社区治理中的主体定位范文

导语：如何才能写好一篇社区治理中的主体定位，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

论文摘要:城市社区治理是实现和谐社区的基本途径。如何搞好社区治理，是当前学术研究的热点问题。随着新公共管理运动的深入发展，社区治理主体也呈多元化的发展趋势。社区业主是构成社区的基本元素，在社区治理中起着举足轻重的作用。但当今的业主与以往的居民并不相同，对他们的管理、组织等遇到了新问题。所以应根据新情况，给社区业主一个合理的角色定位并使业主主动参与到社区治理中来，这样才能更好地进行社区治理。

近年来，我国的城市社区建设已初具规模。城市社区建设这一概念是在我国体制转轨的大背景下被提出来的，“努力促进新的社会结构和管理体制的形成，配合人们在思想文化、价值观念、生活方式等方面的进步，重塑‘以人为本’的现代社会”。[1](p2)在新形势下，对社区的管理不能沿袭以往的方法，由此产生了社区治理这一理念。社区治理强调的是治理主体多元化，这就把社区业主推到一个前所未有的重要位置。

一、社区治理主体多元化是发展趋势

“治理”这一提法有其独立的丰富内涵：“作为社会——控制论系统的治理，政策结果不是中央政府行为的产物，中央可以通过一种法律，但是在随后执行的过程中，它要与地方政府、保健机构、自愿部门、私人部门等发生互动关系，相应，后面这些制度间相互间也要发生互动。中央政府的凌驾地位不存在了，政治体系日益分化，我们生活在‘没有中心的社会’，即以多个中心为特征的多中心国家中。政府的任务是使社会——政治活动具有能动性，鼓励出现多种多样的解决问题和分配服务的安排。这种新的互动模式种类众多，例如自我管制和相互管制，公私合作伙伴关系，合作管理以及有企业家精神的合资企业。社会——控制论研究方法强调了处于中心的行动者进行管理时所受的限制，声称不再有单一的主权权威，替代它的是：每个政策领域特有的多种行动者；这些社会——政治——行政行动者之间的相互依存；共同的目标；界限模糊的公共部门、私人部门以及自愿行动部门；行动、干预以及控制方式的多样化和新出现的方式。治理成了互动式的社会——政治管理方式的结果。[2](p92-94)近年来席卷全球的新公共管理改革浪潮对政府职能提出了新的要求，政府的公共管理职能要求管理主体的多元化，不再是单一的政府管理。“公共管理不完全等于‘政府管理’，而意味着一种新治理。传统意义上的公共行政强调的是政府行政或政府管理（government administration or government management）。而公共管理中的管理者，不一定完全是政府，私人部门、非营利部门、非政府组织等都是公共管理的一个重要组成部分。它强调的是治理（governance），即由众多行动者组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系”。[3](p12)治理理论与新公共管理理念相结合，形成了公共治理理论。公共治理的主要特征有：“1.政府理念从统治到治理的转变；2.公共治理主体从一元到多元的转变；3.公共治理的研究对象有了巨大的扩展；4.公共治理机制和手段的巨大变革。”[4](p91-92)社区治理的理念来源于公共治理理念，以往是政府作为单一的社区管理主体，而现在由于政府理念的转变，使得治理主体呈多元化发展趋势，使除政府以外的非政府组织、企业、社区部门和社区居民都可以成为社区治理的主体。不同主体在对社区事务的管理中发挥各自的特点和优势，相互合作，共同为社区建设出力。如果这一套治理体系能够良好运作，必然能够达到事半功倍的效果。但在实际操作中，由于这一新治理模式起步晚，在实际操作中还要一边摸索一边前进，存在的问题主要表现在各治理主体之间职责界限模糊，甚至对自身的角色定位认识不清。在这里要重点讨论的，是社区业主在社区治理中的角色定位问题。

二、社区业主的角色定位

（一）社区业主与以往的社区居民的比较。

我们现在所说的社区业主，主要是指在社会主义市场经济条件下，住房商品化之后购买房屋全部产权的购房者。旧城改造是城市建设整体规划的重要部分，拆除旧房屋建造新房屋则是旧城改造的主要内容。新建的住房大都是商品住宅小区，城市里的社区基本上就是以这些商品住宅小区为主。小区业主与以往的社区居民相比，不同点主要表现在：

1.以往的社区居民所居住的房屋大都是单位福利分房性质，居住在一起的居民一般是在同一单位工作，彼此非常熟悉；现在的小区是商品化住房，业主购房都是个体行为，业主之间互相不认识。

2.以往由街道办事处、居委会等机构对社区进行管理，而现在这些机构已经淡化，应运而生的业主委员会担负起了管理社区业主的责任。

3.以往社区的公共服务由单位统一提供，现在住宅小区的公共服务由物业公司提供，物业公司根据其工作内容和性质向业主收取物业管理费。

可见，从传统社区向住宅小区的转变，不仅是人们的居住条件、居住环境发生了变化，更是我国城市基层社会管理方式的转变。以前实行的以“单位制”为主的管理模式随着经济转轨和社会转型逐渐退出了历史舞台，新的社区形式作为新的城市基层社会管理模式，是符合经济与社会发展要求的。

（二）存在的问题。

社区治理主体的多元化发展趋势，对社区业主提出了要求。社区业主作为跟社区部门、物业公司具有平等地位的治理主体，理应很好地发挥自己在社区中的作用。但在实际生活中，社区业主与物业公司及其他社区治理主体的矛盾很大，此类新闻也是屡见不鲜。

从上面总结的社区业主与以往社区居民的不同点中可以看出，现在的社区业主之间没有工作上的联系，加之当今社会竞争激烈、压力大、生活节奏快，人们总是很忙，人情淡漠，对于自己所居住的社区的其他成员更是不会主动去结识交往，这就造成了社区业主之间联系不紧密，缺乏把自己当成社区治理主体的觉悟。业主委员会是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。业主委员会的建立是社区自治发展的标志，但由于起步较晚，发展时间短，很多方面还不成熟，而且业主委员会是民间性组织，号召力似乎不强，许多业主对于委员会的职能性质都不了解，支持委员会的工作就更无从谈起了。物业公司为社区提供公共服务，也是社区治理主体之一。目前社区里的矛盾问题，最集中的就是业主与物业公司之间的矛盾，往往是业主认为物业公司在收取了较高的物业管理费之后并没有提供相应的服务，于是拒绝缴纳以后的物业管理费；物业公司则认为他们收取的管理费都不足以维持公司的正常运转了，这样一来，后果一般是物业公司不再为社区提供公共服务，社区环境变得越来越恶劣，业主深受其害。

（三）社区业主的角色定位。

矛盾问题已经不容忽视了，那么业主在社区治理中究竟扮演着一个什么样的角色呢？既然前面已经提出社区治理主体多元化的发展趋势，毫无疑问，业主是社区治理主体之一，与物业公司及其他社区部门有着平等的地位。但在实际操作中不能发挥出业主应有的作用，这促使我们对社区业主的角色定位进行反思。

社区治理主体多元化是社区治理理论的组成部分，将理论运用到实践中，必然要经历一段磨合期，在此期间可能会产生很多以往没有遇到过的新问题。“综观我国城市社区治理模式的发展与演变，可以将其概括为三种模式或三个阶段：1.行政型社区——政府主导型的治理模式。2.合作型社区——政府推动与社区自治结合型的治理模式。3.自治型社区——社区主导与政府支持型的治理模式。我国城市社区建设由第二个阶段向第三个阶段的发展需要一个较长的过程”。[5](p136-137)在这个发展演变的过程中，社区业主对自身的主体地位缺乏足够的认识，很大程度上是受到传统管理模式的影响。在以往的社区管理模式中，社区居民是被管理者，是接受政府管理的一群人，人们在思想上已经形成了对管理者的依赖。现在的社区没有了所谓的上级管理者，更多的是靠自己进行管理。而靠自己进行管理，又没有明确的管理方法和标准，于是更多的人选择不管理，对公共事务不闻不问，至于私人的事情，自己管自己的，别人也无权过问。这样一来就导致了社区业主对社区事务的普遍不关心，即使出现了会影响到自身利益的问题，只要他人也遇到同样的问题，就不会主动去寻求解决方法，从众心理在这里起到了很大作用。还有就是单位制解体，尽管凸显了人们的自主性和个性，但也会造成人与人之间联系的不紧密，住在同一个社区的人们缺乏内聚力，对社区公共事务漠不关心也就不足为奇了。业主委员会无法发挥更大的作用，很大程度上是得不到业主们的理解和支持，当然其根源还是前面提到的社区业主之间缺乏内聚力。同时，其他社区治理主体的职责界限模糊，对自己应负的责任认识不清，责任意识不强，也是导致很多问题无法妥善解决的原因。

问题的产生也许是在磨合期间无法避免的，如何解决这些问题就成为了过渡的关键。既然现在社区业主不能很好地发挥其作为社区治理主体的作用，那就应该在实践中将其定位在一个还不能够达到治理主体水平，但正在向着治理主体前进的位置。在实践的过程中努力将业主群体往治理主体的方向引导，并让其认识到社区事务与自身利益有着密切关联性。

三、努力引导社区业主发挥其治理水平

将社区业主放在一个还不能够达到治理主体水平，但正在向着治理主体前进的位置，这就需要我们在实际操作中采取相应的措施，将业主向治理主体引导。

（一）强化业主委员会在社区中的作用。

我国传统的管理模式是由上级机构管理社区居民，而且人们的思想方式受其影响很深。既然这样，完全可以顺应这一思维方式，提高业主委员会的地位，强化其作用。业主委员会虽然是民间性组织，也不是对社区的业主进行上对下的管理，但它是代表业主利益的组织，所做的工作都是在维护业主的合法权益。从这一点出发，我们可以强调业主委员会的组织功能，委员会是通过民主程序推选出来的业主代表组成的，跟大家是同样平等的身份，这就不会出现以前管理模式中管理者与被管理者之间的隔阂。业主们有什么困难，遇到了什么问题，都可以向委员会反映，委员会帮助业主解决问题。在这一点上，业主委员会可以填补在没有了传统管理者之后人们心理上的缺失，业主们通过委员会解决了困难与问题，自然会感激业主委员会，在心理上对其产生认同后，要拥护委员会就是顺理成章的了。所以，业主委员会必须强化自身在社区治理中的作用，当业主们还对自己的治理主体地位认识不清时，业主委员会就应该站出来，代表广大业主发挥治理主体的作用。

要做到这一点，首先社区中要选出大家都信赖的、人际关系较好的、热心为大家服务的业主代表来组成业主委员会，组成之后要建立一套业主委员会运作的规章制度，切忌三分钟热情，要切实把每项工作都落到实处，并一直坚持下去。其次要加强业主委员会与广大业主的联系，获得业主的支持。这一点在实际操作上有很大困难，由于前面已经说过的一些原因，很多人都对所居住社区的公共事务漠不关心。还是必须依靠业主委员会自身勤做工作，不能只是在产生问题和发生矛盾时，委员会才能证明其是存在的，必须在日常生活中时时处处体现出业主委员会的存在。

（二）加强社区业主间的内聚力。

社区业主的内聚力不强，是业主不团结，对社区公共事务不关心的根源。如果在这方面有所强化，许多问题解决起来会更容易。由于工作、生活上的差异，社区业主也许很难在同一时间聚集到一起，这也给他们的沟通造成了一定困难。加强业主之间的联系，可以先从老人和孩子着手。退休在家，平时无事可做的老人们完全可以加强联系和沟通，业主委员会可以组织老人们参加一些有益身体健康的活动，加深对其他人的了解和熟悉，老人之间互相来往多了，会影响整个家庭与其他家庭的来往，慢慢地就可以把业主们联系起来。孩子们也是，平时经常在一起玩，家庭之间的联系自然就会越来越紧密。社区业主之间的联系紧密了，内聚力自然就会加强。业主们对社区公共事务就不会再抱着漠不关心的态度，而是真正感觉到自己是这个社区的一分子，社区的大小事务都与自己息息相关，也乐意参与到社区的管理中来，负起自己那份责任，这样，社区业主达到社区治理主体的水平就指日可待了。要加强社区业主的内聚力，要做的还有很多，而且这肯定是一个需要花费较长时间的过程，不能操之过急。

（二）业主应加强与物业公司的互动。

物业公司为社区提供公共服务，是当前的主流。尽管物业公司是企业，但由于其主要业务是为社区提供公共服务，如垃圾清理、安全保卫、绿化维护、车辆管理等，收取的物业管理费也在业主可以接受的范围内，所以物业公司是为社区业主提供公共服务的机构，是社区治理主体之一。当前普遍存在的业主与物业公司的矛盾，很大部分还是由于物业公司自身不完善，提供的实际服务与承诺时的标准不相符，收取费用与提供的服务不相符等。由于物业管理的质量与业主日常生活密切相关，特别是经济上的联系，使得业主与公司之间的问题十分复杂且敏感，一旦出了问题，双方都不愿意承担责任，致使本来也许并不严重的问题越来越严重，原本可以协商解决的矛盾也变得不可能解决了。当前我国的物业公司发展较快，但良莠不齐的现象也很突出。社区要找到一家负责任讲信用的物业公司并不容易。撇开客观因素，业主自己应该做到的，是重视最初与物业公司签订的合同，严格按照合同拟订的标准执行，如果物业公司日后提供的服务没有达到合同上规定的标准，业主应坚决捍卫自己的合法权益，在物业公司提供服务的过程中，业主应时常监督物业公司的运作，及时沟通，出了问题立刻解决，尽量不要拖延，以保证问题能尽早得到解决。业主与物业公司的互动加强了，一些潜在的发生矛盾的可能性就能够被消除，双方都深入了解对方，就可以更好地合作。物业公司与业主都是社区治理的主体，所以就应该相互尊重，相互监督，做好自己应该做的，出现矛盾问题尽快通过协商解决。当然，企业性质的物业公司是以盈利为目的，在经济利益与提供的服务之间找到平衡点也非易事，所以业主们在监督物业公司工作上必须付出更多，而一个有威信和号召力的业主委员会就可以替业主们担负起监督物业公司工作的责任，这也证明了社区里建立一个有威信有号召力、负责任，能真正代表业主的业主委员会的重要性。

（四）政府为社区建设提供外部支持。

政府是传统的社区管理主体，在当今治理主体多元化发展的趋势下，政府的作用仍然很大，特别是在我国。政府应该为社区建设提供一些外部支持，“社区的人力、物力、财力有限，政府必须协助社区解决工作中遇到的难题，特别是要解决区内居民的就业问题。为了将社区内党政组织、企事业单位组织、社会团体这三类组织统一调动起来，使之为整个社区的利益和目标而共同努力，需要政府担当起协调者的角色，理顺城市社区各行各业之间的关系”。[6](p135)社区其他治理主体都是通过政府授权才可能成为治理主体的，所以政府在社区工作上起到的总领性作用是无可取代的。政府为社区建设提供外部支持，相当于减轻了业主的负担，使得他们能够更好地看清自己的定位，明确自己的责任。政府还应在政策和法律制定上为社区建设提供良好的大环境。对物业公司的监督管理应该有法可依，一些社区部门目前还没有法律地位，这在很大程度上限制了这些部门的发展，政府应该根据实际情况，制定出有利于社区健康发展的政策和法律，这同样也有助于社区业主认清自己的角色定位。

综上所述，社区业主作为社区治理主体之一，在当前还不能很好地发挥作为治理主体的作用。因此，应该在实践中逐步采取措施，引导社区业主认清自己的角色定位，明确自己担负的责任，强化其责任意识，使其主动参与到社区治理中来，促进社区建设快速稳定的发展。

参考文献

[1]严浩.我国城市社区发展政策研究[M].北京:中国计划出版社，2002.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社，2000.

[3]张成福，党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社，2001.

[4]滕世华.公共治理视野中的公共物品供给[J].中国行政管理，2004，(7).

篇2

一、社会组织参与新型农村社区治理的现状

（1）发展速度较快，结构与区域发展失衡。改革开放以来，我国农村社会组织快速发展，呈现多样化趋势。但数量少，规模小，且发展不均衡。沿海、发达省份农村中的社会组织较中西部地区更为活跃，专业水平、政府支持力度更具优势。此外，由于政策导向以及农村社区的局限性等原因使得经济类、娱乐类社会组织发展较快且数量较多，但教育类、环保类、慈善类社会组织发展滞后。（2）参与领域拓宽，社会影响不足。当前，社会组织已经逐步参与到新型农村社区的治理，并提供多样的社会服务。但随着新型农村社区中居民职业的多样化、需求的多元化，社会组织的专业素质、组织运行等都不能满足新型农村社区发展的实际需求。（3）参与意识增强，社区信任度低。近年来，社会组织以各种形式积极地参与到新型农村社区治理中。如参与社区公共事务的治理、提供公共服务等。但社区居民对社会组织的信任度不高。首先，人员素质较低、运行机制不健全等导致内部管理混乱，服务质量不高；其次，社会组织缺乏必要的内外部监督，加剧了社区社会组织的信任危机。最后，居民对社会组织的认知不到位也影响了其对社会组织的信任度。

二、社会组织参与新型农村社区治理的现实困境

（1）治理主体责任不明确，忽略了农村社区社会组织的独立性。当前，新型农村社区的治理主体是多元化的，但在现实中，各主体之间却经常相互冲突和矛盾，尤其是基层政府与社区组织之间。基层政府角色定位不清、认识不到位，主管部门介入太深、干预过多，从而忽视了社会组织应有的独立性，致使其功能发挥不佳。（2）农民认知不到位，弱化了农村社区社会组织的群众基础。新型农村社区建成后，农民由熟人社会进入了陌生人社会，群体认同感和社区归属感日趋弱化，不愿参加社区社会组织的活动；其次，农民合作意识不强，缺乏主人翁精神，以眼前利益为判断，缺乏长远视角，容易对社会组织产生抵触情绪。由于农民对社会组织的认知不到位，弱化了社会组织的群众基础。（3）监督考核机制不健全，制约了农村社区社会组织的规范化发展。首先，社会组织相关法规不完善，缺乏规范完善的制度保障，责权利不明，导致其管理松散；其次，由于考核评估缺乏落实，一些社会组织没有统一的服务标准，不遵守职业准则，不注重社会信誉，导致其发展陷入困境，难以形成社区内民主公开的氛围，影响社会组织、基层政府以及社区居民的有效互动。

篇3

关键词：政社协作治理；集成平台模式；创新引擎模式；资源交换；利益耦合；价值认同

中图分类号：C912.2 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）04-0134-005

“政社关系”长久以来都是中西方研究者关注的焦点问题。我国社会治理中的“政社合作”发生在改革开放之后。社会组织作为我国社会的新成员，发展迅速，已经成为我国公共治理中一股不可忽视的力量。以政府与社会组织在合作过程中的互动关系为分类维度，政社合作可以被分为两大类――政府购买与“协作治理”。[1]其中，政府购买仅仅是一种资源流动[2]，主要目的在于缩减政府规模，将一部分公共物品和服务的提供交由社会组织承担，政府与社会组织之间的互动关系十分简单。而在协作治理中，政府和社会组织会基于共同利益、共同问题、共同需要而产生集体行动和协作伙伴式的互动关系。[3]本项研究所关注的是后一种政社合作方式――协作治理。

一、概念界定与文献回顾

（一）概念界定

本文采用“协作治理”这一概念是为了区别于“合作治理”。国外学者给出的合作治理定义是：“一个或多个公共部门与非政府部门一起参与正式的、以共识为导向的、商议的，旨在制定或执行公共政策或管理公共事务或资产的治理安排。” [4]中国学者认为“在合作治理中，参与到治理过程中的每一个治理主体都能够平等地在治理活动中发挥其应有的作用，对于关涉到公共利益的每一项公共事务，都能够平等地发表意见和积极地采取合作行动。”[5]可见，参与主体的平等、共享裁量权[6]是合作治理一个十分重要的特征。然而，政府的绝对权威地位、社会组织的初级发展状态决定了现阶段发生在中国的政社合作不可能完全实现参与主体的平等，因而，郭道久提出的“协作治理”[7]的概念更加适合描述中国社会治理中的政社协同。协作治理不强调主体间的平等，仅强调多元主体按照一定的规则发挥各自的特定作用。

（二）文献回顾

对我国政府与社会组织协作治理的研究可以分为两大视角三个方面：一是理论分析视角。其中有些研究成果着重于以已有的理论为基础分析我国政社协作治理的生成机制，有些研究成果聚焦于分析我国政社协作治理的运作机制。围绕政社协作治理的生成机制，汪锦军认为政府与社会组织的良性互动依赖一系列的环境条件，政府需要顺应社会规律小心翼翼介入社会，以使社会良性发展；社会需要社会资本、自主性和参与的有机结合。[8]政府与社会组织协作治理应当在逻辑条件、环境条件、操作条件三个层次的条件都满足的条件下才能发生。[9]相较于生成机制，更多的学者关注政社协作治理的运行机制，例如曹姣星[10]、汪锦军[3]等都根据自己的分类标准从理论视角对政社协作治理的运作方式进行了分类。此外，还有一部分研究从实践分析的视角讨论政社协作的运行机制。

二、研究设计

（一）描述框架

本文的研究方法为案例研究，将在案例研究过程中关注案例在如下指标中的表现：

指标1：协作治理的发起者和主导者。在政社协作中，无论二者在地位上是否平等，或是政府，或是社会组织，一定有一类主体最先提出协作需求，也一定有一类主体主导着整个协作的过程。

指标2：协作治理中各主体的利益诉求。在大部分协作治理中，参与主体的利益都是相互依赖的。[11]当然，在政府与社会组织两者的地位极其不平等时，行政强制力也可以让协作在两者利益分离的情况下发生。

指标3：协作治理中各主体的资源供应。在协作治理中，无论是政府还是社会组织都会在其中贡献自己的资源，而所提供资源的丰富性和稀缺性也决定了其在协作治理中所承担的角色。

指标4：政府和社会组织在协作中的联结纽带。“联结纽带”是指把各类参与主体联结在一起的“黏合剂”。体现到协作治理中，政府与社会组织的协作或凭借政府权威，或通过利益交换，或基于价值认同。

（二）案例选择及数据来源

“协作治理的发起者和主导者”由政府还是社会组织担任在很大程度上影响政社协作在描述框架中其余指标中的表现，因此本文选择该指标作为案例选择的维度，也就是说选择“由政府发起并主导的政社协作治理”和“由社会组织发起并主导的政社协作”两类案例。根据案例研究所遵循的“目的性抽样”（Purposively Sampling）原t，本文基于三个标准选取H市J区社会组织管理服务中心“凯益荟”和Y基金会的“双师教学”公益项目为研究样本：（1）案例是政社协作治理中取得显著成果、具有代表性的事件；（2）案例得到业界、学界及媒体的广泛关注，可获取丰富的二手资料；（3）事件便于实地观察，可获取一手资料。

三、研究发现

（一）政府发起并主导的政社协作治理

1.在“凯益荟”案例中，协作治理的发起者和主导者是H市J区的政府，其利益诉求是借助社会组织的力量为K街道居民提供多元的、高质量的公共服务，以弥补基层政府及社区人力资源和专业能力的不足。通过实地调研，可以总结出“凯益荟”出现的逻辑：居民需求快速增长政府职能主动调整基层政府及社区人员配备不足、专业素养不够“凯益荟”成立。

“凯益荟”成立之前，K街道工作人员对居民进行了公共服务需求调研，调研结果发现，居民对助老服务、残疾人服务、文化体育服务、青少年托管服务、志愿者服务等服务有着极强的需求。

“很长一段时间，基层政府对居民的这些公共服务需求是忽视的，对社区工作人员也没有要求。”（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）

“居民的需求都是在新的时期新出现的，政府还未来得及一一应对。”（J区领导LYJ）（访谈资料XWW-20141208-LYJ）

伴随着政府职能改革，地方财政实力增强，社区居民的新增需求逐渐受到重视，政府开始主动回应居民的各项需求。

“现在，对居民需求的回应成为了社区工作人员绩效考核的重要指标。”（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）

尽管政府开始重视对居民社会需求的回应，但在“小政府、大社会”理念的指导下，基层政府及社区所获得的人力资源无论在数量上还是在专业能力上都十分缺乏。面对日益多元的居民需求，基层政府及社区雪上加霜。

“尽管上级政府已经开始力求打造小政府、大社会形态的服务型政府，但我们社区仍然处于事事包办的状态。我们的社区非常强大，拥有着三位一体的治理结构，社区内部包括党委、居委会和公共服务站。党委统揽全局，居委会主管居民自治，公共服务站负责为居民提供计生、卫生、城管、综治、医保、养老、就业等全方位的一站式服务。但与这一治理结构相反的是，上级政府分配给社区的人力资源十分有限，这就造成了社区自身不可能提供周全专业的服务。”（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）

当前K街道下辖社区固定工作人员仅有10人左右，每个人都承接多项管理职能，身兼数职，例如有的工作人员既承担社会保障又做文体专员，既负责妇联工作又处理计生等。

在政府面临上述困境的同时，越来越多的社会组织以不同的形式出现，这些社会组织大多只在某一个领域活动，因此与政府相比具有专业优势。

“政府承担了太多的职能，但是政府并不专业，公共服务的提供效果很难令民众满意。因此，政府拿经费养人，不如拿经费办事，将很多想做但做不好的事情交给社会组织。此种方式不仅能够解决公共服务的提供问题，还有助于缓解官民冲突。因为，如果政府没有做好，居民会认为，但是如果社会组织做得不好，居民可以提意见让政府对其进行监督，督促社会组织改进，避免了居民和政府之间的直接摩擦。”（J区领导LYJ）（访谈资料：XWW-20141208-LYJ）

2.H市J区政府利用利益激励的方式吸引社会组织加入“凯益荟”。在协作中，政府为街道内社会组织提供合法性、公信力、活动场地、能力建设资金等，为街道外组织提供信用担保、市场空间、项目购买资金等。因而，通过加入凯益荟，社会组织将获得更大的发展空间以及更加便利的发展条件；与此同时，社会组织也需要根据凯益荟的整体规划，为街道居民提供社会服务。

“凯益荟”的组织性质是民办非企业单位，业务主管单位是区民政部门。实质上，无论从成立背景、资金来源、工作人员的身份，还是从其承担的具体职能方面考虑，“凯益荟”都是政府职能部门的延伸，其本质就是一个政府的职能部门。“凯益荟”共有3位专职工作人员，其工作身份都是街道下派到社区的社区干部，工资由财政统一发放。根据职能定位，“凯益荟”连接K街道办事处、K街道居民以及K街道内外的社会组织，其工作逻辑如图1所示。

如图所示，“凯益荟”的工作内容主要包括三大类，分别面向公众、政府和社会组织

第一，需求调查。需求调查工作主要目的在于了解K街道居民对公共服务的需求。居民的需求决定着凯益荟所有的工作方向。截至实地调查之日，凯益荟收集的居民需求主要集中在助老服务、残疾人服务、文化体育服务、青少年托管服务、志愿者服务等方面。

第二，承接政府转移的职能以及从政府处获得公共服务提供的相关资源。承接政府转移的职能是政府成立凯益荟的初衷，而凯益荟承接政府转移职能的主要渠道是整合社会组织资源。因此，凯益荟需要从政府获取各类资源，以实现对社会组织资源的整合和管理。

J区政府为“凯益荟”投入资金300万元，其中200万元用于“凯益荟”的办公场所建设，“凯益荟”在K街道拥有一栋三层办公楼，办公楼主要用于为入驻“凯益荟”的社会组织提供基本的办公场所。另外的100万元用于支持或者奖励入驻“凯益荟”的社会组织。（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）

第三，管理、整合、孵化K街道内活跃的社区社会组织，使其成为街道社区提供公共服务的主要力量，与此同时，引入购买K街道外的社会组织，使其进驻“凯益荟”，为K街道提供公共服务。

针对K街道外部的社会组织资源，“凯益荟”采用邀请入驻和政府购买项目的方式进行整合。由于K街道内部的社会组织中社区服务类组织较少，因此，“凯益荟”采用“筑巢引凤”的方法，吸引专业的社区服务类组织入驻，“四点半学校”就是其中的典型案例。

“四点半学校是一家提供儿童托管服务的社会组织，业务已经比较成熟，在儿童托管方面具有绝对优势。K街道儿童托管问题一直存在，社区居民对此需求十分迫切，因此凯益荟邀请我们入驻社区，为居民提供儿童托管服务。然而我们在社区居民中被认可程度低成为提供服务的首要障碍。为保证我们能够顺利开展工作，“凯益荟”以政府名义为我们背书，帮助我们获得社区居民的信任，还给我们提供办公场所。”（四点半学校工作人员L）（访谈资料：YB-20141209-L）

经过上述努力，“凯益荟”已经完成了对K街道社区内的文体类组织和志愿类组织进行整合和培育，形成了“和之韵”以及“志愿者”两个社会组织，并从外部引入了5家专业公共服务类组织为K街道居民提供公共服务。

篇4

大居大都位于镇境内，镇一级政府在协调解决问题上，因权限问题，很多事情需多部门请示，反复协商，牵扯大量精力。大型居住社区也是一个小社会，涉及的事务基本涵盖了政府的所有职能。从宝山区顾村镇大型居住区的管理来看，大型居住区建设与管理涉及交通、房管、商业、市政、卫生、教育、环保、文化、社保、民政、财政、公安等几十个部门。2012年在宝山区七届人大一次会议上，确定了大居建设和后期管理的议案，在办理过程中，就涉及到25个区政府部门负责办理。镇一级政府是最基层的政府，而大型居住区是上海市级工程，既关系到全市的操作政策，又涉及到导入区、导出区政府及部门，镇政府遇到要解决的问题时，往往是多部门跑，多部门请示，有些事情还需反复协商，消耗了大量的精力，行政效率不高。

大居导入人口较多，在人员和经费上，导入区承担了较大压力。顾村大型居住区规划人口约30万，由于新建的大型居住区条件普遍先天不足，在人口大量增加的情况下，管理上存在“小马拉大车”的困境。在入住的人口中，老年人、困难人、失业人口等弱势群体较多。目前，虽然各大型居住社区内的警力、城管等执法人员以及管理人员已陆续配备到位，但如果大居人口全部入住，人员相对不足。在公共服务设施建设上，导入区也投入了大量财政资金。从长远看，仅靠导入区的财政和镇一级财政，难以承担人口大量增加后大型社区的运行和管理费用。

对此，笔者建议：建立健全大型居住社区基层管理的体制机制。大型居住社区从成立到成熟，从陌生人的社区逐渐变为熟人社区，需要一定的周期，大居的管理同样需要一定的周期。针对大居基层管理这一特殊性，有必要建立健全相应的领导体制和协调机制。一是全市层面建立大型居住社区基层管理的综合协调机制，具体承担大型居住社区民生服务和社会管理的问题研究、政策制定、工作协调、工作推进、督促检查等。二是明确导出区要承担哪些工作职责，导入区要承担哪些工作职责，各区政府工作部门要承担哪些职责，大型居住区所在的镇要承担哪些工作职责。同时，导入区要指导好区、镇有关部门做好设施接管、运行、维护等工作。三是大居所在的镇要勇挑重担，将大居基层管理摆上重要的议事日程，从居民需求出发，从细节小处着手，形成大居基层管理的工作制度，任务分解到位、责任明确到人。

篇5

关键词：社会危机；治理；价值分析

中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编号：1674-1723（2012）09-0057-05

著名学者约瑟夫·熊彼得曾说，社会发展的过程必然包涵着“建设性破坏”，我国社会结构调整的阵痛和各种潜在危机正是社会发展过程中的这一表现，社会体制转型本身具有的社会振荡容易与其产生共振，从而导致利益调整难以到位，各种危机状况频发。从某种意义上说，危机在促发社会结构调整的同时，也实现着社会的价值变迁。不同的价值观背景下，政府与社会应对危机的理念与范式往往各异。在我国社会主义现代化建设进程中，规避与化解危机正是贯彻落实科学发展观、建设社会主义和谐社会的基本价值。

一、社会危机治理的价值分析框架

危机治理是现代社会的常性概念。人们对于社会危机的关注，源于危机对于社会生活的破坏和对既有秩序的冲击，社会危机可以影响人们的生存状态和行为方式，并通过极端的方式促进社会治理的完善。现代社会频发的危机，推动了人们对于社会危机的科学认知，并逐渐使之成为发展中的人类社会的常性方式。因此在社会危机层面提出治理概念，应该是现代社会发展的应有之义。显然，危机治理理念的确立，是建立在公平、正义的公共利益基础之上的。治理视野下，实现公共利益不仅仅是官方单向度的责任，政府、市场、公民社会都是实现公共利益的主体，即公共利益的实现需要政府、市场与公民社会等共同构成的社会危机治理体系，如图1所示：

图1 社会危机治理网络体系框架

如图1所示，社会危机治理的价值分析框架是一种典型的多元治理结构，在博兰尼关于“多中心性”概念的解释中，他认为，主体间的链接关系构成一个六边形，框架上各顶点的相互移动即形成了“多中心秩序”，各主体在这种秩序下追求一种静态的平衡。显然，这种交互式网络没有单一的中心，而是由治理的多元主体构成网络的结点，每个结点之间都是互通的，并且这种互通也是双向的。

当然，这种结构并非僵硬不变，而是具有特殊弹性。我们形象地将社会危机治理网络看成是一个六边形，政府、企业、非政府组织、公众、社区和媒体这些主体分别处于这个六边形的各顶点上。在内部因素制约或外部压力施加的情况下，六边形架构可以向横向、纵向、斜向拉伸。尽管处于中心位置的公共利益是相对固定不变的，但是各主体之间仍然同时存在着某种私利关系，并都希望自己能够成为最大受益方。另一方面，危机治理的网络结构下复合主体所呈现出的互动态势使得每一合作方都能够在信息传输与接收、决策制定与执行、权力的分配与平衡的过程中做出相应的回应或调整，从而在不同需求的指引下实现多边形结构框架的适度回倾。这种危机态势下的网络型权力结构及其弹性使得网络型权力结构更为平衡、更为合理。

（一）治理的起点：政府角色的定位

多元治理理论趋向于将政府的角色定位为中介者，即制定多元治理制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。政府作为社会危机治理中最主要的角色，直接承担维护和促进社会公共利益的责任，以法律、法规为依据，运用社会管制等强制性权力，消除与缓解导致社会危机产生的因素和社会问题，维护社会公平、正义这一基本价值。

（二）治理的平衡点：公共利益

政府、企业、非政府组织、公众、媒体与社区都有自身的发展动向，也有不同的利益诉求，它们的利益并非完全背离，而是有着固定的交叉点，这个交叉点就是公共利益。公共利益的目标诉求在社会危机治理中具体体现为共建社会良性秩序并实现利益均沾，这样的公共诉求具有公共性、合理性、正当性和公平性。它是多元主体网络化治理得以运作的内在动力与支撑点。当然，要实现多元利益的均衡协调，构建完善的利益表达机制是非常重要的。政府要将利益冲突控制在体制内解决，使各种利益诉求都能够上升到利益协商和对话的平台，其他主体也应当建立起公共利益诉求的收集机制，完成公共利益现实化、具体化的过程。

（三）治理的实质：均衡分权

治理的核心理念就是将原本过度集中的权力进行相对分散的排布，治理的权力中心不再单一，而是由复合主体通过权力的分配及组织体制的构建来实现对公共职能的重新定位。只有均衡的分权才是多元治理的实质所在。罗伯特·贝内特认为：“多中心”治理要求的分权化指的是不同层级政府部门在公共事务管理和公共服务中，将相关权力、责任向市场与公民社会转移的过程，表现为政府、市场和公民社会的关系结构。这种多元治理理念下的分权化就是要求政府在危机治理的过程中综合考虑治理主体的比较优势、各主体应对危机及治理的能力及效率、危机事件的紧急性、影响力及辐射范围等因素的基础上向体制外放权，并通过各主体合力的发挥建立权力分配的均衡架构。毫无疑问，均衡分权的网络治理结构不仅能够强化公民的责任及自我服务意识，而且还能拓展社会组织活动的空间；不仅可以促进非政府组织的繁荣与发展，而且还能够建立起政府与公民之间、利益集团之间多元化的、战略性的合作关系。

篇6

[关键词] 业主委员会；社区自治

中图分类号：R473.2 文献标识码：A 文章编号：

业主委员会是依法成立的，并在业主大会授权范围内，在物业管理区域内代表全体业主和物业使用人对物业实施自治管理的非政府组织。20 世纪 90 年代，经济领域深入发展的同时，城市化进程也迅速展开，过去以单位为单元分割的社会逐渐瓦解，而开放性的城市社区却得到迅速生长蓬勃发展。特别是90年代中期以来，由于住房制度改革和城市居民的消费需要，导致我国城市商品房市场获得了蓬勃发展。在房屋产权私有化为主的商品房住宅社区，业主的利益第一次与其居住的社区紧密结合起来。同时，私人业主们对社区的物业管理也必然提出了比以前高得多的质量要求，以往那种单一的行政式物业管理方式再也无力胜任现代私人业主的物业管理需求。城市社区业主委员会就是在这种情况下出现的，它的出现既是我国经济体制和社会治理结构双重转型过程中城市社区发展变化的客观反映，也是社区自治进程的客观要求。

一、业主委员会的建设是实现社区自治的关键

业主大会及其执行机构业主委员会是以财产关系为纽带的业主自我管理和自我服务组织。它是社区最基层的民主化运动，具有广泛的群众基础。经过业主大会的授权，业主委员会完全可以代表全体业主行使物业管理权，包括自行建立物业管理组织或委托物业服务企业进行专业化的物业服务。作为业主大会的常设机构，业主委员会是小区日常事务工作的实际处理者，也是公共维修基金使用、选招聘物业服务企业等重大事务的工作主持者。财产的自利本性决定了业主委员会具有根本的自治动机和自治倾向，最能够代表业主的利益，与开发商、物业公司甚至与政府相比，更有维护业主和社区公共权益的动力和意愿。因而，业主委员会的建设是实现社区自治的关键。

1、从实践上来讲，业主委员会的发展是社区自治的主要方面，是民主管理社会的基点。业主委员会是业主的自治组织，它的产生直接来源于住房产权的私有化。从产生到管理，业主委员会的自治建设都关系到我国的基层民主建设。业主委员会这个名词早已有之，在房地产市场较为发达的新加坡、香港等国家和地区，业主委员会己经发展的较为成熟。而在大陆地区，由于房改刚启动不到二十载，业主委员会才刚刚在某些地区零星出现十几年，因此，对于大多数人来讲，业主委员会还比较陌生。社区中的每一个私人业主作为物业的所有者，是物业管理市场的主体。成立业主委员会代表业主选择和监督甚至管理物业公司，是社区私人业主的财产权得到有力保障、真正实现城市社区自治的前提和基础。

2、从理论上讲，业主委员会的发展对于探讨我国基层民主建设、政府职能的转变以及公民社会的发育都有重要的参考价值。业主委员会的产生是实现公民个人社会权利，并通过志愿行动形成自由人联合体，不经环节而直接提供公共物品的自治化过程。业主委员会支持和体现了社会的“自由”和“多元化”价值，能够有效地满足社会多元化的需求。因为业主委员会为业主提供了自我组织的空间，分散而孤立的个人组织起来才会有力量。对于大多数业主来说，他们所拥有的房屋产权是他们自己最大的私人财产。为了保障自己的相关权益，他们不得不关心公共物业的管理，同时自愿组织起来，进行自治管理，维护自己的利益。业主委员会的发展同时也反映着公民社会的发展，并且是伴随着现代化进程产生的，因此研究业主委员会的发展对于探讨我国基层民主建设、政府职能的转变以及公民社会的发育都有重要的参考价值。

3、业主委员会的实践和研究有助于检验社会理论并促进社会科学的发展，促使理论更好的解释和指导现实。从整体上看，目前中国的公民社会理论等社会科学研究仍然停留在理论引进和概念讨论的阶段，西方学术界的译语在中国的现实中很难找到对称的指称。所以必须从我国的实情出发，并在借鉴西方理论的基础上发展出自己的理论。尽管目前已经出现了一些零星的实证研究工作，但离改革与社会发展的现实需要相去甚远。改革和社会发展在呼唤实践基础上的社会理论和社会科学的发展，为社会主义话语下各领域的持续良性发展提供切实可行的科学的理论指导。这是中国学术界必须回答的问题。从社区自治的角度探讨如何建设业主委员会，应该从当前的社会现实出发，分析业主委员会的生存现状，探索业主委员会可能的发展路径，而不是简单地引进西方理论，脱离中国实际国情，空谈应该如何建设业主委员会和社区自治。

二、业主委员会的生存困境

1994年建设部第33号令《城市新建住宅小区管理办法》中对“代表和维护住宅小区内房地产产权人和使用人的合法权益”的业主委员会作了原则性规定。但是现实中，在符合业主委员会设立条件的住区中，大多没有成立业主委员会，有业主委员会的，其所发挥的自治作用也并不理想。自从《物业管理条例》2003年9月1日实施以来，全国各地的社区才更多地开始筹备业主大会和选举业主委员会的工作。目前，我国的业主委员会主要产生于经济较发达的省市，如北京、上海、深圳、广州等地。由于业主委员会是个新生事物，尚没有现成的规律可循。对于缺乏公共意识和组织能力的人们来说，业委会的组建和运行相当艰涩。从发育到发展，业主委员会呈现出了不同的模式，在实际的运作过程中，在取得许多成效和经验的同时，也不可避免地存在着各种各样的问题和困境，如业主委员会成立难、业主委员会与基层政府组织以及物业公司等社区治理主体的恶性互动远多于良流；业主委员会性质与法律地位不明确、职权责划分不清晰；业主参与程度不高、业主委员会内部运作不规范等问题，这些问题的存在不仅影响了业主委员会的功能发挥，还阻碍了我国城市社区自治与社区建设的进程。

1、行政干预是业主委员会建立和运行的最大外部阻力

业主委员会与街道、居委会等政府与准政府组织的共同目标是包括社区利益在内的社会公共利益的最大化，他们之间本来应该是一种合作与共赢的关系，街道和居委会应当为业主委员会的组织、管理理工作提供法律、政策、制度、宣传等方面的支持，然而在现实中，后者相较于前两者而言，却处于完全的弱势地位。行政主管部门有权无责，容易导致行政越位或行政错位。街道和居委会作为实际上的基层政府，很容易把自己放在高高在上的“管理者”的位置，不能正确认识与业主委员会之间的关系，更多的是将其放在自己的管辖范围之内，与上级政府的直辖关系使他们更意识不到双方是平等的居民自治性组织，甚至担心业主委员会会对其自身工作造成潜在的威胁，一些街道、居委会干涉、操控辖区内业主委员会的成立、换届，对业主委员会及业主的维权活动不仅不支持、还进行阻挠，甚至侵害业主的权益。这种变相的行政渗透妨碍了社区自治的发展空间，干扰了业主委员会的正常工作，也导致了业主对政府主导下的形式选举和假性自治漠不关心，从而积累了矛盾。

另外，受利益的驱使，某些物业公司通常与政府有着不寻常的联系，所以政府相关部门常常在物业公司与业主发生纠纷时作出不公正的判决，有的甚至阻挠业主委员会的成立，将备案视为审批，处处设置障碍，使得业主委员会的成立和维权行动举步维艰。

近年来，全国各地出现了一些影响较大的业主维权事件，如深圳长城花园、南天一花园等因维权出名的明星小区都与有关政府部门打过官司。通常人们认为，业主维权是指业主和开发商或者物业公司之间的权益纠纷，其实并不仅仅如此。 实际上政府也有可能成为侵犯业主房产权益的主体和业主维权的对象。综上所述，行政干预已经成为业主委员会建立和运行的最大外部阻力。

2、业主委员会缺乏独立的诉讼主体资格，与其他社区治理主体之间权责关系不明晰

我国现有的法律法规，并未赋予业主委员会独立法人资格，这一尴尬的法律地位影响了业主委员会的诉讼主体资格，限制了业主委员会的维权能力。目前，只有物权法规定了业主委员会相对有限的民事诉讼能力，这就导致司法实践中，对于业主委员会以原告身份物业公司侵害业主共有财产之类的案件，通常会被以“原告主体不适合”为由，驳回。

目前，在社区层面，社区治理的主体有居民委员会、物业服务公司、社区工作站和业主委员会。社区组织的多元化有利于形成社区的自治管理，但是上述组织之间的权责关系相当混乱，法律上的规定不够明确，其职责和功能有交叉、重叠甚至冲突的现象。

就业主委员会治理的现实情况来看，关于业主委员会的相关规定过于模糊和原则。业主委员会与街道、居委会等政府和准政府组织以及物业公司等市场组织间的多元主体良性互动与合作关系并没有形成，反而更多地呈现出一种恶性利益竞争态势。例如物业公司不尽责、服务质量差、甚至把自己当成小区政府等现象屡见不鲜，业主委员会想要撤换物业公司却障碍重重，一些业主以拒绝缴纳物业费来抗议物业公司，却往往以败诉而终，物业问题已经成为当前我国社区治理中的难题；另外，业主委员会的成员本是一些不拿报酬的具有公益心肠的热心人，当在管理过程中出现一些类似业主财产被盗、车辆受损的事件时，由于责权不清，难免会引发一些不必要的矛盾，向谁索赔，如何索赔成为了业主与业主委员会间纠缠不清的问题所在。

3、业主委员会的运作制度不规范

作为一种新兴的非政府公民自治组织类型，业主委员会面临着成立、运作、管理等相关法律制度的不规范、不健全问题。例如根据上海市相关规定，业主委员会选举中各类小区规约的通过需要有 1/2 或 2/3 以上的业主及附属面积同意方可。候选人当选也需全体业主 1/2 以上同意及附属面积超过 1/2 方可，因此，如何保证业主的合法参与率成为选举结果是否合法的硬性要求。这就造成了业主委员会的组建在一开始就有不小的难度，仅靠居民自发启动和完成这个过程往往会旷日持久，很容易因难度大半途而废。显然，相比行政干预，业主要想自发成立业主委员会，完全处于被动地位。

法律法规制度的不规范和不健全造成业主委员会的外部生存困境，如成立难、法律地位不明确、权责不明确、维权难等问题；而业主委员会内部组织与监督制度的不规范和不健全，则造成了业主委员会自身的组织和管理问题，其中较为突出的问题主要有：由于缺乏民主监督机制和公开制度，在业主委员会选举成立之后，有可能被少数业主精英所把持和控制，形成“寡头垄断”的治理态势，导致业主委员会的运作在很大程度上由某个业主精英个人决定，而当业主精英不只一个的时候，在业主委员会内部还有可能形成不顾业主公共利益的派系争斗关系，影响了业主委员会的治理效能与合法性；现有的业主委员会制度设计，缺少相应的监督机制，这不仅使业主委员会的内部管理容易陷于混乱，还提高了业主委员会内部出现寡头垄断和派系争斗的可能性，增加了业主委员会腐败行为发生的可能性，进而导致业主对业主委员会的不信任以及抵制态度。业主委员会内部在组织和管理上如果出现不良问题，不但会损害业主委员会在业主心目中的合法性和权威性，甚至还有可能使业主委员会偏离社会自治组织这一本质属性的发展道路，成为一部分人打着集体的名义谋取私利的工具。相反，一些制度规范的业主委员会，有例如各项事务及程序的公开制度、业主大会民主决策、民主监督制度等，则成效显著，能够得到绝大部分业主的支持和认可。

三、实现业主委员会良序发展的对策

业主委员会要实行制度化、规范化运作，要真正成为对物业实施自治管理的组织，不可能一缴而就，需要一个成长过程。

1、多元社区治理主体的共治型社会管理模式，需要逐步形成普遍共识。就我国社会发展的现阶段看，毫无疑问，政府是当前社区治理的主导力量。政府相对于社会的这种绝对优势地位在目前社区自治和公民社会远未成熟的状况下，是必然的也是必须的。业主委员会的建设和发展，必须围绕这一社会现实展开，在这个宏观政治背景下，业主委员会建立与街道办、居委会、物业公司、业主等主体的良性互动关系，达成合作共识。

业主委员会代表全体业主对社区事务进行自我管理，然而社区公共事务管理仅仅依靠业主委员会是不够的。现代治理复杂性所导致的治理主体多元化以及多元主体间相互依赖与合作所形成的广泛、松散的组织网络，是当前我国城市基层社会治理结构的一个重要特征。换句话说，只有以业主委员会为代表的社会组织与政府组织、市场组织等其他治理主体形成良性的互动关系和合作网络，才能克服现代社区治理的复杂性问题，实现社区善治，同时也能为业主委员会的可持续发展创造空间。这一发展路径既符合转变政府职能的社会发展战略要求，又符合民主治理和社区自治的方向。

与多元主义不同，合作主义主张将分化的利益组织引入到现有体制可控制的轨道内，构建治理主体间有序的制度化伙伴关系，在确保稳定秩序的前提下倡导多元主体的合作，组建最优化的社会组织结构网络，实现公共利益。事实证明，业主委员会的成功运作有利于理顺社区组织之间以及社区组织与政府部门的关系；业主维权不是给政府添乱，而是在帮助政府建设和谐社区。

2、健全法律法规，理顺各社区治理主体之间的权责关系。我国业主委员会相关法律法规的不健全，是造成目前业主委员会发展困境的主要原因，相关法规比较模糊，对业主委员会的责、权、利等缺乏明确的规定，引发了很多不必要的矛盾和纠纷。因此，需要尽快完善现有法规有关业主自治的条文，明确自治组织应当承担的责任，对自治组织成立的条件、程序以及相关费用的管理做出清晰的界定，同时扩大司法救济途径，保护业主的合法权益，同时各个地方可以根据自身发展实际，制定符合本地实际规章制度，以更好的完善业主自治制度，保护广大业主的合法权益。在完善法律法规的同时，要注重对自治组织进行监督，发挥业主和政府的积极作用，建立完善的监督机制和罢免机制，使业主自治模式能够得到良好的发展。

在业主委员会发展初期，政府应当对业主委员会的成立严格按照法定程序提供必要的帮助，通过大力宣传培育业主的自治意识，指导业主委员会依法组建，与业主委员会建立和谐共荣的关系。政府的角色定位只是裁判者，而不是直接或间接插手物业管理等本应由业主委员会这样的自治组织和市场组织承接的事务，行政权力必须依法退出对业主自治过程的过多干预，使业主自治行为能够按照一定的条件、 程序在符合社会主义法制的前提下有序、健康的发展。这一过程与把政府公权力关在笼子里的立治改革进程是相辅相成、互相促进的。

3、加强业主委员会的自身建设

业主委员会作为业主大会的执行机构，承担着与居委会、物业公司、业主大会之间传递信息、交流协商的工作，地位十分重要。但现状是已成立的业主委员会成员复杂，且多数是兼职或退休人员，他们有不同的职业背景和教育水平，对于如何实现业主自治，大多是“摸着石头过河”。因此，业主委员会成员的自身能力也是当前限制业主委员会发展的一大瓶颈所在，因此，提高业主委员会成员的管理能力刻不容缓。

篇7

中国银行业新一轮改革已经开启，银监会尚福林主席去年“六项改革”讲话，从公司治理、发展模式、经营管理、产品创新、风险管理、社会公信等多个方面，描绘了未来银行业改革发展的脉络，为未来银行业改革指明了发展方向。作为监管部门，引领银行业进一步全面深化改革的关键，就是要研究和解决当前银行业体制机制转变过程中的深层次矛盾和问题，不断提升银行业核心竞争力，实现定位准确、治理完善。

谋战略――准确定位

发展战略是企业为适应环境变化而制定的长期目标、行动计划和落实方针，说到底，就是要搞清楚为什么做、做什么和怎么做的问题。随着经济全球化、信息化、市场化的不断推进，银行业的发展已然具有了六个显著特征，即结构均衡化、经营综合化、服务品牌化、管理精细化、人才专业化、发展国际化。所以，在发展战略的层面，银行业要准确定位。

要引导银行业机构结合自身特色和所处环境，制订准确的发展目标，在产品、服务和形象设计上，勾勒出清晰的发展思路。

要指导银行业机构综合运用低成本与无差异化战略，以低成本提供普惠服务履行社会责任，以差异化获取优质客户确立竞争优势，充分利用现代银行信息化、网络化发展机遇，发挥地方银行业机构地缘人缘关系优势、信息和风险识别优势以及经营机制灵活优势，服务中小企业、个体商户和居民消费，以打造“社区银行”的理念抢占和巩固市场竞争地位。

要推动银行业机构找准市场定位，结合当地经济发展环境、金融业务发展空间和经营管理水平确定重点服务或合作对象，寻求“人无我有，人有我新，人新我特”的特色化市场定位，坚持走差异化经营、特色化发展道路。

抓治理――完善机制

对于银行来说，良好的公司治理是完善体制机制、推动可持续发展的关键，也是维系银行体系信任和信心的基石。

要进一步深化内部机制改革。要以推动辖区银行业机构内部机制改革为重点，着力解决银行管理流程不科学、经营方式粗放、问责机制缺乏实效和风险管理架构不健全等问题，以此推动辖区银行建立、完善现代金融企业制度，加快发展方式转变。

要不断探索健全的公司治理结构。要按照银监会提出的完善公司治理的“五个强化”要求，继续推动银行业机构完善公司治理，明确界定董事会的核心决策、监事会的监督和高管层执行的职责边界，形成有效的工作机制，强化董事会决策、监事会监督和高管层经营管理职责，为各自发挥作用提供制度保障。

要建立行之有效的管理模式。通过严格的监督检查和绩效评价，将董事会、高管层的责、权、利关系明晰化，让高管层的任职、收入甚至职业生涯与其经营管理能力挂钩，强化其经管职责和动力；规范股东行为，强化股东责任，厘清公司治理主体的职责边界，落实制衡机制；督促法人银行机构建立长短期风险与收益相匹配的薪酬制度，加强信息披露和透明度建设，强化市场约束，来解决公司治理“形似神不似”，穿“新鞋”走“老路”的问题。

要构筑完善的风险内控体系。要加强风险管理文化建设，自上而下强化全员风险意识，在业务增长与风险防控、收益业绩与风控业绩、业务条线与风控条线之间寻求平衡，同时将关键人员的薪酬与风险密切挂钩，形成有利于风险管理的科学激励机制；设定自身风险管理目标，并经董事会批准明确定量风险偏好，要有与风险管理战略配套的风险管理指标及其评估体系，有与风险管理战略对应的经济资本配置；建立基于整个机构的全面风险管理架构，并配备相应的数据和信息系统基础，加强风险识别、计量的前瞻性、准确性，整合各类风险管理而形成统一的全面风险管理流程。

求创新――持续发展

对于以提供服务为主业的银行来说，创新是其实现持续发展的强大动力。基层银行业机构，应本着“细分客户群体，主攻零售业务，抢占社区阵地”的原则，开发有自身特色的产品和服务。

要以创新解决发展难题。鼓励银行业机构开展金融产品和服务创新，重点解决辖区金融资源相对不足、传统业务基数低、规模和增量偏小等问题，通过金融产品创新满足“三农”、小微企业、居民就业、消费等薄弱领域融资难问题，提升银行业服务当地实体经济发展的能力和效率。

要以创新提升核心竞争力。指导银行业机构创新信贷模式，加快推进信贷结构调整，大力实施绿色、低碳金融，积极发展节能减排项目融资，运用金融政策杠杆淘汰落后产能，促进企业技术改造和自主创新，为绿色发展提供支撑；支持银行业机构研发针对中小企业和“三农”领域的以“三权”为抵押担保的创新型信贷产品，积极实施“三大工程”，促进银企对接，通过创新提升自身核心竞争力，来满足多层次、多样化的金融服务需求。

篇8

关键词：村镇银行;社区银行;文献综述

1.引言

村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。最早关于建立村镇银行的文件始见于银监会在2006年12月颁布的《中国银行业监督管理委员会关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》），《意见》中明确鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行。随后银监会在2007年1月颁布的《村镇银行管理暂行规定》则具体规定了设立村镇银行的条件、股权设置和股东资格、公司治理、经营管理、监督审查以及机构变更与终止，为村镇银行的设立和运营提供了依据。根据中国银监会的公布数据，截止2013年12月3日，全国共有村镇银行总行共968家，支行共994家。设立村镇银行在一定程度上解决了我国农村金融机构覆盖率低、竞争不充分、金融供给不足，金融服务缺位等“金融抑制”问题，对促进农村地区的经济发展与进步具有重要的作用。

学术界对于村镇银行的问题从不同角度开展了研究与探讨，本文通过比较国内外关于村镇银行的研究方向，对研究动态做了系统性的梳理与归纳，以期对未来同类型的研究提供帮助。

2.国外的相关研究

村镇银行在国外是一种股份制的社区银行，关于这方面的研究主要集中在社区银行的定位、规模边界、金融服务、风险以及绩效等五个方面。

2.1 社区银行的定位

DeYoung，Hunter和Udell （2003）在定义村镇银行问题上以资产划分为基础，他们认为只要满足资产10亿美元以下、核心存款来自于关系型融资、提供传统金融服务和管理运行独立的银行等四个条件，即可称之为社区银行[1]。Berger，Hasan和Klapper（2004） 认为，在发达国家，社区银行是资产在10亿美元以下的国内银行，而在发展中国家，社区银行则包括资产在1亿美元以下的国内银行和外资银行[2]。

2.2 社区银行的规模边界

Nourlas，Ray和Miller （1990）指出：银行总资产在10-60亿美元区间变动时，其效率会逐渐减小，当总资产超过60亿美元时，银行就会出现规模不经济现象[3]。Clark （1996）的实证研究表明当银行的资产规模超过20亿美元时，就很难再继续保持产品或经济效率[4]。Ashton （1998）对英国商业银行业的规模经济的研究表明规模较小的银行具有较高的规模经济，且以50亿英镑是临界点 [5]。

2.3 金融服务

社区银行主要的金融服务是提供关系型借贷。关系型借贷主要是指社区银行的贷款决策主要通过多种渠道和长期的接触所获得的关于借款人的“软信息”来进行。Banerjee & Besley（1994），提出“长期互动”假说，认为中小金融机构一般是社区性的，与当地的中小企业通过长期的互动和了解保持着较为紧密的关系，有效地规避了信息不对称所造成的风险，因此，中小金融机构的设立可以缓解中小企业融资困难的问题[6]。Berger& Udell（1995、2002） 认为社区银行由于具有处理软数据的能力，在向信息不透明的中小企业发放关系型借贷上拥有比较优势[7]。

2.4 社区银行的风险

Edwards & Heggestad（1973），通过对美国社区银行1954年到1966年的分析认为随着地方市场集中度的提高，银行风险在提高，因为市场力量的过分集中会导致银行效率的低下[8]。Brickley，Linck & Smith（2003）从所有权激励角度分析了社区银行在针对中小企业关系型借贷上的优势，同时，在风险防范上，他们认为给予分支机构的管理人员一定的份额有助于解决因为委托问题而产生的道德风险[9]。

2.5 社区银行的绩效

Basset & Brady（2001）通过对20世纪90年代美国社区银行与大银行的比较分析，发现小银行无论是在存款利率还是贷款利率上都比大银行高 [10]。Federal Reserve Bank of Kansas City（2003）的报告比较了20世纪90年代美国大银行和小银行的平均总资产回报率（ROA），发现在90年代初期社区银行的总资产回报率远高于大银行，从1993年开始，差距逐渐消失，直到2000年，大银行和小银行维持在一个大致相当的盈利能力。此外，从贷款质量的指标上来看，经济衰退或者呆账攀升时，社区银行ROA会高于大银行。

3.国内的相关研究

在国内，由于三农问题的特殊性，关于村镇银行的研究也具有了中国特色。大体而言，目前国内对村镇银行的研究主要集中在村镇银行的市场定位与偏差、制度绩效、股权结构、竞争优势和风险等五个方面：

3.1 市场定位与偏差

邹力宏（2008）运用SWOT方法，得出我国村镇银行的市场定位应为：在欠发达地区针对农户和小微型企业发放小额贷款[11]。赵志刚（2011）认为村镇银行设立的目的是为了“解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题”，但随着业务的开展，村镇银行的信贷资金“农转非”现象越来越明显，市场定位出现了偏差[12]。

3.2 制度绩效

李莉莉（2007）认为村镇银行的设立是深化农村金融改革的创新之举，为农村金融发展提供了新的动力，有利于提高农村金融市场的竞争性，缓解农村金融市场上的供需矛盾，为民间资金进入金融领域找到了正规途径[13]。王修华（2010）认为村镇银行属于增量改革，政策设计的内在逻辑为：推动体制内存量改革的同时，加快体制外增量改革，以增量改革倒逼存量改革，然后通过二者的竞争和合作，提高农村金融服务水平，促进农村地区的经济发展。但是，村镇银行目前的发展受到各种因素的制约，并没有充分发挥出“鲶鱼效应”[14]。

3.3 股权结构

沈克彪（2011）认为我国村镇银行过于集中地股权结构存在四大问题：容易导致商业银行发起组建村镇银行意愿不明确、市场定位模糊、经营模式易混乱和政企关系难分离 [15]。谢振山（2011）提出了优化村镇银行股权结构的思路：监管引领公司治理，确保主发起行的主导权;优化股权结构和优化董事高管制度相结合;监管部门对村镇银行的股权结构要求应适应“以城带乡，以工补农”的需要[16]。

3.4 竞争优势

李景波（2010）认为村镇银行作为一级法人机构，决策链条短，经营灵活，可以对农村金融市场需求快速做出反应，而且具有地缘信息优势[17]。柳松（2011）认为村镇银行与大银行相比，具有搜集软信息的比较优势，依赖于软信息的私法型关系借贷是中国村镇银行的核心制度安排。而目前村镇银行问题的根源就在于没有充分发挥私法型关系借贷这一核心竞争优势 [18]。田杰（2012）通过实证分析得出结论，村镇银行优势的发挥主要集中在农业产业，农业产业市场诚信环境氛围良好，资金聚集效应明显[19]。

3.5 风险

高凌云（2008）认为贷款业务中的信用风险是村镇银行所面临的最主要的风险，这种信用风险是由农业生产的规律性、信用体系的不完善、农户投资盈利水平不高和银行自身经营管理混乱等因素造成的[20]。于丽红（2011）认为应该从四个方面来防范村镇银行的信贷风险：建立浮动利率的贷款风险定价机制;建立科学高效的农村信用评估方法;创新灵活多样的贷款抵押担保方式;发挥信贷员的作用，降低因客户信息不对称所造成的信贷风险[21]。

4.问题与对策

4.1 社会效益与商业效益之间的矛盾

谢地（2011）发现狭义上的贷款“脱农化”现象十分严重。“脱农化”的产生主要是因为农村地区存在明显的金融排斥，并且提出了解决“脱农化”的建议：使土地成为抵押物、加强与农村资金互助组织和政府的合作、对小额贷款公司进行改制、加大对村镇银行的监管力度[22]。马元月（2009）认为“非农化”的原因有三点：一是村镇银行的宏观管理制度违背了市场竞争的基本原理;二是村镇银行独立法人的性质决定了以利润最大化为其经营目标;三是我国当前缺乏针对支农贷款的税收优惠政策 [23]。

4.2 村镇银行吸收存款困难

魏建宇（2012）认为村镇银行吸收存款困难主要有三个原因：社会认可度低、营业网点少和基础金融服务差。因此村镇银行吸储困难在短期内不会改变，只能通过扩大企业存款和增加资本金投入来解决[24]。汪云（2012）认为村镇银行吸收存款的能力受制于两方面因素，一方面存款人对村镇银行这种新型金融机构认可度不高，另一方面是因为村镇银行无法直接进入人民银行的结算系统，只能委托地方商业银行或主发起行进行跨区域、跨行汇款 [25]。

4.3 控股模式单一

王曙光（2009）分析了村镇银行的股东偏好约束，认为村镇银行的股东具有多元化偏好：中国农业银行希望发起设立村镇银行得到中央对其股改上市的政策支持，城市信用社和其他商业银行有追逐盈利的偏好，而自然人和私营企业还具有关联交易的倾向[26]。柴瑞娟（2010）认为“股权相对集中”是村镇银行最佳的股权制度安排，也是未来必然的选择。并且提出了投资主体多元化、降低主发起行持股比例、提高单个投资主体持股比例的政策建议[27]。

4.4 发展过程中风险日益增大

王李（2010）分析了我国村镇银行经营发展中面临的五大风险：自然风险、市场风险、系统风险、信用风险、操作风险。同时，提出了加强我国村镇银行信贷风险管理的政策建议 [28]。何颖媛（2013）分析了信用风险管理、流动性风险管理、操作风险管理和市场风险管理。通过建立社会征信体系防范信用风险，加强资金的头寸控制流动性风险，完善自身制度和操作规范来规避操作风险，确定利率定价标准加强利率风险监测与评价[29]。

4.5 监管不健全

王伟（2012）认为目前我国村镇银行在监管方面存在八方面的缺陷：监管理念陈旧、立法层次低可操作性差、监管主体资源不足、支农服务监管不足、市场准入监管过严、市场退出监管不具体、监管部门与地方政府协调机制尚未建立、监管主体框架过于单一 [30]。叶延（2013）重点分析了村镇银行的贷款监管问题，认为村镇银行缺乏贷款监管的立法，贷款监管机构面临虚位和协调运作机制不合理的困境，在贷款实施中存在贷款集中度监管过严、信息披露原则化、利率混乱套用、信贷人员滥用权力、缺少可操作性贷款授信机制等问题 [31]。

参考文献：

[1] Robert Deyoung，William C Hunter，Gregory F Udell.The Past，Present，and Probably Future for Community Banks[P].Working Paper Federal Reserve Bank of Chicago，2003，（14）.

[2] Allen N.Berger，Iftekhar Harsan，Leora F.Klapper.Further Evidence on the Link between Finance and Growth：An International Analysis of Community Banking and Economic Performance[J].Journal of Financial Services Research，2004.

[3] Athanasios，G Noulas，Subhash C Ray and Stephen M Miller，1990，“Returns to scale and input substitution for Large U S Banks”，Journal of Money，Credit，and Banking，vol.22，no.1.

[4] Clark，J.A.，1996，Economic Cost，Scale Efficiency，and Competitive Viability in Banking.Journal of Money，Creditand Banking 28（3），342-364.

[5] Berger，A.N.，Udell，G.F.The Economics of Small Business Finance：The Roles of Private Equity and DebtsMarkets in the Financial Growth Cycle[J].Journal of Banking and Finance，1998，22（6）：613-673.

[6] Abhijit V.Banerjee，Timothy Besley，Timothy W.Guinnane，“The Neighbor`s Keeper：The Design of a Credit Cooperative with Theory and a Test”The Quarterly Journal of Economics，Vol.109，No.2 （May，1994），pp.491-515.

[7] Bergen A.N.and G.F.Udell.“Relationship Lending and Lines of Credit in Small Firm Finance”

，Journal of Business，1995，68，pp.351-382.

[8] Edwards F，Heggestad A.Uncertainty，Market Structure，and Performance：The Galbraith-Caves Hypothesis and Managerial Motives in Banking [J].Quarterly Journal of Economics，1973，87：455-473.

[9] Brickley，Linck & Smith（2003）.

[10] Bassett，W.F.& Brady，T.F.，The Economic Performance of Small Banks，1985―2000.Federal Reserve Bulletin，November 2001.

[11] 邹力宏，姚滢.我国村镇银行的市场定位分析[J].金融与经济，2008，4.

[12] 赵志刚，巴曙松.我国村镇银行的发展困境与政策建议[J].新金融，2011，1.

[13] 李莉莉.关于村镇银行的制度设计与思考[J].金融理论与实践，2007，7.

[14] 王修华，贺小金，何婧.村镇银行发展的制度约束及优化设计[J].农业经济问题，2010，8.

[15] 沈克彪.村镇银行引入民间资本的股权结构研究[J].金融理论与教学，2011，4.

[16] 谢振山.村镇银行股权结构亟待优化[J].中国金融，2011，3.

[17] 李景波，胡德胜.论我国村镇银行的市场定位及政策支持[J].商业时代，2010，34.

[18] 柳松，林贤明.软信息・核心竞争优势与私法关系型借贷――以村镇银行为例[J].安徽农业科学，2011，28.

[19] 田杰，刘勇，陶建平.社会经济特征、竞争优势与农村金融机构网点布局[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2012，6.

[20] 高凌云，刘钟钦.对村镇银行信用风险防范的思考[J].农业经济，2008，5.

[21] 于丽红，陈霞.村镇银行信贷风险管理[J].生产力研究，2011，1.

[22] 谢地.村镇银行贷款“脱农化”问题亟待解决[J].经济纵横，2011，4.

[23] 马元月.借鉴国际经验 促进我国村镇银行的可持续发展[J].国际金融，2009，12.

[24] 魏建宇.我国村镇银行可持续发展研究[D].西南财经大学，2012.

[25] 汪云.村镇银行可持续发展措施选择研究[D].西南财经大学，2012.

[26] 王曙光.产权和治理结构约束、隐性担保与村镇银行信贷行为[J].经济体制改革，2009，3.

[27] 柴瑞娟.村镇银行股权结构研究[J].法学杂志，2010，2.

[28] 王李，侯景波.我国村镇银行经营风险管理研究――以泰华农民银行小微金融为例[J].金融与经济，2010，10.

[29] 何颖媛.我国村镇银行脆弱性的测度及成因分析[D].中南大学，2013.

篇9

我在广东省云安县看到，他们整合乡镇行政资源，把原来的各种机构归类整合为党政办公室、宜居办公室、农经办公室、综治维稳中心、社会事务服务中心5个大部(详见《村委主任》杂志2011年第2期《广东省云安县农村综合改革的启示》)。这项改革最大的作用就是理顺了职能，破除了部门利益，提高了行政效率，大大地减少了行政成本。

发达国家在社区建设方面有很多经验，值得我们借鉴。我在美国考察过那里的社区建设。一般来说，美国的社区建设经验是：地方政府有明确的责任，就是为社区建设提供政策和运作法规、资金，监督和考核由非营利机构运行。社区管委会有很大的发言权，他们是社区的实际运作者和管理者。社区管委会属于民间性质，由居民直接选举产生。管委会向地方政府申请资金，制订工作计划，处理居民的意见，监督资金的使用。社区活动产生的利润不能分配给个人，只能用于社区服务。社区实行自我管理、自我监督。非营利性社团组织承担具体的社区服务项目，在不同领域内进行养老、助残、扶幼、济贫、环保、教育、卫生、治安、娱乐、休闲等项目。他们与社区管理委员会是密切的合作关系，是社区建设的中流砥柱。社区居民在很大程度上是通过非营利性社团组织来参与社区活动的，也就是我们通常所说的志愿者活动。社区建设资金主要来自3个方面：政府拨款，服务项目收费，自建项目租金。

如果这样来看待社区工作，那么我国地方政府为社区建设服务意味着要制定社区发展的政策和运作法规，提供财政支持，监督和考核则由非营利机构运行，这样地方政府由承担社会发展的无限责任，向有限责任转变。

第二，社区工作的关键是社会组织的成长发育。社区中的非营利性组织和社会组织，是社区建设中不可或缺的力量。其重要性体现在2个方面：一方面是这些组织是社区建设具体项目的承担者，地方政府对社区的投入，社区管理委员会工作计划的实施和落实，都离不开他们。另一方面，他们是社区居民参与社区建设的载体，居民通过他们把自己的意见反映上去，所以他们也在很大程度上成了居民的代表。在社区中，单个居民与社区管委会和政府相比，处于绝对的劣势地位，而组织起来的居民，由非营利性社会组织代表的居民，才能和社区管委会与政府处于平等的地位。在这种基础上的对话，才是对等、有效的。

第三，要使农民关心和参与农村社区建设，就要和他们的切身利益密切相关。农民的核心利益，是我国农村社区工作所要关注的问题。那么，现在农民最关心什么问题呢?这在不同地区具体情况有所不同。在中部和西部省份的农村，农民最关心的是致富问题。那么，我们社区工作就要围绕这个农民最关心的问题开展。要想办法帮助希望外出务工的农民解决信息传递问题，还要想办法为他们外出务工经商提供培训。对于仍旧在家乡的农民，对孩子要解决好教育问题和留守孩子的关怀问题，对仍旧有劳动能力的妇女和老人，通过土地流转，帮助他们在家乡找到可以挣钱的工作，以及保护好环境等。对于东部发达地区的农村，社区工作则要更注重财产权的保护，农民权益的维护等。社区建设只有真正反映了农民的要求，农民得到了实惠，才会有更多农民关心、参与，实现可持续发展。

第四，社区工作要有一套工作流程，通过流程来实现农民的参与、政务公开和民主监督。社区建设除了需要地方政府的政策和法规、社会组织的积极参与外，有一套行之有效的工作流程很重要。没有大家遵守的办事程序，任何社区工作都难以开展。重庆开县麻柳乡的“八步工作法”(详见《村委主任》杂志2010年第7期《从修路事件看基层制度创新的艰难》)、广东云安县“十步工作法”，是基层干部和农民在社区建设实践中创造出来的宝贵经验，值得各地借鉴。

重庆开县的麻柳乡从2000年开始，对该乡和村里需要办的公共事情，都按照“八步工作法”的程序来决策和实施。第一步：深入调查收集民意(弄清大多数村民需要办什么)；第二步：召开会议初定方案(召开党员干部和村民代表会议，初步讨论具体怎么办)；第三步：宣传发动统一思想和认识；第四步：民主讨论确定方案(多次召开党员干部和村民代表会议，在初步方案的基础上，根据村民的意见修正完善，形成最终方案；并在会上推选工程建设领导小组人选，普通村民必须达到50％以上，这避免干部财务上拎不清；成立村民财务管理委员会，所有钱物均由村民代表管理，村组干部管事不管钱)；第五步：户户签字进行公决(赞同的达到85％，才予以实施，否则暂缓)；第六步：分解工程落实到户；第七步：各村民小组组织实施；第八步：竣工张榜公布(由村民财务管理委员会清算财务)。这八步中，最关键的是两步：全民公决；干部管事、村民管钱。

云安县的村级农村社区服务合作社的具体决策运行机制“十步工作法”与“八步工作法”有异曲同工之妙。这十步是指：一、梳理确定议题；二、制定初步方案；三、征求社员意见；四、社员投票表决；五、公示表决结果；六、分流三站实施；七、定期开展研判；八、民主评议监督；九、组织绩效评价；十、事结公布结果。

第五，农村社区建设要围绕着土地问题展开。我国30年农村改革开放发展的实践告诉我们，农民权利是个体系。它至少应由经济收益权、社会管理权、社会福利权等构成。同时，农民权利体系的构筑必须建立在农民财产权的基础上。

对农民来说，他们最主要的财产就是土地。如果农民的土地可以被政府或者其他社会集团随意调整、侵占、剥夺的时候，农民的权利是很难实现的。

现在，不少地方政府在土地的管理方面，进行了制度创新。广东省云安县就将该县8个乡镇进行了主体功能区划分，按照不同定位，划为3类：优先发展区(优先区)、重点发展区(重点区)和发展与保护并重示范区(示范区)。县城所在地六都镇被划为优先区，是云安打造工业新城的主要载体；镇安镇和石城镇为重点区，既发展工业，也发展特色农业；而其余5个镇都被列为示范区，以生态保护为主体功能。主体功能区划分的背后，是云安县对生态环境的精心呵护。不同的定位，扭转了各镇在发展中都向GDP看齐的局面。主体功能区划分强调要以功能定位为核心，明确了各镇该干什么，不该干什么，并用一个体系予以保障。这种划分要达到的目的，就是不以GDP大小论英雄，而只以功能发挥好坏论成败。循环经济工业园的面积虽然仅占云安县的1，09％，2009年却为云安贡献了59，2％的工业增加值和80，57％的税收，2010年税收比重达到90％。

篇10

社区作为城市最基层的单元，在减灾行动中具有重要的现实意义和战略价值。[1]15-601994年在日本横滨、2005年在日本兵库和2015年在日本仙台召开的三次世界减灾大会分别突出强调了推行开展社区灾害管理的工作机制和方法，明确提出了“社区减灾”的各项任务。治理理论是20世纪90年代西方国家兴起的新理念，突出强调以多元主体和协作网络的方式来处理公共事务，即强调国家、市场和社会在公共事务处理中的角色、定位和互动关系。[2]因此，在社区减灾中的参与主体即政府、私营部门和社会组织间的角色、功能和互动关系对社区减灾的效果会产生深远的影响。随着社区减灾在各国实践的开展以及在治理理论的影响下，学界对于社区减灾中参与主体的角色、功能和互动关系的研究逐渐兴起。Louise K. Comfort（2006）[3]在对卡特里娜飓风社区减灾行动的研究中，得出社区在灾前、灾中和灾后的应急过程中，急需不同层级政府部门、私营部门和社会组织的合作参与和共同应对；Simo，Bies（2007）[4]研究表明，跨越单一部门的应急协作在社区减灾中能够创造巨大的公共价值，弥补单一部门应对的缺陷，同时社会组织发挥了重要的作用；Naim，Kapucu，Demiroz（2011）[5]在比较了美国9・11恐怖袭击和卡特里娜飓风两次事件中社区组织协作网络的差异后，提出了灾害发生之前组织间频繁的交互有利于强化应急响应的效果。随着公共治理理论的兴起和发展，多部门在社区减灾中的角色、功能和互动关系的研究也越来越受到重视。

近几年来，社区减灾在中国和美国都提上了议事日程，并且在国家的应急管理机制上都提出了实践模式。2007年3月民政部印发《全国综合减灾示范社区标准》，自此我国在全国范围内开展了“全国综合减灾示范社区”的建设。截止到目前，全国各地分八批累计创建“全国综合减灾示范社区”7727个。在美国，1997年美国联邦应急管理局（FEMA）开始创建“减灾型社区（Disaster-Resistant Community）”，以及2011年在全美范围内开展实施的应急管理的全社区模式（Whole Community Approach to Emergency Management），期望动员整个社会的力量，减少政府的行政负担。[6]基于此，中美两国在社区减灾的模式上各有特色。本文通过对中美两国在国家层面所提出的社区减灾模式中政府、企业和社会组织参与模式的梳理和比较分析，以期更好地借鉴美国的社区减灾经验，进一步强化我国社区减灾中政府、企业和社会组织的作用和互动关系。

二、中国“综合减灾示范社区”模式

自2008年起，由民政部、国家减灾委员会发起，开展“全国综合减灾示范社区”评选活动。截止到目前的7727个示范社区，时空格局的分布上经历了“先东部、后西部，东西共同迅速扩展”的过程，呈现出明显的区域差异，高值区分布于首都圈、长三角、珠三角和沿长江经济带。并且示范社区个数分布与所在县域人口数量、经济发展水平具有较好的正相关关系，与灾害高发区域的空间对应相关性不显著。[7]《全国综合减灾示范社区标准》[8]明确规定了示范社区的建设内容和评价指标，包括10个一级指标，分别为组织管理机制、灾害风险评估、灾害应急救助预案、减灾宣传教育培训、防灾减灾基础设施、居民减灾意识与技能、社区减灾动员与参与、管理考核制度、档案管理规范和社区减灾特色。其中关于示范社区建设的参与主体的考核指标主要涉及到第1个指标组织与管理机制和第7个指标社区减灾动员与参与（见表1），表现为以下两个特征：表1中国综合减灾示范社区评价指标1和指标7描述一级指标二级指标标准1.组织

管理机制11领导机构社区综合减灾运行、评估与改进领导机构健全12执行机构分工明确的专门工作小组：风险评估、宣传教育、灾害预警、灾害巡查、转移安置、物资保障、医疗救护、灾情上报等13工作制度领导工作制度、执行工作制度14减灾资金社区筹划

社区综合减灾项目7.社区减

灾动员与

参与71企事业单位相关企事业单位积极组织开展防灾减灾活动，主动参与风险评估、隐患排查、宣传教育与演练；对企业员工进行防灾减灾教育72学校社区内学校在日常教育中注重提高学生的防灾减灾意识和应急能力，利用学校资源为居民开展防灾减灾教育73医院社^内医院能积极承担医护工作，关注社区脆弱人群，提高社区救护能力74志愿者社区建立志愿者队伍，承担社区综合减灾建设的有关工作，如宣传、教育、义务培训，并配备了必要的装备75社会组织社区内社会组织发挥自身优势，吸收各方资源，积极参与综合减灾工作

第一，从评价标准的形式上看，政府部门与社区居民分工明确，共同参与社区减灾工作。领导机构由基层政府（或派出机构）担任。在具体执行方面，由于社区居民熟悉社区的基本情况和未来建设的需求，社区减灾动员和参与中，政府部门、企业和社会组织均被要求发挥各自优势，积极参与综合减灾工作。

第二，从综合减灾示范社区建设的具体实践来看，基层政府（或派出机构）仍为社区减灾的主体，社区中的企事业单位、社会组织被整合和吸纳入基层政府的社区减灾网络中，共同参与。私营部门和社会组织自下而上的参与被整合到基层政府的行政权力，各类社会资源如企业项目资金、社会捐赠等都被纳入行政资源，由基层政府统一支配。如上海市杨浦区新江湾街道在社区减灾的建设中以政府主导为主，由街道的政府部门创建综合减灾社区创建委员会；委员会整合辖区内的其他主体和资源如部队、企业和学校，创建了包括部队、街道、复旦大学和上海市城司在内的“军、政、校、企”联席会议机制；街道动员居民成立防灾减灾志愿者队伍，形成减灾的基层网络。因此，从中国综合减灾示范社区的建设实践来看，政府是社区减灾的主体，社区居民和其他社会组织发挥辅助作用。

三、美国两阶段社区减灾模式

（一）“减灾型社区”阶段

美国的减灾型社区建设是从1997开始，终于2001年。FEMA通过实施“影响工程”，致力于开展“减灾型社区”的建设，强调社区居民的参加、社区组织的建立和社区减灾制度的完善。[9]与美国以往的减灾模式相比，“减灾型社区”的建设在治理层面更加突出以下两个方面的显著特征：

第一，注重社区层面的灾前预防。FEMA在减灾示范性社区建设中，拨付基金资助了7个散布于全美各地、具有代表性的县（County），致力于建设“减灾型社区”。这笔资金的获得区别于联邦政府1988年《罗伯特・斯塔福灾害救济和紧急援助法案》（《Robert Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act of 1988》），相应的资金拨付的首要条件是该地区已经发生了自然灾害。相比较而言，“影响工程”项目更注重灾前的预防，因此资金的拨付在社区发生灾害之前。

第二，致力于培育多部门合作的伙伴关系。减灾示范社区的建设中，政府资助2000万美元的“种子”基金，并在建设跨部门合作的伙伴关系、开展社区风险和脆弱性评估、确定减灾的优先权和广泛的公众参与方面对社区提出了要求。在减灾示范社区具体实施的几年中，跨部门伙伴关系的建立取得了很好的效果。7个社区的减灾资金中，高层级政府给予基层政府一定扶持之后，逐渐退出。例如，减灾型示范社区建设的3年中，联邦政府、州政府的参与率分别下降了772%和429%，县政府和都市政府的参与率分别上升了4%和3%。除了政府部门以外，其他部门如商业部门、非营利组织、各类行业协会、宗教组织等所占比重越来越高，从1998年的6629%增长到1999年的7029%，2000年的7386%。“影响工程”终止时，很多社区通过多部门协同机制的建立，发展了长效的伙伴关系。

（二）“全社区模式”阶段

2011年3月11日发生的东日本大地震带来的巨大人员伤亡、财产损失及核危机，对美国社会造成了巨大的冲击，相关部门召开专门会议，共同思考应该怎样应对类似的重大灾害事件。[10]随后，美国总统政策8号令“国家应急准备”（Presidential Policy Directive/PPD-8：National Preparedness）（以下简称PPD-8）由奥巴马总统签发实施，取代了《总统国土安全政策指令（Homeland Security Presidential Directive-8，HSPD-8）》。基于此，2011年12月，时任FEMA行政长官的Craig Fugate针对美国应急管理的现状提出：政府仍然会是应急管理的主体。但是，也应该充分地意识到以政府为中心的应急管理方法，已经不再能够适应各类巨型灾害带来的挑战。因此，急需提高整个社会的应急能力。通过发起全国对话―应急管理的全社区模式（Whole Community Approach to Emergency Management），旨在集体学习与交流全美社区的防灾减灾经验、加强民众的社区归属感、提高社区及整个社会的恢复力。

FEMA在全社区模式的建设中，提出了3个原则（Principle）和六个战略主题（Strategic Theme）（见表2）。其中，可以非常明显地看出FEMA所继续强调的社区减灾模式中政府部门、企业和社会组织及公民个人间的社区减灾伙伴关系的建立。从治理层面上看，全社区模式具有以下3个方面的显著特征：

第一，注重社区资源的利用。包括社区的人力资源如社区领导者和社区物质资源的利用。社区内正式或非正式的领导者，对于社区具有全面的了解以及动员能力。例如，俄亥俄州（Ohio State）中部是美国第二大索马里族居民的聚集地，俄亥俄州中部区域规划委员会（Mid-Ohio Regional Planning Commission）一直致力于获取索马里族居民的信息，如通信方式、传统、行为、习俗，以便在突发事件发生时能够更好地满足这一群体的需求。索马里族居民提出将索马里族居民社区领导者加入到该委员会，以便在发生突发事件时能够通过其领导者得到可以信赖的信息与资源。在这一过程中，应急管理者和社区民众通过建立可信任的合作关系共同受益。表2美国应急管理全社区模式原则与战略主题P1理解并满足社区的真实需求P2加强社区的多元参与并对参与主体赋权P3强化社区在常态下的管理活动ST1理解社区的多样性ST2认识社区的能力和需求ST3培育与社区领导者的合作关系ST4建立并保持多元参与的伙伴关系ST5授权地方的行动ST6利用和加强社区现有的设施、网络和物资

第二，注重发挥商业部门的作用。FEMA意识到公私合营的伙伴关系对社区减灾具有深远意义，因此提出在社区减灾中该发挥商业部门的作用。就私营部门所追求的目标层面来看，客户的需求永远是首要需求，因此灾害发生时考虑到客户的需求才能真正解决私营部门自身的生存需求。在全社区模式的建设中，一大批商业部门，如IBM、沃尔玛（Walmart）、梅西百货（Macy Department）、UPS、美联航（United Airlines），动员商业部门众多的客户群体，并利用其广泛的运输和营销网络，按照市场的方式积极发挥作用。

第三，探索适应多元主体伙伴关系建立的协调配合的应急机制。如应急协调准备联盟（Be Ready Alliance Coordinating for Emergency，BRACE）和应急准备支持联盟（Support Alliance for Emergency Readiness，SAFER），是两个在伊凡飓风（Hurricane Ivan）之后建立起来的应急管理伙伴关系网络组织，前者服务于Escambia County，后者服务于Santa Rosa County。这两个组织均致力于在应急管理的各个阶段协调社区、宗教组织、非营利组织、公立和私营组织的沟通与合作，来降低由自然灾害所引起的人员伤亡、财产损失和带来的环境影响。图1为BRACE与SAFER的工作流程图，两个机构通过对各类组织的协调建立应急伙伴关系，在弗罗里达州（Florida State）ESF-18（Emergency Support Functions-18）的指导下，来协调地方、州和联邦机构的行动，提供及时和短期的援助以满足灾后的需求，保持社会秩序的稳定。图1BRACE与SAFER工作流程图

四、中美社区减灾模式的比较

中美两国在国家层面所提出的社区减灾实践模式各有特色。开展实施的几年中，都起到了启发基层民众防灾减灾意识、提高社区及整个社会防灾减灾能力的作用。中美两国由于政治经济各个层面的差异，在社区减灾治理层面也呈现出不同的形态，政府部门、私营部门和社会组织乃至公民个人所参与社区减灾的方式、作用和互动关系也略有不同。综合来看，主要体现在以下三个方面。

第一，政府在社区减灾中的作用。中美两国在社区减灾的具体模式中，政府部门都充当了社区减灾的主体，但在与其他部门的关系上表现出较大的差异。中国综合减灾示范社区建设中，基层政府（派出机构）与社区中的私营部门、社会组织和志愿者团体表现出“指令型”的关系模式。即社区减灾中基层政府（派出机构）凭借行政权威，要求辖区内的私营部门和社会组织参与社区减灾的网络中，如对私营企业、医院、学校以及志愿者团体下达指令，表现出吸纳和整合的方式，被动地将社区减灾网络扩大至政府部门、企业和社会组织。在这种模式中，政府部门较多地承担社区减灾的资源供给，私营部门和社会组织乃至公民个人充当社区减灾的辅助力量。从形式上看，这种模式形成了治理的网络，但私营部门和社会组织鉴于政府的行政权威被动参与，缺乏自主性和独立性，长期来看不利于社区成员自救互救主体性的培育。

美国两个阶段的社区减灾模式中，在政府部门与其他部门的关系模式上表现为减灾型社区阶段的“委托型”，到全社区模式阶段的“合作型”。减灾型社区建设阶段，FEMA以委托合同的形式把减灾项目委托给社区。全社区模式中，FEMA通过对社区的主体赋权、建立与社区领导者的合作关系以及授权地方的行动上，在社区减灾中形成了多部门参与的伙伴关系。政府部门与私营部门、社会组织之间的关系也由减灾型社区建设阶段的“委托型”逐步演化为多部门共同参与的“合作型”。政府部门与私营部门和社会组织之间的关系不再是自上而下的垂直管理，而是横向上良性的合作关系。从以上中美两国在社区减灾实践模式中政府部门的不同作用可以看出，中国目前在综合减灾示范社区建设中，政府部门过多地承担了行政职能，缺少对其他部门的合理和有效的激励。

第二，私营部门在社区减灾中的作用。当前我国社区减灾中体现出政府主导模式，但这并不表明社区减灾中需要“政府包揽”，亲力亲为所有事项，而是需要借助社会多方的力量，共同满足社区居民日益增长的异质性需求。目前，中国的综合减灾示范社区建设中私营部门即企业主要充当的是资源的捐赠者，在社区风险防范以及应急响应过程中企业履行社会责任，慷慨解囊捐款捐物。大多数企业在社区减灾中成为政府部门监管、指导和动员的对象，少有企业以市场的方式，即通过等价、有偿的方式提供应急产品和服务。美国从减灾型社区到全社区模式的建设中，逐步强调私营部门应该以市场行为的方式参与到社区减灾过程中。利用企业的资源优势，分担政府部门在社区减灾中的风险和行政成本，成为全社区模式中非常显著的特点。

第三，社会组织在社区减灾中的作用。目前，在世界范围内，社会组织已成为各国治理结构体系中不可或缺的重要力量。社区类的社会组织参与应急管理领域的宏观策略，表现为理念介入策略。[11]在社区减灾中社会组织的理念介入策略背景下，在风险管理阶段，在微观层面，通过风险文化培育即通过对个人安全意识与责任教育来改善个体风险认知与行为；在宏观发展理念层面，注重人与自然、发展与灾害之间的关系。在中国综合减灾示范社区的建设中，广泛动员群众力量，以社区人员为重点建设社区志愿者队伍。[12]相比之下，美国的两阶段社区减灾模式，社区中的社会组织更重要的是以非营利性运营的方式参与社区减灾活动。其中美国红十字会（American Red Cross）和宗教组织发挥了积极的作用。

五、启示

因此，我国在社区减灾中，如何真正发挥政府部门、私营部门和社会组织的作用，是值得深度思考的问题，本文认为应该在以下几个方面进行强化。

第一，充分发挥私营部门在社区减灾中的作用。我国社区减灾的模式，是以政府部门为主导的，然而政府部门在人才、物资和资金等资源的供给上，始终是作用有限的。政府部门在社区减灾中所提供的产品和服务多数属于公共产品和公共服务的范畴，公共产品的提供只能满足社区减灾的基本需求，对于社区居民的异质化需求，如更高层次以及个性化的需求，则需要以市场的方式供给。而私营部门通过市场方式运作，能够解决社区居民日益增长的异质化需求，如政府的职责是对社区居民进行必要的防灾减灾宣传，而更高层次的技能的培训如果通过市场的方式由私营部门提供则会更加高效。

第二，促进社会组织在社区减灾中的运营化参与。目前，我国社区减灾中，社会组织作用的发挥多以志愿服务为主，然而公共管理领域中所涉及到的“志愿失灵”现象在社区减灾中也有体现，主要表现为志愿服务在社区减灾中的不可持续性。因此，积极发挥社会组织在社区减灾中的作用，就应该转变社会组织的志愿参与模式，通过非营利组织的运营化参与，转变以往社会组织的志愿性，而通过提供有偿服务的方式调动社会组织广泛的社会基础，并充分发挥社会组织的专业能力提供特色服务。

第三，加强政府部门、私营部门和社会组织在社区减灾中的有效沟通和协作机制。在社区减灾所呈现出的多元参与趋势下，增加跨部门间的沟通和协作势在必行。由于社区减灾中各类资源和信息呈现出碎片化的特征，跨部门在社区减灾中容易造成资源配置的低效，如信息无法共享、资源浪费等。因此，通过加强跨部门间的沟通和协作机制，促进政府部门、私营部门和社会组织联合开展社区中的减灾和应急行动，才能有效解决跨部门社区减灾中资源配置低效率的问题。

社区减灾中政府部门、私营部门和社会组织跨越边界进行合作的减灾模式，是近年来在西方合作治理理论和跨部门合作等概念的影响下发展起来的，需要建设性地跨越政府、企业和社会组织的边界，动员各个部门的力量，共同实施减灾策略。在西方，政府、企业和公民社会的边界比^清晰，因此比较容易跨越边界共同解决问题。而中国的跨部门关系相对比较复杂，路径依赖导致长期存在于政府与企业、社会组织之间的纵向等级关系决定了社会发展中的政府、企业和社会组织的关系模式。目前中国政府与企业、社会组织的边界模糊，政府部门与企业和社会组织间明显不平衡的权利关系导致企业和社会组织相对于政府处于弱势地位，因此应急协作中往往表现出政府部门对企业和社会组织的“挤出效应”。综上，抑制“挤出效应”，应从充分发挥私营部门在社区减灾中的作用、促进社会组织在社区减灾中的运营化参与、加强跨部门的沟通和协作方面予以重视。

参考文献：

[1] 滕五晓. 社区安全治理：理论与实务[M]. 上海三联书店，2012.

[2] 张海波，童星. 中国应急管理结构变化及其理论概化[J]. 中国社会科学. 2015（3）：58-84.

[3] LOUISE K，COMFORT. Cities at Risk： Hurricane Katrina and the Drowning of New Orleans [J]. Urban Affairs Review， 2006（4）：112-135

[4] SIMO G， BIES AL. The Role of Nonprofits in Disaster Response： An Expanded Model of Cross-Sector Collaboration [J]. Public Administration Review. 2007， 67（2）：125-142.

[5] KAPUCU， NAIM， DEMIROZ F. Measuring Performance for Collaborative Public Management Using Network Analysis Methods and Tools [J]. Public Performance and Management Review， 2011， 34（4）：549-79.

[6] 唐桂娟. 美国应急管理全社区模式：策略、路径与经验[J]. 学术交流. 2015，253（4）：64-69.

[7] 周洪建，张卫星，雷永登，等. 中国综合减灾示范社区的时空格局[J]. 地理研究. 2013，32（6）：1077-1083.

[8] 国家减灾委员会办公室. 全国综合减灾示范社区标准[EB/OL]. （2010-05-05）[2016-12-05]http：//wwwmcagovcn/article/zwgk/fvfg/jzjj/201005/20100500074887shtml？3.

[9] 沙勇忠，刘海娟. 美国减灾型社区建设及对我国应急管理的启示[J]. 兰州大学学报，2010，38（3）：72-79.

[10] 游志斌，薛澜. 美国应急管理体系重构新趋向：全国准备与核心能力[J]. 国家行政学院学报. 2015（3）：118-122.