社会治理的基本内涵范文

导语：如何才能写好一篇社会治理的基本内涵，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：地方政府 公共服务 治理 绩效评估

引言

地方政府承担着大量地方性公共事务管理和公共产品供给职能，如交通、公共安全、消防、教育、公共卫生、医疗保健、供水、供电等。地方政府的职能定位在本质上要求地方政府治理应加强公共服务职能、建立多中心的治理结构、提高地方治理的效率等。可以说，地方政府治理绩效不仅影响地方公共服务的供给水平和质量，同时影响地方公众的生活质量、地方公众对政府的信任、和谐社会建设与社会稳定。因此，加强地方政府治理绩效的评估对于提高地方政府治理能力，改善公共服务质量，提高地方政府治理绩效具有重要的理论与现实意义。

到目前为止，我国在公共部门的绩效评估方面，主要集中政府目标、政府网站及一些职能部门工作绩效与公共服务的评价，对于地方政府治理绩效评估的研究还比较少。倪星（2007）指出在我国绩效评估中存在地方治理过程与绩效评估脱节、对绩效评估的整体设计和系统过程考察不够、多种方法的应用尚欠整合、缺乏原创性研究等问题。

地方政府治理的内涵与基本特征

（一）地方政府治理的内涵

自从1989年世界银行正式使用“治理危机”以来，治理一词频繁出现在行政学、政治学和管理学等学科领域，但是对于治理内涵的界定目前还是模糊且不统一的。例如，Kooiman（2003）认为治理旨在解释社会问题或创造社会机会，建立一套社会规则，为管理活动建立一套标准。我国学者毛寿龙（1998）认为治理是指政府对公共事务管理过程不直接介入，掌舵而不是划桨。俞可平（2001）认为治理是指在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。尚虎平（2009）把政府治理界定为：“在一个既定的范围内政府与市场、第三部门、公民社会实现合作、协调，以达到合理分配资源、适当处置各种利益、圆满处理各种关系，从而满足公众需要的一种新型的政府与市场、政府与第三部门、政府与公民社会的多重伙伴关系”。杨雪冬（2008）指出治理关注的是权力如何行使，并指出从全球到国家，再到地方以及社区都可以发生治理现象，涉及国家、私人部门以及公民社会等众多主体。民主、法治、透明、责任、服务、公平、效率、有竞争力等被认为是治理的基本准则。

对于地方治理，郑志龙（2009）指出地方治理意味着政府与公民社会之间的互动更为频繁，治理关系也更为复杂。英国学者Bovaird和Loeffler（2007）对把地方治理的定义为：“为了影响公共政策的结果，地方利益相关者相互作用的方式”。地方治理已不仅仅是政府自己的事情，而是更多的征求相关利益者的意见基础上形成的协商管理地方公共事务的民主过程。正如Bovarid（2004）所指出的地方政府治理不再仅在政府内部寻找好的管理模式，而是追求外部利益相关者认可价值的管理模式。鉴于此，本文认为地方治理是地方政府在充分尊重公众及其它利益相关者意见的基础上，进行地方性决策、实施地方事务管理、提供地方公共服务的过程。

（二）地方政府治理的基本特征

1.地方政府治理的主体具有多元性。随着经济社会的发展，复杂的地方公共事务仅凭借公共机构难以解决，需要借助非政治的力量。因此，地方政府治理的主体具有多元性，除地方政府外，还包括社会公共机构、公众、企业、第三组织等。

2.地方政府治理的内容具有复杂性。凡是与地方政府有关的事务都在其治理范围之内，如地方公共服务供给、经济增长、地区稳定、相邻地区协调等。并且在不同国家的不同时期，地方政府治理的内容可能具有一些差异。

3.地方政府治理要求具有回应性。地方政府治理要达到共建和谐社会的目标，在客观上要求应具有回应性，及时了解、回应公众多样化的需求。一个具有回应性的政府，应具有透明性、责任性、效率性和公平性等基本特征。

4.地方政府治理的保障是法治。治理下的地方政府是法治政府，这就要求任何地方政府依法行事，其各个部门各司其职，在法律规定的范围内履行公共服务职责，维护公众的合法权益。

地方政府治理绩效评价的指标体系构建―以公共服务为例

地方政府治理绩效是指各级地方政府在管理社会公共事务、提供公共服务过程中所取得的成绩和效益。地方政府治理绩效评估，就是根据治理的目标、采用科学的方法，对各级地方政府治理的绩效进行测量、考核，反映其工作的实际效果，从而奖优罚劣，促进政府改进工作，提升管理效率和服务质量（倪星，2007）。

对于地方政府治理的绩效评价，目前文献不多，并且不同的文献从不同角度进行评价，例如透明国际的腐败指数，世界银行的责任与行政执行能力指标，英国国际发展部从人事和民主方面评估治理绩效。对于公众而言，最关心的问题在于地方政府是否改善了他们的生活质量以及是否克守透明、公平的治理规则。英国学者Bovaird（2006）以英国康沃尔（Cornwall）市Carrick区议会公共住房服务为例，从公众生活改善与治理规则的执行两个方面对地方政府治理的质量进行了评估，这对于我国地方政府治理绩效评估具有较强的借鉴意义。借鉴Bovaird的评价方法，本文从结果评估和过程评估两个维度设计我国地方政府治理绩效评估指标体系。

（一）地方政府治理绩效―结果评估

从结果角度评估政府治理，是对政府治理实施一段时间后效果的评价。近年来兴起的政策科学评估，即是从结果纬度评估公众对于政策执行结果的满意度，进而判断政策是否合理。地方政府治理绩效的结果评估，主要从公众对公共服务与生活质量的满意程度方面来评价。表1给出了地方政府治理结果评估的纬度及内容解释。

需要说明的是，虽然本文建立的地方政府治理绩效评价指标体系以公共服务为例，但是地方政府治理并不仅停留在公共服务提供层面，而是通过公共服务提供达到所想要的治理效果，如经济发展、政治稳定、社会和谐等。因此，在指标衡量时，都是从公众感知角度，评价公众是否对公共服务满意，而不是对公共服务本身的质量进行评价。如健康和社会福利项中，应从公众感知角度衡量目前的健康和福利服务是否达到满意，而不是从健康和福利服务本身去衡量。在具体指标设计方面，可以进一步细化，如在健康与社会福利方面，可以通过以下几个问题进行主观评价：目前的状况与以前相比是否有所改善？对目前的状况是否满意？同时，还可以用客观性指标，如目前健康与社会福利标准是否低于国际标准或经济发展水平相似国家标准？

（二）地方政府治理绩效―过程评估

对地方政府治理绩效从结果纬度进行评估，可以监督地方政府在治理过程中是否把地方公共利益放在最重要的位置，但怎样才能保证良好的治理效果，则需要评估者关心在地方政府治理过程是否遵守了治理的基本准则和基本程序，因此过程纬度的评估可以通过对治理准则和程序的遵守情况的评价促进治理结果的公共利益趋向，具体评估指标及其内容解释如表2所示。

结论与应用前景分析

地方治理在我国的发展与创新在客观要求在理清地方治理的基本内涵、准则与基本特征的基础上，对地方治理的绩效进行评价，以达到总结经验、监督治理过程、激励治理创新的目的。在我国，改革和创新地方政府治理过程，是提高地方政府治理能力，改善地方政府治理绩效，是落实科学发展观、建设和谐社会的关键。因此，对于地方政府治理绩效的评价对于完成地方政府的政治与管理任务都具有重要的意义。

虽然本文提出评估地方政府治理绩效的基本构想，试图从结果与过程两个纬度来界定治理存在的领域以并评价治理绩效，但众所周知，一个好的评估指标体系需要客观公正的评估主体采用科学的评价方法，才能达到客观公正评价的目的。在我国，地方政府绩效评价虽已引入非政府主体，但是企业、公众、第三组织等参与的程度有限，这在一定程度上影响评价结果的客观性。因此，应鼓励支持社会组织积极参与政府治理过程及其评估活动。在评估主体合理、评估指标体系科学、评估方法有效、评估信息获取成本可控等条件下，地方政府治理绩效评估将成为改善地方政府治理绩效的重要途径。

参考文献：

1.倪星.中国地方政府治理绩效评估研究的发展方向[J].政治学研究，2007（4）

2.尚虎平.从治理到政府治理绩效：数据挖掘视域下的政府治理绩效评估[J].辽宁师范大学学报，2009（3）

3.毛寿龙.西方政府的治道变革[M].中国人民大学出版社，1998

4.俞可平主编.全球化：全球治理[M].社会科学文献出版社，2002

5.杨雪冬.近30年来中国地方政府的改革与变化：治理的视角[J].社会科学，2008（12）

6.郑志龙.走向地方治理后的政府绩效评估[J].中国行政管理，2009（1）

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关键词： 水土保持，生态建设，自然环境

水是万物之源，它不仅是自然生态系统发展不可取代的资源，也是人类社会可持续发展的基本物质基础。一切生命都离开水，一旦水资源枯竭，那么生命也就将面临灭绝。土是万物之本，是自然和人类一切发展的基本载体，是生命的基本生存条件。不仅自然环境进化离不开水土资源，人类社会发展也需要水土作为基本条件。然而，随着人类社会对自然资源的过渡开发和利用，致使水土流失严重，现代生态环境日益恶化。因此，要建设现代生态环境，重中之重就是要做好水土保持，保持水土，改善现代生态环境，已经是人类急需解决的重要问题之一。

1 水土保持与现代生态环境的内涵及延伸

1.1水土保持的内涵及延伸

我们要理解水土保持的内涵，首先要弄清楚水土流失的概念，在国际学术上水土流失是指：土壤侵蚀（包括水、风、重力、人为活动等营力）造成陆地表面水土资源和土地生产力的破坏和损失。而水土保持（Soil and Water Conservation）基本内涵是：防止水土流失，保护、改良与合理利用山区、丘陵区和风沙区水土资源，维护和提高土地生产力，以利于充分发挥水土资源的经济效益和社会效益，建立良好现代生态环境的综合性科学技术。总的来说，水土保持就是指对自然因素和人为活动造成的水土流失问题所采取的预防和治理措施。水土保持是由我国率先提出，它取代了之前的土壤保持概念，并被国际社会广为接受和通用。

当今，随着人们对水土保持这一概念认识的不断加深，其内涵也逐步被深入和拓展。对水土保持的概念不仅仅停留在水土保持层面，已经认识到水土保持和全球现代生态环境的紧密关联，与全球气候变化密切联系上来。因此，水土保持也不再仅仅是对水土资源的保护，还拥有了利用好水土资源，建设现代生态环境等新内容。

1.2现代生态环境的内涵及延伸

现代生态环境（ecological environment）是“由生态关系组成的环境”的简称，是指影响着人类生存与发展的水资源、土地资源、生物资源以及气候资源数量与质量的总称，是关系到社会和经济持续发展的复合生态系统。而现代生态环境问题是指人类在利用和改造自然的过程中，自然环境遭到破坏和污染而产生的危害自然进化和人类生存的各种负面反馈效应的总和。

弄清楚了现代生态环境的内涵，现代生态环境建设的定义就不难理解了。现代生态环境建设是旨在保护和建设好现代生态环境，实现可持续发展的一个战略决策。在我国，现代生态环境建设的方式主要有退耕还林，植树种草，防治水土流失，建设生态农业等方式等。

2 水土保持与现代生态环境建设的不同点

2.1概念及内涵的不同

“水土保持”和“现代生态环境建设”两个概念是随着环境问题日益严重并对人类社会生存发展造成危害的背景下诞生的。在我国，根据《中华人民共和国水土保持法》的规定，水土保持的概念是指对自然因素和人为活动造成水土流失现象而采取的预防和治理措施。其预防和治理措施有三个方面，即预防保护、治理实施与成果管护。预防保护就是对尚未或者轻度水土流失地区通过采取植物措施及管理措施来防止水土流失；治理实施是指对已经造成水土流失的区域科学的采用一系列有效的措施来治理水土流失，恢复现代生态环境；成果管护则是对已经修复的生态进行保护，防止再次破坏再造成水土流失现象。

现代生态环境问题是指人类在利用和改造自然的过程中，自然环境遭到破坏和污染而产生的危害的总和。现代生态环境建设是指通过人为的措施来对已经遭到破坏或正在遭受破坏的环境进行生态恢复、生态修复和生态重建，从而控制现代生态环境继续恶化。在我国，现代生态环境建设的方式主要有退耕还林，植树种草，防治水土流失，建设生态农业等方式。

2.2内涵涉及范围大小不同

现代生态环境建设的内涵设计包括了自然中所有的生态系统，是以保护整个自然资源为保护对象，其内涵涉及范围极为广泛。而水土流失是以保护水资源和土壤资源为对象的，其范围涉及面较小，保护的是具体的对象，实施较明确。

2.3所实施的治理方式和措施不同

水土保持措施主要有工程措施和植物措施两种，措施内容主要通过拦砂坝、挡土墙、截排水沟、封山育林、植树造林、退耕还林等等方式来实现的。现代生态环境建设除了应用水土保持的治理方式措施之外，还有更多治理和保护措施，如生物防治措施，生态移民措施及设立自然保护区等。

2.4治理实施的主管部门不同

水土保持工作主要是水土保持部门来进行计划管理实施，而现代生态环境建设由于是一个生态建设的综合系统，其涉及面广，涉及范围大，因此实施管理的工作部门较多，主要有水利部门、水土保持部门、林业部门、环境保护部门、农业部门、旅游部门和国土资源部门。这些部门各司其职，各有侧重，通力合作，共同来实施现代生态环境的建设和管理。

3 水土流失和现代生态环境的之间的关联

3.1水土流失是现代生态环境恶化最直接的原因之一

生态系统最基本的组成因素和最重要的组成因素是水和土，水和土同时也是相对独立的系统，他们的相对独立和稳定构成了自然整体的稳定性。但是，随着水和土二则基本因素遭到破坏，整个生态系统就必然被影响，协调稳定的关系也会被动摇，生态系统就会失衡甚至恶化，从而导致河流污染、水土资源被破坏以及生态系统的失衡。所以，水土流失是现代生态环境恶化最直接的原因之一。反而言之，如果对水土流失区域采取有效的水土保护和防止措施，调整水土资源来恢复水土的正常循环，那么整个生态系统就会逐渐恢复平衡并趋向良性循环。

3.2现代生态环境建设的重要内容是水土保持

我国是一个地形多样化、山川多变化、地势地形复杂的国家，由于地域广阔，境内现代生态环境也存在多样性特点。在全国土地面积中有三分之二是高山丘陵地貌，而森林的覆盖率较低，仅占总面积的16.55%，而且存在着分布不均匀，蓄水能力不强等特点，由于自然因素而导致水土流失逐年上升，且程度也较为严重，自然灾害频发。因此，要建立现代生态环境，首要工作就是防止水土流失，保护好水资源和土地资源，做好水土保持工作。

现代生态环境建设的主要内容就是搞好水土保持和环境保护，而水土保持又是环境保护极其重要的部分和前提，一旦水土资源得到较好的保护，生态系统就会逐渐改良，那么自然生态环境的自我恢复能力就能得到进一步加强，现代生态环境建设就事半功倍。因此，对于水土流失较为严重的地区，在建设现代生态环境的过程中，必须更加重视水土保持工作。

3.3现代生态环境建设的基础是水土保持

最基本的自然资源是土地，土地不仅是农业的根本，同时是矿物质资源的储蓄场所，是动植物及人类活动的场所和栖息地，是地球陆地上的一切资源赖以生存和繁衍的家园。土地是地质地貌、气候条件、植被森林、土壤水文和人类动物活动等各种因素共同作用下的综合生态系统，土地资源的保护和利用是各种资源保护利用的中心环节。水是滋润万物的的资源，是生命最基本和最重要的组成部份，没有水就不会有自然生态的存在，更不会有人类社会的存在，水作为一切生命的根源，对水的保护毋庸置疑也是建设现代生态环境最基本最重要的工作。

在现代生态环境系统中，各种资源各种因素都有其自身不可替代的重要作用，但是只有各种资源都合理的综合利用，现代生态环境才能持续健康。水土作为现代生态环境系统中的基础资源，只有保护好了水土资源，现代生态环境才能呈现良性循环，整个自然生态系统才能协调稳定持续发展。

3.4水土保持和现代生态环境建设都以自然环境为对象

水土保持和现代生态环境建设的对象和主体都是自然环境，水土保持和现代生态环境建设的目的是控制现代生态环境的恶化，保护自然环境和自然资源，促使人与自然的和谐相处，使自然环境在良性健康的循环中提供更好的服务与人类的长远发展。

总而言之，水土保持和现代生态环境建设都是对自然保护的重要手段，其二者是相辅相成，互相促进的。就范围而言，水土保持要比现代生态环境建设较小，但水土保护同时又是现代生态环境建设最重要的组成因素，能够对现代生态环境建设起到有力的补充和支持作用，是现代生态环境建设的具体内容和首要前提。随着环境问题的日益严重和人们对环境保护工作的日益重视，水土保持和现代生态环境建设将呈现出配合更为紧密、共同促进和发展的趋势。水土保持和现代生态环境建设是人类保护赖以生存的自然环境的重要途径和手段，必将成为人类与自然和谐共处的前提和基础。

参考文献：

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关键词：乡村治理；善治理念；美丽乡村；城乡统筹

中图分类号：C911 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）32-0075-02

一、善治是乡村治理的基本趋势

治理（Governance）主要用于与公共事务相关的管理活动和政治活动。全球治理委员会对治理进行了全面的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[1]。我国学者则从不同角度分析治理和乡村治理的内涵，徐勇认为“乡村治理是通过公共权力配置与运作，对村域社会进行组织、管理和调控，从而达到一定目的的政治活动”[2]；党国英认为“乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动”[3]。可见，对社会的公共治理目标是能够使公众尽可能广泛地参与发展决策，保障公众政治自由和参与决策权利的政治意愿，“治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖”[4]。随着人类社会的进步与发展，“善治”（Good Governance）成为实现治理目标的重要范畴。“善治”就是良好的社会治理，它是使公共利益最大化的社会管理过程，是国家与公民社会良好合作的一种新颖关系，善治“是政治国家与市民社会的一种新颖关系和二者关系的最佳状态”[5]。

乡村善治就是通过治理农村社区以实现农村社区公共利益最大化的动态管理过程。善治理论提示我们乡村治理的根本改善有赖于形成乡镇政权和公民社会合作共治以实现公共利益最大化的多中心治理体系，善治理念是改善乡村治理的必然选择[6]。首先，善治理念所提倡的多中心理念，为我国乡村治理中各种组织性因素提供了完善其组织和人事的基本准则。其次，善治理论有助于实现我国乡村治理改革模式由国家权力本位型向公民权利本位型的转化。再次，善治理念所提倡的政府与社会的合作治理理念，有利于“信任”社会资本存量的提升和合作型治理精神和文化的培养。善治的网络治理理念有助于充分发挥多元主体尤其是政府之外的主体在改善乡村治理中的作用。

二、乡村善治是城乡统筹发展的必然要求

城乡统筹是我国解决三农问题和经济社会可持续发展的战略举措。城乡统筹是以改变城乡二元结构为目标，建立起社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展的工农关系和城乡关系，实现城乡经济社会一体化[7]。统筹城乡发展的实质就是解决三农问题，促进城乡二元结构向城乡统筹发展的有序转变。因此，城乡统筹发展的核心价值观正是实现城乡一体化发展，改变城乡二元结构是实现统筹发展的过程与手段，而城乡一体化是城乡经济社会融合协调的现代社会结构的实现状态，是统筹发展的价值目标。

城乡一体化发展目标的具体内容包括城乡经济一体化、社会一体化与城乡居民生活均等化。推动资源要素向农村配置、促进农业发展方式转变、缩小城乡公共事业发展差距和增强农业农村发展活力等战略举措正是围绕城乡一体化的具体目标实现而展开的，这与乡村善治的推进也是密不可分的。

（一）城乡经济一体化是城乡统筹的基本要求

城乡经济一体化可以构建更大的区域统一体和重建城乡之间的平衡。城乡经济一体化需要通过有效的乡村治理解决农村土地资源合理配置与农村土地有效利用的根本性问题。城乡统筹发展要求协调城乡资源配置关系，建立城乡统一的土地市场[8]。乡村善治的基本目标是充分发挥乡村自治的基本功能，完善农民集体组织的运行和决策机制，实现土地要素功能的一体化、土地要素地位的均等化与土地要素流动的自由化。

（二）社会一体化是经济一体化的延伸

实现城市与农村的融合和平等化，通过实行城乡空间结构优化、推进农业现代化和实施城乡生态环境一体化建设等措施实现城乡地位平等和城乡共同繁荣进步。从这个意义上讲，“城乡统筹是对区域经济系统中城市与乡村两个共生单元的综合考虑、相互兼顾，以保持二者协调、持续发展”[9]。因此，未来的乡村治理应当围绕农村社区形态的转变，充分发挥集体经济的社会化职能，为农村居民融入城乡一体化进程提供综合平台。

（三）城乡居民生活均等化是城乡统筹的最终目标

城乡居民共享社会经济发展的成果，统筹城乡发展正是通过增加农民收入、加强农民社会保障、增加农民权益等手段实现城乡和谐发展。一方面是城乡基本公共服务均等化问题，为城乡居民提供均等化的教育、医疗卫生、社会保障、文化等基本公共服务。另一方面实现农民的市民化，通过农村人口的城镇化以及农村人口待遇的普遍提高向市民转变。未来的乡村治理应当充分发挥农民的主体性作用，以保护农民权利特别是土地权利为核心，使农民能够以土地的权益来分享工业化、新型城镇化的成果，并建立保障城乡一体化进程中农民生存发展的长效机制。

三、美丽乡村建设过程中乡村善治的内在品质

乡村治理是一种复杂的社会政治现象，涉及国家的权力建构，影响农村的社会稳定。但由于历史和现实原因，乡村善治作为一种目标追求实施起来，在现实中仍存在着种种问题或困境。如何按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，对当前的农村治理模式进行调整和改革具有必要性和紧迫性。

美丽乡村建设是推进生态文明建设和深化社会主义新农村建设的新工程、新载体，是统筹城乡发展实践的又一重大创新。美丽乡村建设应以城乡发展一体化为主线，以提升农民生活品质为核心，着力构建有利于环境保护、生态建设和永续发展的农村产业结构形式、农村建设管理模式和农民生产生活方式。美丽乡村是实现美丽中国生态文明建设目标的核心内容，美丽中国战略是在中国建设生态文明的关键时期提出的，“体现了中国现阶段发展理念和发展思路的转变，是中国推动地方经济发展模式转型的重要手段”[10]。在美丽乡村建设进程中，需要积极贯彻“善治”的乡村治理理念，以谋求公共利益的最大化为最终目标，促进农村经济、社会发展和社区和谐，而这与社会主义核心价值观是密切联系的。

1.生态文明理念下的统筹性推进

美丽乡村建设首先应将新农村建设放在推进生态文明建设的发展格局中来谋划部署、统筹推进。美丽乡村是美丽中国的具体实施途径，“美丽中国”是一个集合和动态的概念，是全球可持续发展、绿色发展和低碳发展的中国实践，而生态文明建设是实现美丽中国的基础和保障[11]。美丽乡村建设是生态文明建设的重要内容，在城乡均衡发展的过程中实现生态富民与绿色乡村的基本目标。

2.以人为本理念下的主体性参与

以人为本是社会主义核心价值体系的本质要求，它渗透社会主义核心价值体系的基本内容。建设社会主义核心价值体系必须坚持以人为本的价值取向，尊重人民群众的主体地位，尊重人的合理利益与个性发展[12]。以人为本的基本理念需要培养村民的主体性意识，鼓励和保障农民直接参与乡村公共事务，这种参与应该是有序化的制度性参与。村民的主体性参与也符合直接性参与民主政治的治理理念，强调公民对公共行政和政治生活的直接参与，有利于激活公民精神和培养现代公民，是政治和行政民主最充分的体现。因此，村民的主动性和直接下的政治参与是乡村治理的重点，包括制度化参与和而非制度化参与都有利于提高村民自治的程度。

3.公平法治理念下的和谐性构建

公平和法治是善治的基本要求和根本保障，乡村法治和公平是解决中国乡村治理问题的重要保证。善治从本质上而言，是一种基于民主和法律的治理，亦即民主治理和依法治理，将管理社会事务和保护公民自由等都建立在法律的基础上。公平法治的治理理念是为了构建真正的乡村和谐，包括村民之间、村民与集体之间，以及村集体与乡镇之间协调合作的社会关系。乡村善治的实现要求在乡村治理主体上、乡村权力流向上和空间上的多中心，要求变单一的自上而下权力流向为上下左右互动的多元权力流向。通过对乡村和谐社会构建，能够促进乡村治理主体间对公共权威的高度认同和相互合作，增进公平与效率，因此完善我国乡村治理是建设社会主义新农村的重要内容，建设社会主义新农村是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。

四、结语

乡村治理机制创新是乡村治理的重要问题之一，也是学者们一直所讨论的话题。美丽乡村建设不能局限于乡村的自我完善，而是应当顺应城乡一体化发展的历史趋势，完善多元、自治、有效的乡村治理机制。传统的乡村治理是由政府主导下的治理模式，即所谓的“乡政村治”，但这种制度设计和实践中带有浓郁计划经济色彩的治理方式，正被市场经济催生出的多元治理模式所打破。在市场经济发展的背景下，由于市场主体的多元化，利益需求的多样化，嵌入市场因素的乡村治理模式成为乡村治理的趋势和必然。我国乡村治理应当适应多元化中心的趋势，充分发挥不同治理主体的功能，政府要适应市场经济发展转变职能，通过制度性安排来构建平等自主、具有活力的多元治理机制。

参考文献：

[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦：牛津大学出版社，1995.

[2]徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京： 中国社会科学出版社，2003.

[3]党国英.我国乡村治理改革回顾与展望[J].社会科学战线，2008，（12）.

[4][美]詹姆斯・N，罗西瑙.没有政府的统治[M].南昌：江西人民出版社，2001：22.

[5]俞可平.治理与善治[M].北京： 社会科学文献出版社， 2000.

[6]刘峰.走向乡村善治：改善我国乡村治理之多维理论考察[J].湖北社会科学，2006，（9）.

[7]周琳琅.统筹城乡发展理论与实践[M].北京：中国经济出版社，2005.

[8]付光辉，刘友兆.城乡统筹发展背景下城乡统一土地市场构建[J].中国土地科学，2008，（2）.

[9]刘荣增.城乡统筹理论的演进与展望[J].郑州大学学报：哲学社会科学版， 2008，（4）.

[10]张伟.美丽中国战略的内涵、缘起及实施路径探讨[J]. 济南大学学报：社会科学版，2013，（3）.

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[关键词]效率；税制变迁效率；政治包容性

一、关于效率和税制变迁效率相关文献的简单回顾

效率一般被看作是与公平相对的一个概念。在对这类问题的分析中，隐含的被公认的观点是：公平内含价值判断，而效率则是客观存在。在此基础上，对税制及其变迁效率的界定也归属于这一简单二分法的分析框架。我们对税制及其变迁效率的分析，主要从两个视角：(1)有效率的税制与最优税制。在现有文献中，对税制效率的讨论涉及最多的是将其等同于最优税制的研究。最优或优化税制理论的基本出发点是寻找一个单维的理性税收制度模式，在此制度下，税收只有收入效应而不产生替代效应(现实中退而求其次－－产生的替代效应最小)的同时，税收额外负担最小的税制是最优即最有效率的税制。需要强调的是，在这一税制效率的分析中，有两个特征：一是有效率的税收制度结构的唯一性；二是忽视税制达致该理想状态的路径选择的效率问题。(2)有效率的税收制度是以最小的税收成本取得最大的税收收益。这类理论对税制效率的研究主要着眼于对收益和成本的界定，其中对税收收益最为宽泛的界定是，认为其不仅包括财政收入的取得，还包括因税收的调节而产生的产业结构优化、资源配置效率提高、社会经济稳定发展等正效应。而狭义的税收收益界定则仅仅将其看作由税收制度取得的税收收入。这类观点中的另一类分歧是对税收成本的界定，较为狭窄的界定包括征收成本和奉行成本；而比较宽泛的界定则包括由于征税所引致的间接成本。但是，在这类理论中均将效率看作是特定成本和收益下的客观存在。本质上，正如最优税制分析中所涉及的，其所强调的是税制效率的单维性和客观性。

本文对税制效率的探讨力图在两个方面有所突破：(1)通过置疑效率内涵的客观性，重新界定效率及税制效率；(2)关注被当前的研究所忽略的税制变迁过程的效率分析，希望寻求一个不同的效率界定的落脚点。

二、效率：设定目标下的成本效益选择

(一)对效率客观性内涵的置疑－－客观效率内涵成立的前提分析

在其他条件不变的前提下，效率是指与某一特定时点上的技术、生产过程相关的单位投入的产出状态。在这一特定时点上，效率可以被看作是与公平相对的实证概念。也就是说，在既定的制度安排下，相同投入如果产生了两个不同的产出结果a和b，假设a>b，则可以做出判断：a是一个比b更有效率的状态。与公平相比较，不涉及资源配置和社会再分配。在我国经济研究的传统观念中，被看作是生产力范畴，与生产关系即制度安排无关(更准确地说，应该是生产关系、制度安排既定)。换言之，效率被看作是通过对产出量的简单对比即可以获得的客观评价。必须强调的是，这种对效率的界定方式成立的前提预设包括以下几个方面：

第一，社会产品的同质性。“同质”并不是对产品在满足人们具体需要时所具有的相同物质属性，而是指“数量多效率便高”，即社会对同-_｀种产品的消费，其边际效用不要求恒等，但至少永远不可能小于等于0。社会效用函数具有图1的特征。也就是说，随着社会产品产出量的增加，边际社会效用可能有不同的变动趋势，但社会总效用总是不断提高的，或者说社会产品的边际效用u>0。

第二，对“产品”人们有完全相同的认识。即在某一特定时点上，对能够使个人效用增加的产品种类的认识上，不存在异议。即任意的x和y，其个人效用函数可以不同，但进入效用函数的商品和劳务不存在差异。令x和y的效用函数分别为ux和uy：

ux：fx(a1，a2，……a0)

uy=fy(a1，a2，……a0)

x和y的效用函数的差异是对完全相同的产品基于自身不同的偏好做出的有差异的选择，这与社会产品的同质性假设存在不同的指向。“同质性”侧重于同一社会产品量的变化对个人效用和社会效用的影响；而对满足效用的“产品同一性”假定，是对进入个人效用函数和社会效用函数的产品种类的设定。

第三，对效率评价标准的一元性。换句话说，面对同样的a和b，不同的主体会做出完全相同的评价。个人对不同产品尽管在偏好排序上存在差异，但都遵从前面两个假设：对影响个人效用的产品品种无异议；对“多即好”的评价标准无异议。

第四，制度安排一定。这实际上是对前面三个前提预设的总括，但同时是一个更强的约束条件，意味着影响个人做出效率评价的所有因素均不变。此时，基本制度架构一定；影响个人效用的“产品”内涵和外延不变；从社会整体看，个人在面临选择时的基本态度和观念不变。

在这四个前提预设均成立的条件下，效率当然可以被看作是客观的。问题在于这些前提预设究竟能有多大的概率出现在现实世界里，在效率的实际判断中，还应该包含哪些因素，这些新的影响因素进入后，税制的效率还具有不容置疑的客观性吗?

(二)效率内涵客观性与行为主体目标设定的进一步分析

在对效率客观性内容的分析中，我们给出的大前提是目标设定。应该怎样理解目标设定与效率内涵客观性的内在联系?目标的设定与前述四个前提预设之间是什么关系?在什么样的条件下才能将社会经济运行中行为主体的行为看作目标设定?这是对效率客观性内涵的解读中不能回避的问题。

“目标”是指在某一特定时点上，行为主体个人行为选择的集约。这是一个总括的或者说广泛认同的概念，往往内含于内在制度中。目标的设定是效率判断的前提。比如当收入在社会不同阶层间进行从富人向穷人的再分配时，如果不考虑在这一过程中可能存在的直接交易成本，那么怎样分配本身是无所谓好坏和效率高低的。此时，收入分配效率的判断取决于目标设定。如果设定的目标是穷人福利的增加，那么这样的分配显然是有效率的。可由图2简单说明。

在图中，契约曲线l给出了所有帕累托最优点，同时也集合了交换中所有有效率的点，无从比较l上任意两点社会状态的优劣。也就是说，如果社会成员之间的收入状况是无差异的，社会并不明显偏好哪类成员收入的变化，此时无法比较d和d’的效率状态。从d到d’的变化有效率的判断来自个人效用函数以及社会福利函数的变化。即d到d’的变化，引致效率增加的并不是有形产品或服务增加(在变化中这类物品并未增加)，而是个人对不同社会成员的收入状况偏好发生改变，成为新的效用函数的组成部分，社会福利函数衍生为更重视社会中某些群体的利益(社会“进步”大多表现为对穷人等弱势群体利益的重视)。此时，社会均衡从d变为d’被认为是有效率的。

在上述对效率客观性内涵的分析中可以看出，其他条件不变是效率客观性内涵成立的前提条件。而从更微观或更接近现实世界的角度看，是指行为主体在行为选择中目标的严格一致性，即行为主体偏好的严格一致。当行为主体在特定偏好下做出选择时，投入产出的简单对比即可界定出效率的高低。在相同投入下，a+1产出量的效率当然高于a产出量的效率。在这样的分析中，似乎只涉及了生产的效率，那么，分配会影响对效率的判断吗?引人分配这一范畴仍然符合设定目标下效率内涵的客观性结论。在大的制度背景下，如果经由分配使产出增加，那么这一分配状态是富有效率的。分析过程参见图3。

 

需要强调的是，“产出”内涵的差异性反映在目标的设定中，而为满足该目标产品的内涵，即产品种类、结构也相应设定。那么目标的设定与上文中的四个前提预设之间有什么关系呢?概略地说，目标设定是前三个前提预设的总括，而第四个前提预设是目标设定的前提条件。也就是说，目标既定便能推出满足个人效用的社会产品的同质性、同一性和效率判断标准的一元性，而目标的设定则源于制度安排。至此，我们可以得出结论，效率的客观性是在严格的前提预设下得出的结论，而将分析扩展至制度本身的变化时，效率便不可能被看作是客观的，也不可能再适用简单的二分法－－将其视为公平的相对物。

三、税制及其变迁效率的界定

从不同的时间和空间范围以及不同的角度，运用前面对效率的解读，可以就税制及其变迁的效率从以下三个层次来界定：

(一)税收制度变迁的“包容性”与效率

在人类社会生生不息的演进中，社会秩序的建立和演变取决于人们在行为中不断演化的、对客观世界形成的观念。这些观念中最为重要的，是关于个人所持看法与社会主流理念之间相互关系的观点。在被我们称为“黑暗”的历史时期，有一个共同的表象特征，即主流理念与个人观念的冲突。但这种冲突并不是引致“黑暗”的原因。可以说，人类历史上没有任何一个时期处于观念的完全融合。因此，关键不是观念的冲突，而是主流观念的包容性。这里所说的观念和主流观念并不是人们对现实世界做出解释和每个单个的行为人所持的人生态度、个性偏好等，而是关于社会正义的看法。而社会正义的观念来源于对社会稳定的动力的理解。在古代社会，占统治地位的观念往往是将认识的同一性看作是社会稳定的基础，因此，当出现不同看法时，便视其为危害社会稳定的洪水猛兽，力图以各种方式去铲除。我国历史上的焚书坑儒、文字狱，欧洲的宗教审判所对“异端邪说”的极端行为均是基于同样的原因，虽然表现为完全不同的表象特征－－或是基于宗教的纯洁性；或是基于维护皇权的至上；或是维护“真理”的权威等。

人类社会的发展本质上源于社会中政治包容性的增进。这里强调的是“包容性”的“政治”前缀。如果仅仅是包容性，人类历史演进中形成的许多宗教和不同时代的哲学其实都内含“包容”的理念。问题是，当这些理念被用于社会、国家的治理，被用于指导政治行为时，却往往视某一完备性学说为真理，其他则为异端邪说。政治包容性是指政治制度的构建、运行及变迁中，起关键性作用的理念包含了能被持不同认识论、宗教观、哲学观的人广泛认同的基本观点。

从人类社会制度演进的政治包容性这一层面看，税制及其变迁的效率是指基本税收制度的包容性。这一“包容”可以被定义为，在某一特定时点上，税收制度符合基本政治制度中对各种完备性理念的包容。也就是说，在具体税收制度体系中，不包含与包容性相悖的理念。已有的文献对税制演进中不同时期税制体系变迁的解读常常是从经济发展、生产力水平提高的角度分析，这样讨论当然是正确的。但是经济发展和生产力水平的提高仅仅是税制现代特征演进的必要但非充分条件，这一演进过程的另一个条件是基本社会政治观念的包容性特征的存续。在古代社会税制的演进中虽然其表象特征发生了较大的变化，从对人征税到对土地或其他财产征税(较长的时期内是两者同时并存)；税负或重或轻。但有两点是始终没有变化的：第一，税赋的征收仅仅针对社会底层，或者说是以等级制度为基础的。第二，税赋制度的变迁由社会中某一并不纳税的阶层决定。这符合当时社会主流政治观念的效率要求：人与人之间存在等级差别，这种差别决定了统治者和被统治者问具有完全不同的权利与义务。在这一政治理念的基础上，税赋制度的效率便是承认等级制度的前提下维系社会政治稳定、经济不因过度或不足课税而凋敝。这一主流政治观念有两个特点：第一，它是社会中不同阶层的共同观念，即统治者满足于自己的非社会义务状态；被统治者也认同这种观念，即便不认同，在一般情形下也没有诉求渠道，从而不得不隐藏其真实观念。这种不认同在特殊条件下表现为社会的临时性中断。第二，它是封闭性的，不具有包容性的特征。即其主流理念不是在不同观念的碰撞和融合中获得修正，而是毁灭不同于主流政治观念的理念，就更谈不上逐渐衍生的对个人意愿的广泛、深度集合。即使出现了上面所说的临时性中断，在新建的社会中仍然会奉行原有的政治理念。

从今天的政治理念看，上述税收制度显然不符合效率的要求：第一，与被社会广泛认同的基本政治理念“人生而平等”相悖。基于此，对部分阶层征收税收获得的收入，用以负担提供全社会所需的公共品，税收会被“过度”征收；纳税人则“过度”负担，从而产权激励下降，社会效率下降。这样的税制当然也就被认为是缺乏效率的。第二，与被社会广泛认同的基本政治理念“普遍性”或“非歧视性”相悖。此时，社会制度对每个行为人观念的集合是开放的，虽然不同的具体政治结构在集合个人意愿的过程中，有不同的偏好和权重选择，但这种开放性、包容性的制度结构和变迁模式使阶层之间的分界变得模糊，单一的阶层很难将这种明显具有歧视性的税收制度长期固定。同时，阶层间较强的流动性和主流政治观念的包容性使歧视性、不符合普遍性原则的税收制度将资源诱向通往特权阶层的寻租，不符合效率的要求。政治制度和观念的包容性，使政治制度的演进连续并有一定的可预见性。在这样的制度背景下，对税收制度及其演进效率的评价虽然其具体的标准不断变迁，但有一点是共同的，即不排斥也不可能排斥人们各自不同的认知背景。也就是说，不同的个体依据自身的理性对社会诸事物的评价都是从其所“信奉”的具有完备的各种理论体系出发的。社会并不试图也不可能创造一种被视为唯一具有完备性的理论体系，而税收制度及其变迁(其背后是根本的政治制度)的效率便不可能出自某个完备的理论体系。因为若如此必会遭到来自其他理论体系的反对，并有可能成为社会不稳定的诱因。所以“效率”应该建立在被不同理念所包容的“重叠共识”的基础上。因此，广泛的“认同”便成为判断效率的表象层次的“标准”。

(二)税制及其变迁效率与个人意愿集约

“认同”使税制的运行变得平滑，使税制对产权的“盘剥”变得可以忍受，从而减少对产权激励的负面影响，并因此而得到税制及其变迁富有效率的评价。而税制认同感几乎不可能经由构建一元性的理论体系获得。也就是说，社会的稳定性变迁必须在这一矛盾中进行：一方面不得不承认各种相互不兼容的理论体系；另一方面从这些互不相容的理论中寻求对社会基本政治理念的认同。从短期可操作层面分析，认同感的获得取决于个人在税制演变中参与的方式和程度以及税收制度结构对个人意愿集约的程度。

同样的税收制度体系下，人们对其评价会因基本制度中对每个个体意愿的尊重程度(并不仅仅强调税制结果对个人意愿的尊重，在一般情况下，过程的尊重更为重要)不同而不同，呈正向变化的关系。二者的关系用函数表示为：p＝f(g，j)。将g和j的综合状况称之为个人意愿的集合程度h。见图4。有两个需要解释的重要拐点a和b。在a和b之问，税制的评价对税制变迁中个人意愿集合的过程和结果富有弹性。表现为一个人意愿集约过程和结果的微小变化会引致对税制评价的较大影响，称之为集约个人意愿的敏感期。而当税制变迁中对个人意愿的集合程度较低(低于a点的集合程度)时，很难让行为主体感受到被尊重，对税制的评价随其变化缓慢正向变化。而当大于b时，税制的评价对个人意愿更加缺乏弹性。此时，与小于a的状态缺乏弹性的原因有所不同。即当税制变迁对个人意愿的集合从过程和结果看，达到一定的程度，此时边际集合程度效用降低，因由此引致的税制评价降低。在这种状况下，影响税制评价的主要因素发生变化。也就是说，当个人愿被充分有效集约到一定程度，其对税制评价的影响降低，因而被其他因素取代。

从本质上看，税收是对产权收益的削减，当削减到一定程度，会成为影响税制变迁的最重要的因素，甚至远远超过个人意愿集合的影响。需要进一步讨论的是，较高程度的对个人意愿的集合而形成的税制，为什么有可能会成为受到行为人的负面评价或认同度较低的税收制度?这主要源于以下两个原因：第一，集合个人意愿的过程对评价的影响超过了结果的影响；第二，个人理性的有限性。尤其是在短期内，对某一个符合个人偏好的路径可能引致的结果的合意性往往不能做出符合理性的判断，以过程“似是而非”的合意引致了个人并不想要的高税负的结果(这里对认同的分析暂且不涉及税收收入的使用所引起的公共品提供及其合意性的问题)。图5直观地分析了税收实际负担和税制评价的相关性。在税收实际负担水平低于a时，税负处于较低的状态，此时税负的变化对税制评价的影响较小，起主要作用的是税制演进中对个人意愿的集合程度。而当税收负担超过某一特定水平，在其他条件不变时，纳税人能够明显感觉税后生产或生存状态的下降，对税制的评价也随之下降。在图5上表现为当s>a时，对税制的评价急剧下降。从税制衍生的实践看，a这一决定性的拐点如何获得或a是多少，从“认同”这一税制及其变迁的效率层次看，显得至关重要。准确界定a点面临的问题是：第一，要想获得a的准确位置，我们必须能准确分清对税制评价的变化哪些是政治制度集合个人意愿的程度引致的，哪些是税收负担变化引致的。或者我们能确定对个人意愿集合的程度h>xo第二，在h和s完全相同的不同税制体系中，也不能得出相同的税制评价，这还与内在制度相关。因此，从短期看，我们只能得出这样的综合性结论：认同感较高的税制及其变

(三)具体税制结构体系的效率分析

这是在某一特定时点下，对税制做出的成本效益分析，是前两个税制效率理念的具体表现。这一层次包含具体税制中税种结构、税率结构、税负结构以及税收征纳制度的有效性问题。但不完全如此，更重要的是在这一有效性界定背后，是什么决定了这一评价。这便是我们通常界定的税制的成本效率分析。在已有的文献中，对这个层次的分析比较多，一般认为有效率的税收制度应该使纳税人的行为扭曲产生的损失最小，并以此为出发点讨论具体结构演化。

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全面深化改革，实现社会主义“国家治理现代化”，一个基本前提是“治理结构”或治理体系的现代化。国家治理体系现代化的基本内涵是“制度结构”或制度体系的合理化。只有合理化的制度体系才能有效发挥国家的治理功能，也才能有效地提高公务员队伍的国家治理能力。换句话说，为官要有为，只有在一个良好的国家治理体系的环境中，在一个有利于公务员发挥“正能量”和治理能力提高的氛围中才能实现。

这就是说，国家治理能力的现代化与国家治理体系的现代化紧密相连。“为官有为”或公务员国家治理的能力与水平的提升，是一个国家治理体系良性运行的必然结果。在全球化和信息化时代，在我国全面深化改革的重要发展时期，国家治理体系现代化的基本内涵，主要包括四大体系：一是廉洁、廉价和高效的权力体系；二是按照“规则治国”的依法治国体系；三是充分发扬社会主义民主的“民主治理”体系；四是积极实现社会主义社会公正的“民生服务”体系。建设好这四大体系，是有效发挥公务员能力的制度基础。

国家治理能力的现代化，一般来说，是指政府的公共政策制定能力、公共财政与预算能力和选人用人能力的现代化。具体到公务员品质和能力来说，其实质主要表现在五个方面的能力建设：一是政府的公共精神或“公信力”建设，有德才能有为；二是依法行政或政府履行自己职能的“责任能力”建设，养成对国家和人民的责任精神；三是政府的“执行能力”建设，养成严格按照程序办事的工作作风；四是政府的“监督能力”建设，养成依法治理的公务品质；五是政府的公共“服务能力”建设，努力形成公平正义的社会氛围。“为官有为”上升到国家治理能力现代化的层面，就是要着力培育这五种能力。结构决定功能，没有治理体系或治理结构的现代化，国家治理能力就不会得到有效的发挥和提升，“为官有为”在改革实践中就可能跑偏走样，官员的权力行为就可能背离法律法规和核心价值的约束，使社会主义政府的权威性受损。

从国家治理能力现代化的维度来看，社会主义国家的政府是一个具有崇高权威的政府。而政府公信力是政府“权威性”的基本前提，是国家治理有效性的根本保证。但政府的公信力是通过每个公务员的权力行为逐步建立起来的，政府的责任能力、执行能力、监督能力、服务能力能不能实现，政府公信力和公务员的权力行为是关键前提。我们所说的“为官有为”，本质上是指政府及其公务员能正确地运用自己手中的公共权力，从而在人民群众中建立公信力。没有政府及其公务员的公信力这一关键前提，政府的其他能力就很难实现。

一个具有公信力的政府，是一个廉价和廉洁的政府，是一个不贪不腐的政府，是一个实现了政府权力“人民性”和“纯洁性”的政府，只有这样的政府，才能真正实现权力的“公共性”，使权力为人民群众办事。因此，我们要真正提高国家治理能力的现代化水平，使公务员真正做到“为官有为”，防止权力腐败是关键。在社会主义国家治理现代化的过程中，要有效防止权力腐败，真正实现“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，真正保持权力的人民性和纯洁性，就是要保证人民群众对政治过程和社会过程的有效的民主参与。只有这样，我们也才能真正建立一个具有公信力的“权威性”政府，真正提升“国家治理能力”，真正做到“为官有为”。

只有真正做到从制度安排上让人民监督权力，让权力在阳光下运行，才能建立一个科学规范、依法治国、健康有力的“权力运行体系”，才能实现公共权力的“公共性”，才能发挥公务员权力行为的效能，也才能最终实现社会主义国家治理能力的现代化。在中国全面深化改革的新时期新阶段，科学规范的权力运行体系是决策、执行和监督相互协调的基本制度保证；依法治国的权力运行体系是社会主义政治文明的重要表征；健康有力的权力运行体系是国家治理有效性的关键环节。因此，建立符合“现代性国家”要求的权力运行体系是未来全面深化改革的重要内容。但要保证权力体系的健康运行，一个基本前提就是首先要保证权力的纯洁性，使权力不敢贪、不能贪，真正把权力关进制度的笼子里，使官员的权力行为真正按照人民的意愿行事。只有这样，“为官有为”才能彰显出巨大的正能量。

只有真正做到从制度安排上让人民监督权力，让权力在阳光下运行，才能建设廉洁政治，实现干部清正、政府清廉、政治清明。这就是说，建设廉洁政治，实现社会主义政治文明，一个关键环节就是让人民监督权力，让权力在阳光下运行。让人民监督权力，就是要在权力运行过程中，真正通过制度平台和制度渠道实现人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。让人民群众通过制度保证民主地参与权力建设的全过程，实现自己的民利，真正成为国家权力的主人，只有这样权力才会得到有效监督，权力运行才会中规中矩，权力才不会腐败，“为官有为”才会公正廉明，成为社会主义社会进步的重要动力；让权力在阳光下运行，就是通过缜密的制度安排让权力运行切实公开透明。只有阳光下的权力才会消除滋生权力腐败的土壤，也才会根除腐败，实现廉洁政治，最终实现国家治理现代化的总目标。

只有真正做到从制度安排上让人民监督权力，让权力在阳光下运行，才能形成科学有效的权力制约和协调机制，才能加强反腐败体制机制创新和制度保障。在社会主义条件下，权力的制约和协调，最根本的还是要发挥各级人大作为权力主体机关的重要作用，形成对权力执行机关政府的有效监督，真正管好权力，使政府成为有限政府。只有这样，才能让人民监督从制度上落到实处，才能大幅度压缩权力可能的寻租空间和机会，使干部清正和政府清廉得到制度上的保证，使有为的官员能正确行使权力。加强反腐败体制机制创新和制度保障，除了加强纪检体制机制创新以外，最根本的还是要发展社会主义民主政治，让权力真正在社会主义民主的阳光下运行，形成权力公开透明运行的体制机制，自觉接受人民监督，用民主制度保障权力的清正廉洁。

只有真正做到从制度安排上让人民监督权力，让权力在阳光下运行，健全和改进作风才能实现常态化。作风问题是关系到党和政府威信和形象的大问题，是权力“软腐败”的一种形式。一些官员利用自己手中掌握的权力，并利用“改革”或“创新”的名义表现出权力傲慢、权力奢侈和享乐，权力不作为、乱作为等，直接影响了干群关系，同时也使“为官有为”大打折扣。党的十以来，我们党高度重视作风建设，通过反“”和开展“群众路线教育实践活动”，使作风得到了很大的改进，取得了实质性的进展。为了保证作风问题不出现反复，党的十八届三中全会提出，要从制度上保证“改进作风常态化”。而要实现这一制度目标，让人民监督是关键的制度环节。

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文章编号：1671-489X（2015）05-0111-02

教学管理是学校管理的重要或者是核心部分。教学管理的核心是质量管理，教学质量的高低一般体现在学生学习的效果上，体现在学生综合能力变化和提升的程度上，最根本目标是毕业生在多大程度上适应和满足社会的需求。

我国高等教育从20世纪八九十年代到现在，已经基本完成了高等教育更广范围内的“高等教育大众化”，而且效果是卓著的、明显的。跨入新世纪的头一年，我国高等教育的入学率约为13%，到现在基本达到40%，在很大程度上提升了全民素质和满足了人们对享受高等教育的需求。同时，基本完成“高校合并与高水平大学建设”，实现取长补短、优势互补，211院校、985院校、2011计划等，使更多的学生和家长不仅实现心理上的欣慰，而且使学生共享更好更多的教育资源，受到更好的教育，也在一定程度上解决了我国高等教育过度专门化、学科综合程度低、教学质量不高的症结。

在此，笔者就教学质量管理的现状和认识，谈几点自己的见解。

1 高等教育应内涵式发展，定位准确

我国高等教育在过去几十年中已经走过高校扩招、高校合并、重点院校建设的外延式发展时期，完成了特定时期的历史使命。我国高校教育水平要赶超发达国家的教育水平，必须在高等教育内涵式发展上下功夫、做文章，让学术、科研、教学发挥应有的重要作用；要进一步调整思路，让高校回归本真，依法面向社会、面向市场自主办学，以质量为本，办出特色和亮点。

推动高等教育内涵式发展，必须运用高等教育发展的规律，认清我国高等教育发展的新形势。改革开放以来，我国高等教育发展迅猛，但多强调外延式发展，即强调发展的速度与规模。过度的外延式发展，就会出现办学资源不足、办学效益下降、教育质量不高等现象。因此，需要把我国高等教育当前发展实际与时代特征结合起来，充分认识新形势，转变教育理念，深化教育制度综合改革，在外延式发展取得较大成功的同时，着力推进教育品质与效益的提升，培养杰出创新型人才，建立世界高水平大学。

2 大学治理应现代化，创新实践教育进一步加强

高校合并工作，在一定程度上帮助高校实现了学科综合、融合、交叉，包括跨学科院系组织在一起。大学要按照自己的特点和规律办学，现在高校普遍开始执行大学章程，提高治理能力，二级学院设置、专业设置、课程体系、学位设计等都应实现现代化，实现高校治理能力的现代化，应该成为高校管理工作者进行的一个重要课题。大学的教育目标应该是让受教育的学生成才并能够很好地适应市场的需要，所以创新、实践、创业应该成为新型高校教育的一个新思路。学以致用，让学生在学习阶段就有持续的创新精神、实践平台、创业机会，那将成为国家持续发展的不竭动力。

3 质量管理应注意激发学生学习的积极性

在教学实践中，笔者体会到，首先激发学生的学习积极性是关键，要树立学生学习的信念，不要学习目标不明确，只简单为必须要学而学，这样是没有效果的。要树立信念，明白为什么要学、学了以后会怎样，以此来引导学生。

第二要引导学生正确对待失败和相信自己的能力。失败是暂时的，找到失败的原因，把暂时的失败归结为努力不够、与能力无关，抱着成功的信念去努力，一定会成功。

第三，尊重学生的自主性，尊重学生的兴趣和判断，根据兴趣和求知心理，确立起力所能及的目标，这是激发学习积极性的重要因素。人，往往按照自己的意志行动时，对其结果有强烈的责任感。

制度建设、框架搭建、人的因素要有机结合，内涵式发展、找准位置，治理现代化、创新实践教育强化，注重学生的积极性，都是大学教学质量发展的抓手，再加之政府的政策支持、教师队伍的建设等，高等教育发展应可以回归本真。

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（一）优秀传统文化的内涵

文化，来自人类的活动，是人类的记忆和活动的印记。人以民族为单位而存在，民族是在历史上经过长期发展而形成的具有共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现于共同文化上的共同心理素质的稳定的人的共同体。因此，大凡文化，无不具有民族的烙印。任何文化与文化创造均以民族、民族社会为根基，没有民族社会生活的沃土，文化便无由生根。文化总是表现为各不相同的乃至千差万别的民族文化。优秀传统文化，在民族发展的历史长河中经过千百年的锤炼，为前人所普遍认同，曾对民族的生存和发展长期地起到过积极的推动作用，在相当程度上为今人认同和践行。现代文化的建设和发展离不开传统文化这一根基，须从传统文化中汲取合理的、进步的、有益的营养成分。

（二）优秀传统文化的价值

其一，存史。

建筑、设施、标识、服饰、器物、工艺制品等物质和文学、戏剧、曲艺、音乐、舞蹈等非物质是一个民族文化的外在显现。物质和非物质的民族遗产具有悠久的历史和岁月的积淀，其产生与形成具有自然性和原生态性，反映民族的习俗和意识，本身就是记载和保留民族文化的重要形式和载体。民族地区由于经济水平的限制，大众文化教育水平普遍较低。因此，富于本民族特色的物质和非物质就成为本民族传统文化的一个重要传承方式。通过民族物质和非物质遗产的挖掘及保护，来加强对民族传统文化的记忆，同时将其中所隐含的民族制度、习俗与心理价值趋向等进行有效的传承，可以达到民族传统保存和文化传承的目的。

其二，资政。

一个为政者如果对治地民族的传统文化缺乏应有的认识，就不可能深刻地了解其现在并正确地引领其走向未来。“历史是解读现实的第一把钥匙，研究任何社会问题都需要以对历史的透彻了解为基础。”传统是历史的现代解读。为政者只有重视民族传统文化，并加以挖掘、保护和研究，才能通过保存下来的历史记忆，洞悉其规律，从而更好地指导现实，开辟未来。

其三，教化。

一个民族在历史长河中形成的优秀传统文化，对其后人具有深刻的影响。后人透过历史记录和保存先人活动的事迹而进行自省，可收到社会教化之功效。文以载道，史以鉴戒。民族传统文化传承的历程，就是取其精华、去其糟粕的过程。民族传统文化传承的目的在于延续存留其中的精华，增强民族自信心和凝聚力。优秀的民族传统文化内涵着民族认同，是培养、激发民族自尊心、自信心、自豪感的重要资源。民族传统文化中蕴含着大量勤俭节约、乐观向上、教人向善等优秀的传统美德，这些有底蕴、有历史的道德教育更能让受教育者在多元文化的环境下恪守基本的道德准则，在利益诱惑面前以道德的力量做出正确的评判和选择。没有历史文化背景的道德原则就会显得苍白无力，人们基本道德观念的培养形成来自对传统美德的继承。

其四，休闲。

“休闲”一词从产生时起就已经赋予了与人相关的内涵。皮普尔认为，自人类诞生以来，休闲就成为传承文化、延续文明的一种有效方式。他认为，休闲是“一种对社会发展的进程具有校正、平衡、弥补功能的文化精神力量”。民族传统文化中休闲娱乐也一直是节庆民俗中最基本的特征，其意义在于对文化的体验和感悟。民族传统文化的休闲价值主要体现在能为人们提供可资休闲的内容和去处。在经济社会飞速发展、人民物质文化生活极大提高的今天，内容丰富多彩的民族传统文化现已成为人们休闲旅游的重要资源。

二、优秀传统文化在广西的形式及其融入高校思想政治理论课的路径

（一）优秀传统文化在广西的形式

世界由物质构成，物质是“独立于人的意识之外的客观实在”，“人的意识”即精神，与“物质”相对而存在。认为，物质决定精神，精神依托于物质而存在。因此，完整意义上的“文化”应包括“与人类活动有关的一切客观实在”和“反映客观实在的人的意识”，即物质和精神两个层面，前者是“形而下的”，后者是“形而上的”。对“文化”的完整解读，须将两者合二为一，而不能割裂开来。本文对“民族传统文化”的把握即基于这样的认识和理解。广西民族传统文化是伟大灿烂的中华文化在广西的一个缩影。它的存在和传承，充实和丰富了中华民族传统文化的宝库，补充和激活了中华文明的基因。在广西这片多民族聚居的神奇土地上，居住和生活着壮、汉、瑶、苗、侗、仫佬、毛南、回、京、彝、水、仡佬等12个世居民族。广西各民族在漫长的发展过程中，逐渐形成各自的地域，沿着自身的生活轨迹，保持和发展着本民族优秀传统的文化。他们从一开始就受到民族崇拜、民族心理和民族习俗的影响。不同的民族用不同的方式创造着不同的民族文化，形成了异彩纷呈的广西民族传统优秀文化。这些民族传统都闪烁着广西各民族文明的亮点，既显示出整体性的文化特质，又有鲜明的民族特征，既有共同的语汇贯穿着整个文化，又存在着明显的地域性和民族差异。广西各族在八桂这块美丽富饶的土地上共同劳动，创造了广西特有的民族文化。根据2005年4月1日通过的《广西壮族自治区民族民间传统文化保护条例》，广西民族传统文化的存在形式有：濒危的民族古文字和语言；记录民族民间传统文化的文献资料；具有代表性的文学、戏剧、曲艺、音乐、舞蹈等民族民间口头和非物质文化；具有特色的传统民俗文化活动和体育活动；民族民间传统生产、制作工艺和其他技艺；集中反映民族民间传统文化的代表性建筑、设施、标识、服饰、器物、工艺制品；集中反映民族民间传统文化并保存比较完整的自然场所等。这些民族的传统文化既有物质，也含精神。

（二）广西民族传统文化融入高校思想政治理论课的路径

民族传统文化产生于特定历史时期，因此有优秀的内容，也不乏消极的成分，既有精华，也有糟粕，因此既需有汲收，也需有扬弃。高校思想政治理论课是大学生系统全面了解认识民族传统文化的重要平台。广西民族传统文化见之于高校大学生思想政治理论课的基本路径有：

其一，融入教案，展于课堂

大学生对科学文化知识的系统学习和掌握主要在课堂上完成并通过课任教师的讲授来实现。思想政治理论课教学的原则是“超本不超纲”。高校大学生思想政治理论课具有理论性强的显著特点。这就决定了思政课的教学不能“空对空”地宣教，而应将学生身边的情况作为教学资源有机地楔入教学中。民族传统文化资源具有特定的物质载体和丰富的精神指向，是对大学生进行思想教育的载体，是思想政治理论课重要的教学资源。民族传统文化与生活紧密相连，以生活为基础，源于生活，又服务于生活，显得质朴，让人觉得真诚，为大学生所熟悉，他们因而易于理解，乐于接受。欲提高思政课教学的实效性，需以学生所能感受到的民族传统文化来进行理论解读。教学中，教师一是可结合课程教材，通过图片展示、文字描述、录像播放等手段将地方民族传统文化渗透于课堂教学；二是可结合教学内容，在课堂上给学生播放电视台、电台或音像部门拍摄录制的民族传统文化方面的新闻报道或专题片，帮助学生全面深入地了解。

其二，独辟课程，专门讲授

思想政治理论课由必修课和选修课组成，必修课由教育部统一规定和要求，但选修课由各校作出选择和安排。就广西高校而言，可在大学一、二年级学生中开设“广西民族传统文化概论”课，作为思想政治理论课的限定选修课，以借助思政课这个平台在大学生中广泛传播广西民族传统文化，使其精华得到有效传承和弘扬，同时也为广大学生系统全面认识和了解广西民族传统文化提供一个便捷的窗口。广西民族传统文化凝聚着各民族独特的文化形态和强烈的人格精神，并随着人们对本民族文化的重视而重新显现出其价值。其地方文化特色是在长期的生活和劳动实践中逐步形成的，特定地域的文化积淀与当地文明发展历程密不可分，是民族本性及其实现方式的浓缩，是民族发展的基础和灵魂。因此，依托思想政治理论课，单独开辟“民族传统文化概论”课程，给大学生进行专门讲授，对民族传统文化的保护和发展，不但必要而且必须。

其三，建立基地，课外体验

思想政治理论课的教学包括课堂教学与课外实践两个基本环节,前者重在基本知识的传授，后者重在对课堂教学内容的亲身检验。前者是后者的前提和基础，后者是前者的延伸和拓展。两者相辅相成，缺一不可，形成和产生思想政治理论课教学的整体合力。欲使大学生真切感受到蕴含于民族传统文化中的意韵，须结合课堂教学，因势利导，有计划有组织地引领他们走出课堂下到村寨，以自己的所见所闻所感来体验。2003年10月，国家正式启动“中国民族民间传统文化保护工程”以来，广西民族文化保护工作开展得有声有色。广西民族传统文化诸保护工程为高校大学生思想政治理论课之课外民族传统文化实践活动的开展提供了可能和条件。高校可在这些地方挂牌建立“民族传统文化大学生课外实践基地”，实行校地共建，在为学生确定固定的学习实践场所的同时，充分发挥高校研究人员的力量，一是对史料做进一步挖掘、考证和整理，丰富其思想文化内涵；二是结合思想政治理论课大学生课外实践的开展，组织和指导学生深入农村，走进村寨、农家，采访、搜集、整理民族民间传说和民俗故事，为这些传统文化增添趣味性和可读性。通过这些工作促进当地民族传统文化的传承和弘扬。

其四，文化之旅，寓教于游

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〔关键词〕后工业化；公共行政；公共性；伦理精神

〔中图分类号〕D63〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2011）06－0190－04

〔基金项目〕国家社会科学基金一般项目“社会建设中的社会资本研究”（10BSH049）

〔作者简介〕张雅勤，武汉大学公共行政管理学院博士研究生，武汉科技大学文法与经济学院讲师，湖北武汉430072。

20世纪，公共行政更多的是在技术路径中得以建构的。但是，公共性的问题也一直是一个无法回避的问题。对于公共行政而言，公共性是它的价值灵魂，失去了对公共性问题的观照，我们就很难判断一个行政体系或一个行政过程的性质与归属，因而，对公共行政的技术与操作层面的探讨也就失去了意义。对于公共性这一问题，张康之教授在其新著《论伦理精神》中提供了富有启发意义的见解。张康之教授在社会治理总体性解释框架中对公共性的产生、发展和衰微的轨迹进行了反思和探讨，提出通过一次启蒙运动去重建公共行政的公共性的设想。而且他认为公共行政公共性的回归是伦理精神的实现。《论伦理精神》这部著作，作者所描绘的是一条公共行政公共性的回归之路，它激发起了人们对后工业社会社会治理模式重建的热情，特别是在技术主义主宰了当代话语权的条件下，这部著作所给予我们的是一种耳目一新的感受。

一、公共行政公共性的生成与演变

对于公共行政的公共性问题，张康之教授给予了高度的关注，在他诸多著述中都曾对公共性的起源、内涵与外延、表现形式等方面作出过深入的探讨。鉴于学者们大都从哈贝马斯对公共领域的论述出发去界定公共行政公共性的概念，张康之教授提出了需要在与某些实体性存在相对应的关系中去把握公共性的想法，即从公共行政学学科发展的历史中去考察公共性的起源与增强的状况，这无疑开拓了公共性问题研究的视界。

在《论伦理精神》一书中，张康之教授进一步将公共行政的公共性与社会治理中的伦理关系联系起来进行考察，他认为，公共领域的本质特征就在于它的开放性，是广泛地向私人领域和一切社会成员开放的领域，只有当公共领域拥有充分的开放性，公共性才不仅是一个理论追求，而且也是体现在社会治理实践中的现实。通过历史考察，他认为现实中的公共领域存在着开放性不足的问题，而导致这一问题的根源则是伦理关系的缺位，一旦社会治理模式中拥有了健全的伦理关系，也就会获得实质上的开放性。(1)张康之教授是在他所提出的一个社会治理历史解释框架中探讨公共行政公共性的历史发展的。也就是说，张康之教授认为，人类的社会治理经历了从“统治型”到“管理型”再到“服务型”社会治理模式的演进过程，农业社会所拥有的是统治型的社会治理模式，工业社会所拥有的是管理型社会治理模式，而在后工业化的过程中，正在成长起来的将是一种服务型社会治理模式。社会治理模式的变迁正是由于人类追求公共性的不懈努力所推动的，因为，“公共行政的发展史就是一部探索改进公共性实现方式的历史”(2)。尽管张康之教授在《论伦理精神》一书中没有把公共行政的公共性问题作为主线来加以探讨，但是，在他对社会治理体系与治理模式的总体性把握和描述中，我们能够清晰地看到“公共性”在社会治理体系中从潜在的存在形态到显性化、从不自觉到自觉的演变过程，而这正是人类社会治理的文明化和治理关系日益开放的体现。

尽管在农业社会很早的历史阶段中人们就已经开始谈论“公”“私”的问题了，但是，这个时期的人们所谈及的“公”是与现代人理解的“公共性”不同的。在农业社会，显然没有出现公共部门与私人部门的分化，君主及其统治型政府所拥有的权力就是一种覆盖了全社会的权力，并由于这种权力的作用而使整个社会呈现出一体化的状况。在这里，公与私所意味着的只是人群集合规模的大小。所以，虽然统治型政府也有行政的问题，但是，却不是公共行政，更不拥有公共性。因此，张康之教授不主张在农业社会国家、政府以及社会的一体化条件下去谈论公共性的问题，也不认为农业社会的统治行政具有公共性。

在工业化的进程中，在人口的流动与迁徙以及地域界限被打破的同时也出现了领域分离的历史运动，从而造就出了公共领域与私人领域、公共部门与私人部门。相应地，也出现了公共利益与私人利益的分化。对于社会治理而言，这一社会分化的历史运动是具有革命性意义的，它从根本上动摇了统治型社会治理的基础，使纯粹基于权力关系的社会治理失去了合理性，特别是公共部门与私人部门的既相对独立又相互作用，决定了社会治理的性质不再是统治，而是朝着管理的方向演变。管理型政府必须在所有具体的利益要求之中去发现那些具有普遍性的利益，它就是公共利益。公共利益的实现虽然不是每一位社会成员利益要求的满足，却是每一位社会成员的利益最大化状态。可是，什么因素可以保证管理型政府做到这一点呢，显然，那就是公共性。只有管理型政府及其行政拥有了公共性，才能服务于公共利益的实现，才能在差异万千的社会构成要素之间主持正义和提供公平、公正。

近代西方社会的发展历史表明，正是公共性的增进推动了统治行政向管理行政的转型，而管理行政在发展到其典型形态的时候，也正是以公共行政的形式出现的。大致到了19世纪中后期，随着资产阶级政权得到巩固，随着经济的发展和科学技术的进步，政府逐渐开始用社会管理职能取代了政治统治职能。这就是公共行政生成的秘密，因为，出于阶级统治需要的政府只是统治阶级的政府，是服务于统治阶级的利益要求而对其统治对象的压制和压迫。但是，从事社会管理的政府则必须考虑到全社会共有的要求，必须根据每一个社会成员的利益要求中的那些普遍性的因素去开展行政活动。这样一来，政府的行政也就具有了公共性的内涵，从而成为公共行政。

在《论伦理精神》一书中，张康之教授正是在后工业化的历史背景下去描述公共行政的发展趋势的。张康之教授还准确地指出了工业社会管理型行政的深层次弊病：管理行政虽然具有公共性的特征，但只是一种工具性意义上的，而在实质性的意义上，公共性则是比较稀薄的。在张康之教授看来，造成这种结果的原因是在社会体系建构中放弃了伦理关系，而是在权力关系和法律关系的基础上去建构社会治理体系。张康之教授认为，虽然管理型的社会治理模式能够时刻感受到来自于社会的服务期望所造成的压力，而且这种压力是可以促进伦理关系的生成并要求把社会治理体系建立在伦理关系的基础上的，但实际情况则是，管理型的社会治理模式的形式化和工具理性化追求却排斥了伦理关系，以致伦理关系如果存在的话也是处于边缘地位的。(3)丧失了伦理关系这块基石，公共行政也就仅仅具有了形式上的公共性而不具有实质性的公共性，在实践上，也就无法承载起保证和促进公共利益实现的责任。

二、后工业化对公共性的再呼唤

后工业化把整个人类置于一个崭新而陌生的发展环境之中，它的高度复杂性决定了在工业社会低度复杂性条件下所建构起来的社会治理模式已经不再适用，而是需要通过社会治理的全面转型去面对高度复杂性的现实。从社会治理关系的视角中，张康之教授发现了社会治理结构演进的必然进程：在农业社会，统治型社会治理结构以权力关系为基础；在工业社会，管理型社会治理结构以权力关系和法律关系的二元统合为基础；到了后工业社会，服务型社会治理结构以权力关系、法律关系和伦理关系的统一互动为基础。张教授将之称为“人类社会治理结构运动的必然规律”(4)。的确，社会治理的常识显而易见地证实了张康之教授的论述，在统治型社会治理模式中，治理活动主要是建立在权力关系的基础上的，治理工具或者维护权力关系的工具选择，主要是暴力和以暴力为后盾的强制力，这无疑将公共性排除在了行政体系之外。对于管理型的社会治理模式而言，在权力关系之外生成了法律关系，但在实际的行政过程中，命令与服从才是最为经常的行为，体现出的仍然是权力关系的主导作用。因而，管理行政只能具备形式上的公共性。在服务型社会治理模式中，人们在服务的原则下结成了伦理关系，或者说，行政系统在对权力关系和法律关系的历史承袭中生成一种全新的伦理关系，从而形成了由这三种治理关系构成的稳定结构。伦理关系在社会治理关系结构体系中的出现，将会带来一种全新的社会风貌，一方面，它将祛除以往集体行动的虚假形式，用真实的集体行动取而代之；另一方面，在赋予个体行动以充分自由的同时，消除了个体行动的分散性，从而在个体行动中整合出具有总体性的社会集体行动。(5)可见，服务型社会治理模式中的伦理关系提升了公共管理的社会动员能力，增进了公共领域的开放性和平等性，因而促使公共行政更加贴近公众的利益要求，更加接近“公共性”的标准。

张康之教授是运用“公共管理”这一概念来指代服务型政府治理模式的。他认为：“公共管理所意味着的是这样一种社会治理方式，虽然它的初期发展阶段中是以政府这一治理主体为核心的，但是，由于产生于社会自身的新的治理主体的出现，开始向人们展示社会自治的曙光”(6)。从治理结构来看，服务型政府所面对的是一个多元主体合作治理的体系，而合作治理的顺利展开不是单纯依靠任何技术因素而能够获得合作的有机性的，唯有在公共性价值的指引下，合作才能转化成参与到社会治理过程中的每一治理主体主动的和自觉的行动，才能在社会治理过程中发现和扮演好自己的角色。

从政府目标上看，服务型政府需要把维护社会公正放在显著位置上，这本身无疑是公共行政“公共性”的彰显。政府目标决定了政府在一定时期的价值取向和行为模式，对社会的发展具有引导和推动作用。在农业社会，统治型政府的主要功能在于维护和促进统治阶级成员的个人财富增长以及权威的巩固，社会公平自然无从谈起。工业社会的一个重要特征就是财富的积累，因而管理型政府重视的也同样是对财富积累的促进。面对这种形势，后工业社会的政府将比以往任何时候都更加需要承载起维护社会公平的职责，政府目标的基本内容将比以往任何时候都更加需要包含公平的元素。可以预见，在很大程度上，后工业社会将不再是一个全面致力于财富增长的社会，尽管财富会以比工业社会更大的速度增长，但这个社会却把关注点放置到公众需求的满足方面。在政府目标的选择上，服务型政府将在“公正”的视点上去处理公平与效率的关系，而不是在二者非此即彼的抉择困境上纠结，在政策制定中将体现出更强的普惠性，使每一社会成员、每一社会群体的尊严和利益都得到有效的维护。

三、公共行政公共性的回归路径

综观《论伦理精神》全书，就如我们已经指出的，虽然并没有明确地把主题确立为追寻公共性回归路径方面，但是，我们如果仔细品读，会发现张康之教授对公共性的思考其实是蕴涵在对服务型政府的构建之中的。当他提出在伦理的路径中去重建政府的时候，当他把服务型政府建设作为理论追求的实践目标时，其实已经赋予了公共行政公共性回归的内涵了。这是因为，服务型政府这个概念已经完整地包含了公共性的内涵，是实现了形式公共性与实质公共性相统一的政府形态，服务型政府的公共性内涵是通过其公共行政去加以体现和付诸实践的。在公共行政的全部过程中，处处都会展现公共性的魅力，并通过这种公共性的张扬而造就一个公平正义不再缺失的社会。所以，服务型政府的建构过程也就是公共行政公共性回归的路径，它是与人类从工业社会走向后工业社会的历史必然性一致的进程。具体而言，伦理精神究竟如何在服务型政府构建中得以实现？公共行政公共性的回归将怎样变成现实？张康之教授所给予的期许是：在政府公共服务的伦理路径中，伦理精神将会成为政府乃至整个社会治理体系的灵魂，服务型政府的设计、道德制度的建立、道德化治理方式的建构、政府合作整合机制的完善等等，都只有在伦理精神的意义上，才能够得到理解。在伦理路径中，政府不会满足于它对社会的“良好治理”，而是要把整个社会的健全与和谐作为不懈追求的目标。(7)同样地，我们在新的历史转型中追寻公共行政公共性的回归，也不能只在政府对社会的“良好治理”的愿望中对既有框架下的一切进行修修补补，而是应该在伦理精神的“普照之光”之下，对治理关系与治理方式进行重新审视，需要对治理制度和治理机制进行优化安排与合理设计，只有这样，才能真正建立起完全不同于管理型政府的服务型政府，才能保证公共行政真正拥有公共性。

治理关系作为人类社会关系在社会治理活动中的反映，对于社会治理模式的完善有着十分重要的意义，因为制度设计者往往是基于对治理关系特性的认识而去对社会治理系统进行制度设计和制度安排的。作为服务型社会治理模式的公共管理，在运行过程中必然要面对三类基本的治理关系：权力关系、法律关系和伦理关系。正如前文所分析的，公共管理之所以从根本上区别于农业社会和工业社会的治理模式，之所以能获得实质公共性，是因为其服务导向的理念成为政府建构的指导思想，是因为公共管理活动基于伦理关系而展开，能够实现伦理关系对权力关系、法律关系的统合，并形成了由这三种关系而构成的稳定结构。所以，在后工业化进程中，认识到伦理关系在社会治理中的基础性地位，无疑是公共行政重拾其公共性的起点。

对公共管理中伦理关系的认识还只是重塑公共行政公共性的第一步，还需要把这种认识落实到现实社会治理的制度安排中才具有实际意义。在这一问题上，张康之教授基于服务型社会治理模式的治理特征而对公共管理制度的建构作出了“德制”畅想。根据张康之教授提出的社会治理的总体性解释框架来考察人类社会的治理体系，可以发现，与农业社会的统治型社会治理模式相对应的制度形态是“权制”，与工业社会的管理型社会治理模式相对应的是“法制”，后工业社会将是一种服务型的社会治理模式，所要建立的是一种“德制”。所以，统治型社会治理模式是通过权力来进行治理的（权治），德治和法治仅仅作为辅助手段而存在；管理型社会治理模式表现为依靠法律的治理（法治）。但是，在法制规范之下，也包含着权治的内容，而德治则受到了排斥；服务型社会治理模式将会实现德治与法治的真正统一。一旦法治和德治实现了统一，“德治”的内涵就将变得更加丰富，从而实现对权治和法治的全面整合，即使在需要权力和法律发挥作用的地方，也将实现道德化，让权力和法律都从属于道德并以道德的实现为目的。

显然，在张康之教授看来，服务型社会治理模式中德制建设的落脚点是公共管理者德性的完善。其实早在《行政伦理的观念与视野》、《公共管理伦理学》等著作中，他就提出了“从人的道德存在出发来建构起一种新型的制度模式，即德制”的设想，在《论伦理精神》中，他再一次通过对公共管理中伦理关系的解析，确认了“德制的实现要求从人的道德存在出发去寻找建构的方案”的观点。也就是说，对于公共管理主体而言，公共管理活动在很大程度上可以看作是公共管理者的职业活动，而“公共性”也就需要在这一职业活动中去加以体现了。因此，公共管理作为一种具有公共属性的职业领域，必然要求公共管理者的理念与精神必须建立在“公共”的道德基础之上。可见，只有当公共行政精神被深深内化为个人的道德品质，才能保证既与组织目标之间保持协调，又能与后工业社会中的公众需求之间保持一致。在一定程度上，公共行政的“公共性”正是依赖于这样的行政人员而得以实现的。

《论伦理精神》是一本在笔墨间处处洋溢着启蒙情愫的著作。张康之教授在关于人类正处在后工业化进程的基本判断的前提下去思考社会治理模式的重构问题，无疑是对人类命运有着深度关切的理论探索。确如张康之教授所说，人类在以往的历史发展中已经出现过两次伟大的启蒙：在中国的春秋战国时期有过一场农业社会的启蒙运动，在西方的18世纪出现过一场工业社会的启蒙运动，当前，一场启蒙后工业社会的启蒙运动正热切地期待我们投身于其中。张康之教授对人类的三次启蒙运动的特征也作了定位，他认为，农业社会的启蒙运动属于一场“哲学的启蒙”，工业社会的启蒙属于一场“法学的启蒙”，而面向后工业社会的启蒙将是一场呼唤伦理精神的启蒙，也就是一场“伦理的启蒙”，必将在伦理精神的基础上进行社会治理模式的建构。虽然这是一个原则性的判断，但是，对于我们将要投身于其中的启蒙后工业社会的运动而言，无疑是一个指明方向的重大理论判断。科学研究的境界往往存在于对具体问题的高度理论提升之中，“行政改革”和“政府重塑”是20世纪80年代以来的持续研究热点，但是，就这一问题本身而进行的探讨都可以说达到了无所遗漏的地步了，而在付诸于实践的时候，不仅不能取得令人满意的结果，却带来了许多新的问题。同样是从思考行政改革和政府重塑出发，张康之教授呈现给我们的却是一幅宏观的社会建构图景，给予了我们启迪，放飞了我们对未来的无限畅想。

〔参考文献〕

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一、社会事业转型发展的内涵

社会事业转型发展是指将社会事业发展和社会领域体制改革密切结合，促进社会服务政府单一供给模式向政府、市场、社会三元共担模式转变，社会服务计划供给模式向规划和公众需求导向结合模式转变，政府单一社会管理模式向多元治理模式转变，将增加投入与转变机制相结合，促进社会事业规模扩张与内涵式发展并行，最终实现社会事业又好又快发展。

当前，社会事业转型发展的基本特征主要表现在四个方面：

（一）经济社会转型是社会事业转型发展的外在驱动力

我国社会主义经济体制的建立和完善，使资源配置方式发生重大转变，经济领域的转型通过社会结构变迁、社会利益调整和社会观念转变等带动社会领域的转型，并对社会事业发展产生多方面影响，社会政策不断突破原有的体制框架。社会事业转型发展是对经济社会转型的直接回应。

（二）原有社会政策效能的递减是社会事业转型发展的内在要求

在传统的政府管理社会事业的发展模式下，行政化是绝大部分社会事业的组织形式。然而，在新体制下以行政化组织社会事业，必将导致政事不分。随着我国经济发展水平的提高、社会结构的变动以及公民需求对决策影响的增强，不断挑战原有的社会管理模式，迫切需要政府提供广泛的参与渠道，提高社会事业的服务质量、服务水平和服务结构。

（三）社会事业转型发展与“十二五”确立的通过深化改革加快经济发展方式转变的攻坚目标相辅相成

在我国体制改革的攻坚阶段，社会事业不仅要发挥其化解社会矛盾和风险的功能，更要强化体制机制创新，有效地扩大供给、促进公平、改善质量、提高效率，满足人民群众日益增长的多样性社会服务需要。

（四）社会事业转型发展与政府职能转变密切相关

我国传统的社会事业更多是由行政部门单独承担的，社会事业的转型发展与政府行政职能转变密切相关。在促进社会事业转型发展上，政府行政职能转变主要体现在：在职责范围上，由以往的统包大揽转变到充分发挥市场和社会的作用上，政府只做市场和社会都做不了或做不好的事，尤其要保障基本公共服务供给的可及性和公平性；在职能行使方式上，由过去的以行政手段为主转变为法律、经济和行政手段的有机结合；在行政职能行使的性质上，要从过去的“服从为主”转变为“服务为主”。

二、社会事业转型发展的动力与条件

（一）转变经济发展方式必将传导并促进社会事业转型发展

未来30年，我国将进入经济发展方式的“第二次转型”时期，需要实施扩大内需战略、产业转型升级战略、创新驱动战略和绿色发展战略。社会事业在提升软实力方面的作用及其“绿色产业”的特征，必将为经济发展转向依靠劳动者素质提高和自主创新、管理创新提供强有力的人力资源保障，起到有效调整产业结构和需求结构的作用。社会事业转型将不仅仅是适应并融入经济转型，更是主动地通过合理利用市场机制和社会力量来推动经济转型。

（二）社会需求加快升级是社会事业转型发展的持续动力

当前，我国已经进入人均GDP超过4000美元的发展阶段，国民整体需求正经历从生存需求向发展需求转变，从物质需求向精神文化需求转变，从实物需求向服务需求转变，从外部驱动向以个体发展的内在需求为动力转变，必将促使社会服务业转变供给和服务模式，扩大民生消费，提高民生服务质量。

（三）民生服务业的加快发展为社会事业转型发展创造了良好环境

社会事业领域的民生服务潜藏着巨大的发展空间，教育、文化等民生服务领域的加快发展将推进事业单位改革，把人们的服务消费转化为带动社会事业发展的强劲动力。全国老龄办报告提出，2010年我国城市居家养老家政服务和护理服务的市场规模约为1300亿元，2010―2020年每年增加约370亿元，到2020年将超过5000亿元。医药卫生体制改革推动健康产业发展。未来3―5年内，健康保险市场规模有望达到1000亿元，健身娱乐产业可达800亿元。

（四）我国快速城市化促使社会事业设施布局发生重要转变

“十二五”我国将进入城乡人口构成转型时期，从形式上将由农村社会步入城市社会，大量农村人口纳入城镇社会管理和服务体系，对城乡社会事业布局产生重要影响。一是人口向城镇集中居住增加对城市社会资源的需求，需要社会事业投资合理预测变动趋势，相应调整资源配置格局。二是城镇化的适度规模效应将使社会事业投资效率有所提高。

（五）公共服务体制不断创新和现代管理方式逐步成熟推进社会事业治理模式创新

社会事业转型发展是体制改革的内在要求，体制改革又为社会事业转型发展创造了良好的环境。一方面，体制改革进一步明确界定了政府在基本公共服务中的责任，保障了社会事业基础部分的稳定发展；另一方面，体制改革为社会各领域的发展注入了活力，促进多元治理模式的创新，满足人们多样化、多层次需求，进一步推动社会事业转型发展。

（六）技术创新为社会事业发展转型提供了更好手段

现代科学技术新成果的运用提供了更强大的优化资源配置和提高服务效率的技术手段，不断渗透和应用到经济社会各个领域，展现出前所未有的活力和创造力。例如：远程教育、远程医疗、社保卡、养老服务卡等快速发展，成为解决我国教育和医疗资源配置不均衡的有效途径。

（七）社会事业投入持续快速增加为社会事业转型发展奠定了坚实物质基础

2010年，全国公共财政支出89874.16亿元，其中，用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化体育、农林水利、交通运输、城乡社区事务、地震灾后恢复等民生方面的支出合计59601.82亿元，占全国公共财政支出的2/3，农林交通等除外的社会事业领域也占全国财政支出的32.6%①。根据现有发展趋势和部分领域的规划要求预测，到2015年，中央和地方财政用于社会事业的支出比重将达到40%以上。近年来，社会资本投入教育、卫生、社会福利、文化体育等产业的比重不断增加。

三、当前社会事业转型发展面临的问题

（一）供给与需求不相适应

现阶段，我国同时面临着保证基本和优质服务的问题。一方面，基本公共服务供给总量不足且发展不平衡，保障水平仍较低，无法满足城乡居民日益增长的需要；另一方面，优质服务需求明显得不到满足，公共服务部分领域的社会化、市场化、现代化程度不高，服务质量和服务方式有待进一步改进。例如：农民的文化活动不丰富，导致一些不健康的文化在农村蔓延。1995―2008年，在全国博物馆、公共图书馆不断增加的同时，县市级文化馆、乡镇（街道）文化站的数量反而在逐渐减少。

（二）资源配置与经济社会变化不相适应

受传统的城乡财政投入机制、各级行政配置方式等因素的影响，社会事业资源配置与经济社会变化不相适应。农村出现大量闲置教室，基层三级医疗卫生服务资源配置有待调整，公共文化资源配置缺失与过剩并存。农村学前班、幼儿园布点稀少，广大分散居住的农村幼儿基本处于无学可上的境况。2009年，全国学前3年毛入园率只有50.9%，学前1年毛入园率也只有74%，而农村幼儿园的入园率还不到30%。

（三）投入方式重速度重规模轻产出

近年来，国家不断增加对社会事业的投入，而我国目前对社会事业投入的监测、绩效评估和问责机制还不够完善，社会发展综合评价制度还未全面实施，重投入、轻产出，财政资金使用效率不高。以教育为例，《中国高等学校绩效评价报告》对教育部直属的69所高校进行的绩效评估显示：近半数高校在2006―2008年呈现出“高投入低产出”的特点。

（四）管理方式单一与服务效率不高

社会事业发展的不同领域仍不同程度地存在着传统单一管理方式，正处于由计划性向选择性转变、由行政管理向现代治理模式转变的过程中。现代学校管理制度仍未建立，高校去行政化进程有待继续推进。大城市养老服务“一床难求”和高空置率并存，公共文化资源供给与需求脱节现象严重。

（五）社会事业领域民间参与和投入程度还不够

由于教育、文化、公共事业、体育和医疗等行业大都由国有资本垄断，缺乏竞争导致供给效率低下，质量不高，长期抑制社会服务业的发展。我国社会资金规模巨大，据央行统计数据显示，近期社会资金交易规模明显提高，部分民生服务业社会资本进入步伐加快。著名风险投资机构挚信资本入股国内民营养老机构“亲和源”，首轮投资即达1亿元人民币，标志着资本市场与养老服务产业开始对接。不断寻找投资机会的社会资本长期被限制在社会事业投资之外，而民生服务需求增长又十分迅猛，发挥社会民间资本的力量势在必行。

四、推动社会事业转型发展的思路目标

（一）基本思路

社会事业转型发展要以科学发展观为统领，坚持普惠公平目标，将社会事业发展和社会体制改革密切结合，促进社会事业转型与经济转型协调发展，推动社会事业发展从注重规模扩张向适度规模和提高质量并举转变，从政府投入为主向政府投入与社会投入结合转变，从忽视投入产出成本向增加投入与提高投入产出效率转变，从供给决定向社会需求导向转变，从统包统揽治理结构向现代多元社会治理结构转变，从公益事业为主向公益事业与社会服务产业并举转变。促进社会事业数量扩张与内涵式发展并行，实现社会事业的突破发展，提高城乡居民的发展能力。

（二）“十二五”时期社会事业转型发展的阶段目标

1、社会事业的战略地位在实践中得到提升和转型

社会事业在中国特色社会主义现代化建设中的战略地位不断提高，教育、医疗、文化等各项社会事业对转变发展方式、提升国家软实力和改善民生的极端重要作用为全社会普遍认可，长期以来重物轻人的指导思想向以人为本、科学发展转变。

2、社会事业提供基本公共服务的职能更加强化，社会事业体现的社会主义本质特征和理应发挥的作用得以回归和转型

国家基本公共服务制度得以确立，并作为公共产品向全民普遍提供。同时，基本公共服务城乡居民负担过重的局面得到根本改观，政府为城乡居民提供均等化基本公共服务的职责得到很好体现。

3、社会事业对经济结构调整以及政府宏观调控的作用逐步显现

社会事业投资对拉动经济增长发挥积极作用；社会事业发展释放的居民消费需求转化为全社会的现实消费；文化、旅游、养老等社会服务产业对经济增长的贡献逐步显现，一批民生服务领域的新兴产业和业态涌现，改变了人们对社会事业和经济发展关系的传统认识。

4、适应社会需求和市场经济体制要求的社会事业发展方式逐步转变

社会事业各领域体制改革取得突破性进展，初步实现政事分开、管办分开，学校、医院等社会事业服务机构内部治理机制基本建立，服务质量明显提高。公办与民办资源共同发展，形成多元参与的社会服务供给体系，满足人们多样化、多层次的社会需求。

5、社会事业领域的国际交往和国际合作更加广泛，并将丰富和发展我国新时期的对外开放战略

社会事业对外开放程度不断提高，在一些方面主动融入全球化的需求和惯例，社会服务诸多领域开始构建新型社会服务模式。社会事业领域的开放推动新一轮30年对外开放战略从以经济领域为重心向经济和社会领域全面开放转型，必将中国对外开放战略提升到新的高度。

（三）转型发展的主要方向及路径

1、社会事业计划供给模式向公众需求导向和规划导向结合模式转变

改变传统社会事业发展模式中政府以计划形式统筹地方经济与社会事业发展，以指标的形式分部门、分层级设定各项事业发展指标的模式，协调政府计划导向与社会事业发展本身所要求的公众需求导向的本质矛盾，使社会事业的发展不是完全取决于政府计划，而是要在国家统一规划下，充分体现公众需求，实现社会服务供给模式向供给和需求双向互动的模式转变。公众需求既是政府干预社会事业发展的理由与限度，也是社会事业转型发展的方向。

2、社会事业的基本公共服务首位职能得以回归和明确，与适应社会多元需求的社会服务产业蓬勃发展相得益彰

社会事业提供基本公共服务的导向更加清晰明确，国家基本公共服务制度作为公共产品覆盖全体国民，基本公共服务体系更加健全，根本扭转公众对基本公共服务过度市场化的指责。同时，社会服务消费的层次和边界更加清晰、细化，基本公共服务以外的教育培训、养老服务、健康服务、文化产业等中高端社会服务产业成为提高消费品质、拉动消费需求升级的重要支撑。

3、社会事业政府供给模式向政府、市场、社会三元共担模式转变

积极运用政府购买、特许经营、投资补助、贷款贴息等多种方式，形成多元化的政府公共服务供给模式。鼓励和吸引社会投资主体举办公共服务，推动公共服务投资主体多元化。拓宽社会事业发展融资渠道，畅通社会资金进入公共服务领域的通道。推动公共服务建设和运营市场化，探索由社会专业化组织负责公共服务的建设、管理和运营。

4、社会事业总体规模扩展与内涵式发展相结合，并在关键领域突破发展

在推动社会事业的发展过程中，要注重将社会事业内部的质量、结构等优化与外部的量变相结合，注重提高社会事业的服务质量、服务水平、服务结构、运营机制和模式等。坚持加大投入与健全体制机制相结合，提高社会事业资金使用效率。改变政府财政投入和政府直接提供方式，深化社会事业管理体制和运行机制改革。发挥规划的引领作用，优化社会事业资源配置，促进城乡一体发展和共建共享，减少重复建设，最大限度地发挥有限资源的作用。

5、推进传统的事业单位向现代事业制度转变

我们已经在经济领域建立了现代企业制度，将来更应在社会领域建立现代事业制度，其基本目标模式是事业单位监管机构加上事业法人治理结构。政府不再举办和直接管理事业法人，实现政事分开。传统的事业单位从政府行政隶属关系向行政合同契约关系转变。这种制度变化不是简单地把公共服务推给市场，政府和事业单位承担基本公共服务的职责不能市场化，而是提供手段和提供方式的市场化。

注：

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［关键词］运行模式 农业循环经济 评价指标体系

上世纪90年代以来，伴随着资源环境问题的日益严重，国际社会逐步认识到，要实现经济、社会和生态环境“三赢”的战略目标，必须改变传统的经济发展模式，建立新的经济发展模式。循环经济发展模式被认为是从机制上消解长期以来资源环境与经济、社会发展之间的尖锐冲突、实现可持续发展的有效途径。

科学定量评价循环经济的发展水平既是循环经济研究的一个基础理论问题，也是当前学术界循环经济研究的热点和难点之一，亦成为现阶段中国循环经济理论体系建设和实际操作层面迫切需要解决的重要决策课题。

然而，综观国内学者在循环经济评价方面的研究，笔者认为还存在以下几个方面的问题：一是评价指标体系的设计缺乏内在逻辑思路，没有很好地针对循环经济特定的内涵和运行模式进行设计；二是目前对循环经济评价指标体系的构建及实证研究主要集中于工业经济领域，对农业循环经济的研究主要是建设模式和措施的研究，针对农业循环经济评价指标体系的实证研究很少。鉴于此， 本文首先重点考察了循环经济的运行模式，从中找到符合循环经济特定内涵和实质的评价指标设计的内在逻辑思路，在此基础上构建循环经济发展评价指标体系。

一、循环经济运行基本模式

就人与自然环境的关系而言，人类社会在经济发展过程中经历了三种经济发展模式，代表了三个不同的层次。第一种是传统粗放型经济运行模式（如图1所示）。它对人类与环境关系的处理模式是人类从自然中获取资源，又不加任何处理地向环境排放废弃物，是一种“资源一一产品一一污染排放”的单向线性开放式经济过程。第二种是“系统末端治理”经济运行模式（如图2所示）。这种模式已经开始注意环境问题，但其具体做法是“先污染后治理”，治理的技术难度很大，治理成本畸高，而且生态恶化难以遏制。经济效益、社会效益和生态效益都很难达到预期目的；第三种是循环经济运行模式（如图3所示）。它要求遵循生态学规律，合理利用自然资源和环境容量，在物质不断循环利用的基础上发展经济，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环过程中，实现经济活动的生态化。循环经济倡导的是一种与自然和谐的经济发展模式，遵循“减量化、再使用、资源化”的“3R”原则，以达到减少进入生产流程的物质量、以不同方式多次反复使用某种物品和废弃物资源化的目的，强调“清洁生产”，是一个“资源一一产品——再生资源”的闭环反馈式循环过程，最终实现“最佳生产，最适消费，最少废弃”。

二、农业循环经济发展评价指标体系的构建

在考察了循环经济运行基本模式的基础上，笔者找到了符合循环经济特定内涵和实质的评价指标设计的内在逻辑思路，即从经济运行系统的输入端和输出端，系统的内部和外部这四个方面对循环经济发展水平进行全面评价：一是资源减量投入指标，该类指标用来揭示经济系统输入端的现状；二是经济与社会发展指标，该类指标主要用来反映循环经济发展过程中实现的社会及经济效益，即系统输出终端的效果；三是资源循环利用评价指标，用来体现经济运行过程中对于系统内部资源利用的程度；四是生态环境质量指标，用来反映经济运行对于系统外部即生态环境的影响（具体指标见上表所示）。

参考文献

[1]Highfill J，McAsey M.An application of optimal control to the economics of recycling [J].SIAM Review，2001.43(4)