基层社会治理成果范文

导语：如何才能写好一篇基层社会治理成果，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：网格化管理 网络化治理 社会管理创新

1、“网格化管理”模式的兴起及其局限

重属地管理，轻属人管理。属地管理具有明显的静态性管理特征，忽略了现代社会日益增强的社会流动性；属人管理则坚持以人作为其服务的核心对象，对社会实施动态的管理。网格化管理模式虽然利用现代信息技术，增强了对基层社区公共物品（如对井盖、路灯等）的效率与供给能力及基本服务信息的了解与掌控能力，但其运行理念与实质仍然内含着被管理对象的属地性质，强调对一方地区的管制。

重条块控制，轻整体治理。网格化管理模式致力于将属地分割为若干不同条块，政府“派”专人负责并承担相应的管理责任，其主要特点在于各条块职责相对明确。正如“网格协管员”所言，网格就是他们的“责任田”，在其各自分管的范围内，出现的各种问题都由他们来解决。在注重条块分割的同时，这种社会管理模式也往往忽视了社会系统的整体性特征，人为割裂了社会系统内部各种联系，往往导致基层社会管理中只重条块、而忽视整体的社会管理模式。

事权下放，治理资源却不足。在网格化管理中，采取“两级政府、三级管理、四级模式”的运行机制。从表面上看，这一管理方式将管理的权限下放到基层组织中去了，但事实上是责任下放而权限不足，则加重了基层社会治理单元的负担，使得网格运转不良。因为基层群众自治组织并非一级政府组织，但这种管理模式却又反而加剧了它的行政化倾向；它没有法定的财权，却同时又要负有更多的责任。

管理成本过高，政府财政负担重。在网格化管理的推行过程中，政府往往要根据网格的划分来配备相应的社会网格协管员，在面对社会失衡时也需要动用各种人力、物力、财力、技术手段等去面对单个的“居民”，这就造成了过高的社会管理成本。

2、网络化治理的内在价值与理念

网络化治理鼓励社会参与，促进主体多元参与机制。在网络化治理中，政府依然是社会治理的核心主体，但政府与其它各种社会力量共同构成相互依存的网络体系，各网络结点之间是平等与合作的关系，在合作中“各负其责、各司其能”。

网络化治理注重引导价值共识，促进合作机制。合作机制是网络化治理的主要运作机制。在网络化治理中，各主体之间通过合作共治代替竞争对立，增进公共价值。公共价值是网络化治理的共识价值，它是高于个人价值、部门价值、地方价值之上的社会合意基础上的共同信念。

网络化治理主张培育社会资本，增进信任机制。社会信任既包括官民之间的信任，还包括公民之间的信任，政府与企业、社会组织之间的信任。社会信任是合作的必要前提，是共同行动的基础。当前社会基层政权组织与群众自治组织权威的弱化，与群众对基层政府与基层自治组织的信任缺乏有关联。“中央政策是好的，只是地方干部念歪了。”而由于地方干部无法取得群众的信任，很多工作难以推进，从而也容易形成基层管理干部“过一天算一天”的消极心态。

网络化治理强调利益共享，增强协调机制。利益共享是包容性增长过程中社会利益分配中的公平、公正，利益共享既包括中央政府、地方政府、居民之间的利益共享，还包括政府各部门、各地区之间的利益共享，政府与市场、民间社会之间的利益共享。而现实的社会管理实践中，许多社会矛盾与纠纷的引发多是由于利益分配的不公正、不平等。

3、实现从网格化管理到网络化治理的转型

加强公共文化建设，促进社会价值共识。网络化治理的核心运行机制是通过培育社会资本形成社会信任与合作关系，而这种关系的维系不再仅仅是利益的纠葛，更是一种价值上的共识与相互认同。而社会价值共识与社会认同的形成，其根本在于通过社会公共文化建设，把社区建设成文明祥和的社会共同体。“在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大。”从短期来看，公共文化建设难以见成效；但从长远来看，这实是一项战略任务。而社会公共文化建设必须以社会主义核心价值体系为引领，运用群众喜闻乐见的方式宣传社会主义集体主义价值观念，发挥传统文化道德伦理观念的约束机制，形成人们在观念、信仰与心理层面的价值共识。

加强公共权力监督、促成利益共容共享。当下社会矛盾与纠纷的增多，其根本在于利益分配不正与冲突；而利益分配公平、公正的缺失在于对公共权力缺乏监督。加强公共权力的监督，一是通过完善法制建设，通过法律制约权力；二是加强社会协商与公众参与，通过权利监督权力。网络化治理强调社会组织与公众的参与，而这种参与又能起到监督与制约公权力的效果，从而形成良性循环。促进社会利益共容共享，同时还必须尊重人民的选择权与自。

权限下放，促进地方治理的多元与差异。赋予地方基层政权相应的自限，促进地方自治，从而促进地方治理的多元与差异。要改变现有压力型体制下的考核机制，同时改革“条块分割”体制转向注重对“块”的建设，促使基层政权组织从消极“维权”到积极“治权”的转变。

基金项目：2013赣州市社会科学研究百题（13087）研究成果之一。

参考文献：

[1]王喜，范况生，杨华等.现代城市管理新模式.城市网格化管理综述[J].人文地理，2007.

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篇2

关键词：治理 社会救助 多中心理论

甘肃省社会救助状况分析

（一）最低生活保障

首先，覆盖范围渐次扩大。2013年甘肃共有420.6万人享受城乡低保，城市保障人数90万，占全省非农业人口的12.9%，农村保障人数330.6万，占全省农业人口的16.9%。其次，保障水平日益提高。全省城市低保指导标准提高15%，达到300元，月人均补助水平提高10%，达到259元，全省农村低保指导标准提高28%，达到1907元，全省农村低保月人均补助水平提高13.5%，达到101元。再次，管理工作逐步规范。甘肃省先后下发了《甘肃省农村居民最低生活保障工作操作规程》（2009）、《关于进一步做好城乡居民最低生活保障工作的意见》（2010）、《甘肃省农村居民生活最低保障管理办法》（2011）等规范性文件，为依法施保提供了法规政策依据。最后，工作力量不断加强。逐步建立了省、市、县、街道（乡镇）、社区（村）五级城乡低保管理服务体系，市、县均成立了低保工作机构，多数地方街道（乡镇）建立了低保所（站）。

低保推进方面主要问题：其一，低保对象的范围界定困难。城市居民收入申报情况难以掌握，就业具有多样性和隐蔽性，审核部门无法准确鉴定工资、存款、证券等；农村粮食等食物难以货币化，外出务工收入不稳定，隐性收入情况无法收集。其二，进出渠道的动态管理不畅。根据政策规定，要阶段性定期对救助对象进行资格审核，主要是对不符合条件的和经过救助以后家庭条件好转已不再符合继续享受条件的家庭进行清理，并取消其享受低保的资格，该工作过程通常引致部分人员的强烈抵制。其三，实施过程的社会参与缺乏。欠缺参与导致城乡低保标准的科学性、合理性、接受度受到影响，低保对象的信息整合大打折扣，低保对象的多元服务需求无法充分满足，低保对象的社会融入和自我救助能力提升困难。

（二）农村五保供养

甘肃在全国率先出台了地方性规章《甘肃省农村五保供养办法》，从2006年9月起施行，之后农村五保供养工作稳步推进。截止2012年初，甘肃全省已供养五保对象12.44万，占全省人口的4.87%；分散和集中供养标准达到2027元和2319元，省级人均补助提高达到1400元。2013年五保供养省级补助标准达到2000元，市、县配套资金每人每年不低于600元，提标后全省农村五保供养年人均标准最低为2600元，其中，五保供养标准最高的嘉峪关市达到7200元/人/年。2013年省政府决定将全省农村五保供养省级补助标准由2000元/年提高到2510元/年，从2014年元月起实施，省财政按照标准给予补助，其余部分由市、县两级财政负担，农村五保供养基本做到应保尽保、按标施保。

从甘肃农村总体来看，应保未保情况仍然存在，这部分老人由于缺乏劳动能力，没有生活来源，又没有相应的政府补助，所以生活一般比较贫困。从五保集中供养载体建设看，管理和服务人员不足与入住率低、资源闲置现象并存。从资金投入来看，受地方政府财力所限，经费筹措困难，转移支付少，供养标准偏低，物质外的多种需求诸如周边人际关系、精神心理等软环境被忽视。此外，在调查中发现，村社（社区）干部暗箱操作、群众等靠要现象比较普遍，存在较大机制缺口，敬老院经营管理水平和服务质量下降，服务人员年龄偏大，文化素质不高，工资待遇低，规模越来越小，加上养老观念等实际原因，更多人选择分散供养形式。

（三）城乡医疗救助

甘肃2010年开始执行《甘肃省城乡医疗救助试行办法》，医疗救助标准由县市区人民政府根据本地实际，按救助对象个人自付费用的40%-80%确定，个人年度救助总额不超过3万元，同时，进一步加大资助城乡低保对象和农村五保供养对象参保参合力度，将其全部资助参保参合，并将资助范围逐步扩大到低收入重病患者、重度残疾人以及低收入家庭老年人等困难群体。随着城乡居民大病保险工作的试点和实施，城乡困难群众重特大疾病医疗保障按照“基本医保+大病保险+重特大疾病医疗救助”政策实施，困难家庭患者医疗费用的90%以上能得到报销和救助，有效解决他们的医疗困难，截至2013年5月底，这项政策已直接救助困难群众重特大疾病1286例，支出救助资金2011万元。2013年7月1日起省政府将重特大疾病医疗救助范围由58个贫困县扩大到全省城乡困难群众，实行即时结算服务，救助病种也从7种扩大到26种。

医疗救助的主要对象是城乡低保户、农村五保户、贫困家庭，由于经济发展落后，甘肃医疗救助人多面广，困难重重。一是救助资金较少。地方财力不够宽裕，救助资金总量十分有限，救助标准只能偏低，贫困对象即使迈过了起付线的门槛，后面还有一个封顶线的限制，所以受助额度也就被压缩在一个狭小的范围之内。二是涵盖病种有限。大病救助在目前还划出了“病种”范围，将可以得到救助的疾病限制为二十几种，一些得了重病但是病种又在规定范围之外的亟需救助的贫困对象就得不到救助了。三是审批程序繁杂。医疗救助制度设计所涉职能部门众多，协调难度大，行政成本高，运行效率低，为申请者带来了很多不便和障碍。四是医疗费用偏高。在我国总体医疗资源有限背景下，医疗改革多年来，看病贵和看病难的问题并未得到太大缓解，欠发达地区的甘肃亦是如此。五是定点异化为垄断。贫困对象只能在政府指定医院就医才能获得救助，患者所患疾病在定点医院看不了或者没有相应的专科，而不得不去其他医院就诊则无法获得救助，此外，定点医院通常比社区医院、村卫生室、私人诊所的费用高。

（四）灾害应急救助

2012年甘肃颁布了新的《自然灾害救助应急预案》，将多年的救灾经验系统化、条理化和组织化，调动政府与社会力量，化解和减少灾害损失。从灾情的上报、评估，救灾资金的申报、审批、拨付、发放、管理等，都建立了相关制度，初步构架起省市级救灾物资储备网络，建立了4个省级救灾物资储蓄区域中心库、22个救灾储备仓库、70个大中型防灾减灾避难场所、49个综合减灾示范社区、99个综合减灾救灾教育培训基地，保证灾害发生后，各类物资在24小时内调运到位。对各地减灾项目建设资金管理使用情况进行专项检查，严格执行财务管理制度和项目资金管理办法，规范资金拨付程序，确保安全有效使用，防止违规行为和腐败现象发生，推行灾民生活安排工作责任制、灾民生活探视制度，完善应急联动、灾情会商评估和信息共享机制，以及灾害隐患排查和监测预警等。

灾害救助面临的主要困难：首先，救灾资金投入不足，使用管理方面存在漏洞。甘肃灾害应急救助资金投入相对较少，而且国家投入部分主要用于生活救济，也就是说灾民损失不能通过救济获得再生，灾害过后，生产、生活发展主要靠个人；灾民救助台账、救灾款物发放及使用公示制度有待完善，民政、财政、审计、监察等部门合作效能未充分发挥，规范的救灾款物运行管理体制尚未建立，群众和社会监督流于形式。其次，救灾工作力量薄弱，专业队伍建设急需加强。甘肃救灾装备落后，基层人员配置不足，素质参差不齐，经费短缺，新技术、新手段在救灾中还未得到广泛运用；专业紧急救援队伍数量有限，总体建设还处于起步阶段，社会化、群众性的业余救援队伍更匮乏。再次，涉灾机构职能交叉，报灾、核灾机制不健全。甘肃救灾组织机构牵涉单位多，隶属关系复杂，政出多门、职责交叉，致使管理成本提高，执行效率降低；报灾过程时效性偏弱，核灾标准操作性不强，报灾、核灾机制与实际需要尚有差距，未能形成完善的监督体系。最后，应急预案演练少，社会动员、国际合作欠缺。甘肃各基层单位结合实际情况开展模拟演练不够，即使组织也缺乏科学策划、合理安排，针对性和操作性不强，群众参与度低，防灾减灾宣传还需加强；民间公益慈善事业发展滞后，除红十字会等机构外，非政府组织作用基本没有发挥，习惯于以政府名义动员社会捐助，在这方面可以向同为欠发达地区的云南借鉴，云南被誉为中国的NGO摇篮。

甘肃省社会救助建设对策

（一）丰富救助形式，增强实际效果

社会救助的最终目的是要使受助者借助外力摆脱贫困。因此，要转变传统的救助理念，变消极救助为积极救助，变单纯现金救助为综合性救助，不断增强救助对象自我摆脱贫困的能力，最终实现共同富裕。要坚持即时救助与发展性救助相结合，既要在短期内解决困难群众急需的生活问题，也要通过培训、学习等方式，让困难群众掌握一定的就业、创业技能，培养困难群众的“造血”功能，才会从根本上帮助困难群众改变生存状况。

（二）统一协调管理，形成救助合力

及时完成扶贫开发制度与最低生活保障制度的有效衔接，实行“低保维持生计，扶贫促进发展”两轮驱动，激发低收入人口自力更生，艰苦奋斗的精神，提高低收入人口素质和自我发展能力，逐步缩小发展差距，维护社会公平正义，确保全省人民共享改革发展成果。在各级政府主导下，民政部门主管，财政、教育、卫生、社会劳动保障、司法、工会、共青团、妇联等部门共同参与，协力做好救助工作，根据专业性质，实行统一划分，属于医疗方面的统一归及卫生部门，属于基本生活方面的统一归及民政部门，属于求学困难的统一归及教育部门。

（三）健全网络体系，整合信息资源

要健全基层社会救助组织和服务网络，在乡（镇、街）、村（社区）建立社会救助站，形成统一的网络体系，实现经办机构、服务网络和工作程序便民化、规范化和集约化，提高社会救助工作的质量和效率。各有关部门要在城乡社会救助体系建设中承担起相应的责任，统筹运作，加强联系，保证资源共享、信息互通，整体推进各项救助工作，按照职能定机构、任务定人员的原则，积极整合县级民政部门现有机构与人力资源，将救济保障科与低保科合署办公，成立社会救助事业中心，充实工作人员并落实编制。通过信息系统的技术支撑，搭建省、市、县区乡镇街道、村（居委会）一体化的社会救助网络，建立健全资源信息库、给付应用平台，及时、准确、动态掌握城乡各类困难群众信息，真正实现资源共享、救助规范、数据一致，提升社会救助的准确性和时效性。

（四）发展非营利组织，多渠道融资

发展非营利组织可以调动社会力量与资源，弥补政府财力的不足，也能够满足多样化的社会救助服务需求，更好地帮助弱势群体，成为反贫困的中坚力量。同时提倡非营利组织立足于村（居委会），以便深入基层、贴近民众，通过一种平等、互动且以参与者为中心的工作方式，使其能够与救助对象迅速建立起相互信赖的关系，提供有针对性的、个案化的社会救助。从理论上讲，救助资金的来源主要是政府的财政支出，但是，针对目前甘肃社会救助对象逐年增加和资金筹措不足的现状，应该走一条以政府救助为主、民间救助为辅的官民结合之路。在继续保持政府财政投入稳步增加的前提下，充分发掘社会力量，调动民间积极性，成立社会救助基金，建立有效的造血机制，使其成为可供长期依靠的金融手段，还可以考虑减持国有资本、发行政府永久性债券、开征特别税等途径扩大资金来源。

结论

社会救助可以为贫困对象提供最低层次保障，然而欠发达地区政府财力有限，专业人才缺乏，现实困境为制度变迁提供了空间和土壤，治理视域倡导多元主体平等参与，有利于增进贫困者的公民权利，提高救助对象的瞄准精度，改善社会救助绩效。

参考文献：

1.高峰，韩学平.完善农村五保供养法律制度的思考[J].东北农业大学学报，2013（3）

2.奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].上海译文出版社，2012

3.陈佳贵，王延中等.中国社会保障发展报告[M].社会科学文献出版社，2008

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一、社会公共安全供给中流动人口“市民化”协同治理的重要意义

在当前社会转型期和风险社会背景下，传统自上而下的管控式流动人口管理模式已无法适应社会管理综合治理的需要。社会公共安全的实现需要立足于保障流动人口基本权益，以为其提供多元化服务为基础，通过多机构与社会多方协同治理。“创新社会管理中的社会公共安全供给模式，应是政府主导下的、以民主恳谈和多元协商为基础的全社会公共安全协同的实现。”[1]流动人口的“市民化”协同治理，是社会公共安全协同供给的重要组成部分，是创新社会管理的重要途径和构建和谐社会的必然选择。

流动人口“市民化”协同治理有利于满足流动人口日益增长的社会公共安全需求。流动人口的主体为农民工群体，从总体上说，这类群体在社会中处于相对弱势地位。一是这类群体文化程度与劳动技能相对偏低、工作稳定性差、收入也偏低，在城市中生活较为困难；二是由于是外来人口，户籍制度的障碍使其常常被城市社会福利体系排斥，在教育、医疗、住房、就业等方面享受城市资源与服务有限；三是由于生活习惯、生存境遇等的差异，这类群体的城市融入程度低，城市认同感和归属感差，与本地居民的相处存在种种障碍，甚至会引发矛盾。因此，这类群体在城市中自我保护的社会资源匮乏，抵御各类风险的能力不足，在人身安全、财产安全和社会治安与秩序安全等方面获得社会公共安全服务的需求和愿望更加强烈。流动人口“市民化”协同治理赋予流动人口“新市民”身份，有利于第一时间了解其安全需求，提供安全服务，以防止其在社会公共安全体系中被边缘化。

流动人口“市民化”协同治理有利于区域社会治安状况的改善。由于流动人口群体生存状态的上述特点会使其产生巨大的心理压力，其行为失范的可能性也随之增大。然而，这种情势并不意味着就可以简单将流动人口与城市社会公共安全之间直接挂勾，认为流动人口群体对城市社会公共安全产生巨大的威胁。

“越轨和犯罪并不是越轨者和犯罪者单方面的事情，而是和社会的反应（包括社会控制的努力）紧密相联的。因此，对于同样的外来流动人口以及同样的聚集状态，不同的社会关系模式和不同的社会政策供给，都会对结果产生不同的影响。”[2]与本地常住居民相比，流动人口犯罪率相对较高，根本原因还是由于这类群体无序涌入城市及聚居状态、社会管理不到位和各类社会保障供给不足等引起的。如果从政府治理的角度上，以“市民化”管理为契机，立足于这类群体的经济与生活、社会融入度、居住状态、社会地位等的改善，实现社会政策变迁和管理创新，将有助于社会治安状况的改善和良性发展。

流动人口“市民化”协同治理有利于提升社会管理综合治理的效能。流动人口的流动性特征常常成为社会公共安全供给的障碍，增加了流动人口社会公共安全供给的难度，主要表现在：首先，从江苏省公安信息网的警情信息的分析，近几年来，在江苏流动人口被杀、被伤害致死案件呈逐年增多趋势。这类群体往往居住地与工作地不稳定，流动性大，大大增加了被侵害的可能性。其次，流动人口进行流动作案的比例相对较高，相对而言，这类刑事与治安案件侦查难度大，破案所需的资源多、成本高。最后，流动人口聚居地区的社会治安环境复杂，影响社会秩序与稳定的因素较多，分散居住的人员信息采集、走访、法制宣传教育等较为困难。这些都增加了流动人口管理难度。流动人口“市民化”协同治理是破解这一难题的重要途径，通过成立专门机构为“新市民”提供安全、劳动就业、计生、社会保障、法律援助等多领域服务，将有利于其在本地安居乐业，实现社会管理综合治理。

二、流动人口“市民化”协同治理：张家港的实践模式

流动人口“市民化”协同治理，是指建立由多个职能部门人员组成的流动人口服务管理机构，通过各种配套制度与政策的完善，调动社会多方力量为流动人口提供专门服务，促进流动人口“市民化待遇”的逐步实现。由于需要以相关城市财政与资源投入、协调城市本地人口与流动人口的关系等基本条件与基础性工作为前提，基于我国城市化进程的发展和现实国情分析，这一流动人口管理模式应采用渐进模式，从小城镇试行做起，不断完善，并逐步推广扩大，通过制度环境的不断完善最终实现公众的自由迁徙和安居乐业。张家港在这一方面进行了有益探索。

2012年张家港市新市民事务中心成立后，以“亲情化管理、人性化服务、市民化待遇”为宗旨，组织、指导和督促全市各级组织、单位开展流动人口服务工作，实现公共部门对流动人口服务管理与社会公共安全供给方面的协作。2012年，首推新市民积分制管理，按照政府主导、部门协同、社会参与的思路，通过政策与制度创新，调动全社会力量共同参与新市民服务工作。主要内容为：通过科学设定计分标准，突出加大新市民个人素质、获得表彰奖励、为张家港经济社会发展作出贡献的分值权重，新市民在按规定量化评分后的积分达到市当年规定分值并符合条件的，可享有入户、政策内生育未成年子女（在本市入园、入学）参加居民基本医疗保险及入公办幼儿园、义务教育阶段公办学校读书待遇。这一管理机制为张家港流动人口服务管理及社会公共安全供给由协作向协同的转化创造了条件。

目前，新市民事务中心，除了户口准入、居住证办理等日常业务外，还在以下四个方面建立了较为完善的服务管理制度体系，成为“身份统一、权利一致、地位平等”的流动人口“市民化”协同治理的制度基础。

构建新市民救助体系。从2009年起，全市设立“特困新市民救助基金”，总额为50万元，规定：在张家港居住并办理居住证，或持有效期内的暂住证1年以上，因病灾等意外情况造成生活困难的新市民，经申报同意，可得到和本市居民临时救助标准一致的救助；同样对在该市居住并办理居住证，或持有效期内的暂住证1年以上，有固定职业、固定住所、固定学校的新市民独生子女家庭，设立计划生育救助专项资金。

新市民社会组织制度建设。2010年5月，成立全省首家新市民共进协会，全市各村（社区）陆续成立分会，使新市民享有更广泛的教育管理自，协会已成为上下联系的新纽带、维护平安的新典范、服务新市民的新载体。2012年，张家港在5000人以上新市民工作、生活的村（社区）全部成立分会，目前已成立分会39个，会员5435名。协会在技能培训、困难救助、权益保障为新市民提供了组织保障。

促进新市民素质提升。以新市民事务中心为依托，通过常态化的文体活动和宣传教育为新市民的自我发展提供平台。如通过知识竞赛、送法下乡、专题教育等形式，提高新市民法制素质；举办“春风行动”、技能培训和操作大赛等，提高新市民生存发展能力；举办各类文艺晚会、体育运动会，实施“文明绿卡”工程，提高新市民文明素质等。

推进新市民积分制规范化管理。2012年，在充分调研基础上，《张家港市新市民积分管理暂行办法》和《张家港市新市民积分管理实施细则》颁布，同时公布积分管理计分表和积分管理工作流程，为新市民提供了按其所得积分高低在申请镇（区）内排名的机会。每年市政府根据经济社会发展和公共资源配置情况，公布入户、入学，医保指标，排名在指标数内的新市民，可按规定享受入户、入居民基本医疗保险和子女入公办学校（幼儿园）等相关待遇。

三、流动人口“市民化”协同治理体系的组织构架

成立流动人口服务的专门机构是流动人口“市民化”协同治理体系的组织基础。张家港新市民事务中心目前下设综合秘书科、业务指导科、法制宣传科、人事科、网络信息科、入户申办科、入医申办科、入学申办科八个科室。全市八镇一区都建立了镇（区）新市民事务中心，并建立了241个新市民工作站，组建了由823名专职协管员和4000多名兼职信息员组成的流动人口服务工作队伍。以新市民服务中心为核心，形成了两个层面的公共安全服务管理体系。一是不同公共部门的协作体系。以新市民事务中心为平台，加强与综治、公安、计生、司法、劳动社保、教育、卫生等部门的协作，共同构筑服务导向的社会公共安全网络。二是以新市民事务中心为平台，通过公安机关与房东、非营利性组织、社区志愿者等第三方主体的协作，整合社会资源，共同创造社会公共安全协同环境。张家港新市民事务中心在江苏率先成立了“新市民共进协会、住房出租管理协会”两个自治组织，构建“政会互融”新模式。张家港所创立的流动人口协同治理体系的组织构架如下图：

这种组织构架的作用在于，一是实现了对流动人口的“大部制”服务管理。将与流动人口相关的政府职能进行整合，体现了对流动人口的尊重与对流动人口工作的高度重视，有利于多部门协作为流动人口解决实际难题，切实保障其基本权益，提升政府绩效与社会管理效能，提升流动人口对该城市的认同度与归属感。二是促进了对流动人口服务管理的广泛社会动员。特别是在最基层社区层面，对流动人口工作管理的专门化有利于社区对本区域内流动人口的关注，通过多种形式的社区活动和户口管理员的走访，有利于出租屋房东、志愿者、企事业单位等社会各方关注、理解和参与流动人口服务工作。

四、流动人口“市民化”协同治理体系的

运行维度与社会效应

建立和完善流动人口“市民化”协同治理体系的目标是，通过政府主导下的社会协同治理提高流动人口同城化率，大力推进流动人口基本公共服务均等化与同城化程度，并作为城市率先基本实现现代化的重要指标，促进城市公共服务水平的全面提升。其运行主要由信息平台、社区平台、组织文化平台作为支撑，相辅相成，成为流动人口“市民化”服务管理的重要保障。具体包括以下几方面运行维度：

通过对流动人口信息的全面采集和智能化管理，提升流动人口管理的服务水平。实施流动人口信息高标准社会化采集工程，实现信息资源化、资源数据化和分析智能化。通过研发不同类型的数据库，如出租户、16周岁以下人员、社会关系人、同户籍同姓名出生日期人员等，通过智能模块实现信息实时比对与研判。通过扩展社会化采集点和信息移动采集研发，实现流动人口信息采集的便捷、全面和高效服务。在此基础上，加强新市民信息与公安机关协同网络建设，实现新市民服务管理的规范化与集中化。在新市民积分管理中，新市民信息更与计生、税务、劳动社保、卫生防疫等多部门信息协同，形成完整的信息网络，有利于为新市民提供更优质的服务。这一维度的良性运行有利于全面了解流动人口信息，实时而准确地了解流动人口的状况和需求，社会公共安全供给和社会管理服务提供中有的放矢，提升服务品质。

通过以社区警务为核心的社区服务向流动人口群体倾斜，推进流动人口的城市融入，提升其社会归属感与安全感。在社区范围内，按照地域面积、新市民数量、治安情况等基本要素，推行网络式管理，在“网格”内推行社区民警与专职户管员组成的新市民服务管理队伍，通过“责任承包”方式具体负责各自网格内新市民的信息采集、居住证办理、社情民意收集、治安管理等工作。在社区范围内，采取主动上门服务的方式，通过面对面沟通交流，加强针对新市民群体的法制与安全防范宣传教育，切实解决这一群体面临的现实困难。以社区警务为核心，带动社会救助、社会保障、劳动就业等各类社区服务对流动人口的倾斜，提升流动人口对本社区的归属感。通过对流动人口群体高覆盖率的服务，使其与本地居民、地方公共机构与社区自治组织深入交流，增加了他们的归属感与社区融入，使其安全感得到显著提升。

加大对流动人口组织与文化建设方面的扶持力度，提升其在治安管理、司法救济、矛盾调处等方面的作用发挥。长期以来，流动人口往往处于被动接受管理的角色，流动人口“市民化”协同治理的意义在于，使流动人口与社会管理第三方（即承担社会管理法定职责的公共部门和本区域流动人口个人以外的第三方，包括各种社会自治组织及其成员、工商企业、志愿者等）成为流动人口服务主体，通过制度机制转变促进其自我约束、自我管理、自我教育，激励其参与社会公共安全供给。主要通过协会形式形成流动人口相关社会组织，努力构建并积极培育其自身组织文化：新市民共进协会开展爱心助学帮扶、新市民子女特色夏令营等主题活动，并配合相关部门开展政策宣传、疾病预防、学习培训、维权慰问等，形成新市民自我发展及与公共部门交流的重要平台，有利于为更多新市民提供优质服务。住房出租管理协会则明确房东参与社会公共安全供给的主体责任，通过宣传、互助、奖励等多种形式，使其成为政策法规的宣传员、矛盾纠纷的调解员、社会治安的信息员，成为流动人口协同治理中重要的第三方力量。确立了流动人口在城市中的主体地位，有利于促进流动人口服务管理的社会化发展，进而实现流动人口服务管理的社会多元合作共治。

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篇4

摘要：近年来，我国城市物业管理纠纷呈现爆炸式增长态势。为了有效破解物业管理的困境，需要深入分析矛盾的成因。基于田野调查和机制分析方法，研究发现我国城市住宅小区物业管理过程中存在五大矛盾。这些矛盾综合作用，共同导致城市普通住宅小区的物业管理困境。从法律关系看，我国物业管理兼具私人性、集体性和公共性等三维属性。物业管理矛盾的生成机制在于无公德的个体、业主自治力不足和政府管理缺位。破解这些矛盾需要在政府主导下构建由政府、市场、社会三方共同参与，合作共管的物业治理机制。

关键词：城市住宅小区；物业管理；全能型物业；业主委员会；业主自治

作者：张雪霖(华中科技大学中国乡村治理研究中心，武汉430074)

一、问题的提出及研究视角

当前，我国城市普通住宅小区物业管理冲突问题日益严峻，物业服务企业和业主之间围绕着服务和收费陷入恶性循环。依据法律，业主和物业服务公司之间属于物业服务合同关系，业主支付的物业费属于物业服务企业提供服务的对价。然而，现实中物业服务企业收费难和收费率低已经成为制约合同履行的根本难题，少数业主以物业服务企业服务不到位或财产损失等理由作为抗辩拒交物业费，物业服务企业在面临服务成本的硬约束下，只好裁减服务人员降低成本。而服务质量的降低，又进一步激发更多业主的不满，物业收费就会更难，如此便陷入恶性循环。按照法律制度设计，对于业主不交物业费的行为，物业服务企业关于物业费请求权只有采取起诉至人民法院的司法救济手段。而法院介入物业纠纷虽然能部分解决物业费拖欠问题，但是却加剧了业主和物业服务企业之间的矛盾，甚至导致业主对法院的不满和群体性围攻，法院判决的执行越来越难[1]。

物业服务合同履行是困扰我国城市物业管理的重大问题。近年来，不仅涌向法院的物业纠纷诉讼案件急剧增多，通过拨打12345市长热线或向媒体曝光求援的案件也呈现爆炸式增长态势。有学者指出：物业管理纠纷难以解决的原因在于居民经常选择的解决方式不是有效的手段，即居民遇到物业矛盾，经常先向物业服务企业、业委会、街道办、居委会等部门反映，但解决效果比较差，反而是通过向电视台、报社等媒体投诉或拨打12345市长热线或法律申诉等渠道反映效果要好些[2]。问题是这种非常规的治理手段，只能解决非常小的一部分物业纠纷，甚至会形成非常规手段的常规化，但是这样的冲突化解机制成本是非常高昂的。物业纠纷案件标的虽然数额小，但由于涉及人数众多，和城市居民的生活息息相关，物业管理矛盾的不断累积和升级将有可能危及社会稳定。

既有关于物业纠纷的研究，聚焦于业主和前期物业公司之间的矛盾，主流的观点为“业主维权—公民社会”范式。张磊认为：业委会维权的兴起是由于房地产开发和物业管理领域中，以开发商和物业公司为主体，包括房管局小区办、地方法院、街道办事处和居委会等相关政府部门与政府官员在内的一个具有分利性质的房地产商利益集团已经形成。正是该分利集团的强势地位使得开发商和物业公司敢于普遍地侵害广大业主的合法权益，这正是业主维权运动兴起的深层次原因[3]。业主与物业公司及其背后的开发商之间的纠纷，在基层政府的介入协调下，业主维权的意义被延伸为对地方政府的权力抗争。因此，业主维权的兴起被认为是“物业运作释放的公共空间”[4]“公民社会的先声”[5]“从产权走向公民权”[6]等。在业主维权范式下关于物业纠纷的研究已经取得了丰硕的成果，但是由于集中关注业主与前期物业公司和开发商之间的外部斗争性物业纠纷事件，而缺乏从内部视角对常规性治理阶段物业管理面临的困境以及物业纠纷产生根源的经验研究。同时，由于业主维权范式带有强烈的价值干预和理论期待色彩，而存在用西方的理论对我国实践经验的剪裁和修饰，以期经验符合理论预设，因此无法有效把握物业纠纷发生的内在机制。

基于对业主维权范式的反思，近年来有学者试图从业主自治的内部视角去认识社区物业矛盾，开拓了物业纠纷研究的视野。陈鹏通过对业主维权和常规自治2个阶段的区分，认为在这2个不同的阶段，不同的主体对业委会的态度不同：从社会的视角看，业委会分别是“维权的代言人”和“自治的领头羊”；从市场的视角看，业委会分别是“利益的争夺者”和“共赢的合作者”；从国家的视角看，业委会则分别是“麻烦的制造者”和“社区管理的抓手”[7]。石发勇认为：业委会作为市民组织的发展并非如学界乐观者认为的那样，能给业主注入合作习惯、团结意识和民主参与精神，反而可能因为内在局限和外部制约的双重作用，形成少数既得利益业主经营排斥大众参与的寡头统治和相互争斗不休的“准派系政治”，从而有损于基层治理和社区民主[8]。也有学者提出以利益密度与社区同质性的二维框架来解释不同社区业委会选举景象和治理绩效的差异[9]。因此，本文将在业主自治内部视角研究成果的基础上，通过机制分析法，整体性地理解我国物业管理面临的困境以及物业纠纷产生的根源。而唯有厘清我国物业管理矛盾的内容及其发生机制，才能提出有效的冲突解决方法，这对于建设城市社区良好的物业管理秩序和宜居的生活环境有重大意义。

二、住宅小区物业管理面临的困境

我国城市商品房小区物业管理冲突的表象为物业服务企业和业主之间关于服务和收费之间的矛盾，业主对物业服务企业稍有不满，就以不交物业费作为抗辩，而业主抗辩的理由大多没有合法性证据，得不到法院的裁判支持，反而会加剧物业企业与业主之间的对立紧张关系。学界的主流观点倾向于认为：业主在市场中是天然的弱者，容易成为利益受损方，而物业企业处于强势地位，容易成为侵犯业主利益的一方。通过深入考察物业管理实践，发现物业管理问题是复杂多维的，现实中确实存在物业服务企业违约或违规经营等侵权现象，但物业服务企业并不必然是强者，业主也并不必然是弱者。目前，住宅小区物业管理面临五大矛盾。

(一)物业价格与物业价值之间的矛盾

我国物业服务收费采取政府指导价和市场调节价相结合的定价方式。由于城市普通住宅的物业服务与千家万户居民的生活息息相关，属于基础民生工程并具有一定的公共性，我国城市普通住宅物业服务收费实行政府指导价。但我国现行城市普通住宅物业服务等级和收费标准还是2004年制定的，至今已经有十多年，这段时间既是中国快速发展的10年，也是通货膨胀比较严重的10年。物业管理主要是劳动密集型服务，劳动力成本上涨的幅度与速度决定了物业管理成本涨幅的大小。物业价格严重背离物业价值，物业价格与物业价值之间产生了巨大张力。为破解此矛盾，许多城市开始探索放开物业服务市场定价，即在政府基准价的基础上由物业企业和业主自由协商确定物业服务价格，但是在实践中由于单一的物业企业和众多分散的业主之间存在高昂的交易成本，因此物业服务市场面临涨价难题。

物业服务企业是一个以盈利为目的的市场主体，物业服务成本大幅度提升，但是物业服务价格没有及时上涨，物业服务企业的利润空间不断受到挤压。物业服务企业面临的选择有：(1)撤退。这也是很多中低档小区或建筑面积少的小区，其物业服务企业在合同期满后就撤退不再续签的根本原因。物业服务企业撤退后，往往没有新的物业服务企业愿意入驻，小区的物业管理处于空白地带，极易引发基层社会失序。(2)减少服务人员的数量以降低人工成本，这就会导致服务的范围收缩和服务质量的下降，引起业主的不满，进一步影响物业服务企业的收费率，也就进一步降低服务质量，形成恶性循环。(3)违规非法经营以获取额外收入，以补贴物业收入不足，如违规收取停车费，或擅自利用小区部分公用面积经营等。不管是哪一种情形，都会加剧业主和物业服务企业之间的矛盾。

(二)有限责任的市场主体和全能型物业期待之间的矛盾

“既然我交了物业管理费，小区内所有事物都应该由物业服务企业负责”，这是绝大多数业主对物业服务的认识和期待。由于物业管理法律知识的专业性过强，大多数普通业主不懂法，导致对物业服务企业的服务存在认识上的偏差。业主和物业服务企业签订的是物业服务合同，物业服务企业提供的服务是有边界的，作为市场主体的物业服务企业履行的是合同责任，承担的是有限责任，但在业主的期待中却扮演着全能型物业管理的角色，承担的是无限责任。一旦物业服务企业没有满足业主的诉求，业主就以此拒交物业费作为抗辩。作为承担有限责任的市场主体和业主对全能型物业期待之间产生了巨大张力，必然就会产生业主期待的落空和对物业服务企业的不满，因而大量物业纠纷就不可避免。

具体情况如下。

1.违背质价相符原则

物业企业提供的服务等级和标准与业主支付的物业费用相匹配，物业服务企业提供的服务等级对应不同的收费标准，业主想要更高质量的服务，就需要支付更高的费用。但现实却是业主支付的费用不高，却要求享受到与费用不相称的更高质量的服务，甚至有点吹毛求疵。

2.业主的个体责任

物业服务企业提供的服务通常分为日常综合服务与特约服务，其约服务是为满足不同层次业主的差异化需求设立的，即提供房屋自用部位、自用设备的应急维修服务，由享受服务的业主单独支付对价[10]。但很多业主对此有误解，认为自己缴纳的物业费里包括了专有部分的物业服务，比如家里灯泡坏了，物业服务企业换灯泡收取一定费用，业主就对物业服务企业不满。

3.开发商的责任

关于小区内地下停车库、会所等的产权归属纠纷以及业主对房屋质量不满或小区规划不合理等问题，属于开发商遗留问题，这是业主和开发商之间的矛盾，但业主则容易将矛盾转嫁给物业服务企业，并以不交物业费作为抗辩。

4.政府各相关职能部门的公共管理责任

在业主抗辩的诉求中，诸如家里被盗、汽车被刮伤、住改商、私搭乱建等物业服务企业未管理到位，或致财产损失等，这属于政府各相关职能部门的公共管理责任，物业服务企业有协助管理的责任，包括及时发现、劝阻、制止和上报的义务①。《物业管理条例》第三十六条规定：“物业服务企业未能履行物业服务合同的约定，导致业主人身、财产安全受到损害的，应当依法承担相应责任。”物业服务企业应当承担的只是合同约定的责任，而非兜底责任。

(三)物业供给的公共性和个体机会主义行为的矛盾

一个物业管理区域内的业主基于建筑物区分所有权形成的是团体关系，小区内的物业管理具有准公共物品的形式，相对于团体外部而言具有一定的排他性。但是在业主团体内部物业管理属于集体服务，相较于个体而言，不具有排他性和竞争性，就会存在个体机会主义行为和搭便车的风险。无论准公共物品、集体物品还是纯公共物品，它们都具有公共产品的属性——排他困难，此时消费者为之付费的需求会降低，生产者提供它的激励会打折扣，市场就有可能失灵[11]。《物业管理条例》第六十七条规定：“违反物业服务合同约定，业主逾期不交纳物业服务费用的，业主委员会应当督促其限期交纳；逾期不交纳的，物业服务企业可以向人民法院起诉。”现在商品房小区成立业主委员会的尚不多，即使成立业主委员会，在督促业主交纳物业费上很少能发挥作用。当物业服务企业的物业费请求权不能实现时，只有采取司法救济。由于物业纠纷的标的数额小而对象众多，采取司法救济的成本高而效果差，因为物业服务企业采取司法诉讼，不仅要支付律师费，还要耗费大量的时间和精力，同时还会和业主的关系闹僵，更不利于物业费的收取。而我国立法上对物业费请求权不能实现时的救济不足，无法有效约束搭便车现象和机会主义行为[12]。

(四)物业服务企业对人的管理和无公德的个体之间的矛盾

根据物业管理的内容，可以将物业管理的对象分为两大类：一是对物的管理，即共用空间的清洁、绿化以及共用设施设备的养护等；二是对人的管理，主要是对产生外部性的人的行为的管理，以维护公共区域的综合秩序。在小区业主团体内部的权利义务关系中，业主个体在享有权利的同时不得损害其他业主的合法权益，个体行为需要遵守业主公约。但是在物业管理实践中，常常会有少数违背业主公约的无公德的个体，具体表现为噪音扰民、不文明养宠、私搭乱建、毁绿种菜、违规装修、私占消防通道等。严格来说，这属于业主团体内部的自治管理或政府职能部门的公共管理，物业服务企业和业主之间不具有直接的权利义务关系，物业服务企业依据业主团体的委托，依据业主管理规约和国家法律法规对业主损害他人合法权益的行为管理①。但是物业服务企业受业主团体的委托提供物业服务，其中就包括恢复空间规划秩序，及时制止个体业主未经许可侵占公共空间或损害公共利益的行为。以上一些行为不仅损害了业主的公共利益，甚至有些还是违法行为，但是物业服务企业发现后，若及时劝阻，会遇到对方的反抗，物业服务企业将案件上报给相关部门，违规业主得到相应制裁后就会对物业服务企业怀恨在心，因而就会以不交物业费作为抗辩。本应属于业主团体内部人与人之间关系的矛盾，在物业服务企业介入管理后，却演化成物业服务企业和业主之间的私人冲突，物业服务企业对人的管理面临无公德个体之间的矛盾。

(五)无组织的业主和物业服务企业的不当牟利之间的矛盾

正如同物业服务企业面对众多分散的业主面临收费难困境，单个的业主对物业服务企业却面临有效监管难题。小区业主共有资金主要包括公摊收益和专项维修资金，对于很多中高档小区这笔资金流量是很大的。没有成立业主大会和业主委员会的小区，对于占用共有部分或共用设施设备经营产生的公摊收益就处于弃管状态，往往为物业服务企业所俘获。而成立了业主大会和业主委员会的小区，由于业委会不具有法人资格，无法在银行开设独立账户，且业委会成员没有工资报酬，主要由具有公益心的业主利用业余时间为业主服务，没有足够的精力和能力亲自对共有产权经营，所以，在现行条件下通过物业服务企业来代管就相对具有可操作性，物业服务企业可在经营收益中提取一定比例的管理费用[7]。但是由于普通业主没有组织起来，无法对业委会进行实质监督，业委会在巨额利益流量和私利动机趋逐下，往往蜕化为一个相对独立的利益群体，形成寡头治理或派性斗争[8]。业委会往往被物业服务企业收买，和物业服务企业形成不稳定的分利秩序，或因利益分配均衡而形成利益共同体，或因利益分配不均而分裂斗争，而不管哪一种情形都会损害大多数业主的利益。

三、住宅小区物业管理的属性界定

在住房制度商品化改革前，城市房屋产权形态比较简单，物业管理由房管部门或单位后勤集团负责，很少存在物业纠纷。而城市住房制度商品化改革后，房屋所有权以及物业管理一并转移给建筑物区分所有权人。我国城市土地属于国家所有，建筑物区分所有权是建立在土地使用权之上，而非土地所有权之上，土地所有权属于国家。那么，城市商品房住宅小区的产权形态就比较复杂，由私人产权、集体产权和公有产权共同组成，物业管理的属性也就兼具私人性、集体性和公共性三维属性，分别对应的是业主个体、业主团体和政府的责任，唯有三方各司其职和协作共管，方能形成良好的物业管理秩序。

依据《物权法》第八十一条可知，业主自治管理的含义是经业主共同决定，可以由业主自行管理建筑物及其附属设施，也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理。由于新建的商品房小区，一个物业管理区域内的业主众多，自行管理的难度比较大，目前绝大部分小区都是采取市场化的物业管理方式。因此，物业管理通常是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定进行物业管理的活动，这是最狭义的理解，也为《物业管理条例》所采纳。但是，将物业管理定义为业主和物业服务企业合同之下的物业管理活动，容易混淆物业管理的本质。尽管处于高度发达的经济社会中，业主已不可能躬亲于物业的管理，或者没有时间、精力、能力管理自己的物业，将物业的管理委之于专业机构，但是物业管理的本质是业主之间的关系，而不是业主与物业服务企业之间的关系[13]。

市场化的物业管理活动，实质上先后存在2个契约形态：第1个契约是业主管理规约，属于一种内部契约或社会契约。一个物业管理区域内的全体业主基于建筑物区分权中的共有权和成员权形成的是一种团体关系，在业主团体内部成员之间权利义务关系的判定就属于业主管理规约的范畴。第2个契约则是由业主大会决定聘请物业服务企业，在业主大会的授权下由业主委员会代表业主与物业服务企业签订物业服务合同，这属于外部契约或市场契约。物业服务企业依据物业服务合同约定的内容以及业主管理规约提供物业服务，相当于是经过业主大会的授权提供物业管理，物业服务企业和业主之间达成了物业服务管理公约。物业管理费应该由业主交给业主团体，此基于团体内部的管理规约；团体将收到的物业管理费支付给物业服务企业作为服务的对价，此基于外部的市场契约。出于方便考虑，业主团体可将物业管理费的收取委托给物业服务企业来实施。那么，物业服务合同的当事人就是业主团体和物业服务企业，而非单个的业主和物业服务企业。从组织的角度看，物业服务企业和业主团体关于服务和收费的认定就是一对一的关系，这样就会极大地降低市场交易成本。因此，良好的市场化物业管理供给秩序，就不仅涉及市场化的问题，还需要社会化建设与之相匹配。

我国的物业管理不仅具有私人性，还兼具集体性和公共性，良好的物业管理秩序就相当于是一种准公共物品。从经济学的视角看，公共物品的供给由于存在外部性或搭便车等难题，市场就有可能失灵，需要社会或国家来弥补市场的缺陷；从制度设置上看，通过成立业主大会和业主委员会等组织机构，将业主团体建设为业主自治组织，目标就是将业主组织起来制定团体内部的社会规范来约束外部性或机会主义行为，实现物业的集体供给。问题是业主管理规约虽然对于业主具有约束力，但并没有强制力，面对搭便车者或钉子户就会失灵，这就需要政府的强制力作为后盾。由于物业管理具有公共属性，市场或社会组织在公共利益和公共秩序的供给中失灵时，需要国家的强制力来提供保障；且市场和社会组织机制的有效发挥，本身就需要以政府的强制力作为基础来保障契约履行、交易安全和社会信用。

四、物业管理纠纷的生成机制

由于忽视物业管理的三维属性，仅仅将物业管理狭隘地理解为业主和物业服务企业之间的市场关系，就难以把握物业管理冲突的本质和原因，相应的也就难以提出有效的解决机制。如果仅仅将物业管理理解为业主和服务企业按照物业服务合同约定下的物业管理活动，那么物业纠纷的解决就只有依靠司法救济。但是从司法诉讼实践看，法院虽然能根据法律来判定双方的权利义务关系和帮助合同的履行，但是却无益于物业管理冲突的化解，甚至会恶化业主和物业服务企业的关系。结合前述物业管理的五大矛盾和物业管理的三维属性，我国物业管理矛盾难以化解的原因主要有无公德的个体、业主自治不足和政府管理缺位3个层面，当业主的规则意识、业主自治能力和政府管理没有跟上的时候，业主和市场之间的互动就会不畅，物业管理冲突就会大量产生。

(一)业主的有限理性和无公德的个体

由于我国城市商品房开发市场形成仅十几年的历史，物业管理、物业服务市场和业委会等一套制度设置都是外来的新生事物，属于政府“规划性变迁”的产物[14]。由于住宅小区物业管理具有较高的专业性，普通业主对物业管理的认知具有有限理性，主要表现为2个方面：一是对于物业管理的性质存在认识错位。物业管理不仅具有私人属性，还兼具集体属性和公共属性，业主个体的行为在团体内部就会产生外部性，物业管理的本质是全体业主的公共责任。这就要求业主在享受权利的同时，还要履行不能损害其他人合法权益的义务，实质上这是团体内部人与人利益关系的调整和规范，唯有遵守权利义务相平衡的规则才能形成良好的集体秩序和公共秩序。实践中普通业主囿于有限理性的限制而难免对物业管理的性质认识错位。二是对物业服务企业的认识存在偏差。基于建筑物区分权而形成的物业管理制度，住宅小区的产权形态复杂，物业管理知识的专业性强，部分业主不仅对物业管理的属性认识不到位，而且花钱买服务的意识不足，对物业服务企业提供的物业服务边界认识上有偏差，错把履行有限合同责任的市场主体当作全能型物业主体，物业服务企业实质上被迫承担了无限责任。

物业管理的专业性和业主个体的有限理性，使得普通业主容易对物业管理处于“无知”状态。同时，还有少数业主的机会主义行为而成为“无公德”的个体，加剧了物业管理的矛盾。物业服务企业和业主个体之间并不具有直接的权利义务关系，物业服务企业受业主团体的委托按照业主管理规约和法律法规对小区进行管理，以维护物业管理区域内的综合秩序，但是物业服务企业面对少数只讲权利不要义务的无公德个体时，可能会产生市场失灵，如不文明养宠、私搭乱建、违规装修、毁绿种菜等违背业主公约的行为。一方面，物业服务企业有劝阻和维持秩序的义务，但是当物业服务企业前去劝阻制止和上报时，就会得罪该业主，业主团体内部的矛盾就会转嫁为业主和物业服务企业的私人恩怨；另一方面，由于产生负外部性的行为无法得到有效约束，损害了其他业主的合法权益，就会激起其他大多数业主的不满，同样会将内部矛盾转嫁为业主对物业服务企业管理不到位的不满。最终这都会以物业企业物业费收缴难和业主对物业服务不满之间的矛盾而集中呈现。

(二)业主自治力不足

物业服务市场从本质上说是业主的服务需求和物业服务企业提供服务的结合，两者之间的关系是服务与被服务的关系。在前述物业管理的三维属性中已经分析了基于集体属性的物业管理，是基于业主共同利益的需要而产生的物业管理活动，物业管理关系本质上是业主团体内部人与人之间的关系。从法律关系上看，业主与物业服务企业之间先后存在2个契约形态，物业服务企业和业主组织之间是一对一的关系，是交易成本内部化。但是现实中业主自治的意识和能力严重不足，业主并没有组织起来，呈现的是一盘散沙的原子化状态[15]。如业主大会和业主委员会难以成立，业主参与意识不足，缺乏对业委会的监督机制以及业委会有谋取自身利益而偏离业主意愿的可能[16-17]。由于业主自治力不足，在物业管理活动中物业服务企业和众多分散的业主就变成了一对多的关系。具体说，在关于物业服务的判定上，就会变成单个业主和物业服务企业之间的矛盾；在关于物业费收取上，则会变成物业服务企业和单个业主之间的矛盾。那么，物业服务企业和众多分散的业主直接打交道就会面临高昂的交易成本，使得交易成本外部化，物业服务企业和业主之间难以建立有效的沟通机制。业主对物业服务企业的不满以及物业服务企业收费难的问题就缺乏一个公共平台来沟通，双方都只有诉诸司法救济，但这只会加剧彼此的不信任。

(三)政府管理缺位和基层行政能力不足

经济活动的规则，大部分是自然形成的，由约定俗成而成为共同遵守的规则。当经济活动产生外部性，涉及公共利益时，或者经济活动的各利益主体自身不能实现利益平衡时，就需要政府制定规则[18]。由于我国物业管理和业主自治制度是国家规划性变迁的产物，作为公共管理角色的政府，既要履行市场监管的责任，也要担负培育业主自治的重任。物业管理的公共属性也需要政府履行法定的公共职能和维护公共利益。从物业管理五大矛盾中也可以看出，业主以不交物业费作为抗辩的很多诉求，实际上是由公共管理秩序缺失导致的，并不属于物业服务企业的职责，而是由政府管理缺位所致，如住改商、私搭乱建等行为。

地方政府在行政管理过程中，倾向于凡是有物业服务企业的小区就不多管，让物业服务企业去管。当出现物业管理冲突时，地方政府为避免麻烦，倾向于让当事人去找法院通过司法诉讼途径解决。而和居民打交道最多的街道和居委会由于没有执法权而致基层行政能力不足，难以构建有效的冲突管理机制。物业服务企业只是一个依法自主经营，以盈利为目的的企业，诸如车辆丢失、被刮或家里被盗等社会治安的管理是国家有关机关的法定职责，不应把行政机关的责任全部推给物业管理企业，无限扩大物业服务企业的服务管理职能[19]。否则，物业服务企业承担的责任过大，又没有权力和能力管理，不仅不利于物业服务市场的健康发展，还会造成大量矛盾冲突的产生，不利于良好的物业管理秩序的形成和社会的稳定。

五、结论

由于我国城市住房制度商品化改革以及业主自治制度的设置并不是市场和社会自发形成的，而是属于政府规划性变迁的过程。加之我国城市商品房住宅小区比较复杂的产权形态，决定了物业管理属性的多维化。由此，良好的城市社区物业管理秩序就需要在政府主导下构建由政府、市场、社会三方共同参与，合作共管的物业治理机制，方能有效破解物业管理的五大矛盾[20]。对于城市社区业主而言，他们要的不是单纯的权利，而是宜居的生活环境和良好的公共秩序。为破解物业管理矛盾，形成良好的物业管理秩序，笔者提出以下建议。

第一，探索动态而灵敏的物业服务价格调节机制。由于物业管理具有准公共属性，完全交由市场定价容易产生失灵，因此需要进一步探索能根据社会发展的实际情况，动态而灵敏地调节物业服务价格的机制，以体现质价相符的原则，破解物业价格严重偏离物业价值而产生的物业管理矛盾。

第二，培育业主自治意识和自治能力。这就需要政府做好物业管理知识的宣传和普及，提高业主的法律知识素养，纠正业主对物业管理的认识偏差；同时政府还要积极指导和协助成立业主大会及业主委员会，并组织对业委会进行业务培训，动员普通业主参与到与自己利益息息相关的物业管理活动中来，加强居委会对业委会的指导和监督作用。

第三，提高政府的监管能力和冲突管理能力。这就要求政府完善相关的法律法规以及提高法律执行能力，为市场交易和社会交往提供制度化的信任。比如政府可以完善对物业服务企业服务绩效的市场信用等级评定，也可以设置对业主交纳物业费的信用评定，还可以适当听取社区居委会的意见(因为居委会对物业服务企业和业主的情况比较了解)，以对机会主义行为实行制度化的软性强制措施。

最后，建设社区物业管理的合力治理机制，形成有效的物业冲突管理联动机制。法律上虽然规定了区(县)房地产行政主管部门、街道和社区居委会等对住宅小区业主自治和物业管理的指导与监督责任，但是实践中各方力量并未有效地整合与衔接，容易产生“卸责”或“推诿”现象。因此，为了形成有效的物业管理秩序，需要进一步建设社区物业管理的合力治理机制，如在社区内部可以加强以社区党委和居委会对业委会和物业企业的指导与监督作用，建设社区党委(居委会)、业委会与物业公司之间的三方联动机制，在业主和物业公司之间搭建沟通和信任的桥梁。

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