社会治安综合治理成效范文

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Abstract： With the development of economy and enhancement of China's comprehensive national strength， social security comprehensive management problem has been the community's attention. At present， there are still a lot of irrational factors in China's social security comprehensive management work. Therefore， this article focuses on analysis of the characteristics， advantages and disadvantages， and the main problems of social security comprehensive management policy， and makes some comments and suggestions.

关键词：社会治安；综合治理；特点；问题；政策

Key words： social security；comprehensive management；characteristics；problems；policy

中图分类号：D631.4 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）30-0328-02

0 引言

社会治安问题是关系到社会稳定和社会和谐的重大问题，随着我国社会主义现代化发展进程的不断推进和深入，社会治安综合治理受到社会的高度重视并被逐渐提上日程。社会治安综合治理政策被广泛应用在社会治安管理上，对我国社会治安工作起到了十分积极的作用。但是目前的社会治安形势仍然很严峻，并没有从根本上扭转违法犯罪行为增多的势头，仍然存在着很多问题对其治理工作起了限制和阻碍作用。一味的严打或者宽松化治理并不能有效地进行治理。只有继续不断建立和完善相关的治安综合治理政策等法律体系，为治安综合治理工作提供一定的方针和指南，才能更好的为社会治安综合治理工作服务和指导，提高社会治安综合治理的工作成效。

1 社会治安综合治理政策的特点

在社会治安治理工作中，我国主要是以政策的形式进行实施。社会治安综合治理政策大致有以下几个特点，现做如下分析：

第一，社会治安综合治理政策是指按照党的政治和组织领导机制所构建的综合治理领导体系。其既不需要设立专门的法定实施机构，也不需要改变法律规定的国家机关组织管理。其领导体系就是指按照党的统一领导，对社会治理工作由党和政府共同管理，办事机构对其进行具体管理，同时明确各单位的职责。上至省市，下至县区、乡镇都必须建立和完善社会治安综合治理领导机制，以便使得社会治安治理工作能够进行明确分工。权责明确，促进社会治安综合治理工作的顺利开展。

第二，以社会治安综合治理政策为指导和标准，对综合治理的相关管理规范加以明确。在综合治理的区域，以属地管理为原则，明确主管人的责任，并且以“系统抓和抓系统”的方式进行辅助。对于国家各个部门来说，要进行齐抓共管，一切治理措施都必须以综合治理方针为标准，对于基层中的各个单位来说，则可以进行群防群治，专心管理好本部门的人员，处理和本部门、本单位的治理工作，做到各尽其责。

第三，社会治安综合治理的调控手段要以政策性责任为核心。可以采取综合治理目标责任制以及一票否决制来进行实施，或者还可以取消评先评优的资格，甚至将个人的政治荣誉和工作成效相联系等方式来提高治安人员的工作热情和办事效率。

第四，社会综合治理政策具有非常广阔的实施主体。在社会治安综合治理工作上，无论是政府机关，还是社会团体以及企事业单位，都是政策实施的主体，对综合治理工作负有相应的责任和义务，加强对其人员和资产的管理，以便进一步促进社会综合治理政策的建立和完善。

2 社会治安综合治理政策的优缺点

2.1 社会治安综合治理政策的优点 政策实施方式在对社会治安问题进行综合治理时具有其独特的优点。

第一，社会治安综合治理政策实施机制较为灵活。如果国家对社会治安的相关法律法规的；立法比较滞后，为了促进社会治安综合治理工作的顺利进行，可以率先实行治安综合治理政策对其进行指导。

第二，按照社会治安综合治理政策进行实施可以不必新建实施机制。其完全可以以现行的体制为标准和依托，专门的国家实施体制不必建立。

第三，通过社会治安综合治理政策来对各个单位和相关人员的升迁奖惩进行约束和管理，可以进一步明确其职责，促使其能够严于律己，提高其自身的治安治理效率和质量，维护社会的稳定和和谐。同时按照政策进行实施比较符合目前我国的相关法律制度，让政府政策可以先行发挥作用。

第四，社会治安综合治理政策具有一定的权威性和普遍约束力，其具有较强的影响力，通过相关的指令和措施，可以促使省市县级等各个区域和各个单位的人员能够进一步明确责任，加强对社会治安综合治理的工作。

2.2 社会治安综合治理政策的局限性 政策在社会治安综合治理工作中也存在着一些不足之处。首先，政策具有严格的要求，原则性较强，缺乏一定的规范性措施，对社会治安综合治理操作方面有一些不利影响。其次，国家不能要求政策强制执行，使得政策的权威性和实际执行情况仍然和预想方案存在一定的差距，缺乏一些必要的法律依据和法律基础。再者，政策的实施主体也未进行明确规范，对负责综合治理并进行实施的国家管理和部门以及群防组织的性质和职责范围进行明确确定，使得社会治安综合治理缺乏严密的分工层次，管理体系未能有效建立开来。另外，社会治安综合治理工作没有严格的监督机制对其进行监督和检查，导致在治理过程中投机违法现象频发，人员治理的积极性不高，给社会治安工作的有效进行带来很大的难度。

3 社会治安综合治理工作中存在的主要问题和建议

3.1 主要问题 社会治安综合治理过程中也存在着很多问题和难题，社会矛盾较多，大致表现在以下三个方面：

第一，对社会治安综合治理机构缺乏明确的定位。管辖综合治理机构缺乏明确的地位，难以断定其是属于政府还是党委。并且治理工作的连续性较差，缺乏具体的实施和治理计划，权威不足，容易受到人为因素的影响。导致治理工作的实践性较差，流于形式，治理效果并不明显。

第二，人员编制不合理，缺乏足够的资金保障。尽管政府对综合治理的人员编制以及资金投入等问题进行了明确的规定和要求，然而地方资金有限，尤其是对于县镇乡等基层来说，财政更为吃紧，要想加大对人员编制和资金的投入力度，有点力不从心，使得综合治理机制难以有效地建立和完善，对社会治安综合治理难以起到实质性的指导和帮助。

第三，治安防范工作力度不足。有些地区的治安防范工作较差，缺乏一定的治安措施和治安体系，导致违法犯罪现象经常发生，进一步加大了治理的难度。

3.2 社会治安综合治理的有效建议 对于社会治安综合治理政策的制定来说，一定要严格按照科学发展观的要求，结合不同区域的经济发展水平和实际治安状况制定科学合理的治理政策，涉及到更为广泛的区域，并且对治理措施进行细化规定和要求，避免出现纸上谈兵的现象。另外，由于我国的经济发展战略会出现一些变化和调整，对于综合治理政策也要随之进行相应的调整，以便能够为社会治安的治理工作提供坚强的后盾和保障。对于社会综合治理工作来说，明确各级政府的治理范围和职责，加强对人员的合理编制，并建立一定的监督机制是十分必要的。

4 结语

综上所述，社会治安综合治理政策对于社会治理工作发挥着十分重要的作用。在政策的指导和服务下，明确社会治安综合治理的分工和职责，对人员进行合理编制，并进行有效的监督，可以提高治理成效，维护社会的稳定和和谐。

参考文献：

[1]张传玲.关于社会治安综合治理问题的探讨[J].商情（教育经济研究），2008（06）.

[2]卢虎.为经济建设保驾护航──毛口乡抓社会治安综合治理工作扎实有效[J].农村经济与技术，2001（02）.

[3].用科学发展观统领社会治安综合治理工作[J].人民检察，2006（02）.

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关键词：校园安全；安全事件；综合治理；律师；职能作用

中图分类号：G47文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）06-0278-02

近年来，校园安全事件频繁发生，校园安全的维护成为教育管理工作中刻不容缓的问题，许多地区采取了种种措施保障校园安全，但这些措施也仅局限于校内的治安管理，治理效果不十分明显，因为校园管理者并没有完全和社会各部门进行配合，没有充分发挥社会综合治理的广泛作用。律师作为社会法律工作者，依法维护校园安全也是工作职责之一，校园管理者和律师应当在校园安全的综合治理中积极配合，以充分发挥法律工作者的职能作用，以协助和配合校园安全这一教育管理工作的有效进行。

一、校园安全

校园安全，可以从主体、客体和内容三个方面来进行定义。从广义上说，校园安全的主体应该为全体社会公民和学校等单位团体，狭义上的校园安全主体一般指在校学生、教职工。而校园安全的客体包括了在校师生的生命、财产、人格等权利，以及学校公共财物的财产权利，当然也应该包括校园文化资产的权益。校园安全的内容应该是对涉及校园人、财、物、校园文化等人身和财产权益综合安全的保护。目前，中国对校园安全关注的焦点主要是学生人身安全，而对于教职工安全、学校公共财产安全等一般不列入重点监测的范围，对于校园文化资产的监控更不被作为校园安全的内容，这种做法显然不能有效保护校园安全。

既然校园安全的范围如此宽泛，那么校园安全的建设原则应包含如下内容：

1.以人为本原则。它主要指生命权。在物权、债权、生命权等各项权利中，生命权毋庸置疑应该是最为重要的权利，它是生命主体享有一切权利的前提。校园安全所涉及到的内容是很复杂的，但是无论在何种情况下都应该以保护校园安全主体的生命安全为第一要务，这是校园安全建设的首要原则。

2.预防为主原则。在整个校园安全建设和管理中，安全事件发生后只能在最短的时间内把损失降低到最小，这样无法有效的从根本上制止校园危险事件的发生。所以校园安全建设应该秉承预防为主的原则，通过分析一些危险隐患产生的原因和一些初期的迹象，防患于未然，将安全隐患消灭消灭在萌芽状态中，从源头上防止校园不安全事件的发生。

3.综合治理原则。校园安全是个综合治理工程，它涉及面较广，包括了人、财、物、意识等各个层面中与校园有关的内容，这些都是与生命安全息息相关的，比如，校园公共财物的维护、校园周边环境的治理、校园网络安全、校园相关产权的保护等等。所以校园安全需要全面兼顾，综合治理，才能真正确保校园的安全。

4.科学管理原则。校园安全建设要依托科学指导和帮助，这些可以大大提高校园的安全程度和安保效率，同时还应依靠在校的所有人的力量和智慧，充分调动校园内安全主体的主观能动性。

二、校园安全现状

近几年，中国有关校园的中毒事件、踩踏事件、暴力事件、交通安全事件屡见报端，而且每年的安全事件发生呈上升趋势。这些表现的特点有：

1.安全隐患增多。中国小学、中学尤其是大学的办学规模不断扩大，办学形式日益多样化，后勤服务社会化，学校正成为一个开放式的教育园区，尤其是大量的社会实体、社会成员进入校园，给管理带来很大的难度，这些都是校园内存在的安全隐患。

2.安全意识薄弱、自我保护意识差。校园内外发生的许多涉及学生的意外伤害事故中，大多数当事学生对事故的发生没有任何心理准备和自我保护意识，因为多数学生所接受的安全教育几乎为零，安全意识甚为淡薄，学生思想中仅有的一些安全意识来源于本能和老师及父母简单的提醒。

3.周边环境对校园安全影响大。网吧、游戏厅、录像厅、酒吧等休闲娱乐场所充斥在校园周围，在这些场所中一些不良的社会现象潜移默化地腐蚀着学生的思想和行为，影响学生树立正确的世界观、人生观和价值观，这些成为教唆犯罪和滋生犯罪的诱因和温床。

4.由于心理问题而导致的意外伤害和死亡事故有所上升。青少年学生处在心理和生理的成长期，比较敏感，当家庭环境、学校和社会发生反常情况时，容易诱发一些心理疾病，从而做出伤害自己或他人的行为，这种类型的安全事件，大学比中小学表现的更为突出。

三、律师工作职能在校园安全治安综合治理中的作用

律师作为法律工作者，其工作范围几乎涵盖社会各生产和生活领域，针对近年来校园安全问题的严重性，积极发挥律师在校园安全综合治理中的职能作用已经成为校园安全管理中不可忽视的一部分，它具有比较重要的现实意义和作用。

1.律师工作在构建校园安全综合治理中的重要服务作用。律师通过向校园提供法律服务，既普及了法律知识，又使校园矛盾和纠纷能得到有效的化解，因此，如果在校园安全治理中纳入律师的法律帮助，治理成效会有更大的提高。

2.律师工作在校园安全治理中的具体作用。由于专业法律工作者掌握大量的法律知识和丰富的法律服务经验，因此可以从现行法律规定和校园人、才、物的权益的角度出发，协助校园管理者制定有效的安全管理措施，使校园安全主体的合法权益得到充分的维护，从而达到通过法律保护来实现校园安全的目的。

3.律师工作是校园安全综合治理中普及法律知识的主要途径。当前，校园普法和律师工作还没有得到校园安全治理的重视，但是在社会治安综合治理中，律师的作用已经得到充分的发挥，并且已经取得很大的成效。因此，将律师的法律服务工作引进到校园安全治理中，来加强校园安全法制宣传教育力度，传播法律知识，弘扬法治精神，增强校园安全法律意识，同时通过律师向相关国家机关提出校园安全综合治理的司法建议、调研报告、议案、提案等，从而促使校园安全法律制度不断完善和提高。

四、校园如何充分利用律师在校园安全综合治理中的职能作用

针对校园安全现状和校园安全综合治理中出现的问题，首先要着重解决校园安全预防问题，其中包括积极发挥律师在校园安全的综合治理中的职能作用。

1.校园安全综合治理中应提升律师的法律指导地位。校园安全综合治理中进一步建立和完善法律顾问制度，发挥律师法律顾问的作用；大力开展法律援助活动，积极动员法律工作者为学生提供法律帮助；开展校园依法维权活动，帮助校园学生解决涉及到的法律问题；加强校园的法制教育，维护师生的合法权益；安排律师参与校园接待工作，建立律师和校园联系制度和责任制度等等。

2.大力开展“法律进校园”活动。充分发挥“法律宣讲负责人”的优势作用，开展“法律进校园”活动。通过为大、中、小学生上法制课来教育广大师生增强法制观念，提高法制意识；帮助学校制定、完善校园安全工作制度；开展多种形式的 “法律进校园”活动，积极发挥学校主渠道的作用，搭建律师服务平台，充分利用校园广播、校园网和板报、橱窗等宣传阵地广泛普及法律、公共安全、应急管理和逃生自救等知识，做到法律知识全覆盖；利用各种形式开展《未成年人保护法》宣传活动，加强未成年人的自我保护意识。

3.校园建立与学校所在地律师事务所和律师的联系制度。建立与学校所在地律师事务所和律师的联系制度，实现安全事件的律师工作介入的联网，充分并及时利用双方的安全资源，防止重大事故的发生。同时聘请律师担任校内的兼职教导员和法律咨询工作人员，加强对在校师生安全意识的法律教育。

4.做好弱势群体学生的法援工作。校园积极主动地与律师联合，及时做好弱势群体学生的法律援助工作，使学生的合法权益得到最大限度的保护。

5.为律师参与校园安全综合治理工作创造条件。校园管理者应当主动聘请律师参与校园安全的综合治理工作，在律师的协助下，制定校园安全的发展计划、指导措施和各项管理制度，以保证校园安全综合治理工作合宪、合法，同时扩大律师对校园安全综合治理工作的影响力，使律师对校园安全综合治理方略的实施和构建校园安全环境发挥更大的作用。

综上所述，律师职能作用的充分发挥，对于推动和促进校园安全管理起着重要的作用。但目前，律师工作在校园管理中没能得到充分的利用和发挥。因此，我们应当提升律师在校园安全治理中的管理地位、凸显律师作用、彰显律师价值，才能从真正意义上充分发挥律师在校园安全综合治理中的作用。

参考文献：

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关键词：检察建议；法律监督；社会管理

检察建议，是检察机关多年来为了更好地履行法律监督职能，实现办案法律效果、社会效果的统一，根据法律对检察职权的规定，在司法实践中创立的一种工作形式。一直以来检察建议都缺少明确的法律依据，只有《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条和《中华人民共和国刑事诉讼法》第二条等原则性的规定；直至2009年11月17日最高人民检察院针对检察建议制作不规范、发送混乱等情况下发了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》［1］，对检察建议的适用范围、制发程序及管理等做了相关的规定，检察建议作为检察机关的一种重要法律文书，才有了全面、统一的详细规定。

检察机关除了担负打击犯罪的职能外，还负有宣传法制、教育群众、预防犯罪等法律监督职能，这些职能必须通过非诉讼活动来实现。实践中，检察建议就是检察机关实现法律监督职能，介入社会管理，参加社会治安综合治理的重要载体和手段。检察人员身处办案一线，对法律条文和案件发案特点、趋势等较为熟悉，如能结合案件和现实情况做好调研，并在此基础上有针对性的提出操作性较强的对策和建议，那将有效完善相关制度建设，极大提高社会管理成效。当前检察机关发送的检察建议主要集中如下几方面：一是结合办理刑事犯罪案件，履行社会治安综合治理的相关责任，向发案单位及其主管部门提出建章立制、改进工作、堵塞漏洞的检察建议；二是结合查办职务犯罪案件，就加强管理，完善制度，预防职务犯罪提出检察建议；三是结合民事、行政检察工作，就社会反响大、突出的民事纠纷问题和行政执法部门在执法过程中存在的问题，进行监督，提出对策、建议。［2］从这几个方面我们不难看出，检察建议已经涵盖社会综治、反腐及民事和行政执法等领域，而当前这些领域所存在的问题正是群众反响比较大，比较集中的，从这个角度看，可以说检察机关和检察建议在完善社会管理方面有着自己的优势。

然而现实情况却是检察建议往往停于表面，流于形式，并没有发挥其应有的作用，究其原因主要有以下几个方面：

1、由于检察建议被列入各业务线的考核指标，出于应付考核需要，制作检察建议书往往是应付了事。检察建议内容空洞，泛泛而谈。

2、检察建议的制作往往各人、各科室自为战，不能形成合力，导致检察建议的质量参差不齐。很多检察建议的制作仅仅是案件承办人根据个案或一系列案件的情况凭借自己的一些思考进行的，由于各人对同一事实的感受不同，各科室职能和所处位置不同，因此看问题的角度等也不竟相同，导致最后的切入点和给出的对策、建议存在较大的差距，极大影响了检察建议的质量。

3、承办人与检察建议制作人脱节，造成检察建议内容不能贴近实际情况。比如预防职务犯罪的检察建议，现实中往往是由各级院的职务犯罪预防科在自侦部门移送的职务犯罪案件的有关资料（诸如侦结报告、意见书、案件分析报告等）基础上制作检察建议，可以说制作人员接触的是经过案件承办人筛选后的案件信息，在这些可能二手、三手材料基础上制作出来的检察建议可能不够全面和深刻。

4、由于检察建议的内容常常要涉及专业领域，需要专业知识，而检察人员往往不具备该方面的专业知识，因此很难就有关专业方面的问题给出有针对性的和可操作性的建议。同时，由于检察人员往往对实际情况难以全面掌握，在制作检察建议过程中往往又缺少与被建议单位的沟通，因此很难从被建议单位的具体情况出发为其提出具有可操作性的建议内容。这些不切合实际，没有可操作性的检察建议几乎不可能引发被建议单位按照建议内容采取相关措施的动力，只能做些表面功夫甚至是“书面功夫”应付检察机关。久而久之，不仅检察建议的社会效应无从谈起，就连检察机关的威信也将丧失殆尽。

5、检察建议的落实情况难以监督。检察建议的发出仅仅是开始，检察建议上的建议、措施要真正发挥作用、落到实处还需要被建议部门认真采取相关措施，体现在日常管理、执行上。现实中，检察建议发出后，往往会要求对方在三十日内给予书面反馈，对方单位也都会给予书面反馈意见，但一般也就仅此而已。建议内容是否引起足够重视，整改措施是否真正落到实处，还缺少事后的监督。

6、检察建议的效力究竟几何。检察建议作为一种非诉讼法律文书，从其字面涵义看，仅仅是建议，既然是建议就可以采纳，也可以不采纳；并且《人民检察院检察建议工作规定（试行）》也并没有对检察建议是否具有强制执行的属性做出规定，因此是否采纳检察建议、采纳多少建议、建议落实到何种程度全凭被建议单位自己决定，这就把检察建议的效力打了大大的折扣。

要牢固树立检察机关法律监督地位，发挥检察建议在社会管理中的重要作用，就必须在提升内功和改变外部环境上下功夫，着力提升检察建议的社会效应：

1、从思想上重视检察建议工作，转变检察人员的只有积极办案才是检察机关首要任务的认识。我们不是为了打击犯罪而打击犯罪，我们惩戒罪犯的目的是为了更好地预防犯罪，是一种特殊的教育手段。在查办案件过程中，分析案件特点、犯罪轨迹，找出存在的漏洞和不足，然后通过检察建议帮助案发单位亡羊补牢，完善规章制度，从而减少犯罪机会。

2、检察建议的制作程序应该更为科学和规范，确保检察建议准确性、针对性，增强检察建议的质量。《人民检察院检察建议工作规定（试行）》虽然规定了检察建议需“报请检察长审批或者提请检察委员会讨论决定”，但这只是对最后把关做了规定，却没有具体规定检察建议制作的程序。

高质量的检察建议应该有一套完整规范的检察建议制作流程。首先检察建议的初稿制作人必须是案件的承办人或是自始至终参与案件办理的人员，其掌握的都是第一手的信息；并且由于其身处办案一线，直观的感受最强烈，最容易发现有关问题和漏洞。其次，检察建议初稿必须经科室负责人修改。一般而言，科室领导都有多年从事该项工作的经历，经验阅历较为丰富，由其对初稿进行把关修改可以去粗存精，更容易得出一般规律性的结论，对建议措施等内容的把握上也更为准确和有针对性。再次，修改后的检察建议应在单位一定范围内公开，群策群力，集思广益，吸纳有益的建议和对策。最后，检察建议的内容还应与被建议单位进行有效沟通，使建议切实可行。

3、实行专家询问制。检察机关查处的案件包括社会各个行业，而查处的问题涉及专业性强，如财务、计算机、招投标、评估……检察人员的知识面不可能面面俱到，深度和广度与专业人员都相比较都存在很大的差距。难免在提出检察建议时，针对性、可操作性不强，难以发现深层次的问题。因此，建立专家询问制是顺应形势的要求，一方面充分利用行业系统专业人士的知识，帮助我们找准“病灶”，开出良方，拿出切实可行的对策，提升我们检察建议的质量；另一方面，行业专家大多为人大代表或政协委员，加强与他们的联系，有利于检察机关与人大、政协的了解和沟通，同时也自觉接受人大、政协的监督。

4、要建立联系和回访机制，一方面加强与被建议单位的沟通联系，确保制订的检察建议内容贴近现实，具有可操作性；另一方面加强对检察建议落实情况的监督，对于未获回复的检察建议应重点回访，查找原因，帮助被建议单位落实建议。

5、完善法律监督工作机制，检察机关应寻求党委政府及人大的支持，建立检察建议的执行监督机制，出台相关意见，确保检察建议具有一定强制效力，对不认真落实检察建议有关内容的单位和责任人进行问责，树立检察建议的权威。就检察建议落实情况而言，无论是在监督的力度上还是监督的广度上，检察机关都有较大的局限，因此充分发挥党委政府及人大在监督落实检察建议方面的作用，形成监督合力势在必行。也只有这样才能确保检察建议发能发出去，做能做得了。

总之，检察建议是检察机关履行宪法赋予的法律监督职能的重要武器，只有在内规范化检察建议的制作过程，提高检察建议的质量；在外营造有利于检察建议推行的环境，才能充分发挥出检察建议在完善社会管理方面的效用。

注释：

［1］人民检察院检察建议工作规定（试行）载于正义网

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一、石桥地区基本概况

石桥街道地处*区北部，东与江干区交界，北与拱墅区相连，地域面积9.73平方公里，辖区共有7个社区，在册常住人口18404人。随着城市化进程的稳步推进，辖区经济持续发展，流动人员日益增多。据统计，20*年至20*年，石桥地区流动人员总数从2.2万人上升至6万余人（大部分居住在撤村建居社区出租房内），年均增长幅度为22.14%。

二、目前石桥地区出租房的治安状况

近几年，石桥地区的主要刑事案件为侵财性案件，20*年全地区共计受理治安案件1171起，受理刑事案件1318件，刑事立案985起，其中侵财类案件897起，而这些案件主要发生地是出租房，90%以上的涉案人员(作案者和受害者)为流动人员。通过调研，我们认为出租房流动人员发案率高在客观上主要有五方面的原因：一是大量流动人员来自全国各地的贫困地区及农村，受教育程度低，法律意识淡薄；二是流动人员中有10％左右的人员无固定职业，无固定经济来源；三是房东治安管理责任心不强,没有较好地落实安全防范措施；四是出租房居住人员安全防范意识不强,自我保护能力差,给作案者创造了机会；五是缺乏对出租房规范管理的体制和机制。

三、石桥地区出租房管理采取的措施

结合街道外来流动人员多，出租私房集中连片和流动人员发案率高的特点，为做好外来流动人员服务与管理工作，有效推进“打防控”一体化的社会治安长效机制建设，20*年10月，石桥街道在石桥社区率先开展了以出租房宾馆式管理为抓手的流动人员服务管理新模式试点工作，并于20*年3月在街道范围内全面推广。石桥街道出租房宾馆式管理工作机制的探索，得到了市、区有关部门的充分肯定。主要做法是：

1、以“六个一”为重点，全面推行出租房宾馆式管理

一是健全一支队伍，即：出租房专管员队伍。根据现有出租房的分布情况，按照每40户配备一人的标准选配60名出租房专管员队伍。对专管员队伍的管理，坚持“四个统一”，即：统一招聘、统一着装、统一培训、统一考核。通过专管员日常走访和巡查，及时发现和消除出租房内的各类治安及消防等安全隐患，及时排查可疑人员，掌握违法犯罪线索，确保承租人和出租人的生命财产安全。

二是建立一个中心，即：出租房信息服务中心。目前各社区统一建立了出租房信息服务中心，专门用于流动人员办理各类登记办证手续，同时向流动人员提供就学、计生、劳动保障、医疗咨询等各类服务。

三是竖好一块牌子，即：楼道公示牌。各社区对辖区内的所有农居出租房以每3-5幢为单位，在楼道进出口安装了出租房宾馆式管理公示牌。公示牌上有专管员及片管员的姓名、照片、联系电话等基本信息。

四是发放一本册子，即：社区出租房宾馆式管理宣传册。街道制作了《出租房宾馆式管理宣传册》，免费向流动人员发放,大大提高了居民对出租房宾馆式管理的了解程度，增强工作中的配合性。

五是明确一项规定，即：办证时限规定。街道根据相关法律法规，制定下发了一项规定，即：凡辖区内的承租人员，必须在入住当天到房东处填写入住登记单，三天内必须亲自或委托他人到信息服务中心办理相关证件。

六是提供一批服务，即：完善一系列服务措施。街道制作了《流动人员牵手工程服务指南》宣传册，免费发放给流动人员，当他们在工作、生活中遇到困难时，通过手册能及时得到帮助。包括为流动人员建立房源信息登记库、暂住证办理上门服务、提供工商办证便利服务等等。

2、以“街道综治中心、社区综治工作站”为依托，进一步完善出租房宾馆式管理

一是负责出租房专管员队伍的日常管理，当好“管理员”。各社区依托综治工作站，具体落实三项制度，即：一月一检查制度，每月由社区综治工作站对各专管员的所管片区进行综合检查；三月一培训制度，每季对专管员进行为期三天的业务和思想教育培训；半年一考评制度，评比结果分为优秀、合格、不称职三档，两次以上被评为不称职的专管员予以辞退。

二是负责流动人员矛盾纠纷排解工作，当好“娘舅”。流动人员由于远离家乡和亲人，有时心理压力比较大，极易产生各类矛盾纠纷。针对上述特点，石桥街道综治委会同公安派出所、各社区综治工作站成立了联合调解室，对各类矛盾纠纷做到“三早”，即：矛盾纠纷早发现、重点问题早介入、突出困难早排解。

三是负责收集外来流动人员对社区治安管理的意见建议，当好“听众”。各社区综治工作站以“圆桌对话”、网上论坛、手机短息互动等形式，广泛动员外来人员参与社区平安建设特别是出租房治安问题的大讨论，在充分发挥他们的聪明才智的同时，也进一步提高了他们的自我防范意识。

3、以出租房“五好”评比为抓手，不断深化出租房宾馆式管理

为充分调动广大房东自觉参与出租房宾馆式管理的积极性，不断深化出租房宾馆式管理工作，街道综治委在今年6月份出台了在辖区范围内开展社会治安综合治理工作“五好”（治安防范做得好、矛盾纠纷调处好、消防安全落实好、环境卫生搞得好、计划生育抓得好）出租户和“五好”（文明经营诚信好、治安防范做得好、消防安全落实好、环境卫生搞得好、计划生育抓得好）经营户评比活动的实施方案，成立了评比活动领导小组，由街道党政主要领导任组长，制订了详细的评比标准和一票否决项目。评比活动领导小组在大会上对最终确定为街道的首批“五好”出租户、“五好”经营户的代表表彰授牌。各社区对所有“五好”出租户、“五好”经营户授牌并上门安装。

通过上述活动的开展，广大房东参与出租房宾馆式管理的自觉性有了明显提高，外来流动人员法律意识也明显增强，出租房内的治安、安全、消防隐患得到了进一步的消除，今年1-10月份发案率同比下降4.4%,实现了撤镇建街以来的首次下降。外来流动人员的居住、创业环境不断改善，从而也确保了本地区经济社会的和谐发展。

四、目前出租房治安管理中存在的主要问题

在调研过程中，我们发现，虽然石桥街道通过出租房宾馆管理的开展，在流动人员治安管理中取得了一定的成效，但在实际管理中还存在着以下问题。

1、房东参与出租房治安管理的责任心不强。目前，公安派出所对出租房房东在治安管理方面处罚的主要依据是《中华人民共和国治安处罚法》、《浙江省暂住人口管理条例》和《*市外来暂住人员管理条例（2004修正）》，外来承租人未办理暂住证等相关证件，对房东处罚的最高额度为500元，这一额度对房东的震慑力度不大。同时,《治安处罚法》等法律法规对出租私房内发生刑事案件或消防安全事故后，房东应负何种责任没有明确规定，致使房东轻视出租房安全设施建设的重要性，没有更好地履行出租人应承担的相关责任和义务。

2、出租房专管员在管理的权利及义务严重倒置。目前，石桥地区出租房管理的主要人员为出租房专管员及协管员，共有117人（其中，协管员42人为全市统一招聘分配，国家财政拨款）。根据市、区等综治部门的考核要求，出租房流动人员的登记办证率要达到95％以上，为了达到这一目标，协管员与专管员必须频繁地上门检查登记，对没有登记办证的人员往往要检查其身份证等合法证件，否则就会存在大量的流动人员无证和人户不一致现象。但是，按照相关法律规定，在公安民警不在场的情况下，这些管理者实际上无权检查公民身份证件，更无权进入出租房内检查可疑人员和可疑物品。上述问题一方面对公安机关掌握流动人员信息及发生案件后的侦破带来难度，另一方面也极易因管理权限问题引发管理者与被管理者之间的纠纷（如今年9月华丰社区的专管员因管理权限问题与承租人发生了较严重的纠纷）。

3、对承租人员拒不办理登记办证手续的，公安机关执法成本太高。根据《浙江省暂住人口管理条例》规定：不办理《暂住证》或不办理更正、换领、补领手续的,责令限期补办有关手续,并可处50元以下罚款。但是在*区全区实际操作过程中，由于不适用简易程序，因此该项处罚基本不执行，由此承租人有恃无恐。

4、出租房管理成本高，社区不堪重负。目前，石桥共有外来流动人员6万余人，按市、区综治部门每500名流动人员需配备一名专管员的规定，整个石桥共需专管员120名，除去区公安分局下派的42名出租房协管员，实际还需专管员78名，按20*年每人年工资2万元（当年*市城镇职平均工资为32440元）计算，全年共需156万元。20*年石桥街道收到区流动人员登记办证拨款约50万元，私房出租税返还39万元，两者相加共计89万元，与出租房管理所需的人员经费相差近70万元，若再算上专管员服装、通讯、交通等费用，则差额突破100万元。

五、加强城郊结合部出租房管理的建议

通过调研,我们认为要做好城郊结合部出租房管理工作,降低出租房发案率,我们建议:

1、明确出租房的出租条件,将现行的出租房登记备案制度改为行政许可制度。对出租人不具备管理暂住人口的基本能力或者出租房屋安全防范设施不到位的，存在安全隐患的，不予以发证，对发生重大刑事案件的，取消出租资格。

2、进一步修改和完善现行法规，明确责任机制，实行责任追究，实施房东责任倒查制。对因房东疏于管理而造成出租房内多次发生刑事案件或发生重大消防安全事故的，应当对房东进行罚款直至实施限制人身自由的行政处罚。

3、进一步明确出租房专管员的管理权。在规定出租房专管员管理义务和责任的同时，应制定有关条例依法授予他们管理的权利，特别是要明确出租房专管员在一定条件范围内，上门检查流动人员时，有检查承租人身份证件和进入出租房内查看的权利。

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关键词：社会管理创新；检察监督职能；措施建议

推进社会管理创新，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要任务，是适应我国社会结构和利益格局的发展变化，加强和改进社会管理的必然要求。实现社会和谐，建设美好社会，是履行检察职能的应有之义，积极参与社会管理创新是检察机关履行职能又一重要举措。

一、当前我国社会管理面临的主要问题

当前，我国正处在经济社会高速发展期，社会各种矛盾凸显。随着经济高速发展，社会主义市场经济体制逐步完善，社会生活和社会结构都发生着巨大变化，社会人员流动性增强，个人与社会组织的依存关系减弱。人民内部矛盾日益复杂多样，各个社会阶层的利益诉求也各不相同，各种传统的、新型的社会治安问题等，仍然是影响我国社会稳定的主要因素。主要表现为：

（一）从社会管理对象来看，社会管理任务较以往更加繁重。

随着经济社会的不断发展，社会领域各项改革的不断推进，不同利益群体之间的矛盾和冲突日益凸现，对社会公共管理与服务的需求越来越强烈。人员流动性增强，人口结构的多元化、社会阶层化趋向越来越突出。大量不同地域、不同社会背景的人口集聚在同一社会环境中，不可避免会产生一些摩擦和冲突。

（二）从社会管理主体来看，错位和缺位的现象并存。

虽然我国实行的是社会主义市场经济体制，随着经济的不断增长，社会结构不断变革，但是伴随市场经济发展而需要的社会管理体制改革相对滞后，社会结构的多元化，使得社会管理主体的单一化难以满足经济社会发展的需要。目前政府自身职能转变还尚未完全到位，相关的社会团体等社会管理主体还未成长，同时相关的社会主体管理的运行体制不够健全和完善，以致各类社会管理主体的职责界定不清，各自分工不明，相互对接困难，甚至出现相互推诿的情况，最终导致社会管理中错位与缺位的现象同时并存。

（三）从社会管理效果来看，当前的社会管理效率有待提高。

随着我国经济的高速发展，相应的社会管理体制也发生着一系列的变革，我国的社会管理理念、管理方式取得了巨大进步，但由于当前我国正处于在社会结构转型时期，社会矛盾多发，社会结构发生着巨大变化，因此社会管理的效率与经济发展仍存在着不协调的问题，已有的社会管理体系明显滞后于经济社会发展现状，难以适应经济发展的需要。因此，从社会管理效果来看，当前的社会管理效率仍有待提高。

二、检察机关参与社会管理创新的职能定位

纵观当前社会管理现状，必须加大力度创新社会管理方式，进一步完善与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体系，以不断提高社会管理与公共服务水平，促进社会和谐。检察机关虽然并不直接承担社会管理责任，但检察机关既是社会管理创新的应然主体，又承担着推动社会管理创新的重要责任，检察工作是社会管理创新的有机组成部分。

（一）检察机关是社会管理创新的应然主体。

社会管理创新是指打破传统模式，在原管理模式上，注入新的管理理念，运用更科学的管理方法，实现更好地管理。其主要内容是健全法制、实现法治，基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等，目的是通过制定包括法律法规在内的社会规则，并通过行政、司法等执行手段，来实现建立在公平正义的社会秩序和社会进步。[1]检察机关作为宪法规定的法律监督机关，其根本职责在于维护国家法律的统一正确实施，承担着打击刑事犯罪查办和预防职务犯罪、对诉讼活动的法律监督等基本任务，对推动法制健全、法治实现以及法律规则的严格落实具有重要意义，理应成为社会管理主体。

（二）检察机关是推动社会管理创新的重要力量。

根据宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关，在我国的政治结构和社会生活上居于重要地位，在我国大力推进社会主义体系的形成过程中，必然要强化依法治国的政治方略，必然将依法执政、科学执政放在重要位置，检察机关通过加强对执法、司法等领域的法律监督，不仅能保证社会管理层面的社会公平正义，维护法律的正确实施，同时，还能通过保障国家法律统一实施，推动社会管理的法治化进程，维护社会管理中法治的权威。

（三）参与社会管理创新是检察机关的社会责任。

检察机关以办案为基础，通过办理各类案件以化解社会矛盾，消解利益冲突、修护社会关系。在案件的办理过程中，各类案件与社会管理存在内在联系，因为各类案件正是社会管理过程中各类矛盾的综合集中体现，作为检察机关必须把每一个案件处理好，做到法律效果、政治效果、社会效果的有机统一。随着社会经济发展，社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会流动性和开放性显著增强，人民群众思想活动的独立性、多样性、差异性明显增强，迫切需要在有效整合各种社会力量共同推进社会管理创新。

三、检察机关参与社会管理创新需处理好的三大关系

社会管理既是检察机关履行职责的重要内容、发挥职能的重要领域，也是检察机关必须承担的重要社会责任。但是，检察机关在参与社会管理创新的过程中，需要处理好以下三大关系，只有这样，检察机关参与社会管理创新才能达到一定的深度与广度。

（一）服务大局与执法办案的关系。一是要善于从党和国家工作大局着眼，小处着手，结合执法办案和履行各项检察职能，努力从源头上减少不利于经济社会发展的因素。二是要充分发挥贴近群众的工作优势，广泛收集社情民意，注意发现倾向性、苗头性的民生诉求，积极向党委和政府提出建议、方案，促进完善社会管理工作。三是要在履行法律监督职能过程中，及时发现社会管理方面存在的具体问题，积极向政府和有关部门提出检察建议，完善内部制约和监督，完善社会管理和服务。检察机关尤其要主动与其他司法机关建立协调配合机制。进一步加强与侦查、审判机关和司法行政机关的协调配合，坚持分工负责，相互协作，形成合力。

（二）强化法律监督与延伸检察职能的关系。依法履行法律监督职能是检察机关参与社会管理创新的基础。具体表现在紧紧围绕法律监督职能严厉打击各类犯罪，维护良好的社会秩序。检察机关创新社会管理必须紧紧通过专门的法律监督职能来实现，通过侦查直接受理的案件、批准和决定逮捕、提起公诉、监督侦查和审判活动等职能活动，维护国家宪法和法律的统一正确实施。其履行职能本身，就是打击刑事犯罪、规范社会行为、协调社会关系、维护公平正义的社会管理活动。

（三）规范公权利与引导私权利行使的关系。社会管理创新包含着两个基本目标：一是要不断提高政府的社会管理能力和效率；二是要加快社会组织或社会团体的自我发育，增强社会自我管理的能力。因此，围绕上述两个基本目标，检察机关应采取不同的对策。对于政府参与社会管理创新的活动，履行职责的着眼点在于促进和保障政府行为的规范和有序。在社会公共管理中，由于政府是公共管理的主体，必然引起公权力的介入，存在权力扩张和滥用的可能性，迫切需要权力制约及制度性监督，从而促进公权力得以依法、规范地行使，从而有序地推进社会管理创新。

四、从四个方面入手充分发挥检察机关在社会管理创新中的作用

检察机关作为社会管理创新的应然主体，是推动社会管理创新的重要力量，在参与和加强社会管理创新中承担着重大社会责任。检察机关承担的侦查监督、审查、对刑事审判监督等职责，因此应该以履行法律监督职责为基础，以执法办案的司法过程为平台，充分发挥检察机关在社会管理创新中的作用：

一是通过指控犯罪等司法活动，直接参加社会管理。刑事检察工作通过办理刑事案件来解决犯罪问题，这既是代表国家应对突出社会矛盾的重要方式，也是履行社会管理职责的直接体现。刑事检察工作通过审查逮捕犯罪嫌疑人，认定和指控犯罪，保障公民合法权益，维护良好社会秩序，对于社会管理的众多方面都能够发挥重要作用，如，对于涉及民生的食品安全、住房安全、药品安全犯罪、危害社会秩序的假冒商标、生产销售假冒伪劣商品、侵犯知识产权、涉农等案件发挥追诉功能。所以，立法“规定为犯罪”本身就是出于社会管理的需要由立法作出的社会反应，而检察机关可通过相关司法活动参与社会管理。

二是运用刑事政策，化解社会矛盾，协同实现社会管理目标。社会管理的核心是社会政策。犯罪现象作为一个社会问题必须寻求社会的对策。在刑事检察适用法律管理社会的过程中，社会政策具体化为刑事政策。对于社会政策与刑事政策之间的关系，犯罪社会学家李斯特曾精辟地指出，“最好的社会政策就是最好的刑事政策”。刑事政策是刑事立法和刑事司法的灵魂，它随着犯罪态势的变化而不断进行调整，这种变动性与刑事法律的稳定性之间形成一种互动关系。检察机关在实施刑事法律的过程中，需要根据社会矛盾状况运用适宜的刑事政策，才能更好地实现化解社会矛盾、修复社会秩序的社会管理目标。

三是履行法律监督职能，促进社会管理法治化。法治社会既是社会管理创新的题中应有之义，也是社会管理创新的重要价值目标。法律的生命在于实行，当前我国社会管理中比较突出的问题就是法治化程度不高，尤其是执法机关严格执法状况有待强化。在我国，检察机关是宪法规定的专门法律监督机关，监督公权力机关的权力行使。刑事检察所能涉及的监督对象和内容范围比较广泛，既包括同样承担惩治犯罪职责的侦查机关和人民法院，也包括通过办理犯罪案件所发现的其他公权力机关违法用权的情形。

四是剖析管理症结，控制预防犯罪，服务改进管理水平。检察机关履行刑事检察职能过程中，通过开展调查研究，制发检察建议，切身担负起参与社会管理的重要社会责任。从社会管理成效的标志看，恐怕不在于为改造越来越多的罪犯而建造越来越多的监狱，而在于对犯罪进行更有效的控制和预防。从某种程度上可以说，刑罚是其他社会管理措施不妥的补偿，如果各种社会管理措施得当，就可以不再依赖刑罚治理犯罪。

此外，制发检察建议也是检察机关参与实现犯罪预防的社会目标、加强社会管理的有效途径。在整个社会系统的运行中，职能部门未必能够及时发现职能领域的问题，关联部门发现的问题未必都有职权管辖。在这种背景下，社会管理职能部门之间协作、互动就成为查补管理漏洞、不断推动社会发展的重要机制。检察建议是检察机关在履行职能过程中针对所发现的社会管理或涉案单位内部管理上的问题依法提出的建议。在实践中，多地检察机关的经验表明，检察建议能够依法促进行政执法机关规范执法，促进完善相关行业系统的制度建设，促进净化社会环境、参与社会治安综合治理。

注释：

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今年来，在县委、县政府正确领导和省、市环保部门的指导下，我县环境保护工作坚持以人为本，树立科学的发展观，全面促进环境污染整治和生态保护建设，环境保护综合协调机制不断健全；整治违法排污企业专项行动取得明显成效；工业污染治理成果得到巩固；重点流域治理工作继续推进；城区环境综合整治取得新进展；生态环境保护得到加强；环境监测能力明显增强。现将我县2009年的环境保护工作情况总结如下：

一、工作成绩和主要做法

（一）圆满完成学习实践科学发展观活动。根据《县委第二批深入学习实践科学发展观活动的实施方案》和统一部署,我局深入学习实践科学发展观活动从今年4月初开始至8月底基本结束,历时5个月。在县委指导检查组的监督下，学习实践活动做到了“规定动作”不走样,“自选动作”有创新,圆满地完成了学习调研、分析检查、整改落实三个阶段的各项工作任务，达到了预期效果。通过开展学习实践科学发展观活动，全局党员干部进一步树立了科学发展观的理念，局领导分头完成四篇调研文章，查找出了环境保护方面影响和制约科学发展的5个突出问题，并将问题规定时限，逐步整改落实，把科学发展观贯彻于环保工作始终。

（二）成功处置云天化“3·23”安全事件，应急处置能力得到加强。今年3月23日，云天化合成氨装置合成塔出口管道发生断裂，导致高温高压气体外泄产生冲击波，部分生产设施和厂区及附近居民门窗受损。事发后，我局切实履行职责，积极配合市局和其他相关部门进行调查处理,及时开展了监测、监察和救援行动，有效地阻止了事件的扩大,受到各级领导的肯定。一是加强领导，落实责任。事件发生后，立即启动了突发环境事件应急预案，成立事件应急处置领导小组，主要领导负总责，落实具体责任人，逐级抓落实。二是迅捷反应，及时应对突发事件，严格执行事件报告和应急处置制度。应急预案启动后，领导组及时调集综合组、应急监察分队和应急监测分队第一时间赶赴现场开展调查、监测、救援工作，排查确定污染因子，先后以快报和详报的方式将现场情况报告上级部门，在第一时间及时准确的提供监测数据，为事故的处理赢得时间，对稳定群众恐慌心理起到了积极作用。三是建立云天化“3·23”事件值班制度,实行24小时值班，确保信息传递的畅通。四是积极参加抢险救援和善后理赔，安抚群众，稳定民心，包片居民未出现上访现象。五是积极总结事件经验，及时更新应急处置预案，逐步提高应急反应处置能力。

（四）严格依法行政，强化环境监管。一是严把建设项目审批关。在项目审批过程中，我局始终坚持集体审批制度、环评影响评价管理制度、环评审批承诺制度、环保审批服务制度和环保审批公众参与制度。今年，共审批建设项目44个，审批夜间施工项目8个，对省市环保局审批的6个建设项目出具了环境影响评价标准确认函和转报意见，完成了26个项目的选址工作和7个建设项目竣工环境保护验收，环评和环保“三同时”执行率达到100，从源头上有效制止新污染源的产生。二是严把审核关，依法实施排污许可证发放管理。今年来，排污许可证年审换证4家。三是认真贯彻执行《排污费征收使用管理条例》，强化征收措施和力度，依法足额征收排污费，完成了26家单位排污申报工作，征收排污费1365160元，提前超额完成市局下达任务数80万元的征收任务，征收范围涵盖了辖区内所有工业企业及医院、宾馆、餐饮等第三产业。四是进一步规范环评审批程序，提高服务效率。加强县政府政务服务中心环保窗口建设，实行一次性告知制度。告知内容包括选址

初步要求、审批权限、办事程序、办事时限等，让建设单位了解整个环评审批的程序和具体要求，做到审批程序和结果公开透明。成立了建设项目环境影响评价审批委员会，实行环评审批委员会集体讨论审批。

（六）加大环境监察现场监督执法力度。一是严格查处各类环保违法违规行为。严格现场环境执法，坚决查处擅停污染治理设施或偷排污染物等违规行为，着力解决群众反映强烈、影响群众健康、影响社会稳定的突出环境问题，仅2009年就现场检查企业13家，限期整改1家，停止生产1家，查处率达到100。先后对××县朝阳混凝土搅拌站噪声、××县旅游开发有限公司排放生活污水污染农田投诉依法进行了调查处理，处理率达到100。对1处具有一定环境安全隐患的水源地进行了集中整治，确保了全县集中式饮用水源地的环境安全。二是对云天化、金明化工、××县城镇污水处理厂等重点工程、重点企业进行了污染防治设施现场检查，检查了污染防治设施42台套，先后现场检查共计43次，确保全县重点工程和重点企业污染防治工作落到实处。三是建设项目“三同时”监督检查。全年对辖区内建设项目“三同时”制度执行情况共进行了38批次检查，辖区内主要建设项目“三同时”执行率达100。四是对持有排污许可证的云天化股份有限公司、××县金明化工有限责任公司、××县人民医院、××云天医院、云南包装厂××分厂、××县富达水泥有限责任公司达标达证情况进行了30余次检查。先后配合四川、云南两省环境监察总队，宜宾、昭通两市环境监察支队，联合宜宾县环境监察大队对向家坝水电站工程建设施工期开展了12次现场环境监察。五是对辖区内签订了节能减排责任书的重点企业云天化、××县金明化工公司按要求进行了每月一次现场监察，对云南包装厂××分厂、××县三乘酒业有限公司、××县富达水泥有限责任公司、××县旅游开发公司等企业进行了每季一次现场监察，基本实现了年度节能减排目标。六是加大工作调处力度。加强环境污染事故和污染纠纷的调查处理工作，落实限时办结制度，健全环境工作责任制度，强化值班制度，努力维护群众环境权益。全年共办理了12369环保举报热线、县长热线等污染举报案件61余起、案件9件、人大建议2件。对所有举报及案件均进行了现场监察并根据具体情况进行了相应调查处理，切实做到了来信来访案件件有回音、有落实，结案率达100％。

（七）加强污染整治，改善环境质量。今年，我县的污染整治工作着重于农村环境和饮用水安全整治。一是结合新农村建设，选定太平乡太平村为整治示范点，编制完成《太平乡太平村农村环境综合整治实施方案》,通过实施农村改水、改灶、改厕和山、水、林、田综合治理，全面整治农村脏、乱、差环境。二是扎实做好饮用水源安全保护。饮用水安全问题关系到广大人民群众的健康、生命安全和社会的和谐稳定。继2008年开展城镇饮用水水源地基础环境调查及评估工作之后，今年将向家坝镇水清坝水库列为典型乡镇饮用水水源地开展基础环境调查与评估工作，科学调查与综合评估典型乡镇饮用水水源地基础环境状况，完成了《水清坝水库饮用水水源地保护区划分报告》和《水清坝水库饮用水水源地保护区基础环境调查与评估报告》。通过划定和建设水源保护区、实施应急保障等措施，着力解决农村饮用水安全问题。

（九）以强化意识营造氛围为目标，着力开展环境宣传教育工作。一是通过印标语、宣传手册、挂横幅、发传单等多种形式，广泛开展环境保护宣传教育活动。结合“6.5”世界环境日活动、五月科技宣传周、科普大篷车等节日和活动在县城、学校、社区、村镇，通过广播宣传《环境保护法》及相关法律、法规和环保知识，发放宣传手册1500份、环保倡议书1000份、张贴宣传标语10幅，宣传画册200份，投资1.5万元制作了42个环境保护宣传广告灯箱，大力营造环境保护宣传气氛。二是立足网络、电视、广播、报刊等宣传媒体，不断完善环境保护宣传教育网络，进一步加大了宣传力度，在群众中引起了较大反响。通过广泛宣传，使镇村及企业干部职工重视支持环保工作，保护环境的意识进一步增强，为进一步加强基层对环保的认识和重视，落实好环保各项任务打下坚实的基础。三是全面加强队伍建设工作。以政

治素质好、业务水平高、奉献精神强为目标，以学习制度、培训考试制度、激励约束制度的健全完善和严格执行为基础，以培育文化为灵魂，今年以来，我局实行了季度业务考试制度，进一步提高了干部职工的自觉学习意识。通过强化学习意识，细化培训手段，硬化激励措施等途径，真正建设一支忠于职守、业务过硬、作风优良、纪律严明、务实高效、清正廉洁的环保队伍。

（十）认真实施四项工作，促进环保工作健康发展。

一是认真实施阳光政府四项制度和责任政府四项制度。自今年3月实施阳光政府四项制度以来，我局高度重视，按照要求开展了相关工作，并将此项工作列入日常工作的重要位置，成立了实施阳光政府四项制度和责任政府四项制度领导小组，制定了实施意见，规范了各项具体工作，加强了队伍训练，配备了硬件设施，切实保障政务信息网络查询系统和“96128”政务查询专线电话的正常工作。自5月份以来，我局共重点工作通报事项15项，重要公示事项1项，网络查询3次。未受到群众投诉，受到督查组多次表扬。

二是认真实施“七彩云南××保护行动”。为认真贯彻落实国家及省、市关于环境保护的《决定》，牢固树立“环境优先、生态立县”意识，加快“长江上游生态屏障”建设步伐，实现我县经济社会又好又快发展，按照市环保局总体部署，我县注重加强自然生态保护、重点饮用水源地保护和污染源监察，注重加强重点污染源监控，认真履行职责，围绕市政府20项重要工作和20类重大建设项目的相关要求，对照市政府与县政府签订的《七彩云南昭通保护行动2009年工作目标责任书》，认真实施生态保护行动、环境治理行动、环境阳光行动、绿色创建行动、绿色传播行动、节能降耗等七大行动，环境质量不断改善，群众环保意识不断增强。××由于工作方法创新、工作出色，在全市的《七彩云南昭通保护行动2009年工作目标责任书》考核工作中评定为优秀。 四是圆满结束全国第一次污染源普查工作。在2008年的工作基础上完成了373家普查对象的普查数据再审核、上报，建立了污染源档案。全县普查工业源17家，生活源109家，农业源247家，于6月通过了省市普查办检查验收。

此外，我局在扶贫、移民、保密、、预防职务犯罪、流动人口计划生育、社会治安综合治理等方面加强了组织领导，落实了责任，明确了工作任务，取得了一定成绩。

二、存在问题 （二）依法行政，执法必严还有待进一步加强。环境监察人员环境执法能力还有待进一步提高，对重点工程、重点建设项目的监察力度还不够强，建设项目“三同时”监管不到位的情况依然存在。有法不依、执法不严、违法不纠以及守法成本高、违法成本低、环保执法难的问题还未从根本上解决，差距还很大。

（三）应急处置能力建设有待进一步加强。云天化“3·23”安全事件的发生，暴露出我局应急通讯器材、安全防护设备、应急监测仪器、应急监测车严重缺乏，监测还采用传统分析仪器方法，相对便携快速测定仪为事件处置提供技术支撑较为滞后。

（四）标准化建设严重滞后，环境监察、监测能力建设还有待进一步加强。环境监察、监测能力建设远远滞后于当前形势发展的要求，需要进一步加强环境监察、监测标准化建设。一是在建立健全环境监察、监测机构方面还有待进一步加强。二是在落实人员编制、保障工作经费等方面还有待进一步落实。三是在配备各项技术装备方面还有待解决。如执法车辆、监测车，环境监察现场取证设备、现场监测设备、防护设备等。

（五）环境容量总量控制、节能减排任务艰巨。我县工业化进程不断加快，楼坝工业园区即将启动，而××环境容量总量控制指标有限，经济发展与环境保护矛盾突显；区域内云天化排放量大，市局下达的减排任务完成起来有一定难度。

（六）明年为“七彩云南××保护行动”实施的最后一年，虽然我县启动早，但对照《实施方案》，离目标任务还有一定的差距，压力较大。

（七）办公业务用房满足不了工作需要，虽已启动监测执法业务用房建设，但建设资金尚缺口200万。

三、2012年工作计划

2012年我县环保工作将紧紧围绕省、市“十一五”环保规划，着力抓好以下工作，促进我县环保工作再上新台阶。

（一）继续抓好干部职工政治理论和业务知识的学习。一是依托深入学习实践科学发展观活动，着力解决思想认识、班子建设、工作作风、基础能力、体制机制和环境改善等方面的问题，积极构建用制度管理人、监督人、激励人的管理模式，进一步强化每名干部职工的事业心和责任感。二是加强业务培训学习，不断强化队伍建设，提高服务水平。

（二）继续抓好全县环境保护宣传工作，引导全社会共同参与环境保护，构建和谐社会。紧紧围绕“七彩云南××保护行动”、“节能减排”、绿色创建等重点工作，在世界环境日、地球日、水日等节日走村入社,下企业进学校倡导和号召全民环保，组织环境摄影比赛，展板宣传，咨询服务、资料发放等宣传活动,充分利用电子屏幕、手机短信、网络、电视等媒体加大环保宣传，做到常抓不懈，重点注重对学生的宣传教育。

（三）继续抓好环境监测、环境监察执法工作，强化环

境监督管理。一是加强环境监测工作，科学、全面、及时掌握我县水、气、声环境质量，为环境管理提供依据,为地方经济建设服务。二是继续深入贯彻《排污费征收使用管理条例》，规范排污收费和排污申报工作，扩大征收范围。三是继续开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动、排污口规范化整治，着力解决突出环境问题，及早安排和部署全县中高考期间环境噪声控制和监督管理工作。四是加大生态环境监察、污染源监察、污染治理设施现场检查、排污许可证监察和建设项目“三同时”监察等工作力度，重点放在向家坝水电站建设、绥水还建公路建设、云天化、金明化工、云南包装××分厂等重点项目和企业日常监管，确保环境安全。五是积极争取投入，加大基础设施建设。

（四）加强饮用水水源地环境保护。按照饮用水水源地环境保护规划，加强全县城市饮用水水源地环境监管，进一步建立健全饮用水源水质定期监测报告制度、安全预警制度，定期水质监测信息。

（五）抓好两碗乡生态乡镇创建工作和××生态县建设规划编制，启动生态县创建工作。结合新农村建设，改善农村生产、生活环境,发展生态示范点，全面整治农村脏、乱、差环境,完成两碗乡生态乡镇创建,为生态县建设奠定基础。完成生态县规划编制，启动生态县创建工作。

（六）科学谋划，确保完成主要污染物减排目标任务。一是在污染源普查工作基础上进一步摸清全县cod（化学需氧量）、so2（二氧化硫）排放总量，科学制定2012年主要污染物减排目标计划，并分解落实责任，抓好督导落实。二是进一步发挥减排工程的作用，积极引导企业实施清洁生产。督促加快云天化煤代气二期工程、××县城镇污水处理厂重点工程建设进度。三是严格管理减排。实行建设项目新增污染物总量管理，把污染物总量削减指标作为建设项目审批的前置条件，未落实污染物总量来源，建设项目不得审批。推行排污许可证制度，完成水、气排污许可证发放工作。四是加强对化工、水泥等高污染企业污染防治设施运行的监管，提高工业废水达标排放率，严肃查处偷排漏排等违法排污行为。

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摘 要:流动人口计划生育政策的制度变迁过程反映了转型时期中国特定时空背景下制度变迁的机理:落实宪法赋予的公民的同等权利和创新既往的管理模式是流动人口计划生育政策变迁的主要内容;市场化改革带来的对现存治理体系和制度安排的挑战是促进制度变迁的主要原动力;制度创新的主体力量是政府,其过程表现为体制内的上下互动。由于制度供给主体的功能局限性导致我国的制度文本和制度实施效果之间存在巨大的落差,只有突破制度变迁与创新过程中的单一动力作用,建立公民、社会、国家之间的持续互动机制,才能实现制度的有效供给和均衡。

关键词:流动人口;计划生育;政策变迁

中图分类号:C923 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)04-0082-05

流动人口的计划生育问题作为转型时期中国特定时空背景下出现的问题,它的治理政策的变迁一方面是市场转轨和社会变迁的结果,另一方面又受当前国家模式和政治构架的规制。由于中国处于转型这个特定时空场域,其复杂性使得我们很难对当前中国制度变迁的机理作全面的透视,但笔者还是希望在综合各种理论的基础上,通过对有限资料的研究来厘清流动人口计划生育政策变迁的逻辑。

一、权利回归和模式转变:流动人口计划生育政策变迁的内容分析

改革开放之后,流动人口规模的扩大化和机制的常规化,以户籍制度为载体的公共福利制度和行政管理体系依然存在并得以延续。作为行政管理体系一个环节的计划生育管理体系也深受影响,形成了城乡有别的计划生育管理制度及其配套体系。在农村,国家实行的是依托村民委员会体制的计划生育管理模式;在城市,自20世纪70年代实行计划生育政策以来,城市计划生育管理采取的是“部门管理”和“户籍管理”为特征的模式,其具体的管理措施主要是对单位职工采取部门管理,通过行政考核等手段把单位职工落实计划生育纳入各部门的工作责任之中,让各部门管理其下属单位,以达到保证育龄职工落实计划生育的目的。除此之外,对单位体系之外的人,计划生育行政管理部门实行自上而下――市、区、街道,直至居委会,对辖区内无固定单位的居民进行纵向“一竿子插到底”式的行政管理。随着市场经济的发展和流动人口规模的扩大,依托于户籍制度的计划生育管理模式越来越不适应社会发展的需要。当前我国流动人口与计划生育政策的变迁也主要围绕流动人口计划生育的管理模式及其配套的福利措施这两个方面展开:

一方面实行权利回归措施,改革户籍制度、逐步剥离户籍制度所带有的各种福利措施、赋予流动人口平等公民权等权利回归措施。1999年国家计生委颁布的《流动人口计划生育工作管理办法》第九条规定:“流动人口现居住地的乡(镇)人民政府或者街道办事处应当向其中的已婚育龄流动人口进行人口与计划生育宣传,并组织有关单位向育龄夫妻提供避孕节育措施服务。”2004年颁布、实施的《流动人口计划生育管理模式与服务工作若干规定》更是明确指出“现居住地应将流动人口计划生育工作纳入本地区经常性管理和服务范围,实行与户籍人口同宣传、同服务、同管理”。这些具体措施中间已经涉及到改革现行的以户籍制度为载体的公共福利制度体系等内容。逐步剥离以户籍制度为载体的各种福利,使户籍管理功能回归本位,使各种福利制度与普遍的公民身份相联系。虽然制度实践过程中存在瑕疵,但是改革户籍制度、给予流动人口平等的公民权利已经成为不可逆转的潮流。

另一方面创新流动人口的管理模式,改变传统的“两地共同管理”模式,实行以“现居住地管理为主”和部门合作的属地化管理模式。1991年12月26日经国务院批准,由国家计生委的《流动人口计划生育管理办法》对流动人口的管理原则强调了现居住地和常住户籍所在地“共同管理”,没有规定哪一方应该负主要责任,而且也没有规定各部门之间的责任、协作、分工等,造成了配合不好,甚至互相推诿现象的发生。新的《流动人口计划生育工作管理办法》及其后续的相关文件明确了各部门、各单位的责任,确立了“以现居住地管理”为主的管理模式和部门协作机制。1999年颁布的《流动人口计划生育管理办法》的第六条规定:“流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的地方人民政府共同管理,以现居住地管理为主。”并且明确了流出地政府和人口计生部门的主要工作职责有“为流出人口办理流动人口婚育证明”;“对流动人口开展计划生育宣传教育”;“指导流动人口已婚育龄妇女知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施,适时提供随访服务”;“与流出人口已婚育龄妇女签订计划生育合同”;“做好流动人口计划生育管理服务的信息沟通和反馈工作”等。《流动人口计划生育工作管理办法》第五条规定:“县级以上人民政府公安、工商管理部门、劳动就业、卫生、房产管理等行政部门应当配合同级计划生育行政管理部门,在各自的责任范围内做好流动人口计划生育管理和服务工作”。2004年开始实施的《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》更是进一步明确了各级流动人口和计划生育部门要“会同公安、民政、劳动与社会保障、建设、卫生、等有关部门”,“对流动人口计划生育工作实行综合决策、综合治理、共同做好管理和服务工作”,建立“流动人口计划生育综合管理服务机制”。

二、流动人口计划生育政策变迁的动力机制分析

公共选择学派认为,政府也是一个“经济人”单位。一般认为,政府通过制度创新提供制度安排所要实现的目标有两个方面:一是经济方面的目标,即实现财政收入最大化。政府力图提高资源配置效率,加速经济增长,从而使财政收入最大化,政府将为每一个利益集团设计不同的财产权利。由于存在所谓的竞争约束和交换过程中的费用约束,在使财政收入最大化与降低交换中的费用,促进经济增长的有效率体制之间存在持久的冲突。二是政治方面的目标,即实现政治支持最大化。我国流动人口计划生育政策的制度变迁,在某种程度上也可以用上述理论来解释。由于城市流动人口规模的日益扩大,在东莞等市区甚至已经超过居住地的人口规模,流动人口管理成本越来越高。同时,由于流动人口的管理无法纳入国家治理体系的网络之中,流动人口的权益无法得到保障,国家试图通过新的制度安排保障流动人口的合法权益,赢得民众广泛的政治支持。具体而言,我国流动人口计划生育政策变迁的动力机制可以从三个维度来厘清:从宏观层面分析,流动人口计划生育政策的变迁是我国市场经济发展的结果,是国家为适应市场转轨和社会转型的需要主动作出的制度调整;从中观层面分析,流动人口计划生育政策的变迁反映了当前的行政调控机制无法实现对社会的有效治理,是国家治理机制应对社会变化的适时调整;从微观层面分析,流动人口计划生育政策的变迁反映了国家破除了旧有的利益壁垒,维护民众公民权利、实现利益均衡、重塑合法性基础的实践。

改革开放以来,我国流动人口规模呈不断上升的趋势。根据国家人口计生委的统计,我国的流动人口数量从1993年的7000万增加到2003年的14亿,10年内翻了一番,流动人口超过了全国人口总数的10%,约占农村劳动力的30%,其中15岁到35岁人口占全部流动人口的70%以上。[1]根据国家统计局公布的2005年全国1%人口抽样调查数据推算,流动人口为14735万人,其中,跨省流动人口4779万人。与第五次全国人口普查相比,流动人口增加296万人,跨省流动人口增加537万人。[2]随着流动人口规模的日益庞大,流动人口的计划生育管理工作的压力也不断加大,为了适应经济转轨和社会转型的需求,国家需要适时对流动人口的计划生育政策作出调整,对流动人口的计生工作作出新的制度安排。

流动人口计划生育政策的变迁反映了当前的行政调控机制无法实现对社会的有效治理,是国家治理机制应对社会变化的适时调整。现代国家的构建和治理理论告诉我们,现代国家建立的过程就是国家权力不断向社会渗透的过程,对社会的组织化、网络化管理不仅是现代国家构建的基础,也是国家有效治理的前提条件。有调查表明,流动人口的计划生育率比户籍人口要低10%左右。而且,流动人口的违法生育所占的比例也是非常高的。根据国家人口计生委2005年对江苏、广州等6省市的调查,农民工计划外生育约占各地违法生育总量的50%―80%,其中深圳、广州、东莞三市,农民工违法生育分别占各市违法生育的95%、87%、61.6%。[3]由此可见,当前的行政调控机制已经无法实现对社会的有效治理。1999年国家计生委颁布的《流动人口计划生育工作管理办法》和2004年开始实施的《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》都明确了“流动人口计划生育工作,实行现居住地和户籍所在地人民政府共同管理,以现居住地管理为主的原则”,并规定了流出地和流入地地方政府和计生部门的职责,其中流出地政府和计生部门有“为流出人口办理流动人口婚育证明”、“做好流动人口计划生育管理服务的信息沟通和反馈工作”等;流入地政府和计生部门有“负责对流动人口计划生育工作的日常管理,并将流动人口计划生育工作纳入当地计划生育管理”等职责。但是在实际工作中,流动人口的计划生育网络管理一直没有建立起来。根据国家人口计生委2006年组织开展的第六次全国人口和计划生育抽样调查资料和国家统计局2005年全国1%人口变动抽样调查数据,各省上报的跨省流入18―49岁人口数量为4849.9万人,而各省上报的跨省流出人口总数为5429.6万人,跨省流出人口比跨省流入的数量多580万人,据此我们可以推算,至少有580万人没有纳入流动人口“属地化”管理范畴。而其中各省上报的流入人口中已婚育龄妇女为1225万人,但是上报的流出人口中已婚育龄妇女总数为1743.2万人,中间存在518.2万的漏统,所以我们可以说“盲区”中的人口以已婚育龄妇女为主,其比例高达89%。[4]

流动人口计划生育政策的变迁反映了国家破除城乡二元结构的利益壁垒,维护民众公民权利、实现公民资格基础上的利益均衡。据广东省统计,2002年广东省流动人口孕产妇死亡率占全省孕产妇死亡总数的83%,是广东省常住人口孕产妇死亡率的4倍多。流动人口中新生儿破伤风发生数占全省新生儿破伤风发生总数的97.3%,是全国新生儿破伤风发生率的23.3倍。[5]国家计生委农民工计划生育与和生殖健康调研组的调查显示,至少72%的计划生育手术费由农民工自己负担,大约80%的农民工从未获得过免费的避孕药具。流动人口的权利保障措施无法得到落实。所以国家计生委了《流动人口计划生育工作管理办法》在第九条就规定:“流动人口现居地的乡(镇)人民政府或者街道办事处应组织有关单位向育龄夫妻提供避孕节育措施服务”,2004年颁布的《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》更是要求,“现居住地应将流动人口计划生育工作纳入本地区经常性管理和服务范围,实行与户籍人口同宣传、同服务、同管理”,以期打破旧有的城乡二元结构的利益壁垒,将流动人口和户籍人口都纳入国家社会治理网络体系,赋予流动人口和户籍人口同等的公民权利,实现对流动人口基本权利的保护。

三、体制内的上下互动:流动人口计划生育政策变迁的过程分析

一般而言,制度创新主体不外乎三种:个人、个人之间自愿组成的合作团体和政府机构。新制度学派的代表人物戴维斯和诺思认为,制度创新可以在上述三级水平上同时进行。个人、个人之间自愿组成的社会团体的创新在一个自下而上的社会变革原则下是可以大量存在的。但是在中国,由于集权政治框架的规制,制度变迁主要表现为体制内利益的调整和均衡,提供制度安排、实施制度创新最主要主体的主要是政府。而在政府内部,制度创新又表现为政府层级的差异,越是权力中心的最高层越可能成为制度创新的“第一行动集团”,而下一级的政府机构则充当“第二行动集团”唐兴霖教授将制度创新的决策者和首创者称为“第一行动集团”,在制度创新过程中帮助“第一行动集团”获得利益并分享追加利益的称为“第二行动集团”,“第一行动集团”最先认识到现行制度的弊端,预见到潜在利益,并最终提出制度创新的方案;“第二行动集团”执行、维护“第一行动集团”所作出的制度创新方案,他们共同努力,促成制度创新。,高一级政府作为“第一行动集团”直接提供制度安排,或者为下级政府――“第二行动集团”的制度变迁设立整体性的边界和方向。“第二行动集团”一方面执行、维护“第一行动集团”的制度创新方案,另一方面在“第一行动集团”所规制的制度框架与边界范围内继续进行制度创新并将其制度创新的有益成果反馈给“第一行动集团”以寻求其制度成果的法制化和规范化。流动人口计划生育政策的制度变迁遵循政府内部上下互动的逻辑,它的主要路径选择为:中央政府一方面直接提供制度措施,地方政府执行该制度措施,另一方面为了考虑各地的不同情况,中央政府又为制度创新设立整体性的方向与边界,地方政府在中央政府设立的方向与边界范围内展开一系列制度创新,其中卓有成效的制度创新成果将会被法制化和规范化,从而作为一种确认的制度被推广。

1991年,鉴于流动人口规模的不断扩大和计划生育的严重性和迫切性,国务院“第一行动集团”颁布了《流动人口计划生育工作管理办法》,对流动人口的计划生育工作作出了“两地管理”的模式的规定,此项法规的颁布标志着我国的流动人口计划生育管理进入规范化阶段。各地在该项法规的规制下进行流动人口计划生育问题的管理。但是随着流动人口规模的扩大化和机制的常规化,该法规在实践过程中权责不明和管理不到位等问题,国务院又适时调整了流动人口计划生育的管理模式。1999年,国务院颁布了新的《流动人口计划生育管理办法》,确立了“流动人口计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的地方人民政府共同管理,以现居住地管理为主”的管理原则。按照这一新制度原则,各地努力开展了流动人口计划生育管理模式的执行和改革。据不完全统计,目前全国已有27个省、自治区、直辖市制定了地方性流动人口计划生育管理办法,一些省(自治区、直辖市)的地级市还制定了相关的管理办法。许多地区都建立了统一的外来人口领导协调机构,将流动人口计划生育管理纳入社会治安综合治理的管理体制之中。同时,根据2004年7月份国家计生委政策法规司的调查结果。全国31个省(区、市)人口计生委均设立了不同类型的流动人口计生管理机构(包括专门的流动人口管理处、挂靠在相关处和事业单位性质的流动人口管理站(办));全国76%地(市)级人口计生部门设置了流动人口管理机构;约78%的县(市、区)级人口计生部门设立了流动人口管理机构;25%的乡镇(街道)级设置流动人口计生管理机构。围绕着“第一行动集团”提供的制度成果的推广和执行在各层下级政府得到了有效的落实。

除此之外,地方政府还在中央政府设立的制度边界和框架内进行制度创新,并谋求制度措施的法制化和规范化。2001年国家计生委、民政部、中国计划生育协会联合发出了《关于加快城市社区人口与计划生育与工作改革的意见》,并以2001年年底在杭州召开全国城市社区计划生育会议的形式对包括社区计生管理机制建设在内的全面推进城市社区人口与计划生育工作改革做出了部署,明确提出了“依托社区、建立‘属地管理、单位负责、居民自治、社区服务’的城市流动人口与计划生育管理机制”。[6]根据这一制度精神,各地方开始探索适合本地特色的流动人口管理模式。其中有代表性制度创新成果主要有:(1)上海的“目标管理责任制”模式:以全国《流动人口计划生育工作管理办法》和《上海市外来流动人员计划生育管理办法》为指针,把外来流动人员计划生育管理纳入本辖区人口和计划生育工作目标管理责任制,增加经费投入、强化服务意识、增加相关管理者的责任。(2)武汉的“三长责任制”模式:以公安局长、工商局长、计生委主任为主,劳动、人事、城建、房地、交通、卫生等相关部门共同参与的流动人口计生管理模式。它是一个多部门参与配合、共同负责的综合管理机制。(3)济南的“两位一体”模式:依托暂住人口管理服务站,发挥暂住人口协管员和基层计生工作人员两支队伍的合力作用,在基层形成“两位一体”的管理机制。(4)宁波的“社区化管理”模式。把流动人口融入社区管理的模式,为流动人口提供社区化的管理和服务。[6]这些制度创新成果都先后作为地方政府的制度创新成果得以法制化和规范化,并且在不同程度上得以推广。从以上我们可以看出,我国的流动人口计划生育的管理制度的变迁都是体制内政府主动供给的产物,其中既发挥了中央国家机关的政策主导作用,又调动了地方的积极性,是一个在中央政府提供的制度框架内上下持续互动的过程。

著名经济学家林毅夫运用“需求――供给”的理论架构来分析制度变迁,提出了诱致性变迁和强制性变迁的理论,肯定了政府在建立制度安排方面的价值。但同时林毅夫也强调,由于意识形态方面的原因、集团利益冲突以及社会科学知识的限制等等,政府可能不能建立有效的制度安排,由政府提供制度安排具有特定的功能局限性。这点在流动人口的计划生育管理中也表现突出,例如2004年颁布和实施的《流动人口计划生育管理模式与服务工作若干规定》要求:“现居住地应将流动人口计划生育工作纳入本地区经常性管理和服务范围,实行与户籍人口同宣传、同服务、同管理”(简称“三同”)。但是在实际的运作过程中,由于各地方政府不愿承担更多的义务和责任以及以户籍制度为代表的一些正式、非正式的制度壁垒的存在,所谓的“三同”管理和服务远没有“同”起来。综合流动人口计划生育政府变迁的分析我们可以发现:在我国,由于受集权政治框架的规制,制度创新主要表现为由政府充当创新主体的强制性制度变迁,由个人、社会组织充当制度创新主体的诱致性制度变迁很难启动,其创新成果也很难得到法制化和规范化。作为一种社会规范体系的制度,它的变迁与创新应该体现为国家、社会与制度之间交相互动的过程,而不应是单一动力作用的结果。个人特别是由个人自愿组成的社会团体的制度创新对制度供给的平衡起着非常重要的作用。作为人们为一些共同目标而结合到一起的团体或实体的社会组织的发达与否,不仅体现着社会发育的完善程度,而且还会切实影响制度措施的实施效果。换句话说,发达的社会组织影响制度的运行和创新,既可能成为制度执行的主要力量,也可以成为制度创新的重要载体。鉴于当前转型时期社会组织不发达这个特定的时空背景,政府除了应该承担制度供给的主体职能之外,更应该放松管制空间,为社会组织和社会团体的自我管理和自我发展提供制度空间,并积极寻求与社会组织和团体的合作,鼓励其进行制度创新,并将其创新的有益成果法制化和规范化,以期实现对社会的合作管理和善治。

参考文献:

[1]朱玉,周婷玉.全国流动人口十年内翻番.省略/new/php/20050106/38170.php

[2]中华人民共和国国家统计局.2005年全国1%人口抽样调查结果主要数据公报[J].北京市工会干部学院学报,2006(2).

[3]国家计生委农民工计划生育与和生殖健康调研组.对农民工计划生育和生殖健康问题的调研与建议[J].人口与计划生育2006(2).

[4]国家人口计生委发展规划司.2006年全国人口形势变动特点[J].人口与计划生育,2007(11).