参与基层社会治理的途径范文

导语：如何才能写好一篇参与基层社会治理的途径，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2016）08-0342-01

一、前言

近年来，随着经济的快速发展，我国的社区建设取得了长足进步，但社区中各种问题也随之而来，社区的发展已不能满足人民日益增长的物质文化需求。2015年10月22日，全国社区社会工作暨“三社联动”推进会在重庆隆重召开，在此背景下，为进一步探索和完善我国社区治理的创新机制与路径选择，“三社联动“的社区治理理念应运而生，为推动社区发展，创新社会社区治理的机制、构筑共建、共享的和谐社区，提供了很好的借鉴和启发，并成为我国国家治理体系下创新基层社区治理，推进社区治理体系、治理能力现代化的重要路径。

所谓“三社联动”就是指在党和政府的领导下，以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑并实现“三社”相互支持、协调互动的过程和机制。由于社区建设在我国大陆只有二十多年的历史，包括社工机构在内的社会组织更是处于初创时期，在近年来的社区、社会组织、社工的发展中，三者之间虽然开始了“联动”，即互动和合作，但尚未形成制度化的机制。一些“联动”多是双方或三方基于各自“现实”权衡而形成的临时性关系，有的甚至还有“两张皮”现象。“进入新世纪，置身于我国大力开展社区建设的新形势，面对实现社区治理体系和治理能力现代化的新任务，在社区积极推进“三社联动”具有重要的现实意义。

“三社联动”首先要明晰各方的目标、任务，认识及定位。通过建立互相学习、合作的关系，共享彼此所拥有资源。在此基础上，不断促进基层社区治理主体多元化，治理能力现代化，治理方式民主化。因此，在现阶段的社区建设与治理中，通过引导和激励社区社会组织发挥各自的优势，在反映和表达社区成员或特定居民群体的利益诉求，协调利益关系，开展自助、互助、志愿服务，提升居民素质，从而构建“共建、共享”的社区治理格局。

二、创新社区治理机制的重要性

1.社区作为城市社会的基本构成单位，是城市基层组织的最小分子，在社会治理体系建设过程中作用关键。社区治理是城市社会治理的出发点和落脚点，是社会治理体系的重要组成部分。当前，我区城市社区治理体系建设中存在政府部门管理越位、服务缺位、社区治理体系建设功能错位、居民自治意识不强等问题。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化，尤其要重视加强社区治理体制机制创新。

2.加快推进社区治理机制创新，是主动适应新常态、积极引领新常态的必然要求，是适应全面深化改革新形势、实现社会治理创新的必然要求，是推进依法治理、加强和提高党的执政能力的必然要求，是维护居民群众根本利益、保障居民群众民利，实现全面建成小康社会目标的必然要求。

三、“三社联动”背景下社区治理机制创新路径选择

1.创新社区治理机制的的首要任务，是培育以地域为基础的真实的生活共同体，塑造社区文化与社区认同，让老百姓积极参与社区建设。当前我国社区规模扩大了，类型增多了，然而人际关系却疏远了，服务也单一了。社区没有成为人们所需要的共同体，没有成为基层社会治理的有效载体。要改变社区建设轻视社区价值和人际关系建设的现状，逐步把社区建设的重心转移到营造社区共同体上来。因此，创新社区治理机制，夯实社会治理基石，成为当前一项重大而紧迫的任务。

2.加强社区自治规范和社区自治能力建设，推进社区治理方式多样化，不断推动社会组织尤其是社区社会组织的能力建设。当前，社区建设存在的一个普遍问题，即将社区建设与基层政权建设混同，把社区居委会当作政府的延伸，使得社区居委会承担了太多的政府职能，工作不堪重负、疲于应付。为此，必须明确城市社区治理功能定位，加强社区自治规范和社区自治能力建设，推进社区治理方式多样化。

3.引入市场机制，激励社会组织深度参与城市基层社会服务和社会治理。通过市场化治理，充分发挥市场竞争的优势，改变传统管理模式下的权利垄断，推动竞争-合作主义治理模式，打破政府对公共服务和公共管理的垄断，扩大社区居民选择权，提高社区治理效率。

4.进一步转变政府职能，推进社区治理法治化。当前，政府角色失调和行为失范是影响社区建设深入发展的重要问题。在社区建设过程中，政府变倡导者、指导者为控制者、领导者，超越了其本来的职能与权限，没有很好地履行应尽的职责。为此，通过转换思维模式，改变传统的工作方式，通过营造法治环境，开展法治活动，建立健全社区治理相关法律规定，以法治思维和法治方式推进社区治理体制创新。

四、小结

社区治理是国家治理的基础环节，社区治理能力现代化是国家治理现代化的基础和前提。因此，实现良好的社区治理局面已成为国家发展的战略目标之一。当前基层社会治理的矛盾和问题十分突出，创新社会治理理念和治理方式，提升社区治理能力势在必行。“三社联动”模式下的治理格局，在新时期群众公共服务需求及表达途径上呈现出多元化趋势及社会治理困境加剧的背景下日益发挥着至关重要的作用。因此，充分发挥社区、社会组织、社工三者的优势，实现“三社联动”发展，这不仅是提升社区服务质量的有效途径，也是不断推进基层社会治理机制与模式创新，全面推进我国基层社会治理体系和治理能力现代化的理性路径。

参考文献

[1]史云贵.基层社会合作治理：完善中国特色公民治理的理性路径[J].社会科学研究，2010年第3期.

[2]吴淑珩.连云港市创新探索“三社联动”提升社会管理水平[J].中国民政报，2012年.

[3]谢志强.基层社会治理新思路[J].人民论坛2014（S1）：77.

[4]徐福海.“三社联动”如何“联”如何“动”[J].中国民政，2015（12）：16-28.

[5]吕青.创新社会管理的“三社联动”路径探析[J].华东理工大学学报，2012（6）：7-12.

[6]岳金.加快推进社会治理创新若干问题的思考[J].行政管理改革，2014（3）.

篇2

[关键词]城市；社区参与；困境

随着改革开放后单位制的解体，大量的“单位人”转化为“社会人”，在这种背景下，城市社区逐渐成为基层社会治理与居民生活的基本单位。基于社会管理的需要，在20世纪80年代末期，国家提出了“社区建设”，旨在通过社区建立起基层社会的共同体，满足国家基层治理的需求以及适应社会整合方式的变化。在这种语境下，居民社区参与作为推动社区建设与满足基层社区治理的核心要素，一再受到学界和政府的关注。但是从城市社区发展与基层治理的现状来看，城市社区居民参与一直处于困境中，远离社区建设的初衷，也并没有完成社区基层治理与秩序整合的功能。因此探讨城市社区参与困境并提出解决对策具有一定的价值与意义。

一、城市社区参与困境的现实表征

（一）娱乐活动参与型多、社区公共事务参与型少

在社区参与中，比较多的是娱乐活动参与型。在很多城市社区居民中，一部分拥有较多闲暇时间，家庭条件比较优越，自发形成一些娱乐型组织。这种娱乐组织一般进出自由，出于锻炼与娱乐的双重目的。如在一些些社区广场一些居民定期跳广场舞，或一些老年人下围棋[1]。娱乐活动参与在城市社区分布最广、涉及居民最多。这种社区参与更多的是基于居民的兴趣爱好，与关心社区公共事务无关。在很多社区调查发现，在社区参与中，居民参与社区公共事务的非常少。随着信息技术的发展，一些小区的业主也成立了QQ群，对社区的公共事务也显示出一定的关心。但是现实中可以发现，一些业主对社区公共事务的参与效果不理想，一些居民认为这是社区公共的事情，居民很难说了算，随波逐流心态突出。在关系业主切身利益的事情，如小区的车位问题、物业收费问题等，多大数居民也仅停留在私下议论的阶段。

（二）被动参与型多、主动参与型少

受多年计划经济时期形成的动员模式的影响，社区组织与居民群众形成了固有的行为惯性与社区参与的路径依赖。在社区活动中，社区组织为组织活动而动员社区居民参与。为提高参与率采用惯用的发动群众的办法，但是参与效果不理想。居民主动参与的少，被动参与的多。例如，在一些社区中，居委会处于满足居民活动的需要，也定期举行一些趣味运动会等活动。很多居民不愿意参与这种活动，认为没有意义。尤其是一些正值青壮年的居民，他们以工作忙、没有时间不愿意参与居委会举行的活动。参与活动的大多是退休的老年人或赋闲在家的全职太太。参与的目的也是打发时间、凑个热闹。在参与过程中积极性不高，“被动性”突出。一项所谓的社区建设活动如果只是为了完成上面的任务或个别人的政绩的话，那么，在居民有了不参与的权利条件下，该活动则会出现参与不足现象。社区建设的总体目标无疑是为了发展社区、服务于社区居民利益。但具体到社区建设活动时，则可能因为各种各样的原因而偏离总目标，只有居民才真正清楚自己的利益所在。在居民有了不参与的权利的条件下，居民就会抵制那些违背他们利益的社区建设活动[2]。

（三）在关切居民切实利益的公共事务中，缺乏居民参与的路径

伴随着现代化进程的推进，基层社会的组织方式与社会成员的生活方式逐渐发生变化。在城市社区，人们逐渐进入由不同文化背景、生活阅历组成的陌生人社会。居住在同一社区的居民因为社区场域的作用，逐渐产生了凝聚社区居民的共同利益，基于业主利益的共同性，也正在产生关于物业收费、物业服务、公共空间权益等共同的利益诉求。在这种背景下一部分社区居民希望在涉及切身利益的物业管理收费、小区治安、公共设施等参与小区决策，希望在社区决策中维护居民的切身利益。很多居民都认为，目前居民利益缺乏合理的表达渠道。尤其在涉及物业收费、车位问题等方面，物业公司不顾居民的利益，服务质量差、收费高，时常侵犯居民的居住权益。社区是社会个体组成，居民个体基于生活利益的需求，在涉及自身社区权益的事务中也愿意表达自己的意见，尤其迫切需要同物业公司进行信息交流，维护居民的权益。

但是在目前的社区治理构架中，缺乏居民参与公共决策的路径。社区建设作为政府主导的一项长期工程，一直以来缺乏居民的有效参与。尤其是随着社区组织的多元化，物业公司基于盈利的目的，在物业收费、物业服务等方面很少让居民参与决策。作为群众自治组织，居委会多年以来一直扮演着政府“人”的角色，被日常行政事务包围，居民与居委会之间并没有联系的畅通渠道。调查中显示，很多居民认为，在事关居民利益的事务中，社区并未给予社区居民参与的渠道，让居民参与的大多是为体现居委会工作业绩或物业公司工作形式的集体文体性活动。居民个体自身势单力薄，也缺乏自组织的渠道，很难和物业公司、居委会等社区组织抗衡，居民苦于缺乏利益表达途径。

二、构建畅通的参与机制的路径分析

（一）构建居民利益诉求表达机制

在社区场域中，来自于不同地域、具有不同文化背景的社区居民因为商品房的购买而居住在同一社区，基于共同的生活价值诉求而有着共同的利益需要。社区的共同利益包括优美的环境、良好的服务、和谐的人际关系、健康向上的文化等。这些共同利益实质上就是社区公共物品[3]。多年以来，居民社区参与一直处于被动状态，在政府倡导下，让居民参与的大多是体现居委会政绩的文体性活动，缺乏居民利益表达机制。

面对居民利益诉求多元化的现实，要真正发挥社区基层整合的作用，必须从社区居民的真正需求出发，构建制度化的居民利益诉求表达机制。如可以通过物业公司、居委会等组织与居民代表面对面的交流形式，让居民的意见表达显性化。同时也可以通过网络建立交流平台，使居民意见与社区组织双向沟通，让居民从“表面参与”、“被动式参与”等参与形式中解脱出来，释放出参与的激情与动力。建立健全沟通的渠道，在事关全体居民利益的小区治安、物业收费、公共设施维护、停车位等问题上，可以建立每周一次的居民意见日，由物业公司和居委会的工作人员接待，倾听居民意见，发挥居民的主人翁作用。

（二）设置居民自组织

社区不仅是国家社会治理的基本单元，更是居民生活的共同体。当前时期，居民的原子化特征明显，缺乏有效的组织整合。要真正发挥居民的参与作用，在政府引导下，可以鼓励居民成立社区治理小组、居民意见组等居民自组织。通过居民自组织改变社区居民一盘散沙的局面，整合居民的利益诉求，同时建立居民秩序整合的组织载体。让居民在组织中找到价值诉求的表达途径，也作为居民意见与政府之间沟通的桥梁与纽带。在政府引导下，发挥居民自组织的多种功能，完成基层治理与秩序维持的作用。真正把居民作为社区的主体，有序的推进社区居民的有效参与。当居民有参与意愿时，不能把居民仅仅当作社区参与的幌子或仅仅把居民参与仅仅局限在卫生清扫、文体健身、为民服务、组织治安联防队、动员捐衣捐物等特定的事务中。让居民自组织成为居民参与的渠道，以促进居民之间的合作，最终促进居民归属感的产生与互惠行为养成。

三、结论与思考

在社会转型的特殊语境下，社区作为基层生活的共同体，被赋予了基层整合方式构建与满足居民不同利益与价值诉求的多元功能。社区参与是构建社区共同体的基础，也是形成良好的基层社区治理格局的重要保障。但是目前城市社区居民参与的状况不容乐观，社区参与呈现出表面化的状态，居民参与娱乐活动参与型多、社区公共事务参与型少，被动参与型多、主动参与型少，缺乏促进社区发展的实质性参与。在关切居民切实利益的公共事务中，缺乏居民参与的路径与渠道。当前社区治理中，社区基层秩序整合作用并未很好的发挥出来，物业公司与居民之间矛盾突出，面对居民日趋显现的利益诉求与价值诉求，必须因此要构建畅通的参与机制的路径，建立常规居民利益诉求表达机制，建立居民与社区组织的沟通渠道。在政府引导下设置居民自组织，让居民真正成为社区的主人，发挥居民参与的主体性作用。

参考文献

[1]杨敏.作为国家治理单元的社区[J].社会学研究，2007（4）：150.

[2]杨雪云，周业勤.社区参与不足的社会学解读[J].安徽大学学报（哲学社会科学版），2006（3）：137.

[3]张宝锋.城市社区参与动力缺失原因探源.河南社会科学，2005（4）：24.

篇3

一、认清形势，科学定位，建立社会治安防控体系长效机制

学习实践科学发展观，要科学判断和全面把握当前的社会治安形势，牢牢掌握社会治安防控的主动权。__街属典型的城乡结合部，辖内影响稳定的因素多样，治安环境复杂，主要表现在：一是地域形态多样，矛盾纠纷隐患多，社会治安综合治理工作难度突出。辖内地域形态多样，既有__市最大的关闭国有企业—__氮肥厂，又有东圃最旺的商业地段；既有__区人口最多的城中村—__村，又有多个新型住宅小区，潜在的矛盾纠纷隐患多，主要是劳资纠纷、物业纠纷、邻里纠纷、医患纠纷、经济纠纷，还存在着国企遗留问题、房屋拆迁问题等隐患。各种社会矛盾纠纷隐患的存在，给辖区的稳定和社会治安综合治理带来很大的工作难度，要排查调处这些矛盾，既涉及到各种政策法规，又要协调各职能部门和社会力量齐抓共管。二是流动人口多，平均素质偏低，社会治安综合治理工作压力突出。辖内有出租屋1.9万套，近年来外来流动人口迅猛增加，据初步统计，__地区的外来流动人口超过8万人，平均素质偏低，相当一部分外来人口为暂时找不到工作、打散工、从事体力工作等人员。从近年来对违法犯罪分子人员的分析来看，外来流动人口的作案比例大，每年抓获的犯罪嫌疑人中有80%以上是外来人员，其中，近90%以上的人落网前居住在出租屋，给__地区的治安带来了严重的压力。三是案件基数大，多发性案件典型，社会治安综合治理工作挑战突出。近年来，虽然我街每年刑事立案逐年下降，但基数仍然较大，其中盗窃、诈骗、抢劫、抢夺约占80%左右，压案保平安的任务十分繁重。在源头预防上，城中村内的治安防范工作由于受环境、居民意识、硬件设施等影响面临很大挑战；在打击管理上，基层民警工作量多，压力大，如何发挥他们的主力军作用，整合更多群防群治力量参与面临着挑战；在教育宣传上，面对居民群众法律意识普遍不高、素质偏低的现状，如何利用有限的资源，争取最大效果做好宣传教育工作，提高群众知法、懂法、守法、护法等意识面临着挑战。街党工委、办事处以“发展是第一要务，稳定是第一责任”的观念为指引，把保稳定和促发展放在同等重要的位置，科学地分析我街实际，从街道层面进行全局性、系统性考虑，探索社会治安综合治理长效机制，建立健全街道层面社会治安防控体系，实现基层社会治安综合治理工作观念、思路的转变和突破。

二、深入实践，开拓创新，构建社会治安防控体系的基础和架构

学习实践科学发展观，要注重实践，开拓思路，创新方法，在实践中探索社会治安综合治理工作的突破点，解决社会治安综合治理的根本问题。街党工委、办事处从20__年底开始，深入社区进行调研，召集研究讨论，结合街道的实际情况，着手研究建立健全社会治安防控体系工作。20__年3月份形成了《__街关于建立健全社会治安防控体系的工作意见》，并全面开始实施。治安防控体系主要包括以矛盾纠纷排查调处、安全防范、基层创安、流动人口管理、安置帮教、法律道德宣传教育、执法联动、队伍培训管理、组织保障、检查考核为内容的“十大机制”，形成了以打击为重点、以预防为基础、以控制为关键，以建设、管理为方法，以改造、教育为手段，综合性、立体化、系统性的社会治安防控体系。根据当前社会治安综合治理工作特点，从辖区实际情况出发，提出了落实防控体系的三项工作原则：先易后难、突出重点、分步实施。社会治安防控体系通盘考虑全街社会治安综合治理的方方面面，是实现社会治安综合治理的一个完美的载体，将街道辖内可利用的资源充分整合起来，形成齐抓共管、人人参与的大综治格局。

（一）以统一高效为方向，建立社会治安防控体系运行机制。

贯彻落实科学发展观，构建社会治安防控体系科学合理的运行模式，是基层社会治安综合治理工作的关键。以统一指挥、方便管理为原则，建立了由街维稳及综治委牵头，以街道一级有关职能部门为主力，以社区居委会、辖内机构、单位和各类社会力量为基础的纵向层级运行架构。在横向联动方面，主要分为三种模式：一是街道一级联动，主要是职能部门之间的执法联动和矛盾纠纷联调联动；二是社区一级联动，围绕平安和谐，以社区党支部为龙头，以社区民警为骨干，以社区治保会为基础，以出租屋管理员、__公司治保队员、社区内各企事业单位、居民群众为主要参与力量；三是基层治安力量联动，以__地区治安联防大队为载体，整合社会各类治安力量，提高治安队伍的凝聚力、遂行力、战斗力。以纵向层级运行架构为主体，通过横向联动工作模式进行协调整合，构筑一个职责分工明确、团结协作、效率快速、效益明显的综合运行机制。

（二）以保障有力为核心，建立社会治安防控体系指挥平台。

贯彻落实科学发展观，建设社会治安防控体系指挥平台，为基层社会治安综合治理奠定坚实的基础。以“综治大格局，群众得实惠，管理出实效，和谐又平安”为建设标准，建立街综治工作中心，构筑社会治安综合治理工作平台。街综治工作中心的功能主要表现在以下三方面：组织保障功能，表现为建立完善组织机构、工作制度、硬件设施，明确职责任务和部门分工；协调指挥功能，表现为通过制订2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落实联调、联防、联勤、联治、联创的“五联”运作机制；管理考核功能，表现为健全学习培训制度、加强队伍管理，进行工作绩效评估、检查考核。通过充分发挥综治工作中心功能作用，强化基层管理，完善基层服务，优化基层资源，夯实基层基础。

（三）以整合统筹为准则，建立社会治安防控体系精干队伍。

贯彻落实科

学发展观，坚持以人为本，整合社会力量建立社会治安工作队伍，为基层社会治安综合治理工作提供必要的人力资源。以公安派出所为主力军，以治保队员等治安力量为骨干，以群防群治力量为补充，实行警民结合、专群结合，充分发挥队伍最大的工作效益。以__地区治安联防大队为载体，将辖区保安员、治保员以及物业小区、工业区、大型企业的治安力量有效整合，完善了联网基地指挥台建设，实现了勤务指挥联动。以义务平安巡逻队伍为补充，在社区民警统一安排下协助开展社区治安巡逻工作。通过治安力量的整合，达到有效的管理，高速、可靠、准确、综合性的合理安排，发挥最大作用。（四）以科技创新为指引，建立社会治安防控体系防范网络。

贯彻落实科学发展观，利用先进的科学技术，通过市场机制运作，为基层社会治安综合治理工作注入新鲜的血液。建立健全四个层面安全防范网络：一是建设全街视频监控系统，现在街面主要路段设置了212个监控点，城中村内街内巷设置了107个监控点和5个监控岗亭。二是发动辖内物业小区、企事业单位自建视频监控系统，现我街辖内主要小区、企事业单位安装了1000多个摄像机。三是推进城中村单体出租屋视频监控小系统建设，由屋主自筹资金安装，主要对出租屋内部进行实时监控。四是推行家庭、商铺内部技防建设，积极推行“手眼通”、亿光安防、门禁系统等家庭、商铺技防。通过建设四个层面安全防范网络，动静结合，人防、物防、技防结合，形成一张覆盖全辖区范围、解决重点治安问题、排除大部分治安隐患的安全防范网络。

（五）以立体渗透为手段，建立社会治安防控体系宣传教育模式。

贯彻落实科学发展观，加强精神文明建设，建立全方位的宣传教育模式，为基层社会治安综合治理工作营造良好的意识环境。构筑__街法制宣传教育平台，以最大程度地方便群众、最大限度地满足群众为目标，打造室内法制宣传教育服务、室外法制宣传教育服务、网上法制宣传服务三大宣传阵地，不断创新宣传教育方式，拓宽宣传教育途径，从源头上预防违法犯罪，增强辖内居民群众法制观念和法律意识，促进社会和谐。

三、以人为本，立足长远，进一步推进社会治安防控体系的落实和发展

（一）从全面协调可持续发展的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。

深入践行科学发展观，以全面、协调、可持续发展为基本要求，使社会治安防控体系的落实紧紧配合经济社会的发展，促进平安和谐社区建设。基层社会治安防控体系是一项长期性、复杂性、持续发展性的社会系统工程，其全面落实要始终坚持“三个结合”：一是要与上级综治工作精神相结合，社会治安防控体系的推进要以省、市、区综治工作精神为指导，落实上级部门的工作部署。二是要与经济发展规律相结合，以经济建设为基础，从__地区的经济发展需求和趋势出发，继续完善社会治安防控体系，才能使社会治安防控体系具有科学性、长效性、稳定性。三是要与社会矛盾发展态势相结合，随着经济社会发展，将会不断涌现出新的社会矛盾类型，如何排除矛盾纠纷隐患，将矛盾纠纷解决在萌芽状态，将促进社会治安防控体系自身的不断修正和完善。

（二）从以人为本的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。

深入践行科学发展观，以人为本是核心，提高群众的安全感、对社会治安的参与度和满意度，是对社会治安防控体系实施效果的最好诠释。社会治安防控体系的全面推进，要立足实际，始终以群众安不安全、满不满意为根本考虑，切实围绕社会治安问题的重点、难点和盲点，实现社会治安状况的明显好转。要依靠群众，发动群众，始终坚持从群众中来、到群众中去，把社会治安防控体系建设融入到群众的日常工作生活中。通过形式多样的宣传教育使群众首先做好自身、自我的安全防范，增强防范意识，减少犯罪分子犯罪机会；通过开展形式多样的社区活动，进一步引导和发挥群众参与社会治安工作的积极性和主动性，使群众承担一定的治安防范义务；通过及时公开与群众切身利益息息相关的治安信息，使群众及时了解身边的社会治安环境，采取相应地防范措施。

篇4

关键词：社区建设；社区社会组织；合作治理

中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1003—0751（2013）06—0010—04

基金项目：国家社会科学基金项目《西北少数民族地区非政府组织的发展现状及其管理研究》（10CSH037），西北师范大学青年教师科研能力提升计划骨干项目《甘肃社会组织发展与管理对策研究》（SKQNGG12015）。

作者简介：陆春萍，女，西北师范大学社会发展与公共管理学院副教授，西北少数民族妇女研究中心主任，社会学博士（兰州730070）。

和谐社区建设是服务型政府进行基层社会管理和改革的重要目标。政府在公共管理改革中，需要有新的方式来维系与群众的关系，也需要新的手段来实施社会管理，因此政府广泛开展与社区社会组织的合作。社区社会组织是基层社会中服务社区居民生活的社会组织，除具有社会组织的非政治性、非营利性、民间性、自治性和志愿性特点外，还具有本地性、基层性和多元化等特征。社区社会组织在社会管理中发挥着积极作用，包括社区服务、慈善救助、文化娱乐、调解社区纠纷等。社区社会组织能够从一定程度上代替政府提供重要的社会服务，并成为群众和政府间的桥梁。①探讨社区社会组织与政府合作的关系，有利于促进中国社区建设，改善民生，促进社会和谐发展。

一、社区社会组织的发展历程

实施改革开放后，我国在经济上取得了巨大发展，但是也产生了单位制解体后的一系列社会问题，国家转变了原来由单位提供社会服务的体制，开始依赖市场化机制、社会组织、家庭、个人来提供，尤其是社区社会组织在承担社会服务体系中承担了重要角色。随着20世纪90年代开始的社区建设浪潮，引发了城市社会关系深层次的变化，为城市社会组织的重组带来了新的契机，涌现出了大量的新型城市社区组织。1991年国家提出社区建设的思路，强调政府减少干预，居民通过自助、互助和他助发展社区服务，增加居民社区归属感和认同感，逐步实现社区自治。所以，随着基层社会体制改革的深入，社区主体正在发生着多元变化，社区治理由原来的政府包揽向合作治理发展，因此，在基层社区层面政府与社会组织展开了广泛合作。许多城市建立了社区服务中心、社区公共服务工作站，主要承担政府委托的工作，特别是针对社区治安稳定工作，再造了许多新型的社会组织。例如，许多城市社区建立调处社会矛盾的人民调解工作室②、和事老协会③、平安协会④等。这些再造的社会组织不具有工会、妇联、共青团等单纯的官办团体性质，也不是纯粹的草根社会组织，而是嵌入政府主导的治理结构中，帮助政府解决社区治理问题，政府通过资金项目支持、注册登记支持、办公场地支持等多种方式促使这类社会组织完成注册。

研究政府与社会组织关系的两大分析框架是市民社会理论和法团主义理论，但不管是市民社会视角还是法团主义的视角，都不能充分地解释现代中国所发生的国家和社会的进化史。这两种脉络的发展与式微正体现了国家和社会的关系呈现一种动态发展的时间进程，国家和社会的关系在实际运作中往往呈现互动、冲突、补充、妥协、共生和合作等多种角色，国家和社会之间并没有一个清晰的界限，因此，非营利组织学者提出的国家与第三部门的合作伙伴关系理论，⑤对解释中国基层政府公共治理中政府与社会组织的关系有一定的借鉴意义。它代表了一种“国家在社会中”的新思路，国家赋予社会行动者更大的力量，也就是所谓的“社会增权”，并不一定削弱国家管制社会的权力。在某些情况下，运作良好的民间组织和制度可以构成所谓的“社会性基础设施”的一部分，尤其是在基层社区治理中，政府与社会组织越来越多的进行合作，能够共同营造一个和谐的社区。

二、政府与社区社会组织的合作基础

社区社会组织具有一些与政府机构不同的特点和优势是政府与这类社会组织合作的原因之一。这类社会组织以专业性、第三方性、基层性、委托性等特点弥补了政府职能让渡出的空间，这类社会组织的诞生是政府职能转变的结果，是政府实行社会化治理的代表。因此，在社区建设的背景下，在政府职能转变过程中，政府从行政性管理向“社会性治理”的实践中主动培育社区社会组织，并与其形成合作关系，具体的合作模式是政府向社会组织购买公共服务。⑥政府在公共服务体系中充当资金提供者和监管者的角色，在具体提供服务时，政府求助于第三方机构（社会组织），形成政府与社会组织合作提供公共物品、公共服务的伙伴关系。简单说，就是一种由政府提供资金，由第三部门组织提供服务，这种模式体现了社会福利社会化，⑦社区关系在民间与国家的“互构”中被重新进行社会整合和社会再造。

一方面，政府与社会组织有效合作的基础是政府对这类社会组织的信任以及社会组织本身具有的专业精神、服务的多样化和人性化、良好的群众基础和它的中介功能。社会组织在实际行动中对社会问题的解决和在提供服务中展现的专业性和灵活性，填补了政府在提供具体服务中缺乏的空间。同时，社会组织承接了政府的委托-服务，也促使政府社会管理方式的转换。此外，社会组织成立之初的宗旨和理念多体现了社会的公益精神和强烈的社会责任感，吸引和凝聚了有奉献精神的社会工作者，并扎根基层，有良好的群众口碑；社会组织的“以人为本”的专业化服务理念和专业的社会工作方法是政府行政部门的工作人员无法达到的，这些都是吸引政府与之开展合作的基础。

另一方面，许多社区社会组织也通过一系列行动策略积极向政府靠拢，寻求自身的合法化，建立关系资源，积极寻求政府的信任和认可，其扮演的往往是政府合作者的角色，而非压力集团角色。这些社区社会组织往往会在政府安排的政策框架下进行活动，但也利用国家权威或者政府行政网络来实现自己的组织目标，通过与政府保持亲密的关系寻求多样的资源支持。例如，利用非正式政治合法化身份⑧，借用国家权威或者行政网络来实现自己的组织目标以及影响政府，同时自我克制、限制组织规模，主动配合政府行动等。⑨并且这些组织在建立之初就宣称是非党派、非政治的，以做实事、平民化、扎根基层的工作策略打消政府对其的戒备，从而获取政府的信任。还有一些社会组织为了获得合法性身份，积极向政府靠拢，因为在民政部门注册为合法的社会组织就能拥有一个合法的接受捐赠资金的银行账户，而且能获得政府委托的社区服务项目，并且还能免税，因此，这类组织也频繁、积极地开展与政府部门的合作。但这类社会组织与国家维持良好关系的同时也损失了组织自由和独立性的增长，属于一种依附的自由。

三、政府主导的社区社会组织的运作特点

中国政体是一个强国家、弱社会的政体，公民社会是由国家来主导的，政府在社会福利社会化的倡导下创造出了各种社会组织，并主动培育这些组织与政府开展合作治理的实践。这些社会组织与政府之间有千丝万缕的联系，但在发展自由度、资金等方面却受到诸多限制，运作过程呈现“准社会化”的特点，主要表现在以下三个方面。

第一，政府对社区精英的吸纳与雇用。社区精英的特点是社会基础广泛，是一种社会化的精英群体，具有草根性。这些人生活在社区中，与社区群众有着共同的生活方式和思想意识，能够充分理解和表达社区群众的要求，获得群众的信任。政府对社区精英的吸纳与雇佣非常符合党的“从群众中来，到群众中去”的工作策略。许多社区精英退休前是国家干部，退休后从事社区服务工作，他们在退休前已经积累了广泛的与政府打交道的社会资本，退休以后他们仍然可以凭借以前在工作中的特殊身份对现在工作的推行提供便利。政府为了适应新的社会环境，通过吸纳新生的社会精英并重建国家—社会的组织联系将新的社会要素容纳到体制内，能够增强体制对环境的适应能力。因此，国家在增长自身的能力成为一个能促型的国家时，需要大量值得信任的社区精英。国家提供社区治理精英的公共身份，如给予这类政府再造的社会组织以自己名字命名的工作室等，通过公共身份的授予稳定其在社区的公共责任等。而这些社区精英本身就已经在社区中有较高的威望，他们的行动能够影响和带动一大片群众。政府在基层治理中雇用社区“能人”，有利于增加自身的治理基础。

第二，政府的宣传动员策略。在很大程度上，政府吸纳的一些关键的社区精英的知识、能力以及与民众的关系，深刻地影响着民众对党和国家的信任与依赖。这些精英人物是动员组织资源的关键变量和资源运作的重要因素，是对其他民众动员的最好资源。所以，政府在对其进行大力宣传的同时，给予了他们较高的个人荣誉感，这一方面能够增强他们的工作热情，另一方面能起到社会动员的目的。在社会矛盾调处中，许多优秀和模范的人民调解员成为这个行业政治宣传的代表，他们的事迹在中央电视台的“新闻联播”、“焦点访谈”、“今日说法”、“法制在线”栏目，《人民日报》，《解放日报》，“新华网”等知名媒体被做过专题报道。政府通过主动建立一些社区社会组织，并通过主流媒体的宣传，扩大这类社会组织的社会影响，提高其知名度，极力扶持并把它们打造成品牌，希望以此影响更多的群众。政府再造社会组织的建立是一种政府选择的结果，是政府根据自己的需要成立的相应的社会组织，而社会组织往往只是政府的附属物，它服务于党政管理社会的需求，通过这个组织，国家可以获得更多的民众支持的合法性资源。

第三，政府主导的“准社会化”运作机制。由国家主导的社区建设其实是国家从行政性的治理方式向社会性治理方式的转变。国家依托社会组织的民间性特点，实行对社区社会组织的改造，使其成为国家干预社会的合法中介。政府再造社会组织正日益被编织到国家法治的框架内，与国家的正式组织网络深深地勾连在一起，成为国家治理体系的一个有机组成部分，呈现出一种“准社会化”的状态，其目的不是提升社会组织的自治性，而是盘活和提升国家治理资源。因此，这类政府再造社会组织对国家行政机构具有高度的依附性。但另一方面，社区社会组织正是在社会合法性需求的状况下产生的，它的民间性、草根性等特点，满足了人民的需要，因此这类社会组织呈现出一种“准社会化”的运作方式。政府这种治理方式的转变体现在社区建设的方方面面，如在社区建设中通过国家力量把许多非政府的社会组织纳入行政参与过程。政府利用社会性治理手段，委托各类法人团体进行社区建设的各类任务，如人民调解工作室、慈善机构、社工组织等，把权力下放给这些专业的法人团体，采取鼓励发展社区民间组织的态度，推动社区治理手段的进一步完善。

四、对政府与社区社会组织合作治理的建议

在社区建设中，政府与社会组织合作的基础源自社会组织以专业性、第三方性、贫民性（草根性）、委托性等特点弥补了政府职能让渡出的空间。政府与这类社会组织合作的原因和特点表明，政府采取的是一种“行政”吸纳“社会”的职能转变，同时加强了政府对基层社会的控制，实质上并没有提高这类社会组织的社会自治性。在政府管理和服务的实践中，政府与社会组织的合作往往持相当谨慎的态度，在具体的政府向社会组织购买服务的供给模式中往往选择官办的这一类社会组织，因为政府在这种购买服务模式下，资金的使用权就从原政府部门手中流向了第三部门，加之对第三部门公共资金的使用监管制度尚不完善，所以，政府必须选择那些让自己放心和信任的社会组织。许多社区社会组织并非独自成长的社会组织，而是由作为购买者的地方政府发起和倡导成立的社会组织，虽然此类社会组织名义上是独立的法人主体，但实际上该社会组织变成了与政府行政性质类似的“次级政府”，名义上承接政府委托的公共事务，实际上的基本定位是随时接受政府下派的任务，而且对政府资金的依赖也很难发挥这类社会组织与政府的谈判能力，因而在这一过程中，这类社会组织实际上变成了政府部门的延伸，国家权力在基层社区中进一步加强。政府和社会组织的合作伙伴关系不是一方优于或依赖于另一方，而是相互依赖并且是平等的，政府应放权给更多履行社会服务功能的社会组织，以实现政府管理公共事物方式的重大转变。政府要开展与社区社会组织的合作，应主要从如下几个方面着手。

第一，放宽社会组织注册门槛。要吸引更多的草根社会组织在民政部门注册，要从制度上彻底改革以前的双重管理的管理制度，改进政府的工作效率，促进社区社会组织的发展，提升地方治理的能力。此外，对于一些运作资金独立、筹资渠道多元化且常能获得境外资金支持的草根组织，要加强社会监督，因为这类社会组织以寻求独立为目标，避免政府的过多干预，力图突破“游戏规则”由政府制定、社会组织只能被动接受的状态，政府对这类组织应营造宽松的制度和社会环境，让其自然增长，但同时应加强社会力量的监管。

第二，扩大合作领域。对于已经和政府有良好合作基础的社会组织，政府可以扩大合作的领域，不单单是社会公共服务和福利领域，还可以扩大到经济、科学和技术、文化和教育、卫生健康、危机应对和灾后恢复等领域。政府出钱为民众办事要以社会组织和政府的契约化关系为准，政府不应该想当然地认为“我出钱，你就要为我办事”，要杜绝依赖和依附关系的产生。要完善捐助的免税制度和法律监控体系。同时，社会组织也需要提高自身的能力建设，完善自律机制，要做到服务的专业化、项目的科学管理和财务透明等，并要吸引更多的专业优秀人才进入该领域，以提升服务水准。

第三，基层社区政府应提高社区管理水平，形成社区多元化合作治理格局。社区建设需要政府、社会组织、企业、居民等多元主体的共同参与，合作治理要发挥整体合力的作用，要同社区社会组织、公私企业、居民代表等组成社区建设推进委员会，以推动地方社区建设，促成地方政府与社会组织、公私企业之间的合作，并且要鼓励居民广泛参与社区建设，吸纳居民的意愿并积极促进多方交流。要在社区横向层面达成合作治理，实现政府、市场、社会共同治理的新途径。其间，政府应大力培育与扶植社会组织，发挥其专业和灵活的服务功能，同时要让民众通过意见参与肯定自己在本社区的成员身份，从而增加其对社区的认同感。此外，只有让老百姓有选择服务的权利，才能促使社会组织和企业提高服务质量，推动其在竞争中发展壮大，从而构建多方合作的均衡网络，实现政府、市场和社会多元合作的治理模式。

第四，社区建设的最高目标是实现社区自治。这也是中央政府希望在保证社会稳定的前提下积极探索的方向。社区民间组织在增强社区凝聚力，加强社区团结，提高社区居民的自治能力中扮演着重要角色。社区社会组织是居民参与社区事务的重要途径，因此，政府要不断促进社区服务社会化，逐步完善社区治理的组织网络，使政府、社会组织和居民之间在长期的互动过程中达成合作治理模式，并且社会组织要不断地主动追求自主性成长和释放。社会组织与政府的合作过程中，既要有妥协、又要有坚持，妥协要妥协得有智慧、有策略，坚持要坚持得有理性、有原则——只有这样，才有可能在双方良性互动的基础上建立起双向互动的权力关系。⑩保持社会组织的自主性，是提升社区自治能力的基础，也是中国公民社会的生长点。

注释

①陈伟东：《公共服务型政府与和谐社区建设———以武汉市社区建设为个案》，《江汉论坛》2005年第12期。

②陆春萍：《转型期人民调解机制社会化运作》，中国社会科学出版社，2010年，第71页。

③郁建兴、金蕾：《社区社会组织在社会管理中的协同作用——以杭州市为例》，《经济社会体制比较》2012年第4期。

④张小劲、李春峰：《地方治理中新型社会组织的生成与意义——以H市平安协会为例》，《华中师范大学学报》2012年第4期。

⑤[美]莱斯特·M.萨拉蒙著，田凯译，《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》》，商务印书馆，2008年，第51页。

⑥王浦劬、莱斯特·M.萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京大学出版社，2010年，第11页。

⑦张秀兰、徐月宾：《我国社会福利社会化的目标及途径探讨》，《江苏社会科学》2006年第2期。

⑧张紧跟、庄文嘉：《非正式政治：一个草根NGO的行动策略———以广州业主委员会联谊会筹备委员会为例》，《社会学研究》2008年第2期。

篇5

[关键词]城中村治理；政府协同；社会网络分析

[中图分类号]C936；D630 [文献标志码]A

中国社会的转型是整体性、综合性和系统性的结构型社会变迁，其实质是覆盖政治制度、经济生产、社会生活与文化习俗领域的全面社会变革与社会大转变。在这个社会全面变革与社会大转变的过程中，城中村无疑是政治、经济、社会与文化发展进阶的热络地带。城中村见证并直接推动了中国由农业社会向工业社会的转变，由自然经济向商品经济的转变，由乡村社会向城市社会的转变。正因如此，城中村成了社会各种矛盾的交汇区，是社会矛盾与社会冲突频发的地区之一，同时也是城市政权组织和农村政权组织利益博弈的集聚点。城中村具有流动人口急剧膨胀、违章建筑四处泛滥、基础设施破败落后、安全隐患层出不穷、社会矛盾日益集中、社会冲突此起彼伏、健康风险规避困难等特征，是我国稳步推进城镇化健康发展必须解决的痼疾。由于城中村问题多、治理难，加上受各种复杂因素的影响，以区、街道办（部门）为代表的城市政权组织与以县、乡镇政府（部门）为代表的农村政权组织对其均存在某种程度的排他性，影响了城中村治理的健康发展。德国著名物理学家H.哈肯认为：“组成社会环境的各个元素存在相互影响又协调一致的关系，通过协同会使社会环境从混沌变为有序。”同理，组成城中村治理大环境的城市政权组织和农村政权组织两大元素之间，存在既相互影响又协调一致的关系。找出并解决影响城中村治理中政府协同的关键要素，推动城市政权组织和农村政权组织的协同契合，是完善和加强城中村治理的重要途径。

国内外学界对城中村治理进行了大量的研究。H.Canter第一次把城中村理论引入城市地理学中；J.W.R.Whitehand认为城中村是介于城市与乡村之间的特殊区域，具有不同于城市和乡村的特征；加拿大学者麦基用Desakota来概括城中村这一空间模式；希腊学者瓦西利斯・斯古塔斯认为应把重心转移到城市边缘正面的潜力上来，指出土地是核心问题，必须加大城市边缘的规划和政策扶持，运用“适宜技术”维护城市边缘秩序；J.W.R.Whitehand还认为应注重对城市边缘区人口和社会的城乡过渡性等方面的研究。国内的研究成果主要集中在城中村治理的理论与内涵、体制与制度、问题与对策等方面，针对城中村治理中之政府协同作用的研究仍比较薄弱。本文拟从政府协同这一新视角，对城中村治理中政府协同的要素进行调查和分析，以推进城中村治理中城乡政权组织协同行动，形成优势资源最优化利用的协同治理格局。这对推动“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的基层现代社会组织体制，扩大基层民主，激发基层社会活力，增加基层和谐因素，减少基层不和谐因素，营造和谐社会环境等工作的相关政策制定，有着重要理论意义与应用价值。

一、研究方法

一项基于加利福尼亚州阿拉梅达县6 928名居民为期9年的随机抽样调查显示，“缺乏社会联系及社区联系的人，与那些有着广泛接触面的人相比，死亡率更高”。同时，“保有一个广泛的联系网络，会使患普通感冒的概率大大降低”。另一项研究显示，若与组织中的不同群体的人保持网络联结，会产生或获得更高的绩效评分。以上关于网络联结的探讨给我们的启示是：个人或组织嵌入到关系网络，会对其开展的活动产生积极影响，甚至会对活动的成败产生极其重要的影响。社会学理论认为，社会是由网络构成的，网络中包含结点（行动者）以及结点之间的关系（关系纽带）。社会网络分析方法（简称SNA）是通过分析网络中的关系来探讨网络的属性和结构，并在此基础上来探究网络改进策略的一种社会科学研究方法。B.韦尔曼（BarryWellman）指出：“网络分析探究的是深层结构――隐藏在复杂的社会系统表面之下的一定的网络模式。”SNA具有通过用不断丰富和发展的运算方案、法则、程序等来分析网络关系的特色，通过对构成社会网络的多个结点和各结点间连线关系的状况进行简单分析，然后运用Ucinet、Pajek等软件进行计算，对各种关系进行精确的量化分析，以探究出网络组织的深层结构。本文拟运用SNA中的网络中心性分析法，以影响城中村治理中政府协同的要素为网络结点，以各个要素之间的关联为关系纽带来分析各要素之间的关联，从中找出影响城中村治理中政府协同的关键要素，进而找出改善城中村治理中政府协同的对策。

二、城中村治理中政府协同现状调查

为了对城中村治理中政府协同的基本状况有更真实全面的认知，本文采取立意抽样的形式，从湘潭市雨湖区选取了300个调查对象，向雨湖区政府、雨湖路街道、羊牯塘街道、中山路街道、窑湾街道5个城市政权组织部门，鹤岭镇、楠竹山镇、昭潭乡、护潭乡、响水乡5个农村政权组织部门以及雨湖区城中村的基层群众，共发放调查问卷300份，其中有效问卷263份，有效回收率为87.67%（见表1）。将问卷进行编码之后，运用SPSS 18.0社会统计调查软件进行分析。调查问卷主要涉及城中村治理中政府协同的满意度、重要性及基本现状等。

从雨湖区城中村治理的现状来看，认为城中村治理非常好的只有4.6%，认为差和非常差的却占到了38.0%（见表2）。不难看出，雨湖区城中村治理现状堪忧。在调研过程中，我们看到雨湖区城中村的道路交通设施、环境卫生、生活服务设施以及社会治安状况等存在很多问题。可见，当前亟需进一步完善和加强城中村的治理，而加强政府协同是改善城中村治理的重要路径。

事实上，城乡政权组织间的协同契合对城中村治理起着非常重要的作用。调查发现，有53.6%的调查对象认为加强城中村治理中政府协同非常重要，认为重要的占到了35.7%，认为不重要的只占3.1%（见表3）。加强城中村治理中政府协同可以实现城市政权组织与农村政权组织的资源共享，为城中村的治理提供更多保障，从而不断提升城中村治理的效率及质量。但是，另一项调查数据显示，当前城中村治理中政府协同的群众满意度较低，感到非常满意的只占11.8%，基本满意的也只有28.1%，而不太满意和很不满意的却占到了60.1%（见表4）。

城中村治理中政府协同的满意度较低，表明其重要作用并没有得到有效发挥。因此，找出并解决影响城中村治理中政府协同的关键要素，推进城市政权组织和农村政权组织之间的协同行动，对完善和加强城中村治理非常重要。

三、城中村治理中政府协同的关键要素分析

根据社会网络分析方法，运用网络中心性分析，通过要素分析、关联分析、矩阵分析来逐步确立城中村治理中政府协同的关键影响要素。首先，对城中村治理中政府协同的各项要素进行综合分析，确定一套反映城中村治理中政府协同要素类别的指标体系。根据调查结果、文献探究和规范分类原则可以构建起基础设施建设、基本结构划分、基本发展现状、组织基本构成、各种相关保障5个一级要素指标类别，每类一级要素指标中包括多个二级要素指标，二级要素指标由具备不同主体、内容、视角等属性的具体要素指标构成。其次，对已经确定和识别下来的各要素之间的关系进行系统分析，确立起各要素间的关系网络，构建城中村治理中政府协同要素的邻接矩阵。因为各要素之间的关系强弱不同，所以必须根据各要素之间影响程度的不同来判断关联值（0代表无联系，1代表弱联系，2代表中等联系，3代表强联系）。通过关联分析和专家论证，最终构建起城中村治理中政府协同要素的邻接矩阵。最后，通过对已构建的邻接矩阵进行分析，识别出城中村治理中政府协同的关键要素。要识别关键要素需要借助网络中心性分析法中的度数中心性分析方法，运用ucinet软件来测算邻接矩阵的内接中心度和外接中心度，而关键要素的基本特征是“具备较低的内接中心度和较高的外接中心度”。

邻接矩阵构建的科学性和可靠性是识别城中村治理中政府协同关键要素的先决条件，也是重中之重。为了对城中村治理中政府协同的要素进行科学的关联分析，本课题组对邻接矩阵的每一个关系结点的关联值进行了多次论证，并形成了城中村治理中政府协同要素的邻接矩阵设计初样；之后，邀请相关领域的专家和学者、城乡政府部门代表、社会公众等参与邻接矩阵设计初样的认证讨论会，后经课题组修改完善，最终形成城中村治理中政府协同要素的邻接矩阵模型（见表5）。

根据已构建的邻接矩阵，借鉴美国弗里曼教授运用内接近中心度和外接近中心度测量企业智力资本核心要素的方法，对城中村治理中政府协同的关键要素进行识别。通过运用ucinet软件进行计算，将那些具有较高外接中心度（90

四、结论与不足

通过对湘潭市雨湖区城中村治理中政府协同的现状调查，可以看出当前城中村治理的现状不容乐观，人们对城中村治理中政府协同的现状感到不太满意。运用社会网络分析法，我们构建了城中村治理中政府协同要素的邻接矩阵，识别出了城中村治理中政府协同的关键要素。

首先，城中村治理中政府协同受经济发展水平以及人才、制度、信息技术等关键要素的影响。从表6可以看出，经济发展水平、人才保障、制度保障、信息技术保障等是城中村治理中政府协同的关键要素。因此，要不断加快城中村的经济发展步伐，推动产业结构的优化调整和特色经济的创新发展，同时进一步加强和完善人才、技术、信息、制度等相关保障。

其次，城中村治理中政府协同受社会基础设施建设以及城乡区域划分等关键要素的影响。城乡区域划分一直是影响城中村治理中政府协同的重要要素，受区域划分的影响，城中村承受着不同于城市和农村的文教体卫、治安管理、社会保障以及生产生活方式等压力。社会基础设施的建设和完善是推进城中村治理中政府协同的重要保障，包括社会福利设施、文化教育设施、医疗卫生设施、商业服务设施等。

篇6

关键词：江苏省；社区报；社区报发展

中图分类号：G216.2 文献标识码：A 文章编号：1672-8122（2014）03-0107-02

一、引 言

社区报纸是源于美国的一种小型地方报，它面向的是社区内小范围、指向明确的读者，充当“全面报道所在社区的一切”的角色[1]。与大报相比，社区报是“分众媒介”，在中国传统媒体碎片化的现状下，社区报有良好的发展前景，并将成为我国大众媒介的新生力量。社区报在中国的发展并非一帆风顺。北京、上海等发达城市早在2000年左右就引入了社区报，但能坚持到现在的已所剩无几，只有一些依托传统传媒集团的社区报仍在维系，而西部地区的社区报纸至今尚未启动。但据互联网不完全统计，目前江苏省现有社区报十余家，正处于快速发展阶段。因此研究分析江苏省社区报发展存在的问题及对策对我国社区报整体发展有着积极意义。本课题组对《新坝风采》、《钟楼之声》两份江苏省社区报发展现状、存在问题进行了调研，并提出促进社区报健康发展的策略。

二、江苏省社区报的办报现状和存在的问题

调查显示江苏省社区居民对读报纸有着积极的态度和良好的阅读习惯，对社区事务关注度高，为社区报的创办、发行提供了良好的市场和大量的受众。但调查发现社区报在发展过程中也存在诸多问题，主要表现为：

（一）办报主体未能正确认识社区报纸的作用，办报理念不清晰

社区报关注的是城市中的某个特定区域，服务核心是社区。报纸应通过对内容的筛选塑造社区个性，从而形成社区的主流价值观。虽然《新坝风采》和《钟楼之声》是江苏省创办较早的两个社区报纸，但它们都没有正确认识到报纸在社区中的重要作用。课题组在调研中了解到，《新坝风采》的创办是由于东台市在创建文明城市，作为东台市规模较大的社区之一，新坝社区借此提升社区的影响力，加大宣传。而《钟楼之声》是在《泰州晚报》记者的提议和帮助下创立起来的。“不可代替、难以共享、时时贴近”应该是社区报纸在内容上的定位，社区受众居住相对集中，对本社区及周边发生的新闻与资讯的需求强烈。因此，在办报理念上，社区报需要在较小的半径内——即以社区为中心，辐射周边享有共同的教育、休闲娱乐等资源的一个大区或几个相邻社区的“大社区”范围，为社区读者提供服务；在新闻报道内容上需要专注于为社区居民提供社区报道和与生活相关度较高的服务类信息。

（二）报纸版面简单，信息量少

《新坝风采》自2011年9月出版第一期以来，报纸共设有一句话新闻、民生服务直通车、民生民聊、健康小常识等板块，但出于信息量少及节约版面的考虑，每期报纸板块设定不固定，平均为4～5个板块，每期版面仅有一张8开打印纸大小，信息量较少。有时甚至主要内容为居委会工作人员的工作汇报，居委会成为报纸的主体，而社区居民成为了配角。由于考虑到印刷费用等问题，报纸全部为文字，没有配图、插图等，全部为黑白打印，看起来较为简单，缺乏美观。相较《新坝风采》，《钟楼之声》的设计内容丰富，包括社区留言板、社区传声筒等互动板块，为居民和居委会间的沟通联系提供了良好的平台，能够发挥社区报纸应有的功能。为提高读者的视觉冲击力，报纸中几乎每篇新闻报道都配有彩色插图或照片。但也正是丰富多彩的内容、大量插入的彩色图片使得每张报纸的印刷费用大幅提高，而经费的紧张又限制了其正常出版。由于社区报版面简单、信息量少，最终导致社区报在社区内的影响力不大。

在美国，社区报记者和编辑的工作是深入到社区居民的生活中，他们每天出现在社区的各个角落，与人们热心交谈、进行细致的观察，最终写出属于老百姓自己的故事。而在我国目前由于报纸的影响力小，同时受到编制、工资等问题的制约，使社区报难以吸引专业的新闻从业人员加入，这成为社区报纸发展的一大瓶颈。据调研，《钟楼之声》和《新坝风采》在采编人员方面都面临着同样的困难，几乎没有专业的记者和编辑，而是由居委会工作人员担当起这一重任。报纸都是由一个人承担起来，并且办报纸只是他们工作的一部分，很难将大量的时间和精力投放到报纸中，更不用说深入社区，了解社区发生的点点滴滴。

（四）资金来源单一，缺乏强有力的保障支持

由于影响力小、没有正式发行的刊号等，使得社区报纸的资金来源非常有限，目前江苏省社区报经费来源主要有社区居委会提供和广告公司赞助两种形式。如泰州市新坝社区的《新坝风采》，资金由社区居委会提供，由于资金有限严重限制了其发行量和出版频次。相较于居委会出资的《新坝风采》，在一些规模较小的社区只能依靠广告公司赞助。但是广告公司由于利益关系，赞助缺乏约束性和连续性，会让社区报的发行陷入困境。如《钟楼之声》在只发行一期小样之后，难以支付每月出版一次的费用，最终停办。另外社区内的变动、企业资金紧张、发展战略的改变等一系列因素都会造成社区报纸因无法得到资金支持而举步维艰。由此可见单一的资金来源成为制约社区报纸发展和扩大发行的瓶颈。

（五）创刊审核标准严格、难以获得刊号

课题组调研的两份社区报纸都没有刊号，这就制约了它们大规模发行和刊登广告、拉取赞助。根据江苏省新闻出版总局工作人员介绍，社区报纸和普通报纸一样，若公开发行需要依据国务院令第594号《出版管理条例》第十二条的内容申请刊号。若社区报不以盈利为目的，可参照江苏省连续性内部资料出版物准印证核发标准，向当地新闻出版管理部门申请“内部资料准印证”编号。因审核标准严格、难以获得刊号，使得社区报面临没有合法地位的尴尬境地。

三、江苏省社区报发展对策及建议

（一）社区报提出“大社区”概念

在城市中，人们通常将一个住宅小区定义为社区，社区报中的“社区”也通常如此定义，江苏社区报多模仿美国，以传统小“社区”为范围，正如新坝社区和钟楼社区，两份社区报皆以本住宅小区中的人群为受众。然而一个社区人数有限，小区居民认同感较差，并且难以获得足够的新闻来源与广告来源。由于中美两国的巨大差异导致水土不服，与传统社区报的区域范围不同，社区报以在一定范围内享有共同的教育、休闲娱乐等资源的一个大区或几个相邻社区为发行范围，及以“大社区”为受众范围[2]。新坝社区位于东台市市中心的繁华地段，周围有几个规模较大的社区与之共享同样的基础设施、商店公司与基础医疗设施等，并且社区周围有多家大型超市与商场，在走访调查中大部分商家表示如果有覆盖附近几个社区的影响力较大的社区报纸，愿意在上面投放广告。在问卷调查中，受访者普遍对周边社区的事务较为感兴趣，普遍对广告的接受程度都是非常高的。大社区概念的引入可以丰富社区报的内容，进一步扩大其社会影响力。

（二）提前进行媒介产品策划，突出社区报自身特色

要创办一个成功的报纸必须针对消费者有独特的卖点。报纸产品策划过程中，更要加强以下几个步骤：第一，对本社区的人口、经济、社会文化等宏观环境进行分析。第二，对本地新闻市场竞争状况进行分析。第三是准确定位。通过提前策划分析，明确自身定位，突出自身特色。如受众定位，即办给谁看；功能定位，即确定媒介所担负的职能和所要发挥的功能，这是立足于受众需要和传播目的对媒介产品的决策；市场定位，即竞争市场在那里；内容定位，要注意寻找读者阅读意愿中的未知点，并在借鉴中创新；风格定位，即媒介产品的整体结构、传播内容、传播方式和外在形象等综合表现出来的格调和特点，要注意塑造与众不同的媒介形象。

（三）加强与当地媒体合作，广泛发动小区居民参与

由于目前社区报纸的办报状况难以吸引专业的媒体从业者，解决问题的一个折中的方法便是与当地有影响力的报纸合作。上海第一张经国家新闻总署批准的社区报《新民晚报社区版-闵行新闻》是一个比较成功的例子。新民晚报以牵手区域性报纸为突破口，有效整合资源，创造”母报”带”子报“的发展模式，渗透目标细分市场。要办好一份社区报纸，专业的记者与编辑固然重要，但是社区居民也是一支有力的生力军。陈凯在《走进美国社区报》一书中，提到过“煎蛋新闻模式”，即专业记者对社区最关键的硬新闻是蛋黄部分，偏软的社区话题让居民提供，这是蛋白部分。只要正确启发引导，就能让居民加入社区报纸的制作中真正成为报纸的主人。

（四）充分发挥社区报在社区自治中的作用，扩大影响以吸引更多社会资金

在我国，随着经济体制改革的深入推进，基层社会生活开始发生根本性转变，传统的政府主导的行政全能主义管理模式面临着诸多挑战，社区自治这种基层社会治理的新模式被提上日程。“善治”是基层社会治理的一种理想模式。善治的基本要求是“公开透明”。社区居民是社区真正的主人和政府政策治理的利益相关者。居委会的各项工作与政策都要透明公开，不仅让社区居民了解，更要接受监督。社区报可以为社区居民与居委会的联系建立桥梁，增强沟通交流。善治还强调“公众的参与”，这种参与指的是政治参与、组织成员的组织参与以及社会生活的参与。善治离不开政府与公民之间的真诚和密切合作，公民积极的建设性参与和对公共部门权威的自觉认同是实现善治的前提和关键[3]。社区公民作为社区报的记者、编辑，更加关注本社区的事物，并有发表意见的平台，才能参与社区自治，社区报纸为社区自治这种基层社会治理模式提供了新的平台。目前在中国，传统媒体碎片化的现状为社区报的发展提供了良好的机遇。社区报这种区域性出版物正充满活力，而且数量还在不断增长。它将充分融入社区生活中，成为社区居民生活中不可缺少的信息源。

参考文献：

[1] 陈凯.关于中国社区报发展的思考[J].传媒，2012（6）.

篇7

村民自治能力尚存诸多不足

当前我国村民自治能力不足，体现在农村基层吐会治理的方方面面，如选举、公共参与、自治组织等。

村级选举过程乱象丛生。村民对村庄选举的兴趣和参与度都不高，在选举过程中普遍地对候选人是谁和把票投给谁并不关心，而容易接受一些竞选者的行贿，引发谁给的“出场费”高谁就能当选的乱象。

村民参与村级治理普遍不够。在我国农村的不少地方，村民对村级公共事务普遍不关心。本应成为村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的村委会组织，逐渐发展出“行政化”的特点。村民的集体意志，在村庄公共事务的决策、管理和监督中基本没有体现。

村民缺乏自治所需的公民意识和基本技能及知识。不少村民公民意识淡漠，既缺乏主人翁的权利意识，又缺乏公共利益即是个人利益的责任意识，还缺少公共管理的规则意识，在村庄治理过程中表现出较大的随意性。

村民自治的组织形式单一。村民选举产生的村委会是当前村民自治的主要组织形式。村组合并使得不到10名村干部就要面临几十个村民小组、几千个村民。随着广大村民在水利、道路、环境卫生、基础设施等方面的公共需求日益增多，现有的管理和服务力量明显难以满足这种需求，村民自治的单一组织形式无法满足治理村庄公共事务的需要。

村民自治能力引发治理困局

当前我国村民自治能力不足的原因涉及经济、制度、文化等多个方面。

首先，我国部分农村地区薄弱和落后的经济基础不能满足村民自治的需要。要求那些还在为基本温饱问题发愁的村民展开公共参与、自我治理，显然是不现实的。其次，当前我国村民自治主要是通过选举产生村委会来进行。投票之后村民只能通过监督等间接形式参与公共事务的管理，他们其实并未真正参与村庄治理，只不过是在公共决策已经作出之后被告知而已，导致原本相对较低的自治能力因缺少锻炼和实践的机会，难以得到提高。再其次，村民自治本质上是法治，作为自治主体的村民需要遵守相关的法律、法规和制度，在一定的原则和程序的基础上，进行自我管理、服务和监督。然而，我国农村生活中讲究的“人情”、“宗法”等原则，与“权利对等”、“公平公正”等法律原则相去甚远。这也导致了村民自治的能力不高，以及村民自治的很多制度设计在具体实践中难以得到贯彻。

村民由于缺乏自治能力，无法有效地组织起来并参与到村庄治理的过程，最终损害的是农民自己的利益；村民自治能力不足使得村民自治难以得到切实有效的贯彻，基层农村的经济、政治、社会和文化建设都受到很大的制约，新农村建设的整体进程难免受到影响；而对于国家来说，村民自治能力不足导致政府必须投入大量资源进行农村公共治理，既浪费了本来就稀缺的治理资源，还容易导致基层自治组织的“行政化”倾向。引发基层社会的矛盾。村民自治能力的不足，不仅制约着社会主义新农村的建设，也关系着基层农村和谐稳定的大局。

提升自治能力需要多维助力

要让村民更好地行使当家作主的权利，必须着力提高其自治的能力，通过系统的教育，从公民教育、文化教育、法制教育和村民自治的实践教育多个方面入手，为村民自治能力的提高提供多维动力。

首先，要在农村广泛进行公民教育，努力夯实村民自治的基础。从提高村民自治能力的角度出发，所进行的公民教育应当包括公民意识教育和公民能力教育。通过公民意识教育使村民充分认识其在村庄公共管理中的主体地位和主人翁精神，产生对村庄公共事务强烈的责任心，使其逐步理解和尊重村民自治制度的原则并且在此原则下行事。公民能力教育，可以提高村民参与农村各项自治活动的能力、伦理道德指引行为的能力，以及理性思考、实践创新、遵守制度的能力。

其次，在农村大力发展文化教育，积极营造村民自治的良好文化环境。农村文化教育的核心是提高农民的综合素质，因而也直接决定着村民自治主体自治能力的高低。政府要加大对农村文化教育的投入；把农村文化教育纳入各地经济社会发展的总体规划；地方教育主管部门要结合各地实际情况，整合教育资源，实现农村义务教育、职业教育和成人教育资源的互补和共享，逐步建立普通教育与成人教育、学历教育与非学历教育并举的农民终身教育体系；将农村教师队伍的建设与农民文化教育结合起来，教师既注重培养村民的文化知识，又注重激发其求知的欲望和引导其树立正确的价值观念；在基层农村宣传、教育和弘扬高尚文化，注重陶冶农民的情操，促进乡村文明积极健康发展。

再其次，要在农村持续推进法制教育，为村民自治提供有力的法治保障。具有相当法制意识和法律知识的村民，是村民自治的主体基础。良好的社会法制环境，同时也是村民自治的基本保障。要建立健全有效的法制教育体制，根据各地农村的不同情况探索符合实际需要的、多样化的法制教育模式和方法，有针对性地建立包括农村普法、专门的法制培训、法律知识讲座等在内的综合性法制教育体系。农村法制教育尤其要注重对村民和村干部民主法制意识观念的引导和塑造，引导村民和村干部树立正确的自我管理、自我服务、自我监督的权利和义务观念。

篇8

[关键词] 居民委员会；居民自治；发生机制

[中图分类号] D632 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2014）01-0045-06

一、问题的提出

居委会在制度设计上被定位为城市居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的群众性自治组织，但是在城市基层治理的实践过程中，居委会却有着双重性质，它一方面是群众性的自治组织，代表着居民的利益，另一方面也是国家政权的末梢，是国家政权的组成部分。居委会的双重性质将其置于一种困境之中：作为国家政权的末梢，居委会要承担大量的由街道和其他政府机构交付的行政事务，于是居委会仅有的工作资源就只能用来完成行政事务，与此同时也就只能将自治工作耽搁下来。因此，作为自治组织的居委会在一定程度上成为行政组织，其工作重点同居委会的自治要求有所偏离。

处在转型时期的国家需要居委会发挥管理社会的作用，那么这是否意味着居委会不可能发挥居民自治的功能呢？2011年11月至2012年5月笔者对上海市的11个居委会进行了深度调查，结果发现虽然很多居委会的自治工作不尽如人意，但是仍然有一些居委会能够在承担行政工作的同时有效地开展了自治工作，在工作实践中借助一些特定的机制，居委会协调了其行政性质和自治性质之间的冲突，从而巩固了居委会作为城市群众自治基本组织形式的地位。

分析居民自治的案例，笔者发现有一些共同的机制运转在不同的个案背后，正是它们的存在导致了看似不可能的居民自治在实践中发生了。本文认为城市居民自治的发生有赖于社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换等机制的运转。城市居民自治的发生机制不是预先给定的，而是行动者在正式制度建构的政治空间中为了解决工作中的难题而无意识地创造出来的，但是机制在解决问题时表现出来的正面效果，则诱使行动者开始有意识将同一机制扩展到其它难题的解决上，或者寻找其它机制来解决新的难题，在多重机制的共同作用下城市居民自治出现了。

二、社会资本的培育

居民自治是同国家政治相对应的过程，在国家权力涉足不到或者不去涉足的地方，自治作为社会自我管理的过程就出现了。[1]自治的社会性质意味着自治的发生必须建立在社会力量的基础上，这种社会力量就是社会资本。社会资本是指在人际交往中形成的信任关系、互惠规范和参与网络，帕特南所从事的开创性研究表明，民主政治的质量依赖于社会资本的存量，因为社会资本能够克服集体行动的困境达到自愿合作的目的。[2]笔者的调查发现，社会资本的存在不仅推进了国家层面的民主政治，而且对于城市社区的居民自治而言也是不可或缺的要素。

当笔者跟随居委会的工作人员了解社区的居住环境时，最为直接的发现就是社区是一个熟人社会，行人之间相互打着招呼，路口有志愿者在执勤，不远处成群的居民聚在一起锻炼身体。当然，居民之间的熟悉度是社会资本的一个构成要素，但是不能将社会资本简单地等同于熟人关系，社会资本的具体表现形式主要是社区居民的公共生活以及由此形成的自发性的群众组织。社区中的群众性组织主要有两种类型，一种是围绕文艺体育生活而形成的自我服务性团队，此类组织在社区中广泛存在着，可以说是群众性组织的主要组成部分，另一种是履行综合功能的公益性志愿组织，具体而言就是进行社区安全和环境监督、维护社区交通秩序的“红袖章巡逻队”。

活跃在城市社区中的群众性组织起初并未受到注意，只是在群众性组织的公共性与居委会的工作勾连在一起的时候，群众性组织在基层治理中的价值才开始进入国家的视野。城市社会的快速发展要求国家重构其治理体系以实现对城市基层社会的控制，国家采取的战略是强化居委会使其成为国家政权的末梢，但是居委会并不足以完成控制城市基层社会的任务，城市基层治理过程同居民的切身利益直接关联在一起，如果没有居民的参与、认可或者同意，居委会不可能有效地开展工作。[3]虽然在制度设计上居委会是居民选举出来的群众自治的基本组织形式，但是居委会所承担的行政事务压制了居委会的社会性质，这就意味着居委会在工作实践中也很难成为居民认可或者同意的对象，此时自发性的群众性组织开始介入基层治理的过程，成为沟通居民和居委会、街道之间关系的桥梁。

自发性的群众组织存在“私”和“公”两种属性，就“私”的方面而言，它是居民为了强身健体、陶冶情操而聚集在一起的，并没有正式的组织形式；就“公”的方面而言，它是社区公共生活的载体，利用了社区中的公共资源（例如场地、环境、设备等）。正是由于自发性的群众组织的双重属性，使得它们既能够为居民所认可，又能为街道、居委会所接受。当然，自发性的群众性组织介入基层治理过程是与居委会的引导分不开的，也就是说是居委会为了有效地进行基层治理，因而有意识地利用了自发性群众组织的公共性。一位居委会主任在访谈时说：

“你问我居民自治是怎么搞起来的？你可能想象不到，是从里弄运动会开始的。我们这里有办里弄运动会的传统，曾经间断过一段时间，后来又继续办，居民都乐于参与。在体育热情的影响下很多居民自发组织了体育团队，这些体育团队为里弄做了很多工作。我们这是老城区，原来的居住环境很差，特别是居住空间太小，很多居民没有办法就只能占用公共空间，在小区里搭建了水斗、雨棚、车棚等违章建筑，你要是去拆掉它们，居民肯定是不愿的，但是不拆的话又存在很大的安全隐患。居委会就去和体育团队的骨干商量，请他们出面和居民做工作，这样难题也就迎刃而解了。”

自发性的群众组织在城市基层治理中的有效性促使居委会开始有意识地培育社会资本，这种培育不仅体现为居委会推动居民组织群众性的团队，而且体现为居委会积极开展社区公共活动从而培育居民的公共性。从调查的居委会的实际情况来看，有三个方面的工作得到了居委会的重视：第一是为自发性的群众组织提供便利，特别是借助居委会的身份向住区单位寻求帮助，从而为群众的文体活动提供场地；第二是针对特定人群组织社区公共生活，特别是在重阳节开展老年人的金婚纪念、郊游等活动；第三是利用家庭代表会议来商议、决定同居民切身利益相关的社区公共事务，如制定旧房改造工程方案等。

社会资本对城市居民自治的促进作用，反过来激励了居委会有意识地培育社会资本，于是在社会资本与居民自治之间形成了一个相互促进的循环过程，因此社会资本的培育就成为了居民自治得以发生的重要机制。帕特南在研究国家层次的民主时认为社会资本是历史的产物，但是城市居民自治的实践过程则揭示在地域有限的熟人社会里，社会资本更多是当下的行动者实践的结果，或者说城市基层治理的体制和组织在社会资本的形成过程中发挥了重要影响。居委会虽然是国家政权的末梢，履行着管理城市基层社会的诸多行政职能，但是其居民自治基本组织形式的性质则使它成为了一个“亲社会资本的行动者”（Prosocial Capital Actor）[4]，于是居委会的行动将成为推动社会资本生长和发展的重要力量。

三、经济资源的开发

居委会作为城市基层群众自治的基本组织形式在实践中之所以成为了国家政权的末梢，一方面是因为宏观政治体制使然，另一方面是因为受到了经济资源的约束。就宏观政治体制来说，居委会是基层治理的组织形式，在纵向的治理体系中处于末端，而且在工作实践中居委会也需要国家权威的支持，因此居委会需要完成政府安排的任务 [5]；就经济资源的约束而言，居委会干部的工作津贴和居委会的日常工作开支都依赖于政府的行政拨款。

在调查居民自治时笔者曾访谈过街道的官员，当笔者问及街道为什么给居委会指派行政任务时，街道的官员直白地回答道：

“居委会是群众自治组织，街道确实不应该给居委会指派行政任务，但是居委会的干部都是拿了街道津贴的社工，所以当然应该给街道干活了。”

街道官员的回答只是居委会受到的资源约束的一个缩影罢了，其实居委会开展工作的经费也基本上来自于街道。调查发现居委会的经费来源主要有三个渠道：街道拨款、居民捐助、驻区单位资助。一般而言街道拨款占到居委会经费总额的绝大部分，每个居委会每年可以从街道获得7万左右的拨款，居民捐助约1万元，驻区单位的资助则存在很大的差异，大多数居委会每年从驻区单位获得资助也在1万元左右，但是有些居委会则能够从驻区单位获得远远超过街道拨款额的资助，因此就一般情况来看街道是居委会经费的主要来源。

重要的是街道下拨给居委会的有限经费有规定用途，包括办公经费、党建经费、帮困经费、走访经费和文体活动经费，其中与居民自治直接相关的经费支出仅文体活动经费一项，由此可见，尽管街道每年给居委会下拨一定的资金，但是这些资金主要不是给居委会开展自治工作的，而是给居委会完成行政工作的。在这样的资源结构中，居委会的工作实践实际上被预先锁定了，居民自治工作不可能成为居委会工作的中心，如果居委会要把居民自治作为中心工作，那么居委会就必须开发经济资源，从而减少居委会对街道的资金依赖。

就当前的情况来看，居委会开发经济资源只有一种途径，这就是向驻区单位寻求帮助，使驻区单位成为居委会稳定的经费来源。从居民自治的角度来分析，居委会向驻区单位寻求资金支持需要满足两个条件：一个是驻区单位提供给居委会的资金必须是大额的、至少是不少于街道拨款额度的，否则不足以支持居委会开展自治工作；另一个是驻区单位提供给居委会的资金必须是常年稳定的，否则居委会开展的自治工作不具有持续性。而要使居委会常年稳定的从驻区单位得到大额的资金支持，就必须在居委会与驻区单位之间形成互惠机制，换言之，居委会必须使用社区之中的某种资源同驻区单位交换以满足驻区单位的需要，而且居委会用来交换的资源只能是能够反复利用的。

笔者在调查过程中了解到一个居委会和驻区单位共同修路建停车位的故事。故事是以停车难作为开端的，物质生活水平的提高让很多城市家庭迈进了“汽车时代”，但是私家车的急剧增加不仅导致了公共交通的拥堵，而且带来了社区中停车位的紧张，为了抢占停车位居民之间矛盾不断，日积月累最终导致了一夜之间居民纷纷购买铜柱铁链抢占路面的情况，小区的道路被切割的支离破碎，车辆无法通行，小区的交通完全瘫痪。严峻的形势不仅影响了居民的日常生活，而且影响了驻区单位的正常工作，为了彻底改变停车问题导致的“公地悲剧”[6]，居委会向驻区单位寻求帮助，经过协商居委会和驻区单位达成共同修路的协议。协议主要内容是：由驻区单位提供资金对小区道路进行拓宽，将原本只能单行的道路拓宽为双行车道；道路修好之后严格执行单向行驶规则，即道路一半用来行车，另一半用来停车，居委会负责单向行驶规则的执行；道路拓宽形成的停车位实行错时停车制度，即在工作时间居民将车开出小区，空出的停车位要保障驻区单位职工的停车需求，下班时间驻区单位职工要及时将车开走，保障居民下班后能够有停车位；驻区单位每年为使用停车位向居委会支付费用。

停车位是潜藏在社会之中的重要资源，驻区单位每年支付给居委会的停车费有街道行政拨款的5倍之多，在驻区单位资金的支持下居委会打开了自治的大门。由此案例我们不难发现经济资源的开发同居民自治之间的密切关系：首先，有了驻区单位的资金支持，居委会拥有足够的资金来组织社区公共生活；其次，无论是单向行驶制度还是错时停车制度的执行都由居委会负责，而居委会为了保证制度的执行就专门组建了居民自治小组，同时也动员了群众性的团队“红袖章巡逻队”，这不仅完善了居民自治的组织体系，而且将更多的居民带进了社区公共事务的管理过程之中；最后，社区内部的文明停车和有序行车是社区公共服务的重要内容，因此居委会同驻区单位的合作也增强了居委会提供社区公共服务的能力。概而论之，居委会开发经济资源，不能简单地理解为使居委会有更多的资金可以使用，而是催生居民自治的重要机制。

四、公共议题的创设

城市居民自治不仅意味着承认居民具有“自觉思考、自我反思和自我决定的能力”[7]，而且意味着居民生活的社区存在一定类型和数量的公共事务需要进行管理，如果社区缺乏公共事务，那么居委会和自发性的群众自治就会处于缺乏自治对象的局面，因此一定类型和数量的公共事务的存在是城市居民自治不可或缺的前提条件。就当前中国城市社区的实际情况来看，社区除了满足居民日常的休息与休闲需求外，并没有出现大量的公共事务，城市治理中的公共事务往往超越了社区这一有限的空间。[8]社区公共事务的缺乏意味着居民自治必须创造公共事务，也就是居委会必须具有创设公共议题的能力，通过创设公共议题来丰富社区公共事务，从而为居民提供自治的对象。

在调查中笔者发现社区公共事务不是既定的、等待居民去管理，实际上社区公共事务存在“显在”与“潜在”两种类型，显在的公共事务在每个社区都是不多的，如果居委会只是将显在的公共事务作为自治的对象，那么居民自治是很难持续的，而潜在的公共事务则广泛地存在于社区之中，本文所讲的公共议题的创设能力就是指居委会将潜在的公共事务变成显在的公共事务的能力，或者说是居委会将居民的私人生活组织成为公共生活的能力。居委会创设公共议题的能力越强，社区公共事务就越丰富，居民参与也就越活跃，居民自治就越是能够持续。

在城市社区生活中潜在的公共事务主要有四种类型：第一类是被废弛了的显在的公共事务，本来此类公共事务有明确的主体进行管理，但是由于管理主体的能力不足或者不作为导致了此类公共事务蜕变为公共难题，以致此类公共事务无人能管最终成为潜在的公共事务，售后公房的物业管理就属于这种类型。第二类是与社区公共环境管理相关的事务，主要表现为公共场地的卫生维护、噪音污染的治理、小区防火防盗工作、养宠物的规则制定等，此类公共事务本就与居民的日常生活息息相关，但是单个居民是没有能力解决的，只能依靠群众自治组织动员居民共同参与才能解决。第三类是居民的文体活动，城市生活的急剧变迁催生了城市居民加强身体锻炼、丰富精神生活等需求，此类生活需要是私人性质的，但是此类生活需求的实现则必须超越私人性质，因为文体活动的场所、不同文体活动之间的协调都需要居委会的介入。第四类是政府推行的民生工程，此类事务在形式看是行政事务，但是此类事务的完成有赖于居委会以自治的方式来配合，因为民生工程虽然有利于改进居民的物质福利，但是工程的实施本身将对居民的生活带来不便甚至引发邻里冲突，所以没有居民积极参与的民生工程导致适得其反的效果。

将与居民利益密切相关的潜在的公共事务，变成居民积极参与其中的显在的公共事务，取决于居委会创设公共议题的能力。公共议题的创设能力包括利益判断、信息沟通、协商决策、信誉承诺、执行保障等环节：利益判断是指居委会能够认识到某种事务确实与居民利益改进密切相关，如果此类事务得到了良好的治理，居民的福利将明显改善；信息沟通就是居委会将预先进行了利益判断的事务，通过居民听证会的形式同居民进行充分的信息交流，达到居民认可居委会的利益判断的效果；协商决策就是居委会召集家庭代表会议，就是否从事某项工作以及如何从事某项工作进行磋商，在获得绝大多数代表支持的前提下做出决议；信誉承诺是要求支持某项决议的家庭代表在意愿承诺书上签字，并且由居委会在小区中张榜公布，实现居民共同监督的目的；执行保障是居委会要组织足够的人力、物力来保障决议的落实。

社区中“一平方米”改造工程的推进，非常典型地诠释了居委会创设公共议题的能力。上海老城区的售后公房的厨房和卫生间都是几户人家合用的，为此邻里之间时常发生矛盾，为了改善居民的生活条件，上海市政府决定分批对合用厨房和卫生间进行改造，核心内容是将现有的合用厨房和卫生间改造成为每家独立使用的厨房、卫生间，改造之后的厨房、卫生间大约为一平方米。由于 “一平方米”改造工程涉及的面很广泛，因此居民所在的小区能否尽快改造，取决于居委会能否在街道层面争取到指标，而街道是否会优先接纳某个居委会的改造申请，则取决于居委会能否将政府工程转换成为社区的公共事务，也就是取决于居委会创设公共议题的能力。笔者访谈到的一位社区党总支书记回忆起“一平方米”改造工程时说道：

“我们认定改造有利于居民，但是居民觉得太麻烦，改造过程中生活不方便，而且对工程实施方案也有疑问，房管局来征求意见时很多人反对。后来居民看到其它居委会开始改造时又动心了，为此我们组织居民到临近街道去参观已经改造完成了的小区，当时大家都拿着尺子，硬是手把手的量出了一平方米改造的可行性。回来后我们召集户主开会，每家说话能够管事的人来参加，反反复复讨论之后制定了一个详细的实施方案，凡是同意改造的都必须在承诺书上签字，由居委会在弄堂口张榜公布。这里边主要是在工程实施期间，居民不能做饭，也不能用卫生间，吃饭可以出去花钱买，但是卫生间就必须修建临时的，否则就太不方便。临时卫生间的位置选择、花费分担、清洁打扫、使用监督实际上是改造工程的难点，动工前不仅必须讲清楚而且要写在纸上贴出来，居委会专门组织了志愿者队伍来负责临时卫生间的管理，特别是协调因使用导致的纠纷。事不经历不知难，我们像一群蚂蚁，硬是啃动了这块骨头，真是不容易啊。”

公共议题的创设是居民自治至关重要的发生机制，这不仅是因为公共议题的创设丰富了社区的公共事务从而使居民得到了自治锻炼，而且是因为公共议题的创设是居委会自治能力的重要组成部分，因此可以说公共议题的创设过程就是居民自治的过程。改进民生已经成为城市治理过程中的重要议题，政府一系列民生工程的实施都离不开居委会的工作，因此通过居委会对公共议题的创设，实现民生工程同居民自治的有效衔接，不仅提升了政府的治理水平，而且推进了包括居民自治在内的社会建设的进步，这些积极后果将在宏观层面上拓展居民自治的发展空间。

五、组织主体的转换

国家将居委会界定为城市居民自治的基本组织形式有着特定的意图，这就是使居委会成为国家治理基层社会的主体，从而实现国家控制基层社会的目的。在此种意图的作用下，居委会虽然是社会性质的自治组织，但是居委会却承担着种类繁多的行政任务，所以居委会在基层治理的实践过程中俨然变成了国家政权的末梢，是行政系统的一个不可或缺的组成部分了。

根据何艳玲的归纳，居委会承担的行政工作有十大类百余项之多，十大类包括环境卫生、社会治安、民政帮困、计划生育、调解纠纷、宣传教育、文明达标、收款收费、人口普查、物业管理。[9]如果对居委会所从事的工作根据工作性质进行分类，居委会完成街道和上级布置的各项工作约占全部工作量的60%，居委会完成单位和机构委托的各项工作约占全部工作量的30%，而居委会从事的社区内部的事务约占全部工作量的10%。[10]由此不难想象，政府机构及其工作人员已经将居委会视为街道的下级组织，街道和其它政府机构的工作必须通过居委会来落实或者通过居委会配合来完成，处在这种治理体系中的居委会在应对行政事务时尚且会“选择性应付”[11]，更遑论有时间、精力、人手从事居民自治工作了。

在田野调查中笔者却发现难以发生的事情居然发生了，居委会居然能在完成繁巨的行政任务之余尚有能力有效地开展居民自治工作。居民自治的发生促使笔者意识到一种至关重要的差别：居委会是城市居民自治的基本组织形式，但是居委会不是城市居民自治的唯一组织形式，居委会没有足够的时间、精力、人员开展居民自治，但是居委会可以指导其它组织开展居民自治。正是在这种差别中孕育了城市居民自治的又一个发生机制――组织主体的转换，这就是说作为城市居民自治基本组织形式的居委会可以不必直接开展居民自治工作，而是借由其它的组织主体来开展居民自治工作，而居委会则充当这些组织主体的指导者和协调者。

笔者在调查中发现居委会可以通过三种类型的组织来开展居民自治工作，它们是居民自治小组、群众自发形成的文体团队、自治理事会。居民自治小组是居委会在社区之中根据居住小区、弄堂等地域组建的新型自治单元，它是居住在同一小区或者弄堂里的居民进行自治的组织形式，因此在居委会之下就形成了若干个居民自治小组。居民自治小组是在社区之中的次级地域里进行自治的组织，而对于超越了居民自治小组范畴的社区公共事务的管理，则交由居委会在居民自治小组之上组织的自治小组组长联席会负责，因此在社区自治中居委会并不直接开展自治工作，而只是负责召集自治小组组长联席会，指导、协调、监督居民自治小组的工作。

群众自发形成的文体团队是建立在具有相同爱好的人群基础之上的自治组织，当社区中的居民广泛的参与文体团队的时候，居民自治就可以借助文体团队来实现。在城市基层治理过程中，居委会放手文体团队来组织社区的公共生活、管理社区的某项公共事务，同时给文体团队的自治工作提供资金等方面的支持，并在具体事项的进行中承担指导和协调工作。

自治理事会是居委会在整个社区层面上组建的新兴自治组织，它在组织结构上同居委会一样分设多个专门委员会，其工作人员则是来自社区居民的志愿者群体，在功能上自治理事会兼具议事和执行两种职能，居委会参与到自治理事会中去并在自治理事会的运转中发挥领导作用。自治理事会的实质是居委会的自我扩张，通过扩大居委会的组织机构和工作人员的方式来增强居委会的工作能力，从而使得居委会既能承担行政事务又能开展居民自治。

作为城市居民自治的发生机制，组织主体的转换实际上就是借助新的组织形式将更多地居民动员到社区公共事务管理的过程中来，因此是完全符合城市居民自治的精神的。这里值得探讨的问题是新型自治组织同居委会之间的关系，虽然在正式的城市居民自治制度中并没有新型自治组织的地位，但是居委会的有效运转离不开依托新型自治组织形式形成的居民参与网络，与此同时，新兴自治组织存在的合法性则离不开作为城市居民自治基本组织形式的居委会的确认，因此在城市基层社会的治理过程中，新兴自治组织不可能挑战居委会的地位，而只是居委会开展居民自治的工具而已。从发展的角度来看，居委会的工作将越来越依赖于动员居民参与网络的能力，这就迫使居委会花费更多的时间和资源来促进居民参与网络的再生产[12]，所以通过组织主体的转换来催生城市居民自治，应该代表着中国城市居民自治发展的方向。

六、总结与讨论

本文立足上海经验探讨了城市居民自治的发生机制问题，虽然居委会承担了大量的行政事务，是国家政权体系的末梢，但是在实践中居委会借助社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换等机制的作用，从而将城市居民自治从制度变成了现实。

其实，社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换四种发生机制是密切联系在一起的。城市居民自治是居民借助一定的组织形式对社区公共事务进行治理的过程，因此新型自治组织的出现是居民自治的重要环节，而能否出现新型自治组织则取决于社会资本的存量，只有当社会资本发展到一定程度时新型自治组织才会形成。而新型自治组织一旦在社区治理过程中形成，社区公共议题的创设能力和经济资源的开发能力就会得到增强，与此同时，经济资源的开发能力越是强，新兴自治组织也就越是能够创设公共议题，从而将居民自治推到更高的水平。

城市居民自治的发生说明我们对城市居民自治的分析，不能将眼光局限于城市居民自治制度和街道-居委会行政体制，而应该从居委会的工作实践中去发现非正式的行为规范，如周雪光所强调的：“组织的正式结构变成了象征性的东西，对组织内部的运作没有实质上的意义。组织内部可能采用非正式的职业规范的组织结构来约束行为。也就是说，组织不是依靠硬性的组织结构而是靠这种非正式的职业规范来约束人们的行为。换言之，正式结构是适应制度环境的产物，是做给别人看的。而非正式的行为规范是组织运作的实际机制。”[13]由此可见，如果离开了对社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换等非正式的行为规范的关注，我们将难以完整地理解城市基层治理及其所发生的变化。

[BF]居民自治是社会主义民主政治的基础，社区是社会主义政治发展的战略性空间，但是“在政府主导下的社会发展模式下，政府给社会自主空间的大小以及社会自身的成熟程度，直接决定着居委会自治功能的实现程度”。[14]就城市基层治理而论，国家一方面通过确立居委会的自治性质来赋予城市基层社会以自主空间，另一方面又将居委会纳入到城市治理的行政系统中去从而约束了城市基层社会的自主空间，因此城市居民自治的发生就只能依靠城市基层社会自身的成熟程度。上海经验的一般意义就在于此，以社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换为主要内容的自治机制的形成，说明城市基层社会能够孕育出推动自身走向成熟的条件，这些条件汇聚在一起所导致的城市居民自治将成为推动城市基层社会逐步趋向善治的基本动力。

[参考文献]

[1]桑玉成.自治政治[M].香港：三联书店， 1994.3.

Sang Yucheng. Autonomous Politics. Hong Kong： Joint Publishing， 1994. p3.

[2][美]罗伯特・帕特南.使民主运转起来[M].王列译.南昌：江西人民出版社， 2001.207-212.

Robert Putnam. Making the Democracy Working. Trans. by Wang Lie. Nanchang： People’s Press of Jiangxi， 2001. pp207-212.

[3][5][12]朱健刚.国与家之间[M].北京：社会科学文献出版社， 2010.227，116，141-142.

Zhu Jiangang. Between the State and Family. Beijing： Social Science Academic Press， 2010. p227， p116， pp141-142.

[4]Jonathan Fox. How Does Civil Society Thicken？ The Political Construction of Social Capital in Rural Mexico. World Development， 1996（24）.

[6]Garrett Hardin. The Tragedy of the Commons. Science， 1968（162）.

[7][英]戴维・赫尔德.民主的模式[M].燕继荣译.北京：中央编译出版社， 2008.299.

David Herd. Models of Democracy. Trans. by Yan Jirong. Beijing： Central Compilation and Translation Press， 2008. p299.

[8]桂勇.邻里空间[M].上海：世纪出版集团， 2008.97.

Gui Yong. Space of Neighbourhood. Shanghai： Century Publishing Group， 2008. p97.

[9][10]何艳玲.都市街区中的国家与社会[M].北京：社会科学文献出版社， 2007.123，139.

He Yanling. State and Society in Urban District. Beijing： Social Science Academic Press， 2007.p123， p139.

[11]杨爱平，余雁鸿.选择性应付：社区委员会行动逻辑的组织分析[J].社会学研究，2012（4）.

Yang Aiping，Yu Yanhong. The Selective Handling：Tissue Analysis on Community Committee’s Action Logic. Sociological Studies， 2012（4）.

[13]周雪光.组织社会学十讲[M].北京：社会科学文献出版社，2003.77.

Zhou Xueguang. Ten Papers on Sociology of Organization. Beijing： Social Science Academic Press， 2003. p77.

[14]林尚立.社区民主与治理：案例研究[M].北京：社会科学文献出版社，2003.9.

Lin Shangli. Community Democracy and Governance： Case Study. Beijing： Social Science Academic Press， 2003. p9.

The Occurrence Mechanism of the Residents’ Autonomy：

Based on the Experience of Shanghai

Zheng Wenrui Wang Shikai

[Abstract]This paper argues that the residents’ autonomy relies on the development of social capital， the exploitation of economic resource， the creation of public issue and the transformation of organization， however， the occurrence mechanisms are not given in advance， but the actor create unconsciously in order to solve problem in practice， when the positive effect of the mechanism show in practice， the actor begin to extend the same mechanism to other problems， or to find other mechanism to solve new problems， thus， the residents’ autonomy come to being under the effect of multiple mechanisms.

[Key words]the residents’ committee， the residents’ autonomy， the occurrence mechanism

篇9

司法所是我国司法行政系统最基层的职能工作部门，承担着面向基层社会和广大人民群众提供法律保障、法律服务、法制宣传教育等项重要任务。为了保证司法所依法、全面、正确履行各项工作职能，不断提高司法所业务规范化水平，充分发挥其在基层维护社会稳定、保障经济发展、促进民主法制建设中的重要作用，现就加强司法所业务规范化建设问题提出以下意见：

一、充分认识加强司法所业务规范化建设的重要意义

(1)加强司法所业务规范化建设是实践依法治国基本方略的需要。贯彻落实党的十五大和九届人大一次会议精神，积极推进依法治国，建设社会主义法治国家的进程是今后各级司法行政机关工作的总纲。司法所作为司法行政系统的基层组织，与其他基层政法组织优势互补，密切协作，共同担负着推进基层依法治理，加强社会主义法制建设的重要使命。司法所组织开展的人民调解、基层法律服务、法制宣传和依法治理以及对刑释解教人员的安置帮教等各项工作，是我国法制建设的基础性工作，是现行法治运行机制不可缺少的重要环节，是司法行政系统实施依法治国基本方略在基层社会的具体实践。

(2)加强司法所业务规范化建设是司法所依法、全面、正确履行职能的需要。近年来，各地在积极推进司法所机构建设的同时，大力加强司法所业务规范化建设，取得了初步成效。但是目前各地司法所业务发展得不平衡，有的司法所建立后，片面强调硬件建设，没有迅速有效地开展各项业务工作；有的开展工作很不全面，没有把司法所承担的“八项职能”落到实处；有的开展工作很不规范，在履行职能时不能严格依法办事，甚至超越职权范围，滥用强制手段，造成了恶劣的影响。这些问题的存在，不仅不利于司法所职能作用的发挥，还将动摇司法所在基层政法组织建设和法治机制中的地位，影响到它的进一步巩固和健康发展。因此，要大力加强司法所业务规范化建设，严格按照司法所的职能及开展业务应当遵循的基本原则和要求，建立健全各项工作制度和监督制约机制，加强基层司法行政工作人员的职业道德和工作纪律建设，促使司法所各项业务在制度化、规范化、法制化的轨道上运行，保证司法所严格依法、全面、正确履行各项职能，更好地为基层服务，为群众服务。

(3)加强司法所业务规范化建设是司法所自身巩固、提高、发展的需要。司法所只有不断加强业务规范化建设，全面履行职能，积极开拓业务，努力地“为一方服务，保一方平安，促一方繁荣”，才能显示其不可替代的地位和作用，为自身的发展壮大创造良好的内在条件和外部环境。

(4)加强司法所业务规范化建设是强化县区司法行政机构地位和职能的需要。司法所作为县区司法局的派出机构，它所承担的各项职能是县区司法行政工作职能在乡镇(街道)的延伸，它所开展的各项业务工作是县区司法行政工作的重要组成部分。加强司法所业务规范化建设，保证县区司法行政工作有效地落实到基层，是不断提高基层司法行政工作整体水平和社会效益，强化县区司法行政职能的重要环节。这对于在地方各级政府即将启动的新的机构改革中进一步巩固县区司法局的地位显得尤为重要。

二、要正确认识和全面履行司法所管理基层司法行政工作的各项职能

(5)司法所作为县区司法局在乡镇人民政府(街道办事处)的派出机构，是承担乡镇人民政府(街道办事处)管理司法行政工作的职能部门，必须以依法治国基本方略为纲，以“大服务”思想为指导，正确把握和全面履行《司法部关于加强司法所建设的意见》(司发通［1996］081号)所规定的各项职能，充分实现司法行政系统所承担的法律保障、法律服务、法制宣传教育等重要职能向基层的延伸和拓展，促进和保障经济发展与社会进步。

(6)协助基层政府开展依法治理工作和行政执法检查、监督工作。这项工作的重点是，协助本乡镇政府(街道办事处)制定依法治理工作规划，积极推进和逐步深化依法治乡(街)、依法治村(居)、依法治厂(矿)等各层次依法治理活动的有效开展；充分发挥参谋助手作用，主动为乡镇政府(街道办事处)的政务决策、建章立制和行政执法提供法律咨询和建议，协助基层政府依法处理好本地区的重大经济、社会事务，特别是事关社会稳定和群众利益的各种涉法的热点、难点问题；指导辖区内各村(居)委会依法自治，依法制定和实施村规民约(居民公约)，特别是农村地区要帮助建立健全村民选举、民主议事、村务公开等各项制度，逐步实现村务管理的民主化、规范化、法制化；协助乡镇政府(街道办事处)建立行政执法责任制和行政执法检查、监督机制；加强对乡村基层干部法律培训，不断提高其依法行政意识和依法行政的水平。

(7)指导管理人民调解工作，参与重大疑难民间纠纷调解工作。这项工作的重点是，指导村(居)委会和辖区内的企事业单位、城乡集贸市场建立健全调解委员会和三级调解网络，在城乡结合部、厂村(街)结合部和纠纷多发的毗邻地区建立发展联合调解组织，并指导调解组织搞好队伍建设、思想建设、业务建设和制度建设；坚持调解主任例会制度，多形式开展对调解人员的业务培训，不断提高调解队伍的法律素质和调解水平；要及时总结交流人民调解工作的经验，加强对调解工作的业务指导，结合本地区民间纠纷发生、发展的规律及新情况、新特点，重点抓好防止纠纷激化工作，有针对性地组织开展民间纠纷排查和专项治理活动，积极协助和参与重大疑难和易激化民间纠纷的调解，并虚心接受有关部门和群众的监督，及时发现纠正不当和错误的调解；主动向本地党政领导和有关政法部门反映情况和意见，争取重视和支持，解决调解工作遇到的困难，有效维护调解人员履行调解职能的正当权利，保障调解委员会的组织、制度、工作、报酬的落实。

(8)指导管理基层法律服务工作。这项工作的重点是，根据司法部的有关政策、规定和本地司法行政机关的部署，负责规划、指导、监督本乡镇(街道)的基层法律服务工作，巩固健全基层法律服务组织，建立健全各项工作制度和内部管理与运行机制，争取基层政府支持，不断改善办公用房以及装备设施建设；指导法律服务所认真充分地履行法律服务职能，围绕基层工作重心，大力开拓业务领域，积极探索和实践新的业务切入点和增长点，不断提高服务质量，严禁越权或违法执业，并主动争取本地律师、公证组织的支持和协作；加强基层法律服务工作者队伍的思想建设、业务建设和执业监督检查工作，保障其依法执业，恪守职业道德和执业纪律。

(9)代表乡镇人民政府(街道办事处)处理民间纠纷。这项工作的重点是，代表基层政府及时受理调处群众要求政府解决的纠纷或调解委员会解决不了的疑难纠纷；在处理民间纠纷中要坚决贯彻调解为主和依法处理的原则，主动争取有关部门协助，努力解决纠纷所涉及的实际问题，对重大疑难纠纷特别是群体性纠纷的调处要及时向基层政府请示汇报，对随时可能激化的纠纷应采取必要的措施有效控制事态的扩大与恶化；对作出处理决定的纠纷，应当监督当事人自觉执行，对事后反悔拒不执行又不的，可以采取法律许可的措施督促执行，或动员帮助当事人诉诸司法程序解决。

(10)组织开展普法宣传和法制教育工作。这项工作的重点是，根据全国和地方人大普法决议和本地有关普法工作部署，承担本乡镇(街道)普法工作的规划、组织和实施工作；组织建立基层法制宣传网络，负责培训法制宣传员队伍；根据各时期普法重点并结合本地实际，切实加强有关重点法律的普及宣传工作，把普法工作与逐步推进依法治理工作紧密结合起来，重点加强对乡村干部、企业经营管理人员和青少年的法制教育；充分利用广播、电视、墙(板)报、讲台、夜校等宣传阵地，大力开展法律讲座、以案讲法、知识竞赛、咨询解答、文艺表演、巡回演讲等丰富多彩、群众喜闻乐见的法制宣传教育活动；定期对普法工作进行考核验收，及时总结交流普法宣传和法制教育工作的经验，不断提高普法宣传和法制教育工作的质量和实效。

(11)组织开展对刑满释放和解除劳教人员的过渡性安置和帮教工作。这项工作的重点是，在本地社会治安综合治理部门领导下，承担本乡镇(街道)安置帮教工作的规划、组织、实施和有关协调工作；组织辖区内的村(居)民组织和企事业单位建立健全刑释解教人员过渡性安置帮教队伍及其组织网络，并指导其建立健全相应的工作制度和运行机制；要全面掌握本辖区刑释解教人员和在押在教人员情况，组织落实接茬帮教措施，建立实施帮教责任制；积极协调争取多方支持和有关部门扶持性政策与经费保障，及时解决安置工作中的困难和问题，广辟安置就业渠道，有条件的应利用社会企业发展过渡性安置基地或创办安置实体；加强工作调研、指导和检查督促，不断提高安置率和帮教质量。

(12)参与社会治安综合治理工作。这项工作的重点是，在本地综治部门领导下，充分利用自身职能优势，通过法制宣传努力提高广大群众遵纪守法和依法维权的自觉性，积极参与对本地区治安隐患和不安定因素的排查、治理和防范工作，协助参与对外来流动人口的管理工作，协助组织开展创建“安全文明小区”、“治安模范村”和评选“遵纪守法光荣户”等群众性活动；按照综治部门的部署，积极配合、参与本地“严打”斗争和各种专项打击统一行动。

(13)完成上级司法行政机关和乡镇人民政府(街道办事处)交办的其他有关工作。要不断增强全局意识和组织观念，认真完成基层政府和上级司法行政机关交办的有关工作和法律事务，充分运用各项职能手段，自觉地服从服务于基层党委、政府的中心工作和改革、发展、稳定的大局。

三、必须严格依法行使司法所的工作职责，提高司法所的规范化建设水平

(14)要正确处理司法所工作与当地党委政府中心工作的关系。司法所要增强大局观念，把业务工作与基层党委政府的中心工作紧密结合起来，通过开展本职业务和发挥职能优势，为中心工作提供服务和保障，但不得超越职权范围，更不得以任何理由参与侵犯群众权益、加重农民负担等违法乱纪活动。要正确处理司法所工作与基层法庭、公安派出所、等有关部门工作的关系。司法所对依法应由其他政法部门处理的事务，既不应越俎代庖、越权办案，又不可敷衍塞责、一推了事，应当加强与其他政法部门的信息沟通与业务协作，实行联动服务，优势互补。要正确处理司法所与基层法律服务所的关系。两所职能既不能交叉，更不能替代混淆。有条件的地方，两所应当分设，各司其职；不具备条件的，可以保留现行合署办公的体制，但要分清两种职能，人员应适当分工，防止以司法所名义开展有偿服务或以法律服务所名义行使管理职权的现象发生。

(15)要严格依法开展业务。司法所在开展各项业务工作中，必须准确掌握和正确执行国家的有关法律、法规、规章和政策，严格依法行政，依法办事。在协助基层政府开展依法治理工作中，要运用审查、修改、咨询、建议等各种服务手段，充分发挥法律参谋、助手作用，保障其依法行政，依法建制；在代表基层政府调处民间纠纷时，要严格遵守处理程序，以事实为依据，以法律为准绳，及时化解纠纷矛盾，严禁采用强制压服手段，严禁干涉、妨碍当事人的诉讼权利；在协助基层政府治理关系群众利益、容易引发社会矛盾特别是农村工作中的热点、难点问题时，要严格依照法律和政策办事，主要运用疏导教育和依法定程序处理的方式，严禁采取任何违法的强制性手段，严禁非法拘禁或变相拘禁(如强制办班)，严禁实施处罚和变相处罚，严禁使用警、戒具。

(16)司法所及其工作人员在履行职责时必须恪守职业道德和工作纪律。司法所工作人员要树立公仆意识，密切联系群众，全心全意为人民群众服务，为基层社会服务；要充分履行应尽职责，维护群众和当事人合法权益，维护法律和政策的正确实施，维护正常的经济、社会和法制秩序；要秉公执法，廉洁自律，自觉维护司法所的声誉和形象；在工作中不得以冷漠、生硬、蛮横、推诿或拖延的态度对待当事人，不得利用职权或执行职务之便向当事人“吃、拿、卡、要”，不得利用职权强制、压服甚至打击报复当事人，不得侵犯或限制当事人的诉讼权利或其他法定权利。

(17)司法所应当建立健全各项工作制度。要根据司法部的统一规定和要求，结合当地实际和工作需要，建立健全有利于不断提高队伍素质和执法水平的政治、业务学习制度和培训、自学的激励机制；建立健全职责分工与岗位目标责任制度，重大业务请示报告、集体研讨制度以及对突发、易激化事件的快速反应机制；建立健全体现责权一致原则的定期考评、勤政廉政、奖勤罚懒等人事管理制度和激励机制；建立健全与开展业务相配套的登记、统计和档案管理制度；建立健全司法所工作公开公示制度，做到工作职责、工作程序、工作结果三公开，并通过设置举报电话、接待群众来访、聘请执法监督员等多种形式，自觉接受群众和社会的监督，同时建立健全自我监督制约和执法过错责任追究制度。

(18)司法所应当高度重视和大力加强队伍素质建设。司法所必须严把进人关，切实按照干部任免权限、任职条件和考录程序，协助县区司法局和乡镇(街道)选配好干部；要大力加强思想政治工作，在队伍中形成讲政治、讲学习、讲正气、讲奉献的良好风气；要认真抓好业务学习和选送培训，注重智力投资，鼓励自学成才；要加强对干部的考核、检查和监督，做到奖优罚劣，对违章违纪的要严肃查处，绝不姑息，对不适宜从事基层司法行政工作的要及时清退。

(19)司法所要积极创造条件不断改善办公用房、设施以及装备建设。各地司法所应当本着量力而行、因地制宜的原则，积极争取本地乡镇政府(街道办事处)的财力、物力的支持，不断改善办公用房建设，配置必要的交通、通讯、文印、档案管理等办公设施。

四、切实加强对司法所业务规范化建设的指导和监督

(20)各级司法行政机关要充分认识加强司法所业务规范化建设的必要性和重要性，切实把这项工作摆上议事日程，强化指导管理，加大监督力度，积极推进司法所业务规范化建设进程，不断提高司法所依法、全面、正确履行各项工作职能的能力和水平。

(21)普遍建立司法所的地区，司法行政机关应把指导管理工作重点转移到加强司法所业务规范化建设上来。按照本《意见》的规定和要求，对本地区司法所业务工作开展情况及存在问题进行一次认真调查分析，有针对性地研究制定本地区司法所业务规范化建设发展规划和实施意见。在贯彻实施中，应首先组织力量，下功夫抓好试点，总结经验，树立标杆，以点带面，逐步推开。

(22)县区司法局对司法所业务规范化建设要实行面对面的指导。对司法所各项业务的开展要提出明确的目标和具体要求，工作指标能量化的应尽可能量化，措施步骤要有可操作性。要深入实际调查研究，一个所一个所地检查督促，逐项逐条地检查业务规范化计划方案的落实情况，及时发现并认真解决存在的问题，纠正业务工作中的不良倾向。要积极向基层政府和有关部门宣传司法所的任务和职责，帮助理顺关系，争取重视支持，确保司法所在职责范围内依法开展各项业务。

篇10

关键词：基层社区；传染病控制

1加强社区宣传教育仍是急性传染病控制有效的首选措施

目前大部分新发传染病没有有效的治疗方法和疫苗，预防显得尤为重要。疫情从来没有固定模式，开展健康教育是实现控制传染源、切断传播途径和保护易感人群的普适性措施，是对人群应急控制策略上的主要手段。教育要包括医务人员和普通民众两个层次。对医务人员进行专业技术培训，提高医务人员对新发传染病的认识以及处理新发传染病的能力，并提高医务工作者的个人防护意识。对普通民众进行宣传教育，目的是提高其文明素养和健康素养，是让其了解急性传染病的形势，提高“预防为主”的健康意识，掌握自我保健、预防疾病的知识和技能，同时增强面对各种突发疫情的心理承受能力。对高危人群进行特定目标健康教育，也是控制和预防新发传染病的重要武器。

从实践层面看，社区卫生服务机构的宣传是基层百姓防病知识可信可及的首要来源。针对民众开展多种形式的宣传教育，如广播、宜传栏、咨询台、宜传画等，是喜闻乐见的。通过文字、图片、语言等方式将传染病防控信息传递给广大居民，使之掌握相关的知识，形成科学的防范观，有助于其自觉行动并配合卫生机构搞好各项防控措施的落实。通过社区提高民众对新发传染病的认识，奠定疾病预防社会基础。

2及时控制传染源是社区传染性疾病控制的关键性措施

社区卫生服务机构是健康保护的前哨站，它应当承担起在第一时间发现传染病人、管理传染源、报告疫情、开展健康教育的职责。针对传染病的流行，最紧要地是掌握第一手准确及时的资料，及时发现一切可疑的传染源。对病人要做到早发现、早诊断、早报告、早隔离、早治疗，只有做到“五早”才能控制传染源，防止疾病在人群中传播蔓延。疑似病例必须在指定场所隔离观察、治疗，尽早作出诊断。对确诊患者，需要进行隔离治疗，如有必要，可以采取强制隔离措施。当前社区仍需硬件投入，也需加强软件管理，建立上传下达、通畅无阻的专用信息系统，将保证第一线的传染病信息在第一时间得到传递。及时发现、控制和转移传染源是社区控制传染性疾病和减少二代病例的关键性措施，这种能力有待加强。社区全科医师为传染病早期诊断和控制的最佳执行者，当前要格外重视其配备和培训，使之人能留，心能安，业能专。

3加强信息共享与风险沟通是实现区域疫情控制前提条件

促进急性传染病信息的共享，包括疫情暴况、病原体检测方法、疾病预防控制措施等多方面内容，为的是提高区域内传染病防控主体的主动控制能力。有准备之仗好打，无准备之仗必然是效率低下，顾此失彼。2003年国内“非典”的实际控制过程及成功经验表明，有效的风险沟通可以增进公众信任，让利益相关者自觉参与到疫情控制中来，利于减轻心理恐慌，降低暴发疫情对政治、经济和社会的影响。社区内外加强信息共享与风险沟通是实现区域疫情控制的前提条件。

4改善环境卫生控制传播媒介是社区机构发挥领导力的具体领域

导致急性传染病出现的一个重要因素常是环境改变，因此环境治理不仅有助于控制已有疾病，还可以减少新的疾病发生。环境治理包括环境改造、环境处理和改变人的卫生习惯以及改善居住条件，如整顿环境，清理卫生死角，及时清除生活和建筑垃圾，铲除杂草、不乱堆杂物等。清理杂物垃圾、保持环境卫生、减少积水死水、消灭老鼠和蚊虫栖息场所，是针对目标疾病常见的卫生措施。经验表明，辖区环境的保持和改造是控制肠道和虫媒传染病的有效措施，其具体内容随新发传染性疾病的出现而变化，针对区域特点应保证主辅分明、重点突出。改善环境卫生控制传播媒介，在辖区疾病控制工作中社区机构可发挥出最大领导作用。

5把握流动人口因素成为完善疾病监测信息管理系统的当务之急

自市场经济改革以来，人口流动日益呈现全国性、大范围多数量现象随着区域经济建设的快速发展将涌现更多的流动人口，其管理对传染病防控尤显重要。

流行期对人群进行鉴别分类，据有关法律、法规实施不同的管理，是社区传染病防控工作的常态。流动人口住址频变，是常规卫生管理难行的主要因素，但管理是必要的，也是必须的。目前，多数流动人口未被纳入疾病监测信息管理系统。社区卫生服务机构在建立社区基础卫生服务管理信息系统时，需要及时、准确了解辖区人口状况，定期收集公共卫生服务的供给与需求，在大的疫情到来之际，及时将有限的公共卫生资源进行有效的动员、分配、调整，保证社区公共卫生工作健康有序进行。

流动人口信息作为传染病防治的基础，如果掌握不完整，则会导致管理上的“断链”。为解决这一问题，应运用计算机网络，实行数字化、电子化管理，建立以公安为核心的全国统一的流动人口信息管理系统，逐渐把对常驻的流动人口户籍管理纳入到居住地日常户籍管理中，实行流出地与流入地的协同管理。系统掌握流动人口的真实数据，实现各部门流动人口信息共享，需要改革现行的《暂住证》管理制度，使《暂住证》成为流动人口在流入地的一个身份证明，保证社区疾病控制能涵盖包括流动人口在内的所有服务和管理对象。这样的疾病监测信息登记管理体系是努力的方向。

参考文献

[1]徐建国.新发传染病的现状与对策〔J〕.中华流行病学杂志，2003，24(5): 340-341.

[2]文华，权正良.对我国当前社会因素与传染病防制对策的再认识〔J〕.疾病控制杂志， 2007，11(6): 574-578

[3]李星明，黄建始.我国甲型H1N1流感防控工作面临的挑战与对策〔J〕.首都医科大学学报， 2009， 30(4): 309-412

[4]曾光.中国公共卫生与健康新思维〔M〕.北京:人民出版社，2006，39-255

[5]宋蒙胜，杨振海，杨智国.社区全科医师与疾病早期诊断〔J〕.中国医药卫生杂志， 2004， 1(3): 26-27