公共服务与社会治理范文

导语：如何才能写好一篇公共服务与社会治理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、贯彻科学发展观的要求，树立“以人为本”的政府管理理念

党的十六届三中全会提出，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。并提出了“五个统筹”的新发展战略，其核心贯穿了“以人为本”极赋有人文主义精神的治国、执政理念。按照科学发展观的要求，我国地方政府强化社会管理和公共服务职能，首先应树立“以人为本”的政府管理理念，充分体现全心全意为人民服务的宗旨，实现由权力本位向权利本位，政府本位向社会本位，官本位向民本位的转变。其次树立“以人为本”的政府管理理念，地方政府还应在三个方面进行理念更新。一是调整政府职能的“价值观”。如何更好的为社会、为公民提供公共服务，是现代政府最基本的价值理念。因此，地方政府应注重提供与公民生活密切相关的公共产品和公共服务，将地方财政投入的重心转向公共基础设施、基础教育、医疗卫生、社会福利和社会保障等方面，进一步提高公民素质和生活质量。二是树立利民便民的“服务观”。地方政府部门要改变以往“朝南坐”的工作作风和方式，主动“朝北坐”，“朝老百姓坐”。要消除一些地方政府部门“门难进、脸难看、事难办”的现象，简化办事程序，优化办事态度，提高办事效率。三是坚持造福人民的“政绩观”。建立注重社会效果和公众满意程度的地方政府政绩评价制度与评价体系，对地方政府的政绩评价不仅要看GDP的增长，而且还要看经济社会是否得到协调发展，社会日益增长的公共需求是否得到满足，人民群众生活水平和质量是否得到提高；要将为民服务，为民执政作为政府管理的本质要求，把着力解决关系人民群众切身利益、改善和提高人民群众生活水平作为地方政府工作的出发点与落脚点，努力建设一个忧民所忧、乐民所乐的服务政府。

二、加快政府职能转变，优化政府职能配置

政府职能是政府机关依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它反映着国家公共行政管理的基本内容和活动方向，是公共行政管理活动的依据和前提。也是深化行政体制改革和推进政府管理模式创新的关键。政府职能不是一成不变的，它随着经济、政治、文化等条件的变化而调整和转变，以适应社会发展的需要。根据当前我国经济、社会发展需要，加快地方政府职能转变，优化政府职能配置，关键是要处理好“四大关系”。

一是在政府与企业的关系上。地方政府的职能主要是转到为企业服务和为企业创造良好发展环境上。进一步放开政府不该管、管不了的事，真正变管理为服务，变直接管理为间接管理，不干预企业生产经营和投资决策等微观经济活动，要切实落实企业的经营自主权，企业对政府的责任主要是依法经营和依法纳税。

二是在政府与市场的关系上。地方政府工作的重点是营造公平、公正、公开的市场竞争环境，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用。凡是市场机制能发挥积极作用的，政府的影响要越少越好，政府应远离直接配置资源，不要成为资源配置的主体，要从社会资源的分配者变为监管者。同时，应依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的市场监管体系，依法打击制假售假、商业欺诈等违法行为。建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，努力营造“懂信用、守信用、用信用”的社会氛围。

三是在政府与社会的关系上。地方政府要为人民群众提供安居乐业的社会环境和生活环境。政府应通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，完善社会保障体系，维护社会公正和社会稳定；加强社会治安综合治理，打击违法犯罪，确保公民的人身与财产安全以及其他合法权益的实现；强化危机管理意识，加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。同时，地方政府工作的重点、政策支持的重点、财政保障的重点要进一步向社会事业、公共事业发展倾斜，向基础设施、公共设施建设倾斜，向生态建设、环境保护倾斜，向扩大社会就业、改善困难群众生活倾斜，切实为社会提供更多的公共产品和公共服务。

四是在政府与社会组织、中介机构的关系上。地方政府要更大程度地发挥社会组织、中介机构的功能和作用，将政府所承担的某些技术性、行业性、服务性、协调性职能转交给社会组织、中介机构承担。同时加大规范和监管力度，切实解决“养人”和收费两个突出问题，推动社会组织、中介机构健康发展。通过处理好上述“四大关系”。加快把政府职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为主上来，特别是强化政府的社会管理和公共服务职能，努力创造良好的发展环境、社会环境，更好地为人民群众服务，着力解决民生问题。

转贴于 三、推进政府管理方式创新，提高服务质量和行政效率

政府管理方式，是政府机关及其公务人员，为贯彻管理思想、执行管理功能，提高管理功效和实现管理目标所采取的必不可少的方法、手段、技巧等的总称。政府管理方式是实现公共管理理念和目标的重要途径，也是实现政府职能的保障。在政府管理方式上，长期以来，我们习惯于自上而下的行政权力和行政手段进行管理，这种“指挥式”、“控制式”的管理方式与市场经济要求不相适应。特别是在加入WTO后，中国经济将更加广泛而深入地融入经济全球化进程，地方政府面临的不再是一个相对封闭的国内市场，而是一个强调法律规则、公平竞争、优胜劣汰的开放的世界市场。因此，地方政府必须更加注重运用法律手段和经济手段管理社会经济事务，尤其是管理方式必须从“管”字当头的控制型政府管理方式向立足于服务和监督的服务型政府管理方式转变。

当前和今后一段时期，地方政府管理方式的创新不仅要参照WTO规则和精神，而且也需要顺应国际公共管理改革的潮流，从中国实际出发，积极借鉴外国有益做法。当前发达国家城市政府公共管理改革的一个重要方面就是实现公共服务社会化，通过这一途径来改变长期以来政府管理的方式，以提高政府治理的整体水平。无论是公共服务社会化，还是建立“服务型政府”，都应从以下十个方面入手，使我国地方政府管理方式能够体现国际潮流和改革的前瞻性：（1）增强服务意识。加入世贸组织后，地方各级政府部门及其公务员如何适应WTO规则，转变工作作风，增强服务意识，从过去“直接管理经济”逐步转变为“服务于经济”尤为重要。只有“服务式”管理才能适应市场经济发展的需要，适应开放性的世界市场。当前，地方政府部门尤其要为企业应对WTO 的挑战提供良好的外部服务，比如，给企业提供咨询和建议，使企业充分了解和利用好WTO过渡期条款。同时，通过制定产业发展规划，国内外市场动态等信息，为企业判断市场走向，开发新产品提供服务，帮助企业积极拓展国内外市场，为企业尽快提高市场竞争力创造外部环境。此外，政府还要为国民以及外商服务好，以吸引更多的外商来我国投资经商办企业。（2）积极发挥政府导航者作用。政府不应是无所不在的划浆型政府，而是能够制订合乎公平合理游戏规则的掌舵型政府；政府的主要功能不仅是服务的提供，更重要是确保服务的持续。（3）鼓励公民参与公共事务。政府应提供有效的意见管道，鼓励民众关心并参与公共事务，将民间力量导入社会发展的网络之中，形成共同治理结构。（4）形成公共服务的市场竞争机制。竞争意味着活力，竞争有助于公共服务品质的提高。地方政府应抛弃公共服务的独占心态，鼓励民间参与提供公共服务，以此刺激政府改善管理，提高质量。在公共服务主体上，不搞一刀切，而是从实际出发，能够由私人和非盈利机构承担的就交给它们去承担，反之，则由政府来承担，发挥政府（公共域）、企业（私人域）和社会（第三域）三方的积极性。政府在改革公共服务供给的时候，可以把某些事项转让给私人部门，也可以转让给非赢利机构，三类组织承担最适合自己的工作，实现彼此的优势互补。（5）政府运作以目标和任务为导向。政府固然要依法行政，但并非事事受制于法令规章，地方政府要以人民的利益为依据，在合法范围内，行政人员以达成目标为指引，发挥创意，以弹性、有效、便捷的方法完成任务。（6）以顾客为导向。政府以创造民众利益、服务民众为目的。用市场的观点来说，就是针对顾客的需求来提供服务。因此，地方政府应以顾客为导向，检讨并改变传统服务生产和提供的方法，建立顾客回应系统，倾听顾客的意见，满足顾客的要求。（7）政府财政应强调如何开源，而非一味重视节流。传统财政理论强调节约开支，未来的地方政府要强调如何增加利润的观点，政府部门应发挥企业经营的精神，进行有效的投资，以获取更多的收益，解决财政困境。（8）前瞻性政府。事先的预防重于事后的补救。政府要重视战略思考和长期规划，能够针对未来可能发生的问题，事先作出妥善的对策。（9）分权化的政府。地方政府要讲求分权的管理理念，授权下级政府或派出机关发挥因地制宜的功能，对内讲求参与管理，授权于下级，通过集体努力提高行政效率。（10）市场取向。未来的地方政府是积极、主动、非官僚化的，它运用市场的力量，鼓励民间扮演过去政府承担的部分角色，使民间机构共同分担营运的风险，协助政府处理公共事务，促进政府机关提高行政效率。

四、完善政务公开制度，增强政府公共政策、法规和行政过程的透明度

政务公开是指公共部门通过公众便于接受的方式和途径公开其政务运作过程，公开有利于公众实现其权利的信息资源，允许其通过查询、阅览、复制、下载、抄录、收听、观看等多种形式，依法利用公共部门所掌握和控制的信息，依法对公共部门权力运作进行监督。完善政务公开制度，对于我国地方政府增强权力运行的透明度，强化社会管理和公共服务职能，建立公正透明的行政管理体制，提高公共行政效能具有极其重要意义。当前完善政务公开制度，应采取以下几个方面对策和措施：在信息公开方面，刚刚的《上海市政府信息公开规定》明确，凡与经济、社会管理和公共服务相关的政府信息，均应予以公开或者依申请予以提供；政府信息公开还应当及时、便民。这项规定在全国省级政府中首开其例。上海市认为，在责任政府、服务政府和法治政府的建设中，法治政府是基础，而信息公开、透明又是法治政府的基础，建立一个信息透明的政府刻不容缓。

1．在思想层面上，加强思想政治工作，充分认识政务公开的重要意义。推行政务公开是一项关联度大，影响面广的行政改革，它涉及公共部门及其工作人员的思想观念、管理方式和工作作风的根本转变。由于传统思想观念和权力作用的影响，政务公开会受到公共部门及其工作人员本能与非本能的抵制和阻碍。因此，需要地方各级公共部门领导重视做好思想政治工作，使公共部门工作人员充分认识政务公开的重要性和必要性，破除恩赐观念，树立服务意识；抛开应付式的政策观念，加强制度建设意识，为推行和深化政务公开营造一个良好的思想认识氛围和工作环境。

2．在技术层面上，继续推进政府上网，整合政务公开各种技术形式的功效。要加强政务公开部门对地方政府上网工程的领导权，尤其加强对政务信息的内容规范和管理；要不断提高和深化政府信息网络建设，不仅要静态地公布政务信息，而且要加强动态政府的上网，实现政府职能上网，建立真正的电子政府、智能化政府；要加强政务信息的安全管理，不断提高反病毒、反黑客技术，保证信息网络的安全；制定相应的管理法律法规，对政府信息网络的建设、管理、维护、内容和形式的规范进行必要的规定和约束，保障政务信息网络的规范安全运行。

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2003年8月22日，北京 - 劳动和社会保障部国际交流服务中心与阿斯利康制药有限公司今天举行了关于在医疗保险领域开展项目合作的签字仪式。这项为期三年的合作旨在加强国内国外的信息沟通，借鉴其他市场经济国家的医疗保险管理经验，从而促进我国医疗保险制度的发展。

劳动和社会保障部副部长王东进、阿斯利康制药有限公司中国区总裁柯石谛出席了今天的签字仪式。

劳动和社会保障部国际交流服务中心成立后，积极开发与国际非政府组织及民间机构的合作。这次与阿斯利康公司签署的协议以及即将开始的合作，对于借鉴国外医疗保险管理经验、提高中国医疗保险管理人员研究和解决实际问题的能力、加强与国外同行联系、促进中国医疗保险制度发展等方面将发挥积极作用。

阿斯利康公司是全球五大领先制药公司之一，在消化、心血管、呼吸系统、肿瘤和麻醉领域处于全球领先地位。在中国，阿斯利康公司拥有1200名员工，并建立了生产基地和东亚区临床研究中心。借助其雄厚的研发基础、强大的生产能力和完善的销售体系，致力于在诸多重要治疗领域为广大中国患者提供富于创新、卓有成效的医药产品。同时阿斯利康公司通过与政府部门、社会团体、民间机构等广泛的技术合作，积极参与和支持中国卫生健康事业的发展。

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关键词:农村;公共服务体系;理论;探讨

一、农村公共服务体系的内涵

学术界有关公共服务的定义很多,综合各方观点,农村公共服务是指专为居住在乡镇和村一级的公民提供的公共服务,它是为满足农业生产、农村发展和农民生活共同所需而提供的具有一定的非排他性和非竞争性的社会服务,是以农业信息、农业技术或劳务等服务形式表现出来的一种农村公共物品。农村公共服务的提供,确保了农业生产的进行、农村经济的发展与农民生活的稳定,对我国“三农”问题的解决以及新农村建设具有极其重要的理论价值和现实意义。

农村公共服务的形式多样,内容丰富,涉及到农业生产、农村发展和农民生活的方方面面,构成了一个庞大的系统工程,这就是农村公共服务体系。

二、农村公共服务相关理论探讨

(一)新公共服务理论

新公共服务理论是由美国著名行政学家登哈特提出的,该理论认为行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应主要承担为公民服务和向公民放权的职责,他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵,也不应该是为其划桨,而应是建立一些明显具有完善融合力和回应力的公共机构来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求。

通过对“新公共服务理论”基本内容的理解,我们可以归纳出该理论的核心价值理念就在于“以人为本”、“重视责任”以及“强调服务”。“以人为本”是指“新公共服务理论”以公民为中心,强调在民主对话、沟通协商基础上的政府与社区、民众的合作互动,建立有效的公民利益表达机制;“重视责任”强调行政官员应向多方主体负责,要求公共管理者积极回应公民要求、倾听公民呼声、方便公民选择、鼓励公民参与、部门绩效评价以公民为主体;“强调服务”认为政府与社会的关系不应是政府统治社会,而是社会控制政府,政府权力来源于社会,受制于社会,服务于社会。

(二)政府职能理论

1、公共物品理论。公共物品的提供古已有之,但是对公共物品理论的探索却只能追溯到19世纪晚期,其代表人物是美国著名经济学家保罗・萨缪尔森和詹姆斯・布坎南。1954年,萨缪尔森发表了《公共支出的纯理论》一文,给出了公共物品的经典定义:“每个人的消费不会减少任一其他人对这种物品的消费”,由此使非排他性和非竞争性成为公共物品的两个本质属性。1965年布坎南对公共物品的定义进行了更为全面的阐述,他认为,根据萨缪尔森的定义所导出的是纯公共物品,而完全由市场来决定的是纯私人物品。在现实世界中,大量存在的却是介于纯公共物品和纯私人物品之间的物品,称为准公共物品。通过以上分析,我们不难发现公共物品本身就是一个复杂的概念,其繁多的种类涉及到人们生产、生活的方方面面,对于人们的生存和发展有着重要的意义。但是,由于其具有非排他性、非竞争性等本质属性,这就决定了在市场经济条件下,公共物品尤其是其中的纯公共物品,不可能完全通过市场运作的方式来提供,而公共物品的种类繁多,也决定了它不可能也没有必要完全由政府来提供。有效的公共物品提供形式成为学术界研究的热点问题。

2、公共选择理论。公共选择理论由英国经济学家邓肯・布莱克提出,后经美国著名经济学家詹姆斯・布坎南发展。詹姆斯・布坎南将市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析轨道,提出了“经济人”假设并认为政府的选择是非市场的集体选择,由于“经济人”利己主义的动机与非市场集体选择本身的缺陷,国家或政府的活动并不一定是“有效”的。因此,政府应以民主政治作为其强硬的后盾,通过完善人民利益和要求的传导机制,建立起一套能够有效约束和监督决策者行政行为的运行机制,保证政府的决策是在公共利益的轨道上运行。同时,该理论也提醒政府,政府在履行职责时,要考虑到市场的作用,政府干预应严格限制在市场失灵的领域,政府应为市场的有效运行提供良好的环境,而不应过分干预市场的运作。

(三)地方政府治理理论

20世纪后期,西方学者基于市场经济理论和福利国家政策的失灵,以及社会权力主体日益多元化的现实,提出了“政府治理理论”。这一理论将政府的管理看作一个合作的过程,它强调管理就是合作,而且不仅强调政府与市场的协调与合作,更重要的是寻求政府、社会与市场之间的合作与互动,寻求一种通过调动各种力量和资源达到“善治”目的的社会体制。

地方政府治理是现代社会多层治理结构中的重要组成部分,地方政府治理理论是以治理理论为理论基础,以地方行政改革为实践基础发展起来的治理理论的一个分支,该理论将公民放在公共事务处理的关键地位,强调以公民需求为中心,倡导发展多元化、以公民社会为中心、分权与参与的管理模式。这一模式将地方公共问题解决的主体、公共服务提供的主体、社会事务管理的主体扩展到了政府、社会、公民三方共同组成的政府组织、民营组织、社会组织和民间公益组织等各种组织化的网络体系,成功地将多元竞争机制引入到公共物品和公共服务的提供与生产过程中,提高了公共物品和公共服务提供的效率与质量。

(四)相关理论探讨

新公共服务理论、政府职能理论与地方政府治理理论作为学者们研究农村公共服务体系的理论基础,对我国农村公共服务体系的建设具有重要的启示作用和借鉴意义。

新公共服务理论强调要重视政府与公民之间的关系,要尊重公民,这种以人为本的服务理念,要求政府在完善农村公共服务体系时,应充分尊重农民的意愿,建立农民对农村公共服务需求的有效表达机制,实现公共服务决策的民主化与透明化。同时,农村公共服务生产主体应是多元化的,应在农村公共服务的生产领域引入竞争机制,政府应作为农村公共服务的安排者,在一些可以由市场或第三部门生产、提供公共服务的领域,政府应积极地下放权力,充分发挥市场机制与公民社会的基础性作用。

政府职能理论包括公共物品理论与公共选择理论。作为人们认识政府公共职能的重要工具,公共物品理论从公共物品的性质与种类入手,为政府等公共组织认识自己的角色,以及针对不同的公共物品采取不同的生产与提供方式提供了依据。随着人们生活水平的提高,公共物品越加多样化,农村公共服务作为特殊的公共物品,其体系的建设,要求正确区分公共物品的性质,以此来确定农村公共服务的供给方式。政府职能理论中的公共选择理论研究的重点是“政府失败说”,它认为在农村公共服务体系构建领域要纠正政府失败,就需要引入市场的竞争机制,建立和完善对政府的外部监督与约束机制,改变公共物品供给不足或供给过度的状况,提高公共物品和公共服务的供给效率,从而更好地满足公民的需求。

我国农村公共服务体系的建设,是一个庞大而复杂的系统工程,根据地方政府治理理论,政府、市场与公民社会都应作为农村公共服务的供给主体,通过整合三方的力量,可以达到调动各种力量和资源、完善农村公共服务体系的目的。而且,地方政府治理理论强调农民需求的重要性,建设农村公共服务体系时,必须从农民的切身利益和实际需求出发,这样生产与提供的农村公共服务才是切实有效的。

在研究以上理论的基础上,笔者结合我国实际,对我国农村公共服务理论的相关内容进行了探讨。

三、我国农村公共服务理论探讨

我国农村公共服务作为一种特殊形式的公共物品,在秉承公共物品理论与公共服务理论精华的同时,受我国国情以及服务地域与服务对象的特殊性的影响,又具有自身的理论特性。

由于我国农村人口规模庞大,农村地区的公共服务存在着巨大的“欠账”,加强农村公共服务体系建设并非是想象中那么容易的事情,在现阶段,无论是中央政府还是地方政府都很难从农村公共服务的主要提供者中抽身出来。因此,我国农村公共服务理论,首先应是中央政府与地方政府之间的关系理论,其次应是地方政府与事业单位之间的关系理论,最后也是最重要的是,它应是以上这些服务提供者与服务的接受者――农民之间的关系理论。

第一,由于我国的城乡存在着巨大的差距,强化中央政府在农村公共服务提供方面的职能,是我国农村公共服务理论的特殊之处。在我国现行的财政管理和行政管理体制中,中央政府通过复杂的层级把权力和责任授予各级地方政府,强化地方政府在农村公共服务提供方面的职能在情理之中。如果地方政府总能准确地执行中央的政策,而且中央转移支付也能按照规定目的有效地使用,那么这种授权式的行政管理模式对提供高效而且优质的农村公共服务有其优势,但事实并非如此。因此,在目前各级政府问责制相对薄弱的情况下,加强中央政府对地方政府在公共服务提供方面的监管与问责,是首要之举。

第二,在我国,绝大多数公共服务都是由隶属于各级政府的事业单位提供的,它们包括大多数学校、农业技术推广站、大多数卫生所和医院等。它们作为政府提供农村公共服务的主要执行者,占据了县和乡镇财政预算的很大一部分。但是在地方政府与事业单位之间也面临着中央政府与地方政府之间一样的困境,事业单位的管理分散在不同的政府部门中,多数由职能部门进行管理,没有一个综合的机构对所有的事业单位进行统筹规划、综合协调与指导,使得地方政府缺乏使事业单位服从政府安排的有效手段,导致公共服务的供给在此环节上大打折扣。

第三,农村公共服务的受用者,也是将来农村公共服务的主要生力军――农民,在目前农村公共服务中,处于集体失语的状态。一方面以上这些服务的提供者以农民为中心、尊重农民、向农民负责的意识过于薄弱,另一方面农民争取自身权利、行使自身权力的意识也过于薄弱,这样的“双重薄弱”导致农民在农村公共服务的提供中处于极其被动的地位。因此,改善农村公共服务情况的关键是要改善农民的利益表达渠道、提高农民的参与意识,使农民切实参与到农村公共服务体系的设计、提供以及监督和评估中来。

在处理好以上关系的基础上,我国农村公共服务要向新公共服务理论与地方政府治理理论所提供的良好模式迈进,政府的角色要从农村公共服务的控制者变为农村公共服务的政策制定者和组织服务者;政府应将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务中,政府应将公民社会的各种力量引入政府的公共服务中;政府应组织、引导农村公共服务的众多供给主体,在政府构建的制度中,形成农村公共服务供给的合作网络,促进农村公共服务的供给朝着又好又快的方向发展。

参考文献:

1、丹尼斯・C・缪勒著;杨春学等译.公共选择理论[M].中国社会科出版社,1994.

2、丁煌.西方行政学理论概要[M].中国人民大学出版社,2005.

3、方倩.公共物品理论前沿问题及探讨[J].世界经济情况,2006(12).

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关键词：农村公共服务；社会组织；农村需求；购买

一、我国的农村公共服务供给现状

（一）农村公共服务供给无法满足需求

1．从整体层面看，农村公共服务供给不足。表现为以下三个方面。（1）农业基础设施供给不足。比如水利设施、交通设施等等，导致了农村生产率的严重下降（2）农村对于义务教育经费投入不足，远远未达到国家对于九年义务教育的要求，很多农村儿童都早早辍学。（3）农村的公共医疗卫生供给不足，质量比较低。不仅农村公共卫生资源利用率低下，而且公共卫生基础设施不齐全。另一方面，农村公共卫生医疗服务依赖于收费， “看不起病”的问题普遍存在。

2．相对来看，农村公共服务供给却是过剩的。一方面，由于官员的政绩考核，一些看得见的公共服务，比如医疗合作社的建立、老年活动中心的建立等，在农村如雨后春笋般设立，而大多紧紧是个外壳，一个场所而已，针对具体的服务内容往往需要更多的财政支持，基层政府就望而却步了，造成这些公共服务的供给缺位。另一方面，对于农村纯公共服务，具有非竞争性与非排他性，农民就缺乏了投资的积极性，基层政府又迫于财政压力，寄希望于上级政府，“等、要、靠”思想泛滥，效率低下。而对于准公共服务而言，基层政府比较容易号召农民参与投资，导致了准公共服务的政府提供过剩。

（二）农村公共服务供给不均衡

主要表现在城乡之间以及东西部之间不均衡。城市的公共服务质量和数量都要远远优于农村，原因是我国城市采取以政府为主导的公共服务供给制度；然而在我国农村采用了乡民为主的“自给自足”型公共服务供给制度，这样在很大程度上，农村的公共服务是由农民自己负担。这种差距如果放在发达的沿海与相对落后的西部相比，则更为明显。哪怕是东西部的农村相比，也存在极大差距，东部沿海的农村，乡镇企业比较发达，基层政府收入丰足，能够为农村提供较多服务。

（三）农村公共服务供给的渠道单一

单一的从农村公共服务供给渠道无法满足农民各种各样的需求。当前农民对公共服务的需求呈现多样性，而由于受政府政策和产权界定的影响，私人投资又难以大规模进入农村公共服务供给领域。某种程度上政府是唯一供给主体，然而政府又受到两个非常现实的限制——政策目标和运行资金。这就导致了政府提供公共服务的数量和质量都难以满足农村对公共服务的需求。正如世界银行所言：“在许多国家中，基础设施、社会服务和其它商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果。”。

二、当代农村公共服务提供机制相关理论

（一）农村公共服务市场化与社会化

在当代西方国家的行政改革中存在着这样的一个趋势，即充分利用市场和社会的力量，推行公共服务市场化和社会法。主要采取以下形式：1.政府业务合同出租。即利用合同外包的方式把政府的某些业务推向市场。合同承包使某些具体公共服务的供给过程按照市场逻辑运作，通过投标者的竞争和制约行为完成公共服务提供的准市场化。2.以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业伙伴关系。为了克服政府资金不足的缺点，有必要打破政府的垄断地位，建立公私合作的良关系，实现良性互动。3.公共服务的社会化。即政府教授社区并鼓励各社区建立各种公共事业如老人院、收容院、残疾人服务中心等，政府机构如社保部门、警察局出面组织邻里互助、街道联防等，以改进社会服务和控制犯罪活动。

（二）农村公共服务多中心供给

奥斯特罗姆说过，国家并不必然是公共服务的提供者，由公民个人自发组织起来的系统往往能够提供更优质的服务。这种“多中心的治理方式”表明，公民具有自我管理、自我服务的智慧，因此现代社会治理不必仅仅在政府强加与纯粹的市场化之间作选择。此外，在治理方式上，多个中心之间可以是竞争性的，也可以是协作性的，这需要视实际情况来决定。在多中心治理理论的指导下，可以形成政府、市场及社会三位一体的多中心公共服务供给格局，充分发挥各方优势，使得服务的供给真正切合农村对于公共服务的需求。

综上所述：从当前的研究来看，我国农村公共服务供给机制的改革与完善有着可资借鉴的大量理论资源和需要加以总结提高的丰富实践经验。我们应该以科学发展观为统领，对上述资源加以整合，紧密结合我国农村的实际进行创新性实践，探索出一条具有中国特色的农村公共服务供给模式。

三、政府向社会组织购买公共服务的理论基础

丹哈特夫妇提出“新公共服务”理论，他们通过对 “新公共管理”运动的批判和反思，建构出 “新公共服务”理论， “新公共服务”理论将公民视为整个治理结构的中心，强调政府的角色在于服务而非导航。他们提倡公共服务精神，号召提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会，看重政府与社区和公民之间的良好合作和对话沟通。

四、政府向社会组织购买公共服务的优势

政府向社会组织购买公共服（Purchase of Service Contracting，POSC），是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用。

政府向社会组织购买公共服务具有以下几个优势:

（一）推动政府职能转变，有利于实现政府角色转型

政府变得“有所为，有所不为”，通过职能分解、转移、委托和授权，从公共服务的提供者、生产者、监督者三者合一的主体，转变为提供者和监督者，实现了社会权力的回归和政府角色的转换。特别是针对农村的公共服务而言，中国具有庞大的农村群体，受各地不同风俗文化的影响，农村公共服务需求呈现多样化、复杂化的特点，政府若承担公共服务的生产职能，只能是应接不暇，导致公共服务提供不适应农村需求，引发效率和质量的低下。现今多元社会，人们对于公共服务的需求更是各式各样，表现出多样化和多层次性的特点。无论是政府还是政府和企业的合作体，在满足人们多样化的公共服务需求方面都存在较大的缺陷。而以需求为导向，种类繁，功能各异的庞大的社会组织群体的出现，给我们不少启发，它能为群众提供多样且专业的服务，应当由社会组织来承担公共服务的生产工作。

（二）明显提高了公共服务的质量

具体表现在三个方面：第一，社会组织根植于社会，比起政府组织来讲，社会组织更加接近底层群众，很多社会组织就在群众当中，社会组织与群众的接触或者是天然的联系也较多，这样社会组织提供公共服务就拥有一个极大的优势，即它更能契合农村群众的需要，更能实现有效的沟通与回应的接受；第二，技术上的优势，社会组织的专业性较强，拥有专业化的队伍和设备以及很强的专业知识，在提供公共服务方面无疑更快、更专、更好，比如各种行业协会；第三，竞争的引入，针对同一种公共服务，往往不只有一个社会组织可以胜任，这时政府通过公开招标的方式，引起诸多社会组织之间的竞争，从而节约成本，提高公共服务质量。

（三）有利于形成多方合作治理的供给模式

一方面，社会组织以实现社会利益为宗旨，具有非营利性。并且社会组织在运行体制、组织结构及行动方式上非常灵活，不仅节省了大量的成本，而且拥有着政府无法比拟的高效率。另一方面，政府购买服务意味着政府角色和职能的转变，把政府的一些办不好的业务交给社会组织来做，充分利用社会组织的专业优势和人才优势解决社会问题，既减轻了政府工作的压力，缓解了公共服务上的供需矛盾，又为政府职能转变提供了组织载体,形成多方合作治理的供给模式。长远来看，政府与社会形成的这种合作治理模式也会影响到我国政治体制改革思路，提供基层治理新模式。

五、政府向社会组织购买农村公共服务的标准流程

政府购买公共服务需要建立健全财政程序，规范购买流程，包括招投标、寻价、委托等不同方式的操作流程。政府应当制定购买公共服务的预算，为推进公共服务购买提供有效的财力保障；政府购买预算要通过公开方式向社会公布，提高采购资金预算透明度。在采购预算公布之后，公共服务购买流程应该包括如下五个步骤：第一步，采购预算公布之后，由服务提供部门（政府公共部门）具体编制当年预算上报财政部门；第二步，政府财政部门审查和批准服务提供部门上报的预算，并下发到该服务提供部门；第三步，服务提供部门委托采购中心；第四步，采购中心将按照政府采购法中适用的方法进行采购，采购应通过公开招标的方式进行，如果达不到公开招标的条件，可以采用邀请招标、竞争性谈判或单一来源的方式采购；第五步，财政部门和服务提供部门分别对服务的生产者实行监督。服务提供部门监督生产的质量和数量，财政部门监督财政资金使用的效率的有效性。

当然，我国政府向社会组织购买农村公共服务还存在着制度上、数量上、程序上等等诸多问题，这种农村公共服务提供的新方式还需要在实践中不断完善与发展，为我国缩小城乡公共服务差距做出贡献。

参考文献：

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本方案所指公共服务行业，主要是指供水、供电、供气（包括石油液化气、天然气供应企业）、邮政、移动、联通、铁通、电信等公用企业单位。

一、指导思想和工作目标

以党的*大精神为指导，全面贯彻和落实科学发展观，围绕构建和谐*的总体要求，根据全国、全省纠风工作会议的部署，坚持标本兼治、综合治理、纠建并举、注重预防的方针，加强监督管理，推动制度创新，注重长效机制建设，切实规范公共服务行业经营秩序，创造安全和谐的消费环境，实现全市公共服务行业服务质量进一步好转。

通过开展纠正公共服务行业损害消费者权益专项治理工作，到年底实现如下目标：

1、建立健全维护消费者权益的治本措施，各主要公共服务行业建立健全各项规章制度，诚信自律经营意识和维护消费者权益的自觉性有明显加强，损害消费者权益的突出问题得到有效解决。

2、探索和建立长效监管机制，提升工商、物价部门对公共服务行业的监管水平，加大行政执法力度，查处一批严重损害消费者权益的典型案件，全市公共服务行业经营秩序和服务质量有明显好转。

3、探索和建立社会监督机制，建立监管部门与公共服务企业互动的维权工作机制，拓宽申诉投诉渠道，开展消费者民主评议，消费者对公共服务行业服务质量的满意度有明显提高。

二、工作措施

各监管部门、各公共服务行业要紧密联系本地区、本行业实际情况，围绕"五查、五纠、五建"，切实做好今年的专项治理工作。

（一）查格式合同，纠正违法合同形式，建立公共服务行业格式合同备案审查机制。对各类格式合同进行一次全面检查、审查，重点查处三类格式合同：1、含有免除提供者责任内容的格式合同，包括造成消费者人身伤害的责任；故意或者重大过失造成消费者重大财产损失的责任；对提供的商品或者服务依法应当承担的保证责任；因违约依法应当承担的违约责任；依法应当承担的其他责任；2、含有加重消费者责任内容的格式合同，包括违约金或者损害赔偿金超过合理数额；承担应当由提供方承担的经营风险责任；违反法律、法规加重消费者责任的其他内容；3、含有排除消费者主要权利内容的格式合同，包括依法变更或者解除合同；请求支付违约金或者请求损害赔偿；行使合同解释权；就合同争议提讼的权利；消费者依法享有的其他主要权利。及时纠正"霸王"条款，坚决打击设置合同陷阱、骗取合同保证金等违法行为。各监管单位要积极履行职责，加强对各公用企业的指导和督导。同时，针对行业特点和消费需求，不断推出不同公共服务行业的格式合同示范文本，明确规定格式合同所适用的领域和特殊解释规则。

（二）查经营服务收费，纠正乱收费行为，建立健全价格听证、审批制度。对照国家及省确定的经营服务收费项目、范围和标准，对公共服务企业的经营服务收费进行清查，纠正超范围、超标准收费，坚决取缔未经物价审批的经营服务收费项目，禁止重复收费、只收费不服务行为。严格实行价格听证、审批制度。

（三）查广告宣传，纠正虚假欺诈行为，建立健全广告内部审查责任制度。对公共服务广告、服务承诺和宣传进行检查、监测，监督兑现宣传的承诺，纠正和查处虚假违法广告宣传，检查内容：1、是否建立健全广告内部审查责任制度以及执行情况；2、在广告宣传活动中是否与广告经营者、广告者之间订立了书面合同，明确各方的权利和义务，是否委托具有合法经营资格的广告经营者、广告者广告；3、广告宣传中，所推销的商品或者所提供的服务是否符合其经营范围；4、广告中表明推销商品、提供服务附带赠送礼品的，是否标明赠送的品种和数量，其宣传的承诺是否兑现；5、广告宣传活动中是否具有或者提供了真实、合法、有效的证明文件，包括营业执照以及其他生产、经营资格的证明文件；质量检验机构对广告中有关商品质量内容出具的证明文件；依法需要有关行政主管部门审查的，提供的有关批准文件；确认广告内容真实性的其他证明文件；6、是否有违反《中华人民共和国广告法》规定，虚假广告，欺骗和误导消费者，使购买商品或者接受服务的消费者的合法权益受到损害，依法承担了民事责任的案例以及整改情况。同时，指导和督促公共服务行业建立广告内部审查责任制度，保障广告宣传的内容真实、合法。

（四）查经营行为，纠正强制交易等不正当竞争行为，建立公共服务行业经营行为长效监管机制。重点纠正公共服务行业中以下五种不正当竞争行为：1、经营者在市场交易中，不遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则，不遵守公认的商业道德，损害其他经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为；2、实施限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争行为；3、经营者采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品的行为；4、经营者销售商品，违背购买者的意愿搭售商品或者附加其他不合理的条件；5、经营者有捏造、散布虚伪事实，损害竞争对手的商业信誉、商品声誉的行为。同时，对市场检查和消费者举报的公共服务行业利用特殊地位和管理优势推行强制服务、指定消费、限制竞争等行为，要及时予以制止和纠正，并依法查处，对严重违法案件要予以曝光。

（五）查消费者的投诉处理情况，纠正公共服务行业漠视消费者投诉的行为，建立高效的消费者投诉处理机制。对公共服务行业及其网点受理、处理消费者投诉情况进行检查，纠正对投诉推诿、拖延等行为。各公共服务行业要建立处理消费者投诉的机构，负责消费者投诉的处理和监督网点投诉处理工作，网点要有专（兼）职投诉处理人员；要建立投诉处理制度，明确处理时限、质量要求和相应责任；12315、12358要做好消费者申投诉信息的归集和处理。各公共服务行业的投诉处理网络要与工商12315、物价12358网络链接，对监管部门转交的投诉要及时处理和反馈处理结果。工商部门要督促公共服务行业处理好消费纠纷，对涉及公共服务行业的消费申投诉要做到快速受理、快速处理、快速反馈和快速评价。同时，要定期向公共服务行业通报消费者申投诉情况，组织有关监管部门、消费者对公共服务行业的经营行为、服务质量进行民主评议。

三、工作步骤和时间安排

（一）宣传动员阶段（8月15日-9月15日）

市工商局、市物价局、市纠风办联合召开全市纠正公共服务行业损害消费者权益专项治理工作会，进行安排部署。各县市区结合本地区实际，研究制定切实可行的专项整治方案和工作措施，深入开展宣传发动工作。各单位要聘请公共服务行业社会监督员，做好公共服务行业有关情况的收集和反馈工作。各公共服务行业要根据全市的部署和要求，组织全体员工认真学习，制定落实方案和消费服务承诺。9月上中旬，市局在*市人民广场举行全市纠正公共服务行业损害消费者权益专项治理工作启动仪式，开展纠正公共服务行业损害消费者权益专项治理万人问卷调查活动，并在市主要媒体上向社会公布各公共服务行业的消费承诺、监督举报电话。各单位要充分利用各种媒体宣传专项整治活动，大造宣传声势，扩大社会影响，营造良好的舆论氛围。

（二）自查自纠阶段（9月16日-10月31日）

各公共服务行业认真开展多种形式的自查活动，仔细查找日常经营中侵犯消费者权益的行为，深刻分析存在的问题和原因。对查出的问题，进行纠正和规范，制定和完善企业管理、消费服务的制度与措施。

（三）集中整治阶段（11月1日-11月30日）

各级工商、物价、纠风部门要认真履行职责，针对当地公共服务行业存在的突出问题，集中力量，突出重点，结合日常监管和市场巡查，及时收集线索，发现案情，加大查处和整治力度，集中查处一批公共服务行业侵犯消费者权益的大要案件，并向社会曝光一批典型案件。同时，探索建立长效监管机制，进一步提高执法监管效能。

（四）消费者民主评议阶段（12月1日一12月31日）

通过上门走访，问卷调查、评议代表进驻相关服务行业等方式，及时收集、反馈公共服务行业损害消费者权益的信息。采取相关执法部门监管信息与消费者满意调查互动的办法，结合今年专项治理情况，对各公共服务行业的守法经营、文明服务情况进行民主评议，并通报民主评议结果。各公共服务行业根据评议结果，制定和完善整改措施。

每阶段工作结束后，各县市区，各公共服务行业要及时向市联席会议成员单位市工商局上报本阶段工作小结，并于年底上报专项治理工作总结。

四、工作要求

（一）加强领导，精心组织。各单位要站在构建和谐社会的高度，高度重视此次纠正公共服务行业损害消费者权益专项治理工作，按照"谁主管、谁负责"的原则，加大治理力度。为加强对此项工作的领导，全市纠正公共服务行业损害消费者权益专项治理工作成立市工商局牵头，市物价局、市纠风办配合的领导小组（名单附后），领导小组下设办公室，办公室设在市工商局消保科，定期研究有关工作措施、通报各地和各部门工作进展情况。各地、各单位也要成立相应的领导小组和工作专班，加强组织领导，落实责任机构，完善工作举措，确保取得实效。

（二）统筹兼顾，有序推进。各地要根据本地区、本单位工作实际，结合当前正在开展的政风行风评议活动，采取有效措施，有序推进全市纠正公共服务行业损害消费者权益专项治理工作。要通过整治，切实履行各相关部门的职责，不断改进和提高公共服务行业的服务水平和质量。

（三）协作配合，提高效能。各县、市、区要相应建立部门联席会议制度，突出治理的重点领域、重点问题，细化工作措施，切实抓好本地专项治理工作。各有关部门要相互协作，互通情况，形成监管合力和整体优势，提高整治效能。

篇6

1新公共服务理论概述

1．1新公共服务理论的产生背景

新公共服务理论尽管是在新公共管理理论的基础上发展起来的，但其产生也有着相应的时代背景和动因。新公共服务理论的提出是在上世纪九十年代公共部门改革的实践中与新公共管理理论运动在取得一定成功后遇到挑战的过程中逐渐发展起来的。当时，公民权利的概念得到了社会的极大重视，政治的焦点聚焦到了如何实现公民民利的问题上来，各国政府纷纷采取各种措施以促进民主政治的进一步发展。而以效率为主要追求目标的新公共管理理论显然不能解决如何充分实现公民权的问题，迫切的需要新的理论进行阐释，于是登哈特夫妇在对新公共管理理论的理想反思与替代观点整理基础上，形成了新公共服务理论的理论和模式。

1．2新公共服务理论的核心理念

新公共服务理论主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新模式来代替之前基于经济理论和自我利益的主导行政模式，并为更适合当代公民社会发展和公共管理的实践需要，提倡公共服务以公民对话协商和公共利益为基础。由于新公共服务理论来源于民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义、后现代主义等四个方面，并将公共服务与公民权、民主结合，因而使得人们在公共服务的范畴内重新审视公共服务的公共性与多元性。新公共服务理论还认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该为其划浆，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。也就是说，根据新公共服务理论，公共服务应该把政策制定同服务提供分开，将公民置于整个治理的中心，强调政府治理角色的转变与公共服务价值的提升，是一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新型公共服务模式。根据新公共服务理论，其核心观点主要有七项核心主张：(1)服务于公民而不是顾客；(2)公共利益是公共部门追求的目标而非副产品；(3)公共权力属于全体公民而不仅仅是行政官员；(4)思考要有战略性，行动要有民主性；(5)责任不是单一的；(6)服务而不是掌舵；(7)重视人，不只重视生产率。

1．3新公共管理理论核心理念与图书馆核心价值有共同的契合点新公共服务理论的核心理念思想就是力图把以人为本的治理过程和以人为本的服务价值目标相统一；把追求公共利益的社会公平原则与提高公共部门管理效率的经济原则相协调，以实现工具理性与价值理性的统一，所倡导的服务具有普遍性，其不仅适应于政府公共部门，也适应于以平等、优质、专业服务为行业核心价值中最为根本价值的图书馆事业，同时也符合我国高校图书馆事业发展的内在要求，因此可以说，我国图书馆核心价值理念与新公共服务理论的核心理念是相契合的，与当前我国社会建设指导思想科学发展观中的“以人为本”思想是相一致的。因此，借鉴新公共服务理论，启迪图书馆的服务建设思路，对我国高校图书馆服务机制、方法、途径的创新具有一定的理论指导作用。

2新公共服务理论语境下的高校图书馆服务建设

2．1新公共服务理论对高校图书馆服务建设的作用

新公共服务理论突破了公共管理的传统思维模式，将新公共管理理论中的效率、服务价值纳入到公民权、民主、公共利益这一更广泛的框架体系中，体现了一种平衡发展的新途径。因此，作为一种突破传统管理模式的管理模式，新公共服务理论无疑将拓宽现代高校图书馆的服务建设理论支撑，并将在服务建设的内部结构重构、管理模式创新、服务理念重塑、图书馆员责任建设等方面产生一定的作用。如在管理模式方面，新公共服务理念一方面强调公共服务的公共性，也强调公共服务主体的多元性与竞争性，因此，根据新公共服务理论，在图书馆管理、体制中引入市场化机制，通过利益引导机制，将激发改善服务的内在动力，从而提高高校图书馆服务的外在表现质量。

2．2新公共服务理论对高校图书馆服务的启示

(1)以公民权的视角去认识以人为本的图书馆服务价值。公民权是公民的基本权利和基本义务，新公共服务理论把公共服务的价值提高到公民权的高度，这种揭示了社会公共事务管理本质的先进理念对于任何一个公共服务机构来说都是适用的，因此也有必要用此理论来提升我们对图书馆服务价值的认识，首先，对于高校图书馆来说，在校师生是图书馆服务的主要客体，但据新公共管理理论，他们不是抽象意义上的人，也不仅仅是图书馆领域所称的读者，更不是管理主义服务模式中的“顾客”，而是公民，[4是现实社会中享有公民文化权利的公民。其次，高校图书馆工作是高等教育中不可或缺的一部分，但在新公共服务理论看来，高校图书馆工作还是一项公共管理活动，具有特殊的使命，作为高校最大和最不能或缺的教学辅助单位，其还应利用自身的丰富资源和专业服务去培养人、发展人，促进人(全体师生)的全面发展。

(2)培养图书馆员的责任感是提升图书馆服务的一条捷径。新公共服务理论的主要核心理念之一是“责任不是单一的”，也就是说对公共服务机构的工作人员来说除关注工作所要求的准则、宪法和法令外，还需关注社会价值、政治行为准则、职业标准和公民利益等。对高校图书馆来说，这种理念的理解则是图书馆员在承担工作岗位所要求的责任外，还需认识自己需承担更多的责任，如承担思考图书馆的事业发展规划、客体对象的深层次需求掌握等责任。

(3)服务价值的实现有赖于图书馆管理模式的创新。新公共服务理论主张通过集体努力和协作，才能有效、最负责任贯彻执行政策和计划，同时认为实现政策目标的机制，不能只靠单一的公共部门，而应建立公共部门、私人和公民社会组织之间的联盟关系，以便调集各方力量和整合资源，回应公民的公共需求。l5高校图书馆服务价值的实现也可引入这种多元主体参与的治理结构，而这些共治主体，既可以是学校领导、教学／辅机构、学生团体、教职工团体、师生个人，也可以是愿意办好图书馆的社会团体、企业家，这种管理模式可以改善图书馆内部治理的主体，实现从统治型管理图书馆范式向治理型管理图书馆范式的转变。

2．3新公共服务理论语境下的高校图书馆服务建设途径

(1)进行图书馆服务理念建设。近年来，随着我国图书馆界特别是学术界对于图书馆服务理念及核心价值的研究与倡导，“以人为本”、“读者永远是对的”、“读者至上”、“一切为了读者”等服务理念深入人心，《图书馆服务宣言》也提出“图书馆向读者提供平等服务”，由此可以说我国的图书馆服务理念理论研究与实践已经达到了一定的高度，但比较新公共服务理论将公共服务理念上升到公民权、民主与公共利益的高度，高校图书馆还可将图书馆服务建设的理念与公民权、民主及公共利益结合起来，通过理念的宣传、建设来提升图书馆员的服务理念认识，进而提升高校图书馆的服务质量。

(2)进行治理结构与建设体制的改革。由于当前我国高校图书馆的管理机制原因，我国高校图书馆的管理体制基本是以“馆长一副馆长一部室负责人一馆员”的领导体系，不利于汇集更多的领导力量，过度的权利集中也不利于民主协商。同时，图书馆的治理主体主要是以馆长、副馆长、部室负责人及学校相关领导为主，建设经费投资尽管出现了一些企业、个人的参与状况，但还是以国家投资为主，投资主体单一，但新公共服务理论提倡服务主体的多元化，即对高校图书馆来说，在投资建设方面，应鼓励社会企业、个人的参与；在服务主体方面，还需要图书馆员、学生、教师或第三方服务机构的参与。因此，根据新公共服务理论与当前图书馆内部治理结构及建设体制的缺陷，有必要对当前的治理结构和建设体制进行尝试性改革，鼓励任何有愿景建设图书馆的社会团体、个人参与建设，并广泛听取师生、社会的意见，汇集广泛的建设力量，提升图书馆服务的管理水平。

(3)培养具有社会责任的图书馆馆员。进入到当今的知识社会以来，我国的图书馆界更加重视人才建设，通过培训、学习提高图书馆员的素质也已成为众多图书馆的一项常态化工作，同时，部分图书馆也采取了引进人才、成立研究院等战略措施去提高图书馆员的素质，图书馆学术界也就图书馆员的素质提高、素养教育、文化程度、业务技能等方面进行了或实证、或理论的持久研究，在众多的学术成果中对于图书馆的发展对策中提出的人才建设比比皆是，如进行学科知识的掌握、外语水平的提高等，但据新公共服务理论，公共服务工作人员还应该具有一定的社会责任，如果高校图书馆馆员都能具有新公共服务理论所倡导的责任感，以服务更多、更专业、更符合社会需求的专业信息服务为己任，那么，之前存在的被动培训、学习、学术创作可能才会转变成馆员的自觉行为，高校图书馆的服务质量也就自然会得到极大提升。

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传统城镇化的核心问题是，在地方以GDP为主的政绩考核体系下过于强调公共场域的扩张，忽视了生活于公共场域中“人的因素”，从而使其转化为由行政力量主导、私人利益最大化的“经济理性人”操纵的经济和商业逻辑的扩大再生产过程。传统城镇化基本上完全由政府主导，且在GDP导向的政绩考核体系下被蒙上了“功利化”、“工具化”色彩。许多地方政府单纯追求城镇化率指标，不切实际地制定城镇化发展目标、盲目扩大城镇规模，从而产生了大量土地城镇化、房地产城镇化、黑色城镇化以及城市病等问题。［1］因此，新型城镇化的基础和关键在于通过促进公共场域内具有公共精神和公共道德的“公共理性人”的扩大再生产，实现新型城镇化下社会民主和经济复合逻辑的可持续再生产。而“公共理性人”的基础生产条件是使更广大民众分享到经济社会发展成果的、扩大化的包容性公共服务体系。这主要是因为传统城镇化下的公共服务具有身份歧视的有限性，提供(生产)主体和服务内容的单一性，以及服务方式的零星化和分散化等局限性。因而新型城镇化下的公共服务体系应具有提供和生产主体①扩大化、公共需求和公共服务包容化等特点(见图1)。从公共产品理论的视角来看，根据产品消费的排他性和竞争性特征，可以具体划分为纯公共物品、私人物品和准公共物品。如果将新型城镇化下的公共服务体系视作纯公共物品，由政府作为独立的提供主体，一方面容易产生政府需求对公共需求的替代，另一方面日益多样化和差异化的公共需求将极大地增加政府在需求信息获取和处理上的成本。而且由政府或由其主办的事业单位作为单一的生产主体，更容易导致公共服务的供不应求和效率低下等问题。如果将新型城镇化下的公共服务体系视作私人物品，由私人企业运用自由竞争的市场机制生产和提供，则容易导致信息不对称的产品质量下降、以及市场的垄断价格等问题。因此，本文将新型城镇化下的公共服务体系视作准公共物品，与传统的公共服务体系相比它具有提供主体资格、形式的扩大化，生产主体身份、互动的扩大化，公共需求内涵和构成的包容性，以及公共服务对象与评估的包容性。具体来看:首先，根据世界银行的调查，发展中国家城市基础设施投资占GDP的比例平均为4%，如果我国2010—2020年GDP年均增长8%，基础设施投资占GDP的比例为3%，资金需求就高达20多万亿元。而且在目前土地供给收紧、地方政府无地可卖的情况下，“土地财政”的城镇化融资模式将难以为继。［2］因此，必须通过提供主体资格的扩大化分担新型城镇化下公共服务的融资压力，并通过提供形式的多样化创新、机制化规范，减少和降低地方政府变相举债的不透明、不规范等融资风险。其次，公共产品多元生产机制的引入，一方面在于竞争的外部性和真实性能有效地激励生产单位提高生产效率、改善质量以及进行产品创新。另一方面在于多元主体和运行机制的合作供给，有助于最大限度地满足不同人群的消费需求，正如奥尔森指出的，多中心治理体制有助于维持社群所偏好的事务状态。［3］总之，“公共事业的服务提供与管理由政府承担走向政府与社会共同承担，公营部门与民营企业形成伙伴或契约关系已成为国际性的趋势”。［4］再次，“公共需求”是个相对性概念，“任一公共目标的实现或公共利益的满足，实际上就意味着向特定的集团提供了一件公共的或集体的物品”［5］，公共需求具有时展、区域发展、需求人群、以及需求认知的特殊性，因而公共需求的满足、公共服务的提供应具有兼容不同时期、不同地域、不同人群和不同阶层的包容性。但就以满足所有人基本公共需求为目标的基本公共服务均等化建构路径来看，由于收入水平、生活方式和价值观的差异，不同群体对“基本公共需求”的需求差异是较大的，因而据此确定的“基本公共服务”均等化标准显然有失公允。可见，如果不打破公共需求的政府选择性、公共服务的强制消费性，基本公共需求的满足就难以从理论走向实践，基本公共服务的均等化亦难以从理想走向现实。因此，应以对不同人群的基本公共需求进行集聚和归类为出发点，通过建构多元、多层次的公共服务竞争体系对基本公共需求进行分层和分类疏导，进而通过消费者自由选择权的赋予和差异性公共服务体系的建构，包容并促进不同人群基本公共需求的满足。正是基于以上思考，本文以实现和保障新型城镇化下公共服务这类准公共产品的高效与高质量供给为目标，具体探讨“扩大化的包容性公共服务体系”治理的排他性问题与竞争性问题。

二、新型城镇化下公共服务治理的排他性问题

新型城镇化下公共服务治理的排他性问题主要包括:公共服务提供主体的垄断性问题，生产主体的委托和信息不对称问题，公共需求和公共服务的单一、僵化和机械性等问题。目前公共服务领域的行政垄断还是比较普遍的，具体表现为资源的垄断、产品提供和生产的垄断，以及价格和服务标准制定权、解释权的垄断等，从而在很大程度上遏制了公共服务领域自由竞争市场的出现。［6］这使我国公共服务的提供难以走出主体单一、形式僵化、总量不足、结构失衡、成本过高等质量和效率低下的运行模式。相比之下，美国政府的主要精力放在制定法律法规、以及对社会实施宏观管理上，具体的教育、科学文化、医疗卫生等公共服务通常由大量的非营利组织承担。根据美国国内税务局公布的最新数据，截止2010年8月，在国内税务局登记的非营利组织总计达到157万家，其中包括近100万公共慈善组织和近12万私人基金会。这意味着每1万名美国人就拥有36．7家以健康、教育或其他公共利益为目标的非营利组织，以及逾45万家其他类型的互益性非营利组织。［7］英国政府则通过“政府与志愿及社区组织合作框架协议”积极推动各级政府与民间组织之间的合作，2009年一份针对该框架协议的调查报告显示，91%接受调查的非营利组织表示对该协议十分熟悉，46%表示正在按照协议的指导同政府展开合作。［8］可见，排除我国公共服务领域的行政垄断必须首先明确公共服务的准公共产品属性。由于准公共产品具有私益和公益的兼容性，因而除政府之外的其他社会主体亦具有提供此类物品的愿望和责任，而且将随着经济和社会发展水平的提高而不断提升。国际经验表明，一个国家人均GDP从1000美元向3000美元过渡时期，往往也是该国公共需求快速扩张、政府公共服务能力备受考验的关键时期。就我国新型城镇化时期来看:一是随着城镇的扩大化社会总需求中公共需求的比重越来越大，二是随着城镇经济的发展公共需求的层次越来越高、结构变化加快，三是随着人口高峰的临近公共需求的总量和结构性分层的现实压力增强，四是随着人口流动性的增强公共需求的新生和转变速度越来越快。显然在这样一个特定的社会背景下，只有通过强化各级政府，以及事业单位法人、非营利组织和私人企业的公共服务提供主体责任和能力的“强政府与强社会”逻辑，建构并完善多样、多层次的公共服务投融资平台和机制化渠道，有序引导其他社会主体参与公共服务提供、分担公共服务提供责任，才能通过充分发挥各种组织形式和运行机制的优势，有效满足不断扩大的公共需求、以及提高公共服务供给效率的目标。当然，公共服务的多元合作供给也会产生许多问题。一是在特定的委托关系中，委托人和人可能为追求不正当利益而联合起来进行某些违规的活动。［9］例如，地方政府购买公共服务的“纵向一体化”倾向，即由于符合市场规律的法律法规、以及社会监督体系的不健全，政府向自己设立或有隶属关系的企事业单位、群众团体或其他社会组织进行的非独立非竞争型购买。［10］这极大的降低了事业单位等公立服务机构的改革和创新动力，严重阻碍了社会自我服务和自我发展能力的提升。二是在信息非对称的情况下难以保障公共服务的质量和供给效率。例如，由于私人企业对利益最大化的追逐，一方面对于经济效益不明显的准公共物品和服务可能“取巧规避”，另一方面私人企业更可能违反普遍服务的可承受性和非歧视性原则，从而损害社会弱势群体的权益。［11］这些现象在医疗、金融服务等领域比较普通。而由于缺乏有效的监督和管理，一方面我国非营利组织表现为追逐成员利益的公共性不足，另一方面有些组织借公益之名牟私利之实。因此，应建构并完善公共服务公开招标和多元评估机制:为此首先应通过公共服务信息数据系统的完备，排除那些组织资质和信用不佳机构的招标资格;其次应通过招标信息和流程的公开化和透明化，排除招标单位的寻租空间;再次应通过招标评估的标准化、机制化和社会化，排除信息非对称下“道德风险”和“劣质驱逐良币”的道德滑坡现象。新型城镇化下公共需求的变化在很大程度上源于人口流动性的增强。例如，农民工对法律援助、户籍政策、公共安全及工伤保险的公共需求，农村弱势群体、留守儿童对社会保障、社会救助、文化教育的公共需求等。［12］但一方面在现行的行政体制架构下，不同类型的公共服务由不同的政府部门负责，它们之间相互分工、条条分割，缺乏统一协调。另一方面在现行的财政分配体制下缺少城乡互动的联合发展战略，以及应对跨区域、城乡公共服务转换和承接的各级财政协作与责任分担机制。由于经济发展的模仿性和扩散性，“异地城镇化”①对于区域发展差异较大的中国来说，在短期内仍将是绝大多数人的主要选择。因而公共服务的提供要充分考虑城镇化过程中人口的流动及需求的变化，结合农民市民化的动态进程创新服务内容和形式。具体来看，首先应从发展的视阈真正打破城乡分割，对新型城镇化新生的利益群体进行统计和归类，例如农民工、蚁族、空巢老人、留守儿童等，并通过对这些人群基本公共需求的梳理和分类纳入公共服务范畴。2015年中央政府工作报告中指出，要健全针对困境儿童、高龄和失能老人、重度和贫困残疾人等特困群体的福利保障制度和服务体系;为农村留守儿童、妇女、老人提供关爱服务，建立未成年人社会保护制度等。其次应明确城镇化过程中各级政府的事权(财政支出责任)，建立事权与财权部门之间的中短期动态协调机制，并在中央、省、市政府承担“财力与事权相匹配”的辖区财政责任基础上建立辖区财政责任机制。［13］进而根据新时期下需求主体和基本公共需求的分化和发展，重构具有差异性和多层次性的公共服务体系，以排除公共需求与公共服务的单一、僵化和机械性。

三、新型城镇化下公共服务治理的竞争性问题

新型城镇化下公共服务治理的竞争性问题主要有:公共服务多元合作供给模式中不同投融资主体的私益性与公益性之争;公共服务生产的专业性和多样性与公共服务监督的行政化和程序化之争;公共需求的动态性、发展性和阶段性，与一定时期公共服务内容的静态性、服务成本的沉淀性、以及体制惯性的依赖性之争。目前，公私合作供给的主要方式是合同外包，通常判定公共服务是否适宜外包的标准主要有两大类:一是从价值判断出发，以是否是政府核心职能及公共性的强弱作为判定标准;一是从服务本身的特性出发，以资产专用性、评估难易、竞争性高低等交易成本的预测为判定依据。［14］而为避免公共服务的公益性流失，首先要放松对公共服务领域的市场管制，不断扩大市场主体准入领域、规范准入资格，培育公共服务自由竞争市场与多元市场主体。目前我国在教育、医疗等诸多领域的开放程度较低、准入门坎过高，这制约了行业发展并助长了行业性垄断，从而使现有的公共服务能力难以承载新型城镇化下不断攀升的公共需求。其次要建构并完善公共服务领域的自由竞争、以及公共合同治理机制，明确政府购买公共服务的流程和责任分担体系，通过确保多元主体的参与避免公共服务的过度市场化。再次是通过法律法规的完善、以及公开透明的社会监督体系规范各类资本运营行为，促使各类投资和经营主体严格按照公共合同约定提供公共服务。事实上，依靠社会组织提供公共服务对政府管理形成了重大挑战，即随着权力分散和众多半自治实体参与公共项目的运作，需要各级政府不断提升和创新间接管理能力和形式。例如，激励机制的设计既要促进预期的行为，又要将不同组织组合为能整合行动的有效网络。这不仅要求政府学会管理复杂的公共服务网络，还要学会在相互依赖的体制中与非营利组织分享权力。［15］由于实践中往往缺少生产者之间有意义的竞争、以及对绩效的有效测量等，有时是否外包服务、外包给谁的决定经常是在缺乏有效评估的项目期限压力下做出的，这使政府很难选择出更适合目标人群的服务和生产者。［16］更为重要的是，由于很难形成并使用定量的绩效标准，政府经常求助于核算控制、申请和汇报程序，从而既无助于为政府提供有效的监督手段，亦极大地增加了行政运行成本。因此，首先应突破传统治理模式下以“管”和“审”为主的治理思路，通过税收优惠与减免、财政补贴、贷款担保与贴息、政府购买公共服务等间接管理方式的创新，搭建有助于多元公共服务主体生长的政策体系。例如，根据财政部和发改委颁发的《关于减免养老和医疗机构行政事业性收费有关问题的通知》(财税［2014］77号)，自2015年1月1日起，国家对非营利性养老和医疗机构建设全额免征行政事业性收费，对营利性养老和医疗机构建设减半收取行政事业性收费。其次，应通过对公共服务外包经验的总结，建立健全公共服务绩效评估体系，并不断强化政府多中心的网络治理能力。当前工业化进程与农民工市民化进程的脱节，是严重制约我国新型城镇化建设的突出矛盾，而且随着我国城镇化进程的加快，农村劳动力将继续大量涌向城市，因而必须尽快调整将农民工拒之于城市公共服务体系之外的制度环境，促进农民工向市民角色的整体转型。2009年与2006年相比，我国农村外出务工劳动力增加了1352万人，其中，30岁以下年龄组增加了2019万人。［17］即新增的城市农民工主要来自20世纪80年代以后出生的农村劳动力的补充，而30岁特别是40岁以上的农民工则开始逐渐回流农村。可见，新生代农民工作为社会转型期形成的一个庞大的社会群体，是中国破除城乡二元结构，加快城镇化进程的关键人群。但调查显示，新生代农民工基本处于“中市民化”阶段，整个新生代农民工群体的市民化水平达到了45%，其中有六成以上的人市民化程度超过了40%。［18］因此，积极考察此类新生社会群体的公共需求，健全公共服务内容、创新公共服务形式是新型城镇化建设的必经之路。2015年中央政府工作报告中强调，实施农民工职业技能提升计划，全面治理拖欠农民工工资问题，健全劳动监察和争议处理机制。总之，首先应通过公共需求的动态测评与预测机制及时获得公共需求信息，以便于各级政府对公共服务宏观规划和设计的调整和完善。其次应通过公共服务专业人员职业准入和激励机制，促使公共服务机构及其从业人员不断更新专业技术水平和形式，以适应公共服务多样性和动态发展性的需求。再次应通过消费者自由选择权的逐渐引入，通过公共服务领域竞争的有序化与常态化减少改革的体制惯性。

四、新型城镇化下公共服务“集聚式”治理模式

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关键词：公共管理；市场化治理；优势；弊端

引言：近年来，随着我国改革开放的进行，我国的社会经济发展都取得了长足的进步。而随着社会发展的加快，我国社会的公共管理却逐渐暴露出一些问题，甚至公共管理已经成为制约我国社会文明发展的重要因素。因此，对于我国的公共管理的改革已经成为我国政府社会的共识。从我20 世纪90年开始，我国的政府以及社会开始对代我国的国民教育体系、社会卫生医疗保健体系以及社会住房保障体系等等公共领域开始进行逐步改革，而这些领域的改革主要方面就是采用市场化的治理模式，公共管理的发展的趋势来看，市场化的是我国公共管理改革的最终方向，因此，对于公共管理市场化治理模式的分析探讨是有着极其重要的现实意义和社会意义。

一、公共管理市场化治理模式概述

公共管理市场化治理模式的概述，那就应该对社会的公共管理涉及的内容进行了解，下面就对社会公共管理以及公共管理市场化模式进行简单的分析阐述：

公共管理，公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，是社会活动中对人们生活工作影响极大的行业。

社会公共管理市场化重要地位体现。社会公共管理的市场化目前是我国政府改革中的重要组成部分，其重要的地位主要表现在以下三点：公共管理市场化是目前我国政府在行政管理方面的新思想，也是社会治理的重要战略，是我我国政府的改革主要主流思想和方向；公共管理的市场化治理是政府工作的必然的发展趋势；公共管理市场化治理是政府管理方面多元主体协同治理可行模式之一。

社会公共管理市场化治理模式的特征。公共管理市场化治理模式其实行的基础是当代的经济学的理论以及市场化经营中私营企业部门实践，因此，其主要特征有以下的四点：公共管理市场化是以市场为导向，也即是根据市场的经济规律进行社会公共管理资源的分配；公共管理的市场化是以商业管理的模式取代之前我国计划经济时代的行政管理，依靠经济市场的本身规律调节公共管理；公共管理的市场化引入了市场的竞争机制，以提高公共管理的效率；公共管理的市场化是以顾客为导向，也即是以市场价值市场需要确定公共管理的主要方向。

二、公共管理市场化优势

公共管理市场化的治理模式，就目前来看，优势还是较为明显，主要体现在市场化的治理模式能够有效的满足市场的需要、能够减轻政府负担，精简政府机构、能够达到对公共管理人员的基本考核，提高管理服务的效率以及能够在实际的工作中以顾客为中心的改革意识，更好的为公众提供服务。下面就从这四点对公共管理的优势进行简单的分析：

有效满足市场需要。公共管理的市场化，能够使得在公共管理服务方面对经济市场作出第一反应，进而可以调整公共服务管理，简单的来说，就是能够使得公共服务管理可以对市场反映的信号做出第一决定，从而能够根据市场的需求，针对性的解决公共服务管理市场存在的问题，提高人们对社会公共管理的认可。

减轻政府负担，精简政府机构。公共管理的市场化也就是在法律的范围内，可以将部分的公共管理权利下放给一些符合公共管理活动的社会组织以及私营企业，从而让他们在获取利润的同时，去承担相应的社会责任。这种授权活动不仅仅能够减轻政府在公共管理方面的财政负担，同时还能够减轻政府的工作负担，有利于政府的行政部门精简改革，从而提高社会资源以及政府资源的利用效率。但要注意的是，政府应该拥有对授权部门的宏观调控权利以及监督权利。

公共管理人员考核的市场化。通过市场化治理，可以依靠工作的效率以及工作的成果，对公共管理人员进行业绩的考查，去掉公共服务管理人员的官僚心态，从而能够使得公共管理机构的人力资源重新分配，进而达到优化公共部门人力资源配置的目的，以及能够改善公共管理财政状况，确保公共管理事业的健康正常发展。

顾客为中心，提供最佳的公共服务。公共管理的市场化治理，那么就必须要以市场需要为根本，也即是以顾客为中心，通过顾客的消费而获得公共服务的利润，这种公共市场化的改革意识能够使得社会公民具有对社会公共产品的选择权，从而能够督促公共管理能够提供最佳的公众提供服务，从而提高社会公共服务的质量。

三、公共管理市场化治理模式的弊端

公共管理市场化治理模式拥有众多利好的同时，我们也不应该忘记目前这种模式存在的弊端，就现在来看，其存在的弊端主要体现在忽视了市场化的制度基础、忽略了成本、混淆了公共管理组织和私人组织的区别以及忽视了顾客与公民的区别，下面对此做简要的分析：

忽视了市场化的制度基础。对于经济是i次来说，市场不仅仅具有调节的作用，同样还具有配置资源的作用，而市场能够正常发挥出其调节作用的基础，是由于政府制度的存在，一味的追求公共管理的市场化，减轻政府在公共管理中的存在以及否定政府在公共管理中的功能，极容易导致市场的失灵，也即是有可能导致公共服务市场的垄断以及信息失真等等情况的发展，从而造成社会的不稳定，引发社会问题。

忽略了新的成本。对于公共管理来说，进行市场化治理也即是为了建设企业型政府，但是在企业型政府的建设过程中，需要更多的资金投入，如典型的政府新措施的实行需要财力物力的投入，一味的追求市场化会增加政府的财政支出，容易遭受破产的威胁。

混淆公共组织与私人组织管理之间存在的根本区别。公共组织属于半公益性的社会组织，其主要目的是为社会民众服务，而私人组织，其主要是以盈利为目的。公共管理的市场化治理模式也即是引入私人组织的管理技术以及管理理论，总会存在这一定的限制和差别，这也会影响公共管理的合法性，导致民众的不满，进而引发社会矛盾。

忽视公民的角色比顾客的区别。公民不仅仅是公共服务管理的消费者，同样还是公共服务的监督者，其承担这政府纳税的义务，参与了公共服务的决策，而顾客只是单纯的消费者。在公共管理中，引入市场化治理模式，实际上将公民弱化，使得公民只具有消费义务，而丧失了公民的权以及法律地位，容易造成公共管理的混乱以及管理的不稳定，引发社会的不满，导致社会矛盾的产生。

结束语：总而言之，就目前来看，公共管理的市场化治理模式这是国家行政改革中发展的必然趋势，也是国家行政改革中必要的改革。对于在公共管理来说，市场化改革主要观点是引入竞争机制，以经济市场的基本规律作为行业发展的基础，从而激活整个公共管理行业，以达到提高公共服务的质量以及水平。为了适应这种新的公共管理模式，那么政府的行政管理改革也成为必然的趋势，简单而言就是应该使得政府的行政管理人员在特定的生产方式下根据客观经济规律，以及市场经济对公共服务的组织、计划、协调和控制的工作，这对于社会的公共管理发展是有着极其重要影响。（作者单位：渤海大学文理学院管理系）

参考文献：

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[2]张勤.冷静审视公共管理市场化治理模式[J].南京工业大学学报，2008，（3）：70.

[3]周志忍.认识市场化改革的新视角[J].中国行政管理，2009，（3）：1 1 .

[4][美]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务[M].北京：中国人民大学出版社，2002：552.

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关键词：村庄；公共服务；乡村治理

农村公共服务研究是一个相当大的范畴，涉及经济学、财政学、政治学、公共政策学等多门学科。其研究的视角也非常多元，税费改革与财政体制改革、创建和谐社会、缩小城乡二元结构、提高农民收入等。笔者认为，农村公共服务的概念应区分宏观研究和微观研究：宏观研究侧重政策方面，而微观研究则包括村庄层次的农村公共服务供给机制、研究具体的公共服务在农村地区的供给机制、研究村庄范围内公共服务供给与村级治理的关系等。当前涉及村级治理、村庄公共服务和村庄自我供给的研究较为稀少。而实际上，当前村民对村庄公共服务供给的需求程度和对村民自治的需求一样高，所以本文希望通过对“村级治理有效提高村庄公益”问题的研究，促进村级治理和村庄公益的良性互动发展。

一、村庄的公共服务需求和供给情况案例

本次研究以甘肃地区的两个村庄为案例。A村位于兰州市郊区，是典型的富裕村，436户1552人，2014年人均年收入7800元。村容村貌较好，拥有8000米的硬化路面，占地约2亩的休闲广场一个，配有健身设施。生产设施方面，有蔬菜大棚223栋（600亩），灌溉水利设施（22个深井、集雨工程、大型养水站等）。

B村是一个居住分散的传统西北村落，555户1844人，劳动力不足1000人，80%在村里务农，农业收入占50%，牧业收入35%，打工收入占15%左右，2014年人均年收入4780元。村集体收入来源主要是政府补贴和占地费，资源性收入比重较低。村集体提供的公共产品主要是道路、有线电视接入，其中依赖基层政府支持的比例较大。

通过以上简要描述可见，这两个村庄在村庄公共产品的供给和村庄治理方面具有比较明显的共同特征。但在经济发展水平、公共服务供给水平（现实水平和可能水平）、治理特征、治理水平、自治水平等几个方面都存在差异。

二、村庄公共服务供给机制方面的发现

（一）村庄类型不同，公共服务的内涵也不同。在传统的农业村庄，公共服务主要表现为道路、农田水利设施和水电设施等，需求相对简单，供给障碍主要在资金方面；在城郊村等非农化的村庄，公共服务的内涵更加丰富和复杂，依据经济发展水平的不同，表现为道路、规划、治安、公共卫生、排雨排污、集市建设、完善社区管理等类似城市社区的需求特点，供求矛盾比较突出。供给障碍主要是管理水平和制度欠缺，资金问题则退而次之。

（二）基层政府是村庄公共服务供给的主要资金供给者。从供给水平高的村庄的情况看，A村有一个威望高能力强的老支书，得到县乡甚至地区政府的垂青，争取到地级主要领导干部为该村的联系人，先后收到各级政府的资金支持达百万元。而B村就未得到过这些额外的支持，村庄发展处于管理缺位状态。

当前各级政府对村庄建设的投入到底有多大？这些投入在多大程度上解决了村庄发展需求？这些问题还有待研究，但可以肯定的是，村庄获得政府资助的机会是不均等的，这与政府作为主要资金供给者对村庄的经济支持尚未形成制度化是有直接关系。

（三）目前村庄自我服务的实际职能错位现象较为严重。应该由村庄自我承担的村庄道路、环境卫生、社区福利等公共服务村集体不能充足供给，而诸如义务教育、水利设施建设等村庄不能自主完成的事情大部分村庄勉为其难地承担着。当前大部分村庄最急需的公益事业是道路、小学和水利设施，而小学和水利设施属于农村公共产品和服务的范畴，应属国家财政支持的范围，不属于村庄公益范畴。

（四）村民对村庄公共服务的投入较少。村庄公益就是村庄能够自我供给、自我服务、村庄内部人受益的村庄范围内的公益项目，投入主体应该是全体村民。然而调查表明，村民对村庄公益的投入很少，村民集资并为成为村庄公益建设的主要渠道，且村民投劳十分有限。相应的，村民对村庄公益的需求也很低，村干部和村民都把主要精力放在自己的家庭经济建设上，有意忽视对社区质量的要求。

三、从公共服务的供给视角观察村庄治理

村民自治作为一种治理制度指向了村庄公共服务的供给。治理是公私各个主体就公共事务进行持续协调互动的一种过程。从法理上说，村民自治制度是符合现代治理理论的各种要求的。研究发现，尽管社会各界轰轰烈烈地关注农村民主选举，但是村民和村干部更关注的还是村庄实际利益的实现，因此村民村干部都能意识到村民自治和村庄公益的关系，并且用村庄公益的尺子衡量村干部的治理水平。对村庄治理满意的原因基本是因为村干部完成了哪项公益产品，而不满意的原因主要是村庄公益实现水平不高（另一个就是怀疑村干部贪污）。村民自治制度引进以来，A、B两个村庄都不同程度地完成了一些村庄公益项目，主要是道路、小学和简单的水利设施。虽然村民自治能够使村民村干部意识到治理的目标是扩大村庄公益，但是实现的情况却并不理想。两个村庄虽然经济条件差距较大，但几乎都有潜力完成更多的村庄公益，尤其是A村，该村人均收入较高，村民基本都已经实现了非农化，村集体收入较多，每年都有卖地、卖土、卖水等资源性收入，但是村庄除了主要出资修建一所小学、广场和道路外，再未投入到其他公共产品了。实际上，公共服务供给不良的一个重要原因就是缺乏村庄治理的制度环境和文化环境。

村庄的自主治理能力较低，村民自治作为一种治理制度其应有的动员能力没有充分开发出来。村民自治制度的最初动因就是填补村庄治理的真空，为村庄公共生活提供治理主体，但是村庄自主治理能力并不因制度的引进而自动形成。比如发生在A村的一件事引人思考：村干部告知笔者，A村近期又将获得占地补偿款50万元。经过村民大会商议，村委会不能截流用于村庄公益建设，否则村民就不同意将土地出让，最终这笔资金到位后将全部平均分给农户。这是一个因为非农化、城市化而原子化的村庄利用村民自治制度抵制村庄治理的典型事例。因为原子化的村民已经没有村庄治理的意愿，即民利可以用来维护小家庭的利益，可以抵制村干部可能有的贪污，就是不能用于促进村庄的公共利益。

四、村庄公共服务供给机制的思考

村庄公共服务的有效和充足供给既是村庄善治的要求，也是提高农民生活质量的要求，但是村民自治作为一种村庄治理制度，不会自动达到公共服务有效充足供给的治理效果，在村民自治和村庄公共物品有效供给之间需要研究多个变量之间的关系。这些变量从内部来看，包括村庄经济实力、村庄公共产品的现实供给水平和潜在供给水平、村庄治理特征和治理水平、村庄民主自治水平等；从外部来看，包括国家的法律和制度供给、政策供给、资金供给和技能供给（培训宣传）、基层政府对村庄的行为方式等。

分析中，我们发现，A村属于富裕行列，但是与同处一地的还处于温饱阶段的B村相比，两者的公共服务供给情况差别巨大。从治理特征方面看，前者村委会和村干部没有权威和资源，村庄缺少信任、互惠、参与等社会资本，因此村干部不能有效地动员村庄内外的资源进行公益建设，道路和卫生状况远远落后于应有的水平。后者则因为村干部是村庄的经济能人，干群关系良好（可能与村庄没有经济资源可供村干部瓜分有一定关系），干部有可能组织外部资源并动员内部力量配合完成一些公共产品和服务。

本次调查中A村属于精英治理的村庄，村庄公共服务的供给水平都相对周边的村庄高，一位能力突出的精英都能够从村庄外部动员大量资源进行村庄建设，村庄民主问题因为他们突出的工作成绩而消失于无形。但是这种模式存在两个危险，一个是可持续性问题，另一个是村民的民利的实现问题。实际上，A村的老支书已经退休两年了，继任者无论在声望还是在能力上都无法继续老支书的工作模式。村庄的精英治理是阶段性的，这种模式迟早要被超越。这种才能突出的精英不是每个村庄都有，即使有精英，民主意识逐渐增强的村民也会反对当前的这种治理状态。

人口流动较少的传统村庄公共服务的供给水平相对于他们的经济实力来说比较好，B村就是这种类型的村庄，这样的村庄只有少量的劳动力外出（两村外出劳动力的比例均低于15%），村庄生活对村民来说仍然很有意义，很受重视，这样的村庄也最容易实现比较正规的民主自治：村民选出能人当干部，干部尽力干一些力所能及的事情，群众也能在一定的代价范围内配合干部的工作。这种村庄面临的最大难题是没有足够的物质资源，应该是外部资源支持最容易奏效的地方。

人口流入村庄的治理情况不同。A村有流入人口600多人，基本是本村企业的雇工，年轻未婚，他们对村庄的治理和发展未产生大的影响。村庄管理者显然希望能够经常化地对外来人口收费，但并未实际发生对外来人口的排斥现象，主要原因是村庄劳动力的主要经济来源是出省劳务，外来人口基本不与他们争夺资源，反而成为他们弃耕土地的承租人，并提高了他们房屋的租金水平。外来人口完全可以成为村庄治理的主体之一，从这两个村庄的情况看，把外来人口纳入村庄治理的范围应该是合理的选择，因为外来人口的增加使村庄公共服务需求（例如道路硬化和环境卫生）变得更为迫切，而且外来人口也是村庄公共服务供给的一支力量。

五、相关政策建议

综合以上的比较研究认为，想要通过村级治理达到农村公共服务的有效和充足供给，必须研究以下四个方面的机制：

一是必须研究村民和村干部的投入积极性。当前村民和村干部的投入积极性不够高，他们都倾向于选择“不作为”，主要原因是什么呢？根据博弈理论，对预期收益的判断影响其参与决策，村民不愿意投入资金和劳动，是因为他们担心自己的投入部分被村干部占有；村干部不愿意投入时间和努力，是因为他们自己不能从中获得足够的报酬（物质的或声望的）。有时候，政府投入还会引起村民们的猜疑――干部贪污了多少？那么，如何让村干部和村民选择积极的行动方案呢？公共选择理论认为，选择积极行动方案的前提是――有效的制度、惯例和文化。所以，我们必须从任何有效提高村庄公共服务供给水平的角度去研究村级治理和村民自治，村庄民主不是目标，而是手段。

二是必须研究农村自治组织（村委会）的治理机制。村委会作为一种自治组织，要在村庄范围进行治理，它必须拥有权威和资源，而且这种权威和资源是有法律依据的，只有拥有权威和资源的情况下，它才能动员资金和劳力进行公共产品的供给活动。传统权威和资源，例如干部威望、村庄舆论等，当然还是村庄治理的重要资源，但这些已经不足以应付现代化大背景下的村庄治理了。如果不从法律方面确立村庄自治组织的治理资源问题，村庄民主自治就不会有实质进展。

三是必须研究政府，尤其是基层政府，对农村治理的参与机制。农民是弱势群体，村庄是弱势社区，没有政府的资金支持和政策帮扶，农村公共服务的供给单靠自我服务很难有适当地发展。基层政府当前已经是农村公共服务的主要提供者之一，今后还将加大扶持力度，那么如何使基层政府的行为有效地促进村庄的自主治理能力就成为一个迫切需要研究的问题。对农村的需求和能力最了解还是基层的乡镇政府，因此从改善村庄公共服务供给状况的角度出发，乡镇政府改革不是削弱和取消，而应该是民主化和赋权。

四是必须研究国家的宏观政策如何促进乡村自我服务微观机制的完善。村庄能够自我提供公共产品、自我服务应该成为国家宏观政策努力的一个目标之一，建立统一的农村扶助政策，使普通的村庄都能够在谋求政府支持的同时努力改善自己的治理能力可以尝试，改变这种只有个别精英能够获得外部资源的情况。（作者单位：中央民族大学 经济学院）

参考文献：

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篇10

关键词：非基本公共服务；市场化

中图分类号：F062.6；F812.2；F224

目前，北京正处在转型发展的关键时期，为建设中国特色世界城市，2013年政府工作报告提出，要把2000亿“非基本公共服务”市场作为新增长点，鼓励社会资本进入养老、医疗、健康、培训等领域，加快市场化、产业化步伐。近年来，北京公共服务建设取得了较大成效，促进了北京城市经济建设。但是在北京城市化高速发展阶段，大量人口聚集，城市圈扩大，要求城市公共服务功能向周边地区扩散，要求扩大供给能力。如何通过改善供给机制分步骤把可经营的非基本公共服务推向市场、做大北京非基本公共服务业，是北京面临的艰巨任务。为加深我们对当前发展阶段所面临改革困境的认识，正确把握改革的方向和着力点，进而指导我们进行非基本公共服务市场化实践，有必要在理论层面借鉴国内外研究成果，剖析制约非基本公共服务和民生改善的体制，有效改善非基本公共服务供给效率，探索未来发展路径。

一、西方公共服务市场化的理论基础

公共服务市场化的产生，是多种理论综合影响下的结果。主要有公共物品理论、公共选择理论、新公共管理理论、公共治理理论等。20世纪80年代以来，西方发达国家兴起行政改革浪潮，公共服务市场化模式逐步取代政府垄断供给模式，米尔顿·弗里德曼（Friedman）、彼得·F·德鲁克（Drucker）、普尔（Poole）、斯潘（Spann）、罗思巴德（Rothbard）、菲斯克（Fisk）和萨瓦斯（E.S.Savas）等人的研究推动了公共服务市场化的研究与实践。其主要发展趋势是引入企业管理形式，导入竞争机制，推行社会协作。经过引入企业管理形式，改善政府行政绩效，提高公共服务质量；经过竞争机制，优化公共产品的供应，降低行政成本；推行社会协作，采用合同外包，公私合营等市场化运作形式，放松政府垄断和规制。

（一）公共物品理论

公共经济学区分私人物品和公共物品，认为私人物品可以通过市场机制来供给和获得满足；而公共物品领域只能通过公共部门特别是政府提供。公共物品领域存在市场失灵，由于公共物品具有非排他性，消费与使用者付费无关，容易产生“免费搭车”现象；同时，由于公共物品的边际成本为零，市场主体缺乏生产的基本动力。公共物品理论认为，政府本质上是一个安排者或者提供者，政府提供并不意味着政府直接生产。提供是指通过某种制度安排，确定物品和服务的数量和质量，实现公共物品的供给；生产是指通过组合生产要素，将投入变成产出的技术化过程。对于公共物品，政府可以将一些生产环节委托给其他组织。

（二）公共选择理论

根据“经济人”假设，公共选择理论提出了“政治人”假设，认为当个人由市场中的买者或者转变为政治过程中的投票者、政治家、纳税人或官员时，不会发生变化。在布坎南等人看来，官僚不受公共利益的激励，而受其自身利益的激励，追求的是政府规模最大化而不是利润最大化，他们使其个人福利最大化而不是公共利益最大化，从而导致“政府失灵”。由于公共资源在垄断环境中运作，管理者缺乏激励，使公共产品成本高昂，导致低效率和差质量，而且对于公众的需求反应过于迟钝，缺乏回应性。因此，公共服务应当给予公众对公共服务进行选择的机会，应打破公私界限，破除政府垄断，在政府和社会之间，在公私之间形成竞争。

（三）新公共管理理论

新公共管理理论认为私营部门的成功经验和方法也适用于公共部门，提倡构建“企业家政府”，希望通过在公共服务的生产与供应中引入市场竞争机制，来提高政府效能、降低成本、提高质量。克里斯托夫·胡德（Christopher Hood）归纳了新公共管理的七个特质，认为竞争是降低成本和达到更高标准的关键所在。奥斯本提出，政府的中心工作不是 “划桨”，而是“掌舵”，政府做好决策工作，把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做；但奥斯本也反对完全的私有化，认为如果把治理的全过程都私有化，会导致丧失社会公平感和利他主义精神。

（四）治理理论

公共治理理论提倡政府与非营利机构、私营企业和公民进行合作，共同确定目标，来对公共事务进行管理，政府部门和非政府部门等众多公共管理主体在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务。治理的实质是建立在相互认同基础上的合作，其权利构成是多元的，打破了政府对公共服务供给的垄断观念。公共服务市场化是介于政府垄断和私有化之间的一种均衡，在计划与市场中克服“市场失灵”和“政府失灵”，发挥市场“看不见的手”和政府“看得见的手”的双重作用，达到社会最优解，认为只要设计控制得当，外包可以使公众享受到更加低廉、高质、公平的公共服务。

二、国外非基本公共服务研究述评

非基本公共服务是指不完整具备非排他性和非竞争性，但具有较大的外部收益的公共服务；非基本公共服务业是指以养老托幼、专业培训、健康医疗、家庭服务为代表的新兴人文服务业。非基本公共服务市场化，是指通过政府与社会之间的合作，利用市场机制，调动社会资源参与政府非基本公共服务的供给过程。1912年法国学者莱昂·狄骥（Léon Duguit）提出公共服务概念，20世纪80年代西方开始推行公共服务市场化，其相关定义很多，目前尚未达成一致。其理论依据建立在公共选择理论、新公共管理理论和治理理论的基础之上。相关研究文献很多，涉及经济学、政治学、社会学和法学等学科，研究问题广泛，如市场化的动因分析、路径选择、后果影响、经验教训以及各国比较分析等。主要集中于如下几方面：

（一）公共服务供给体系的组成研究

强调居民“用脚投票”，认为有多个分散的提供主体，能为多中心大都市地区提供更为高效的公共服务（Tiebout，Ostrom，1977）。认为大量的政府公共服务通过外包的方式，主要由私人机构和非政府组织提供，有利于节约政府人力，解决政府机构过于庞大的问题，实现政府“瘦身”的目标。同时，政府公共服务外包有助于减少财政资金浪费，减轻财政负担。从各种数据来看，合同出租比政府直接供给降低成本约20%～30%。

（二）公共服务供给机制研究

民营化观点（Ferris，Kolderie，Savas，R.Stein 1990），认为通过将政府公共服务外包，打破政府垄断，引入市场竞争机制，不仅可以利用竞争的力量给无效率的生产者施以市场压力，而且还可以克服政府某些服务专业性的缺失，充分发挥承包方的专业化优势。但也有人质疑效率以及负面影响（Morgan，Sharp 1990），如政府在组织竞标时常常面临备选对象数量不足的困境；市场化后一部分公共服务的质量并未达到政府和公众的要求；政府在某些项目上存在管制规则过多过滥的现象。此外，公共服务市场化进程中伴随着腐败。

（三）市民对公共服务的满意度研究

由于监管不力或者政府把公共服务外包当作卸包袱、推责任的手段时，就可能造成监管失效，社会公众可能反而承受质低价高的公共服务。私营部门在提供公共服务的过程中为了节约成本、获取更多利润，对于偏远的乡村地区、经济欠发达地区、弱势群体可能提供更少、更差的服务，这种选择性地提供公共服务，可能会加剧公共服务的非均等化。政府公共服务外包从招标阶段一直到履行完毕的整个过程中，都可能产生权力“寻租”问题，滋生腐败，造成市民满意度下降。研究过程中Lyons建立了EVLN逃离-控诉-忠诚-忽视模型，但也存在方法论上的争论（Stipak 1979）。城市公共服务的分配形式和原因研究，观点是“未成型的不平等”，很少有研究证明所有不同群体及区域的居民们都能获得平等的待遇（Mladenka 1980）。

（四）影响政府选择城市公共服务市场化的因素研究

认为合同外包节约成本（Ferris 1986）；影响因素主要有财政、政治、交易成本、社会关系、利益寻租以及偏好，规模经济和技术成本等（Nelson，Dubin 1998，Miralles2003）。有效性竞争市场的缺乏，可能形成新的垄断，然而由于优胜劣汰的过度竞争同样也可能形成新的垄断，无论哪一种情形的垄断都难以保障所外包服务的效率、质量，甚至会出现比政府垄断更糟的结果。

（五）公共企业和私人企业产出效率比较研究

肯定私人部门效率，期待更为自由平等的市场准入。认为公共企业在委托问题下的预算软约束会影响其供给效率（Llya R. Segal，1998），利润激励和投入灵活性在私人部门更容易实现（Graddy，1994）。在混合寡头垄断模型下，以社会福利最大化为目标函数的公共企业，其效率、质量均弱于私人企业（Toshihiro，2010）。以盈利为目的的私有化以及政府间的合同供给模式是最普遍的选择（Warner 2008）。

西方公共管理理论的演进为研究北京非基本公共服务市场化问题提供了理论依据和研究方法，相对而言，西方有关如何引入市场机制来改善由政府供给的公共服务水平的文献较少，分类细述及操作规则的研究更少，大多数文献是对某种公共服务引入某种机制的执行情况及效果的分析与评估。北京政府承担着2000多万人口的经济和社会责任，不仅需要保证纯公共产品的供给，还需要在社会建设各相关领域维护经济稳定和保障人民福利，公共服务需求压力巨大。所以，北京在全国将非基本公共服务率先市场化，引入竞争，期望在有限预算下提高供给效率。但是，在北京短期内较难实现完全竞争和垄断竞争的市场环境，在公共服务供给的寡头垄断这一市场环境下，引入竞争后，公共企业市场容量如何确定，供给效率是否会提高，行业总产出和消费者福利会发生怎样的变化，混合制企业的私有化程度对行业总产出和消费者福利有怎样的影响，规制者应该如何进行市场结构调整以优化供给效率，需要进行系统化研究。

三、国内研究进展及述评

国内有关研究相对集中出现在90年代中后期，最初介绍国外情况及经验教训，随后引入治理理论、新公共管理等理论。具体地说，国内主要是针对城市公共服务改革面临的困境、市场化理论与实践问题，以及供给主体多元化和开放公共服务领域等方面研究。

（一）市场化改革困境的研究

市场化所凸现的矛盾和问题日渐突出，在理论界引起一些非议和质疑。大致分为三类：一是从其他国家的教训出发总结问题（孙晓莉、王俊豪、徐明春2007）；二是探讨公用事业改革中出现的问题（刘戒骄、朱忠发、赵大鹏、李惠先2010）；三是探讨特定行业或特定领域出现的问题，如对风险、水务领域、公用事业收费、定价和监管的分析（陈明，周林军2009）。邱法宗（2008）归纳了学术界对公共服务市场化改革的争议。

（二）市场化面临的理论与实践问题研究

理论问题：政府失效固然存在，但市场机制绝非完美；公民与消费者身份的两难；市场化可能使公共利益受忽视（徐锦贤 2011）。实践问题：腐败和私人垄断；对社会稳定构成威胁；质量问题。建议通过资产专用性、不确定性和交易频率，判断是否适合进行市场化，同时要改变环境或制度以降低交易成本（楚迤斐 2009）。

（三）公共服务供给机制和主体的多元化研究

对于开发公共领域，当前仍存在竞争不充分，有效竞争格局并未形成，市场化所应有的效率并未体现。认为政府要对全社会实施公共管理，建立非歧视性的政府公共政策体系，实行无差别的市场准入管理。形成公共服务供给的多元化与社会化格局，形成一种“多中心治理”的供给模式（李军鹏2004）。对于主体多元化，反对的观点认为市场化可能会导致经济性、公平性、社会责任缺失、腐败和垄断、社会不稳定以及政府管理危机，受危害最大的是弱势群体（余丰慧2006）。支持方则认为，政府既当“裁判员”又当“运动员”的角色，很容易陷入“诺斯悖论”中（蔡放波2004）。

从国内研究文献来看，对非基本公共服务市场化的研究缺乏分类细述，实证研究也很少，缺少可供选择的可操作性方案的设计，未能从理论上对市场化供给机制进行深入的分析，还没有构建符合含有首都大城市特征的供给模型，研究深度以及理论系统的完整性方面需要进一步系统化和定量化。基于国内的研究现状和北京建设世界城市的需要，有必要对市场化供给机制与北京城市发展特征的结合进行研究，形成北京的市场化有效供给分析范式，探索北京公共服务市场化对策。

四、国内外公共服务市场化的重要实践及述评

在西方国家，公共服务市场化的历程较长，无论是在公共服务供给主体还是供给方式上都积累了较为丰富的实践经验；而国内市场化进程发展较为缓慢，还处于摸索阶段。

（一）公共服务供给主体

越来越多的西方国家引入了政府、商业性机构外的第三方组织即非营利性组织，极大程度上促进了公共服务的市场化。以美国为例，美国是一个实行分权制的联邦国家，生产力极其发达，在世界经济舞台上起着主导作用，但美国政府并没有包揽一切社会事务管理，而是通过积极培育和推动非政府组织的发展，来承担许多具体的社会服务和社会管理工作。美国的非营利性组织（NGO）在其公共服务的提供中扮演着非常重要而积极的角色。近年来，美国NGO主要发展为互助社、改良运动组织、社会服务组织、教育文化机构、慈善基金会等团体，全方位地介入了地方政府的治理与服务之中。在美国马里兰州哥伦比亚镇，真正起管理作用的是一个完全民间性质的自治组织—— 哥伦比亚协会，该协会与县政府之间通过合同来划分彼此的职责。县政府负责哥伦比亚镇的公共安全、消防、基础教育、垃圾处理、邮政、主要道路建设和维护、路灯、供水和排水、电力等公共服务项目和设施的建设维护，其余如步行桥梁建设和维护、各种庆祝活动等等则由哥伦比亚协会来承担。除美国外，英国、新加坡等国家也积极引入非营利性组织作为公共服务供给的主体之一。非营利性组织作为个人与国家之间不可缺少的中间环节而存在，有助于培育居民自治意识和社区参与意识。同时，随着非营利性组织数量的不断增长，政府在选择合同对象方面有了更大的余地，这意味着政府在购买服务中处于更有力的讨价还价地位。非营利性组织之间为争取政府合同和公司及私人基金展开的激烈竞争，促使其不断提高服务质量，推动本组织向更多的公共服务项目扩展，必然导致公共服务越来越便捷、有效、可承受。国外政府非常好的利用了NGO组织参与公共服务的提供，对我国公共服务供给体系的改革具有重要的参考价值。

（二）公共服务供给方式

在公共服务供给方式方面，合同外包已是大势所趋。OECD国家越来越多地将外包的概念引入公共服务领域以提高公共部门的绩效水平。合同外包作为公共服务私营化的手段之一，其使用范围不仅限于政府，它还广泛的应用于私营部门之间，并且被看作是充分利用规模经济和竞争性来提高效率的有效方式。以英国为例，英国的公共服务外包最初仅限于蓝领工作。1980年的地方政府规划与土地法明确提出公共服务外包的要求，并提出了引进竞争性招标的范围和工作领域。1985年负责地方政府事务的环境事务部提出了一份咨询文件，要求在垃圾清理、街道清扫、建筑物清洁、车辆维护、饮食服务等公共服务领域实施竞争性外包，当年有38个地方政府签订了55项承包合同。1年多的实践表明，以垃圾清理为例，私营承包后成本降低了22%；在通过竞争但最后仍由内部承包的情况下，成本降低17%。由此测算，如果1984/85财政年度全部引进竞争性外包，成本会降低8000万。1998和1990年的地方政府法把竞争性外包的范围扩大到会计、建筑设计、财务管理等“白领”专业服务领域。1990年英国的公共医疗与社区关怀法明确规定，中央拨付的特别款项的85%以上必须用于“非地方当局直接提供的服务”，这意味着地方卫生当局必须以竞争招标的形式向私营部门或非营利机构购买服务。除英国外，美国、法国、丹麦、澳大利亚、墨西哥等国家也将合同外包作为公共服务市场化的有效手段。公共服务外包改善了公共服务的质量和效率，从而提高了政府职能的履行能力；也提高了社会经济效率，使得社会资源更多的交由市场重新配置，使其生产和使用更有效率。此外，外包减轻了政府财政负担，将公共部门从公共物品和服务的生产中解放出来，减少了相关工作人员的开支。外包使得传统上由国家和公共部门垄断的行业逐渐以外包的形式剥离出来，从而扩大了市场竞争的范围。

（三）国内公共服务市场化发展缓慢

在国内，公共服务总体水平偏低，发展不平衡，效率低。造成这种局面的一个重要因素是我国公共服务改革比较落后，没有完全调动包括商业性组织和非营利性组织等社会组织的积极性，使得公共服务供给主体比较单一。在公共服务供给方式方面，外包作为公共服务生产的重要形式，逐渐成为地方政府探索和实践的重点。中国地方政府试水公共服务外包起始于1995年，首先是上海浦东新区，纵观90年代，公共服务外包的发展比较缓慢。到了21世纪初，改革的前沿阵地广州、深圳开始探索，近几年则陆续有一些其他城市如北京、厦门、成都、武汉、宁波、南京等开始尝试。总体来说，公共服务外包在中国的发展时间短、案例少，还在初步摸索过程中。

五、国内外研究对北京的启示

根据国内外研究进展，需要在新公共管理理论的基础上，进一步探索如何结合现阶段北京非基本公共服务市场化的复杂性和系统性，借鉴西方经验，构建理论分析框架；从侧重于供给机制整体性出发，如何从北京作为首都大城市的经济社会体制层面来看待非基本公共服务市场化问题，系统考察内在影响及决定机制，探索一套适合北京的非基本公共服务市场化改善机制，探讨如何在市场化条件下实现北京非基本公共服务最优配置和分配问题，从而使公共服务的综合福利达到最大化。

北京可以尝试围绕非基本公共服务市场化目标，从供给机制建设的视角，在调查和各区县统计分析基础上，从北京市现实入手，分析市场化的配置机制，探讨政府与市场作用机理，最终形成市场最大化供给的格局和分享式发展模式，为改革提供清晰的脉络；为确保完成既定民生任务，致力于完善与首都经济社会发展水平相适应的基本公共服务体系，创新非基本公共服务方式。同时，在规范经济分析与实证检验基础之上，为非基本公共服务的研究探索应用主流经济学的研究方法，构建公共服务市场化绩效综合评价体系，通过测评公共服务市场化绩效的方法，来最终获取可量化公共服务综合绩效水平情况，为清楚认知北京各区县公共服务市场化现状做必要的尝试。

具体说来，北京非基本公共服务市场化可以从两个层面，一是关注政策层面，二是关注改革中的难点问题，以及从四个方面展开研究：

第一，围绕非基本公共服务市场化目标，从供给机制建设的视角，探讨非基本公共服务的多元化供给主体，并明确各主体的主要职能职责。政府必须以公共决策方式为主导展开其有效的公共服务，主要起到监管作用，负责制订相关政策，规定相关标准，严格监督非基本公共服务市场化的执行过程。包括民营机构、私有企业等在内的商业机构也是非基本公共服务的一大提供者，它们通过承包合同等方式将非基本公共服务带入市场，利用价格机制、约束机制、竞争机制、供求机制等最大化非基本公共服务的效用；此外，非营利性组织的加入也能够很好的促进非基本公共服务的市场化，使得非基本公共服务产生一定的社会效益。

第二，从非基本公共服务的供给方式入手，结合北京市具体情况，研究不同领域非基本公共服务的选择与匹配问题。非基本公共服务到底是不是由政府融资，通过向市场购买服务的方式，向需要的群体提供；还是仅仅培育和发展这个市场，然后由消费者根据自己的购买能力自由购买？如果是前者，就需要将其当作一个社会政策来设计，考虑其筹资、服务购买、评估与支付等。如果是后者，则更多地需要从产业政策的角度解决如何壮大、规范市场的问题。此外，还包括志愿服务、特许经营、合同承包等供给方式。在具体选择时，需要考虑不同类型非基本公共服务的特点，根据对象、需求等综合选择。例如，在居民养老服务中，对高龄困难老人的养老需求，可通过政府购买方式提供；对行动方便的老人服务需求，可建立日托中心和老年组织，通过市场提供。

第三，在调查和各区县统计分析基础上，从北京市现实入手，分析市场化的配置机制，探讨政府与市场作用机理，最终形成市场最大化供给的格局和分享式发展模式，为改革提供清晰的脉络。这就需要明确北京市非基本公共服务的最优融资模式。融资过程不只是简单的关于成本的决策和安排问题，而是相对于收益的成本配置，关键因素是融资的方式如何影响着市民在服务供给问题上的成本和收益预期。

第四，在规范经济分析与实证检验基础之上，为非基本公共服务的研究探索应用主流经济学的研究方法，构建公共服务市场化绩效综合评价体系，通过测评公共服务市场化绩效的方法，来最终获取可量化公共服务综合绩效水平情况，为清楚认知北京各区县公共服务市场化现状做必要的尝试。

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