预算会计的概念范文

导语：如何才能写好一篇预算会计的概念，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

时至今日，虽然论述预算会计和政府会计问题的国内文献甚多，但学界至今尚未提出逻辑严密的预算会计概念框架。事实上，主要由于缺乏反映预算循环的支出周期概念，目前关于预算会计概念框架的认知存在明显误区，许多文献把财务会计要素与预算会计要素以及两者的信息结构混为一谈。这些文献也没有清楚意识到良好的政府会计需要双重方法：一方面通过预算会计提供与支出周期各阶段交易相关的信息用以监控预算过程，另一方面通过财务会计提供现金信息或应计信息，主要用于报告和披露政府财务状况。由于认知上的误区和盲区，加上20世纪90年代以来发达国家政府会计改革(主要线索是引入应计会计基础)产生的示范效应，关于在我国引入应计会计基础的呼声日益增多，而以支出周期为主线扩展预算会计核算范围这一更为紧要的核心改革命题，似乎从研究者的视野中消失了。

本文认为，用以刻画预算循环的支出周期概念理应是构造预算会计框架的逻辑起点，惟有如此，信息使用者才能获得一幅幅有关政府预算运营(budgetaryoperation)的连续画面和完整图像，为有效监控预算执行过程、管理财政风险、改进决策制定(decisionmaking)和强化受托责任(publicaccountability)带来极大便利。循此思路，我国政府会计改革的核心命题和战略次序是：以支出周期为主线构造全面的预算会计；只有在这项改革完成以后，引入权责发生制会计的变革才是适当的。

循此思路，本文第一部分界定了预算会计适当的信息结构，它完整覆盖支出周期的拨款(授权)、承诺(支出义务)、核实(应计支出)和付款(现金支出)四个阶段的交易和相关信息。第二部分运用支出周期概念分析预算过程的循环性质，解释为何预算所固有的循环特性和关键性的预算事项，需要对应于支出周期的信息结构才能被恰当地刻画。第三部分讨论基于支出周期的预算会计框架，应具备什么样的账户结构以及所应采用的基本核算方法。第四部分讨论预算会计要素与财务会计要素的差异及其原因，阐明为何不能以财务要素作为构建预算会计概念框架的理由。在此基础上，论文的第五部分提出了现阶段我国预算会计和政府会计改革的核心命题与战略次序。论文的最后部分给出了本文的主要结论与政策含义。

一、预算会计的信息结构

要准确界定预算会计的适当信息结构，首先需要弄清楚两个相关的基础性问题：(1)预算会计的目的和功能是怎样的？(2)政府预算的特性和运营流程需要什么样的信息结构才能被恰当地刻画？

先来讨论第一个问题。关于预算会计的目的和功能，官方的正式提法是“核算、反映、监督政府预算执行”。(1)这一定位也被学界普遍追随，认为“预算会计是各级政府财政部门和行政事业单位采用一定的技术方法，核算、反映、监督国家预算执行情况及其结果的一种专业会计”(张月玲，2003)。

这里的问题首先在于：将预算会计定义为监控“预算执行”的政府会计，很容易诱发一个具有误导性的信息结构：让人误以为预算会计只是记录和追踪“预算执行”阶段的信息。由于“预算执行”限定为立法机关批准预算(使预算成为法律)以后的行为，以上定义就将预算准备阶段发生的一个极为紧要的“拨款授权”(立法机关“批准”预算的本质)信息，先验性地排除在预算会计的信息结构之外。

那么，适当的预算会计信息结构究竟应该是怎样的呢？

回答这一问题首先要求理解预算的实质和预算运营所固有的循环特性。众所周知，预算的重心在于公共支出管理。与私人部门不同，公共部门的开支受制于许多约束才能最终实现。这些约束首先来自预算授权和依据授权进行的预算拨款。一般地讲，在民主与法治社会中，如果没有明确的预算授权，就不可能有实际的公共支出。预算授权不仅赋予政府和支出机构合法开支公款的权利，而且也是公共支出控制(合规性控制)的强有力的法律武器。(2)除了明确的授权和拨款外，公共支出还须受承诺(支出决定)的约束——没有承诺(无论是显性的还是隐性的)便不可能发生后续的支出。承诺之后尚需经历核实(对供应者交付的商品与服务进行核实)阶段，公款才能最终流向商品与服务供应者，形成付现(payment)意义上的公共支出。

公共支出的这个复杂流程可以简洁而贴切地用支出周期(expenditurecycle)概念来描述，而拨款(appropriation)、承诺(commitment)、核实(verification)和付款(payment)构成支出周期中此消彼长、相互继起的四个阶段，如图1所示(见下页)。

与图1所示的支出周期概念相适应，一个有效而实用的预算会计信息结构应覆盖四个基本的会计要素：拨款、承诺、核实和付款，每个要素构成一个特定的预算账户(budgetaccounts)。事实上，政府会计的一个显著特征是通过一系列预算账户来记录年度预算的执行情况，这些账户均在每个预算年度之初开启，并且在年度结束时结账(因而年末不存在余额问题)(徐仁辉，2001)。

图1支出周期及其构成阶段

图1支出周期及其构成阶段下载原图

二、预算运营与支出周期

现在我们讨论前面提及的第二个问题：政府预算的特性和运营流程需要什么样的信息结构才能被恰当地刻画？要回答这一问题，除了理解预算运营所固有的循环性质外，还需要明确理解在各主要流程上的关键性的预算事项(交易)。

正如图1所示，拨款、承诺、核实与付款构成支出周期的四个阶段和预算流程的关键环节，政府预算就是在这个流程下完成一个又一个循环。从形式上看，公共预算的突出特性就是其循环性质：一个循环结束，下一个循环就开始了，通常少有停顿并年复一年在相同的路径上行进(AllenSchick，2002)。

一般地讲，每个国家都需要在管理流程之外建立预算运营(operation)流程，用以追踪预算过程各个阶段的交易信息，确保对整个预算过程实施全面的财务合规性控制。在现代法治社会里，预算运营流程起始于立法机关批准预算(实质是支出授权)，期间经历支出承诺(commitment)和核实(verification)两个阶段，终于对商品与服务供应者的付款(payment)，由此形成一个完整的支出周期。因此，几乎从直觉上即可断定：支出周期是刻画预算运营流程的最为贴切的概念，也是构造预算会计概念框架的逻辑起点。(3)

支出周期概念的建立及其构成阶段的划分，不仅准确刻画了预算运营的循环性质，而且为建立和实施预算过程的财务合规性控制奠定了牢固的基础。一般地讲，只有依托支出周期概念构造预算会计的概念框架和核算框架，才能同时提供用以监控预算执行过程的最有价值的前向信息(授权、承诺和核实阶段信息)以及用以实施事后审计的后向信息，以确保对预算运营的各个主要阶段实施基本的合规性控制。

支出周期概念不仅是对预算运营流程实施合规性控制的基础，也为准确定义预算会计(budgetaryaccounting)功能与信息结构提供了极大便利。在发达国家中，预算会计的细节因会计制度不同而不同，但共同的阶段通常包括拨款(法律机关指定的支出机构在财政年度内可获得的金额)、拨款分配(预算当局向下属机构分配拨款授权)、承诺和付款(A.普雷姆詹德，1996)。这些信息清楚而准确地刻画了预算运营流程的动态和连续的画面，使得借助预算会计将公共组织的活动和公共资金流动一一呈现成为可能。正因为如此，作为政府会计的核心组成部分，预算会计应被准确地定义为“追踪拨款和拨款使用”的政府会计(SalvatoreSchiavo-CampoandDanielTommasi，1999)。

三、预算会计要素与财务会计要素的比较

国内学界关于政府会计与预算会计框架的讨论大多是围绕财务会计要素(financialelements)展开的。根据会计基础的不同，财务要素(报表要素)可区分为现金基础和应计(权责发生制)基础(accrualbasis)下的财务要素。国际会计师联合会(IFAC，2000)界定了现金基础政府会计的三大会计要素：现金收款(cashreceipt)、现金付款(cashpayment)和现金余额(cashbalance)三大会计要素；在应计会计框架下为公共部门确认了资产、负债、净资产/权益以及收入(revenue)、费用(expense)五个要素。由于现金基础会计的局限性，一般地讲，政府会计的信息结构应覆盖到更大的范围，特别是当公共管理从注重合规性目标扩展到更高层次的绩效(performance)目标、从现金管理扩展到资产负债管理以后，现金信息的局限性(滞后、狭窄和易纵)越来越明显。20世纪90年代以来，以新西兰、澳大利亚、英国等为代表的一批OECD国家相继引入应计会计基础，主要原因也在于此。

表2预算要素与财务要素的比较下载原表

表2预算要素与财务要素的比较

从会计基础扩展为应计基础的努力虽然大大扩展了政府会计传统的(现金)信息结构，但即便如此，应计基础下的财务要素仍然未能覆盖基于支出周期概念的预算要素(budgetaryelements)：拨款(对应预算授权而非资金划拨)、支出义务(对应承诺)、应计支出(对应核实)和现金支出(对应付款)。表2显示了预算会计所记录的“预算要素”与财务会计所记录的“财务要素”的差异。(4)

由表2可知，除了现金基础下的“现金付款”这一财务要素与“现金支出”这一预算要素相同外，其余所有的财务要素都不能覆盖支出周期中上游阶段的预算要素。这种差异清楚地表明：将财务要素(更一般地讲是在财务会计框架内)作为讨论预算会计概念框架和信息结构的逻辑起点，是非常不恰当的。

我们感兴趣的是：预算要素与财务要素的差异是如何产生的呢？

答案在于：“预算”与“财务”以及相应的“预算信息”与“财务信息”，原本就是两对虽然相关但却存在本质差别的概念，现实世界中的“预算系统”和“财务系统”的特性也是如此。两者的根本差异体现在两个方面：

1.未来导向和历史导向

历史导向和未来导向是预算与财务的根本区别之一。预算是以未来为导向的在多用途之间进行资源分配的财务计划。财务报告则是以回顾的形式，根据一个组织的经济状况和绩效来记录“已经发生”的财务交易和事项的结果。预算事项远在财务结果产生之前就已经发生，并且由于其固有的重要性而需要在会计上进行记录。预算会计就是记录这些先于财务结果的交易与事项的平台。历史导向和未来导向的差异不仅意味着预算要素一般不能满足财务要素的确认标准，也清楚地表明：基于支出概念的预算会计对交易和事项的记录时间，通常早于基于财务要素的财务会计所记录的时间。举例来说，虽然应计基础将记录交易的时间从“现金收付”提前到“权责发生”阶段，但仍然不能记录在预算运营上游阶段的“授权”和“承诺”，因为预算授权和承诺(支出义务)通常并不满足“负债”的确认标准。(5)

2.预算执行控制与财务状况披露

预算系统与财务系统的基本功能也是不同的。预算系统的重点是在支出层面实施可靠的“预算执行控制”，以确保公款的取得、使用和使用结果符合相关法律法规的意图和要求。相比之下，财务系统的重点在于通过准确记录和报告交易与信息披露报告实体的“财务状况”。两个系统在基本功能上的差异，客观上要求在财务要素之外建立相对独立的预算要素，即与支出周期各阶段交易相对应的拨款、支出义务、应计支出和现金支出，以此构造相对独立于财务会计的预算会计框架，以满足预算执行控制的需要。

有必要解释一下的是预算会计要素中的“应计支出”要素。显而易见的是：由于核实阶段并未发生实际的现金支付与资源消耗，现收现付制(现金基础)会计和成本会计无法提供这一信息。那么应计基础会计又如何呢？我们知道，应计会计记录交易的时间正好处于核实阶段：在此阶段，承担支出的责任或取得收入的权利已经发生。既然对商品与服务交付的核实表明“权”、“责”已经发生，采用财务要素中的“费用”(expense)代替预算要素中的“应计支出”(accrualexpenditure)不是很合适吗？

这正是一个令人误入歧途之处。首先要明确的是：在前述的IFAC确认的财务会计要素中，无论是现金基础还是应计基础下的财务要素，都没有一个包括了应计支出。其中，应计会计基础确认的是“费用”而不是应计支出。虽然在一般意义上这两个术语几乎是完全相同的，但在会计意义上它们具有非常不同的含义：会计上的费用指的是会计期间内资源的“使用”或“消耗”；相比之下，“应计支出”是指在同一期间内“取得”的商品与服务的价值(SalvatoreSchiavo-CampoandDanielTommasi，1999)。这一差异表明：预算会计中记录“应计支出”的时间比应计会计下记录“费用”的时间早得多，至于此前的预算授权(拨款)和承诺(支出义务)信息就更是如此。从这里我们再次看到，就会计信息至关重要的前瞻性特征而言，基于支出周期概念的预算会计最强，现金基础财务会计最弱，应计基础会计则介于两者之间。

四、我国政府改革的核心命题和战略次序

我国现行预算会计是在1997—1998年改革的基础上形成的。这次改革按照组织类别将预算会计区分为总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三个分支，三者采用不同的会计科目记录“各自”的交易。按组织类别构造预算会计核算框架的做法，客观上形成了相互分割、互不衔接的“三张皮”格局，一方面导致会计信息支离破碎失去可比性，另一方面导致总预算会计和核心部门无力追踪支出机构层次上的交易信息。更严重的是：现行预算会计的三个分支虽然都记录各自的交易，但没有哪一个分支完整地记录了支出周期上游阶段的预算拨款(授权)信息，中游阶段的支出义务(对应承诺交易)和应计支出(对应核实交易)，(事前)财政监督、管理财政风险、评估财务状况和财政政策的可持续性这些关键的管理决策(managerialdecision)职能几乎完全落空(王雍君，2004)。

造成以上局面的根本原因在于：历次改革都没能突破建国以来按组织类别(organizationclassification)构造预算会计框架的思维定势，自然也就无法从预算的循环性特征中抽象出“支出周期”概念。由于和支出周期概念的缺失，加上囿于组织架构的思维定势，改革者和研究者无法找到思考预算会计体系构造问题的正确框架，取而代之的是依据“单位性质”(组织类别)来先验地设定预算会计体系，而置预算运营的循环特征(支出周期)于不顾。其实，哪些“单位”应纳入预算会计体系，从逻辑上讲并不取决于单位的性质(事业单位、行政单位抑或政府整体)，而应取决于会计实体(accountingentity)的界定标准，这也是国际通行做法。(6)

引人注目的是：一些相关文献普遍把现行预算会计信息的过于狭窄和滞后，归因于在财务要素(financialelements)和会计基础(accountingbasis)选择上出了问题。这些文献无视发达国家将联结支出周期的预算会计作为政府会计基石这个事实，误以为美国、英国、澳大利亚、新西兰等国家的“政府会计定位为财务会计”，并侧重从财务要素(financialelements)的角度为我国的政府会计开出改革的药方，比如建议在政府会计中设置资产、负债、净资产、收入、支出、结余六个会计要素，以此扩展会计信息的核算范围；而在预算会计改革方面，则多从组织架构(哪些公共组织应纳入预算会计和政府会计范围)的角度去寻求改革路径和方向。(7)据此，政府会计改革的方向往往被不适当地设定为引入(修正或全面的)权责发生制基础(accrualbasis)，来取代或至少部分取代现金基础(cashbasis)(陈工孟，邓德强，周齐武；2005)。

在这个事关预算会计与政府会计改革核心命题与战略次序的大是大非问题上，澄清误解并保持清醒的头脑是十分重要的。作为中国预算会计的核心命题，究竟是依托支出周期构造预算会计的核算框架，还是继续沿用组织类别构造其核算框架？作为政府会计改革的战略次序，究竟是将预算会计的核算范围扩展到支出周期的各个阶段更具优先性，还是通过引入(修正或纯粹)应计会计基础扩展财务要素(覆盖资产与负债)更具优先性？

笔者以为，中国政府会计改革的核心命题和战略步骤应把握以下两个要点：

(1)借鉴在发达国家中广泛采用的“双重方法”，以保持和改进现金会计基础的前提下，以支出周期概念为主线扩展预算会计的核算范围，此为最优先事项；

(2)在这方面采取具体行动之前，引入应计会计基础扩展政府会计核算范围(覆盖资产与负债)的做法，哪怕是渐进性的，也有本末倒置之嫌。

第一个要点中提到的“双重方法”是指在那些采用现收现付制会计的国家(多数国家如此)，政府会计在传统上一直采用双重方法：(1)通过预算会计(budgetaryaccounting)或拨款会计(appropriationaccounting)记录拨款，以及记录支出周期不同阶段上拨款的使用；(2)只是在收到或付出现金时，通过现收现付制会计来确认交易。所以，基于监督预算管理或实施合规性控制的目的，现金基础会计不应把对承诺的会计核算排除在外。其实，目前多数发达国家都在预算会计的框架下，在某种程度上保持对拨款(授权)、承诺(支出义务)和核实(应计支出)阶段的会计记录，即便转向应计基础会计的国家也是如此(SalvatoreSchiavo-Campo&DanielTommasi，1999)。

现在转向第二个要点：为何基于支出周期概念扩展预算会计核算范围的改革，应优先于引入应计会计基础的改革？这里有三个理由。

首先，与引入应计会计基础评估政府财务状况和支持绩效导向(performance-orientation)公共管理改革相比，通过追踪与支出周期相关的预算信息确保对预算过程的财务合规性控制，具有更高的优先性，因为一般地讲，只有在顺应规则的文化潜移默化到公务员队伍之后，转向更高层次的绩效目标才会水到渠成(AllenSchick，2000)。

其次，从实务层面看，许多发达国家是在首先建立基于支出周期概念的预算会计框架的基础上，才逐步引入应计会计基础。除了美国这一相当典型例子外，荷兰和意大利等欧洲国家也大多如此。意大利在采用现金基础会计的同时，也采用对应于承诺阶段的义务基础(obligationbasis)的预算会计方法，从承诺和现金支付两个方面同时记录和报告实际支出，这一双重模式地方政府的会计和报告中占据基础性地位。正是在业已建立这种强势的“授权性”(authorization)的会计方法的基础上，意大利才于20世纪90年代引入应计会计基础(EugenioAnessi-PessinaandIleanaSteccolini，2005)。荷兰的改革也遵循了相同的战略次序，它于20世纪90年代初在中央政府会计与财务报告中引入应计基础，但此前基于支出周期的预算会计体系已牢固地建立起来(M.PeterVanDerHoke，2005)。

主要结论与政策含义

本文的主要结论和政策含义可概括如下：

1.支出周期是构造预算会计概念框架最适当的逻辑起点。拨款(授权)、承诺、核实和付款构成一个完整的支出周期的四个相互关联的阶段。能够完整地追踪支出周期各阶段预算运营的关键信息，是良好预算会计体系的主要特征。

2.以支出周期构造预算会计的概念框架和核算体系，不仅能十分贴切地刻画预算过程的循环性质，也能清楚简明地传达对应于各预算运营流程的关键预算信息，由此形成的由“预算授权”、“支出义务”、“应计支出”和“付现支出”构成的相互继起、逻辑严密的完整信息链，可为有效监控预算执行、妥善管理财政风险、改进决策制定和强化受托责任提供极大便利。

3.无论政府会计采用的会计基础如何，预算会计的账户结构均应依托支出周期概念，按“拨款”、“承诺”、“支出”(核实阶段的应计支出)和“付款”构造，用以收集对监控预算执行最具价值的信息，特别是前瞻性信息。

篇2

关键词:政府预算会计,国库集中支付制度,预算会计改革

引言

随着社会主义市场经济体制改革的不断深入和市场运行机制的日益完善,我国正在全面推行现代国库管理制度。但是经济体制的发展,我国政府职能转变和财政体制改革的不断深化,我国预算会计环境己发生了重要的变化,使得原来的核算内容、核算方法和信息披露等方面存在的问题和局限性凸显。我国应重视国库集中支付制度下政府预算会计会计的改革,使其更好的为社会主义建设服务。

一、政府预算会计与国库集中支付概念界定

(一)政府预算会计的概念

我国的预算会计和国家预算管理体制紧密相关,预算会计要为国家预算管理服务,提供预算执行和实施情况。我国预算会计基本概念大致可表述:以预算管理为中心的宏观管理信息系统和管理活动,是核算、反映和监督政府以及行政事业单位预算执行的一门专业会计。

(二)国库集中支付的概念

中国的国库集中支付制度,是指将政府所有的财政性资金集中在国库或者国库制定的行建立国库单一账款,各单位的预算资金全部在该账户的分类账户中管理,政府所有财政性资金通过这个账户体系集中支付到商品和劳务供应商帐户的财政资金管理制度;建立国库集中支付制度,取消个支出部门、支出单位在商业银行开设的预算内和预算外资金支出账户,将这些资金统一集中到各级财政部门在中央银行的单一账户。同时,国库集中支付制度是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行结算,直到资金达到商品和劳务供应者账户全过程的监控制度。

二、国库集中支付下预算会计存在的问题

随着财政管理改革的深化,尤其是国库集中支付制度的实行,对政府预算会计提出了更高的要求。而现行预算会计制度却存在着多方面的问题,主要集中在会计体系、核算内容、计量基础及报告等方面。

(一)我国现行政府预算会计体系存在的问题

1、国库集中收付下会计主体问题

我国实行财政集中收付制度后,政府预算会计主体大体可分为两类:一类是单位的资金管理、会计核算均由国库集中支付执行机构统一承担,国库集中支付执行机构为每个预算单位设一套账;另一类是只取消单位在银行的存款账号,资金由国库集中支付执行机构管理,会计核算仍由预算单位自行办理,会计信息由预算单位提供。在这种情况下,也出现了关于“会计主体”的讨论。有的认为国库集中支付执行机构就是会计主体,尤其是在第一种模式下,预算单位会计主体的功能出现弱化;有的则认为会计主体仍是各行政事业单位。

2、我国预算会计目标尚不完善

我国现行政府预算会计规范并没有就会计目标问题作出详细的阐述,分散在不同的文件规定中。我国预算会计目标从总体上说是提供预算执行情况的信息,主要服务国家的宏观经济管理、政府预算管理的需要以及政府单位内部管理。这种规定仅强调了会计信息对加强内部管理的作用,忽视了我国社会公众、民间团体等资源提供者利用会计信息对政府进行有效监督和评价的需要,预算会计目标无法突出反映政府的公共受托责任。随着国库单一账户体系制度的实施、对政府预算会计所需提供的信息及如何提供的要求都与以往有所不同,而这就要求做到会计目标的与时俱进。但是目前我国政府预算会计制度对会计目标并没有一个明确的界定,也谈不上与时俱进,这对政府预算会计工作的开展埋下了安全隐患。

(二)政府预算会计的核算内容存在问题

1、会计核算范围过窄

国库集中收付制度下,所有的财政资金都要纳入国库集中支付,包括预算外资金。但财政总预算会计仍只核算预算内资金,不核算预算外资金,并且依靠现行的总预算会计制度来核算预算内外资金还存在很多问题。此外,有些收入和支出我国预算会计制度没有纳入预算会计的核算系统,没有设置相应的会计科目,对于其内容如何核算更是无从谈起。

2、部分制度规定不够合理

目前我国预算会计制度的的某些具体规定不合理,不易实际操作,需要进一步完善。比如关于对外投资问题:在财政总预算会计制度中,仍然将所有对外权益性投资作为预算支出处理,没有进行投资资产的核算。再如,关于固定资产计量问题:对固定资产的计量,按收付实现制对固定资产不计提折旧,在行政事业单位编制的资产负债表是按照账面原价来反映的,实际上虚增了资产的价值。另外由于不计提折旧,行政单位和事业单位要进行内部成本核算、成本管理,加强绩效预算时,其费用就缺失折旧费用一块,不利于加强管理。

(三)收付实现制会计基础存在问题

完全收付实现制由于不能为财政资金管理者提供完整的政府资源的分布、使用和消耗方面的会计信息,因此很难满足政府对财政资金运用和管理的需要。采用收付实现制的存在的主要问题表现为以下三个方面:

1、收入和支出的确认时间难以确定

建立国库单一账户体系后,取消了原预算单位在商业银行的开户,行政事业单位只能以银行的通知书确认收入,接着进行支出的确认、或是实物的流入、或是用款额度的增加,而没有货币资金的流入。但是行政事业单位会经常发生货物已到,但发票单未到、款未付,或款已付但货物尚未到达的会计业务,同时在付款方式上也有一次付款、分期付款、甚至跨年度付款或按合同规定在采购完成后保留部分尾欠款等方式,这些业务导致了行政事业单位确认收入和支出时的入账时间变得无从确定。

2、无法全面反映政府的隐性负债

在收付实现制下,财政支出仅包括以现金实际支付的部分,不反映那些本期已经发生但尚未支付的支出,从而有可能使某些己经发生但尚未用货币支付的隐性债务未能体现,给财政资金带来风险,忽视其财政风险。从而一方面低估了当年财政支出,虚增了政府可供支配的财力资源,对国库合理安排调度财政资金极为不利,另一方面则导致了政府与之相关的债务被掩盖,不利于财政风险的防范。

3、不利于正确处理年终结转事项

收付实现制基础上进行的总预算会计核算中,存在因跨年度支出而出现结余不实的问题。在年度预算执行过程中,各级政府部门经常会遇到预算己经安排,但由于各种原因当年无法支出的问题。如果按照收付实现制的要求处理,容易造成当年结余不实。在预算执行过程中,对一些较大的支出项目,需要按项目进度分次拨付资金,若项目跨年度时,就可能会出现实际拨款数小于预算支出项目所需金额的情况,按此记录和汇总总预算会计的支出数额就会使预算平衡表出现结余。而实际上由于应付未付的资金是己实施项目必需的资金,并不是真正的预算结余。由此会影响预算信息的真实性,并给以后年度预算项目的安排造成假象。

三、我国国库集中支付下预算会计改革的措施

(一)重组预算会计体系

1、明确核算主体

受国库集中收付制度的影响,我国预算会计将逐渐趋向以一级政府为中心,核算整个政府的财务状况及收支情况的政府会计发展。行政事业单位不再是核算主体,不进行独立核算,实行报账制度,作为报销单位管理。行政单位和事业单位将成为政府的报账主体,而不再是核算主体。但是为了满足信息使用者的要求,保证公共财政资源或其他资源真正用于限定的用途,体现资源的专用性,我国应借鉴国外经验,引入基金核算主体。基金核算主体可以更好地贯彻专款专用原则,使各种具有专门用途的预算资金的界限更加清楚,便于加强政府财务资源管理,最终促使公共受托责任的有效履行。政府采用基金作为核算主体,可以保证各项资源用于其法定用途,增强政府会计的透明度。因此,国库集中收付制度改革迫切要求我国尽快引入基金主体。

2、明确政府会计目标

在政府会计中公共受托责任是一个至关重要的概念,所有政府会计目标都必须以公共受托责任为依据。同时,以公共受托责任为逻辑起点来构建政府会计目标也是我国政府会计改革的出发点。政府会计目标具有可分性,包括三个层次:全面目标、基本目标和具体目标。政府会计的全面目标是帮助政府履行公共受托责任,为经济、社会和政治决策,为评价管理和组织业绩提供信息;政府会计的基本目标是促进政府单位建立健个财务管理机制;帮助使用者评价政府的受托责任;帮助使用者确定政府单位提供服务的水准;政府会计的具体目标是保证公共财政资源或其他资源真正用于限定的用途,以体现资源的专用性,防范舞弊和贪污,保护公共财政资金的安全。

(二)拓宽核算内容,重新设置会计科目

1、扩大核算内容

在核算内容方面,要逐步扩大核算范围,将预算外资金纳入预算内管理,逐步规范资产、负债、支出的列报口径和年终结转等内容。

第一,将预算外资金纳入预算内管理。国库集中收付制度要求,所有财政资金都通过国库单一账户统一拨付,因此,预算会计的核算内容必须包括所有的财政性资金。逐步将预算外资金纳入预算内管理。在新的预算外资金管理体制下,部门和行政单位收缴的预算外资金不会经过行政单位的银行账户,单位使用的预算外资金与其收缴的预算外资金没有任何关系,单位取得的资金不再区分预算外资金和预算内资金,他们统一由财政部门根据部门预算中的支出需要进行支付。

第二,扩大财政负债的核算范围。目前,我国游离于政府预算会计核算范围之外的负债项目很多,但是鉴于现有的技术条件,并不可能把所有的项目都纳入核算范围。从对财政负债项目分析来看,很多负债必须纳入财政负债的核算范围,但现实中都还未纳入核算范围。为了化解政府财政未来集中支付所带来的财政风险,应当采用预提方法,合理预计在各个会计期间应负担的未来社会保障支出,当年应分担的部分列为预算支出;政府提供的贷款担保,但还款人已经明确没有还款能力,需要政府承担偿还责任的数额部分,根据权责发生制原则,应当列为政府负债。

2、调整预算会计科目

实行国库集中收付制度后,财政资金运作方式发生了很大的变化,必须要设置必要的会计科目和账务处理程序,来全面地反映国库集中支付业务,既要反映无货币资金收入、支出的拨入经费和经费支出的核算内容,又反映财政授权用款额度增减变动的核算内容。这些核算内容都需要通过一定的会计科目来进行体现。

新的政府收支分类体系由“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分构成。各部分自成体系、相对独立。基于对现行政府预算会计科目的分析,笔者认为财政总预算会计、事业单位会计和行政单位会计应进行适时的改进。

(三)恰当引入权责发生制

目前,国际上公共部门的会计计量与确认基础主要有四种模式,即完全的收付实现制基础、修正的收付实现制基础、修正的权责发生制基础和完全的权责发生制基础。目前世界上大部分国家在其政府会计中采用了权责发生制。在我国,针对政府会计确认与计量模式的改革讨论得很热烈,但是始终未达成统一的观点,但大家都认同中国的政府会计确认与计量要向权责发生制靠拢。但就我国目前的国情,立马全面采用完全实行权责发生制存在很多问题,将承担较高的成本,而且预算会计人员队伍素质不高,容易引起相关利益者的反对。鉴于我国政府预算会计的实际情况,及借鉴西方发达国家改革的经验教训,建议我国政府预算会计的改革采用循序渐进的做法。先从收付实现制逐步转换到选择修正的权责发生制,待条件成熟时再逐步向高程度的权责发生制过渡,最终建立具有中国特色的,科学规范的政府预算会计制度。

结语

本文通过对国库集中支付制度下我国政府预算会计改革的相关研究,介绍了政府预算会计及国库集中支付制度,分析了国库集中支付条件下我国现行政府预算会计存在的问题,并针对存在的问题提出了我国政府预算会计改革的基本思路,以期对我国预算会计制度改革方案的建设和预算会计实务能尽到一点绵薄之力。

参考文献:

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篇3

关键词：财政；财政总预算会计

一、财政总预算会计的概念与特点

（一）财政总预算会计的概念政府和非营利组织与企业有着本质的区别，它不以盈利为目的，其资金来源于财政拨款和社会捐赠，并且用于相关的公共或政策性事业。政府与非营利组织的资金由其下设的多个相关会计进行管理，财政总预算会计就是其中之一。财政总预算会计，又被称为总会计，是中央财政和各级地方财政设置的预算执行会计，其基本职能是对相关财政资金进行会计核算、对经济过程进行监督及对资金使用和相关财政政策的执行情况进行反映。

（二）财政总预算会计的特点1.特殊性（1）特定的会计核算对象。在我国中央、省、市、县、乡（镇）若干级政府都设有财政总预算会计，其通常被设置在国库管理机构，来处理日常会计实务，反映预算收支要求，帮助国库进行合理、妥善的资金安排和调度。（2）特殊的会计核算基础。财政总预算会计以收付实现制为基础兼有权责发生制，是一种修正的现金制。一般对于资产、负债类科目使用权责发生制，对于收入费用类科目采用收付实现制。（3）创新的会计核算方法。财政总预算会计对于一些特殊的经济活动采用“双分录”的会计核算方法，一方面反映预算的执行情况，另一方面反映相关的财务信息。（4）独特的会计要素。财政总预算会计剔除了“所有者权益”要素，取而代之的是“净资产”科目，反映其资产减去负债后的差额。2.政策性财政总预算会计作为管理政府财政资金的会计，其在执行国家预算资金的过程中不仅要遵守法律法规，还要符合国家的政策计划，按照国家的相关政策规划进行资金的调拨和分配。3.广泛性财政预算是一种计划、一种分配安排，国家的财政预算与经济体制改革、社会民生发展相关联。它涉及到科学、教育、文化、卫生、体育等各个方面，所以财政总预算会计对于资金收支情况的核算与反应延伸到生产发展的各个环节。4.宏观性在年末，财政总预算会计通过编制财务报表，将大量的经济活动和财务信息进行汇总并集中反映，通过相关数据，领导者会从宏观上整体把握经济的发展态势，对于预算的执行情况进行宏观上的监督并依此做出相关决策。

二、财政总预算会计的发展历程

我国的财政总预算会计经历了长时间的发展，为了适应不同时期的经济社会发展环境，不断进行改革完善，从设立至今大致经历了三个发展阶段。第一阶段：20世纪50年代，财政总预算会计创立。创立初期，名为“总预算会计”，以资产、负债、收入、支出为会计要素，采用借贷记账法，核算较为简单。后来又更名为“财政总会计”，采用收付记账法。第二阶段：20世纪末，依据分税制等相关的财政体制的变革，对财政总预算会计在会计要素、会计等式、记账方法等方面进行重大改革。第三阶段：随着我国社会主义发展进入新时期，近年来对于财政总预算会计进行了某些方面的修改和完善，特别是财政部出台了新的《财政总预算会计制度》是对财政总预算会计进行了进一步的规范，是目前各级政府财政正在执行的制度。在会计职能上，财政总预算会计从最开始只重视记账、算账等的核算工作，到后来其职能特别是对于国家公共事业的管理服务职能有了进一步的明确和深化。在核算方法上，由以前单一的收付实现制到如今以收付实现制为主同时兼有权责发生制。在会计核算方法上，由以前的单式记账法发展为借贷记账法。在会计核算科目设置上，随着经济活动的内容形式的变革，在原有会计科目的基础上，增加了如“资产基金”等相关的净资产科目。

三、财政总预算会计存在的问题

（一）收付实现制为基础存在的问题在过去，财政总预算会计所有的经济活动的核算都以收付实现制为基础，但随着社会经济的发展，很多经济行为和财务信息已无法用收付实现制为基础去核算，且核算出来的金额等相关信息不具有实际的经济意义或者是错误的。虽然随着财政总预算会计的不断改革，会计核算方式具有了兼有性，但依然是以收付实现制为主，权责发生制为辅。权责发生制是以权利义务发生的时点作为收入和费用确认的时点，即不管是否收到资金或支出资金，只要权利义务发生即确认。我国的企业基本上以权责发生制为会计核算基础，该原则能够更加客观地反映和评估会计主体的财务状况、现金流量。在财政总预算会计中，首先，采用收付实现制的会计核算原则只能核算资金实际支付的部分，对于那些没有支付但相关经济活动确实已经发生的，如未还的借款，已经成为债务，但因为没有资金的支付，所以无法确认。这就导致了财政总预算会计只能核算和反映那些看得见的、显性的债务，而对于那些看不见、隐性的负债则无能为力。其次，采用收付实现制只能反映收入和费用的变动情况，虽然已经对资产和负债采用权责发生制进行核算，但依然不能全面强化对资产负债的管理。无法明确核算预算单位的相关资产价值。最后，该原则强调的是实际的资金收入与支出，对于缴入国库的资金来说，如果该笔资金是按照实际金额进行确认，那么与收入和费用没有直接的一一对应关系，会造成收入与费用不配比的情况，不利于年终时对报表的分析和第二年的预算编制。

（二）相关科目内容反映不明确财政总预算会计的会计要素分为：资产、负债、净资产、收入、费用。但有的科目核算的内容和方向还存在不完善的地方，如“借出款项”，该科目核算的是本级财政借给预算单位的款项，到期收回但不考虑利息的资金。但该科目没有继续细分借款的时间，并且如果发生向外国政府或国际组织的借款该如何进行核算说明，是否应该计入到本科目中，都没有进行详细规定。在资产负债表中，这些信息没有被详细披露，不利于政府合理安排资金，影响下一年预算的编制。

（三）相关的预算管理不完善财政总预算会计的预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。其中对于社会保险基金来说，其管理体制对整个财政总预算会计体系存在不利的影响。社会保险基金预算，是来源于社会缴款和一般公共预算安排，并且专款专用，只用于社会保险的预算资金。根据相关资料显示，目前社会保险的资金来源并不充裕，资金在运转、安排、调度方面存在一些问题，会造成财政负担。所以当政府的会计信息不充分、不完整时就会让政府对于社会保险的管理运作状况认识不清，不利于财政相关风险的防范。

（四）相关投资核算不明晰我国政府的投资主要包括债权投资和股权投资，债权投资绝大部分以有价证券的形式存在，股权投资以信托基金投资为主，我国会计制度规定，将股权投资纳入到财政总预算会计的核算范围，但在实际操作中，核算依据的相关信息常常难以获取，而地方政府在进行大量资金运作时，是否作为股权投资还需要看相关管理政策的规定，这就会导致对于政策理解水平不同的会计人员做出的相关处理会存在偏差，进而导致股权投资相关的资金和信息数据存在偏误，影响财务报表的编制。

四、对于财政总预算会计存在问题的对策建议

（一）逐渐引入权责发生制让更多的经济活动以权责发生制为核算原则。与收付实现制相比，权责发生制更能准确反映经济活动发生时点，对于那些应收未收或应付未付的款项，就能够按照时间点来确定为相应的应收、应付款。这样能够将责任落实到确定的人员，使得会计信息的使用者了解到各级政府财政的具体情况，了解相关工作人员的履职情况。同时，实行权责发生制，对于那些还没有真实收入或支出的款项来说，账面上的反映是均衡的，减少了以前方法使用不当而导致的债务风险的隐藏，使政府的财务信息更加透明。

（二）对相关会计科目进行完善结合现有经济社会发展的需要，在保证五类总科目不变的基础上，可以对一些科目进行增加或调整。如我国的预算收入分为一般公共预算收入、政府性基金预算收入等，可以按照收入的类型来对收入的科目进行设置，可设“税收收入”“非税收入”等科目，因为我国财政收入最主要的来源就是税收收入和一些非税收入，将其由级科目变为一级科目，更有利于对不同的收入明确的核算，增加会计核算的可理解性。又比如，对于现在前文“借出款项”，可以根据时间来划分其长短，可在其下设相关时间明细，便于随时了解债务的情况。

（三）改革相应的管理形式首先，明确财政总预算会计的服务对象和领导主体，明确财政会计制度与其他制度的关系，资金的使用与收入更多与相关的政策导向相适应。其次，针对已经发生或可能存在的管理体制上的缺陷，要及时进行修改与完善，利用相关的技术手段保证能够得到及时、充分和有效的信息，以防止由于信息缺乏导致的某项工作无法正常进行或出现错误，降低财政风险，减少不必要的资金流失。

（四）完善有关固定资产的核算根据制度要求，财政单位的固定资产一直使用历史成本计量，完全由购入时的成本确认，忽略相应的折旧和摊销，而随着财政总预算会计的改革，其资产不断增加，固定资产的折旧和摊销数额增大，不应在被忽视，而需要冲减固定资产的价值，这样核算的固定资产价值更具有真实性和可靠性，更能反映财政部门资产的价值。

（五）完善股权投资的核算股权投资作为财政总预算会计重要的投资方向和投资收益来源，应该予以高度重视。首先，完善股权投资的相关细则，对一些存在理解性差异的地方作出统一的规定，将股权投资的业务处理与实际情况相结合，把实际发生的问题进行系统性的汇总并形成较为完善的解决方案。其次，核算方法可以不仅仅局限于权益法，针对不同的股权投资情况，进行成本法和权益法的灵活使用。如今，财政总预算会计在中央和地方各级财政中的作用越来越重要，其职能也在不断地向更深更广的方向发展，但我们应该认识到，随着我国经济社会各方面的飞速发展，财政总预算会计应该不断进行改革，预算体系应做到与时俱进，只有这样，才能不断适应、满足经济社会发展的需要，更好地为国家的建设服务。

参考文献：

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关键词 预算会计 教学改革 模块化教学 比较教学法

中图分类号：G642 文献标识码：A DOI：10.16400/ki.kjdkx.2015.12.013

Study of Budget Accounting Modular Teaching Reform

LI Suijiang[1]， ZHANG Liping[2]

（[1]School of Economics & Management， Northeast Dianli University， Jilin， Jilin 132012；

[2]Jilin Railway Technology College， Jilin， Jilin 132200）

Abstract Along with the reform of budget management system， as well as budget accounting "system" and "Guidelines" gradually improve and perfect， budget accounting theory and method changed greatly， budget accounting Teaching Problems also increasingly apparent， so budget Accounting Teaching Reform has become a trend. In this paper， the main issue in the current budget accounting teaching in curriculum structure system was based on the existence of analysis， focusing on the reform of the current budget accounting course teaching， according to the accounting elements reconstruction of teaching content system of modular teaching problems.

Key words budget accounting； teaching reform； modular teaching； comparative approach

我国预算会计理论和方法经历了20多年的发展改革过程，取得了丰硕成果。这些改革成果必须被纳入到预算会计教学活动中。关于预算会计教学改革的课题已有很多学者进行过研究，他们主要是从课程设置、教学内容、教材选择、教学和考核方法等方面去发现问题，并提出解决问题的方案。而笔者则将研究的重点放在课程教学内容结构体系的重新构建上。

1 对预算会计课程内容及结构体系现状的分析

1.1 预算会计课程的内容

就课程名称而言，在我国高等院校中涉及该类内容的课程名称经历了一个不断变化的过程。最早为“预算会计”，后来在有些院校中改叫“政府与行政事业单位会计”或“政府与非营利组织会计”，目前有些院校叫“非营利组织会计”。然而，从目前情况看，大多数院校无论将课程名称定为什么，而课程所涵盖的内容并没有什么实质性改变。一般仍局限于财政总预算会计、行政单位会计，事业单位会计，参与预算执行的收入征解会计和国库会计。由于受课时限制，许多院校在该课程中主要讲授的内容是财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计，而其他部门会计则只是一笔带过，或只作为阅读材料。

1.2 现存预算会计教学内容的结构体系

目前，无论是从预算会计相关教材的编写，还是学校在安排教学计划时，常见的做法都是根据预算会计各个不同会计主体来设计教材和教学的内容结构体系。对教学内容的安排均采用的是“条形结构”，即按不同的会计主体将教材、教学内容划分为不同的条块。

第一部分为总论。主要讲解预算会计概念、预算会计的基本前提和一般原则，预算会计的对象、要素和会计科目，预算会计的特点等预算会计的基础理论知识。

第二部分为财政总预算会计。即，以各级政府为会计主体，以会计要素为主线讲解政府预算执行过程中的收入、支出、资产、负债、净资产的相关核算业务及总预算会计报表的编制。

第三部分为行政单位会计。以各行政单位为会计主体，以会计要素为主线讲解各行政单位的收入、支出、资产、负债、净资产的相关核算业务及会计报表的编制。

第四部分为事业单位会计。以各种事业单位为会计主体，以会计要素为主线讲解各事业单位的收入、支出、资产、负债、净资产的相关核算业务及会计报表的编制。以此类推，不再赘述。

1.3 课程内容条形结构安排法的缺点

这种按“条形结构”安排课程内容的方法，其缺点主要表现为以下几个方面。

1.3.1 破坏了一门课程的整体性

这种“条形结构”事实上是将一门课程分成了多门课程来讲，将一个整体人为地割裂开来。按这种结构学习下来，作为教学对象很容易将财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计等看作为相对独立的几个部门会计，而很难去思考它们之间的相同点、相似点、差异点是什么，从而忽略了其间的内在联系。

1.3.2 会造成内容重复和时间的浪费

我们知道，财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计等都存在许多概念、内容、核算方法等方面的相同或相似之处，按“条形结构”组织教学情况下，当讲到各个不同部分中相同内容时由于时间相距较长，我们又不得不重新进行较为全面细致的讲解。这不但存在内容上的重复讲授，而且使得原本就比较有限的教学课时显得更为紧张。

1.3.3 不利于学生对知识的记忆和掌握

记忆可将人过去和现在的心理活动联系在一起，因此，人才能不断地积累知识和经验，通过分类比较等的思维活动，认识事物的本质和事物之间的内在联系。

由于行政单位会计和事业单位会计有许多相同的会计科目和相同会计业务处理方法，也有许多相近、相似的会计业务处理。在按条形结构组织教学的情况下，当后一部分内容与前一部分内容中出现相同或相近、相似的业务时，由于原有记忆的遗忘，会导致新内容对原有记忆的干扰，甚至造成前后知识的相互混淆，会极大地影响学习效果。

鉴于以上原因，笔者认为，在预算会计教学中，重新构建内容结构体系，划分新的教学模块，采用比较教学方法是一种较为可行的方法。

2 模块化教学改革的构想

2.1 模块划分原则与具体构成

新的教学模块将采用“网格结构”的模块形式（如表1所示）。即，在将“总论”作为一个相对独立的教学模块之外，以各级政府、各行政单位、事业单位等会计主体为经线，以会计要素为纬线，形成若干教学模块，在教学中大量使用比较（对比）方法组织教学。

在以上六个基本模块基础上，还可以进一步划分为若干个子模块。子模块的划分，要尽可能将各会计要素中相同的会计要素内容安排在一起组织教学，以便于将不同会计主体相同的会计要素内容的会计处理方法进行比较。

2.2 模块化教学的优点

2.2.1 优化教学内容节约教学时间

在现有的预算会计教材体系下，常常会出现相同内容重复讲解的问题。如行政单位会计和事业单位会计中的库存现金、银行存款、零余额账户用款额度等诸多内容的核算业务的处理思路、原则、方法等基本是相同的（只是与之对应的会计科目不同），而在“条形结构”下，虽然已在讲授行政单位会计时进行了详细介绍，但在讲授事业单位会计时，对这些内容不得不重新讲解。而如果按“网格结构”组织教学内容，可将二者作为一个教学模块的内容，则教师只需要对其不同之处一语代过即可。再如，行政单位财政拨款收入和事业单位财政补助收入的确认原则是完全相同的，如果将二者放在一个模块中，则完全可以避免重复讲授的问题。所以，模块化教学不仅可以优化教学内容，还可以节省教学课时。

2.2.2 采用比较教学法有助于学生的理解和记忆

有比较才能有鉴别，世间的一切事物都会有区别，又有联系。在学习过程中的很多知识有相同点和不同点，如果不去比较，就会把相关知识的概念、原理、现象等混为一谈，这不利于对知识进行深刻理解和准确应用。善于比较则可以抓住知识的本质特征和知识间的内在联系，从而达到准确理解、记忆和应用知识的目的。采用模块化教学后，由于将不同会计主体相同的会计要素纳入到了相同的教学模块中进行讲授，所以可以将它们之间的相同、相近或不同之处加以对比。教师在教学中要帮助学生总结规律性的东西，对于它们之间的差异特征加以强化和突出。与此同时，教学中比较法的应用对于培养学生的思辨能力，增强学生的创新意识也具有积极意义。

参考文献

[1] 刘慧敏，冷芳，刘晏.论《预算会计》课程教学改革――以华中科技大学武昌分校为例[J].财政监督，2014（9）.

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一、资产负债表要素

在资产负债表三个要素资产、负债和净资产中，资产、负债是所在组织（营利组织一企业、非营利组织一财政、行政和事业单位）共有的会计要素，而净资产是预算会计有的。它们之间的关系等式为：资产＝负债＋净资产。在预算会计中，资产、负债和净资产（企业会计中称为所有者权益）三个要素有着不同于在企业会计中的特点。主要表现如下：

第一，行政事业单位的资产通常不使用“拥有或控制”这一企业会计常用的确认标准，而使用“占用或使用”这一标准来确认资产。因为行政事业单位的资产具有取得的无偿性和使用的非经营性或非盈利性的特点（除开事业单位的附属企业和已纳入企业会计核算体系的事业单位），特别是行政单位的资产尤其是固定资产通常由政府直接提供的，而不需由行政单位用其业务收入去购买。

第二，预算会计中资产有限定性和非限定性之分。资产的限定性，是指资产的提供者（包括拨款人和赠与人）对所提供的资产规定一定的限制，拨款人和赠与人通常是以通过法规、行政命令或协议等方式对其所提供的资产附加限制，接受资产的非营利组织必须给予以遵守。从时间角度看，限定性有暂时性限定和永久性限定之分。与此相对应，其他资产可归为非限定性资产。资产的限定性是非营利组织区别于营利组织的一个独特方面。

第三，非营利组织的负债主要表现为流动负债。如财政总预算会计的负债主要表现为高信用的国债以及因财政周转金的融通而形成的借入财政周转金和因体制结算而形成的与上级往来等流动负债；由于国家规定行政事业单位都不得以发行债券的方式来筹集长期资金，同时银行也一般只对其提供短期借款而基本上很少提供长期货款，所以行政事业单位的负债主要是流动负债。因而非营利组织基本不存在资本结构问题及利用杠杆作用问题，但是这却是以盈利为目的的经营性组织-企业必须考虑的问题。

第四，预算会计中资产与负债的差额采用“净资产”称谓，这与国际通行的用法一致。企业会计中与之相对的概念是“所有者权益”，它是各种投资者对企业净资产的所有权；同时，它也是与债权人权益相联系的概念，它们共同构成“权益”概念。显然预算会计中的这个差额没有上述明确的所有者权益特征。因而在预算会计中采用“净资产”命名以区别于企业会计的“所有者权益”命名是很有必要的，也是非常合适的。

具体地说，与企业所有者权益相比较，非营利组织的净资产要素，具有以下基本特征：

1、非营利组织不存在现实的所有者，其净资产不体现企业那样的所有者权益。

2、出资者，如拨款人、捐款人，是非营利组织净资产名义上的所有者，他们不要求出售、转让或索偿其所提供的资财，也不要求凭借其所提供的资财获得经济上的利益。

3、实际上，非营利组织由于不以营利为目的，客观上也无法为其资财的提供者带来经济上的利益。

4、现实中，非营利组织的一些资财提供者通常对其所提供资财的使用、维持规定某些限定，即非营利组织的某些净资产具有限定性。同资产的限定性一样，对净资产的限定也可分为暂时性限定与永久性限定。

二、收入支出表要素

预算会计中收入支出表的等式关系为：收入－支出＝结余。其中，收入要素与营利组织的收入要素有着显著的差别，而支出要素是其特有的，“结余”没有作为一个会计要素。具体分析如下；

第一，非营利组织的收入具有以下特殊性：

从性质看，非营利组织取得的收入是为了补偿支出，而不是为了营利；提品或劳务等活动的价格或收费标准不完全按照市场经济价值规律来决定，甚至无偿提供或免费服务。即非营利组织就其所提供的产品或劳务通常取得较低的收入或者甚至不取得收入；政府拨款一方面是为非营组织的存续发展，另一方面含有补贴性质。即有些拨款属于对低价格、低收费服务的一种弥补。从口径看，非营利组织的收入是大口径的而完全不同于营利组织小口径收入概念。非营利组织的收入不仅包括业务收入，还包括投资利益、利息收入、捐赠收入和政府性的各类拨款等。

从限定看，非营利组织的收入有限定性与非限定性之分。如，接受的捐款，若捐款人关于这笔款项有规定的使用要求或期限，那么这笔接受的捐赠收入就属于限定性的收入。

第二，非营利组织的支出要素在设计上，需要与收入要素相配合。同时支出与企业会计的费用相比在许多方面有特殊性。

从功能和目的看，非营利组织的支出有着财政资金再分配以及按照预算向所属单位拨出经费的性质。

从口径看，与收入的大口径相一致，非营利组织的支出也是大口径的。非营利组织的支出不仅包括费用性支出（狭义费用），还包括资本性支出。

从限定看，与限定收入与非限定性收入的区分相一致，非营利组织的支出也可分为限定性支出和非限定性支出，这也是资财提供者的规定要求使然。

从确认看，非营利组织的支出的确认有的采用权责发生制，有的采用收付实现制。而费用的确认基本采用权责发生制。

从成本核算看，非营利组织的产品、劳务、项目等，需要单独核算成本的，可以另外单独核算处理，这并不否认支出要素的内涵与外延。

第三，结余是非营利组织在一定期间收入与支出相抵后的差额。由于非营利组织不以营利为目的，其收入与支出的确认口径与企业收入与费用的确认口径有着明显的差别。非营利组织的结余与企业利润相比，有着明显的特殊性，主要表现如下：

1、非营利组织的收入与支出通常也有差额，这个差额并不表现为利润（或亏损），而表现为结余（或负结余）。但非营利组织并不追求这个余额，而是客观以予以反映，以提供有用的会计信息。

2、在性质上，非营组织的结余表现净资产的变动，其属性为净资产，而企业的利润表现为所有者权益的变动。

3、企业利润存在分配问题并且（正）利润必须履行纳税义务。非营利组织的结余一般不存在分配问题。非营利组织正结余不需履行纳税义务，负结余实质上是对净资产的冲减。

4、非营利组织的结余没有明确的方向性，而企业利润表现为贷方余额。

5、非营利组织的结余有限定性与非限定性只分。限定性结余是限定性收入与限定性支出相抵后的结余，非限定性结余是非限定性收入与非限定性支出相抵后的结余。

正因为如此，结余是否作为非营利组织的一个独立会计要素，存在不同观点。

赞成把结余作为一个独立会计要素的观点认为，如同企业会计的收入、费用和利润三要素构成企业“损益表”的基础一样，收入、支出和结余三要素构成了预算会计的第二等式：收入－支出＝结余，可以作为“收入支出表”的基础，以系统完整地反映非营利组织的收支情况及其结果。而且关心非营利组织收支情况及其结果的会计信息使用者，也当然希望能提供有关结余的信息。超级秘书网

不赞成把结余作为一个独立会计要素的观点认为，其一，结余的本质属性为净资产，其作为独立要素的经济意义不大。其二，对非营利组织来说，重要的是年度预算的执行情况。结余作为一个要素，平时无法反映出收支结余情况的真实结果，即没有实际的内容。其三，结余作为预算的执行结果，有很大的不确定性，可能有，也可能没有；可能是贷方余额，也可能是借方余额。那么连余额的方向性都无法确定，作为要素是不合适的。

当然，最终结余没有作为独立要素。而实际上，不将结余作为独立会计要素并不影响预算收支以及结余的核算和对预算执行的检查分析。

三、结束语

预算会计作为会计学的两大分支之一，是财务会计在政府和事业单位等非营利组织中的运用。但与企业财务会计相比，预算会计有着诸多明显的特殊性。从最基本的理论问题出发，探讨预算会计的会计主体、会计要素、会计基础、会计报告等的基本理论是非常必要的。本文对预算会计要素这一基本理论问题进行了初步探讨，并对预算会计要素具有的特殊性做出了较全面的分析研究，目的在于抛砖引玉，引起会计理论工作者对预算会计基本理论的关注与重视。

[参考文献]

l、中华人民共和国财政部：财政总预算会计制度，行政单位会计制度、事业单位会计准则、事业单位会计制度，1997年、1998年开始实施

2、荆新：非营利组织会计准则理论框架，北京，清华大学出版社，1997

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【关键词】 会计分立； 预算会计； 支出周期； 成本会计

【中图分类号】 F810.6 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）04-0002-04

一、引言

如果说财政预算系统提供“第一道防火墙”――用以防止盗用和挪用并有效利用公共资源[1]，那么，政府会计就是第二道防火墙。作为财政管理的技术基础，政府会计用以合理地确保：财务交易得到适当记录，预算执行的财务合规性控制，准确核算政府活动的完全成本。基于第一个目的而发展起来的财务会计（Financial Accounting）涵盖现金（收付实现制）会计和权责（应计制）会计两个基本的次级分支，以及作为两者变体的修正现金会计和修正权责会计。使用现金会计记录政府活动构成任何政府会计体系的底线：即使没有其他分支，现金会计亦绝对不可或缺。正因为如此，现金会计在公共部门具有久远的历史，而且将持续存在下去。

然而，简洁而低成本的现金会计亦有其局限性：不能提供预算执行控制和完全成本的充分信息。权责会计将交易记录的范围扩展到资产、负债与净资产，从而提供了更全面的成本信息。但是，预算执行控制所要求的那些信息类型――与拨款使用相关的信息，依然无法呈现在权责会计中。只有诉诸基于支出周期（Expenditure Cycle）的预算会计――真正意义上的预算会计（Budgetary Accounting），这个问题才能得到解决。

此外，权责会计虽然包含了“费用”要素，从而为核算公共部门的完全成本提供了基础，但依然无法解决财政绩效（Fiscal Performance）管理面对的一个关键问题：将相关的成本费用准确追踪到特定规划（Program）下的作业（Activity）、产出（Output）和成果（Outcome）上，这正是成本会计（Cost Accounting）面对的中心任务。与私人部门相比，公共部门开发成本会计的难度大得多，但其意义和价值毋庸置疑。

近年来，随着绩效管理理念与实践的兴起①，准确核算与跟踪产出和成果的完全成本（Full Cost）的诉求得到强化。广义的绩效主题涵盖公共服务外包、政府购买和PPP（公私伙伴关系）模式，以及更为“激进”的、与传统投入预算相对应的绩效预算。没有微观层次上对产出与成果的完全成本的核算与跟踪，达成绩效管理的目标是不可能的。毕竟，绩效（Performance）概念的两个基本成分就是“所得”与“所失”的比较，后者通常需要完全成本的表达。现金（流出）并不代表完全成本――某些情况下只占完全成本的一小部分，因此，现金会计基础的决策――将“所得”与消耗的现金资源进行比较，其可信性和可靠性都高度令人质疑。

迄今为止，中国的政府会计改革将重心置于开发权责会计与财务报告上，预算会计和成本会计开发一直没有提上日程。官方和主流话语使用的“预算会计”并非真正的预算会计，看看其会计要素的界定就一目了然：“收入”“支出”和作为两者差额的“预算结余”典型地属于财务会计要素，而非预算会计要素。基于这些要素产生的财务信息对预算执行控制的价值相当有限。由此可知，现行的预算会计有其名无其实。

真正意义的预算会计与成本会计的缺失，显示中国政府会计体系残缺不全的现实。假以时日，将严重拖累现代财政制度建构和公共部门治理改革，两者都高度依赖政府会计体系的支撑。当务之急，莫过于对财务会计、预算会计和成本会计三个分支的功能与差异建立清晰认知，在此基础上辨识与确立政府会计改革的优先议程。这正是本文的主旨所在。

二、分立预算会计与财务会计

真正意义的预算会计是用于追踪政府拨款及其使用的政府会计，又称拨款会计。基于公共财政管理和制定决策的目的，每个国家都需要通过预算会计来追踪和记录涉及拨款及其使用的营运事项，其核算范围覆盖拨款（包括拨款的分配和拨款的增减变动）、承诺、核实（服务交付）阶段的支出以及付款阶段的资金拨付。民主治理要求预算文件作为法定文件（Legal Document）s束行政管理者的活动，而预算文件必须借助预算会计来准备并证实其法定合规性[2]。

以上四个阶段构成完整的支出周期，用于刻画“预算执行过程”的循环特征：始于拨款（预算授权），经由支出承诺和交付核算，终于公款流出政府（流向收款人）。预算执行就是由相互继起的支出周期构成的支柱循环，这一循环提供了逐笔、全程和实时追踪公款流动的“预算执行信息”。成本会计无法提供这些信息，财务会计（包括现金会计和权责会计）的视野则过于狭隘：缺失对支出周期中上游信息的记录②。

部分地由于这一原因，在当前政府会计和信息系统中，很难设想包括各级人大在内的监管部门能够有效监控预算执行过程。

多年来，中国为“加强人大财政监督”采取了许多措施，但所有这些努力都出现了方向性偏差：没有集中精力开发基于支出周期的预算会计技术，以及以预算会计信息为核心的互联互通的信息系统建设，以致人大对预算执行信息的“不知情”――包括无法真正了解预算执行究竟到了哪一步――非常严重。在这种情况下，有意义的财政监督从何谈起？财政审计面对的问题如此类似。

就技术能力而言，建构真正意义的预算会计并不存在实质困难。所以，预算会计改革动力不足和滞后的根源，主要源于支持性改革环境的缺失，而后者又与缺失对预算会计的专业理解及其内在价值的认知密切相关。

低看预算会计、高看权责会计的倾向在学界和政府中都很普遍，这正是导致开发权责会计兴趣远高于预算会计的主要原因。这项改革的主要价值在于弥补现金会计的局限性，但即使精心设计与实施，也无法取代真正意义的预算会计。权责会计的所有要素几乎与A算执行过程“不搭界”，即无力提供始于拨款（授权）终于付款的连续、完整和动态的画面。一般地讲，依赖现金会计和权责会计达成对公共资金的逐笔、全程和实时监控，犹如天方夜谭。

预算会计与财务会计的功能差异也表现为“内外有别”。财务会计的一个显著特征是受GAAP规范，主要通过对外报告与披露满足外部使用者的信息需求。预算会计无须遵从这样的规范――迄今为止并不存在这样的地区性或国际性规范，反映了预算制度受各国特定政治、历史与环境制约的固有特性，从而使预算会计的功能大体上限定于提供内部管理（预算执行过程的财务合规性控制）资讯。简而言之，预算会计主要提供“内账”，用以满足政府自身（内部使用者）的信息需求；财务会计主要提供“外账”，以满足组织外部的利益相关者的信息需求，尽管两者的界限并非绝对。

功能差异也带来了信息来源与性质的差异。财务会计框架内，无论现金基础还是权责基础，都不能提供监控预算执行所需要的关键信息，包括预算授权、支出承诺和应计支出信息。同样，在预算会计框架下，与支出周期各阶段交易相关的信息，并不能完整地反映政府的财务状况。政府财务状况的披露要求完整地记录政府资产与负债，也要求完全成本信息，这些信息都不是在支出周期中产生的，它们独立于预算的运营过程。确切地讲，它们是在预算运营流程之外产生的。

由此可知，在财务会计之外发展功能独立的预算会计有其厚实的客观基础。一种选择是采取类似美国的“两账分立”模式：一笔交易，同时做“财务会计分录”和“预算会计分录”，很复杂。美国标准总分类账中有4 000个用于预算会计的相互独立的自求平衡的账户组，而其他的账户是用于权益会计（Proprietary Accounting）的，两套账户的存在使得设计及实施会计和财务系统变得相当复杂[3]。更好的选择是“两账合一”：只做一套财务账，然后再补充和调整为预算账，积累经验和取得进展后再从中独立出来。此为上策。

三、发展独立的政府成本会计

在过去，成本会计被认为是一种用各种技术将成本分配到特定成本对象（比如某一活动成本、生产产品成本或提供劳务成本）上的会计方法。在这种观点下，成本会计为实施权责会计提供支持。成本会计现在被看作提供关于政府活动的成本信息和相关数据，用以满足各种管理决策的信息需要。

除了在财务会计处理中决定存货或其他类型财产价值的传统作用外，成本会计还承担了许多根本的管理职能，主要包括预算制定、成本控制、服务定价、绩效评价、规划评估和各种经济抉择（比如服务外包）。

采用现金基础的政府通过以支出信息为基础开展成本分析，以及资产确认和消耗的估计，也能提供近似的成本信息。采用权责会计的政府可通过相关会计科目的分析，获得管理决策所需要的成本信息。当前国际上主流的看法是：在确定如何提高可用信息的质量时，除了考虑财务报告采纳权责会计的优点，还应该考虑使用成本会计进行管理的优点，绩效评价与管理是其中最关键的方面。政府的本质是服务人民，具体而言，就是以合理的完全成本提供足够数量与质量的产出，以促进意欲的财政成果。政府不仅要对产出和成果负责，还应对这些产出和成果所消耗的成本负责。可以预料，成本会计的使用范围和重要性，将随着绩效管理的扩展而得到扩展与提升。

权责会计不能代替成本的主要原因之一是：需要开发独立的成本会计技术才能得到预期成本――区别于财务会计中的实际成本。许多重要的管理决策考虑的成本不是历史成本，而是预期的未来成本――只有未来才是相关的，包括：固定成本与变动成本、直接成本与间接成本、生产成本和非生产成本、可控成本与不可控成本。这些成本信息对于实施绩效管理和绩效预算特别有用，并且大多不出现在财务会计的“费用”要素中。

评价财政绩效尤其需要大量详细的关于作业层面的成本信息，作业成本法（ABC：Activity-based Costing）作为政府成本会计的精髓，尤其需要被独立开发。权责会计为核算成本提供了一个很好的框架，但在精细地核算公共组织运行成本方面，单纯的权责会计是不够的，需要有更加专业化的成本会计作为补充。基于此，目前许多发达国家已经开发了应用于公共部门的成本会计系统，用以支持绩效导向的预算和财政管理。一旦预算申请要与最终成果相联系，预算与会计系统的功能就需要从主要强制控制，转向更多地进行计划和管理[4]。在这种情况下，绩效管理就对成本会计提出了日益增长的需求。

一般地讲，成本基础（成本制）是会计基础的另一种变体，并不是一个完整的会计基础，但在公共组织出售商品与服务（如医院）定价等场合很有用。成本基础的特征如下：（1）以使用或消耗资源概念来确认交易；（2）成本会计旨在记录提供商品与服务的成本；（3）属于会计系统的附加内容而不是提供信息的一种基本方法。

与绩效计量相关的成本核算，一般包括以下步骤：（1）区分直接成本与间接成本；（2）将所有成本费用归集到产出上；（3）将成本分配到成果上。

就前景而言，财政压力的持续强化也要求加快政府会计技术的开发。自2011年开始，随着经济中低速增长的“新常态”的来临，中国历时约15年的财政收入超高速增长时代结束了，但财政支出压力有增无减。在这种情况下，采用成本会计技术帮助管控公共部门成本费用的重要性和紧迫性剧增。

对绩效的关注和追求进一步强化了成本会计的需求。绩效管理的本质是：政府应以合理成本向其公民提供数理充分、质量可靠、及时、平等和渠道畅通的基本公共服务。在竞争日趋激烈的全球化时代，那些无力以合理成本提供服务的国家，必将沦为国际舞台上的二流甚至三流国家。

如同财务会计与预算会计一样，在公共部门中应用成本会计亦有困难和局限性。主要的技术性困难出现在完整收集成本费用数据，并按相关性原则大致准确地追踪到特定规划、产出及其成果上，但界定与计量产出――更不用说成果――在许多情况下并非易事，这在“上游集体物品”如法律、司法服务与公共政策领域尤其明显。相比之下，贴近公众的“下游集体物品”如垃圾采集与处理等“民生”领域，难度小得多。其他困难包括预算分类与会计分类系统及其匹配性。但主要的困难出现在政治意愿上，后者又取决于许多因素，包括政府是否面对紧迫的财政压力。即使这些压力十分明显，控制成本与支出的政治意愿也可能不足。毕竟，公众（而非“内部人”）才是公共部门成本费用的真正承担者。

成本计亦有其局限性。即使公共部门的成本会计得到精心设计与实施并且运转良好，对预算执行控制的作用也是支持性的而非主导性的，更不是替代性的。相对于成本信息而言，开发全面的预算会计技术，用以系统改进与强化预算编制、执行控制以及预算评估与分析，在中国现实背景下更具优先性。这也是本文致力阐明的一项改革议程：开发成本会计与开发全面的预算会计都是需要的，但后者应置于更优先的位置。

四、结语

由于对“功能分立与互补”以及预算会计的相对优先性认知不足，现行政府会计在体系上并不完整，偏重现金会计与财务会计，相对缺失了真正意义上的预算会计与成本会计，表明建构良好的政府会计方面还有很长的路要走。

没有良好的政府会计提供的技术与管理支持，将既不会有安全的政府，也不会有积极作为的政府。“安全”（权力得到有效制衡与监管）的财务底线是：确保对政府活动进行完整的会计记录和预算执行控制；“积极作为”的财务底线是：保持对公共官员以合理成本交付服务的激励。由财务会计、预算会计和成本会计三个分支构成的政府会计体系，能够最优地支持这些功能。

三个分支在功能上，进而在信息类型上存在根本差异，因而需要独立开发：任何一个都无法替代其他分支发挥作用。与财务会计和成本会计相比，预算会计的独特之处，主要在于提供了支持对预算执行过程进行财务合规性（Compliance）控制的关键信息，从而确认“行为对错”――区别于前两个分支关切的“结果好坏”。对行为对错的关切在公共部门尤其重要，因为它帮助我们判断公仆们是否在做正确的事、正解地做事以及负责地做事。这些都是财务会计与成本会计无力达成的功能。

然而，当前的政府会计改革战略存在方向性偏差：将发展权责会计置于比发展真正意义的预算会计更优先的位置。本文建议优先开发基于支出周期的预算会计方法与技术，并与现金会计相结合，至少应优先开发承诺―现金基础的双重记录的政府预算会计，后者在欧洲大陆被普遍采用[5]并经历了时间考验。另一个建议是：在开发权责会计的同时一并开发成本会计技术，尤其是开发作业成本法以支持绩效导向的财政管理。

【参考文献】

[1] MIKESELL J L， MULLINS D R. Reforms for Improved Efficiency in Public Budgeting and Finance：Improvements，Disappointments，and Workin-Progress[J]. Public Budgeting & Finance，2011，31（4）：1-30.

[2] RECK J，LOWENSOHN S，WILSON E. Accounting for Governmental & Nonprofit Entities[M]. 15th ed. New York：McGraw-HILL/Irwin，2010.

[3] LAINE M，KREYCHE C A. Revisiting Federal Financial Management Reform[J]. Journal of Government Financial Management，2005，54（2）：50.

篇7

如果说财政预算系统提供第一道防火墙用以防止盗用和挪用并有效利用公共资源，那么，政府会计就是第二道防火墙。作为财政管理的技术基础，政府会计用以合理地确保：财务交易得到适当记录，预算执行的财务合规性控制，准确核算政府活动的完全成本。基于第一个目的而发展起来的财务会计(Financial Accounting)涵盖现金(收付实现制)会计和权责(应计制)会计两个基本的次级分支，以及作为两者变体的修正现金会计和修正权责会计。使用现金会计记录政府活动构成任何政府会计体系的底线：即使没有其他分支，现金会计亦绝对不可或缺。正因为如此，现金会计在公共部门具有久远的历史，而且将持续存在下去。

然而，简洁而低成本的现金会计亦有其局限性：不能提供预算执行控制和完全成本的充分信息。权责会计将交易记录的范围扩展到资产、负债与净资产，从而提供了更全面的成本信息。但是，预算执行控制所要求的那些信息类型与拨款使用相关的信息，依然无法呈现在权责会计中。只有诉诸基于支出周期(Expenditure Cycle)的预算会计真正意义上的预算会计(Budgetary Accounting)，这个问题才能得到解决。

此外，权责会计虽然包含了费用要素，从而为核算公共部门的完全成本提供了基础，但依然无法解决财政绩效(Fiscal Performance)管理面对的一个关键问题：将相关的成本费用准确追踪到特定规划(Program)下的作业(Activity)、产出(Output)和成果(Outcome)上，这正是成本会计(Cost Accounting)面对的中心任务。与私人部门相比，公共部门开发成本会计的难度大得多，但其意义和价值毋庸置疑。

近年来，随着绩效管理理念与实践的兴起，准确核算与跟踪产出和成果的完全成本(Full Cost)的诉求得到强化。广义的绩效主题涵盖公共服务外包、政府购买和PPP(公私伙伴关系)模式，以及更为激进的、与传统投入预算相对应的绩效预算。没有微观层次上对产出与成果的完全成本的核算与跟踪，达成绩效管理的目标是不可能的。毕竟，绩效(Performance)概念的两个基本成分就是所得与所失的比较，后者通常需要完全成本的表达。现金(流出)并不代表完全成本某些情况下只占完全成本的一小部分，因此，现金会计基础的决策将所得与消耗的现金资源进行比较，其可信性和可靠性都高度令人质疑。

迄今为止，中国的政府会计改革将重心置于开发权责会计与财务报告上，预算会计和成本会计开发一直没有提上日程。官方和主流话语使用的预算会计并非真正的预算会计，看看其会计要素的界定就一目了然：收入支出和作为两者差额的预算结余典型地属于财务会计要素，而非预算会计要素。基于这些要素产生的财务信息对预算执行控制的价值相当有限。由此可知，现行的预算会计有其名无其实。

真正意义的预算会计与成本会计的缺失，显示中国政府会计体系残缺不全的现实。假以时日，将严重拖累现代财政制度建构和公共部门治理改革，两者都高度依赖政府会计体系的支撑。当务之急，莫过于对财务会计、预算会计和成本会计三个分支的功能与差异建立清晰认知，在此基础上辨识与确立政府会计改革的优先议程。这正是本文的主旨所在。

二、分立预算会计与财务会计

真正意义的预算会计是用于追踪政府拨款及其使用的政府会计，又称拨款会计。基于公共财政管理和制定决策的目的，每个国家都需要通过预算会计来追踪和记录涉及拨款及其使用的营运事项，其核算范围覆盖拨款(包括拨款的分配和拨款的增减变动)、承诺、核实(服务交付)阶段的支出以及付款阶段的资金拨付。民主治理要求预算文件作为法定文件(Legal Document)约束行政管理者的活动，而预算文件必须借助预算会计来准备并证实其法定合规性。

以上四个阶段构成完整的支出周期，用于刻画预算执行过程的循环特征：始于拨款(预算授权)，经由支出承诺和交付核算，终于公款流出政府(流向收款人)。预算执行就是由相互继起的支出周期构成的支柱循环，这一循环提供了逐笔、全程和实时追踪公款流动的预算执行信息。成本会计无法提供这些信息，财务会计(包括现金会计和权责会计)的视野则过于狭隘：缺失对支出周期中上游信息的记录。部分地由于这一原因，在当前政府会计和信息系统中，很难设想包括各级人大在内的监管部门能够有效监控预算执行过程。

多年来，中国为加强人大财政监督采取了许多措施，但所有这些努力都出现了方向性偏差：没有集中精力开发基于支出周期的预算会计技术，以及以预算会计信息为核心的互联互通的信息系统建设，以致人大对预算执行信息的不知情包括无法真正了解预算执行究竟到了哪一步非常严重。在这种情况下，有意义的财政监督从何谈起?财政审计面对的问题如此类似。

就技术能力而言，建构真正意义的预算会计并不存在实质困难。所以，预算会计改革动力不足和滞后的根源，主要源于支持性改革环境的缺失，而后者又与缺失对预算会计的专业理解及其内在价值的认知密切相关。

低看预算会计、高看权责会计的倾向在学界和政府中都很普遍，这正是导致开发权责会计兴趣远高于预算会计的主要原因。这项改革的主要价值在于弥补现金会计的局限性，但即使精心设计与实施，也无法取代真正意义的预算会计。权责会计的所有要素几乎与预算执行过程不搭界，即无力提供始于拨款(授权)终于付款的连续、完整和动态的画面。一般地讲，依赖现金会计和权责会计达成对公共资金的逐笔、全程和实时监控，犹如天方夜谭。

预算会计与财务会计的功能差异也表现为内外有别。财务会计的一个显著特征是受GAAP规范，主要通过对外报告与披露满足外部使用者的信息需求。预算会计无须遵从这样的规范迄今为止并不存在这样的地区性或国际性规范，反映了预算制度受各国特定政治、历史与环境制约的固有特性，从而使预算会计的功能大体上限定于提供内部管理(预算执行过程的财务合规性控制)资讯。简而言之，预算会计主要提供内账，用以满足政府自身(内部使用者)的信息需求;财务会计主要提供外账，以满足组织外部的利益相关者的信息需求，尽管两者的界限并非绝对。

功能差异也带来了信息来源与性质的差异。财务会计框架内，无论现金基础还是权责基础，都不能提供监控预算执行所需要的关键信息，包括预算授权、支出承诺和应计支出信息。同样，在预算会计框架下，与支出周期各阶段交易相关的信息，并不能完整地反映政府的财务状况。政府财务状况的披露要求完整地记录政府资产与负债，也要求完全成本信息，这些信息都不是在支出周期中产生的，它们独立于预算的运营过程。确切地讲，它们是在预算运营流程之外产生的。

由此可知，在财务会计之外发展功能独立的预算会计有其厚实的客观基础。一种选择是采取类似美国的两账分立模式：一笔交易，同时做财务会计分录和预算会计分录，很复杂。美国标准总分类账中有4000个用于预算会计的相互独立的自求平衡的账户组，而其他的账户是用于权益会计(Proprietary Accounting)的，两套账户的存在使得设计及实施会计和财务系统变得相当复杂。更好的选择是两账合一：只做一套财务账，然后再补充和调整为预算账，积累经验和取得进展后再从中独立出来。此为上策。

三、发展独立的政府成本会计

在过去，成本会计被认为是一种用各种技术将成本分配到特定成本对象(比如某一活动成本、生产产品成本或提供劳务成本)上的会计方法。在这种观点下，成本会计为实施权责会计提供支持。成本会计现在被看作提供关于政府活动的成本信息和相关数据，用以满足各种管理决策的信息需要。

除了在财务会计处理中决定存货或其他类型财产价值的传统作用外，成本会计还承担了许多根本的管理职能，主要包括预算制定、成本控制、服务定价、绩效评价、规划评估和各种经济抉择(比如服务外包)。

采用现金基础的政府通过以支出信息为基础开展成本分析，以及资产确认和消耗的估计，也能提供近似的成本信息。采用权责会计的政府可通过相关会计科目的分析，获得管理决策所需要的成本信息。当前国际上主流的看法是：在确定如何提高可用信息的质量时，除了考虑财务报告采纳权责会计的优点，还应该考虑使用成本会计进行管理的优点，绩效评价与管理是其中最关键的方面。政府的本质是服务人民，具体而言，就是以合理的完全成本提供足够数量与质量的产出，以促进意欲的财政成果。政府不仅要对产出和成果负责，还应对这些产出和成果所消耗的成本负责。可以预料，成本会计的使用范围和重要性，将随着绩效管理的扩展而得到扩展与提升。

权责会计不能代替成本的主要原因之一是：需要开发独立的成本会计技术才能得到预期成本区别于财务会计中的实际成本。许多重要的管理决策考虑的成本不是历史成本，而是预期的未来成本只有未来才是相关的，包括：固定成本与变动成本、直接成本与间接成本、生产成本和非生产成本、可控成本与不可控成本。这些成本信息对于实施绩效管理和绩效预算特别有用，并且大多不出现在财务会计的费用要素中。

评价财政绩效尤其需要大量详细的关于作业层面的成本信息，作业成本法(ABC：Activity-based Costing)作为政府成本会计的精髓，尤其需要被独立开发。权责会计为核算成本提供了一个很好的框架，但在精细地核算公共组织运行成本方面，单纯的权责会计是不够的，需要有更加专业化的成本会计作为补充。基于此，目前许多发达国家已经开发了应用于公共部门的成本会计系统，用以支持绩效导向的预算和财政管理。一旦预算申请要与最终成果相联系，预算与会计系统的功能就需要从主要强制控制，转向更多地进行计划和管理。在这种情况下，绩效管理就对成本会计提出了日益增长的需求。

一般地讲，成本基础(成本制)是会计基础的另一种变体，并不是一个完整的会计基础，但在公共组织出售商品与服务(如医院)定价等场合很有用。成本基础的特征如下：(1)以使用或消耗资源概念来确认交易;(2)成本会计旨在记录提供商品与服务的成本;(3)属于会计系统的附加内容而不是提供信息的一种基本方法。

与绩效计量相关的成本核算，一般包括以下步骤：(1)区分直接成本与间接成本;(2)将所有成本费用归集到产出上;(3)将成本分配到成果上。

就前景而言，财政压力的持续强化也要求加快政府会计技术的开发。自2011年开始，随着经济中低速增长的新常态的来临，中国历时约15年的财政收入超高速增长时代结束了，但财政支出压力有增无减。在这种情况下，采用成本会计技术帮助管控公共部门成本费用的重要性和紧迫性剧增。

对绩效的关注和追求进一步强化了成本会计的需求。绩效管理的本质是：政府应以合理成本向其公民提供数理充分、质量可靠、及时、平等和渠道畅通的基本公共服务。在竞争日趋激烈的全球化时代，那些无力以合理成本提供服务的国家，必将沦为国际舞台上的二流甚至三流国家。

如同财务会计与预算会计一样，在公共部门中应用成本会计亦有困难和局限性。主要的技术性困难出现在完整收集成本费用数据，并按相关性原则大致准确地追踪到特定规划、产出及其成果上，但界定与计量产出更不用说成果在许多情况下并非易事，这在上游集体物品如法律、司法服务与公共政策领域尤其明显。相比之下，贴近公众的下游集体物品如垃圾采集与处理等民生领域，难度小得多。其他困难包括预算分类与会计分类系统及其匹配性。但主要的困难出现在政治意愿上，后者又取决于许多因素，包括政府是否面对紧迫的财政压力。即使这些压力十分明显，控制成本与支出的政治意愿也可能不足。毕竟，公众(而非内部人)才是公共部门成本费用的真正承担者。

成本会计亦有其局限性。即使公共部门的成本会计得到精心设计与实施并且运转良好，对预算执行控制的作用也是支持性的而非主导性的，更不是替代性的。相对于成本信息而言，开发全面的预算会计技术，用以系统改进与强化预算编制、执行控制以及预算评估与分析，在中国现实背景下更具优先性。这也是本文致力阐明的一项改革议程：开发成本会计与开发全面的预算会计都是需要的，但后者应置于更优先的位置。

四、结语

由于对功能分立与互补以及预算会计的相对优先性认知不足，现行政府会计在体系上并不完整，偏重现金会计与财务会计，相对缺失了真正意义上的预算会计与成本会计，表明建构良好的政府会计方面还有很长的路要走。

没有良好的政府会计提供的技术与管理支持，将既不会有安全的政府，也不会有积极作为的政府。安全(权力得到有效制衡与监管)的财务底线是：确保对政府活动进行完整的会计记录和预算执行控制;积极作为的财务底线是：保持对公共官员以合理成本交付服务的激励。由财务会计、预算会计和成本会计三个分支构成的政府会计体系，能够最优地支持这些功能。

篇8

【关键词】政府会计；改革；初探

目前，我国政府会计体系仍沿用原来的预算会计管理体系。随着我国市场经济环境的变化和财政管理体制改革的深入发展，预算会计的环境已经发生了深刻而根本的变化，现行以服务于财政预算管理为特点的预算会计制度已经不能全面反映政府财政资金运动状况，推进政府会计改革迫在眉睫。

一、改革的必要性

（一）推进政府会计改革是适应财政体制改革的需要

1997年以来，尽管预算会计管理体系不断加以修正和完善，但至今仍然没有一个正式规范的标准体系，随着部门预算和国库集中收付制度改革的深入，客观上要求将财政总预算会计和行政单位会计统筹考虑，构建一体化政府会计。只有明确了预算会计的分类，才可以明确各类会计核算的目的，才能根据其活动目的考虑其会计核算的特点并加以规范，以充分满足各类会计信息使用者的信息需求。

目前，除事业单位的经营业务采用权责发生制外，我国预算会计制度主要采用收付实现制为会计核算基础，但随着财政管理体制改革的深入，采用收付实现制基础的局限性逐渐凸现。如：不能反映那些跨年度的大宗采购项目、当期虽已发生但尚未支付的部分资金，从而会导致预算资金结余不实；往往会混淆经常性支出和资本性支出，使这些资产的管理和监督失控；不能揭示未来的承诺、担保和其他因素形成的或有负债，政府潜伏的隐性负债和财政危机也会被掩盖。

（二）推进政府会计改革是适应政府职能转变的需要

政府职能的转变强调政府受人民之托，用人民的资金来管理国家的各项事务，包括对国有资产管理、债务管理和财政资金的使用实施有效的管理和监控，而这些都离不开政府会计的改革和政府财务报告所提供的全面和准确的会计信息。而我国财政总预算会计实质上只是财政收支会计，核算内容主要是财政收支活动，没有覆盖全部会计要素，特别是在国有资产和长期负债核算及管理等方面存在明显不足。所以政府会计核算的内容，不能全面反映政府的资产、负债、净资产、收入和支出的整个财务状况，对政府职能转变的不适应性日益显现。

（三）推进政府会计改革是满足政府绩效评价制度的需要

政府财务报告应完整反映政府的财务状况、运营绩效和现金流量，这样有助于满足人民大众等利益相关者的信息需要。政府财务报告不仅要反映预算收支，还要反映政府的资产和负债情况；不仅要反映当年预算政策的执行结果，还要反映以往决策产生的财务效应，这是政府进行决策和公众了解政府绩效的重要信息来源。而我国目前政府会计财务报告过分强调以预算管理为中心，只侧重预算会计信息的披露，忽视了政府会计涉及的政府债权、债务、资产状况等其他重要内容,远不能满足进行政府绩效评价工作的需要。

二、进行政府会计改革的方向选择

（一）明确政府会计体系,制定统一规范的政府会计准则

我国一直以来没有区分预算会计和政府会计。根据我国预算会计的特点，现行的预算会计不是完整意义上的政府会计，充其量只是反映预算资金流转过程的预算执行会计。与西方国家的政府会计相比较，存在很大差距，可以说我国至今没有真正意义上的政府会计。因此，从预算会计拓展为政府会计，不仅是改变名称的问题，而是转变整个预算会计观念的问题。随着我国政府会计的建立和完善，其会计规范必将从制度模式逐步向准则模式转变。因此明确政府会计体系，并制定出一套结构科学、内容完整、先后有序、概念统一的适合中国国情的政府会计准则是政府会计改革的前提。（二）渐进引入权责发生制会计核算基础

1.政府会计权责发生制改革总体设计

从世界范围来看，在政府会计领域，推行完全的权责发生制会计的国家还是少数，大多数国家在政府会计改革上都是循序渐进地推行权责发生制会计。目前我国正处于发展转型时期，至今还没有统一完整的政府会计准则，因而决定了现阶段我国政府会计引入权责发生制的总体设计应该是：初级阶段采用修正的收付实现制基础，即原则上采用收付实现制，对某些特定业务则偏向于采用权责发生制基础，如预算支出中的退休养老金；政府采购中跨年度资本性支出、长期资产和长期负债等；改革中期随着政府会计体系的完善和法律法规的不断健全、规范，逐步扩大权责发生制的会计基础范围，直到最后实行完全统一的权责发生制会计基础。

2.政府会计特定业务权责发生制的改革

（1）固定资产权责发生制会计基础的改革。对固定资产的购置成本进行资本化，并按权责发生制原则和持续经营的假设进行分期确认和分摊固定资产成本，建立计提固定资产折旧制度，设置“累计折旧”科目做为“固定资产”的备抵科目，同时，在资产负债表中的“固定资产”项目下，增设“固定资产原值”、“累计折旧”和“固定资产净值”项目，以反映固定资产的新旧程度。这样才能在成本中体现出固定资产的损耗程度及现有的生产能力，同时保留在账面上的一些完全失去使用价值或早已不存在的固定资产能够得以及时处理，从而使固定资产账实相符。

（2）社会保障权责发生制会计基础的改革。对于政府财政总预算会计，政府财政应按权责发生制预算要求，将社会保障需求本期应分担的经济责任列入年度支出预算；预算单位对未来社会保障需求应负担的经济责任，应按权责发生制原则列报当年支出。

（3）长期负债权责发生制会计基础的改革。对政府长期负债的会计核算方面，建议对直接债务和或有债务分别处理。对直接长期债务，如政府直接借入的各类债务等，建立还贷准备金，核算分摊的长期债务，并按权责发生制的原则，对利息进行分期核算，从而防范和化解财政风险，并全面反映政府财政债务的真实情况；对或有债务，如政府提供担保的债务等，参照企业或有负债处理原则，增设“预计负债”科目核算，并按权责发生制原则确认“预计负债”并在报表中列支。

（三）扩大政府会计核算内容，完善财务报告体系

目前，政府的财务受托责任问题，已引起广泛关注。政府是一个社会管理机构，同时也是一个经济实体，承担着人民交付的财务管理职责，而现行预算会计制度不能提供全面、完整反映政府财务受托责任的政府会计财务报告。因此与财政管理改革相适应，在引入权责发生制的基础上扩大政府会计核算内容，建立完整的政府财务报告体系，如增加长期资产和长期负债的核算内容，提供实际执行效果与计划比较信息，通过财务报表附注提供大量重要财务信息（如或有负债的说明）等，以便对政府绩效做出正确评价。

【参考文献】

篇9

关键词：预算会计；教学改革；独立学院

中图分类号：G4 文献标识码：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.06.081

1引言

预算会计以预算管理为中心，对预算会计主体的经济业务进行连续、系统、完整地反映和监督的经济管理活动。预算会计是运用会计核算原理和方法，研究会计在行政单位、事业单位国家财政预算中的运用。通过《预算会计》的学习，能够使学生将会计基本理论和方法应用到财政资金的管理领域，全面掌握财政资金的会计核算。预算会计区别于财务会计，表现了政府预算与财务会计的综合运用，给学生的学习带来了一定的困难。本文立足于分析独立学院税收学专业《预算会计》教学中存在的主要问题，提出适合独立学院的教学改革措施。

2独立学院《预算会计》教学现状

2.1课程设置不合理

《预算会计》是学生在学习了财政学、政府预算、基础会计学等学科的基础上开设的，正是由于学生具备了一定的财政学基础和会计学基础，大部分高校都对《预算会计》设置为专业选修课，课时数设置也较少，在专业课程设置方面没有得到足够的重视。如我校设置该学科的学时数为36学时，其中28个学时为理论教学，8个学时为实训学时。从学生的反映来看，该学科是一门课时少的专业选修课，认为会计两个分支中，企业会计才是主流，大部分同学就业时，进入企业就业的较多，进入到行政事业单位工作的可能性较小，导致学生忽视了学习《预算会计》的重要性，难以调动学生的学习积极性，导致学生不愿意投入的过多精力去学习。

2.2教材内容滞后、教学内容存在缺陷

首先，目前市场上关于《预算会计》的教材种类繁多，部分教材质量低下，具有理论和实践相结合的精品教材则又相当少，大部分教材都偏重于理论性阐述，介绍案例和实验操作的教材非常少，教材内容和实际操作相脱节，已经不能满足实验教学的要求。其次，教材更新滞后，目前所使用的《预算会计》教材，编制依据仍然是1997年财政部颁布的预算会计制度，教材内容没有及时更新，不能反映我国预算会计的改革进程。如我国开启新一轮的财税改革，新预算法于2015年1月1日实施。在新形势下，新预算法的实施对行政、事业单位的会计核算工作产生了一定的影响。如新预算法规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，而现今《预算会计》教材中，财政总预算会计仍然使用一般预算预算收入科目，而非使用公共预算收入科目。最后，我国现行的预算会计的组成体系由财政总预算款、行政单位会计、事业单位会计以及参与预算会计执行的国库会计、收入征解会计组成。因此，各个组成体系则构成了我国《预算会计》教学内容，但在教学实践中，往往由于课时不足，教学中只对财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计的基础理论进行介绍，而对参与预算会计执行的国库会计和收入征解会计的介绍则相当少，往往是一笔带过或者是要求学生课后阅读，这不但不利于学生系统地学习我国预算会计体系的组成，也造成了教学内容不够完整，难以达到理想的教学结果。

2.3教学方法和考核形式单一

教学手段上，大部分独立院校都采用多媒体方式教学，教学方法上，仍然采用传统的填鸭式教学模式，即“老师讲、学生听”。采用填鸭式的教学方法，将导致教学方法非常不灵活，教学活动基本以教师讲授为主，而忽视与学生的交流和互动。除此之外，缺少案例教学、分组讨论式教学和演示教学等实践教学方法，教学方法的单一将难以充分调动学生的学习热情和积极性，难以培养学生实际动手操作能力，最终导致独立院校无法完成应用型人才培养的目标。

考核形式方面，我校将《预算会计》设置为专业选修课，考核上以期末考试成绩为主，平时考核成绩为辅，其中，期末考试成绩占总评成绩的60%，平时考核成绩占总评成绩的40%，平时成绩主要考核学生的出勤率。期末考试采取闭卷的形式，题型以单选题、多选题、判断题和业务分析题为主，缺乏对实践能力的考核。另外，学生在期末考试来临前，都抱着临时抱佛脚的心态，为了应付考试而临时突击，考完后学生又将书本知道忘得一干二净。平时成绩的考核，很多老师都无法公正的给学生打分，平时分也给得很随意，导致学生平时分差异很小，不能真正的体现学生平时的学习情况。

2.4实验教学没有得到充分重视

由于总体教学时数不足，必然导致教师忽视实验教学。除此之外，大部分独立学院也没有充分重视实验教学，如有的学校对教师开设实验教学，则教学课酬减半，这也将导致教师没有积极性投入到实验教学中。如我校税收学专业开设的《预算会计》课程，课时大部分都用于了理论教学，且删减了大量的内容，比如对会计报表的编制的学习就简单的一笔带过，而对实验教学则更加忽略，即使开设了实验教学，往往也是手工实验教学，忽视计算机实验教学，在实验教学中，实验内容也过于简单，教学的要求较低，往往是要求学生根据财政、行政单位、事业单位的某年某月的经济业务，要求学生根据业务编制记账凭证、登记账簿、编制会计报表，缺少对经济业务及记账过程的审核、监督与分析这一过程。通过简单的实验教学，往往只是培养了学生根据简单经济业务进行账务处理能力，而忽视了培养学生分析、解决账务处理过程中出现的问题的能力以及根据账务处理分析财务状况的能力。从学生学习的反映来看，由于教学时数不足，造成学生掌握《预算会计》基础理论的程度不够透彻，账务处理的能力也较弱，最终不利于学生专业能力的提高。

2.5师资队伍实践经验不足

《预算会计》是一门实践性较强的学科，不仅要求教师具备深厚的会计理论知识，熟悉我国财政部门、行政事业单位的资金往来，还需要有超强的实践操作能力，还要具有丰富的实际工作经验。但是，目前独立院校财政、会计专业教师都是研究生毕业后直接从教，虽然学历很高，但缺乏实际从业经验和实践操作知识，另外，大部分独立院校都难以与财政部门、行政事业单位建立合作关系，独立院校在经费上没有安排青年教师参加社会实践，导致年轻教师没有机会通过参加社会实践以提高自身实践经验。因此，在理论教学中，无法通过理论加案例的教学方式调动学习的积极性，不能使学生更好的理解理论知识，在实验教学中，教师只能通过自己的理论知识和对实践操作的理解来指导学生，导致实验教学呆板、不符合实际。

3促进独立院校《预算会计》教学改革的对策建议

3.1优化课程设置、增加课程学时

预算会计和企业会计构成了我国两大类会计体系，预算会计应和企业会计一样，在课程设置体系中应同时占据重要地位。而我校税收学专业分设税收政策与税务管理方向、企业纳税管理与税收筹划方向，预算会计也只设置为税收政策与税务管理方向的专业选修课之一，企业纳税管理与税收筹划方向并未开设此课程。本文认为不管是何方向，预算会计都应该是税收学专业学生需要掌握的知识，因此，应将《预算会计》课程设置为专业必修课，同时将课时提高至54学时，其中理论学时48课时，实验课时6课时，以保证有足够课时让学生充分掌握基本理论和提高实际操作能力。

3.2选择合适教材、优化教学内容

在教材选择方面，应选择具有代表性的教材，教材内容应包含预算会计体系理论和实验模拟内容两部门。在辅助教材方面，教师应注重收集和整理与预算会计有关的案例分析题，通过案例分析可以巩固学生的理论知识，还可以锻炼学生分析问题、解决问题的能力。

在基础理论教学内容方面，教师在课时充足的前提下，应该全面的讲解预算会计体系，使学生能够充分掌握我国现行预算会计体系的组成及核算方法。另外一方面，《预算会计》的教材中都会介绍预算会计基本核算方法，其中部分内容与《初级财务会计》等会计课程涉及的内容基本重合。所以，教师在教学中可对这部分内容有所删减，安排学生在课后自主学习，以保证学生有足够课时学习本课程的核心内容。在实验教学方面，可以邀请具有预算会计实务经验的从业人员开展专题讲座，参与高校辅助教学，提高实验教学效果。

3.3丰富教学方法、优化考核方式

目前大部分独立院校《预算会计》的教学方式单一，教师应该丰富教学方法，多采用案例分析法、分组讨论式教学和对比教学法。首先，生动形象的案例分析教学可以提高学生对预算会计基本理论的理解，也会提高学生学习预算会计的能动性，因此，教师可以通过案例分析去引导学生深入思考问题，将预算会计理论和实践操作相结合；其次，采取分组讨论式教学，可以让学生主动的参与到课程教学中，调动每位同学的学习积极性，不仅可以活跃课堂气氛，还可以提高学生的语言表达能力和逻辑思维能力；最后，学生学习《预算会计》课程之前，学生一直在学习与企业会计相关的《初级财务会计》和《中级财务会计》课程，因此，教师在授课时可以采取对比教学法，比较预算会计与企业会计之间概念、核算对象、会计基本假设、会计信息质量要求等方面的不同点，加深学生对预算会计知识的理解。

考核方式上，独立院校基本采用期末考试和平时成绩加权平均计算总评成绩，在期末考试方面，鉴于《预算会计》课程具有较强的实践性这一特点，以试卷考试作为期末考试显然不太科学，因此，在期末考试中，应同时采用试卷和软件上机两种考核方式，同时考核学生对《预算会计》基础理论、实践操作能力的掌握程度；在平时考核方面，强化平时分考核，不仅应该考核学生的出勤率和课堂表现，更应该增加对学生参加实践教学的考核，教师应该本着公平、公正的态度对学生的平时考核进行统计。

篇10

预算会计作为政府与行政事业单位预算管理的基础性工作,它在加强行政事业单位管理和考核的过程中起到非常重要的作用。我国的预算会计是在1950年10月制订并开始实行的,为了适应社会主义市场经济体制,经历了多次修订和改革,现行的预算会计是在1997年进行重大改革以后,从1998年1月1日开始实行的。

1我国事业单位预算会计体系的现状与改革

1•1我国事业单位预算会计体系范围存在的问题我国预算会计体系是在计划经济体制下形成的。政府预算对资源的集中程度很高,分配带有浓厚的供给制色彩,这就是我国独有的以预算收支为中心进行核算的预算会计体系。随着市场经济的发展,事业单位会计发生了显著的变化,出现了许多新的特征,主要有:事业单位除财政拨款外还有自己的事业收入;事业单位虽然以实现社会效益为宗旨,但却具有一定的经营性,并实行经济核算;事业单位虽然不提供物质产品,但向社会提供精神产品和劳务,它具有一定的生产性。

1•2国外政府会计体系的借鉴美国政府的会计体系包括政府及非营利组织。是以与政府相关的各项经济活动为核算对象,包括:①行政活动,即政府行政机构展开的;②权益活动,即政府举办各种国有企业的活动;③事业活动,即政府举办的国有学校、医院等非营利组织的活动。由此可见美国的政府会计体系比我国预算会计体系适用范围要宽,还包括了国有企业。美国的非营利组织会计类似于我国的事业单位会计,非营利组织分为政府举办的非营利组织和民间举办的非营利组织。政府举办的非营利组织是政府的一个组成部门,属于政府会计体系;而民间举办的非营利组织则不属于政府会计体系。美国将非营利组织区别对待,这种作法值得我们借鉴,当然各国有各国的具体国情,区分的标准当然可以各有不同。

1•3我国事业单位预算会计体系的改革建议(1)事业单位会计应归属于预算会计体系,与行政单位一起合称“行政事业单位会计”。持这种观点的人认为,会计历来分为营利性会计即企业会计和非营利性会计即预算会计两大类,事业单位的非营利性性质足以让事业单位会计归属于预算会计体系。(2)事业单位会计不应再归属于预算会计体系,而应与企业会计一起合称“企事业单位会计”。持这种观点的人认为,根据事业单位也需要“自负盈亏”的事业单位改革方案,从总体上来说,事业单位的经济效益指标将越来越重要。企业会计中的诸多一般原则如权责发生制原则,配比原则等也将越来越多地可以适用于事业单位,事业单位会计也逐渐向企业会计靠拢,而不是向预算会计靠拢。(3)事业单位会计既不应再归属于预算会计体系,也不应归属于企业会计体系,而应成为一个相对独立的会计体系。持这种观点的人认为,事业单位以其不以营利为目的而区别于企业,又以其不具有社会管理职能而区别于政府。由此,事业单位会计需要核算的是收支结余而不是利润,是净资产而不是所有者权益;与此同时,事业单位会计也需要采用资本保持概念,需要进行成本核算,采用权责发生制基础。另外,事业单位还存在着众多不同的行业,例如高等学校、体育馆、电视台等等。事业单位行业之多及其状况的复杂性不亚于企业,中国1997年制定《事业单位会计准则(试行)》的主要原因之一,就是为满足事业单位会计工作特殊性的需要。

2我国事业单位预算会计核算基础的现状与改革

2•1我国事业单位预算会计核算基础的现状建国以来,我国预算会计长期以收付实现制度为会计核算基础,它充分体现了国家预算管理这个重心。近几年来,我国以预算管理为中心的财政制度改革不断深化,使现行的主要以收付实现制为基础的预算会计已经越来越难以满足政府预算管理的要求,而权责发生制预算会计可以提供更为全面和准确的信息,因此,预算会计运用权责发生制,既是国际上政府会计改革的趋势,更是适合我国深化财政管理改革的必然要求。

2•2我国事业单位预算会计核算基础存在的问题(1)不完整的事业单位预算会计信息无法为编制部门预算、实行零基预算提供准确的依据。长期以来,我国预算会计只注重财政资金的收支核算,对各单位占用的长期资产关注不够。例如:行政、事业单位正在建造的基建项目不在单位会计中反映,已入账的固定资产不计提折旧,只在固定资产报废减少时才在账簿中按账面原价注销,无法反映固定资产的使用情况,虚列了资产的价值,难以为编制预算提供准确的会计信息。(2)无法进行准确的成本和费用的核算。我国事业单位固定资产不计提折旧,长期债务不预提利息,对无形资产不确认、不计量或在确认时一次性摊销等,使得在不同会计期间成本高低悬殊,不能充分反映公共管理的相关成本,不能适应开展绩效预算管理的需要。

2•3我国事业单位预算会计核算基础的改革我国当前的预算会计核算基础是收付实现制,另加少量修正的收付实现制、修正的权责发生制的格局。从未来发展看,由收付实现制向权责发生制过渡是必然的趋势。这种转换在操作上难度很大,但是权责发生制提供的信息量是收付实现制所达不到的。我国当前还不具备权责发生制实施涉及到的许多基本条件,相对完全的权责发生制的实施可能还有一个相当长的过程。此种情况,我国可以借鉴加拿大的经验,采取渐进式改革,具体来说,由收付实现制修正的收付实现制修正的权责发生制权责发生制逐步推进。这期间可以根据具体情况的需要,对权责发生制和收付实现制采取不同程度的修正。第一个步骤,可以考虑对以下几个项目采用权责发生制。

(1)资产方面。对部分金融资产进行权责发生制核算并在资产负债表中反映,非金融(实物)资产只在需要安排支出时才加以反映,但是不进行资本化(即不提折旧、不摊销)。比如说国债转贷资金,已经确认但尚未收到的拨款或者补贴等。超级秘书网

(2)负债方面。对那些确认期内已发生,但预计今后期间才会实际收付现金的交易和事项,应采用权责发生制。对于这类应付款项按权责发生制反映。第二个步骤,为了全面反映政府的资金运动,预算会计应更全面地采用权责发生制。

(1)资产方面。不仅对金融资产全面按照权责发生制反映,对于可确认并可计量的非金融资产也按照权责发生制反映,比如说固定资产,应对其购置成本进行资本化,在实际使用耗费时,按权责发生制原则分摊固定资产成本。具体来说,对于单位各部门运转过程中所耗费的固定资产成本,通过分期提取折旧的方法予以确认和核算。

(2)负债方面。应对所有可确认、可计量的负债项目按权责发生制反映。我国要实行社会主义市场经济条件下的公共财政制度,加强预算管理,逐步引入权责发生制是十分必要的。但是,实行权责发生制对数据要求很高,难度也很大,作为发展中国家,当务之急是要摸清家底,结合项目预算时的上报工作,对政府的各类资源进行登记入账,做好改革的基础工作,以便在实行权责发生制改革时驾轻就熟,水到渠成。

3结论

我国现行的事业单位预算会计制度是1998年开始正式实施的。本文在研究我国事业单位预算会计核算体系、核算基础的现状和存在问题的基础上,还借鉴了国外政府会计体系的作法,采用对比分析方法,指出我国预算会计体系的范围界定的原则。并且,认为我国应借鉴国外的经验,建立政府会计体系。在预算会计核算基础改革方面,提出了几点我国可以借鉴的改革经验。指出了我国由收付实现制向权责发生制过渡的总体方式是渐进式的设想,并提出转变的两个步骤和每个步骤应该转换的项目。事业单位预算会计改革是一个漫长且复杂的过程,不仅需要理论上的不断丰富和完善,还要求多方面的协调配合,更需要宏观制度保障。

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