社区治理存在问题及对策范文

导语：如何才能写好一篇社区治理存在问题及对策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】社区传染病；防治管理工作；存在问题；对策研究

近年来，社区卫生服务机构作为传染病防控的前哨，在疾病群体防控、传染源控制及易感人群重点保护等方面发挥着积极的作用，并为传染病的有效防治奠定了良好的基础[1-2]。本文通过总结和分析目前基层社区在传染病防治管理工作中存在的问题，探究出现的原因，并提出相应对策，从而进一步完善与发展基层社区的传染病防治管理工作。

1 资料与方法

1.1 一般资料

选取2013年1月到2015年1月间本社区传染病防控工作档案及工作记录，并结合国内外社区传染病防控工作的相关资料，对存在的问题进行总结分析。

1.2 方法

在社区各科室人员中随机组成调研小组，对社区传染病防治管理工作内容进行分类，对日常传染病控制工作中存在的问题进行分析总结，最后提出相应方面的对策。

2 社区传染病防治管理工作中存在的问题

2.1 社区人员缺乏对传染病防控工作的认知和重视

经调查分析，部分社区工作人员尚未对传染病日常防控工作的性质及地位形成清晰的认识，这主要源于单位日常工作思想培训开展不到位，工作制度及工作规范尚未针对实际工作性质及影响作出具体的调整，模糊的认知导致部分工作人员日常服务中传染病预防意识不强，不能充分迎合当代社区传染病管控工作的基本思想。

2.2 社区经济与防治管理工作的矛盾

服务和管理水平与经济效益之间的矛盾是国内社区传染病控制单位主要的矛盾之一，低收益极大地影响了社区传染病控制工作的顺利开展，难以维持和扩大社区传染病的防控力度，长期局限于一些能够实现经济收益的防控管理服务之上，医疗设备支持不足会在一定程度上阻碍了服务人员教育培训工作的深入开展，同时也直接影响了日常疾病管控工作质量。

2.3 社区服务管理人员配置不合理

社区服务管理人员的配置问题主要是基层卫生服务人员数量少和质量低[3]。现有的部分卫生服务者多为中短期聘用的临床工作人员，大多数人员并未接受过系统的公共卫生教育及传染病防治培训。人员配备不合理会直接导致日常传染病的防控工作不能有序、规范开展，服务工作者综合素质不高，则综合服务质量难以提升。

2.4 防控服务不规范

良好的传染病预防服务需要扎实的理论作为基础，还需要贴合社区实践的服务工作付诸实践，而社区传染病控制服务在我国尚属一项新的卫生服务项目，较短的实践期间未能为国内社区疾病控制服务工作积累下足够的实践经验，导致日常工作服务不规范。

2.5 服务体系不健全

经研究发现，社区传染病的防控服务主要偏重疾病治疗，进而弱化并忽视了疾病的预防工作。尽管防治管理工作依照卫生服务“六位一体”的模式开展，但社区卫生服务中心与医院的紧密联系会使日常疾病的防控工作偏重于疾病治疗方面。

3 社区传染病防治管理对策

3.1 重视宣传教育工作

加大宣传力度，强化社区服务人员宣传教育工作[4]，系统调查内部疾病防控工作人员总体工作认知情况及服务能力，制定相应的宣传方案，并针对性制定一对一的服务教育方案，由专人定期为所有工作人员实施教育与培训； 另外，还应强化社区整体传染病的防控服务宣传教育工作，帮助社区群众建立“预防为主，防治结合”的传染病防控理念，鼓励社区群众积极参与到日常传染病的防控工作中来[5]。

3.2 完善管理体系建设

制定切实际、具体化、科学性强的管理制度，完善管理机构、专科设置、人员培训以及采购供应等切实可行的长效管理机制，加强绩效管理，制定合理的奖惩措施，充分调动工作人员的积极性。

3.3提高管理水平和专业素养

设置专业的管理小组，针对传染病管理设置相应的传染病管理领导小组、疫情监督小组、应急治疗小组等，提高管理效率，并对其定期做专业培训，明确每位成员工作任务及负责项目，做好相关工作，避免工作中出现错误。同时加强“传染病疫情报告管理系统”应用，提高信息化水平，提高疫情报告效率的同时避免了传统报送中卡片的遗失。

3.4强化医院感染控制管理工作

加强感染管理工作，并与其他部门高度配合，发挥防治感染的作用，加强医院感染控制硬件设施的建设，规范社区医院、乡村卫生所（室）和个体诊所医疗废物的管理[6]，合理处理医疗废品，减少安全隐患。

3.5 加强卫生监督与法制建设

加强法制教育，定期组织社区医务人员学习《传染病防治法》相关知识，增强依法监督意识，提高卫生执法能力，在加大监督力度的同时， 按照监、帮、促的工作原则， 对社区的传染病预防工作进行技术督导， 真正发挥卫生监督在传染病防治工作中的监督作用。

【参考文献】

[1]吴家禹.基层社区传染病质量管理存在的问题与对策分析[J].现代医药卫生，2014，30（19）：3026-3027.

[2]赵红洋.社区传染病控制工作存在问题与对策研究[J].中国保健营养旬刊， 2013， 23（6）：1612-1613.

[3]宋萍，罗羽.我国传染病护理与管理中存在的问题与对策[J].护理管理杂志，2010，10（5）：345-346.

[4]杨国库.试论社区卫生服务机构在传染病防治中的相关问题[J].世界最新医学信息文摘， 2015，15（104）：305-306.

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摘 要 目的：探讨当前社区门诊护理存在的问题，并提出相应的护理对策，为社区门诊的临床护理工作提供参考依据。方法：回顾性分析我社区3所门诊2011年1月~2012年12月收治300例患者的临床资料，发现专业护理人员匮乏、护理理念及实践操作落后、人员的配置不科学以及管理体制及其运行机制不健全等问题，针对性地提出提高护理人员综合素质、落实弹性排班制度、规范工作流程、认真落实查对制度、制定相关奖惩制度等措施。结果：患者护理满意度由76%提高到98%，护理风险事件发生率从52.33%降低到11.52%，护患纠纷发生率从26.00%降低到9.24%。结论：有针对性地解决社区门诊护理存在的问题，加强临床护理，能够有效提高患者的满意度，减少护理风险事件、护患纠纷的发生，降低护理差错率，具有较高的临床应用价值，值得推广。

关键词 社区门诊；护理；问题；对策

doi:10.3969/j.issn.1672-9676.2014.07.087

近年来，随着医疗水平的不断进步以及人们服务意识的不断提高，使得社区门诊的护理工作越来越成为人们所热议的话题。新时期下，如何提高社区门诊的护理服务能力，尽最大限度地减少医疗纠纷、降低护理差错率，离不开对当前社区门诊护理存在问题的有效解决。为此，本研究拟通过对我社区3所门诊在2011年1月~2012年12月份收治的300例患者临床情况进行回顾性分析，现报道如下。

1 对象与方法

1.1 研究对象 本组患者300例，其中男178例，女122例。年龄21~76岁，平均（37.8±7.6）岁。职业：工人109例， 教师45例，企业员工94例，其他职业52例。文化程度： 初中及以下135例，高中92例，大学及以上73例。

1.2 方法 自制社区门诊护理调查问卷，并由2名工作人员负责发放及统计，调查护理中存在的问题，并针对存在的问题提出相应的护理对策。本次共发放问卷300份，回收300份，回收率达到100%。

2 存在的问题

2.1 社区专业护理人员匮乏 目前我国大多数社区在岗护士的文化程度均较为低下，并以中专学历及初级或中级职称结构为主，使社区门诊在实现优质、便捷和多元的护理上存在很大难度［1］。同时，由于社区门诊护士大多身兼数职，不但承担着环境清洁、消毒、药方管理和财务管理的工作，同时还需要尽到输液、注射、急救和换药的责任，加大了护理工作量，给社区护理质量带来了较大影响［2］。

2.2 社区护理人员的护理理念及实践操作落后 主要由于该部分护理人员未经过系统化、专业化的培训所造成，使该部分护士对新时期的社区护理理念掌握不透彻，仅仅局限在对体检、护理、换药和输液等概念的掌握上，而缺乏对社区护理保健、预防及健康教育等的认识。同时，对社区护理的价值体系及信念缺乏深入认识，使社区护士在日常护理时工作不到位、缺乏责任心等。另外，缺乏足够的临床护理服务经验和系统理念，也使得该部分护士的日常工作主要集中在协助医师完成治疗，或是集中在体检、静脉点滴等基础护理的层面上，而对于患者潜在的健康问题、保健及康复护理等未能够实现有机结合［3］。

2.3 社区护理人员的配置不科学 结合实际情况来看，社区门诊每年或每月救治的患者数量并不稳定，大多数门诊为了控制成本支出，通常会将护士的总数维持在一个较低的水平上，使得在配置护理人员上存在诸多不足，尤其是在治疗高峰期时，部分年资较高的护士往往超负荷工作，反应性不高。

2.4 社区护理管理体制及其运行机制不健全 当前我国大多数社区护理工作仍未形成完善的管理模式及长期有效的运行机制，卫生部虽有颁布社区卫生护理工作的相关文件，但却未制定具体、全面的法规及条例，使社区门诊的护理工作缺乏重要的法律条文约束。同时，社区护理机构及管理制度缺乏独立化、规范化，社区管理教育未被列入医学重点课题项目等，使得当前社区门诊的护理工作仍有待进一步提高。

3 护理对策

3.1 提高社区护理人员的综合素质及服务能力 加强社区护士的培训及再教育，积极开展有关社区护理专业知识的讲座、培训及演练工作，安排护士学习心理学、社会学和康复医学等各方面的知识，以满足新时期社区护理的需要。

3.2 落实弹性排班制度 在社区门诊护理中重视对弹性排班制的落实，门诊主任在“门诊服从医院，个人服从门诊”的原则下，完成相关应急预案的制订，在确保社区护士充分休息的同时，实现有限护士总数在治疗高峰期的灵活调配，以提高门诊护理效率［4］。

3.3 规范社区护理人员的工作流程 由于社区护理工作较复杂，门诊可根据自身实际，将护理工作的流程划分为多个环节，包括外伤换药、皮试注射、接药配药、巡视护理和消毒清洁等环节，以明确分工，实现护理工作的规范化和程序化。

3.4 认真落实查对制度 认真做好三查七对，对于有疑问的医嘱，应立即向医师了解，以免发生不必要的护理风险事件，同时还应积极、主动与患者沟通，建立良好的护患关系，最大限度地规避护患纠纷。在日常护理中，对于口头医嘱尽量不予以执行，需要执行时，执行者应重述1遍，确认无误后再执行［5］。

3.5 制定相关奖惩制度 除上述解决措施之外，社区门诊护理质量的提高，还可通过制定切实可行的激励机制及惩罚方式，将责任落实到个人，提高社区护士的责任感，激发工作热情。

4 结 论

本社区3所门诊均在2012年1月份起有针对性地对以往护理工作中存在的问题加以解决，经调查发现，300例患者在护理满意度由76%提高到98%，护理风险事件发生率从52.33%降低到11.52%，护患纠纷发生率从26%降低到9.24%。表明有针对性地解决社区门诊护理存在的问题，加强临床护理，能够有效提高患者的满意度，减少护理风险事件、护患纠纷的发生，降低护理差错率，具有较高的临床应用价值，值得推广。

参考文献

［1］ 王雅芹.社区门诊护理的现存问题和对策［J］.中国中医药咨讯，2010,2（12）：219-220.

［2］ 赵益莉.社区门诊护理存在的安全隐患及对策［J］.医学信息，2012,25（3）：436-437.

［3］ 夏国芝.社区门诊日常护理工作常见问题及应对策略［J］.航空航天医学杂志，2013,24（2）：248-249.

［4］ 彭 朵.门诊护理存在的问题及对策［J］.西藏科技，2008,12：58，60.

［5］ 叶永怡.我院对社区精神病患者护理的现状与存在问题及对策［J］.护理实践与研究，2008,5（1）：12-13.

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[关 键 词]民族政策；贯彻执行；民族发展

我国民族政策是党和国家为协调民族关系，解决民族问题而采取的路线、方针、规定、措施的总和。它是马克思主义民族理论基本原理与中国民族团结实践相结合的产物。应全面贯彻落实党的民族政策，增强新形势下做好民族宗教工作等方面能力。

一、要坚持和完善我国的民族区域自治制度

我国的民族区域自治制度是国家基本政治制度之一。坚持和完善这一制度是党和国家既定的大政方针。

首先，实行民族区域自治的制度不能动摇。民族区域自治制度是社会主义民主制度建设的重要组成部分，是我国各民族享有民利的政治保障。我国的民族区域自治制度代表了各族人民的根本利益，获得了巨大的成功，得到各族人民的衷心拥护。同时也要看到，民族区域自治制度作为国内外敌对势力企图分化我国的巨大屏障，不可避免地遭到他们的反对和破坏。对此，我们必须保持清醒的头脑和高度的警觉。正如总书记所指出的：“民族区域自治，作为党解决民族问题的基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。”

其次，必须完善和发展这一制度。我国的民族区域自治制度需要在坚持中去完善和发展，这是我国社会主义制度自我完善的题中之义。

一要解决思想认识问题。民族区域自治制度实施中存在的不足与问题，主要并非源于这一制度设计本身的不足，而是人们特别是一些国家公职人员很大程度上对这一政策在中国体制中的地位和作用，对其实施的政治含义和重大意义认识不清。而且，民族区域自治制度及其蕴含的价值理念在广大民众特别是汉族中尚未形成广泛认同的民众基础，加之国际政局动荡和斗争情势的影响等，都在一定程度上弱化了这一制度的贯彻实施和突破创新。因此，要提高认识。二要制定和健全实施《民族区域自治法》的配套法规，依法实施民族区域自治。依据《中华人民共和国民族区域自治法》制定自治区一级的自治条例，是坚持和完善这一制度、发挥这一制度优势的关键。当前，应继续大力抓好民族区域自治法的全面贯彻落实，尽快出台国务院综合性实施细则，尽快出台自治区的自治条例，尽快制定与自治法相配套的部门规章和地方性法规，把自治法规定的原则真正落到实处，保证民族自治地方行使自治权，保障少数民族的合法权益，为坚持和完善民族区域自治制度提供强有力的法制保障。三要正确处理国家统一与民族区域自治的关系。国家政治一体与民族区域自治反映了国家整体发展与民族区域发展的两种要求，包含着一致与矛盾的两个方面。政治一体是国家权力意志的体现，同时也是民族区域自治的制度化基础和政治保障。民族地区的社会发展离不开统一国家的经济支援和思想文化上的支持。四建立和健全监督机制，加强对法律实施的监督检查。一是各级人大及其常委会要认真履行法律赋予的监督职能。二是各级政府不仅要认真贯彻执行《民族区域自治法》而且应当积极加强对所属职能部门的督促检查，充分发挥各职能部门在贯彻《民族区域自治法》中的重要作用。三是重视发挥群众监督和社会舆论监督的作用，通过各种形式的监督，在全社会形成良好的监督机制和舆论氛围，以保证和促进《民族区域自治法》的全面贯彻与实施。

二、要全面正确地贯彻落实党和国家的民族政策

党和国家的民族政策体系关涉到政治、经济、文化和社会生活各个方面。充分反映了各族人民的根本利益，集中体现了社会主义制度的优越性，是维护民族团结的生命线。社会各行各业都要严格执行党和国家的民族政策。贯彻落实党和国家的民族政策，维护民族团结和社会稳定，是一项政治性、政策性、群众性很强，涉及全局、关系长远的重要工作。如果在贯彻落实中存在效应放大或缩小、甚至不到位，都会损害党、国家和人民的利益。历史经验证明，只有全面贯彻执行党的民族政策,我国的民族关系和民族团结。才能得以真正搞好和切实加强；党和国家的民族政策，也只有在搞好民族关系、加强民族团结的基础上，才能得到真正的贯彻执行。我们要深刻认识贯彻执行党和国家民族政策的极端重要性，进一步增强政治意识、大局意识和责任意识，真正把贯彻落实党和国家的民族政策，作为一项长期而重要的政治任务抓实抓好。

落实民族政策是为了实现各民族一律平等，是着眼于增强少数民族和民族地区自身的发展能力。一个地区的发展，一个民族的发展，归根结底要靠自己的努力。国家的政策倾斜、财政的支持，对民族地区而言，仅仅是加快经济发展的外因，而民族地区自身能动性的发展才是经济持续、健康发展的根本推动力量。这在少数民族聚居地区全面建设小康社会的实践中更为重要。党和政府为了帮助少数民族和民族地区发展，对少数民族和民族地区实行了很多优惠政策，包括当前议论比较多的高考加分问题，实际上都是为了更快地促进少数民族和民族地区的发展。但是这些政策在落实之后也产生了负面的影响，比如最近出现的考生在少数民族成份问题上造假；实施一些优惠政策以后，部分人产生了等靠要思想。应正确评价与民族政策有关的负面现象，不能因为这些负面现象的存在，而否定我们的民族政策。

三、经济社会的发展并不意味着民族问题的解决

改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就。西部大开发十几年来，在中央政府和东部地区的支持帮助下，西部地区、少数民族聚居地区的经济社会发展也取得了显著发展。越是在经济社会发展成就显著的情况下，越容易忽视民族问题的长期性和复杂性。在中国特色社会主义现代化的进程中，经济社会的发展能够为解决民族问题奠定坚实的物质基础，但是并不意味着民族问题的全部解决。一是由于各民族发展起点的不同，经济文化类型的差异，适应市场经济能力的高低不同，因而发展速度、发展水平必然迥异，各民族事实上的差距就会继续明显存在。二是在市场经济的竞争环境中，各民族的表现为民族利益意识和民族权利意识的民族意识会有所增强。由于各民族发展水平的差距以及其他因素的干扰，不同的民族群体实现自身利益的能力是不同的。而国家整体社会原有的体制缺陷和政策失误又往往导致少数民族为进入现代化，以此获得较大的发展而付出过多的代价。于是，一些处于落后位置的少数民族便会强烈地意识到民族与民族之间存在着的发展差距和隔阂，他们也必然会对国家整体社会的发展做出反映。三是由于历史和自然的原因，少数民族在竞争中往往处于不利地位。而竞争中的不利地位与利益分享水平是一致的，它不但表现在地区之间，而且也表现在民族群体之间。这种发展中的差距容易导致心理失衡，在民族关系上产生矛盾。

四、民族地区的发展要因地制宜

发展民族地区的经济是我们解决民族地区所有问题的根本。努力把民族地区的经济搞上去，才能为解决民族地区的其他问题打下良好的基础。

加快民族地区经济社会发展必须坚持科学发展观。少数民族地区的发展，必须从地区的生态环境、人文环境出发，因地制宜，实事求是。注重经济社会和人的全面发展，追求经济社会综合指标的提高，既要发展好经济，又要注意生态建设；既要不断提高少数民族地区群众的生活水平，又要不断提高他们身体和文化素质。虽然民族地区改革开放30多年来发生了翻天覆地的变化，但有些改革开放的成果也是在牺牲资源和环境的前提下实现了发展。所以民族地区要避免过多破坏自然生态环境和旅游环境，因地制宜结合当地实际情况来发展一些产业。地方政府在这些方面要加强引导和支持，避免对民族地区的生态环境、经济环境造成一些没有办法再复原的破坏。总之，要坚持以人为本，实行全面、协调、可持续发展。

五、要正确理解维护稳定

祖国统一、民族团结，是各族人民之福；祖国分裂、民族离乱，是各族人民之祸。坚决维护祖国统一和民族团结，是全国各族人民的最高利益所在，是做好民族工作的根本，在任何时候、任何情况下都不能有丝毫的动摇。

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【关键词】民族区域自治;民族自治地方;民族区域自治建设

【作 者】汤法远,云南大学公共管理学院博士生,昆明:650091

【中图分类号】D562【文献标识码】A 【文章编号】1004-454X(2010)01-0006-005

An Analysis of the Key Issues concerning the Construction of Regional Autonomy

Tang Fayuan

Abstract: China have made the great historical achievement in the construction of regional national autonomy, at the same time, a great deal of problems exist, which include the two way loss of the autonomy, the completion of the government's policy course, the innovation of the government’s policy idea, the construction of the government's function mode, the construction of the contingent of national cadre, the construction of the national legal, the equilibration of the new unequal of national right and interests, and so on. In the new century, the construction of regional autonomy of China aims to solve these problems, on which the future achievements rely.

Keywords: Regional Autonomy; National Autonomous Areas; Construction of Regional Autonomy

在少数民族聚居区实行民族区域自治,是中国解决民族问题的基本政策,也是我国一项重要的政治制度。自1947年内蒙古自治区建立以来,我国的民族区域自治建设取得了伟大的历史性成就。进入新世纪,随着西部大开发、国家全面建设小康社会和社会主义和谐社会,以及社会主义新农村建设等战略的实施,民族自治地方的政治、经济、社会等各项事业更是发生了根本性的变化。与此同时,民族区域自治建设也存在着一些亟待改进和完善的问题。

一、自治权双向流失问题

在民族区域自治的实践中,为保障少数民族自主管理本民族内部事务和地方性民族事务的权利,《民族区域自治法》明确规定了自治机关在政治、经济、财政、教育、文化等方面享有27条自治权。然而,由于自治意识较为淡薄、制度供给不足、党的领导机关与自治机关的关系不够明确和规范以及中央权力分配结构等原因,民族区域自治的自主性和制度化程度比较低,以致自治机关的自治权得不到充分的尊重和行使。在纵向上,中央权力分配结构,造成民族自治地方政府同其它地方政府一样(特别行政区政府除外),主要是执行上级政府的政策,从而塑造了民族区域自治制度过于浓厚的行政特征,上级国家机关存在着向民族自治机关“侵权”的惯性,导致民族自治地方政府自治权的纵向流失;在横向上,党政不分往往造成民族自治地方普遍的政治行政化和行政政治化现象,民族自治地方党委同时承担着政策的制定和执行两种功能,自治机关则丧失了其相对的独立性和自主性,且在运行时带有明显的政治化色彩,而不具备应有的民族化特征,自治权的横向流失较为严重。

自治权是民族区域自治的本质、核心和生命之所在,没有自治权,就没有真正意义上的民族区域自治。确保自治权的真正实现和有效行使,具有重大意义。首先,从全局看,自治权的真正实现和有效行使关系到国家统一、社会稳定、边防巩固和民族自治地方的建设发展;其次,从发展看,自治权的真正实现能有效地缩小与内地非民族自治地方的差距,加快民族自治地方的发展;再次,从稳定看,自治权的有效行使是新形势下正确处理民族自治地方人民内部矛盾,增进各民族团结的有效办法。基于此,自治权的真正实现和有效行使便成为民族区域自治建设的重要内容。

在民族区域自治建设的实践中,要确保自治机关的自治权得到真正实现和有效行使,关键是要处理好上级国家机关、自治地方党委、自治机关三者的关系。第一,上级国家机关和自治地方党委应充分尊重和保障自治机关的自治权,还权于自治机关;第二,以制度的形式进一步明确和规范民族自治地方党的领导机关与自治机关的关系,促进各自职能的充分发挥;第三,民族自治机关应不断增强自治意识,提升自治能力,为自治权的有效行使奠定良好的思想和能力基础;第四,改进党对民族干部的管理制度,实现党对民族干部的管理重心从党委管理民族干部向党管民族干部转移;第五,改进党委领导下的行政首长负责制的政绩考核制,转移对民族自治地方各级党委的考核重点;第六,完善党委领导下的选举制,改进民族自治地方党委对民族干部任免机制;第七,改革民族自治地方的党政兼职制,改变党委领导与自治机关领导互相兼职的现状。

二、政府政策过程的完善问题

决策和执行是一个政策过程的两个基本阶段。由于单一制的国家结构形式的桎梏、中央集权制的权力分配结构的制约、社会利益格局的变动、制度化参与渠道的不足、民族宗教关系错综复杂等原因,民族自治地方政府的政策过程在决策和执行两个阶段均面临着挑战。一方面,政策制定过程难以实现充分的利益表达和利益综合。随着经济社会的发展,利益分化不断走向深入,利益表达和政治参与也渐趋旺盛,而政府的整个政策过程却呈现出一种自上而下的走向,体制内的利益表达和政治参与渠道比较缺乏,政治参与的民主监督机制也不健全,导致政府难以将各种利益诉求加以分析和综合并将其变为政策选择。另一方面,民族宗教因素影响着政策的有效执行。大多数的民族自治地方都是多个民族的杂居区。生活于同一民族自治地方的各民族之间不仅存在着巨大的利益差异和分殊,而且存在着不同甚至是相互排斥的,造成民族自治地方的政治关系不仅包含民族关系和宗教关系,还夹杂着民族因素与宗教因素的纠缠。这种政治关系,往往使复杂的利益关系与民族宗教关系交汇于政策执行过程,降低了政策执行的有效性。

在民族自治地方的利益分化不断深入的情况下,尤其是在利益表达逐渐趋于旺盛的情况下,如果民族自治地方政府在政策制定和政策执行中不重视下级的意见,不重视利益表达,就无法全面地处理好辖区内的各种矛盾,就无法保持民族自治地方的社会稳定及和谐,也无法有效地实现民族自治地方经济社会的发展和有效的治理。在这样的情况下,民族自治地方政府应不断完善其政策过程,注重利益表达,把各种利益诉求加以分析和综合并将其变成政策选择,从而使不同利益主体的利益在政策制定过程中都得到代表和体现,在政策执行过程中都得到实现、维护和增进,通过政策的制定和执行来调整和维护各个利益群体正当的利益要求。

就目前的情况而言,调整民族自治地方政府政策制定的价值取向,完善民族自治地方政府的政策过程,必须切实解决好以下诸方面的问题。第一,民族自治地方党委和政府要把协调利益关系、促进各民族的平等发展和人的全面发展作为制定政策的主要价值取向;第二,民族自治地方党委政府要尊重不同利益群体合理的利益诉求,并将其整合于政策之中;第三,要处理好政策制定过程中的“向上”与“向下”的关系,将上级指示、政策制定者的调查研究与利益群体的利益诉求有机结合起来;第四,拓宽利益表达和政治参与的渠道,维护有序的利益表达和政治参与;第五,建立和完善多元化的矛盾纠纷解决机制,弱化民族矛盾和冲突对政策有效执行的影响。

三、政府政策理念的创新问题

当前,民族自治地方的总体发展水平相对落后,特别是其经济发展相对滞后和公共财政的匮乏,这往往迫使民族自治地方的政府出于发展经济的历时使命感、对发达地区的盲目追赶、以经济指标为核心的政绩考核指标体系的刺激等原因而在制定和执行政策的过程中有意识地将公共政策的价值天平向发展经济的方向倾斜,在政策选择时奉行经济本位、经济压倒一切的理念和方针。这种政策理念和方针造成了如下问题:一是造成了经济发展过程中成本与效益的失衡,政策效益与政策产出之间的矛盾突出;二是造成了成本高度分散、效益高度集中的不合理的分配格局,拉大了贫富差距,引发社会矛盾;三是造成了政府职能结构的不合理,社会发展失衡;四是造成了公共产品缺失,企业缺乏生机和活力,经济发展后劲不足。诚然,“为了满足自己生存的需要,人类从事的第一件事就是生产满足自身需要的物质资料”。①经济建设是这种生产活动的主要形式。但是,经济建设本身并不是目的,而是满足人的全面需要、实现人的全面发展的手段。如果以经济发展来挤压甚至否定社会其他方面的发展,最终将影响社会的整体发展,进而影响人的全面发展。因此,民族自治地方政府经济本位的政策理念亟待创新。

当然,创新民族自治地方政府的政策理念,不是要抛弃经济本位的理念,否定经济发展的重要性,而是要进一步深化以经济建设为中心这一政策主题,只是这种深化是用以人为本的理念作为引领,在政策过程中要更加重视人文关怀,即是说,要树立“以人为本”的政策理念。这种政策理念的意义在于:第一,有利于民族自治地方的公共政策更加关心民生、改善民生,增进政策的合法性,减少政策执行的阻力;第二,有利于调整民族自治地方的政策结构,促进社会各方面的均衡协调发展;第三,有利于尽可能地实现民族自治地方政策成本和效益的公平合理的分配,缩小贫富差距,缓和社会矛盾,为经济的发展创造良好的环境;第四,有利于培育民族自治地方公民的公民意识和政治能力,实现决策的民主化、科学化,提高政策的质量和政策过程的有效性。

政策理念是以文化的形式存在的,因而创新民族自治地方政府的政策理念,必须立足于政策文化的建设。然而,政策文化建设并非易事,会受到原有的政策行为观念、信念和规范的影响。因此,创新民族自治地方政府的政策理念是一个长期的艰巨的过程,需要从理论认识到实践巩固的不断反复。首先,应深化对经济发展的工具性价值的认识,明确经济发展只是促进社会全面发展进而实现人的全面发展的手段,避免用经济发展来挤压甚至否定其他方面的发展;其次,打破经济主导的政绩考核指标体系,淡化经济指标在绩效考核中的权重,构建以人本理念为指导的激励和约束机制,为政策理念的创新提供激励;再次,展开具体的以人本理念为指导的政策过程,用政策实践强化以人为本的政策理念,使人本政策理念在政府文化中沉淀下

政府职能模式有两层涵义。一是指各职能间的结构和关系。这一层面的政府职能模式有平衡型、倾斜型和从属型三种类型;二是指政府职能的边界和范围,即政府介入私域的广度和深度。在这一层面,政府职能模式包括保护型、干预型、优化型、全能型和引导型五种类型。在计划经济体制残余、权力主体的权力欲望、经济发展滞后、公共财政匮乏、以经济指标为核心的政绩考核指标体系的刺激等因素的影响下,民族自治地方政府的职能模式不合理。从各职能间的结构和关系的视角看,这种不合理性表现为经济倾斜型的职能结构,政府以经济职能为主、其他职能为辅,权重过大的经济职能造成其他职能的萎缩;从政府介入私域的广度和深度的视角看,则表现为全能型的政府职能范围,政府在职能供给过程中存在着过度“侵占”私营组织和第三部门活动空间的巨大惯性,全能主义政府的身影随处可见。

民族自治地方政府不合理的职能模式直接造成了如下两个问题:一是社会各方面的均衡、协调发展对政府的职能需求与经济从属型模式下的政府职能供给之间的差距过大,导致经济以外的发展缺乏必要的引导和管理,社会各方面的发展极不平衡;二是经济社会和公民社会的发展对有限政府的需求与全能型政府职能模式之间的矛盾突出,造成市场发育水平低、市场化进程缓慢、社会发育不良、社会机制不健全、政府的宏观调控机制与市场经济的调节机制无法实现有效的衔接等后果。因此,在民族区域自治建设的过程中,应通过渐进式的行政改革促进政府职能模式的不断改进,构建适度平衡型和引导型的政府职能模式。这种职能模式的构建,一方面,有利于遏制民族自治地方政府职能供给过程中普遍的越位、缺位、错位和进位现象,给经济以外的发展以必要的引导和管理,促进社会各方面的均衡协调发展,防止“长短腿”现象;另一方面,有利于打破“强政治社会、弱经济社会和公民社会”的格局,加快市场化进程,提高社会发育水平,健全社会机制,提升政府职能供给的有效性。

对于民族自治地方而言,改革和完善政府的职能模式,任重而道远,需要长期的努力。在当前的民族区域自治建设中,必须切实做好以下几个方面的工作:第一,在政府的职能激励机制中赋予统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督等指标以更大的权重,为职能主体构建适度平衡和引导型的政府职能模式提供动力;第二,转变“经济本位主义”和“国家本位主义”的传统思想,塑造以“人本主义”和“社会本位主义”为主要价值取向的职能文化;第三,转变政府的职能方式,通过经济杠杆、信息、政策、法律等导向强化政府调控宏观经济、培育成熟的公民社会的职责。

四、少数民族干部队伍建设问题民族理论研究

在新世纪,少数民族干部队伍不断发展壮大,在自治州和自治县的人大和政府中,实行自治的少数民族人员担任了人大常委会主任、州长、县长,在自治机关的其他组成人员中,也配备了实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。但就整体而言,仍存在一些不足之处。在数量上,少数民族干部的数量与该民族在自治区域内所占比重不相符合。在质量上,一是知识结构不合理,拥有大专以上学历的人数偏少,且理工等自然科学专业人员较少;二是性别比例失衡,妇女干部严重不足;三是职业结构不平衡,党务行政管理人员所占的比例明显高于专业技术人员;四是少数民族干部的知识水平和能力水平不能适应自主管理本民族内部事务和地方性民族事务的要求,一些干部自治观念淡薄,不能主动争取、维护和行使自治权。

民族区域自治的核心在于自治民族享有自治权。自治权的实现依赖于自治机关的民族化,而自治机关民族化的关键则是自治机关干部的民族化。因此,加强民族区域自治建设,必须不断发展壮大少数民族的干部队伍。只有具备一批在数量上和质量上都达到一定水平的少数民族干部,才能更有效地促进民族自治地方社会的发展、实现各民族共同的繁荣发展。因而要着眼于现实,从数量和素质两方面强化少数民族干部队伍建设。在数量上,要继续大力培养和提拔少数民族干部,逐步实现少数民族的干部同该民族在当地民族构成中的比例相适应,并在干部数量上给予少小民族适当的照顾。在质量上,应从知识和能力等方面提高少数民族干部的整体素质。为此,第一,进一步加强培训,加大力度在各大专院校开办各种类型的民族干部专修班,组织民族干部离职培训,提高民族干部的知识水平和学历水平;第二,健全和完善民族干部定期轮训制度,提高民族干部的理论水平和政策水平;第三,强化组织民族干部到外地特别是经济发达地区进行参观考察的工作,开阔民族干部的视野,更新陈旧观念。

五、民族法制建设问题

从法制的视角看,民族区域自治体现为一系列尊重、体现和保障自治民族各项平等权利的法律法规。坚持和完善民族区域自治制度,必须不断加强民族法制建设。诚然,目前,民族自治地方已基本上形成了以《宪法》为基础,以《民族区域自治法》为主干,包括国务院的行政法规、自治地方的自治条例、单行条例以及地方性法规和规章等一系列规范性文件组成的民族法规体系。但客观地讲,民族区域自治的法制建设仍存在一系列问题。一是《民族区域自治法》存在着体系上缺少“法律责任”条款,内容表述具有浓厚的政策性特征等问题;二是《民族区域自治法》的配套法规建设相对滞后;三是民族立法的内容单一、质量不高;四是制定和修改自治条例和单行条例的进程较慢;五是散杂居少数民族权益保障法的建设力度明显不够;六是民族法制的实施缺乏有效的监督机制。

在现代法制社会条件下,民族区域自治制度优越性的充分彰显和发挥,必须有健全和完善的民族法制体系作为保障。同时,随着社会主义市场经济体制的逐步确立,各种经济利益关系也处在不断的变化和调整之中,这种局势不可避免地会影响到少数民族政治、经济和文化等各方面的自治权利的行使。因此,新世纪新阶段的民族区域自治建设,应将健全和完善民族区域自治制度的法律体系视为又一重要目标。首先,要加强民族立法,根据新形势的需要制定相应的法律法规,并对以往的立法包括《民族区域自治法》进行适当的修改和补充,逐步形成更加完备的适应时代要求的民族法制体系;其次,进一步普及民族法制的宣传教育,提高全体公民特别是各级领导干部的民族法制意识;再次,要建立和健全与实施《民族区域自治法》相配套的法规体系以及执行和监督机制,强化民族法律、法规贯彻执行情况的检查和监督,加强民族执法;最后,加快散杂居少数民族权益保障法的建设步伐,为散杂居少数民族权益的保护提供法律保障。

六、各民族权利义务关系的平衡问题

中国的历史孕育了56个民族,各民族之间是一种平等、团结、互助、和谐的关系。唯有如此,才能促进各民族的发展和进步,也才能维护统一多民族国家的稳定和统一。然而,在解放前,我国各民族地区以及各民族特别是汉族与少数民族之间在发展水平、民族权利、民族义务等方面存在着巨大的差距和不平等。基于这种差距和不平等,我国逐步“实行了一种以少数民族利益为基本取向的民族政策”②,并在民族区域自治的过程中“大力提高各个少数民族的社会地位和政治地位”③,有效地缩小和降低了各民族地区之间、各民族特别是汉族与少数民族之间原有的差距和不平等。然而,在此过程中,新的民族性权利和利益的失衡问题却越来越突出,主要表现在:一是自治民族与非自治民族的权利不平衡呈拉大之势;二是自治主体重视权利而轻视义务的问题渐趋严重;三是某些少数民族特别是自治民族的政治权利和利益需求过度增长;四是获得利益的方式和能力有很大差异的不同民族群体在利益实现水平上产生了新的差异,民族性利益分化逐渐加深。

诚然,造成新的民族性权利和利益失衡的原因是多方面的,但族际主义取向的民族政策无疑是一重要因素。因为,族际主义取向的民族政策将民族自治地方内的不同民族区别开来对待,这必然造成各民族在获得权利和利益以及所承担的义务方面产生新的差距和不平等,进而导致民族自治地方内的非自治民族特别是汉族产生了双重受挫感,即相较于非民族地区人民的高水平生活和本民族地区内部获得更多权利和利益的民族而产生的挫败感。因此,在民族区域自治建设的实践中,应对现行民族政策的价值取向进行调整,用区域主义代替族际主义,以期平衡民族自治地方内各民族间的权利义务关系。当然,用区域主义代替族际主义,并不是不要照顾少数民族的利益,也不是不要促进民族自治地方的发展,而是要促进民族自治地方内部的各民族平衡发展。区域主义取向的民族政策的基本逻辑,就是要按照社会发展水平的差异,将全国范围内的民族自治地方划分为不同的区域,对生活于同一区域内的不同民族,均按相同的民族优惠政策给予照顾和支持。

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【关键词】第二代民族政策；大熔炉模式；去政治化

中国是一个统一的多民族国家，少数民族人口众多，民族问题错综复杂，近年来，学术界有人倡导推行淡化族群意识与56个民族的民族观念，强化中华民族的身份意识与身份认同，推进中华民族一体化与国家认同的政策，即所谓的“第二代民族政策”。胡鞍钢与胡联合在《第二代民族政策：促进民族交融一体和繁荣一体》一文中，通过对党中央促进民族交往交流交融政策的片面解读，提出与时俱进的实现我国民族政策从第一代向第二代的转型，以第二代民族政策全面替代我国现行的民族政策，并从政治、经济、文化和社会等方面进行制度设计，推动各民族交融一体，消除民族界限，实现民族融合，促进中华民族繁荣一体发展与伟大复兴。第二代民族政策的提出不仅造成思想上和理论上的混乱，也对中国特色社会主义民族理论与民族工作的良性发展造成严重影响，在学术界和社会上引发了一系列的争议和讨论。

一、第二代民族政策及其历史渊源

世界各国处理民族问题的方法大体分为两种基本模式，即以美国为代表的大熔炉模式和以苏联为代表的大拼盘模式。受苏联民族理论的影响，中国将民族问题政治化和制度化，并以此来处理民族问题，如实行民族区域自治等制度。第二代民族政策的主张者以西方民族国家论说来比对中国，将大拼盘模式作为反面典型，大熔炉模式则作为正面典型，认为中国现行的民族政策属于大拼盘模式，是一种失败的民族政策，中国应当借鉴美国、巴西等国的成功之道，实现民族问题去政治化等目标，用族群取代民族，否定民族的政治属性与集体权利，去民族标签化，放弃民族区域自治制度，取消民族特殊政策，推动民族融合，以公民化的手段来治理中国的全体国民。强化公民意识，淡化民族意识，取消个人的民族身份，以一个中华民族来取代56个民族，构建个人公民身份与中华民族身份归属，实现民族融合。

民族融合与民族同化并非新提法，我国在历史上曾推行过，但都以失败告终。在当政时期，国民政府推行过强制的同化政策，主张一个国家只有一个民族，即国族，只是当时的国族更类似于宗族，有思想在里面，再加上当时动荡的时局，这种政策没能施行下去。新中国成立后，无产阶级掌握国家政权，在与时期，也曾推行过民族融合政策，认为民族问题的实质是阶级问题，只讲阶级与阶级斗争，不讲民族，打击少数民族干部，民族区域自治制度也名存实亡，不仅没有促进民族融合，反而加深了民族隔阂与对立。党的十一届三中全会恢复和发展了党的正确民族政策，建立了平等、团结、互助与和谐的民族关系，形成了各民族亲密合作、共同发展繁荣的局面，促进了民族融合。民族融合是一个自然的、漫长的历史过程，虽然随着我国在政治、经济与文化方面的发展，民族间的共同因素不断增多，但民族间的差异仍将长期存在。第二代民族政策试图替代现行的民族政策，以促进民族融合，实现交融一体，这种观点违背了我国国情和民族发展规律，当今中国需要做的就是落实现行的民族政策，促进民族问题的解决与国家的长治久安。

二、大熔炉模式与中国国情

美国、巴西等国的熔炉政策都属于种族隔离、强制同化政策，其本身就有缺陷，不应该是中国加以借鉴的成功经验。美国强制同化的族群政策就是美国黑人的血泪史，在那段历史时期，美国的黑人及有色人种没有人权和自由，处于被歧视、被隔离和被压迫的悲惨境地。这种失败的同化政策早在20世纪60年代已被多元文化主义政策所取代，即在保持和发展美利坚民族与美国人统一性的同时，承认和容忍族群文化的多元性，允许不同族群保持具有民族特色的文化系统。巴西的白化政策就是从生物学与肤色上消灭印第安人、黑人等劣等种族，并通过基因进行改造的白化思想，其本质为种族歧视，是一种充满压迫、摧残和暴力的强制同化政策。第二代民族政策的主张者只看到美国等国家在大熔炉模式下进行民族融合的结果，却忽略了中国与其在民族问题上的区别以及大熔炉模式本身的缺陷，忽略了大熔炉模式背后所蕴含的文化理念、历史背景及其所付出的代价，对其是否适应中国的发展也没有弄清，就认为强制同化的族群政策是解决民族问题的成功尝试，并据此提出在中国实行这种民族同化政策，这是一种非常狭隘的民族观。

一个国家实行怎样的政治制度是由其基本国情决定的，中国的国情、社会文化及其历史经验长期不变，因此现行的民族政策也不需要改变。第一，与美国等移民国家不同，处于社会主义初级阶段的中国，其少数民族与主体民族在生存环境、政治、经济、文化以及社会发展水平上差距较大，区域间与民族间都存在着事实上的不平等。第二代民族政策将民族间的平等简单的转换为公民个体间的平等，认为实行偏向少数民族的特殊政策就是对公民的不平等，忽略了中国国情以及民族群体存在的客观事实。党和国家所实行的民族平等团结、民族区域自治以及民族优惠等一系列特殊政策，有利于促使区域间、民族间的平衡发展。

第二，建国初期以来，中国在全国范围内进行民族识别和鉴定，构建了由56个民族组成的中华民族，并逐渐形成中华民族多元一体格局。第二代民族政策主张将国家认同与中华民族认同相等同，消除各民族的民族认同，只保留国家认同与公民意识，加强一切族体文化与中华民族文化一体化，反对任何形式的大民族主义与地方民族主义。然而，随着民族主义的兴起，中国的少数民族在识别恢复后都构建了其本民族的历史，形成了本民族的文化意识与民族认同，此外，受历史因素的影响，中华民族在一定程度上代表的是汉族，所谓的中华民族认同具有倾向，第二代民族政策提出淡化中国是由56个民族组成的观念，强化中华民族意识和公民意识，少数民族会认为被排除在外，产生反抗情绪，不利于民族问题的解决。第二代民族政策过分强调国家认同与单一的国族认同，容易导致个体性或群体性的认同危机，不符合中国国情和中华民族多元一体格局的理念。

三、民族问题去政治化

随着民族问题泛政治化以及社会问题泛民族问题化倾向的加剧，民族间呈现出心理沟壑与信任危机，国际反动势力借助一般的社会问题乘虚而入，直接插手我国内政，促使社会问题民族化和经济问题政治化，严重危及基层政权的稳定以及民族地区的长治久安。第二代民族政策提出对民族和民族问题去政治化，即去民族区域自治化和去民族政策化，由于在《中华人民共和国民族区域自治法》中集中体现了中国民族问题的制度设计与民族政策的基本原则，去政治化也是去法律化。应对这样的问题，需要我们对政治、经济、文化以及社会生活等领域可能产生的问题划清边界、责任与义务，预防民族问题泛政治化，预防社会问题泛民族问题化，预防政治利益集团利用民族群体制造动乱，而不是简单的对民族问题去政治化。

民族与民族问题的政治性也决定了去政治化的不合理性，民族是在一定的历史条件下形成的，由一定的政治力量所推动并带有强烈的政治性的人类集群，中国各民族都是土生土长的民族，其物质文化与精神文化都建立在所生活的地域之上，居住地域对于一个民族的民族意识影响较大，在政权更迭中，他们有权利声称是其所生活地域的民族利益、资源权利和治理权利的代表，被打上了深深的政治烙印。如土家族之所以能够“入五溪而聚族”进而稳定巩固，与隋唐以后的羁縻制度以及宋元以后的土司制度有着莫大关系，由此可见政治因素在民族发展进程中扮演着重要角色，我国现行的民族政策就是建立在社会主义制度之上的。第二代民族政策主张对民族和民族问题去政治化，将民族视为一个文化的产物，以族群取代民族，忽略社会历史背景与政治因素来谈民族，将民族视为纯粹文化与生物因素族群，不符合中国各民族的实际情况。中国56个民族的形成是由国家识别认证的，是一种政治力量，由政治因素所决定的，民族本身就是政治的产物，对民族与民族问题不能也不可能去政治化。

四、结语

随着社会的发展，尤其是改革开放以来，中国各民族经济社会发展水平不断提高，民族关系的和谐程度不断深化，各民族对国家的向心力也不断增强。因此，对中国现行的民族政策应该予以肯定，其在解决民族问题上是成功的，必须坚持下去，虽然仍有很多不足，我们可以采取措施进行调试，但绝不能轻易就将其否定，进而实行所谓的第二代民族政策。我们应当立足于中国的基本国情，同时借鉴其他国家处理民族问题的先进经验，构建具有中国特色的民族理论学术话语体系，并对现行的民族政策不断加以完善，以便更好的认识与处理我国的民族问题。

参考文献

[1] 胡鞍钢，胡联合.第二代民族政策：促进民族交融一体和繁荣一体[J].新疆师范大学学报，2011（05）.

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摘要:在全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进的背景下,我国区域性公共问题急剧滋生起来,由此引发新型的治理形态———区域公共管理。区域公共管理要求政府打破行政区划的刚性桎梏,摒弃狭隘的行政区行政的种种制度缺失,建构“科学发展观”与“和谐社会”视野下区域公共管理的制度基础和政策框架。因此,文章分析了区域公共问题的滋生及其成因,剖析了我国区域公共管理中存在的制度缺失,并探讨了创新区域公共管理制度的政策建议。

关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新

从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。

二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失

就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:

(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。

(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。

2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。

3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.

[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.

篇7

关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新

从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。

二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失

就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政

到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。

2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。

3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.

[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.

[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

[6]MauriceSchiff＆L.AlanWinters.区域一体化与发展[M].北京:中国财政经济出版社,2005.

篇8

关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新

从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。

(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

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［关键词］民族地区;社会管理;思想政治教育;协作机制

民族地区社会管理是指党和政府依照国家政策和法律，按照社会治理现代化的基本要求，依据民族地区社会管理的特点和规律，为推动民族地区社会和谐有序运行而进行的社会管理活动。社会成员的思想状况是影响民族地区社会管理的重要因素，当前民族地区社会管理中出现的群众思想问题已经成为影响民族地区和谐稳定的重要因素，它既与民族地区社会管理的水平有关，又与民族地区对思想政治教育的重视程度有关。十报告指出:“提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。”因此，着力构建符合民族地区实际的群众思想教育协作机制，统筹处理好社会管理与思想政治教育之间的协作关系，形成化解群众思想矛盾的合力，既是破解民族地区社会管理难题的当务之急，又是提高民族地区社会管理水平、维护民族地区和谐稳定的需要。

一、民族地区社会管理面临的主要思想问题

1．认同感问题

管理心理学中，认同感是指人对自我及周围环境有用或有价值的判断和评估。但在政治层面，民族地区群众的认同感更多的体现为对国家、民族以及事关民族地区群众利益的重大政策等方面的情感倾向和态度，它影响着民族地区群众参与社会政治生活的状况。由于民族地区普遍处于“老少边穷”地区，群众思想素质相对较低，受传统习俗、、家族伦理等的影响，承载着国家主流价值观念的方针、政策要在民族地区得到切实的落实，本身就需要一个群众认同的心理和情感基础。虽然民族地区经济社会发展取得巨大进步，但民族地区群众的生产生活、教育条件、医疗卫生等方面依然较为落后，经济发展的不平衡、民主法治的不完善、文化发展的严重滞后，无疑会削弱民族地区群众对国家和民族的认同感。同时，由于部分民族地区在惠民政策的宣传、落实方面存在问题，有的群众把国家对民族地区的惠民政策视为应得的享受，没有从情感上对社会主义制度的优越性产生真正的共鸣。另外，个别干部因为工作方式、工作理念、工作作风的问题，也容易造成部分民族地区群众产生不信任的心理.

2．自治观问题

新中国成立以来，为了更好地尊重和保护少数民族的权利、维护民族团结、促进民族地区经济社会发展，我国在少数民族聚居的地方实行民族区域自治，设立自治机关，行使自治权，让少数民族当家作主，为此，先后制定并修订《民族区域自治法》等法律法规，作为开展民族区域自治工作的法律依据。几十年来，民族区域自治制度作为我国一项基本政治制度和民族地区社会管理的政策依据，在促进民族地区经济发展、保护和弘扬民族文化、培养少数民族干部等方面发挥了巨大作用，为促进民族平等、民族团结和民族共同繁荣做出了重要贡献。然而，随着原有的民族问题解决之后的新的民族问题的出现，部分民族地区群众片面认为民族区域自治就是全面自治，甚者在对“民族”的理解上产生歧义，把本民族与其他民族相分割、把本民族与中华民族相对立，形成狭隘的民族观。对诸如不同民族干部的比例配备等问题不能正确看待，认为民族自治就是划地而治，这种片面的认识不仅不利于民族团结和共同繁荣，而且会诱发新的民族问题。

3．法治观问题

为加快民族地区法治政府和法治社会的建设，在各级部门的大力宣传和普及教育下，民族地区法律法规不断健全，人们的思想文化素质不断提高，崇尚法律权威、自觉学法用法已经在广大民族地区群众中逐渐形成共识。然而，由于受到历史条件和传统文化的制约，一方面民族地区的法治资源、法治环境和法治水平依然难以满足民族地区不断发展的需要，另一方面，部分群众受、家族宗法和民族习惯的影响依然较深，在自身权利遭受侵害时，习惯用传统的家规、族规和教规来解决纷争，甚至有的群众置国家法律法规于不顾，公然挑衅法律权威，肆意侵害公民人身和财产安全，出现“打、砸、抢、烧”等聚众闹事和围攻党政机关的严重暴力行为。这些现象，从侧面反映了民族地区部分群众法治观念的淡薄，未真正把法治的理念内化为自身的行为，严重危害了社会的和谐与稳定。

4．发展观问题

多年来，国家为帮助民族地区尽快摆脱落后现状，给予民族地区大量的扶持政策和优惠措施。特别是西部大开发战略的实施，为帮助西部民族地区经济社会发展起到了重要推动作用。然而在发展中，民族地区也面临着发展内驱力不足等问题，集中体现在民族地区群众的发展观上。部分民族地区习惯了国家的扶持，形成了“等、靠、要”的惰性思想，一味地强调自身条件差，对依靠自身力量解决发展中的问题缺乏足够的攻坚克难精神，畏难情绪较重，个别地区甚至不以贫困为耻，反以贫困为荣，摘掉了贫困县的帽子，又要竭力再戴上。归根结底，仍然是寄望于贫困县帽子背后的扶持。同时，民族地区群众的发展观问题还体现在不能正确对待可持续发展上。有的地方不能科学合理地利用自身资源，导致资源和环境受到双重破坏，给经济的持续发展和转型升级带来了巨大困难。除此之外，受小农思想的束缚，部分群众存在“小富即安”的思想，为现在已过上温饱生活而沾沾自喜，不求进取，得过且过。

5．开放观问题

随着我国对外开放格局的进一步扩大和社会主义市场经济的发展，民族之间以及民族内部的交流日益频繁，各种生产要素得到了前所未有的流动，传统的“靠山吃山”的封闭、僵化状态被逐渐打破。生产要素的自由流动在为民族地区带来雄厚资金和先进技术的同时，也极大地丰富了民族地区群众的思维方式和思想体系，平等观念、竞争观念、时间观念等适应社会主义市场经济的观念逐渐增强。但是，还有相当一部分民族地区封闭、半封闭的状态没有被真正打破，部分民族地区群众在发展上受落后思想的束缚，知识老化，思维片面、单一，在发展外向型经济时过于强调自身利益，存在“肥水不流外人田”的心理，缺乏“双赢”的开放思维，甚至有的群众以守护传统文化保护当地资源为借口，不愿意让外地资本参与当地开发，以此引发的社会矛盾时有发生，严重制约了当地经济的发展。

6．绩效观问题

绩效观是民族地区干部对如何履行职责、追求何种政绩的根本认识和态度。由于民族地区大多经济欠发达，受地理位置、历史条件等制约，民族地区强烈的发展愿望与人才短缺、资金困难、技术落后、招商难引等瓶颈相伴而生，这对民族地区管理干部引领发展的能力提出了诸多挑战，不可避免地出现了“短、平、快”和“好大喜功”的绩效偏差问题，如:过于重视经济发展指标，一味追求GDP增长，轻视社会公共产品和服务能力的建设，造成发展不平衡;重视经济总量的增长，忽视经济质量的提升，经济增长方式仍停留在粗放型阶段，造成资源的极大浪费和环境的破坏;重视项目引进，轻视项目风险评估和管理，盲目追求“高、大、全”，导致效益低下，地方债务加剧;重视发展的结果，轻视发展过程的科学、民主决策，造成重复建设和维权事件频繁上演等。

二、民族地区社会管理中思想问题的主要特点

1．历史性

由于历史上统治阶级的压迫和剥削，民族地区经济社会发展长期处于相对落后的状态，生产力极不发达。民族地区在长期的发展中，逐渐形成了自己独具特色的思维方式、民族习惯和，催生了封闭保守、相信天命等落后的思想观念，满足于现状成为某些地方社会管理中长期奉行的准则。而这些思想观念、思维方式和行为习惯又在长期的民族压迫中被不断强化，群体认同不断加深，进而出现对国家认同感的疏离、法治观淡化等思想问题，并通过世代沿袭而长期根植于人民的思想观念中，给社会管理的现代化带来了挑战。

2．文化性

民族地区社会管理中群众的思想问题，是在传统文化与现代文化的坚守与泛化之争中不断凸显的。改革开放和社会主义市场经济的发展打破了民族地区僵化、封闭的状态，带来了现代的思维方式和价值观念，在客观上暴露出了传统文化在促进民族地区社会管理中的局限性，从而对其一元化、单一化的文化地位构成了严重挑战。面对现代文化的冲击和传统文化的不足，民族地区群众的思想观念日益多元，固守传统与开放包容相互交织，使得社会管理中良好的发展愿景与发展认知上的差距并存。

3．生活性

任何思想问题的产生必有其形成的现实土壤。民族地区群众在社会管理中所呈现的发展观、绩效观、开放观等问题，突出反映了民族地区群众在市场经济条件下和城镇化建设背景下对关乎自身生存、发展等问题的根本看法和态度，因而具有生活性的特征，如因旧城改造而引发的补偿、拆迁纠纷，因惠农政策落实不到位引发的干群纠纷等，都与民族地区群众的生产生活密切相关。

4．突发性

民族地区群众的思想问题虽然属于观念层面，具有一定的潜隐性，但在某些因素的诱导下，处于分散化、隐形化的思想问题就会因群体的聚集而产生情感的共鸣和情绪的感染，进而外化为大规模的，呈现出突发性的特征。当前我国民族地区频繁发生的，虽然原因不一、背景各异，但直接或者间接地与人们的思想问题有关。因此突发性的背后，实质是民族地区群众思想问题不断积聚而由隐到显的突然释放过程。

5．动态性

社会存在决定社会意识。在当前我国社会转型时期，民族地区同样经历着广泛而深刻的社会变革，并不断影响着民族地区群众的思维方式和价值观念，使其思想问题具有动态性的特征。这种动态性，既体现在民族地区群众在长期的社会发展过程中对法治、国家认同、自治等问题的认识变迁，又体现在对某一问题从无到有、从否定到肯定或者从肯定到否定的动态认知，是一个不断演化的过程。

三、民族地区社会管理与思想政治教育的协作基础

1．理论同源

无论是民族地区的思想教育还是社会管理，都是做“人”的工作，都面临着将国家主流的价值观念和社会管理的目标以一定的方式作用于民族地区群众身上，并通过民族地区群众思想和行为的转化以实现其目标的问题。这一复杂过程，不仅涉及人的思想转化规律，还涉及社会管理手段、方式的综合运用，因而既需要马克思主义哲学等一般世界观和方法论的指导，也需要管理学、教育学、心理学、人学、社会学等其他学科知识的支撑，两者具有理论基础上的同源性。

2．内容交融

民族地区的思想政治教育作为一种教育实践活动，并不是简单的单向教育关系。要使民族地区群众准确掌握和吸收社会主导的思想观念、政治观点和道德规范，并在行为方式上与社会要求一致，离不开对民族地区群众思想信息的调查分析、社会环境的优化、效果的评估等工作，这恰恰是社会管理的范畴。而在民族地区社会管理的庞大体系中，对人的管理始终是其重要的工作内容，民族地区思想政治教育目标的确立、内容的制定、方法的选择等都是社会管理中的重要环节，两者在内容上有交融之处。

3．方式互补

民族地区思想政治教育在方式上仍必须遵循思想政治教育的基本规律，坚持以情感人、以情化人的教育方式，才能取得较好的教育实效。一方面，强化管理，通过对教育内容的合理计划、教育过程的科学组织、教育对象的有效规范，推动理论教育、说服教育的开展，提高民族地区群众的组织纪律性，增强民族地区思想政治教育的科学性和规范性;另一方面，思想政治教育作为社会管理的柔性管理方式，能有效浸润民族地区群众心理，直达其内心，提高其认知，协调民族地区社会管理中的各种关系，及时化解各种矛盾纠纷，达到认识上的统一，因此，两者在方式上具有互补性。

4．载体共享

载体是信息、物质和文化的承载物。对思想政治教育来说，它是承载、传导思想政治教育信息，能为教育者所运用，并且主客体可以借此相互作用的一种思想政治教育活动形式。开会、谈话、理论学习、管理工作、大众传播、精神文明创建活动、民族节日等都是民族地区思想政治教育的载体。而在民族地区社会管理中，承载着社会管理目标、任务、内容等信息的载体同样离不开会议、谈话、理论学习、文化建设、大众传媒以及民族节日等形式。特别是民族地区新媒体的大力发展，无论是思想政治教育还是社会管理，都将其作为转变工作方式、提高工作效果的重要载体加以运用。

5．目标同向

民族地区思想政治教育主要通过教育、宣传、引导等方式，解决社会要求的思想道德水平与民族地区群众实际思想道德水平之间的矛盾，进而实现民族地区群众思想行为与社会要求相一致，最终促进人的全面发展和民族地区的和谐与进步。而民族地区社会管理则是依据国家政策、法规以及民族自治制度，依法管理和规范民族地区社会组织，管理社会事务，化解社会矛盾，维护民族地区社会秩序，为民族地区经济、政治、文化、社会、生态建设协调发展以及民族地区群众的全面发展创造极为有利的外部环境，客观上又推动着民族地区群众个人价值与社会价值的实现。［1］两者在最终的目标上都是促进人的发展和社会进步，实现社会秩序的良性运行，体现了目标的同向性。

四、民族地区社会管理与思想政治教育协作机制的构建

1．政府管理与多元管理协作机制

长期以来，我国社会管理体制建立在政府主导社会管理的基础上，社会公平正义的维护、社会秩序的维护和社会关系的协调等都是以政府为主导来实现的。改革开放后，我国社会管理体制也进行了一系列的改革与创新，但总体来看，政府管得过死、过宽的格局没有根本性改变，适应新形势下利益主体多样、思想多元的多元管理格局没有真正建立起来，导致民族地区自组织能力薄弱，民族地区群众参与社会管理的体制机制不健全，政府“越位”的同时，对涉及民族地区群众的思想问题难以及时掌握和有效引导，出现“缺位”现象，这些都表明，在当前民族地区转型发展过程中，社会管理面临着更加艰巨的任务。有效的社会治理要真正履行好维护社会秩序、促进公平正义的职责，必须适应民族地区群众参与意识崛起的形势，积极发挥民族地区各类社会组织的作用，构建政府管理与多元主体共同参与的协作机制。具体来说，一是要做好政府管理与多元主体参与协作的顶层设计。要进一步从制度层面建立民族地区政府社会管理的权力清单，实行权力授权制，实现政府管理的权力优化和权力回归。要积极将工会、共青团、妇联等人民团体以及在民族地区具有较强社会影响力的家族组织、长老会等社会组织纳入社会治理多元主体当中，坚持先进文化引领，以法与道德为准绳，用制度的方式确立下来，明确各类组织在社会管理中的职责和角色定位。二是要进一步扶持和培养民族地区社会治理多元主体的力量，加强对民族地区各人民团体以及社会组织的政策支持和引导，建立完善社会组织管理制度规范;要加强各种管理力量的内部建设，配齐、配足管理队伍，提高各类组织参与社会管理的能力。三是要加强政府与各社会组织之间的协调配合，建立共同参与社会管理的沟通渠道和衔接平台，实现信息及时共享、问题分层分类把关、及时处置应对。

2．刚性管理与柔性管理协作机制

社会管理既有刚性管理，又有柔性管理。刚性管理是以国家强制力为后盾，依靠组织的权威、权力的影响和制度的制约来实现社会治理。柔性管理则强调通过舆论引导、思想道德教育等方式来提高人们思想认识水平，转变思想观念，影响社会行为，促进社会良性运行。［2］而在民族地区社会管理中出现的各类思想问题，既有突发性、生活性的特点，又有历史性、文化性的特点，这表明，单独依靠规范性强、易操作、见效快的刚性社会管理，虽然能迅速有效地处理一些突发性、紧迫性问题，但对于隐藏在民族地区群众内心深处的思想文化问题则难以处理，需要用思想政治教育这种柔性管理手段加以教育引导。不仅如此，一些涉及民族地区群众利益性的思想问题，也不能仅仅通过利益的满足或者利益的压制来解决，其背后必然涉及民族地区群众对利益的认识问题，这些问题都需要思想政治教育的参与。为此，一是要进一步从制度层面明确刚性管理和柔性管理在民族地区社会管理中的职责与分工，积极创造条件，搭建思想政治教育参与民族地区群众思想矛盾化解和教育引导的平台，实现思想政治教育对民族地区群众思想的全程跟踪、研判和干预，确保思想政治教育的全过程参与。二是要建立两者共同参与思想矛盾化解的调处机制。通过加强组织协调、建立部门联系制度、搭建部门沟通平台、畅通信息沟通渠道，将思想政治教育与经济、行政、法律等多种手段纳入思想矛盾的处置中，充分发挥不同手段的功能，最终实现民族地区群众思想问题的妥善解决。三是使思想政治教育主动融入社会管理中，既要努力推动民族地区的公平化发展，切实满足民族地区群众的合理精神需要，又要将社会主义核心价值观融入民族地区各项管理制度中，通过制定文明公约、市民守则、乡规民约等，消除民族地区群众中存在的不良思想和行为。同时还要广泛而深入地加强法治教育，增强民族地区群众的法治意识，自觉维护法律尊严。

3．应急管理与教育预警协作机制

在社会管理中，应急管理是政府及有关部门在突发事件面前所采取的一系列缓和矛盾、保护群众人身财产安全、促进社会和谐稳定的紧急性措施。在当前民族地区社会矛盾复杂多变、突发性矛盾不断增多的情况下，完善的应急管理体系和制度对于及时制止事态扩大、控制矛盾升级、防止矛盾向对抗性转化、降低矛盾带来的不良后果等方面都具有重要作用。同时也要看到，应急管理总体上属于被动介入，对处于潜隐期的思想矛盾的发现、预防作用较弱，难以在矛盾发生前及时有效地加以处理，致使矛盾走向公开激化状态，从而加大社会管理的难度，提高矛盾化解、处置的社会成本。思想政治教育在各级党委统一领导下，党政同心协力，专职与兼职相结合，形成了党、政、工、团等组织齐抓共管和各负其责的强大组织管理体系，“预防为主，惩处为辅”是其一贯坚持的原则，思想政治教育通过信息收集，可以发现民族地区群众中的思想问题，进而及时加以教育引导，有效避免矛盾走向激化，弥补应急管理在矛盾预防上的不足。为此，一是要充分发挥思想政治教育的教育预警作用。要通过观察体验、调查访问、定期思想汇报等方式了解群众的思想问题，并对大量的信息进行筛选和分析，及时发现不和谐、不稳定的思想苗头。同时，积极开展正面宣传和正面引导的预防教育，坚持普遍预防与重点预防相结合，对矛盾中的关键人物进行耐心细致的思想工作，化解思想矛盾中的主要矛盾和矛盾的主要方面，带动和促进群众的思想和行为向社会所要求的方向转化。二是要将思想政治教育纳入应急管理的体系中，加强思想政治教育与应急管理各部门的沟通与联系，确保思想政治教育主体所掌握的各类信息及时有效地传递到应急管理主体身上，在实现信息共享的同时，增强应急管理主体的危机意识，尽早启动应急管理多方面力量，配合思想政治教育主体做好前期的教育引导工作和矛盾爆发时的危机处置工作。

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