社会治理现代化概念范文

导语：如何才能写好一篇社会治理现代化概念，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】国家治理 现代化框架 财政基础理论

财政是一个国家生存发展的经济基础，是国家进行治理的支柱。在财政范畴下，有关于税务等多个管理内容，并且在国家经济体制改革过程中，财政方面改革成为一系列改革的首要方面。合理的财政基础以及相关体制可以促进经济发展稳定，维护市场大环境安宁，本文针对国家治理现代化框架下的财政基础理论建设进行研究，希望有助于我国财政基础理论的完善及发展。

一、财政在国家治理框架中的地位

在我党十八届三中全会上曾经提出，财政是我国国家治理的基础以及重要支柱这一看法。在以往的财政地位描述中，是将财政的涵义定位为政府及相关部门进行的有关于我国财务收入及支出的配置活动，将部分社会资金用于国民生产或公共服务中，满足人民对于社会的需求。国家治理框架作为一个较为专业的语言，与财政概念有着较高的相关度，因为国家治理框架中，包含着政治、经济、文化、教育等多个内涵，而财政作为经济领域内的一个基本概念，同样存在于国家治理框架范围内，而在以往对财政的定义中，只存在于国家治理框架下经济中的一个小范畴，在十八届三中全会后重新对财政进行定位，将财政的认识更进一步，使得其在我国治理体系中提升到了更为重要的位置，是国家治理框架的基础。

二、财政基础理论与国家治理现代化

随着我国社会经济的不断发展，改革开放程度也在不断加深，国家治理现代化水平直接反映了我国经济体制改革程度，有关于财政方面的改革也在不断增多。为建设自由、民主、繁荣、昌盛的社会主义现代化国家，我国开展了系列解放和发展生产力的改革，努力构建我国形象。此外，财政是国家资金使用方面内容，有关于国家建设治理的各个方面，都需要财政资金进行支持，在税制改革之后，我国现代化进程有了一定的提升。在新时代背景下，我国治理体系改革也有了新的思想观念，在现代化进程中，为推进治理体系中其他方面的改革程度，将财政作为其中的关联点，是有必要的。

三、现代化财政制度体现

我国税务制度已保持了较久的时间，但就当前改革开放的相关情况来说，税务制度仍然未转变为一个引领各个方面的基本制度。在现代化进程中，税务制度的表述从之前的公共财政转变为当前的现代化财政，在公共财政当中，税务制度所带有的直接性质为共有，其财政性质也是与社会主义市场经济相符合的。而在现代化财政当中，国家财政情况的转变主要与时展情况相关，从我国各个领域的体制改革上着手，与国家治理能力及治理现代化程度相关，构建出现代化财政制度，这是随着人类文明进步而产生的一种财政方式。但这并不表示现代化财政脱离了社会主义市场经济的发展，恰恰相反，现代化财政制度为社会主义市场经济体制增加了时代元粗，更为深刻的促进经济发展以及国家治理程度与时俱进，并且增加了一系列新的创新点。现代化财政制度仍然是以公共性为财政活动的基本特点，并将财政收入用于有关于公民需求的方面，将建设后的服务设施及其他实体建筑纳入到社会公共服务当中，更好的营造社会主义文明氛围，实现国家治理目标。

四、财政基础理论与社会主义法治

从我国社会主义法治体系的构建当中，可以看出国家及地方政府的财政活动中的各个环节都处于法治管理当中，在其活动中体现的是法律规范以及相关行为准则。在国家治理现代化框架中，法治体系是其中一个重要的部分，我们党已将依法治国这一理念作为治理国家的基本方略，并且不断健全社会主义法治体系，保障人民生活及国家运作长治久安。因此，将财政作为我国国家治理框架的基础部分，同样需要受到法治内容的限制。但当前我国有关于财政方面的法律法规仍存在不完善之处，相关工作人员对于财政的法制观念并不理解，在此种情况下应努力完善社会主义法制体系，将财政发展的方方面面纳入到法治社会的框架中，并且规范相关工作人员的财政活动，对其进行法治教育，了解到财政对国家治理以及社会发展的重大意义，以填补当前财政法制中的空缺。

五、税务制度的法治规范

有关于税务制度的法制规范有三点。其一是将财政状况作为法治的出发点。政府及相关部门在针对财政状况进行相关活动时，要详细记录财政收入的来源以及财政支出的去处，构建合理动态的财政收支管制，在法治规范的基础上，规范各个部门工作人员的财政活动，必须在合理合法的范围内进行。其二是有关于财政预算方面，政府及相关部门应当从实际情况出发，针对财政支出进行合理预算，从民生入手，真正做到财政收入的“取之于民，用之于民”。其三是有关于政府财政的公开性，应将其各个部门的资金使用状况进行公开，做到权利由民监督，避免以权换钱事件的发生。

在社会主义现代化建设过程中，国家治理体系开始围绕着经济发展中的财政方面进行了一系列改变，在财政基础理论中，主要指出了财政在我国国家治理中占有重要位置，其具体情况与税务制度息息相关。此外，有关于税务的相关改革是我国各个方面改革的结合点，从税务进行改革可以直接影响到各个领域的发展情况。将财政作为首先需要控制的方面进行建设，可以全面推进我国国家治理体系的发展。

参考文献：

[1]童伟，牟放.构建具有中国特色的财政学科理论新体系――“社会共同需要论理论研讨会”会议综述[J].中央财经大学学报，2012，（01）.

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Abstract: Along with the social marketability and the modernized fast development, the community autonomous already became one important way which the community develops, but the community autonomous emphasis realizes community's citizen participation, the community citizens participation starting with the development with the social modernization, the urbanization cannot separate. However, in the modern city community, community's citizens participation also has like this such problem, these questions and the transition period social structure and appears the social question is close related, our country city community citizens participation realize truly also have heavy responsibilities.

关键词:转型社区治理公民参与

Key word:Reforming The community governs the citizen to participation

一、概念及背景

在现代中国的社会生活中,社区治理和社区公民参与已经成为非常流行的话语。那么它们的概念和定位是什么呢?广义的“社区治理”是指社区与国家和市场相结合而形成的一种社会互动方式。①而对于社区参与这一概念的理解,目前多内大多数研究者有着较为一致的看法,即认为它是指社区成员自觉自愿地参加社区各种公共活动或公共事务的决策、管理和运作,影响社区权力运作,分享社区建设成果的行为和过程。在我国的城市社区发展建设中,实现社区自治式的社区治理已经成为一个重要的目标,而社区自治的主体就是社区公民,社区自治的实现需要真正地实现社区公民参与。城市社区公民参与的兴起和提倡与中国自改革开放以来的市场化和城市化是紧密联系的。

从宏观角度来看,在由计划经济体制向市场经济体制的改革过程中,我国城市的“单位制”社区开始瓦解,逐渐开始向社区制转变,社区就像一个小型的“社会”,逐渐成为介于政府和家庭之间的一个公共空间,而社区缓和现代化进程中的矛盾和问题的作用也逐渐凸显出来。从微观的角度看,随着社会经济的不断发展,社区居民不仅在物质生活和生活质量上的要求提高,同时对精神文化生活和政治参与的要求也在日益增长。

二、发展中呈现的问题浅析

尽管公民参与在社区中兴起并成为社区发展中的一个重要方面,但是由于我国社会处在这样一个转型期,各种类型的社区内的公民参与发展程度事实上是参差不齐的。一般说来,在单位型社区和处在城乡结合部的社区的居民参与度较低,而在一些新型的商品房小区里的社区居民参与度则相对较高。这是由多方面因素导致的,单位型小区的居民由于习惯了传统的纵向管理,因此,人们对于社区治理和社区参与的理解更多地带有自上而下的参与取向。而处在城乡结合部的社区居民通常来说是由郊区农民、进城务工人员等组成,这类社区由于社区的发育程度较低,社区居民的受教育水平较低,因此,人们在社区治理中的参与意识并不强烈。而在新型社区里的居民由于有较好的收入,参与意识较强,且具备参与的能力,因此社区居民参与社区治理的程度较前两者高。但是随着“单位型”社区的功能的逐渐弱化、越来越多的人由“单位人”转向“社会人”,以及现代化的发展,单位型社区和处在城乡结合部的社区的公民参与程度会逐渐地提高,而目前社区参与的不同发展程度正是中国从传统到现代转型过程中的必经之路。

从城市社区组织来看,在社区内通常存在着纵向组织和横向组织两种参与取向的组织。尽管在许多城市社区中,业主委员会、中介服务组织和非政府组织等横向组织进入社区大大地推动了社区公民参与社区治理的发展,但是居委会、街道办事处等纵向组织作为政府在社区的代言人,在很多社区中仍然在发挥主导作用。这种社区的居民参与依然表现出一种自上而下的参与取向,所谓的“参与”只是一种政府动员、推动下的被动的参与,并没有发挥居民参与社区事务、实现自治的真正作用。

三、小结

上述问题仅仅是从社区居民的社区参与意识、社会内组织发展以及社区外来人口在社区参与上的困难来说的。事实上,在社区治理中,居民参与意识、参与渠道、社会资本、政府和社区的回应度及效率等都是影响社区参与的因素。这些影响因素都造成了我国社区公民参与社区自治的不同程度的困难,这种困难主要体现社区居民在参与主体参与意识的薄弱以及参与体制的不完善导致的参与层次低。可见,我国要在城市社区的发展中实现真正的社区公民参与还任重而道远。在我国这样一个重要的社会转型期,在社区现代治理的进程中推进公民参与仍然需要多方面的努力,这一进程不仅仅有赖于人们观念的变革,更有赖于整个社会结构的转型和变化。

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一、现代化灌区指标

在制定现代化灌区指标体系时，要注重科学性、真实性与国民经济发展的一致性和可操作性。

1灌区有健全而强有力的管理体系。

2灌区人均国内生产总值达全国中等以上水平，农业产值在国内生产总值中所占的比重不超过12％～15％；服务业产值在国民生产总值中所占的比重超过45％；非农业就业人口在总就业人口中所占的比例超过70％。

3灌区有文化的人口在总人口中所占的比例超过80％，青年适龄组中上大学的人数比例超过10％～15％，管理队伍人员中专以上文化程度应占职工总数的90％以上，中高级专业技术人员比例占30％以上。科技进步贡献率在50％以上。

4灌区城镇人口占总人口比例超过60％以上。

5灌区工程建设安全达标率达到98％，易涝农田治理率达到95％，田间防御能达20年一遇24小时雨量水平，大中型水利工程全部应用遥感、遥测、遥控装置，防御能力达100年一遇水平，三防指挥系统覆盖率达100％。

6灌区为国民经济和社会发展提供充足、优质的供水保障，大中城市供水保证率要达到97％以上；一般城镇90％～95％以上；工业95％～97％以上；农田有效灌溉面积达耕地面积的90％以上；饮用水源水质达到国家地面水Ⅱ～Ⅲ类；实现城乡水资源统一管理包括地下水，并力争实现水量与水质的统一管理。

7灌区要注重水环境保护，水库和渠道为全社会提供水质达到国家地面水环境质量标准；灌区的建设要田园化山、水、田、林、路、城镇综合治理。

8灌区的农业机械化率要达到90％以上，水利工程施工机械化率要达到95％以上，工程达标率100％，工程完好率95％以上。工程管理单位良性循环率95％以上，办公自动化率90％。实现水利信息网互联互通，墒情、雨情、水情自动测报。

9灌区法律、法规、规章配套率达到90％以上，水行政许可、审批审查率达到100％，水政监察队伍的“八化建设”达标率、水事纠纷的调处率和水事案件的办结率均要达到90％以上。

二、建设现代化灌区的对策与措施

1加大改革力度，理顺管理体制

笔者认为灌区管理体制改革的实质是调整束缚生产力发展的生产关系；应根据规模经济基础设施的共享性可带来“集聚效应”的特点，以及我国具有传统的层级观念，应相应提高淠史杭总局的级别，以统管灌区的建设，严格执行水利工程建设的制度。按照“分级管理”和“政企分开”的原则，理顺省、市、县的管理事权，健全灌区专管机构和基层用水户参与管理组织。将干渠以上或跨地市、县市的分干渠，灌区中小型水库交总局对水资源进行全面统一管理调度。充分利用水利工程的水土资源广泛开展多种经营，发展壮大水利经济。

2更新观念

在决策的过程中，把科学是第一生产力的思想融入到决策者的价值观中，注重提高灌区的科技含量。要有超前意识，敢于对高新技术进行风险投资。

3做好前期工作，提高规划质量

组建淠史杭现代化灌区课题研究组，研究现代化灌区的有关事宜。加大对前期工作的投入和技术人员配备，根据灌区的地形、水文、地质和社会经济与水利科技的发展，因地制宜，做好灌区综合规划工作。健立灌区前期工作咨询机构，完善灌区咨询、评估、论证制度。

4抓住机遇，广开资金渠道

抓住21世纪第一个五年计划中央决定加快现有灌区改造的机遇。贯彻落实“水利为社会、社会办水利”，“民办公助、合理负担”和水利建设基金等水利投资政策，不断完善多元化、多层次的水利投资机制，贯彻落实《水利产业政策》，采取合资、独资、股份合作等多种形式集资。依法发行债券，对效益好规模大的水利水电项目进行建设。

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中国政法大学教授郎佩娟指出，由于社会问题的复杂性和管理的局限性，“救火式”治理有时是不可避免的，甚至是必要的，无此便不能果断、高效解决问题，还可能造成某种社会问题的蔓延和社会矛盾的激化。但是，“救火式”治理不能成为治理主体的习惯和动辄使用的工具，更不能成为信仰。

原因在于“救火式”治理便捷、高效的背后，潜藏着种种治理危机。在某种程度上，它意味着政府对社会新问题、新危机、新风险的缺乏预见性，在处理相关问题上的不够彻底，以及公共管理体系的不够完善等。而上述种种则导致公共资源的极大浪费和不必要的公共利益损失。正如美国经济学家西蒙·库兹涅茨指出的，“问题发生之前，是‘政府最小化’状态，政府对市场上发生的破坏游戏规则行为听之任之，无所作为；问题发生后，是‘政府最大化’状态，政府几乎耗费所有的资源去应对某一问题，整个市场则为之停摆，政府与市场都付出了太多的代价”。

当前，中国国家治理的历史场景发生了整体性改变，要保障社会平稳快速发展，满足公众对政府不断抬高的期望，政府的公共治理能力、思维和国家的治理体系，乃至干部管理体系都必须进行现代化的转型。面对复杂多变的社会矛盾和问题，我们显然不能用头痛医头、脚痛医脚的“救火式”办法来解决。

治理能力、治理体系的转型，所保罗的内容非常丰富。从宏观层面来看，有价值取向、防治文化、能力建设、配套制度等方面的考量；从制度设计上来看，则要考虑治理主体、治理依据、治理方式、治理过程、治理形态等的均衡选择。目前，世界主要国家都通过在治理中导入风险管理来完善自身的治理体系，全面提升政府风险管理制度设计应成为推进国家治理体系和治理能力现代化的战略选择。

对“救火式”治理的批评早就存在。但时至今日，为什么这种治理方式仍有市场，甚至在一些地方还能大行其道呢？这预示着我国治理体系存在哪些主要症结？治理转型的出路在哪？ 本期策划我们邀请相关专家就这些问题作出探讨，深入总结“救火式治理”的缺陷及其影响，从风险防范、政府考核等视角分析“救火式”治理现象存在的症结及制度出路，为从“救火式”治理向“均衡式”治理转型出谋划策，以期为推进治理体系与治理能力现代化启迪思路、有所助益。

—人民论坛“特别策划”组

如何改革国家治理体系，提高国家治理能力，是摆在各级治理主体和全体公民面前的共同任务。完成这一任务，不能靠疾风暴雨式的运动，而是要靠一个个问题的解决，靠锲而不舍的改革、转型。相对于“救火式”治理，均衡式治理类似“弹钢琴”，追求的是各治理要素之间的和谐匀称，而不是畸轻畸重，顾此失彼。其基本要求是：治理主体的均衡，治理依据的均衡，治理方式的均衡，治理过程的均衡，治理形态的均衡。

—郎佩娟

推进全面风险管理制度是完善治理体系的国际趋势，应以全面推进政府风险管理作为重要切入点。重构风险防范视角下的治理制度，应重视治理制度的整体性、预防性和逻辑性设计、“制度设计人”的风险管理能力培养以及相关配套性制度的结构性改革。

—游志斌

对突发性事件的预见能力是减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害的前提。“只治不防”的传统治理思维，是导致事态骤然加剧而相关部门只能仓促应对、疲于应付的根源。对社会问题的预见能力应当与防控体系的建设结合起来，如果两者是脱节的，有关部门也不可能对社会问题作出及时、有效的判断。

—袁峰

只问结果不问过程的考核容易造成以下的一些不良后果：一是投机取巧，做表面文章；二是领导干部存在侥幸心理；三是助长了领导干部弄虚作假的不正之风。此外，有时还会因专业知识的局限而使上下级之间存在着一定的信息不对称性，这就为下级做假帐和“掺假”提供了有利的条件。最终的结果是，由于问题没有得到解决，危机始终无法消除，各种事故频繁出现，管理者和领导者陷于“救火”之中而忙得不可开交。

—陈天祥

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关键词：新型城镇化；人的现代化；城市治理

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2014）-04-28（5）

新型城镇化是链接工业化、信息化和农业现代化的重要战略环节。中央城镇化会议明确提出，中国未来的新型城镇化，关键在于实现人的城镇化。因此，新型城镇化过程中要坚持以人为核心，提高城镇人口素质和居民生活质量，推动常住人口有序实现市民化，并培育一代又一代具有现代观念、开放意识、创新精神、公益理念、健全人格的高素质市民。

以人为核心的城镇化，首先要求实现人的现代化。这里所称的人的现代化，是指置于现代化系统中的人的现代化，因此首先有必要对现代化这一重要范畴加以界定。现代化，即如人们所言，它是受人们的价值观念指导的一种有目的、有计划、以经济发展为中心，涉及到文化各个层面的人类文化的进步运动，也是一个包括科技、经济、政治、社会和文化各大子系统在内的庞大系统工程。科技进步、经济发展导向工业革命，提供现代化的经济基础和动力，同时使作为经济、政治、文化和人格载体的社会主体即人所组成的社会结构发生相应的分化与整合，从而促进作为经济和社会集中体现的政治法律制度的变革，民主法律制度的形成和大众参与。相应地，人们在文化方面从生活方式到价值观念、从教育水平到知识心理结构，也会在与其他要素的相互作用中发生变化。[1]这样的理解，超越了过去人们对现代化的狭隘认识，即现代化不只是纯经济、纯物质层面的，它内含着人的现代。现代化的一切发展，归根结底都是为了实现人的发展，实现人的现代化。

上世纪60年代，美国社会学家英格尔斯（Alex・Inkelex）就曾提出，人的现代化是指“他是一个见闻广阔的、积极参与的公民，他有明显的个人效能感；他有高度的独立性和自主性；他乐意接受新经验以及新的观念，也就是说他是相当开放的，在认识上是灵活的”。同时，英格尔斯通过对6个发展中国家的研究，总结出“现代人”的12个特征：现代人应具有与宿命论相对立的效能感；乐于接受社会变迁；愿意接受新的生活经历；尊重并愿意考虑各种不同意见；积极获取并关心新的知识与信息；守时惜时，具有较强的时间观念；无论在公共生活还是在私人生活都趋向于计划性；基于对理性的依赖而对周围人给予依赖；重视专门技术和公正的分配；有较高的受教育和职业期望；具有普遍主义的倾向，不应特殊的个人特征而给予不同的对待；对生活采取分析的态度，倾向于更积极地解决问题而不是回避问题。[2]

国际著名未来学家阿尔温・托夫勒则列举了现代青年和现代劳动者的特征：

青年对长者不那么顺从，对消费不那么计较，对享受不那么耽溺；劳动者敢于负责，懂得自己工作怎样与别人配合，能承担更多的任务，能迅速适应变化的情况，以及敏感地与周围人协调一致；乐于探索工作的意义，敢于怀疑权威，持有独立见解，以社会主人翁的姿态从事工作，办事灵活，行动敏捷；以自己与众不同而自豪。[3]

中国学者参考国外现代化问题专家的意见并结合中国的实际情况，也提出了人的现代化的标准：（1）具有高度的民主意识和民主参与能力；（2）具有高度的法治精神；（3）具有开放的头脑；（4）具有合作精神和竞争观念；（5）具有强烈的个人效能感；（6）尊重科学，不迷信权威。[4]在此基础，我们也可将人的现代基本素质特征及其构成进一步概括为：其一，有现代化的理想与进取精神。其二，有社会公德和现代人格。其三，具有现代法律意识和理性精神；其四，具有科学文化知识和现代化时空观念。而如果把这些特征加以高度概括，现代化的意识、现代化的素质和现代化的能力实际上就可成为衡量人的现代化的几条客观标准。[5]

新型城镇化要更好地实现人的城镇化，需要以实现人的现代化为目标。现有格局下，考察新型城镇化的以人为核心的城镇化，需要从人口的现代观念、市民的休闲生活、教育条件、公共服务、社会参与、城市治理现代化等层面积极推动，以夯实人口城镇化的基础，并最终逐步实现人口的现代化水平。

1 淮安人口结构与城镇化的人口结构

2004年淮安市辖4区4县，包括92个镇和24个乡，总面积1.01万km2，总人口524.06万。自2000年以来淮安的城市化进程以年均提高1个百分点的速度推进，2004年末淮安全市城镇人口达到 190.47万人，城市化水平为36.35%，已经进入快速城市化阶段。

表1为淮安市城镇规模等级结构，可以看出，淮安市46.24%的非农业人口居住在仅占城镇个数1.12%的中心城市淮安，30.84%的非农业人口居住在占城镇个数93.26%的83个人口少于2万人的小城镇中，只有22.92%的城镇非农业人口居住在仅占城镇个数5.62%的5个小城市中。城镇规模等级体系发育不全，无20～50万人口的中等城市，10～20万人的城镇虽有2个，但人口也刚刚超过10万人，5～10万人的城镇只有2个，2～5万人的城镇只有1个，1万人以下的城镇多达80个。由此分析，淮安市域城镇规模结构可以归纳出下列特征：城市化水平不高；城镇人口分布表现为“中间小、两头大”的哑铃型。[6]

2 淮安城镇人口的生活方式

理论上，对生活方式概念的界定是指人们在一定的社会条件制约下和价值观念指导下所形成的满足自身生活需要的全部活动形式与行为特征体系。[7]我们对生活方式的分析边界可以从广义和狭义生活方式的内容去界定。对广义的生活方式的分析应该涵盖政治生活、宗教生活、物质消费生活、闲暇和精神文化生活方式等广阔领域；狭义的生活方式主要把分析的边界限定在日常生活领域：物质消费、闲暇和精神文化、家庭生活方式；本文主要从狭义的方面分析淮安城镇人口的生活方式，即对淮安市城镇人口休闲、消费、日常生活等基本的生活方式进行分析。

在休闲生活方式上，淮安市城镇居民已经逐步由一元化向多元化转变。改革开放初期，城镇居民，特别是进城打工者终日为生计奔波，谈不上闲暇时间；即便是在茶余饭后，也大多聚在一起家长里短，或靠打牌、饮酒来消磨时间。近年来，城镇居民的闲暇时间在增多，闲暇时间的活动形式日益多样化，活动方式日益文明化。读报、看电视、上网、旅行等已经逐步成为一种主要的娱乐方式。每个月用于娱乐和其它文化消费的比例在明显增加。随着现代科学技术的发展和大众传媒的推广，城镇居民在闲暇生活方式的内容选择上还会逐渐向现代化生活方式转变。

城市家庭消费模式中的不同开支反映着城市消费结构。在我国消费环境的影响下，城市消费结构发生了一些变化。在一些高收人家庭的消费比例中，花销在住房、车驾、奢侈品、娱乐上的费用呈现出逐年上升的趋势；一些中等收入家庭的消费比例中，花销在旅游、居住、交通、通讯上的费用开始增加；而低收人家庭的消费比例中食品、衣着、文教、医疗占据消费的绝大部分。

食品的基本消费支出为1514.249元，占人均实际消费支出的62.89%。食品类的基本消费需求占该类消费支出中的比重居各类之首，这反映了食品类消费的弹性较其它类小，其基本消费需求与实际消费的差距与其它类相比最小。从供应保障的角度来说，是最需要关注的类别。

教育文化娱乐服务、医疗保健类的基本消费需求比重分居二、三位，分别为59.75%和50.19%。一方面，这与近年来医疗、教育费用持续上涨有关，老百姓不得不用更多的钱来支付基本的医疗、教育等费用。

交通和通讯的基本消费需求比重最小，25.04%，说明交通和通讯类属于发展型和享受型的消费，由于经济相对落后，没有地理优势，思想观念相对保守等因素，导致淮安对外的交往和联系相对较少。说明居民对该类别的消费具有较高的承受能力，具有较大的发展潜力。

家庭设备用品及服务、教育文化娱乐服务、衣着3类的消费数据显示，全省数据都低于淮安的，说明淮安在这3个方面还有较大的发展空间。[8]总体而言，淮安市城镇居民已由温饱型的农产品消费过渡到了小康型的工业品消费，并正在向比较富裕型的服务类消费演进，理性与享受型消费正在形成。居民消费结构将从物质消费为主转变为非物质消费为主；生存资料消费比重将进一步降低，享受和发展资料消费比重上升，对服务消费的需求和质量要求意识大大提高。

3 淮安城镇人口观念与思维方式的缺陷

3.1 缺少创新，发展视野局限

传统的民族文化宣扬恪守古训，以古人是非为是非，求稳怕变。这种心态严重阻滞了中国社会的进步。商品经济、市场经济的发展，使中国人那种因袭传统、害怕变革的观念有了很大的改变，接受崭新的思想观念，采用新的生产方式和生活方式。但是，因循守旧、变通意识差仍然是中国人思维的一大局限。[9]淮安作为苏中落后的地级市，同样面临着创新不足，思维固化的局限。欠发达地区的城市要靠自身的经济积累，最终达到一个相对发达的发展水平几乎是难以实现的。淮安市经历了一个长期的关起门来搞建设的时期，与周边地区交流不足，与苏南苏中合作不够，致使淮安各方面一直处于江苏各市的落后水平。作为新型城镇化建设中的淮安人需要转变因循守旧的传统思维方式，适应新时代，接受新观念，从思想观念上适应农村现代化进程的生产方式与生活方式的根本性转变。现代社会竞争更趋激烈，变化和更新更加迅速。如果说继承与模仿是传统社会的特征，并借以延续社会，那么，创造与变革是现代社会的特征，以此推动社会飞速前进。

3.2 转变对待知识和开放的态度

与先进地区相比，淮安教育还存在着诸多困难、问题与不足，主要表现在：一是教育优先发展战略还未得到完全落实。教育规划相对滞后，教育投入不足、财政性保障水平不高。二是教育发展水平不均衡。城乡、区域、校际之间办学水平差距明显，优质教育资源不能满足人民群众日益增长的需求。幼儿入园难、入园贵问题和义务教育阶段“择校”问题还没有得到解决。三是教师队伍综合素质还需提升。教师教育教学水平未能完全适应教育现代化的要求，教师队伍存在结构性矛盾，教育发展理念、管理水平还需进一步提升。四是职业教育服务经济社会发展能力有待增强。职业学校培养技能型人才的数量、质量、结构与经济社会发展需要还不相适应。五是高等教育整体水平有待提高。科学研究重大成果缺乏，应用型人才培养模式还需进一步改进，等等。与落后的教育相对，是新型城镇化进程中人们对知识的重要性认识不足。不少城镇居民急功近利，忽视在培养人才上的物质投入。许多居民对知识、科技的重视在很大程度上还只是源于直观的感受，而非对科技、知识在经济和社会发展作用中的深刻认识。

3.3 固步自封，流动渠道不畅

改革开放以来，随着城乡二元结构的松动，城镇居民越来越多地接触到都市文明和大众传播媒介，城镇居民的成就动机和进取精神被大大调动起来。然而，知足常乐、小富即安、依赖等待、不思进取等思想观念并没有完全清除。因此，只有从根本上转变城乡居民的思维方式，改变知足常乐和故步自封的态度，增强成就动机与进取精神，作为城镇化主体的人方能适应社会现代化的需要，不断推进中国新型城镇化的步伐。

目前，淮安农村劳动力剩余严重，高达110万人左右， 而且农村劳动力总体素质偏低，初中学历以下劳动力占总数的比重高达85.77%，同时， 劳动力仍以本地就业为主。实践证明，资金、劳动力的流通是促进欠发达地区逐步发展的行之有效的有力手段。例如，20世纪80年代以来，从四川、江西、湖南、安徽、广西等地涌进广东的民工达650万以上，他们不仅解决了广东经济发展对劳动力的需求，而且这些外出的民工回乡后带回的资金、技术和管理经验对振兴欠发达地区起到了重要作用。当前大规模转移农村劳动力是解决淮安新型城镇化的关键。

3.4 缺乏效率，时间意识淡薄

淮安作为苏北地区的中小城市，城市规模小，工业服务业欠发达。总体来说生活在城镇居民的生活节奏明显慢于北上广等一线城市，同时亦无法与苏锡常等二线城市相比。慢节奏的生活状态导致居民的时效意识不强。“时间就是金钱，效率就是生命”的观念俨然成了大都市人的观念，小城市的居民不受此规则的规范。目前城镇居民的闲暇生活较之以前有了很大改变，但是还有的人乐于打牌、下棋、搓麻将、拉家常、聊天、闲逛，大好时光白白流逝、消磨掉。费时间，不讲效率仍然是一种普遍现象。因此，要实现新型城镇化中的人的现代化，在思维方式的转变中必须增强居民的时效观念。

4 新型城镇化的“人的现代化”战略路径

4.1 发展现代化教育事业

21世纪是科技人才竞争的世纪，无论哪个国家、地区，经济发展的观念都应由偏重资本推动转移到依赖科技和创新上来。在这个大环境下，淮安市必须继续以“科教兴市”作为未来社会经济发展的战略重点。教育实施的体系大略可以分为家庭教育、学校教育和社会教育三大类。[10]从淮安市城镇化的需要来分析，第一，我们应通过各种宣传、培训等教育活动，提高家长对终身学习的认识与了解，将终身学习的基本观念根植于每位乡村居民心中，培养家庭成员终身学习的态度与习惯。第二，在学校教育中，应以终身教育作为指导原则，改进学校教育的目标、课程、教材、教法及评价标准，以奠定终身学习的必需知识，并掌握终身学习必需的方法和技巧。鼓励成人重回学校就读，实现学校教育资源向社区民众开放。第三，建立、健全专门性成人教育机构，为成人提供各种学习、进修的机会，鼓励非正规教育机构及大众传媒加入终身教育的行列。

4.2 开展农村教育活动

根据我国当前农村的实际情况，我们要重点加强以下教育活动。第一，以群众喜闻乐见的方式普及科技知识，重点要传授一些适宜当地农村推广的种植、养殖及一些三产服务性技能；还要深入开展“扫盲”活动，特别要提高中老年妇女的科学文化素质，使封建迷信等在农村没有生存土壤。第二，加强各种宣传、教育活动，严厉遏制农村、聚众赌博现象。第三，采取适合乡村居民的文化程度、语言习惯、思维方式、接受能力的方式和手段，以教育、经济手段为主，结合运用法律、行政手段，双管齐下，开展普法宣传，增强村民法律意识、可持续发展观念和环保意识。第四，要发动相关部门及有关志愿者，开展对乡村居民的健康教育活动，切实提高乡村居民的生活卫生水平，形成健康、科学的生活习惯。

4.3 优化经济、政治环境

只有大力发展生产力，不断提高人民的生活水平，才能稳固和完善社会的经济结构，并为人的现代化提供强大的物质保证。当前乡村城镇化，需要通过走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路，并以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，促使人民生活的富裕化。而优化经济环境的过程中人的聪明才智也得到了充分发挥，人的综合素质得到充分提高，经济的发展促进了人的现代化。 促进政治环境民主化。传统乡村居民由于封建意识影响较深，缺乏现代公民意识和政治热情，政治知识严重匮乏，参与的程度和水平很低。而从实现人的现代化角度分析，乡村居民的政治参与可以培养乡村居民的现代公民意识，锻炼其政治能力，提高其政治素质，使其成为符合现代化发展要求的新型合格公民。在城镇化进程中为推动人的现代化，必须努力创设条件，让作为社会主义民主政治主体之一的广大乡村居民通过民主投票选举、依法诉讼、妇女参政等形式参与政治生活、表达自己的愿望，并通过村民自治保护自己的切身利益。

4.4 城市治理现代化

城市治理要求由原来的强制性的、自上而下的模式，过渡到具有较强参与性、

依靠开放的民主程序的模式。[11]国家与地方政府、私营部门和市民各担其责，共同努力。城市治理必须调动各级人力、财力和技术资源，才能实现成熟的城市社会所要实现的目标。城市治理还要求市民和企业都参与进来，作为负责的伙伴，互相协作，共同改善生活环境。目前我国公众在参与城市治理方面还存在着不少问题。比如说参与的深度不够，参与的范围不广，公众参与的机制不健全，公众本身的参与意识很淡薄等。[12]

城市治理的现代化理论特别强调公众的参与。在未来的城市治理中，城市政府应该有意识的下放城市治理的权限，让更多的有意愿的公众成为城市的治理者。其次为了方便公众的参与，我们可以借鉴国外城市治理的经验，设置相应的参与治理的机构。例如地方社区组织。结合中国的国情，“地方社区组织”以社区为依托。与居民委员会结合参与城市规划。居民委员可以作为“地方社区组织”的强大的支撑点，因为居民委员会是我国最健全、最具活力的基层社区组织，居民委员会的权力有《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的保障。如果这一构想能实现的话，此种由下而上的城市管理手段比政府自上而下的行政手段将更奏效。最后，培育公众的参与意识。与其说公众参与是一项技术，还不如说是一种信念和制度。如想顺利推动公众参与，那么最重要的是培养参与意识。一方需要将城市规划公开、透明、允许并鼓励公众讨论、评判；另一方面需要普及城市治理的知识，使公众能够用基本知识与他人进行沟通、交流。

城市治理的现代化作为城镇化过程中不可缺少的环节，最终也是为了实现人的现代化。一切以人为本，城镇化的最终结果将是越来越多的人走上现代化的道路，这也是21世纪中叶实现基本现代化的重要组成部分。

参考文献：

[1] 张开敏.第六次全国人口科学讨论会论文集（社会主义市场经济与人口现代化）[C].北京：中国人口学会，1994.

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[7] 纪韶，李舒丹.城市化进程中农民工生活方式的转变――以北京市为例 [J] .广东社会科学，2010，（2）.

[8] 孙爱军.淮安市城镇居民消费结构分析[J].淮阴师范学院学报，2006，（5）.

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[10] 华芳英.城镇化进程中人的现代化及其路径选择[J].继续教育研究，2010，（10）.

篇6

关键词：大学治理；大学校长；管理专业化；

作者简介：宣勇(1965-)，男，浙江诸暨人，浙江工业大学现代大学制度研究中心主任，浙江农林大学党委书记，教授，从事高等教育管理研究；

作者简介：钟伟军(1976-)，男，江西赣州人，浙江工业大学现代大学制度研究中心副教授，政治学博士，从事地方政府与地方治理研究

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。高等教育是我国全面深化改革中的重要领域，建设有中国特色的现代大学制度一直以来都是中国高等教育改革孜孜以求的目标，这一目标的达成毫无疑问地必须通过不断完善大学的治理体系、提升大学的治理能力来实现。然而，在我国特殊的制度框架体系中，在现阶段复杂的利益互锁网络里，在国家与社会关系的惯性逻辑下，如何寻找最为有效的切入点和突破口，在有效达成目标的同时规避剧烈的摩擦成本是一个核心问题。从大学治理能力现代化的进程来看，管理专业化是大学从传统到现代转型的重要推动力。而在中国特色的大学体制中，不管是外部治理结构中的政府与大学关系，还是内部治理体系中的多元主体关系，校长都扮演着“结点”的角色，因此校长管理专业化是中国特色大学治理能力现代化进程中的重要切入点。

一、我国大学治理能力的现代化及其困境

什么是治理能力的现代化？从普遍意义上来说，就是国家、政府和其他组织适应经济社会的不断发展，通过全面深化改革，消除现有管理体制、职能和行为中有悖于经济社会发展的因素，从而更好地适应新环境的过程。[1]具体到大学治理来说，就是大学在面临日益复杂和多元的经济社会环境时，如何通过制度创新的方式革除传统体制所遗留的思维模式和行为习惯，不断提升自身能力，逐渐建立一种新的对外界保持高度回应性的大学治理机制的过程。由于大学治理包含着外部治理和内部治理两个不可分割的重要层面，因此，大学治理能力的现代化过程自然包括外部和内部两方面治理能力的现代化过程。就大学外部治理能力的现代化过程来说，其中最重要的是转变政府与大学之间的关系模式，强调多中心治理和合作治理的观点，强调从政府对高等教育的垄断控制向个人和其他组织开放，通过协商合作的方式共同管理大学[2]；就内部治理来说，这种现代化的过程主要是指更加强调大学管理的专业化能力，更加强调治理方式的多元民主参与以及治理过程的规范化和程序化。对中国现阶段的大学治理来说，要实现现代化的转型，必须解决两个核心的问题：就外部治理能力的现代化来说，最关键的是如何实现政府对大学和社会的合理分权，推进政校分开和“多中心”大学外部治理结构的建立；就内部治理能力的现代化来说，关键是如何实现大学内部民主和多元治理，也就是摒弃单一中心的管理方式，以专业权威替代行政权威、以民主协商替代命令指挥、以规章程序替代个人意志。

目前，我国大学治理正处于从传统走向现代的重要转型阶段，与其他国家的大学相比，我国大学治理能力的现代化显得更加特殊和复杂。之所以说“特殊”，是因为现代大学这一概念是在西方的话语体系中被提出来的，现代大学的价值理念和制度机制是镶嵌在西方的经济、社会、文化和政治结构之中的。大学正是在知识、文化和社会秩序领域中获得自己的空间，大学所受到的最重要影响来自于知识模式的变化和社会秩序的变化。[3]但是，我国的大学治理传统受计划经济体制的惯性影响，同时内嵌于有中国特色的制度框架体系之中。而之所以说“复杂”，是因为我国大学面临着前所未有的外部环境，我国大学治理能力的现代化过程伴随着经济社会转型的复杂过程。大学内部的治理也同样因为改革的深入面临着各种利益的交织，所有这些因素相互缠绕在一起，并在大学治理过程中表现出来，从而使大学治理能力的现代化面临着更大的挑战。当前我国大学治理能力的现代化困境主要体现在以下两个方面。

一方面，从外部治理的角度来说，我国大学治理能力现代化的困境主要表现为政府的管制化。改革开放30多年来，尽管我国高等教育体制改革从未中断，扩大和落实高校办学自主权，为大学治理能力的现代化创造良好的制度环境一直都是改革的主线；尽管政府已经退出了大学内部的诸多具体治理过程，但过多的政府管制、政府权力支配大学的自主性权利依然是我国现阶段政府与大学关系的重要特征，依然是我国大学治理能力走向现代化过程中的最主要的制度性障碍。在我国现阶段，大学在很大程度上被视为政府的次级行政单位，政府垄断着大学生存和发展的各种稀缺性资源，并掌控着这些资源的占有权和分配权，大学要想更好地生存和发展，就必须按照上级政府主管部门的行政规则运作，实现政府下达的计划和相关指标。[4]政府没有实现对社会组织的有效分权，政府权力仍然以各种专项检查和评比等方式进入大学的教学科研等活动，现代大学治理中管、评、办相分离的结构体系在很大程度上被整合在单一化的政府权威框架之中。在这种外部治理结构中，大学的治理能力很大程度上被政府的权力所压抑，如不解决这一问题，我国大学治理能力的现代化就是一个难以达成的目标。

另一方面，从内部治理的角度来说，我国大学治理能力现代化的困境主要表现为大学的行政化。从根本上说，大学的行政权力是建立在服务于学术这一合法性的身份基础上的，是从属于科学活动、真理探究活动的，当大学行政组织超出了其应有的从属性、服务性，越过了自己应有的边界，也就产生了过度行政化问题。[5]但是在我国大学内部治理过程中，官本位思想依然根深蒂固，行政系统依然扮演着支配性和主导性的角色，并形成了一种自上而下的等级分明的行政权威体系。大学习惯于以行政化的方式实现内部的决策，以行政化的手段干预教学和科研、获得并支配各种资源，以行政化的标准衡量大学内部的各项绩效，习惯于以权威的方式整合内部矛盾纠纷和不同意见。这种无所不在的行政触角在很大程度上扭曲了现代大学的理性和民主价值，异化了大学的基本功能，抑制了大学应有的创新活力，从而在很大程度上消解了大学的治理能力。如何有效地去除大学内部的行政化现象是我国大学治理能力现代化进程中必须解决的最重要的问题之一。

外部的政府管制化和内部的行政化是相互嵌套在一起的，不能有效地解决政府管制化的问题，内部行政化问题的解决也就失去了外部制度环境，而不解决内部行政化问题，政府的去管制化也就无法找到有效的支撑点和落脚点。然而，最关键的问题在于，在现阶段到底应该从哪里入手，有效地破解我国大学治理能力现代化进程中这两个层面的困局，这需要切实有效的切入口。

二、大学校长是我国大学内外部治理结构中的重要结点

对于我国大学治理能力的现代化来说，关键在于如何有效地解决政府的管制化和大学的行政化问题。而大学校长管理专业化正处于这两个复杂而又特殊层面的结点，所有关于中国大学治理能力现代化的问题都无法脱离大学校长这一关键性的角色。

首先，从大学与政府的关系来看，校长是二者互动的交汇点。政府与大学的关系是我国大学治理结构中最为重要的关系之一。在我国特殊的体制中，政府与大学之间缺乏有效的隔离机制和缓冲地带，基本上属于一种直接的互动模式，大学校长显然处于这种直接互动的“第一层面”，一头联结着政府，一头联结着大学。校长代表大学接受来自政府的各种资源，有责任运用好这些资源，并接受政府的各种监督和检查。从大学的角度来看，校长是大学的法人代表，《教育法》和《高等教育法》都明确规定大学组织是独立的法人，高等学校的校长是高等学校的法定代表人。校长同样有责任和义务维护大学自身的利益，维护大学应有的自主权力，代表大学与政府进行互动和博弈，并争取更多的资源。可以看出，不管是作为政府政策的执行者还是大学的法人代表，大学校长都扮演着关键性的角色。

其次，从大学与社会的关系来看，校长不仅仅是大学的最高管理者，还是大学的形象代言人，更是大学精神和公共责任的体现者。大学所有的行为和表现在公众的眼里都会最终投射在大学校长身上，而校长的个人行为也会被公众与其所在的大学直接联系在一起。在我国现阶段，大学校长是公众头脑中关于现代大学最为具体的镜像，一方面承载着公众对大学的创新能力、高深知识生产和一流人才培养的期待，另一方面承载着公众对大学公共责任、大学精神的期待。因此，一位优秀的大学校长不仅仅需要致力于大学内部事务的有效治理，也需要积极回应社会的需求，满足公众的期待。从这个角度来说，校长是大学与社会之间连接互通的重要窗口，一头联结着大学内部的多元治理主体，一头联结着社会大众。公众透过这一“窗口”窥探大学的担当和责任，而大学也透过这一“窗口”回应公众的期待。当前我国大学校长的这种“窗口”角色并没有扮演好，社会大众对大学的观感普遍不够理想，这在很大程度上与校长在满足公众期待方面的落差有很大的关系。

再次，从大学党委与行政的关系来看，校长是两种权力的结合体。党委与行政的关系是中国大学治理中最为特殊且最重要的关系之一，是中国特色大学制度的核心体现。党委和行政既分权分工、相互制约，又相互配合、共同负责。[6]党委领导、校长负责是对这种关系最简洁而准确的描述。在这对关系中，大学校长扮演着核心的纽带角色：一方面，校长是党委班子的重要成员，直接参与和影响大学的改革、发展以及基本管理制度和重要决策；另一方面，校长是大学行政系统的领导者，有义务接受学校党委的领导，并执行和落实党委的各项决定。校长依法享有大学行政事务的指挥权，并承担行政事务的首要责任，但是行政事务中的重大问题和事项必须向党委汇报，进行集体研究。校长一头联结着党委，另一头联结着行政系统，是两种不同权力的耦合体。正因为如此，校长的角色和功能在很大程度上关系到两种权力的协调性和规范性，关系到党委如何更好地领导、校长如何更加有效地负责，更关系到这一中国特色治理机制的最终效能。但目前这一问题并没有得到很好地解决，从而使得我国现代大学治理的目标难以达成。

最后，从大学内部主体关系来看，校长是各种利益的整合者。现代大学是多元巨型大学，治理主体日益多元化，利益关系更加复杂化，如何实现各种利益的整合，维护多元主体之间的平衡是校长非常重要的职能。尽管在现代大学治理过程中，各种利益主体之间已经建立了各种博弈机制和互动程序，但在出现利益冲突和对立的时候，校长总是成为整合者。大学校长要维护普遍利益，通过程序工作，就被摆到了中心地位。对自己的下属运用科层技术，这时他是头儿；对学术人员和管理同事使用协商技术，这时他是船长。[7]在我国现阶段，大学制度正处于转轨的过渡阶段，利益主体更加复杂多元，既包括一般治理结构意义上的学生、教师和行政人员之间的利益关系，也包括由于大学体制改革带来的新旧两种不同的利益格局，同时，由于社会转型产生的各种利益冲突都会以各种形式在大学内部呈现出来，有时这种利益冲突甚至会非常激烈，如发生群体性事件等。校长作为行政系统的核心，维护大学的基本稳定、有效地协调各种利益关系是其义不容辞的重要职责。

从以上几个方面可以看出，校长是我国大学治理中连接各种关系和主体的核心行动者，科学地定位大学校长的角色和职能在很大程度上决定着中国特色现代大学制度建设的成败。从西方大学治理变革的实践来看，推进校长管理专业化是在日益复杂和多元的治理结构体系中充分发挥校长角色和功能的重要途径，是大学治理变革进程中的“结点”性问题。当前我国大学面临着更加复杂和不断变化的内外部环境，面临着要求变革的强烈的社会呼声，如何有效地提升大学校长的能力，推进校长管理专业化的进程显得越来越重要。

三、校长管理专业化与大学治理能力的现代化

大学治理能力的现代化并不是一个自然而然的过程，必须依赖行之有效的推动力和契合实际的具体路径，纵观现代大学治理能力的现代化进程，校长管理专业化就是其中最为重要的推动力和路径选择。所谓大学校长管理专业化，包括两个基本层面的含义，即政府管理大学校长的专业化和校长在管理大学过程中的专业化。[8]政府管理大学校长的专业化意味着政府必须在深刻把握大学组织的特殊性和学术的内在逻辑基础上充分理解大学校长的角色和职责，从专业化分工的思维和知识生产的内部规律审视和对待校长的权力，充分尊重校长在管理大学方面的权威性，授予校长在大学管理方面的专门权力，并对这种权力进行刚性化的确认和规范化的保障，政府是大学校长职业化的制度供给者。校长在管理大学过程中的专业化意味着校长必须具备胜任现代大学管理的专业素养，必须经过专门的历练，具有管理、经营大学及教育科研、开发大学的专业技能，能够深入了解大学治理的结构和过程、多元化的治理主体以及整体的制度性，从而真正把握大学治理的真谛。可以看出，大学校长管理专业化的两个层面正好对应着现代大学治理能力现代化的两个层面，政府管理大学校长的专业化是大学外部治理能力现代化的重要条件，而大学校长在管理大学过程中的专业化过程也是大学内部治理能力现代化的重要内容。

大学校长管理专业化内含大学治理能力现代化所必需的权力、能力和动力，是大学治理从传统向现代转型过程中最重要的内驱力，校长管理专业化的过程与大学治理能力现代化的进程相伴相随。首先，推进校长管理专业化，让校长有治校的专门权力是大学治理能力现代化的制度基础。在所有主要的制度领域，角色分化和专门化成为重要的特征，个人扮演的各种角色呈现出专业化的分离趋势，尤其是职业角色与政治角色，以及这些角色与家庭和血缘关系角色的分离。[9]由于分工的差异和大学作为学术组织的特殊性，越来越多的国家意识到应该摒弃大学是政府和政治领域延伸的信念。[10]提高政府在管理大学校长方面的专业化水平，明确政府的权力边界，赋予校长治校的自主性权力，并通过法律法规的方式建立大学校长管理的专门化权力体系，这是各国在推进大学尤其是公立大学治理现代化进程中的共同做法。例如，德国和法国在20世纪下半叶后逐渐打破过去以政府官僚为中心、对大学校长全面控制的模式，通过诸如《大学自由与责任法》等重新定义大学校长的管理权限。[11]在大学自治传统浓厚的美国，政府不直接干涉大学的具体事务，由董事会替代州政府任命大学校长，并把许多权力委托于校长，而保留其余权力和最终的法律控制权。[12]而在日本，通过法人化改革，政府对大学的控制大大削弱，校长的管理权限在选举方式和辅助体系改革后得到了明显的扩张和确认。正是这种制度化的专门性权力保证了大学校长可以凭借自身的专业素养，按照自己的理念推动大学各个层面的有效治理。

其次，推进校长管理专业化，让校长具备治校的专业能力是大学治理能力现代化的核心要素。校长是大学治理中的核心行动者，决定着大学治理的成败。现代大学校长与传统大学校长一个最主要的区别在于能力素养要求，现代大学治理面临的复杂的内外部环境要求大学校长必须具备一流的专业素养和能力结构。任何一所现代的一流大学必须拥有一位一流的大学校长，一流的大学校长必须拥有一流的专业化治理能力。在早期，大学规模、功能和结构相对简单，正如博克所言，1900年以前“美国大学只是些刚刚具有现代雏形的小学校，它们的主要功能就是向社会提供强调思想戒律、信仰虔诚和严格管理学生的大学教育”[13]，这使得大学的管理似乎并不需要特别突出的专门能力。而随着大学规模和内部组织结构的不断扩大，在面对一系列复杂的经济、社会和政治问题的同时治理一个如此复杂的机构难度可想而知。[14]这对大学校长在专业能力和素养方面的要求越来越高。因此，校长必须拥有专业的管理知识和现代的管理理念，掌握科学的管理手段，并能够在复杂的情况下具备敏锐的辩证思维能力和逻辑判断力。

最后，推进校长管理专业化，让校长有治校的职业动力是大学治理能力现代化的活力源泉。校长管理专业化离不开有效的动力机制，如何让大学校长有志于并乐于投身大学管理，并积极地提升自身的专业化能力，这是校长管理专业化中必须解决的核心问题。解决这一问题最根本的方式就是建立职业化的制度机制，通过利益诱导和市场化竞争让校长有充足的动力不断提升自己，彰显自身价值。大学则通过有效的遴选机制寻找经验丰富、能力突出，并符合本校基本治校理念的人作为大学校长，并以职业化的薪酬体系、有效的职业流动和保障性的退出机制最大限度地激发校长的积极性和潜能。可以看出，若无职业化的制度环境，校长管理专业化就不可能真正地实现，大学治理能力的现代化也就失去了最为有效的动力源泉。因此，离开校长的职业化来谈校长管理专业化是没有意义的，职业化是专业化的题中之义。

校长管理专业化对于现代大学治理能力的现代化之所以如此重要，是因为它把科学管理的原则、学术的内在逻辑和市场的竞争机制有机地整合在了一起，重新理顺了大学治理中纷繁复杂的多元主体关系，规范了大学治理的基本过程。正因为如此，大学校长管理专业化是大学治理能力现代化的重要切入点。

四、以校长管理专业化为切入点推动大学治理能力的现代化

从根本上来说，要实现我国大学治理从传统到现代的转型，推动大学治理能力的现代化，必须下大力气解决外部治理中政府过度管制化和内部治理中过度行政化的问题。由于校长是我国大学内外部治理结构中各种主体和关系的交汇点，因此，以校长管理专业化这一“点”作为我国大学体制改革的突破口，有利于带动大学与政府、社会关系以及大学内部关系这些“线”的改革，并不断深化高等教育体制的各个“面”的革新，最终在整体上实现大学治理能力的现代化。而要解决好中国大学校长管理专业化的问题，必须基于中国特殊的制度框架，在新的内外部环境下重新理顺大学治理结构中与校长管理这一结点性问题息息相关的各种关系，通过制度建设有效地解决大学校长管理的权力、动力与能力问题。

首先，转变政府职能，明晰党委决策与行政执行的权职边界，让校长有负责任的权力。

大学校长管理专业化的前提是拥有边界清晰的不受干扰的专属性权力，就我国目前来说，要满足这一条前提，最重要的是建立有特色的大学校长权力规约体系。这种规约体系的建设要求我们重新梳理并规范两组重要的关系，也就是政府与大学以及学校党委与校长的关系。就政府与大学的关系而言，政府必须适时更新对大学管理的思维逻辑，从高校独立法人代表的角度而不是准行政官员的角度理解校长的角色和功能。在此基础上积极转变政府职能，把管理大学的权力还给校长，并建立更加刚性化的政府权力约束体制。因此，政府教育行政主管部门有必要重新厘清自身的权力范围，把自身的职能严格限制在宏观政策、外部监督和相关服务供给方面。为了更好地保障大学校长的专属权力，有必要把政府权力规范纳入大学章程中，通过更加严肃的立法形式规范政府的权力范围并确立大学校长不受侵犯的权力范畴。同时，政府应该积极改变高校的资源配置模式，斩断打着各种项目资助名号的政府“无形之手”，因为这种项目制的资源配置模式严重地削弱和干扰了校长在大学资源整合和教学科研管理方面的权力。因此，要减少并撤销大量不必要的各种专项项目，改为更多地以大学为主体、由校长统筹的资源配置形式。另外，有必要建立政府与大学的隔离机制，如成立类似大学拨款委员会的机构等，并不断完善政府权力的运行程序。就大学党委与校长的关系来说，必须坚持并完善党委领导下的校长负责制，改善党委的领导方式，让校长更好地负起学校管理的责任。这其中最重要的是要有效地规约党委书记的权力，更好地发挥集体领导和党内民主的优势，通过完善党委的人员结构和议事程序，把党委职能定位在大学决策机构的层面。校长则对党委负责，扮演决策执行和落实的角色，拥有管理学校的各项具体权力，党委书记不干涉校长具体的行政事务。

其次，完善遴选机制，推动职业化进程，让校长有负责任的动力。

职业化是大学校长管理专业化最重要的制度诱因和动力，可以让校长把大学管理作为一项志业，并心甘情愿地全身心地投入其中，而牵引这种动力最重要的纽带就是有效的遴选机制。目前中国自上而下的行政任命方式把大学校长视为行政官员来看待，把校长选拔视为政府封闭体系内部的事情，从而使得校长与职业化的市场之间的有效连接纽带被剪断，职业化的动力机制无法有效地发挥出来，这是我国大学校长管理僵化、被动以及不专心的重要原因。尽管近年来，教育部开始有意识地推动大学校长遴选机制的改革，但是总体上来说，这种改革依然没有跳脱行政化的逻辑。对中国的大学来说，如何在现有的中国特色体制中不断完善校长遴选机制并建立职业化的动力体系是一个非常关键的问题。很显然，中国大学校长的遴选不可能也没有必要完全移植西方大学的做法，关键是在现有的制度逻辑与职业化的逻辑之间找到均衡点，把政府和组织权威与民主化、竞争性的遴选有机地结合起来。大学校长的遴选必须坚持必要的组织权威，但是这种组织权威逻辑不能支配甚至替代专业化和职业化的逻辑。就目前来说，政府应该打破大学校长为行政职务的观念，而应该视其为一种职业，并积极推动校长的遴选机制改革。在遴选过程中，政府应该把职能定位在资格条件和相关程序规范的制订、资格审查以及对大学自主遴选出来的校长人选的最终确认等环节，而具体的遴选过程则应该更好地交给大学自身。以此为切入点推动大学校长的去行政化和职业化过程。

最后，提升校长素养，强化职业培训，让校长有负责任的能力。领导力和领导风格是大学有效治理的关键。[15]

篇7

论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。

区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。

正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。

一、我国区域公共管理的研究现状

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。 转贴于

区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。

综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。

参考文献：

[1]陈瑞莲，论区域公共管理研究的缘起与发展[J]政治学研究，2004(1)

[2]王诤，区域管理与发展[M]北京：科学出版社，2000，58-61

[3]杨龙，我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)

[4]刘锋，新时期公共管理创新[J]，中国行政管理2002(5)

[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼，区域经济学导论[M]上海：上海远东出版社，1992，239

[6]陈瑞莲，张紧跟，试论我国区域行政研究[J]广州大学学报（社会科学版）2002(4)

[7]张成福，党秀云，公共管理学[M]，北京：中国人民大学出版社，2001，5-12，

[8]陈庆云，我国公共管理的基本内容及其重点[J]公共行政，2003(1)

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应该说，我国教育面临的很多重大问题，如教育公平、教育均衡、人才培养、学术水平等，都只能在深层次的教育结构和教育体制层面变革中获得解答，这也是教育领域需要深化综合改革的根本原因。而教育结构与体制变革的一个重要路径就是加快推进教育治理体系和治理能力现代化，即建立教育公共治理的新模式或新机制。

“政府如何干预教育才是有效的”是上世纪中期以来公共教育变革的主流话题

“治理”（governance）始于20世纪90年代，借助于1989年世界银行运用“治理危机”形容非洲状况的报告，迅速进入公共事务领地，并在英美等国以及世界学术论坛中逐渐取代公共行政中的“管理”与“统治”，成为目前公共事务研究领域的通用术语。对于治理的内涵，最具权威性的是全球治理委员会的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它具备四个特征：（1）治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制，而是协调；（3）治理既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。① 国内学者俞可平指出，治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。

伴随着“公共治理”在政治学、行政学、公共管理等领域的兴起，这一理念也逐渐进入教育研究领域。作为治理理念的延伸，可以说，教育公共治理是一种协调教育各相关主体的权力运作方式，强调按照相应的权责比例共同达成对教育政策或教育制度的社会性回归，其目的是充分体现各主体的教育利益诉求，有效实现公共教育利益。② 教育作为一种公共产品或者准公共产品，20世纪中期后，世界各国进一步加强干预公共教育，试图通过国家强制性权力在公共教育领域实现国家利益。但随着福利国家的不堪重负，政府失灵的表现愈加明显，20世纪七八十年代，在竞争与效率导向的市场思潮影响下，世界范围内对国家垄断公共教育的不满和反思也出现在教育公共治理之中。“政府如何干预教育才是有效的”成为上世纪中期以来公共教育变革的主流话题。以市场化、私有化或者说是新自由主义概念下的教育体制改革，倡导教育领域需要凸显竞争与效率，主张政府尽可能少地介入公共教育领域。但在政府逐渐“淡出”、提高市场活力的同时，却有可能忽略政府应有的责任，导致公共政策的缺位；在提高效率和效益的同时，却有可能产生忽视公平的问题。在这一困境中，治理理论提供了一种新的价值范式。教育公共治理成为现代教育变革的重要特征，在实践上和理论上都引起了学者们的关注。

在我国，关于教育公共治理现成的直接论述极少，但学者们均认同教育公共治理的基本特征――公共性，即：教育公共治理机构是一种公共性组织，这是相对于私人组织而言的；它并不是仅由政府机构和公立学校组成，还应包括非营利性组织和自愿组织；教育公共治理活动是家长、学生、教师等或各种非营利性机构广泛参与、共同作用的公共空间；它应体现公共价值，确保学生和家庭平等地获得最基本的教育服务，确保公民社会所需要的民主价值得到培养；它应该体现公共利益，而不是为某个人、某个组织谋利益，鉴于这种目的所采取一些政府管制措施是必要的。③ 同时，理论界还指出了教育公共治理的显像特征，即治理主体多元化、治理权力多中心化、治理结构扁平化、治理组织网络化、治理机制弹性化。

教育公共治理的概念框架

通过梳理，笔者发现教育公共治理的实践内涵可归纳为价值、制度、工具等三个基本层次，涉及治理理念、治理主体、治理结构、治理工具、治理能力等五个主要维度，它们之间的关系形成分析框架如上图所示。

第一层治理理念，是治理的核心价值与目标；第二层包括治理主体和治理结构，是治理的宏观层面；第三层包括治理工具和治理能力，是治理的微观层面。其中，治理理念是教育公共治理的价值前提；治理结构是政府实现教育公共治理目标而采取行动的制度基础；治理工具是将治理理念转化为行动的操作性方案；治理能力则提供了主体治理空间的可能性。这五个要素在教育公共治理概念框架中成为有机统一的逻辑整体。

（一）治理理念决定着教育公共治理宏观结构和微观工具的性质及特征

如何理解地方教育公共治理的方式及效果，取决于地方政府治理改革的基本价值理念和目标，即政府是追求效率还是公平的价值导向或战略目标，坚持什么样的价值判断标准，是选择政府机制还是市场机制等。如何把握公平和效率之间的“度”一直是教育领域决策的基本问题，选择公平优先，必然要加强政府的作用，大力发展公办教育；如果更强调效率，强调市场的作用，必然是强调差异化办学。

目前我国教育发展的基本目标之一是实现公共教育均等化或称为教育均衡，但教育均等化并不意味着选择“削峰填谷”的策略，而是走“低谷隆起”之路。④ 从实践上看，“低谷隆起”就要优先发展薄弱地区和学校。因此，一些地方的教育发展战略目标，如上海市浦东新区，就是通过“委托管理”的方式提高公办薄弱学校的办学水平，促进教育均衡。2005年6月，浦东新区政府与民办教育管理机构――上海成功教育管理咨询中心签订协议，委托其管理一所公办薄弱学校。该学校的公办体制保持不变，具体包括：公办学校的产权隶属关系不变；政府拨款的责任不变；教师的编制不变；公办学校的收费方式和标准不变。新区政府每年支付给管理中心管理费，即政府购买服务。管理中心入主该校后，从委派校长、输入教育理念、创新管理模式到培训教师、组织教学等全部实行自主管理。最终学校办得好不好，由专业的中介评估机构进行评估。截至2011年6月，浦东教育行政部门与相关教育类社会组织签约并实施的委托管理项目达到49个。应该说，上海浦东选择这种方式，与他们的治理理念息息相关。

（二）治理主体形成的治理结构及其权力配置决定了教育公共治理的效率

1.治理主体

传统教育行政体制下，教育管理主体是政府主管部门，学校成为政府能力的延伸，统一于政府的指令规划之内，教育被严格定位为只能由国家控制的公共事务。

而在治理理论的视域下，意味着教育公共治理主体多元化。面对当前中国教育公共治理的实际困境，政府的教育决策活动应从“受益人缺席”状态转变为允许利益相关者参与决策活动，使教育政策能够体现最大多数人的要求和利益。⑤ 学者李涛认为，教育治理的主体转型应该由单纯“政府――公立学校”模式转向政府与非政府组织、公立学校与私立学校并存。其中公立学校的发展价值是公平和均衡取向，而私立学校的发展价值是优质和特色取向，从而确保多元社会主体的多元教育需求。“第三部门”应重点凸显新闻媒体、教育学会、公共知识分子等多元社会部门、群体对于教育的监督、调研与批判建议功能，并有效建构国家公共教育治理协会作为治理中介，有效平衡政府与公众之间的教育治理关系。另外，教师、家长、学生作为教育系统的传统核心元素，其重要的治理主体作用也应该得以彰显。

一言蔽之，教育公共治理的主体多元化，是指社会群体或个人参与到教育公共政策、规划、制度、方案等制度化或非制度化教育公共事业的预控、设计、实施、监督与评估中，并在多层结构性事务平台上扮演不同的角色，这些角色不存在中心与边缘的分野，而是职能与分工的分化，是主体性的共同参与，⑥从而由传统的“政府本位”的单向管理走向政府与社会组织、公民在平等基础上的信任合作与互动共治。

分析上海浦东新区“委托管理”，涉及的主体至少有四类，一是政府，二是受委托管理学校的受托机构教育中介组织，三是托管学校，四是评估机构，在某种程度上实现了教育管、办、评的分离，并规定了教育三大“主体”（政府、学校与社会）的基本职责与关系，即：政府宏观管理，学校自主办学，社会提供专业服务。

2.治理结构

治理结构可以理解为制度性的安排，指的是参与治理的各个主体包括政府、社会、市场、学校乃至个人之间的权责配置及其相互关系。在行政管理模式下，教育采用刚性和固定的单中心运作方式，以“控制”作为其唯一价值选择，追求政府单向度即定规则的统一、普遍和模式化，政府作为教育系统单中心体系中唯一的权威主体，在教育空间中处处凸显等级化和官僚化色彩。

而在教育公共治理体系中，各主体之间，尤其是政府同其他主体之间，是相互依赖的关系。他们通过对话、协商、互助等方式建立起良好的合作关系，最终达成公共利益。其中，政府在教育公共治理与服务体系中起主导作用、居于核心地位，其他治理主体需要接受政府的合理规制与监督。在权力配置方面，以权责比例为核心的制度安排，是教育公共治理探索的重要内核，政府与社会、市场各主体之间的权责具体如何配置，各主体之间的权力边界在哪里，是其中的关键性问题。

在浦东新区的案例中，各治理主体间的关系发生了怎样的变化，形成了怎样的治理网络？笔者运用社会网络分析方法对多个主体间关系进行分析并发现：委托管理后，治理主体间的网络密度高于委托管理前，治理主体间的联系和资源流动增多，并形成了“小团体”，治理网络初步形成；政府在网络关系中的中心度有所降低，但仍处于中心位置；社会中介机构的中心度提高，逐渐成为这一治理网络关系中的重要力量，但其独立性和专业性有待提高。

从权力关系配置来看，研究发现：参与委托管理的社会力量比较单一，主要来自学校和教育研究机构；中介机构独立性不强，以政府推动为主、市场需求为辅，自身发展动力不足。一方面，存在“受托机构学校化”问题。如成功教育管理中心、竹园教育管理中心分别与闸北八中、竹园中学有着千丝万缕的联系，并没有真正意义上通过政府评估、审批成立教育中介机构。截至2011年6月，新区培育16个中介机构，其中8个由公办优质学校催生，有一定的合理性，但是受托机构独立性、专业化仍待加强。另一方面，存在“评估机构政府化”问题。评估机构由政府培育发展，对政府的依赖性较强，如市教委评估院（市级）与浦发评估中心、东方教育评估事务所（区级）有一定的行政层级关系。最后，中介机构专业性存在提升空间。由于各学校实际情况不同，对中介机构和托管学校的评估很难确定统一标准。实践中，评估机构主要的评估依据是受托机构的办学方案，即初期评估方案是否合理，后期评估方案的实施状况，通过对师生家长问卷、访谈、听课、听取托管机构自评报告等形式进行评估，评估结果相对都很积极。由于难以制定统一、客观的标准，评估机构主观性较强，因此评估信度存在一定问题。

（三）治理效果受治理工具和主体治理能力的制约

1.治理工具

治理工具属于操作层面，指的是治理主体为实现治理目标而采取的行动策略或方式，体现在三个方面：一是政府政策和管理工具的选择，即通过区域事业规划、教育资源配置、公共财政投入、教育政策设计、教育质量监控等推动地区教育发展；二是社会组织对公办教育提供特色化补充，对薄弱学校输出高品质管理指导与咨询，并提供专业性监督评价服务。三是学校通过内部学校法人治理结构的形成，发挥在教职工聘任、学校课程开发、教育教学指挥、自主评价等方面自组织与自我优化的功能。⑦

2.治理能力

治理能力主要指治理主体发挥的作用与功能。在教育公共治理中，政府仍应承担主要的治理责任，这是因为：（1）政府享有统治的合法性，被认为是公共利益的代表者。（2）政府能够调动所需的专业人力资源，能控制办公资源和信息资源。（3）在治理网络的形成中，政府往往是领头者。（4）政府有制定规则的权力。所以，要建立教育公共治理体系，重要的是政府自身应有较高的现代治理能力。随着改革深化，教育纠纷越来越频繁，政府如何才能应对突发危机或复杂的社会问题？现代的公共治理强调公共治理应当在法律的框架内进行，赋予公共机构在发生紧急情况、遇到复杂问题时，根据法律的精神和公共利益的需要及时做出制度性安排的权力。⑧ 教育公共治理同样要求完善相应法律体系，并建立能够保证政府维护教育公益性与发展的机制。

同时，在私人部门、公立学校、民办学校、非政府其他组织无力承担或不愿意承担的公共教育服务领域方面，例如提供教育法制、教育政策和教育制度，举办各类学校、实施教育投资等方面，政府都发挥着无法替代的作用。这些都对政府的现代治理能力提出了新要求。

除政府外，其他治理主体的治理能力也影响着治理效果。像浦东区的改革中，一个重要问题就是被委托管理学校的自主发展和中介机构发展困难，即这两类治理主体本身不具备优良的治理能力，从而导致这两类主体对政府过度依赖，并进而影响整个治理体系的现代化进程。

“公共治理”理念如何更好地本土化

教育公共治理是典型的西方语境概念，它的建构基础是“公民社会”，而中国公民社会的发育比较迟缓，迄今也只能算是初期阶段或者叫民间社会更为合适。因此，尽管治理理论的引介和我国政府努力在公共教育领域实现职能转变，但教育公共治理在我国仍面临很多问题。以上海浦东的教育委托管理模式为例，就面临许多争议和待解难题：一是教育经费问题。政府支付给教育管理机构的费用，增加了教育成本，并且经费使用问题难以有效监督。二是中介机构问题。有学者就质疑：何来专业管理机构？如何遴选合格的中介机构？何来真正的第三方评估机构？如何规范招投标机制？我国的中介机构发展不成熟，独立性和专业化程度都不高，难以承担教育发展重任。三是薄弱学校自身发展问题。认为学校本身有自己的发展路径，强行移植文化，可能“水土不服”；委托机构与学校之间需要长时间磨合，在权力、机制、发展思路上很容易有冲突，可能会造成薄弱学校管理的混乱和不适应等。

那么，“公共治理”理念如何更好地本土化，笔者提出如下政策建议：1.政府需要进一步促进治理主体之间合作、信任关系的建立。如政府进一步巩固受托机构、托管学校之间的关系；促进成熟的受托机构发展，发挥其在托管多个学校中的关键结点作用等。2.建立治理网络主体交流平台，加强治理主体间的沟通交流。可以尝试建立公共治理合作中心，定期召开经验交流会，搭建相互沟通与学习的平台，增进治理主体间的理解与合作。3.建立、维护和变更治理网络之间的关系，促进网络完善。建立治理关系时，政府需充分考虑目前已有的网络联系，在已有网络的基础上建立新的网络联系，不仅有利于各主体之间关系融合，而且有助于维护和巩固已有网络。在实践中，长时间固定的委托管理关系确立后，不可避免会产生一些“小团体”，必要时政府需要变更网络关系，促进网络健康发展。4.进一步促进政府职能转变，培育社会组织，增强社会力量的独立性和专业性。治理体系的现代化以管办评分离为基本要求，但目前承担“办”与“评”的相关主体独立性都不够高，需要政府进一步下放权力，推动这些治理主体不断走向成熟。如建立公众参与、专家论证、政府决定相结合的教育决策机制，建立重大教育决策审议、听证制度，提高教育决策回应公众和社会需求的能力；培育面向学校需求的社会化教育资源和服务市场，通过签订契约、购买服务等形式，丰富教育公共物品的样式，提高教育服务的质量，形成多元的教育服务格局。

（参考文献略）

注释：

① 全球治理委员，我们的全球伙伴关系〔A〕.俞可平，治理与善治〔C〕.北京：社会科学文献出版社，2000：4-5

② 李涛，教育公共治理若干问题探析〔J〕.教育发展研究，2009，（8）

③ 潘希武，教育治理的公共性是否衰退〔J〕.外国教育研究，2006，（7）

④ 朱家存，走向均衡―――大中城市加强薄弱初中的政策研究，华东师范大学2002年度博士学位论文2002，（11）

⑤ 刘复兴，审视教育政策选择的新视野〔N〕.中国教育报，2003-8-30

⑥ 李涛，全球化语境下的中国教育公共治理――法理国家视阈中的政治哲学诠释与批判〔J〕，《教育学术月刊》2010.3

⑦⑧ 李彦荣，浦东新区参与式公共教育治理模式研究〔J〕，教育发展研究，2009，（3）

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关键词：社会危机；治理；价值分析

中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编号：1674-1723（2012）09-0057-05

著名学者约瑟夫·熊彼得曾说，社会发展的过程必然包涵着“建设性破坏”，我国社会结构调整的阵痛和各种潜在危机正是社会发展过程中的这一表现，社会体制转型本身具有的社会振荡容易与其产生共振，从而导致利益调整难以到位，各种危机状况频发。从某种意义上说，危机在促发社会结构调整的同时，也实现着社会的价值变迁。不同的价值观背景下，政府与社会应对危机的理念与范式往往各异。在我国社会主义现代化建设进程中，规避与化解危机正是贯彻落实科学发展观、建设社会主义和谐社会的基本价值。

一、社会危机治理的价值分析框架

危机治理是现代社会的常性概念。人们对于社会危机的关注，源于危机对于社会生活的破坏和对既有秩序的冲击，社会危机可以影响人们的生存状态和行为方式，并通过极端的方式促进社会治理的完善。现代社会频发的危机，推动了人们对于社会危机的科学认知，并逐渐使之成为发展中的人类社会的常性方式。因此在社会危机层面提出治理概念，应该是现代社会发展的应有之义。显然，危机治理理念的确立，是建立在公平、正义的公共利益基础之上的。治理视野下，实现公共利益不仅仅是官方单向度的责任，政府、市场、公民社会都是实现公共利益的主体，即公共利益的实现需要政府、市场与公民社会等共同构成的社会危机治理体系，如图1所示：

图1 社会危机治理网络体系框架

如图1所示，社会危机治理的价值分析框架是一种典型的多元治理结构，在博兰尼关于“多中心性”概念的解释中，他认为，主体间的链接关系构成一个六边形，框架上各顶点的相互移动即形成了“多中心秩序”，各主体在这种秩序下追求一种静态的平衡。显然，这种交互式网络没有单一的中心，而是由治理的多元主体构成网络的结点，每个结点之间都是互通的，并且这种互通也是双向的。

当然，这种结构并非僵硬不变，而是具有特殊弹性。我们形象地将社会危机治理网络看成是一个六边形，政府、企业、非政府组织、公众、社区和媒体这些主体分别处于这个六边形的各顶点上。在内部因素制约或外部压力施加的情况下，六边形架构可以向横向、纵向、斜向拉伸。尽管处于中心位置的公共利益是相对固定不变的，但是各主体之间仍然同时存在着某种私利关系，并都希望自己能够成为最大受益方。另一方面，危机治理的网络结构下复合主体所呈现出的互动态势使得每一合作方都能够在信息传输与接收、决策制定与执行、权力的分配与平衡的过程中做出相应的回应或调整，从而在不同需求的指引下实现多边形结构框架的适度回倾。这种危机态势下的网络型权力结构及其弹性使得网络型权力结构更为平衡、更为合理。

（一）治理的起点：政府角色的定位

多元治理理论趋向于将政府的角色定位为中介者，即制定多元治理制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。政府作为社会危机治理中最主要的角色，直接承担维护和促进社会公共利益的责任，以法律、法规为依据，运用社会管制等强制性权力，消除与缓解导致社会危机产生的因素和社会问题，维护社会公平、正义这一基本价值。

（二）治理的平衡点：公共利益

政府、企业、非政府组织、公众、媒体与社区都有自身的发展动向，也有不同的利益诉求，它们的利益并非完全背离，而是有着固定的交叉点，这个交叉点就是公共利益。公共利益的目标诉求在社会危机治理中具体体现为共建社会良性秩序并实现利益均沾，这样的公共诉求具有公共性、合理性、正当性和公平性。它是多元主体网络化治理得以运作的内在动力与支撑点。当然，要实现多元利益的均衡协调，构建完善的利益表达机制是非常重要的。政府要将利益冲突控制在体制内解决，使各种利益诉求都能够上升到利益协商和对话的平台，其他主体也应当建立起公共利益诉求的收集机制，完成公共利益现实化、具体化的过程。

（三）治理的实质：均衡分权

治理的核心理念就是将原本过度集中的权力进行相对分散的排布，治理的权力中心不再单一，而是由复合主体通过权力的分配及组织体制的构建来实现对公共职能的重新定位。只有均衡的分权才是多元治理的实质所在。罗伯特·贝内特认为：“多中心”治理要求的分权化指的是不同层级政府部门在公共事务管理和公共服务中，将相关权力、责任向市场与公民社会转移的过程，表现为政府、市场和公民社会的关系结构。这种多元治理理念下的分权化就是要求政府在危机治理的过程中综合考虑治理主体的比较优势、各主体应对危机及治理的能力及效率、危机事件的紧急性、影响力及辐射范围等因素的基础上向体制外放权，并通过各主体合力的发挥建立权力分配的均衡架构。毫无疑问，均衡分权的网络治理结构不仅能够强化公民的责任及自我服务意识，而且还能拓展社会组织活动的空间；不仅可以促进非政府组织的繁荣与发展，而且还能够建立起政府与公民之间、利益集团之间多元化的、战略性的合作关系。

篇10

一、中国公民社会理论研究兴起的背景

从civil society的本源来看，它是一个完全源于西方的极富包容性和开放性而内涵不断变化的概念，在漫长的历史演变过程中被赋予了丰富的涵义，甚至可以说是不同的意蕴。然而，从90年代开始，大陆学界对这一概念倾注了大量的热诚。对中国大陆的学者而言，借助于这样一个纯粹西方的概念并不仅仅是用于解决现实的困境，更多的是希望能用其来提供一个解决中国现代化发展的路径及国家与社会关系的一种理想框架。

1.从整个世界的大环境来看，自上个世纪70年代开始的公民社会理论在西方的重新复苏为中国学术界提供了最直接的知识来源。西方公民社会理论之所以复兴，其原因在于：A.从上个世纪70年代以来，几乎所有的非西方国家都面临着强大的民主化浪潮，在这股浪潮的推动下，人们重拾了对市民社会的关注。

B.前苏联、东欧的社会主义国家日益暴露出来的高度集权的弊端使人们开始对斯大林式的全权国家进行反思。从70年代起在东欧的一些国家自下而上的出现了声势浩大的争取民主的运动，一些学者借助于市民社会的概念对表达他们的反国家主义的思想，最终酿成了90年代初的苏联、东欧巨变。有学者把巨变看成是市民社会复苏的直接结果。

C.从整个西方社会来看，二战后，随着凯恩斯主义的失灵，福利国家的危机，也促使一部分学者呼吁限制国家的权力和活动范围，向市民社会回归。国家中心论开始衰落，人们期待官方的、扎根于共同体的组织比国家更能解决所面临的实际问题。80年代起，随着治理和善治理论的兴起，国家权力重新向社会回归，公民社会理论家开始从政治社会学的角度对此理论展开研究。

2.中国国内状况的政治体制改革与公民社会的复兴密切相关

由于市场经济的确立让学者们敏锐的看到随着市场经济的发展可能会促使在中国出现一个类似于西方早期公民社会的阶层，并推动政治社会体制变革，从而使中国走向真正的现代化之路。因此，civil society这样一个极具灵活性和挑战性的概念在90年代的中国学界看来，因为能够作为这个古老国家的现代化进程的工具因而也不可避免的带有了浓郁的本土色彩。

从中国大陆的研究情况来看，公民社会理论的兴起大致可以分为两个阶段：

第一阶段，理论介绍引入阶段。这一阶段主要是从1992年开始到上个世纪末。90年代开始，中国正值政治社会体制转型期。中国的政治体制正从无所不包的、社会力量被行政吞噬的国家体制中转型，从个人的淡化到个人主体自觉意识的复苏，从分割的城乡二元体制到变迁的城乡结构。尤其是1992年中国经济改革进入了市场经济新阶段，现实层面的发展需要重新确立国家与社会的关系，而作为后进国家的中国，在追赶西方的过程中也急需借用西方现代化的经验。在这样一种大气候下，中国知识界在对西方理论进行甄别时，选中了公民社会这样一个发源于西方，与资本主义的发展密切相关的且又重新在西方得到复苏的概念。

在这一阶段，知识界对公民社会的讨论主要围绕现代化的进程而展开，这与公民社会这一概念的“舶来”性紧密相连。这一时期的成果，除了探讨建立中国的公民社会以外，主要集中在对西方公民社会理论的评介上及对概念移植中国展开论证。（以〈中国社会科学季刊〉为代表，首先在1992年率先推出邓正来、景跃进的〈建构中国的市民社会〉这是当代中国研究公民社会之滥觞（见邓文）。随后，这份刊物发表了一系列的有影响的文章，围绕如何建构中国公民社会，及中国公民社会有无可能而展开。（出版的国家与社会论文集）

到了上个世纪末以后，随着世界范围内的治理与善治的兴起，15大之后的政府机构的需要对中国政府的治理变革、创新制度研究也进入一个新的阶段，公民社会理论的兴起符合了中国政治民主化、文化多元化的发展趋势（见《治理的变迁》，俞可平）此阶段的研究主要从政治社会学的角度对作为实体的公民社会进行实证的研究、对国家、社会之间疆域的确立、社会空间的建构及第三部门的发展展开切实的论证。二、

公民社会研究的内容

当代中国公民社会的研究的核心主要有两个，一是建构中国的公民社会话语体系，或是说中国的公民社会何以可能；二是如何建构当代中国的公民社会。可以说90年代以来整个的中国公民社会研究都是围绕这两个论域而来的。

1.市民社会的概念及其建构

要解决论题一：建构中国的公民社会，首先对中国的学者而言就面临着一个问题，如同众多的西方概念引入中国一样，首先就面临如何将西化的概念植入中国的话语体系里。“civil society”一词在国内有着几种不同的翻译法，每种翻译都体现了译者对这个词的不同理解。有“公民社会”、“市民社会”、“民间社会”等三种常见的译名。其实，在92年以前，市民社会是一种广义的用法，中国知识界对市民社会这一概念可谓不陌生，它来源于马克思的著作中，已有无数的知识分子拜读过“bourgeois”（关于它的词源学背景，可以参看方朝晖《市民社会的两个传统极其在现代的汇合》），然而，对马克思的著作中市民社会等同于资产阶级社会这一印象也是根深蒂固的。而且，对同一个德文单词有的书有的地方翻译成市民社会，有的则译为资产阶级社会。随着学界对这一概念的深入了解，慢慢的在论述时学者开始比较普遍的采用了市民社会的译名，但也注意到不把它和资产阶级社会等同起来。不过，也仍然有学者遵照马克思的经典著作的理解来谈论这一含义丰富的概念。（胡承槐 ，《“市民社会”及其历史地位》）。也有的仅从城市居民的狭义范围来理解市民社会，容易在语言转换时产生混乱。所以随着对这一概念的深入理解，及90年代后西方公民社会的兴起，强调公民对政治生活的参与和对国家权力的监督和制约越来越多的学者倾向于采用这种译法。从中国大陆的研究状况来看，在第二阶段采用这一译名的比较普遍。而且就中国社会的实际情形来看，中国是一个拥有8、9亿农民的农业大国，如果采用市民社会的术语，无形中就将广大农民排斥在外，而且civil society就其政治学意义上，侧重的是公民权利和公民政治参与，所以在当下，这是一种较好且较为普遍的译名。至于民间社会则是台湾学者的译法，这是一个中性的称呼，为历史学家所喜欢，在分析近代中国的民间组织时尤好采用。但也有的学者认为它过于边缘化，带有台湾社会发展的显著痕迹，突出强调了官民对立和台湾社会的那种自下而上的运动特征，是一个地域性的概念，不具备普遍性。（邓正来 〈中国市民社会研究的研究〉）。

对Civil society的不同译法其实就代表了学者对这一概念的不同理解。其实，按照哈贝马斯的说法，人们很难给市民社会下一个清晰的定义（哈贝马斯《公共领域的结构转型》）。从西方的传统来看，公民社会的概念就在不断发展变化，从古希腊最初指城邦社会，代表的是高贵、优雅、道德的文明社会是civilis(这一概念的变化见布百科全书)到近代的两条不同的研究进路，一条洛克式的社会先于国家或外在于国家到黑格尔式的国家高于社会（查尔斯.泰勒更指出还有孟德斯鸠式的以法治为核心的进路）（这一点，邓文、方文曾在国内着重介绍过，在国家与社会的书里也提到过）。到了当代，哈贝马斯提出公共领域之后，又有了以市场经济为划分点转到以文化领域的变化。而要建构中国自己的公民社会话语体系，就必须要对这个概念有自己本土性的理解，对此，中国大陆的学者提出了自己的看法。

大陆学者对公民社会的理解正如译法的多层次一样，在研究进程中也分为两个阶段。在第一阶段主要是采用的二分法，所谓二分法主要就是坚持政治国家和市民社会的分离，强调市民社会是由非政治性的社会所构成，并强调市场经济作为市民社会的主要成分。这种市民社会概念是由黑格尔提出由马克思加以完善的。而在后一阶段主要则是三分法。

但前面说过，国内对市民社会这一概念的理解由于始于马克思的经典著作，所以国内研究文献为数众多的一部分集中在对马克思的市民社会研究上以及与此相关的对黑格尔的市民社会研究上包括伯恩斯坦、葛兰西等人的市民社会研究。（如郁文，王文）一般是运用历史唯物主义的分析方法进行研究分析，作者往往从唯物史观出发，阐述了马克思的市民社会观点，并想发掘出马克思市民社会观的历史意义。转贴于

在进行这方面的研究时，有学者撰文指出，马克思把“市民社会”看作是生产力发展的产物 ，是商品经济的对应物 ，看作是置于个人和国家之间、对私人利益和普遍利益起调和作用的“中介体”。正是在这个意义上 ，马克思“市民社会”理论显示出了重要的现代意义。 （〈 马克思的“市民社会”思想探析--兼论“市民社会”理论的现代意义〉王岩江海学刊 2000年04期）

而在对黑格尔市民社会的研究中，把黑格尔的市民社会作为规范和标准的“真正的自由”概念，建立在互主体性哲学模式之上，是一个伦理实体的自由概念。表现为从“家庭”经过“市民社会”到“国家”的概念各个环节的辩证发展， 体现着自由意识的发展。这一概念对于黑格尔的伦理概念及其辩证运动过程具有重要的意义。并且正是在伦理概念的运动过程中，“市民社会”表现出了深刻的辩证性质，黑格尔结合古代与现代熔于一炉的伦理实体的自由概念才真正是可能的，或者说是必然的。（郁建兴，《黑格尔的市民社会理论》，《人文杂志 》 2000年03期）。在对伯恩斯坦的研究中指出他是提出建构市民社会与落后国家社会主义道路之关系问题的第一人，并探讨了他与马克思的观点的异同之处。（《伯恩斯坦的市民社会理论与马克思 》，郁建兴 ，《 哲学研究》 1997年04期）。这一系列的文章主要是从哲学的角度探讨个人的市民社会观念，更多的属于评介性质的。在这一层次上，研究者更多关注的是对经典原著的解读，希望重现原著对这一论题解释的本来面貌。然后，再有限的探讨马克思、黑格尔的市民社会理论的现代意义。他们一般用的都是市民社会的译法，这样，在对这一概念介定时，往往把市民社会等同与城市居民，并且把它当作一个历史性的概念这样一个问题，容易产生歧义。（如胡承槐文）

上述的观点我们可以称为经典派，除此以外，方朝晖在《中国社会科学》上的两篇文章则详尽的从词源学的意义上阐述了西方学者的两种不同的市民社会观念和两种不同的理解趋势，指出现代市民社会是古希腊罗马和中世纪的自治城市社会两种观念的总合，既是一个“私人利益关系的总和”，又是“国家公民”的社会，在西方经历了漫长的演变而成。

最有代表意义的则是《中国社会科学季刊》上的文章，而汇其精华的是邓正来的《中国市民社会研究的研究》，对当时市民社会的研究概况做了一个批判性的总结。邓文围绕当时市民社会的研究状况做了俯瞰式的研究，针对中国市民社会研究的发生学背景，指出市民社会的研究其实是在原来的知识界讨论背景之外的一个全新领域并指出市民社会的研究对学界来说有两大可以运用的资源，一是作为现代化发展的实体社会的资源；一是作为认识中国现代化发展的解释式的资源。作为一种解释模式，市民社会在阐释中国现代化进程中国家与社会的关系有多大的作用是邓文论述的重点，以此为出发点，邓文分析了市民社会的中国化概念后，对中国市民社会和国家的关系进行了深入的讨论，指出中国市民社会的建构或发展的具体道路有两段论模式和三阶段三种动力滚动驱动式，中国市民社会和国家的关系应该是良性互动说。（指出“市民社会概念能否确当地适用于中国，则完全取决于具体运用此一概念研究中国现代化进程的人的具体研究效度（童文））基于此，这一时期的市民社会的概念理解就有以下几个特色：（1）

民社会既是以市场经济甚或私有产权为基础的，（2）市民社会的内在联系是内生于市场经济的平等自治的契约性关系；（3）市民社会遵循法治原则（4）市民社会奉行自治原则（5）市民社会通过公共传媒表达其意见和在公共空间交换意见（6）市民社会内部的民主发展进程（见邓正来《中国市民社会研究的研究》）

总言之，邓文主要是从二分法来谈论市民社会的，在这一时期的研究中，市民社会和中国的现代化进程密切相关，人们几乎就是想用这样一个纯粹西方的术语来找到现代化的道路，所以，这段时期的文章尽管纷繁多杂但1.脱离不了二分法的框架，2.围绕现代化的进程而展开。这个可以说是自由派的观点。

在当时，之所以采用二分法，我想主要与几个因素有关。在90年代初的大气候下，正值市场经济方兴，面临的首先是经济体制转轨的问题。其时，被压抑许久的社会这一概念重新回到我们的生活中，我们习惯的还是它和国家之间的关系。必须说明的是，长期以来。我们实行的其实是一种政社合一的社会，“社会”这一概念没有独立存在的空间。从我们出生到死亡，都是国家的、单位的附属物，没有独立于国家之外的任何私人领域，所以知识界对市民社会既是熟悉而期待又是陌生的。因此，在重新认识的时候，无疑，适应当时大气候的形式采用了国家和社会的二分法。其次，就是我们所知道的。当时的中国社会，谈论文化传播的公共领域还是不成熟的。因此，市民社会成为了通用的译法，也被知识界所认可。

到了第二阶段，随着中国社会体制改革的进一步深化，对西方理论的进一步了解，学界逐步对三分法产生了兴趣。当代西方的学者如柯亨和阿拉托提出国家-经济-市民社会来代替国家-市民社会的二分法。主张把经济领域从市民社会中分离出去，认为市民社会主要由社会和文化领域构成。“我们把市民社会理解为经济与国家之间的社会互动领域，它首先是由私人领域（尤其是家庭）、结社的领域（尤其是志愿结社）、社会运动以及各种公共交往形式所构成的”。（）这一观点无疑受到哈贝马斯的影响，反映了西方社会市民社会理论重心的转移。因为经济系统的过分扩张和商业化倾向的影响会阻碍公民社会的独立性。而中国随着民营经济的发展，各种社会团体的兴起，私人自主的社会生活空间初步形成并不断发展，也促使了对这一问题重新审视。

这一时期的市民社会理论有了大量的介绍当代西方理论的文章。按照三分法，如童世骏的第三个向度——与政治、经济关系微妙的市民社会；陈晏清的《市民社会观念的当代演变及其意义》则分析了近、当代市民社会观念难得不同，指出市民社会观念由近代的因商品交换关系而结合起来的私人自律的经济交往领域转为当代自主的社会文化领域论。而王新生的博士论文则以市民社会为题，在厘清近当代市民社会的差别之后，力图表达出市民社会是一个由家庭、“需要的体系”、公共领域三个方面共同构成的社会生活空间，而且这三个方面是一种历史递进的关系，在不同历史条件下的侧重点不同。并提出市民社会的概念由三种不同意蕴：描述性的、分析性的、和价值性的。这是一种颇有见地的看法。

而在第三部门的兴起之后，有了要素说来说明公民社会的概念。在国内有这样一个趋势，采用公民社会译法的，大部分都是采用三分法的，以何增科为代表，吸收当代公民社会的研究成果。他们采用西方学者Gordon.white的观点，认为“公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而成，以保护或增进他们的利益或价值”。何文提出，就公民社会的结构性特征和文化特征及公民社会和国家的关系而言，它的结构性要素及其特征有四个：1.私人领域2.志愿性团体3.公共领域4.社会运动。一般而言，主张公民社会译法的学者他们的研究重点倾向与公民社会与治理、善治和第三域有关。

2.如何建构中国的公民社会

在厘清了中国的市民社会概念之后，学者就如何建构中国的市民社会也论述了自己的看法。集中起来，主要围绕中国学者对市民社会概念的认识而展开。关于这个问题，其实质就是如何建构当下的国家与市民社会的新型互动关系，

如何正确理解处理国家和社会，国家和个人的相互关系，建立各自相对独立而又共存一体的功能界限。而关于公民社会和国家的关系则有五种模式：公民社会制约国家、公民社会对抗国家、公民社会和国家共生共强、公民社会参与国家、公民社会和国家合作互补。并指出，公民社会和国家关系的这五种模式并不互相排斥，是对复杂现实的高度抽象。（何文）而在中国的国家和社会的关系上，首先。从中国的历史来看。有的学者就否认中国有过市民社会，有的也只是宗族社会，在中国历史上从来没有出现过内似西方历史上完善的市民社会阶层。（夏维中：市民社会中国近期难圆的梦）学者认为西方的发展模式很难适宜于中国社会的情况，因为西方社会是在权利高度分散化和多元化的特定背景下形成的，一开始就表现出与现实社会及政治结构的异质性，但其内部的理性化过程完成较早。而对许多后进国家来说，市民社会与现实社会和政治结构是同质的，因此内部的理性没有完成，所以中国的市民社会不可能走西方那样的道路。反而，从中国的实际出发，市民社会的健康发育必须依赖外部条件，尤其以政府的促进作用最大。（方文，90年代）从中国的现实和历史状况出发，中国市民社会论者主张“良性互动说”，它既是建构中国市民社会的运作方式，又是市民社会与国家关系的理想形态。（邓文）理解国家和市民社会的互动关系，学者主要从三个方面来谈：转贴于

一是公民社会与市场经济：

市民社会是和商品经济相伴而生的观念，早在黑格尔，就明确从从市场经济出发来分析市民社会的《法哲学原理》，把市民社会理解为“处在家庭和国家之间的差别的阶段”，是私人自律的商品交换领域。马克思则更进一步的将其理解为“物质的交换关系”。现代后自由主义者约翰.格雷把市场经济看做是市民社会的主要成分，认为市民社会的本质是经济自由和人身自由。

中国的经济体制改革，是从上而下展开的，原来被压制的个人和社会开始凸现。国家虽然仍然是社会资源的控制者，但与改革前相比，社会也已经成为控制资源的潜在有力力量，社会占有资源多元化，社会的自主性慢慢的表现明显，出现了相对独立的个人与社会力量，一大批非营利组织和独立社团的出现促使学者对此现象的关注。这是由于市场经济是社会经济，需要必须而且能够彼此独立和自由活动的公民个体，任何一种成功的市场体制不仅需要完善的内在竞争机制、健全的法律制度，而且更需要一个完整的公民社会来配合，实际上就是市场经济造就了一个完善的公民社会。而市民社会概念的演变及与市场经济的关系是：市场经济造就了市民社会的主体、拓宽了空间、培养了意识形态、营造自治机制（市场经济、市民社会和民主政治储建国武汉大学学报(人文社会科学版) 1999年01期）

市场经济通过经济制约体系的自我构建，将社会成员以内在和外在两种方式整合成为经济有机共同体，并通过对企业、利益集团、社会组织、社区这些不同的组织机构的结构性整合而使之形成为一个形态完整的社会共同体，这就是市民社会。因此，有学者认为，当代中国市场经济的发展是市民社会的胜利。（郁文）

二是市民社会与法治：

市民社会是以一种普遍的契约关系和契约精神建立起来的，并以此来保障其良性运行。从市民社会的产生发展来看，它与西方法律传统的形成和近代法治的确立密切相关。

查尔斯.泰勒就指出，早在近代反对专制主义的市民社会时期，孟德斯鸠就强调一种“来自国家并针对国家的自由”——政治自由，一个自由的社会总是和一定良好法制的国家相符合的，自由状态不是与生俱来的，而是来源与宪法。强调了市民社会和法治的关系。实现市民社会和国家之间的良性发展，法治的约束作用必不可少。要想使市民社会成为真正的文明社会，也必须要以法治为保障。现代市场经济作为一种有效运作的体制条件是法治，而法治则是通过其两个经济作用来为市场经济提供制度保障的，一是约束政府，二是约束经济人行为。

有学者认为，市民社会和政治国家是法治运行的基础和界限。法律在市民社会和政治国家的二元矛盾互动发展中，在普遍利益和特殊利益的冲突和协调中得以发展；而市民社会的多元权利有效的分解了国家权力，遏制了公权力的专断倾向。市民组织的多元化、自主化发展，形成了对国家权力的分割与制衡。市民社会多元利益的冲突、互动与整合衍生了理性规则秩序；具有自由理性精神的公民意识构成了法治的非制度化要素。中国要真正走向法治，就必须重新构建国家与市民社会的关系，确立多元权利基础、公共权威和良善之法。（马长山 市民社会与政治国家：法治的基础与界限）。

三、是公民社会与第三部门

第三部门（third sector）或者称为NGO非营利组织或非政府组织的研究在西方兴起于80年代，它最初只是在行政管理理论层面展开研究，而随着公民社会理论家开始对作为一个社会实体的公民社会进行实证的研究，第三部门也开始关注非政府组织或非营利部门的作用及其与国家和市场的关系等理论问题，双方开始寻找理论契合点，两者的关系也更加紧密。

在以前的研究中，公民社会理论的研究倾向与政治哲学方面的，它本身固有的自由主义传统就反对极度扩张的国家权力，认为国家的干预对公民的生活造成极大的威胁，主张国家和公民社会分离。以契约为基础，法治为保障，依靠强有力的公民社会来制衡国家权力，公民社会被抽象为一种理想的模式。而随着凯恩斯主义的失灵，国家对社会的干预减少，公民社会理论得到进一步的拓展。扩大社会自治领域，限制国家活动范围，对于政治民主意义重大。而第三部门的研究正是专注于对社会自治性团体的研究，对社会社团的基本结构、从业人员、对政府社会影响能力和服务能力等等的基本能力，对社区的大的趋势的调查。与公民社会的侧重于理论性相比，在NGO的研究中，实证性研究占主导地位。其实从实证的角度来看，两者都是在看同样的问题，可以说都是想用政府与市场的框架，或是用自身管理的框架，从公共事务的角度，从制度治理角度，从更多的更复杂的管理治理角度来进行研究工作。因此，在研究趋势中，二者结合在了一起。

有学者指出，在中国的“公民社会”的构架中，社会基本结构发生的最根本变化是，由政府－单位－（作为单位人的）个人的单向、单维的关系，转变为多元、互动、社会参与与自组织形式的结构。政府不再是一个全能的部门，它行使国家安全、公共政策、宏观调控等有限职能，并主要通过监督、规范、政策优惠等间接手段调控企业和非营利部门的行为。这一改革过程首先从企业行为的独立开始，改革开发以后，企业逐渐扩大了自主权，形成不同于政府下属的“工厂”的“法人”，而整个社会结构的变化最终还要归于社会自组织体系的形成。社会的组织结构以大量的公民自组织形式为基础，个人作为具有公民意识的公民社会的成员，形成广泛的自组织形式，构成与政府和企业之外的第三部门，或称“非营利部门”，是大量具体社会功能的直接履行单位。所有这一组织结构以公民社会的发展为基石。（王名，2001）

四、公民社会的研究方法：

谈及此，不得不对中国的公民社会研究方法做一概述。总体印象是，规范性研究在第一阶段占主导地位，因为，前面说过，公民社会理论一直是政治哲学的研究对象，恪守一种社会政治理想，有强烈的现实批判作用，也是不同派别的理论家用以表达自己政治理念的工具，因此，它主要是作为一种规范性的理论来加以研究的，公民社会概念被作为一种研究方法和分析概念来运用。作为研究方法，它以公民社会为中心来研究问题，一方面反对以国家为中心，另一方面也反对以经济为中心的研究方法；作为一种分析性的概念它主要被视为一种社会实体或历史实体，人们从不同学科分析其起源、发生发展过程及未来前景（何文 中国社会科学季刊98 2期市民社会：民主化的希望还是偶像——80年代以来国外市民社会研究述评）

然而，随着第三部门研究的兴起，实证性的研究逐渐凸现。他们找到了共同的研究兴趣，而且实证性的研究极大的拓宽了公民社会研究的范围，使的公民社会的研究泛理论的研究注重了对社会发展、经济发展、民主与全球化等专门问题的研究。并且用此理论，深入调查进行个案研究。从全球的趋势来看，这已经成为研究的重点和热点。如美国学者读《使民主运转起来》就是历时二十余年的研究成果。然而，从大陆的情况来看，这一方面还相对薄弱，虽然这些年关于基层民主已经成为显学，但是对这一问题显然还只停留在乡、村一级。而从中国的行政体制架构来看，乡显然不属于一级政府，而中国社会的特殊情况需要我们把视野拓宽。目前进行调查的成果较为典型的有：1998年出版的《静悄悄的革命——中国当代市民社会》，该书从四个层次：个人层次、基层层次、阶层层次、NGO组织（社团组织）层次探讨了当代中国市民社会发展的状况。大致结论是：中国改革开发以来个人的自由大大提高，在四个层次当中最为活跃；基层层次讲了农村基层社会的变化、城市单位组织的变化，由于社会大量的变化，基层层次也成了非常活跃的层次；阶层层次不太明显也不活跃；而第四层次也不太活跃。我们认为市民社会发展处于起步阶段，刚刚发展，也很不成熟。提出，我国市民社会很明显的两个特征是自我冲动的特征和自我约束的特征。

五、存在的问题

在目前关于公民社会理论本身知识界仍然有几个问题需要梳理清楚：

一是市民社会问题讨论中往往将近代市民社会观和当代市民社会混为一谈，这就产生了概念的歧义。如仅仅将市民社会作为私人自主的经济交换领域；及单纯将市民社会理解为城市居民，这就容易剥夺广大农村居民的权利，使的这一概念过于狭隘、片面，没有从中国是个农业大国的国情出发。另外，就是前面已经说过的将一个西化的概念移植于中国，而这个概念本身是源于西方的语境的，在对中国现实的分析中，不可避免的会产生以西方的模式为标准，对中国的现状加以评判，或者是简单的依据西方的概念的框架，对中国社会做一简单分析；或是盲目的比附，照般西方的经验，得出一个简单的结论说明中国的市民社会早已经存在。这是后进国家在全球化的强势下不得不面临的一个问题。

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