市域社会治理的重要性范文

导语：如何才能写好一篇市域社会治理的重要性，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词:城市化;区域公共管理;区域行政壁垒文章编号:1674-1145(2009)35-0125-02

一、公共管理创新在城市化进程中的必要性和重要性

(一)公共管理创新的必要性

1.全球化和信息化的迫切需要。当今世界,经济全球化趋势愈益增强,各国为了吸引资金、技术和人才以推动本国经济发展而展开了激烈的竞争。全球化时代是高风险的时代,对各国政府开展国际合作和协商协调能力提出了更高的要求,这也推动着政府管理创新。

2.完善社会主义市场经济体制的迫切需要。首先,完善社会主义市场经济体制要求实现政府职能市场化和公共管理法治化。其次,完善社会主义市场经济体制要求以企业化为导向再造政府内部的管理。借鉴企业管理的成功经验,运用企业精神改革政府,提高政府服务质量,是改进政府内部管理的题中应有之义。

3.提高政府行政效率的必然要求。改革开放以来,我国的行政管理体制改革不断深化,成效明显。但是,由于各种复杂因素的影响,政府追求无限权力,形成无限政府,权力较少受到制约也难以制约,政府习惯于用单一的行政管理手段处理复杂多样的社会事物,这显然不利于激发和调动个人、企业与社会的积极性和主动性,不利于经济和社会的发展。

(二)公共管理创新的重要性

1.公共管理创新为城市化奠定经济基础。以公共服务为目标的公共管理创新,有利于为构建城市化奠定坚实的经济基础。面对社会对政府公共服务提出的要求,我国政府只有提供系统性、制度性、公平性、可持续性的公共服务,才能适应迅速增长的社会公共需求,为经济增长创造更好的发展环境。

2.公共管理创新能够化解社会矛盾维护稳定。当前随着我国社会公共需求的快速增长,社会矛盾更加复杂,不同社会主体之间的利益冲突不可避免,并将引发一系列社会问题。人们日益迫切地要求政府为他们提供基本而有保障的公共产品和公共服务,人们越来越期望建设一个公开、透明、没有腐败的政府。

3.公共管理创新明确政府在城市化中的角色定位。政府作为社会公共治理最重要的主体,承担着建设城市化的组织职能,其自身角色的合理定位和作用的有效发挥,将在很大程度上影响和制约着构建城市化的进程。要发挥好政府的作用,就必须使政府有明确的角色定位。

二、城市化进程中区域公共管理的问题

区域治理主体的缺位、区域公共政策的冲突和区域行政壁垒的存在等障碍因素,制约了城市化建设的进一步发展,阻滞了区域公共管理体制的建立和完善。

(一)区域治理主体的缺位是组织问题

大凡区域一体化建设与发展比较成功的地区,一般都设有由中央政府或上一级政府直接领导的区域治理机构。重大的决策还要经过中央政府或上一级政府批准,并通过颁布各种法令、法规予以实施。由于没有统一的区域规划,城市往往都从各自利益出发,在城市规模、城镇布局、职能定位、产业分工等方面缺乏必要的协调,因此造成了不同程度的互不相容、重复建设等问题,影响了区域经济的协调发展。

(二)区域公共政策的冲突是政策问题

传统行政区经济环境下,各地政府制定政策通常都是只考虑自己行政区内的情况,我们可以称之为内部政策。区域公共政策,是政府根据区域差异而制定的促使资源在空间的优化配置、控制区域间差距扩大、协调区际之间关系的一系列政策的总和。区域政策的突出特点是以区域为作用对象;它的出发点是区域差异,它的必要性在于市场机制在资源空间配置方面存在不足,在解决国民收入的地区间再分配方面往往失效。

(三)区域行政壁垒的存在是直接问题

行政壁垒主要是指地方政府出于对本区域利益最大化的考虑,凭借行政权力对市场进行不合理的干预,以行政区划为界限主观分割统一市场的行政行为。当前在我国各个地区之间没有关税,执行的是统一货币政策、财政政策和贸易政策。从国家的角度讲,各个地区之间是没有贸易障碍的。但是,由于受行政区划影响,不同行政区之间仍然存在市场分割现象。最大障碍就是隐藏于行政区背后的区域行政壁垒及其产生的地方保护主义。

三、城市化进程中区域公共管理的创新

(一)通过观念创新确立区域公共治理理念

随着区域公共管理的发展,要求政府的治理理念必须跳出行政区划的刚性圈子,关注区域公共问题的治理,摈弃传统的“内向型行政”。在社会背景发生变化的情况下,政府的理念和行政价值必须摆脱对传统的路径依赖。每个地区都追求自身利益的最大化,从个体来说确实是一种理性的行为,然而从区域发展的大局来分析,区域的发展容易受到多头行政力量的制约,区域发展极易走向碎片化,陷入“囚徒困境”,不可能实现联动共赢。政府要意识到这个问题,坚持区域公共治理。通过合作协调,发挥比较优势,使区域间的公共问题高效率解决,避免重复建设,恶性竞争和行政壁垒。

(二)形成统一的区域公共管理政策环境

对城市化一体化而言,创新区域公共政策可以从以下方面入手:一是抓住重点,建立高效率的行政管理体制。突破行政区划壁垒,对区域相关政策、规划实施进行协调、监督。二是呼应热点,建立均等化的公共服务体制。适应农村劳动力大规模转移的需要,加快建立区域城乡统筹的就业、住房、社会保障体制。三是攻克难点,建立无障碍的市场流转体制。全面清理阻碍生产要素和商品自由流动的各种不合理规定,推进要素市场、商品市场的制度对接、统一互联,着力构建市场共同体。进一步培育区域产权市场,加快产权制度改革,形成有利于产权流转、资源配置和高效监管的新体制。

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关键词：PM2.5；联防联控；综合治理；机制研究

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.06.067

近年来，我国各地区尤其是中心城市PM2.5浓度频频超标，引发了公众对“生态危机”史无前例的担忧和对“大气污染防治”空前热切的关注，加强资源环境管理，齐心协力治理PM2.5已成为了刻不容缓、任重道远的重大现实问题。

1 PM2.5划区域联合治理的重要性

目前，我国大气污染类型已由燃煤型污染转变为燃煤一机动车一工业排放多类型污染、高负荷共存的重度复合大气污染类型。大气污染逐渐转化为区域性复合型污染，波及范围扩大，频率逐渐增多，严重影响我国经济社会的可持续发展，也成为关系民生的突出环境问题。由此，对PM2.5问题的研究与治理刻不容缓，PM2.5资源环境管理问题亟待解决。

1.1 PM2.5治理具有紧迫性

PM2.5影响范围广，情况较严重，具有紧迫性。近年来，我国许多省份雾霾天气频发，区域性的大气污染愈演愈烈。整个2015年，北京有179个污染天，而全年的最后46天，北京的PM2.5浓度比起去年同期要高出75.9%以上，长三角、京津冀、珠三角已成为PM2.5重灾区，每平方公里的污染物排放量是国内其他地区的3倍之多。

1.2 PM2.5治理具有长期性

PM2.5治理是一项任重道远、需大量投入的项目，具有长期性。我国雾霾的污染问题日益突出，呈现出成因复杂、排放源分散、区域互相输送等特点。这意味着大气污染防治工作的责任重大、任务艰巨，需要各主体在未来较长时间内共同参与各区域的联动治理。

1.3国际经验：国际间跨区域合作见效快速并且成果明确

针对大气污染防治的各类国际合作日益增多。其中，由政府主导的气候与清洁空气联盟（缩写：CCAC）通过搭建开放式国际自愿合作伙伴平台，倡导并支持见效快速且成果明确的区域合作，取得显著进展。借鉴CCAC的先行实践，结合我国各个区域的实际情况，进一步推进跨区域合作的PM2.5联防联控，是一条治理PM2.5高效可行的道路。

2 PM2.5联防联控对经济社会影响效应分析

2.1有利于开展区域合作，加强联防联控，快速启动防治行动

PM2.5治理刻不容缓，开展区域合作，有利于每个区域立足本地防治大气污染的同时，积极主动地联合兄弟省市，推进区域联防联控，尽快开展能快速见效的节能减排行动。

2.2有利于理顺合作机制，调动各方力量，协同开展大气污染防治

协同开展大气污染防治，有利于各个区域在兄弟省市加快建立健全贯穿区域合作各环节的长效机制，促进政府调控与市场调节相结合，从而确保区域大气污染防治合作的有序、持续、高效开展。

2.3有利于明确防治重点，理清任务优先级，规模化开展联合行动

开展联合行动，有利于各个区域在加强本地治理的同时，进一步积极地与兄弟省市开展紧密型合作，抓紧明确亟待治理的重点污染物、重点领域以及防治工作的优先级，协力推动量大面广的减排控污项目。

2.4有利于分解目标任务，制定区域行动计划，配套监管评估

国家首次明确地方政府责任，有利于各地方政府出台配套细则，提出目标以及具体行动计划。有利于各个区域建立区域协作机制，统筹区域环境治理，并加大工业企业、移动源的污染防治，进一步优化产业结构，加快调整能源结构，提高能源使用效率，提升节能环保准入门槛，执行大气污染物特别排放限制，建立健全区域、省、市级联动的重污染天气监测预警应急体系。

然而，一系列复杂性公共问题的起因和解决方案是多元的，需要不同组织协力应对。所以，发展积极的相互依赖关系，已经成为横向地方政府间关系的重要趋势。对于目前我国的环境状况，只有通过各种强有力的措施大量削减各种类型污染物排放量，加强PM2.5区域治理。

3国外先进的治理措施

他山之石，可以攻玉。如今国外一些空气质量较好的城市，也曾经历过严重的空气污染时期，其资源环境管理经验对区域联防联控的PM2.5治理值得借鉴。

3.1完善立法，转型能源

各国政府颁布相关法律，依法治理污染。如，英国于1956年颁布了世界首部《清洁空气法》，其立足点在于减少煤炭用量。美国在1955年通过了《空气污染控制法》，环保机构有权立法、执法、处罚，并通过强制执行手段开展工作。

3.2区域联动，双管齐下

美国政府打破州的界限，依据全国地理和社会经济的差异，将国家划分为十个地理区域，并设立区域办公室进行统一管理。实现对大气污染的应急处理和长期双管齐下。

3.3监控严密，信息公开

英国政府官方网络及时伦敦地区每天实时空气质量数据和一周趋势图。美国环保署从2006年开始就对全国环境空气质量实行24小时的监测，并及时在公布当天PM2.5监控数据和次日的预报数据。

3.4依靠“从量”，控制污染物

在美国，企业每生产一个单位的产品都有与之对应的污染物排放标准，如果违背标准，将接受环境监管部门的处罚或者从其他企业购买污染物的排放指标予以抵消。另外，在限制排放总量的前提下，可开展排污权交易。

4总结

加大PM2.5的联防联控，首先应继续加大行政力量震慑空气污染行为，并建立区域空气质量预报预警和应急联动机制，搭建协作的团队共享信息平台；采取企业环境污染第三方治理，实现“委托治理”与“托管运营”，并依合同约定支付污染治理或托管运营的费用。

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【关键词】生态水利；河道治理；工程；应用

我国是一个人口众多的国家，虽然我国自然资源丰富多彩，但是随着社会的不断发展，环境问题变得越来越严重。传统的水利工程主要目标在于控制水流来满足人们的供水、防洪、发电、航运等要求，但是在水工建筑物发挥其功能的同时，生态环境已经一步一步遭受破坏，经济建设和环境保护严重失衡。而生态水利指的是水利建设过程中，既重视水利枢纽建设，又重视生态环境保护的生态工程。生态水利的实现不仅应该研究和掌握水利水文特性、生物种群特性、河流特性等，并河流湖泊等节能型开发和利用，不仅仅重视水利资源的开发，还应该重视对周边生态系统的研究，重视水体的特性研究以及流域的循环特性研究。

1、生态水利在河道治理工程中的重要性

河道治理工程一直是一项非常重要的工程，要想提高河道治理的效果，除了要提高河道治理工程的设计水平，在满足人类用水、灌溉、航运以及防洪等需求外，还需要加大生态水利在河道治理中的开发力度。一般而言，生态水利在河道治理工程中的重要性主要表现在以下三个方面：第一，生态水利工程在保障人类用水需求的同时，还可以维持生态的可持续发展，有效防止了河流断流、植被退化、水生物减少等各种生态问题，大大改善了生态环境的循环系统；第二，在有些地区，草原退化、水土流失、生态失衡等一系列生态问题大大降低了自然生态自动修复功能，也影响到了人类生存。所以，只有稳定生态发展，才可以为社会的可持续发展提供最基本的保障；第三，生态水利工程把水土和人放在一个统一范围中考虑，兼顾了自然和人的利益。同时，在水利工程的规划、设计以施工过程中，加入了多样化和自然化的方法，极大地丰富了当代河道治理内容。

2、生态水利在河道治理工程中的建设原则

2.1 提高河道形态的空间异质性原则

高质量的生态环境空间异质性，能够创造更多的物种生存环境，提高物种生存环境质量，从而让多种物种得以和谐、平衡共存发展。但是，由于近几年各种水利工程的施工建设，改变了河道的自然形态，使其变得渠道化，尽管在短期内，会为我们带来一定的经济效益，但是，从长期的生态平衡与生态环境发展来看，还是不尽合理的。

另一方面，人们对河道自然环境的过多干预，使得河道多样化的生态环境逐渐变得单一，长此以往，整个河道的生态系统将会有一定的退化，从而引发更多的生态环境问题。所以，针对河道的整体生态环境，我们必须在建设水利工程的同时，注重提高河道生态环境中生物群落的多样性，即提高河道形态的空间异质性。此外，水利工程的施工建设还要保证对河道环境的保护，从而为提高河道形态空间异质性奠定良好的基础。

2.2 景观尺度与整体性原则

在建设生态水利工程时，我们要将景观尺度、可持续发展以及工程实用性等目标结合在一起，对工程进行科学合理的规划与设计。大景观尺度，相较于小尺度，其在河道治理工程中具有更高的修复效率。而生态水利的整体性原则不仅体现在水利工程对河道生态系统结构与功能的注重与保护，还应在了解河道生态系统各要素之间的交互作用的基础上，实施修护河道生态环境整体性与综合性的建设措施。

2.3 服务社会原则

我们在注重水利工程的生态建设的同时，不能忽略水利工程的基本功能，即对水资源的时空调节及对洪涝灾害的防治。水利工程的建设施工的根本目的就是对人类生活、生产进行服务的，特别是对于我国的农业发展，水利工程是其稳固发展的根本与基础。因此，生态水利工程的建设必须要建立在水利工程基本功能实现的基础上，使经济得以发展的同时达到环境保护的目的。

3、生态水利在河道治理中的应用分析

在现代河道治理工程中，为了使河道具有生命力，河道治理设计将建立在环境学和水利工程学、生物学和生态学，以及美学为一体的基础上，借助自然生态循环系统提供优美富有灵魂的居住环境。因此，在实际应用中将采用生态护坡、在河道断面留出生长空间以供沉水和湿生植物、水边和直立水生植物，以及动物生长、栖息、繁衍，提高水体自净能力。

3.1 生态护坡

在河道治理工程施工前，应对河道周边的地形、地貌及河道自身的功能特征进行综合考虑，进而制定科学合理的河道生态护坡施工方案。此外，还应根据河道周边植被类型和分布情况进行调查分析，进而确保河道周边植被在稳定的生态系统的前提下对河道进行工程区域性划分，通常将河道划分为3 个区域，即常露区、变化区和常淹区； 进而根据不同的区域选择不同类型的适应生长的植物在护坡区域进行栽植。在长露区域种植耐旱的植物，在变化区域种植适应干旱和水淹的植物，在常淹区种植水生植物。

3. 2 在河道断面留出生长空间

以排涝泄洪为目的，结合景观美化作用，为提高城市整体质量构建一个软性休闲和游息的空间。同时，为了使河道更具自然风情，恢复生物的多样性将势在必行。可以设置一些亲水的平台和临水的台阶、各种野生水体植物和动物等。不仅具有生态美化效果，而且还能够尊重水循环系统调节水量、滞洪和补充水量，使河道水量平衡，促进动植物对水体的自净功能，河水将更具生命力。

3. 3 通过动植物生长提高水评自净能力

在河道治理工程施工中可采用人工湿地处理技术、生物膜法技术及生物操作等技术来修复遭受污染破坏的水体。通过水体中各种生物的转化和转移及分解的方式提高水体的自我净化能力。并结合河道水环境的实际情况，尽可能地在不造成水体生态系统稳定的基础上多种植植物和放养水生动物，丰富河道水环境资源，为人们提供多感官的愉悦享受。此外，作为城市河道，不仅仅需要防洪等作用，还具有美化景观的作用，在生态水利构建河道建设时，需要考虑到河道周围的景观建设。可通过栽种花草，美化水面来实现。

3.4 水生植被与动物种群的构建

在河道内种植沉水植物，如黑藻、金鱼藻等，以及浮叶植物睡莲，以提高河道水体对N、P、K 等多种营养物的吸收与转化，从而在增强水体自净能力与自我调节能力的基础上，抑制各种浮游植物的生长，为河道水环境中多样化生物的繁衍、生存提供更加良好、稳定的环境。

现今河道水体中，各种浮游生物、腐碎以及大量微生物的增多，其主要的原因之一就是河道内水生动物种群数量的减少，而适当地增多鲢鱼、鲫鱼等种群的数量，提高其对浮游生物、腐碎以及微生物的消耗，可稳定河道水体的生态平衡，进一步提升水体的自净能力。

结束语

生态水利工程保护和尊重自然环境，实现了经济发展和环境保护的双重目的。通过将生态水利应用在河道治理中，在不影响河道防洪蓄水功能的前提下，能够对河道生态系统进行恢复，增加河道生态系统的生物多样性，实现河道生态系统的健康、稳定以及可持续发展。在环境日益恶化的今天，生态水利在河道治理中的应用显得意义重大。

参考文献：

[1]丁林，张新民，李元红，成自勇. 生态水利学研究进展[J]. 节水灌溉. 2009（06）

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一、指导思想

坚持以科学发展观为指导，以建设生态和谐宜居城市为目标，紧紧抓住城镇化快速发展的重大机遇，全面加强和改进城乡环境治理与管理,加快城乡环境管理的制度化、标准化、规范化、精细化步伐，实现人居环境质量的全面提升。

二、工作目标

进一步巩固全国文明城市创建成果，贯彻落实省市和谐城乡建设行动环境综合整治实施方案，按照和谐城市、和谐镇（街道）、和谐村（居）三个层次，围绕生态环境综合提升工作重点，重点围绕国道、省道、铁路、高速公路、主要河流沿线，以及旧城区、城乡结合部、小城镇、中心村等重点区域，组织开展以治脏、治乱、治污为主要内容的环境整治，提升管理标准，净化环境质量，改善人居环境，实现全区城乡基础设施配套明显进步，城乡人居环境明显改善，城镇化水平明显提高。

三、整治内容及责任分工

（一）环卫治理。一是实行道路分级管理。城区主次干道、背街小巷实行A、B、C三级质量标准，全面推行“全时段、全覆盖、无缝隙”环卫保洁体制。A、B级道路，实行动态巡回捡拾作业模式，机扫冲洗车辆确保每日两冲洗、两机扫；保洁员实行两班制，全时段、全覆盖巡回捡拾扫保，达到路面无积存尘土、砂石遗漏，人行道路面颗粒物不超过30克／平方米，遗撒污物15分钟清理干净，达到“五净五无”。二是完善城乡垃圾一体化处理体系。加大生活垃圾清运处理力度，达到“户集、村收、镇运、区集中运送”的目标要求；积极推行压缩车收集生活垃圾方式，按照1台／2万人的标准配备生活垃圾压缩收集车，按村（居）总人口3‰的标准配备保洁员，区政府市容和环境卫生综合整治补助资金优先用于环卫保洁人员工资，不足部分由镇、街道承担；按1个／100人或1个／30户的标准在村（居）内配备与压缩收集车配套的生活垃圾收集箱，实行定点和定时投放，杜绝二次污染；积极推行生活垃圾分类收集，袋装化收集，做到应收尽收、日产日清，生活垃圾收集率达到90％。三是加强监督管理。区环卫部门按照职责分工和分级管理的要求，负责做好全区环境卫生工作的监督管理。要建立定期考核制度，加大镇、街道卫生保洁和垃圾治理的监管力度，确保镇、街道和村环卫基础设施、环卫管理人员和环卫作业人员配备到位。四是强化建筑工地治理。加强建筑垃圾源头管理，纳入到建设工程施工、拆迁管理程序，实行处置证制度和工程竣工勘验制度；抓好建筑垃圾运输环节管理，实行建筑垃圾准运许可证制度；实行工程文明施工保证金制度，加强工地出入口管理，有效控制施工工地带泥上路；城区和交通干道两侧的建筑工地，必须按标准设置施工围挡，按标准设置车辆冲洗设施，对出工地车辆进行冲洗，严禁带泥土污染道路；所有进出工地的运输粉状物料车辆必须封盖严密，杜绝撒漏。

（二）市容治理。一是认真开展广告治理。拆除所有楼顶广告、大立柱广告、落地式广告及刀旗广告；清理各类小广告、活动广告牌；整治门头牌匾、标语牌、橱窗、大型屏幕、霓虹灯、横幅、拱门、标语等其他户外广告；按照《市户外广告设置技术规定》的标准，制定户外广告整治方案，各镇、街道对辖区内的户外广告进行整治，达到整齐划一、整洁美观的效果。二是开展店外经营整治。全面治理店外车辆维修、清洗及公路集市贸易、探头市场、占道经营、乱堆乱放、露天烧烤等现象，并与沿街经营业户签订管理协议，实施户籍化管理，彻底杜绝店外经营。三是规范摊点设置。城市A级道路严禁沿路设置摊点，B级道路经批准设置的便民摊点经营规范有序，C级道路经城管执法局审批按实际需要和便民原则合理设置摊点。四是加强车辆停放管理。在医院、商场、银行、学校、宾馆、酒店等车辆集中停放区域必须划定车辆停放标线，安装辅助停放设施；其他道路按照实际情况划定车辆停放标线、安装辅助停放设施，杜绝乱停乱放。停放区域要做到每100米至少配备1名管理人员，车辆集中停放区域每100米应不少于2人。五是强化城市建设管理。拆除各种乱搭乱建，杜绝擅自破墙开店、装饰装修，清理车行道与人行道之间擅自设置的斜坡或斜梯，治理随意将路沿石开口、向路面排放污水及其他污染物、擅自占用城市道路、利用路政设施设置广告等行为。六是严禁乱倒垃圾。对沿街单位、商店、居民不按规定随意倾倒、堆放生活垃圾和装修垃圾、乱吐乱丢，以及沿街饮食店、娱乐场所、茶楼、烧烤店等乱倒餐厨垃圾、乱泼油污等违法行为进行查处。七是加大城区市政基础设施建管力度。强化基础设施建设和养护管理，保证道路平整、无坑洼，人行道、路沿石平整完好，排水设施运行正常，桥梁、护栏无安全隐患。

（三）污染治理。以创建国家环保模范城为契机，大力开展新一轮环保综合整治，健全完善统计、监测和考核三大体系，狠抓源头控制、科技支撑、执法监管等关键环节，制定最严格的准入标准，应用最先进的环保技术，落实最严厉的执法尺度，坚决打赢污染治理翻身仗。实施公安环保一体化执法，严厉打击各类环境违法行为。坚决关停污染重、能耗高、不具备安全生产条件的“土小”企业。深度治理大气污染，突出抓好化工异味、扬尘粉尘专项治理和燃煤企业脱硫设施改造，加快扬尘污染治理。严格运输车辆密闭运输，严格道路冲洗，严格企业清洁生产。加强环境监管，强化执法力度，确保企业全部达标排放。

（四）河道治理。大力推进生态修复重建，搞好、、河流域后续综合治理，提升河流断面水质，扩大生态涵养区面积。清理境内河道内及周边的建筑垃圾、生活垃圾、白色污染等，保持河道整洁，将垃圾收集到指定的垃圾收集点。及时清除水面漂浮物，保持水体清洁。及时清理城区雨水、生活污水排水管线沿线及周边的生活垃圾、建筑垃圾、生产垃圾等，防止管道堵塞，确保排放畅通。加强河道绿化管理，及时补植缺株断垄，及时清除死株枯枝。进一步规范河道采砂、涉河项目审查、审批行为，维护正常河道管理秩序。

（五）绿化治理。抓住创建国家园林城市有利时机，积极实施“绿荫行动”，以栽种大乔木、提升大绿量为重点，加快推进“森林进城、园林下乡”，突出抓好“二沿三环”绿化、山区造林、庭院绿化等城乡绿化工程，形成绿美相拥、森林环抱、林路相依、独具特色的城乡生态环境；按照“科学性、系统性、前瞻性”的原则，制定各类城市绿地发展指标，合理安排城市各类园林绿地建设和区域大环境绿化的空间布局，广泛吸收先进规划思想和设计理念，积极探索我区城市绿化规划方面的先进技术和适用方法，增强指导性和可操作性，于2012年底完成城市园林绿地系统规划；按照“立足当前、着眼长远、突出重点、因地制宜”的工作思路，结合创建国家生态园林城市的指标要求，组织编制全区三年绿化建设计划，明确具体目标任务、资金投入、完成时限、责任分工等事项，确保创建国家生态园林城市工作顺利进行；对已建成道路绿化，进一步完善植物配植和栽植结构，对桓公路、中兴路、牛山路、一诺路进行大树补植，高标准、高质量施工建好大道绿化升级改造、齐兴路绿化改造及晏婴路东延、学府路西段等新建道路绿化工程；按照全省开展“绿荫行动”的总体要求，广泛实施“见缝插绿”，对长期空闲地、转角地栽植大乔木、花灌木，增加绿量，对人民广场、太公植物园以及街头游园，充实乔灌木，实施“提档补绿”，形成景观良好的林荫公园、林荫广场；全面实施精细化养护管理，做到林带内基本无病虫害、无杂草、无种植高秆作物现象，抓好日常管理，绿化带内无杂草、垃圾、白色污染，不得种植农作物，无人畜毁坏林木现象。

（六）路域治理。按照政府主导、属地管理、部门联动、标本兼治的原则，采取净化、美化、硬化、拆除、清理、规范、遮挡等方式，从2011年12月中旬至2012年3月底，对纳入公路路域环境综合整治范围的23条主干线、8个重要出入口和齐鲁石化厂区部分道路，进行集中攻坚治理，做到边沟无垃圾、杂草，路肩边坡整体密实、稳定、平顺、畅通、美观；路面扫保及时、洁净，树木常年保持涂白；全面取缔车辆维修、清洗、乱停乱放及公路集市贸易、打场晒粮、占道经营等现象，依法查处违法占用公路的行为；绿化带整齐美观，道路两侧林带不少于15米，穿村路段绿化不少于5米并砌筑排水沟，实现路宅、路田分离；公路两侧建筑美观、整洁，无残墙、断壁、破房；坚决制止和拆除道路两侧违法、违章建筑物；广告严格按标准设置，达到齐整划一、整洁美观的效果；重点路段、较大平交路口硬化，经营路口和店前场地硬化，并划停车位；高标准设置垃圾箱，逐步取消垃圾池，保持道路两侧可视范围整齐洁净，无垃圾、粪堆、杂物堆、白色污染等。各镇、街道辖区内其他道路也按照此标准一并治理。专项整治结束后，配足配齐保洁、养护人员和设备，建立和落实日常保洁和定期检查制度，转入长效机制抓好管理。

（七）村容村貌治理。优化镇村发展布局，抓好23个两区三村续建项目，加快实施朱台镇土地利用综合整治，有序推进中心镇、中心村和农村社区建设。大力发展农村“路水气电医学”等公共事业，年内改造农村道路130公里，继续深化农村五化工程建设。根据市委、市政府《关于加强生态文明乡村建设的意见》文件精神和《市村容村貌综合整治实施方案》要求，大力实施村容村貌综合整治活动，将全区农村划分为新型农村社区型、保留村庄整治型、近期搬迁改造型三种类型，针对不同类型设定村容村貌综合整治标准，全面完成三清（清理粪堆、垃圾堆、柴草堆）、四改（改水、改厕、改灶、改圈）、四通（通水、通电、通路、通宽带网）、五化（实现硬化、净化、亮化、绿化、美化）。

四、工作机制

（一）加强组织领导。各级各有关部门要充分认识市容和环境卫生综合整治工作的重要性和紧迫性，把城乡环境综合整治工作摆到重要议事日程。要精心组织，强化措施，狠抓落实，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，确保城乡环境综合整治工作顺利推进。

（二）强化督导考核。要严格日巡查、周检查、月通报、年终总评制度，确保各项工作落到实处。要结合各自实际，制定切实可行的整治方案，落实整治任务及责任单位、责任人，建立整治档案。同时，要将整治活动方案、工作进度，及时报区市容和环境卫生综合整治办公室。区综治办要严格督导检查机制，确保综合整治工作落到实处。

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关键词:地方政府;合作治理;跨区域公共事务

作者简介:马治海(1978-),男,山东平原人,陕西省生产力促进中心助理工程师,研究方向:地方治理;

姚烁(1982-),男,陕西西安人,陕西省生产力促进中心助理工程师,研究方向:人力资源管理。

中图分类号:D625文献标识码:A文章编号:1672-3309(2009)11-0024-02

20世纪80年代以来,我国市场化、区域经济一体化的进程逐步加快,使得各地区诸多传统的“内部”问题越来越“外部化”,各种跨区域公共问题大量出现。政治体制的分权化改革,使地方政府自主意识不断增强,既极大地调动了地方政府处理本地事务的积极性,也造成地方政府在过多关注地方利益的同时,忽视了大量的跨区域公共事务。跨区域公共事务的特征决定了单个地方政府无法加以解决,必须寻求各地方政府合作治理的道路。[1]

一、公共事务的特性需要地方政府间合作

跨区域公共事务是指超越特定行政区划,为了满足特定区域社会全体或大多数成员需要,体现他们的共同利益,让他们共同受益的那类事务。[2]比如,跨行政区划的环保问题、人口与资源问题、流域治理问题、基础设施建设问题、地区稳定问题、流行病的防治问题、区域发展问题等。

跨区域公共事务超越了特定的行政区划,它所能满足的是特定区域,或者说几个地区社会全体或大多数成员的需要。跨区域公共事务也具有一般公共事务的特征,具有消费的非竞争性和非排他性。虽然政府应承担提供公共事务的责任,但在跨区域公共事务合作中,地方政府往往首先是地方利益的代表,追求本地区利益最大化,而不是区域公共利益的最大化。因此,在跨区域公共事务治理过程中,会不可避免地带来这样的问题:作为理性“经济人”的单个地方政府都不愿意承担责任,都会有“搭便车”的行为取向。换言之,单个地方政府解决跨区域公共事务往往缺乏足够的动力。

将跨区域公共事务的治理希望寄托于中央政府,产生的问题是政府太大而无法解决小问题。一方面,中央政府考虑的是牵涉全国的事务。如果由中央政府来解决跨区域公共事务,即在全国人民之间分摊治理成本,这对那些并不受该区域公共问题所影响的人群来说是一种不公平。而且,各种跨区域公共事务都提交到中央层面,那么无疑是在中央政府本已繁重的工作日程上再添卷宗。另一方面,即便是中央政府认识到区域公共问题的重要性而决定来“亲自”治理,但“科层制”必然存在的信息不对称和信息传递过程中的扭曲与失真,使中央政府很难拥有真实、全面、及时的跨区域公共事务的治理信息,因而只能是一种运动式的、间歇式的治理。[3]

由此来看,单一地方或由中央政府统一解决都是不可取的,要么是动力不足,要么会造成各地区不同的福利损失。美国学者埃莉诺・奥斯特罗姆指出,“我不同意如下看法,即中央政府管理或私人产权是‘避免公用地灾难的惟一途径’”。他认为,“在一定的自然条件下,面临公用地两难处境的人们,可以确定他们自己的体制安排,来改变他们所处的情况的结构”。[4]因此,促进地方政府间合作应该成为协调地方政府间利益矛盾、走出“公用地灾难”和“囚徒博弈困境”的必然选择。实际上,由于资源禀赋的差异和越来越多的跨区域公共问题的突显,各地区之间通过互利合作来实现利益最大化的需求也越来越迫切。只要能进行良好的信息沟通,建立双边或多边协商机制,降低交易费用,在一个相对规模较小的组织中,实现集体行动应该是可能的。[5]

二、地方政府合作治理跨区域公共事务的条件

在当代对跨区域公共事务的治理中,各辖区政府为了获得各种有形无形的资源以实现一定的目标,围绕制度、政策、公共物品和服务展开了许多恶性竞争,最终导致陷入地方主义的泥沼。各地方政府理性的微观选择导致了非理性的宏观恶果,这类似于“囚徒困境”。两个犯罪嫌疑人在互相不能沟通的情况下,最终从自身利益最大化出发,选择对双方最不利的坦白策略。但是,“囚徒困境”并不是不能化解的。如何避免“囚徒困境”中“非合作博弈”的发生?诺思认为大体有3个条件:第一,博弈的次数。博弈是重复进行的,而非偶发性的或一次性的。第二,博弈的主体。其应具有确定性,博弈参与者以少为佳。第三,博弈参与者应超越个人“经济人”理性来考虑相对于不合作的机会成本问题,克服短视和狭隘,做到“知己知彼”,努力发现存在于相互依赖关系中的利益均衡点。[6]此外,“囚徒困境”的产生是由于警方将二人置于信息相互隔绝的状态,如果二人能够实现良好的信息沟通,这种困境也可以避免。

通过对“囚徒困境”化解条件的分析,我们认为,通过一定的制度设计,地方政府对跨区域公共事务的合作治理是可以实现的。首先,博弈的次数是动态重复的,地方政府合作治理跨区域公共事务是重复进行的,而非偶发性或一次性的。双方会考虑不合作决策所带来的高额代价和成本,任何“舍我其谁”、“损人利己”的做法都是不切实际的。其次,地缘位置上的确定性决定了博弈的主体是确定的,这也方便了各地方政府之间良好的交流与沟通,作到“知己知彼”。最后,各地方资源禀赋的差异,大量跨区域公共事务的出现,客观上迫使地方政府在更为宽广的视野下思考这一问题,这使得协商与合作成为各地方政府集体行动的内在逻辑。

三、合作治理跨区域公共事务的制度设计

(一)构建合作治理的动力激励机制

地方政府利益及其所代表地方利益的存在是不争的事实,也是地方政府合作的核心问题。美国经济学家布坎南认为,公共决策并不存在“根据公共利益进行选择”的过程,而是集团或组成集团的个体间相互讨价还价、妥协与调和的过程。公共利益的最优化应该是“契约”的结果,而不是“选择”的结果。要想实现地方政府的合作治理,就要在利益共享的基础上设计一种动力激励机制,使各地方政府有充分的合作动力。

由于跨区域事务的特性以及地方政府理性“经济人”的角色,决定了建立这样一种激励机制并非易事。首先,需要各地方政府充分认识到跨区域事务合作解决对各自发展的必要性及重要性。其次,建立一种公共决策程序,使各地方利益偏好得以表达,没有一个公正决策程序的介入,地区将没有足够的激励说出自己对跨区域公共事务的真实评价,将会隐瞒自己的偏好,从而尽量减少成本。再次,必须根据“收益原则”和“能力原则”,就跨区域合作治理的资源投入比例和成果分配比例进行磋商,公平合理地划分各地方政府在跨区域公共事务合作治理中的义务与权利。设计经费分担和合作收益的相关规则,使各方在合作中的成本收益对等。最后,各方在平等、互利、协作的前提下,本着互惠互利的原则商议利益补偿问题,建立一种利益共享与利益补偿机制。通过一系列的制度设计,使得各地方政府能够取得合作收益,这样才能为跨区域合作提供充足动力,使合作达成并持续下去。

(二)构建合作治理的信息沟通机制

沟通是信息传递的载体。为了降低地方政府跨区域合作治理中的信息沟通不畅问题,应建立并完善相关的沟通制度。首先,制定跨区域合作治理的规范性文件及政策,这些规范性文件和政策为地方政府实现信息共享提供了“软平台”,从而减少了信息的不对称状态。其次,确保跨区域合作治理组织的权威性。地方政府不仅应设立专门的跨区域合作治理组织,而且要在人、财、物、制度等资源上给予支持,使其被其他地方政府重视,从而保证跨区域合作治理信息在地方政府间畅通交换。这提供了减少跨区域合作信息沟通不畅的“硬平台”。[7]最后,建立信息公开制度。一方面,建立跨区域合作治理信息通报制度;另一方面,构建专门的跨区域合作治理信息平台,比如电子政务,使大家共享相关信息,从而走出“信息孤岛”。

(三)构建合作治理的监督约束机制

为了防止合作中的机会主义,保障区域合作的健康发展,需要建立区域合作的监督约束机制。这一机制主要包括:各方在合作中应遵守的规则;违规行为的认定;违规后应承担的责任。只有对合作中的非规范行为做出惩罚性的制度设计,对违反“游戏规则”的机会主义者予以充分的惩罚,才能使违规者望而生畏。

以上3种机制在保障我国地方政府合作治理跨区域公共事务长期有效运行过程中,是相辅相成,缺一不可。任何一种组织活动,如果缺乏足够的动力激励,那么这种活动无异于无源之水;如果只有利益驱使的逐利行为,而没有必要的监督约束和利益共享,即使进行再充分的信息沟通,这种合作也必然会陷入集体行动的博弈惨局。只有通过以上三种机制的构建,才能使各方在制度化信任的基础上长期合作,并取得合作收益。(责任编辑:方涵)

参考文献:

[1] 金太军、沈承诚.区域公共管理制度创新困境的内在机理探究[J].中国行政管理,2007,(03).

[2] 陈瑞莲、蔡立辉.珠江三角洲公共管理模式研究[M].北京:中国社会科学出版社,2004:60.

[3] 刘亚平、颜昌武.区域公共事务的治理逻辑:以清水江治理为例[J].中山大学学报(哲社版),2006,(04).

[4] [美]V・奥斯特罗姆等.制度分析与发展的反思――问题与抉择[M].北京:商务印书馆,1996:89.

[5] [美]曼库尔・奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁等译,上海:上海三联书店,1996:71.

篇6

一、充分认识发展生态养殖业的重要性和紧迫性

近年来，规模畜禽和水产养殖业快速发展，在满足城乡居民消费需求、增加农民收入的同时，大量畜禽粪便、养殖污水的排放，给生态环境建设带来了巨大压力。大力发展生态养殖业，是克服土地等生产要素制约，加快转变发展方式，提高畜牧业和水产养殖业发展质量和效益的必然选择；是提高畜禽产品、水产品品质，保障城乡居民消费安全，提高农产品市场竞争力的有效途径；是促进畜牧业、水产养殖业与种植业、农村生态建设协调发展，有效保护资源环境，推进生态市建设的迫切需要。各级党委政府要充分认识发展生态养殖业的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，落实措施，加快推进畜牧业和水产养殖业又好又快发展。

二、科学确定畜牧、水产生态养殖业的发展目标

发展畜牧、水产生态养殖业的总体思路是：以党的十七大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，遵循生态经济学原理，优化畜牧、水产业区域布局和产业结构，转变畜牧、水产业发展方式，依靠科技进步、创新发展模式、加强科学管理，发展适度规模畜牧、水产生态养殖，着力构建种养结合、资源循环、养殖健康、节约高效的现代生态畜牧、水产业生产体系，全面提升农业综合生产能力和畜禽、水产品的供给能力，促进农业增效、农民增收和生态环保，为加快建设社会主义新农村，推进生态**建设作出新的贡献。

工作目标是：在2008年完成存栏100头以上生猪规模养殖场污染治理工作的基础上，扩大畜禽治理种类和范围，把水禽、蛋禽、肉鸡和湖羊规模养殖场列入治理计划。2010年前完成存栏50头以上生猪、4000羽以上水禽养殖场排泄物治理任务,抓好规模化温室龟鳖养殖场污水达标排放的试点工作。2012年前完成存栏1万羽以上蛋禽、2万羽以上肉禽养殖场排泄物治理任务，对存栏500头以上规模养羊场开展雨污分流及污水集中发酵处理工作。完成禁养区内规模畜禽养殖场的搬迁，创建25个省级现代化规模养殖示范场和畜牧生态养殖示范小区，95%以上规模养殖场实现农牧结合、排泄物资源化利用和污染零排放，散养户养殖污染得到有效治理利用；完成罗氏沼虾育苗场和集中连片5万平方米以上温室龟鳖养殖小区污水处理重复使用设施建设，水产养殖污水排放得到有效控制，农村生态环境明显改善；畜产品、水产品综合生产能力显著提升，产品质量明显提高，市场竞争力显著增强，生态养殖业产值（包括蚕桑）占农业总产值的比重达到56%以上。

三、优化畜牧、水产养殖业布局和产业结构

（一）不断优化畜牧、水产业布局。根据太湖流域水环境综合治理和生态市建设的目标要求，对“十一五”畜牧业和水产养殖业发展规划作进一步修改和完善，按照生态环保的理念，进一步细化禁养区、限养区、养殖区的区域划分和界限，并以此为依据，对畜禽、水产业进行合理布局。生猪生产要“发展规模养殖、控制养殖规模”，东部平原养殖区要控制养殖总量，重点向西部山区半山区养殖区发展，保持生猪产业稳步发展。要加快发展湖羊、獭兔产业，大力发展优质特种家禽等，优化畜牧业结构，限制重污染畜种的发展；水产养殖业，要控制温室龟鳖、罗氏沼虾育苗、开放性水域网箱及珍珠养殖等重污染产业的发展，大力发展特种水产生态化养殖。着力培育20个畜牧、水产业强乡（镇）和一批畜牧、水产业强村，建成一批优质高产高效畜禽、水产品生产基地。

（二）合理安排畜禽养殖用地。要统筹规划，优先安排生态畜牧业用地，在适宜发展畜牧产业的地方，各级政府要做好规划并预留畜牧业发展用地。根据农牧结合、节约用地的原则，应坚持鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用土地。将规模生态养殖场（小区）用地列入乡（镇）土地利用总体规划和经济社会发展规划。对列入禁养区内限期搬迁的养殖场，各级政府要落实新的场址。

（三）积极发展生态规模养殖。要加快转变养殖方式，规范养殖行为，加强生态环境保护，大力发展农业循环经济，积极探索和推广各种生态养殖模式。要大力支持规模生态养殖场和生态养殖小区建设。对小规模养殖密集区，要加快向生态养殖小区发展。生态规模养殖场（小区）建设要科学选址，合理布局，完善设施，生态高效，符合生态环境功能区规划和环境保护要求，严格实行人畜分离，村庄与畜牧场分开。要大力发展农牧结合生态循环型畜牧业发展新模式，对畜禽粪便超过周边承载量的规模养殖场和养殖小区，要尽量在异地配套相应承载利用能力的种植业基地，推动畜禽排泄物异地资源化利用。要大力发展生态水产养殖，加快老鱼塘改造、建设标准鱼塘的步伐，大力发展桑基鱼塘、果基鱼塘、菜基鱼塘等种养模式，着力改善水产养殖的生态环境。要大力推广水质综合控制技术、多种轮养模式和多品种、多食性、多层次的立体混养模式，不断拓展养殖空间，提高资源利用率、污染消纳力和经济效益。

四、加强对畜牧、水产养殖业的科学管理

（一）加快推进养殖业排泄物治理。按照资源化、无害化、减量化要求，制定规模畜禽养殖场和水产温室养殖场治理计划，大力推广雨污分流、干湿分离、生物净化和循环利用等多种治污形式，落实治理措施，分期分批推进治理。对在禁养区范围内的养殖场，要制定搬迁或关闭的计划，限期完成搬迁或关闭，努力实现规模养殖场零排放，切实保护生态环境。

（二）实行养殖准入制度。坚持总量控制，农牧结合，种养平衡原则，对新建、扩建、改建的规模畜禽养殖场和水产苗种场、龟鳖温室养殖场等，应按照动物防疫、水产种苗管理、环境保护、土地管理等相关法律法规规定实施养殖准入制度。由建场者提出办场申请，当地乡镇政府同意，县区农业部门进行养殖环境条件审核，报县区经济主管部门备案，凭备案通知书委托有资质的环评单位编制环境影响评价文件，报环保部门审批，经环保部门许可后，方可建设。工程竣工后，应向农业、环保部门申领《动物防疫合格证》、《水产种苗生产许可证》、《排污许可证》等，方可投入生产。需要办理工商登记的，申请人凭《动物防疫合格证》、《水产种苗生产许可证》和项目环评文件批复，办理登记注册手续。严禁占用基本农田新建罗氏沼虾育苗场和温室龟鳖养殖场；禁止在开放性水域新发展珍珠养殖，对已经养殖的要严格控制施肥投饵数量，并逐步退出养殖。

（三）实施排污许可证制度。对2008年底以后新建的规模养殖场实行污物排放许可证制度，新建的规模畜禽养殖场和水产温室养殖场在依法取得排污许可证后方可排放污物，排放的污物不得超过国家或地方规定的畜禽和水产养殖业污物排放标准。对2008年底前建造的规模养殖场，根据治理计划和要求，逐步实行排污许可证制度。

（四）大力推行标准化生产。畜禽、水产规模养殖场，要按照国家颁布的无公害畜产品与水产品养殖技术规程、标准和要求进行科学饲养，提高畜禽、水产养殖的生产水平和经济效益。加强对规模养殖场的监督指导，实施畜禽、水产养殖档案和畜禽免疫标识制度，逐步建立畜禽、水产品从产地环境、投入品、饲养管理过程到市场销售的全程监控体系和质量可追溯体系，确保畜禽、水产品的质量安全。

（五）加强动物及其产品检疫检验工作。依法开展畜禽的产地检疫、屠宰检疫和畜产品质量检验工作,理顺检疫检验体系,明确检疫检验责任，健全管理制度,严格按照检疫检验程序规范操作。

（六）加强病死畜禽的无害化处理。建立病死畜禽无害化处理制度。按照政府主导、市场运作原则，加快病死畜禽收集和无害化处理中心建设，建立病死畜禽收集网络，对病死畜禽实行统一收集、集中处理，坚决防止乱丢乱弃现象，切实保护周边环境。到2010年基本实现市本级病死动物集中无害化处理,2012年实现全市主要畜禽养殖场和畜禽产品交易市场病死动物集中无害化处理目标。要建立业主为主、政府补助、社会支持的资金筹措机制，保障病死畜禽收集处理工作的顺利进行。

五、落实畜牧、水产生态养殖业保障措施

（一）加强责任体系建设。县、区人民政府要将畜禽、水产业发展及资源环境保护纳入国民经济与社会发展规划，制订相应的计划和整治方案，促进畜牧、水产业的持续健康发展。乡（镇）人民政府要做好本辖区内的组织、协调、落实、督促和检查工作。农业部门要抓好畜牧、水产业发展规划的修订和产业结构调整的技术指导，做好畜牧、水产规模养殖场污染治理的考核工作。环保部门要加强畜牧、水产规模养殖场污染治理工作的监督、管理。工商部门负责规模养殖场《工商企业营业执照》的发放。各级政府和部门要相互支持、紧密配合、形成合力，共同推进生态畜牧业和水产养殖业的发展。

（二）加强社会氛围的营造。要充分利用广播、电视、报纸、网络等新闻媒体，大力宣传发展生态畜牧、水产养殖业的重要意义，宣传各地发展生态畜牧业和水产养殖业的新模式、新做法、新经验和先进典型，提高各级干部和广大农民对发展生态养殖业的重要性、紧迫性认识，形成全社会重视支持发展生态健康养殖业，着力保护生态环境的社会氛围。

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为了全面贯彻落实科学发展观，切实保障人民群众身体健康，促进我市经济快速、协调和可持续发展，现就加强抚河流域水环境保护和治理工作提出如下意见。

一、充分认识加强抚河流域水环境保护和治理的紧迫性和重要性

抚河是养育赣抚大地人民的“母亲河”，是我们的生态之魂、生活之本、生命之源、生存之根。多年来，特别是近年来，我市始终坚持以科学发展观为统领，认真贯彻环境保护基本国策，紧紧围绕发展抓环保，大力实施绿色生态*建设，依法强化环境监管，积极推进抚河流域水环境保护和治理工作，取得了明显成效。全市空气、饮用水源、抚河地表水等指标都达到国家标准，市城区空气质量全年保持在二级以上，集中式饮用水水源地水质保持在三类以上，达标率*0%，跨市区界面水质符合国家三类标准。但我们也应看到，抚河流域水环境保护仍面临严峻形势，主要存在“五小”企业及矿产企业污染严重，生活污水直排入河，城镇垃圾处理亟待加强，农村面源污染问题日渐突出，医疗废物污染隐患较大等问题，抚河流域水环境保护压力越来越大。

加强抚河流域水环境保护和治理，是落实科学发展观、构建和谐社会的重要举措；是建设资源节约型、环境友好型社会的重要内容；是保障人民群众身体健康、维护人民群众长远利益的必然要求。各地、各部门要从全局和战略的高度，进一步统一思想，提高认识，切实提高对抚河流域水环境保护和治理工作重要性和紧迫性的认识，把水环境保护和治理工作摆上更加重要和突出的位置，下更大的力气，做更大的努力，切实保护好*良好的生态环境。

二、加强抚河流域水环境保护和治理的指导思想和主要目标

（一）指导思想。以科学发展观为指导，牢固树立“既要金山银山、更要绿水青山”理念，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，把抚河流域水环境保护与改善生态环境、促进经济可持续发展、维护人民群众长远利益结合起来，突出经济发展和环境保护并重，切实抓好抚河流域水环境保护和治理工作，为构建生态*、和谐*提供环境安全保障。

（二）主要目标。到20*年，全市干支流监测断面I-III类水质达到90%以上，市界、县（区）界出入境断面水质达到III类；城市饮用水源地水质达标率*0%；城市生活污水集中处理率达到70%；全市主要污染物的排放总量得到有效控制，二氧化硫（S02）排放总量控制在3.21万吨，化学需氧量（COD）排放总量控制在4.1万吨；城市生活垃圾无害化处理率达到70%；工业固体废弃物处置利用率达到90%。

三、大力开展抚河流域水环境综合治理

（一）严厉整治“五小”企业及矿山污染企业。各地、各有关部门要采取强硬措施，关停整顿一批资源消耗大、纳税能力弱、对水体污染甚为严重的“五小”企业。经贸部门、中小企业局应对抚河流域各乡镇和水源保护区域的“五小”企业，进行全面的清查和整顿，对不符合国家产业政策、产能要求及工艺落后、严重污染环境的“五小”企业，协同环保部门限期关闭整改；国土部门应对严重污染环境的矿山污染企业实施限期整改，对安全、环境不能达标的企业实行停业整顿，直至吊销采矿许可证；环保部门要积极指导企业搞好治污工作，对列入省、市政府限期整治名录的企业要加强督导，督促其尽快达标。

（二）坚决遏制工业污染源头。一要把好源头关口。严把项目准入关，坚决落实省委、省政府提出的“三个坚决不搞”原则，对不符合环保要求、严重污染环境、破坏生态的项目，实行环保一票否决制，园区所有新上项目必须执行环评制度和“三同时”验收制度，从源头上控制环境污染和生态破坏。二要强化日常监管。各工业园区和各级环保部门要进一步完善日常监管的各项措施，搞好企业污染源普查，建立污染企业台账，加强对企业环评和“三同时”制度的检查落实。对抚河流域水环境影响较大的医药、化工、造纸等企业应纳入重点监控对象，督促企业完善治污设施，及时查处企业偷排、超标等违法行为。三要开展重点整治行动。各地、各有关部门要认真开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动，对污染治理设施不能稳定运行或超标排污的企业，责令整改、直至关闭，造成恶性环境污染事故的，依法追究法律责任。

（三）加快城镇污水处理厂及配套管网建设。2009年7月底前，金溪、广昌、南城、东乡四县要建成管网配套的污水处理厂并投入运行；其它县（区）污水处理设施2009年年底前必须完成并投入运行。要重视雨污分流排水系统建设，抓好地下管网建设和改造，新城区必须建设雨水、污水分流系统，老城区也要通过逐步改造，解决雨污合流问题。要妥善处理好工业污水排放问题，工业园区和企业必须先行处理好工业污水，达标后才能排入城镇污水处理管网。要合理确定污水处理费的征收标准，加大污水处理费征缴力度。

（四）积极防治农业面源污染。按照《*市20*—2015年农村环境综合整治规划》的总体布局，结合社会主义新农村建设，各地各有关部门要因地制宜开展农村污水、垃圾污染治理，控制农业面源污染。环保部门要加强农村饮用水水源地保护、饮用水水源地污染源治理、排污口拆迁、污染水净化处理等；建设部门要加强对农村污水和垃圾处理的指导，加快农村生活污水处理设施建设力度；农业部门要加强畜禽养殖污染治理，科学划分规模畜禽养殖区域。对抚河两侧1公里范围划为规模化畜禽禁养区，禁止新建规模化畜禽养殖场，对现有规模化养殖场限期搬迁或关闭。其它规模化养殖企业要按照要求完善粪污处理设施，实行厌氧处理措施，达到畜禽类污水排放标准，达标排放。各县（区）要广泛深入开展环境优美乡镇、生态村创建活动，适时启动农村小康环保行动计划，大力普及、推广猪沼果、稻田养鱼等生态种养模式和节水农业模式；积极引导有条件的地区推广发展无公害食品、绿色食品和有机食品为主的生态农业产业；指导农民科学使用农药、化肥、农用薄膜，防治农村面源污染。

（五）加大城镇和农村生活垃圾处理力度。各县（区）要积极拓展筹融资渠道，采取政府主导、市场运作的方式，尽快规划、启动县城垃圾填埋场建设。要完善通风管道、防渗层、卫生防护及渗滤液处理等环保措施，确保垃圾处理无害化。要加强对现有的露天垃圾填埋场的消毒工作，严防垃圾渗滤液对水环境造成污染。鼓励有条件的中心乡（镇）建立区域性乡（镇）垃圾卫生填埋场，按照“村组收集、乡（镇）转运、县（区）处理”模式，对垃圾进行集中填埋处理；制定乡（镇）和行政村生活垃圾处置管理制度，指导乡镇因地制宜进行垃圾处理。

（六）切实加强医疗废物处置。各地各有关部门要进一步加强宣传力度，增强公众的健康环保意识，为医疗废物集中处置营造良好的社会氛围。卫生部门要加强医疗废物处置的管理，要对本行政区域内医疗废物的收集、运输、贮存、处置以及监督管理等活动进行规范。物价部门要尽快制定无固定病床的医疗机构废物集中处置收费标准，扩大医疗废物收集范围，将所有乡镇医疗机构和社区医疗服务站、个体诊所全部纳入集中处置范围。要加大监管力度，对不按照环境保护、卫生行政主管部门规定，擅自偷排医疗废液、废物的医疗机构，将按有规定严厉惩处。

四、建立完善抚河流域水环境保护和治理的长效机制

（一）严格落实领导责任制。为加强抚河流域水环境保护和治理工作，市政府成立抚河流域水环境保护和治理工作领导小组，组长由市政府主要领导担任，成员由各县（区）政府和市直有关部门主要负责同志组成。各县（区）、乡（镇）政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本部门水环境保护和治理的第一责任人，分管领导是具体责任人。各级政府要加强对水环境保护和治理工作的督促检查，做到责任、措施和投入“三到位”，并每年向人大、政协或有关监督部门报告或通报水环境保护和治理工作。要建立健全水环境保护和治理的目标管理考核制度，把水环境保护和治理工作考核结果作为领导干部政绩考核、选拔任用和奖惩的重要依据之一。因上游排污对下游造成污染事故的，上游有关县（区）政府要承担赔付补偿责任，并依法追究相关单位和人员的责任。

（二）加强规划引导和调控。坚持规划先行，制定完善抚河流域源头、风景名胜区、生态功能区及自然保护区等生态敏感重点区域的控制性规划，未制定规划的不得盲目开发建设。各地制定规划编制要突出保护优先和统一协调，充分考虑生态环境容量和资源承载能力，体现塑造地域特色要求、自然性和原生态要求、历史文化保护要求，科学划定建设区、限建区、禁建区，制定相应的区域开发和环保政策。对有一定环境容量、资源较为丰富、发展潜力较大的地区，实行优先开发；对生物多样区、土壤侵蚀防治区和具有特殊保护价值的地区，实行限制开发，逐步恢复生态平衡；对自然保护区和具有特殊保护价值的地区，实行禁止开发。发展改革部门要会同有关部门于2009年12月底前，完成各类功能区划工作，并作为今后建设项目核准和环评审批的参考依据。

（三）建立和完善环境保护情况报告和预测预警制度。各地各相关部门要依法加强环境监管，建立健全环境保护情况报告制度和预测预警制度，积极推进抚河流域水环境保护和治理工作。环保部门要制定完善环境保护应急预案，加大日常巡查力度，对涉及抚河流域水环境污染的情况，要及时报告，认真处置，依法查处。

（四）健全水环境保护和治理的协调机制。各地各部门要建立抚河流域水环境保护和治理的综合决策机制，加强协调，密切协作，形成合力。环保部门要积极作好水环境保护和治理工作的统一监督管理，主动加强与有关部门的沟通协调，严格把好项目环评和环保“三同时”验收关；经济综合和有关主管部门要制定有利于水环境保护的财政、税收、金融、科技等有关政策；发改、国土、建设、房管、工商等有关部门要依法在各自的职责范围内对环境污染防治实施监督管理；宣传教育部门要积极开展抚河流域水环境保护宣传教育，普及环保知识。

（五）加大水环境保护和治理的监管力度。对没有完成淘汰落后产能任务的地区，对超过总量指标排污、重点治理项目未达到目标责任要求的地区，对环境违法现象突出的地区，全部实行项目“区域限批”。对在限期内不能达标排放的企业，一律停产整顿。对长期超标排污的，私设暗管偷排偷放、污染直排的、存在重大污染隐患的企业，一律停产整治。对建设项目未批先建、未经验收擅自投产的，一律停产停建。对环境违法行为，监察部门要根据有关规定，进行严厉查处，并依法依规追究有关单位、企业和相关人员的责任；对于依法取缔和关停的非法排污企业，工商部门应责令限期办理注销登记或变更登记，逾期不办相关登记的，依相关登记法规进行查处，供电、供水部门要严格执行政府下达的停电、停水通知，做到有令必行、有禁必止。

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1、财政支持生态文明建设理论基础:公共产品理论

生态文明研究较为广泛，在内涵界定上还存在一些歧义。综观所有学者观点，有代表性的主要有四种:第一种观点认为生态文明包含人们用来维护生态环境的相关制度、文化、法律意识等，以此来维护生态平衡，实现可持续发展。第二种观点认为生态文明是系统化的文明构成形态，这是表现人类多样机能的综合体，以一种多元化的系统体现出来。第三种观点认为生态文明相对于以前的文明形态而言是一种新型文明形态，通常与自然生态融合一体的文明，表现为较高的物质生产与精神生产阶段。第四种观点认为自然与文明的关系是从崇拜自然的原始文明到依赖自然的农业文明和征服自然的工业文明，正在转化为效法自然的生态文明。就这些观点而言，生态文明其实就是体现人与自然相互和谐的物质与精神积累的成果，其通常由生态物质、生态化技术以及生态化精神累计而成。生态环境变化与生态资源资本化的特征决定生态文明的特性:第一是生态文明难以界定与计量。第二是生态文明的相关建设成效与整个人类生产、生活息息相关，同时其消费表现出强烈的排他性特征。第三是生态文明建设效益具有较强的外溢性与滞后性。生态文明这三大特点正是公共产品的典型特性。外部性是公共产品的特性，从而使得生态环境保护中出现“搭便车”现象，导致生态环境投入资金不足，投资主体缺位现象时有出现。生态文明建设出现市场失灵时，必然会挤压社会资本投资，这样导致的最终结果就是出现生态产品供给不足。政府的适当介入是解决市场失灵的有效方式之一，而财政支持政策是最为主要的调控手段。

2、财政支持生态文明建设实践基础:现实依据

生态环境恶化是全球性的紧迫问题，同时也是困扰我国经济社会发展的关键性问题。尽管我国在改革开放以来经济发展取得长足进展，但生态环境污染代价却非常严重。据相关资料显示，我国经济增长至少有二成是依靠生态资源与环境“透支”获得;同时国家环保总局一项研究结果也显示，我国环境污染所带来的经济损失占该年GDP的10%左右。这些数据充分显示出我国生态环境的状况，实施财政支持成为一种必不可少的条件。我国逐渐认识与关注生态环境的保护，生态环境投入量逐渐增加。统计资料显示，生态环境投资在“七五”期间占GDP的比例为0.7%、“八五”期间占GDP的比例为0.8%、“十五”期间占GDP比例的1.2%。但其在GDP中所占比例长期低下，与发达国家的生态资本投资比例1.5%－2%的水平还存在较大差距。我国在经济总量上已经成为世界第二大经济体，2012年GDP总量为51.93万亿元、外汇总量达到3.5万亿美元左右、财政收入达到11.72万亿元，这些数据充分显示我国有能力也有足够财政空间来加强生态环境保护的投资。

二、财政支持生态文明建设的成效与困境

1、财政支持生态文明建设的成效

1998年至2007年在生态环境保护与恢复建设中的实际投资就已经达到2700亿元(见表1)。统计资料显示，1950－1999年50年间，国家在草原生态建设上的投入仅为21亿元;2000年以来，虽然加大了投入力度，投入总计约100亿元，大体相当于前50年投资总额的5倍，平均达25元/hm2;同时，国家林业投入达1100多亿元，平均630元/hm2，是草原投入的25倍。生态环境投资增加，对于改善生态环境起到非常大的作用。1998年至2008年间，造林面积增加40093.29千公顷、增加林地面积3.64亿亩，森林覆盖率增加近2个百分点。生态环境保护性投资对于促进我国森林面积增长以及森林覆盖率的提升作用很大。在草原生态建设方面增长成效显著，统计显示2001年至2007年间，退牧还草面积达到17005.33千公顷，禁牧休牧草原超过13亿亩。在湿地保护方面，主要是利用退田还湖等方式来实现，截至2006年底，已经建立湿地保护区域473处，面积高达4346万公顷。水土流失治理也是生态保护一个非常重要的方面，“十五”期间仅水土流失治理经费达到122.6亿元，经过治理达到较好效果。2007年我国水土流失治理面积达到99.87万平方米，较1998年，已经增加了24.85万平方米。生态建设进展较好，截至2012年底，全国共有各级自然保护区2669个，总面积达到14979万公顷;国家自然保护区为363个，面积高达9415万公顷。

2、财政支持生态文明建设的困境

生态文明建设是一个长期过程，其整体实现需要财政支持，但由于不同影响因素的作用，导致生态文明建设陷入“囚徒困境”中，具体体现如下:(1)生态环境保护投入需求不断增加，这已超出国家现有的资金投入能力当前投入需求压力主要体现的因素在于:一是当前我们国家环境污染严重，环境治理的难度也逐渐增强。仅仅以过往简单技术来治理环境问题已经越来越难达到效果，这就需要环境治理技术创新与推广，新技术研发与推广则需要大量资金，这样就促成污染治理投入资金不断增加，从而导致环境治理的成本不断增大。二是生态环境污染的性质已经发生很大变化，呈现出新的特征。当前生态环境污染已经呈现出区域性、流域性等新特征，这已经逐渐成为整个社会发展的新矛盾，而生态环境污染治理问题则需要更多生态环境投资资金。三是由于历史发展原因造成生态环境投资“欠账”过多。一直以来，我国生态环境方面的投资整体水平比较低，远远低于维持生态系统平衡的水平。就国外开展环境治理的主要经验可以知道，只有当我们在生态环境治理上的投资达到GDP的2%时，整个生态环境恶化趋势才能得到有效的控制，而过往我国在生态环境投入方面的水平还远未能达到这一最低要求，这样就造成生态环境治理的包袱越来越重。同时，随着经济社会的发展，人们生活水平的提高，整个民众对生态环境改善的期望与需求也逐渐提高，这也为生态环境投资增加压力。(2)生态环境投入渠道比较单一，主要还是以政府投入为主虽然我国在生态环境投入方面逐年递增，但是相比于日益严重的生态环境局面以及由此所产生的巨额环保资金缺口，往往就会促使生态环境投入力不从心。在目前管理体制下，容易挤压其他生态环境投入资金渠道，这样就导致一部分投入渠道萎缩，而另外一部分投入渠道就显得名存实亡，这样就很难充分发挥应有的作用。尤其对于那些跨区域、流域性的大规模环境综合治理项目，在资金的筹措和调度上都面临极其严峻的挑战。资金问题已经普遍成为环境治理的主要瓶颈。(3)生态环境投入管理方式还比较落后，未能适应市场而创新管理方式由于生态环境产品的公共产品特性，使得生态环境投入主要还是以政府投入为主，这使我国生态环境投入变成一个国家性垄断行业，使一些社会资金介入生态环境投入领域非常困难。同时也缺乏一套非常严格、具有规范性的、缺乏具体可操作性的管理模式。发达资本主义国家的环境治理经验表明，仅仅依靠国家财政资金是难以有效遏制环境恶化的，也难以与当前国家的经济和社会现状相匹配。因此，如要在一定时间内控制生态环境恶化的势头，就需要改革行政管理机制，按照市场经济的要求实行对外开放，将生态环境投入领域逐渐向社会开放，以便吸收社会资本的介入。

三、财政支持生态文明建设的优化路径

生态文明建设是一个漫长而艰巨的过程，生态文明的维护需要大量资金的扶持与维护，这些都离不开财政支持。当前的财政投入资金尽管逐年增加，但是投资效率较低、投资环境恶化、投资监管失位比较严重，这就需要不断创新财政支持生态文明建设的机制与思路，优化生态文明建设的多元路径。

1、构建区域差异性财政支持政策

由于经济社会发展的不平衡，会导致生态环境污染与生态环境保护呈现区域差异性。这些差异性形成具有很强的历史原因，对于生态文明建设的主要责任方而言，需要关注区域差异性的特性。生态文明建设的财政支持政策的制定，则需要充分考虑到区域差异性，从而形成区域差异性的策略。例如，东部地区经济较为发达、在生态环境保护方面的意识较强、市场完善化程度要高些，这就需要在财政支持生态文明建设时要注意适当引入社会资本进入，优化投资结构，以便降低财政支持压力;对于西部地区而言，经济状况较差，市场化程度较差，市民生态环境保护意识不足，这些都会影响生态投资渠道与需求。因此，构建一个区域差异性财政支持体系，尊重区域发展的差异性，以科学发展观的态度统领生态文明建设显得尤为重要。

2、建立生态环境财政投入稳定增长机制

生态环境投入在目前阶段还是以政府投入为主，这就需要提高政府财政资金的投入比例。由于历史欠账、经济发展差异性以及民众生态意识等方面的因素导致我国财政生态投资比例较低，远远不能满足当前生态环境保护要求。发达国家的经验表明，生态投资需要占到GDP的2%左右，而我国还不到1.5%，这说明我国财政投入还有很大的进步空间。因而构建财政投入增长的长效机制就显得尤为重要。在此，可以借鉴农业财政支出的具体做法，利用《环境保护法》在法律上规定财政生态环境投入资金比例，将其控制在2%－3%之间。与此同时，还需要强化各级政府的监管部门要加强对生态环境投入方面的监督力度，对不能完成的各级部门的主要负责人采用问责制度，真正将制度落实到实处。

3、构建财政支持生态文明建设绩效评价指标体系

财政对生态环境投入较低，究其深层次的原因在于政府部门政绩考核体系的问题，环境保护在政绩考核中地位不突出，甚至未能纳入考核体系。强化财政支持生态文明建设，需要重新考虑生态环境纳入官员政绩考核体系中，同时需要突出其权重。构建财政支持生态文明建设绩效评价指标体系，更能清楚地了解到各级政府实际支持生态文明建设的力度与成效，避免定性指标的主观偏见所带来的不良影响，以量化指标全面及时地反映出各级政府在生态文明建设中的作用与绩效。财政支持生态文明建设是一个长期艰苦的过程，在绩效指标构建中就需要充分考虑各级政府的实际情况，同时也要考虑到各地区之间的差异性，因而在指标选择与指标权重的分配上要充分考虑各级政府的实际权益，要具有差异性，以此更加科学地反应出实际问题。

4、优化投入渠道，创新管理机制

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二、目标任务和时间要求（一）防治工业污染1.炒石膏粉厂、小生化厂、小板厂、小瓦盆窑、小淀粉、小造纸、小电镀等土（小）企业，必须于**年年底全部关停、拆除。今后发现一处拆除一处，严防死灰复燃。2.全区34家耐火材料厂（名单见附表2），必须于**年3月底前采用煤气发生炉或梭式窑生产技术进行改造，实现达标排放。3.城市规划区内、新老206国道两侧、街道办事处驻地周围的燃煤企业（名单见附表3），必须实行煤改气工程，地板砖行业的生产废水和采用冷煤气为燃料的企业，必须配套上马废水处理设施，不得直排造成对环境的二次污染。达标验收时间为**年6月底前。4.**年年底前关停取缔所有交通干线两侧可视范围内的石灰窑（名单见附表4），逐步关停取缔不在重点区域的石灰窑。5.即日起环保部门不再审批新上石料开采项目。原有分布于主要交通干线两侧的石子厂必须立即停产并拆除设备。不在重点区域的石子厂要在**年6月底前关停拆除。正在建设的要停止建设并拆除设备。6.大力推行新型回转窑生产技术，逐步淘汰落后的机立窑生产线。今后不得新建、扩建机立窑设备和直径小于2.5米的小型回转窑，对现有年产量10万吨以下水泥机立窑生产线逐步关停或转产。7.继续巩固小炼铁、土炼焦两小企业的关停成果，未完成拆除任务的街道办事处年底前完成拆除任务，确保辖区内不发生反弹。8.**年10月底前完成对盛能电厂、华盛电厂脱硫装置和大气污染物在线自动监测装置的安装调试工作（名单见附表5），确保**年年底前各项污染指标均达标排放。9.其他未被列入关停治理改造的大气污染企业，必须在**年10月底前采用清洁能源进行治理改造。10.严格建设项目审批管理。一切对大气环境质量有影响的建设项目（包括新建、扩建、技改项目），必须经过环保部门进行环境影响评价，否则任何部门不得审批。对环境造成污染的项目，环保部门有一票否决权。禁止在城区建成区及规划区内建设炼钢、炼铁、电石、水泥等粉尘污染严重的项目，进一步削减污染物排放总量。

从**年起，对占城区污染负荷80%以上的排污单位发放排污许可证。责任单位：区经贸局、环保分局、建设局、发展计划局、监察局、工商分局、司法局、安监局、土地分局（二）防治煤烟污染1.发展和推行集中供热，凡集中供热管网所及范围的生产和采暖单位，原有燃煤锅炉一律拆除或封存。对要求加入集中供热的用户，供热单位不得无故拖延或拒绝；对未纳入热网规划区域的，要实行区域联片工业采暖。责任单位：区建设局、规划分局、质量技术监督分局、环保分局2.城市建成区内，严禁新上蒸发量10吨/时以下民用燃煤锅炉；所有工业燃煤窑炉和蒸发量1吨/时及以下的燃煤锅炉、茶水炉、饮食服务大灶等燃煤装置，**年5月1日前全部取缔淘汰。改用天然气、液化石油气、电等清洁能源的，要按隶属关系,到有关主管部门登记备案。对新上直接燃煤的商业性的饮食或浴池等经营性锅炉、煤炉、大灶，任何部门不得批准或接受备案。对木材加工企业的小锅炉烟尘污染，采取建立工业园区、实施集中供热、推广绿色能源等有效措施进行治理、整顿或关闭。**年底前，所有木材加工企业燃煤锅炉一律关停取缔。责任单位：区环保分局、质量技术监督分局、城市管理行政执法大队、工商分局3.各煤炭经营单位，不得向城区范围内供应含硫量大于1%、灰分大于17%的高污染煤炭燃料。责任单位：区环保分局、经贸局、工商分局4.城市建成区内积极推广使用燃气、天然气、液化石油气、太阳能、电等清洁能源，**年底前清洁能源使用率达到80%以上。责任单位：区建设局、环保分局（三）防治机动车污染1.严格按照国家机动车产业政策，停止生产和销售落后车型，加强出租车和公交车的管理，加快运营车辆更新。严格按照国家的政策和标准，做好机动车报废工作。对超期服役、污染严重的机动车，实行强制淘汰。2.推广燃气汽车技术，加快燃气站建设，以公交车和出租车为重点，推广使用液化石油气、二甲醚等清洁能源。**年底使用双燃料的公交车、出租车要达到30%，**年底达到50%，**年底达到90%。责任单位：区交通分局、公安分局、环保分局3.加大机动车尾气排放的监督管理力度，将机动车尾气排放监测纳入车辆年检程序。办理车辆年检、转入等手续时，应取得市环保部门核发的《机动车污染物排放许可证》，超标排放尾气的车辆要安装尾气净化装置，尾气超标的机动车辆一律不得通过年检，不得上路。加强对道路上行驶的机动车尾气排放情况的监督检查，每年路检车辆不能低于当地现有车辆总数的5%。区环保部门要建立机动车排放污染物监督管理动态数据库，定期向区政府报告全区机动车污染物排放情况。限制摩托车发展，停止对二冲程摩托车挂牌。责任单位：区公安分局、环保分局4.车用汽油必须符合《机动车排放污染防治技术政策》、《车用汽油有害物质控制指标》等要求，销售单位要按规定添加燃油清净剂。责任单位：区质量技术监督分局、环保分局（四）防治扬尘、油烟污染1.加强建筑施工现场和物料堆放场的管理。建成区内所有建筑施工现场，必须采取有效措施防止扬尘污染，施工方案中要有防治扬尘措施，施工现场要进行硬化处理，建筑施工垃圾要及时回收清运，物料堆放场四周要设置有效、整洁的防尘隔离围挡。运输散流物料的车辆，应采取密闭措施，防止运送过程中发生遗撒泄漏。城区道路坚持洒水清扫，积极开展道路机扫，做到城市垃圾日产日清。责任单位：区建设局、公路局2.提高城市建成区绿化覆盖率，防止地面扬尘污染。**年基本实现城区地面绿化。城市绿化覆盖率**年达到30%，**年达到35%，**年达到40%以上。责任单位：区建设局、林业局3.防治饮食业油烟污染。现有饮食服务场所污染扰民或超过国家规定排放标准的，**年6月底前必须安装油烟净化设施，实现达标排放，**年7月1日起，不能达标排放的，责令停业整顿或关闭。新建饮食服务业油烟排放必须达到国家规定的饮食业油烟排放标准。禁止在城区内露天烹调、烧烤食品。

责任单位：区城市管理行政执法大队、环保分局4.在人口密集的地区禁止焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质。责任单位：区城市管理行政执法大队

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关键词：西部县域;甘肃省崇信县;生态功能区划

中图分类号：Q149 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2014）20-4838-03

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2014.20.017

Ecological Function Regionalization of the Western Countries in Gansu Province

LI Xiao-ling1，2

（1.College of Civil Engineering， Qinghai University，Xining 810016，China;

2.College of Earth and Environment Sciences， Lanzhou University，Lanzhou 730000，China）

Abstract： Based on the principle of ecological function regionalization， the ecological environment status of Chongxin county and its role in Gansu province and Ping Liang city. Chongxin country was divided into 3 ecological functional regions including the region of coal resources development and vegetation restoration， the region of hill valley agricultural production， the region of tableland ravines of agriculture and forestry production. According to the need of main ecological function and social development of each region， some advices on ecological protection and construction were proposed. It will provide a scientific reference for environmental protection， economic development and ecological function regionalization.

Key words： the west country; Chongxin country; ecological function regionalization

生态功能区划是根据区域生态环境要素、生态环境敏感性与生态服务功能空间分异规律，将区域划分成不同生态功能区的过程。其目的是为制定区域生态环境保护与建设规划、维护区域生态安全以及资源合理利用与工农业生产布局、保育区域生态环境提供科学依据。并为环境管理部门和决策部门提供管理信息与管理手段。

1 研究区概况

中国西部，特别是西北部地区是中国甚至东亚生态环境最为脆弱和敏感的地区，其生态环境条件也最为独特、复杂，是全国生态环境恢复、建设与保护的重点地区[1]。研究西部地区的生态功能区划，对于西部生态环境保护和经济、产业发展具有重要的显示意义。本文的研究区域是西部甘肃省平凉市的崇信县。

崇信县位于甘肃省平凉市东南部，东靠泾川、灵台两县，西与华亭县接壤，北连崆峒区，南与陕西省陇县毗邻。介于东经106°49′-107°13′和北纬35°01′-35°25′，南北长41.5 km，东西宽35 km，国土面积852 km2。县城距兰州约420 km，距咸阳国际机场约280 km。宝（鸡）中（卫）铁路通过境内，省道304线泾（川）甘（谷）公路横贯全境。气候属于暖温带半干旱大陆性季风气候，冬春寒冷干燥，夏秋温热多雨。县境内河流、支沟水系发育，河自西向东纵贯全境，黑河、达溪河在县境内西南部穿境而过。此外崇信县矿产资源种类较多，尤以煤炭资源最为丰富，现为国家15个重点矿区和100个重点产煤县之一。2011年，全县总人口10.25万人，地区生产总值完成25.64亿元。

2 区划原则

崇信县生态功能区划遵循以下原则[2]：发生学原则、区域相关性原则、相似原则和区域共轭原则。根据以上原则，真正实现崇信县区域经济社会与人口、资源、环境的协调可持续发展，建成富裕文明和谐生态新崇信。

3 区划依据

崇信县生态功能区划分在甘肃省生态功能区划的基础上进行。甘肃省级生态功能区划实行三级功能分区[3-6]。一级功能区以中国西部生态区划为基础，结合甘肃省地貌特点、典型生态系统及生态环境管理的要求进行调整。二级功能区以甘肃省域的主要生态系统类型和生态服务功能类型为依据划分。三级功能区以生态服务功能重要性、生态环境敏感性及生态系统胁迫状况等为依据划分。一级功能区命名主要体现分区的气候和地貌特征，由地名+地貌特征+生态区构成，地貌类型包括高原、山地、丘陵等，命名时选择重要或典型者。二级功能区命名体现分区的生态系统结构、过程与典型生态服务功能，由地名+生态系统类型（生态系统服务功能）+生态亚区构成。生态系统类型包括森林、草地、湿地、农业等，命名时选择典型类型。三级功能区命名要体现分区的生态服务功能重要性、生态环境敏感性或胁迫性的特点，由地名+生态功能特点（或生态环境敏感性特征）+生态功能区构成。生态系统服务功能包括生物多样性保护、水源涵养、水土保持、景观保护等，选择重要或典型服务功能进行命名。依据《甘肃省生态功能区划》，甘肃省划分为9个生态区、20个生态亚区、67个生态功能区。

4 区划方法

规划采用定性分析与定量分析相结合的方法进行生态功能区划分。在甘肃省生态功能区划的背景下，结合崇信县地貌图、植被图、土地利用规划图、水资源分布图等图件，经过定性分析，在满足自然生态环境一致的条件下，按照求大同存小异、空间上连续的原则，同时考虑到崇信县社会经济发展政策的需求，对初步方案进行修订，在自然区划和生态服务功能分区的基础上，开展生态功能区划，确定最终方案。

5 区划方案

5.1 生态功能区划方案

根据《甘肃省生态功能区划》，崇信县被划入黄土高原农业生态区（Ⅷ）的宁南-陇东黄土丘陵农业生态亚区（Ⅷ-2）和六盘山落叶阔叶林灌丛生态亚区（Ⅷ-5），包括泾河谷地城镇与灌溉农业区（Ⅷ-2-7）、黄土残塬旱作农业强烈水土流失生态功能区（Ⅷ-2-8）以及六盘山、关山森林水源涵养生态功能区（Ⅷ-5-5）和华亭农业生态功能区（Ⅷ-5-6）等4个生态功能区。

根据甘肃省生态功能区的划分，依据生态功能区划的基本原则，考虑崇信县的生态环境要素、生态环境敏感性与生态服务功能空间分异规律，结合崇信县社会经济发展的实际条件，将其划分为以下三个生态功能区。

1）煤炭资源开发与植被恢复功能区。本区包括新窑镇和五举农场，总面积243.76 km2，占全县总面积的28.7%。本区山峦起伏，沟壑纵横，地势高低不平，天然次生林茂密，主要在唐帽山一带，还有天然草场分布;煤炭资源十分丰富，有新柏、五举等煤矿，是崇信县煤炭蕴藏集中区域，采矿活动导致的塌陷、裂缝、沉降等地质现象突出，植被及土壤破坏严重。

2）丘陵河谷农业生产功能区。本区包括柏树乡、锦屏镇、黄寨乡的全部，面积423.4 km2，占全县总面积的49.86%。本区地势由西向东倾斜，坡度不到5°，属丘陵沟壑和狭窄河谷川区，土壤大部分为黄壤土、黄绵土经过长期耕作变为黑垆土，土地平整，土层深厚，河由西向东纵贯全区，水资源较丰富，灌溉条件好，加之光能资源丰富，热量充足，农业技术水平和机械化程度较高，适合多种农作物生长，农业发达。

3）残塬沟壑农林生产功能区。本区包括木林乡、黄花乡的全部，面积182.09 km2，占全县总面积的21.44%。本区地势由北向南倾斜，坡度4°～5°，海拔1 450～1 480 m，沟壑多、塬面窄小、山陡低洼，水土流失严重。本区林木稀少，燃料主要靠农作物秸秆，生态系统比较脆弱。

5.2 生态功能区的生态敏感性、生态服务功能重要性评价与主导功能定位

生态环境敏感性是指生态系统对人类活动反应的敏感程度，用来反映产生生态失衡与生态环境问题的可能性大小。根据崇信县的实际情况，主要对由外力造成的土壤侵蚀、物质的迁移及生物的栖息繁衍和物种流动等生态过程敏感性进行评价（表1）。

生态服务功能是指生态系统及其生态过程所形成的有利于人类生存与发展的生态环境条件与效用，主要包括生物多样性维持、水源涵养、水土保持、沙漠化控制等方面（表2）。本规划对各个生态功能区的生态服务功能重要性评价和生态功能定位（表3）。

5.3 各生态功能区生态保护与建设方向

1）煤炭资源开发与植被恢复功能区。维护并进一步提高森林覆盖率和森林质量，加强水源涵养能力和保持土壤能力;加大矿区生态恢复与治理力度;严格化肥农药的施用，推行生态农业生产，防止面源污染，重点保护水源地水质。

2）丘陵河谷农业生产功能区。加强资源、环境的管理和基础设施的建设，限制建设用地的无序过快增长，维护良好的城镇生态环境;加强基本农田建设，保护耕地和农田，防止农田破坏和污染危害，大力发展旱作农业和节水灌溉农业;积极发展南北两山的水土保持林，退耕还林还草，封山育林，封坡育草，修梯田，控制水土流失;为防止河流的侧蚀作用破坏耕地，要改造河道、修直河床、筑防洪堤并沿堤大量植树;加强农村畜禽养殖污染、生活垃圾污染治理和地膜回收，控制化肥、农药施用量，增加有机肥施用量，改善农村生态环境质量。

3）残塬沟壑农林生产功能区。本区塬面长期受水土侵蚀，沟谷切割，形成残塬，塬边坡地水土流失强烈，土壤贫瘠，是水土流失治理的重点地带。要平整土地、填平小沟浅沟、黄土溶沟和盲沟，特别要重视塬边和塬侧沟谷的治理，应沿塬边修筑围墙和植树造林，以防塬上水土下塬，并能固结塬边的土体坍塌。大力发展灌木林和人工草地，控制土壤侵蚀。

6 区域经济发展与生态功能区划的关系

生态建设和环境保护是崇信县“经济-社会-生态”可持续发展和提高人民生活水平的重要内容，崇信县域经济的发展，包括工农业生产布局、资源开发利用必须与生态功能区的生态保护与建设方向相一致。

煤炭资源开发与植被恢复功能区以煤炭资源开发和利用为主导产业，依托天然草场，农村经济以草畜产业为支柱产业。

丘陵河谷农业生产功能区宽阔平坦，土地肥沃，灌溉条件便利，适宜耕作，是崇信县农业生产的精华地带。工业、蔬菜、林果和商贸是其大力发展的支柱产业。

残塬沟壑农林生产功能区经济以农业为主，种植业、草畜产业和林果产业是其大力发展的主导产业。

参考文献：

[1] 张清宇，秦玉才，田伟利，等.西部地区生态文明指标体系研究[M].杭州：浙江大学出版社，2011.

[2] 傅伯杰，刘国华，陈利顶，等.中国生态区划方案[J].生态学报，2001，21（1）：1-6.

[3] 贾良清，欧阳志云，赵同谦，等.安徽省生态功能区划研究[J].生态学报，2005，25（2）：254-260.

[4] 俞 洁，邵卫伟，于海燕，等.浙江省生态功能区划研究[J].环境污染与防治，2006，28（8）：620-623.