社会治理法治化研究范文

导语：如何才能写好一篇社会治理法治化研究，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词:社会管理;法治化;路径

一、完善社会管理的法律法规

(一)加快立法，弥补法律漏洞和法律空白

社会管理立法要从我国现实出发，做好立法规划，循序渐进地展开。为了保证立法工作的有序，要对当前的社会管理问题深入分析，明确问题的主次和轻重缓急，立足长远，将短期、中期和长期的立法结合思考。在社会保障法制领域，应先行制定统一的社会保障法，做好立法的基础和框架工作，继而针对框架内的空白制定相关规范，充实社会保障法律体系，促使其结构完整、功能齐备，既能覆盖全社会，又契合我国经济水平的发展现状;在公民社会培育发展法制领域，要制定公民结社法或社会管理法，完善基本法律，通过基本法明确社会组织的地位及权利义务，正确界定社会组织与政府的法律关系，保证各社会主体在各司其职的基础上密切配合，共同做好社会管理工作。

(二)及时修改滞后的法律规范，确保法律规范与社会管理需求相适应

立法并非一劳永逸之事，随着经济的发展，社会管理也随之变化，这就对立法提出了与时俱进的要求。对于已经制定的法律规范，不少都存在着滞后于社会管理的弊端，对于此，就应根据社会管理的现实需要对滞后的法律规范及时修改或废止，体现法律法规的实效性和进步性。譬如在社会纠纷多元解决法制领域，及其有必要对现有的法律规范进行修改，整合各类繁杂的解决机制，构建起多元化的解决机制，确保矛盾纠结能够彻底解决，消除社会不安定因素。

二、强化社会管理执法机制

(一)更新执法理念

当前执法中，执法理念的落后是一大痼疾，一些执法机关和执法人员不同程度地存在着特权思想，将权力置于崇高位置，执法中官本位思想盛行，现象突出。执法机关尚未从落后的“人治”泥淖中走出，严重背离了执法为民、依法行政的执法理念。对于此，必须更新执法理念，由管制式执法向服务式执法转变，切实践行以人为本、执法为民的执法宗旨，将科学执法内化为执法机关的自觉行为。

(二)重塑程序规则

现实中，我国并未制定统一的行政程序法，绝大多数的行政行为缺乏明确的程序性规则。为了规范执法，保证执法效果，约束和监督执法机关的肆意执法和不当执法行为，必须重塑程序规则。一方面，要加快制定统一的行政程序法，明确执法的步骤、方式以及时限，严格规范和约束行政机关的执法行为;另一方面，要强化执法人员的程序规则意识，将依据程序规则执法内化为执法人员的自觉行为，避免随意执法现象和不当执法行为的产生。

三、最大化发挥司法功能

(一)改革司法体制，保证司法独立

司法功能的充分发挥关键在于司法改革的充分与否，针对当前的司法腐败和司法受缚现象，必须深化司法改革，明确司法机关与执政大、人大和政府的关系，打破行政对于司法的干涉，摒除司法中的过度行政化，保证司法的独立性，确保人民法院能够独立行使审判权，人民检察院能够独立行使检察权，使得司法不受非法干扰，真正树立司法权威。

(二)尊重司法裁决的终局性，提升司法公信力

一方面，司法机关无论是裁决任何案件，都必须做出明确的裁决方案，避免因裁决方案的缺失而使当事人无所适从;另一方面，要坚持一事不再理原则。司法机关的判决一旦生效，对于当事人便具有法定的约束力。此时对于权益争议，必须依据判决执行，非依法律的明确规定，不得再行启动司法程序，再次审理案件。只有如此，才能真正树立司法判决的权威性，提升司法的公信力。

四、增强法律信仰

(一)加强法律宣传，强化法律认知

实现社会管理法治化，必须大力提升法律的普及度，营造出全民懂法、守法、用法的良好氛围。而这就需通过大力的宣传，积极送法进社区、进工厂、进学校，使社会公众认识到法律的重要性，明确自身权益，懂得如何用法律维护自我权益，真正契合法治社会的精神和理念。

(二)摒除法律工具主义

法律工具主义的不仅存在泯灭了法律的人性温情，还浇灭了公众对于法律的炽热情感，使得法律难以成为公众所认同、尊重和信仰的对象。针对此，必须彻底摒除实践中的法律工具主义，要将法律视为最高权威，通过法律解决社会纠纷和矛盾，维护公民的合法权益。要通过法律使公民意识到自身的主人翁地位，坚持依法治国、执法为民，体现法律的实用性和价值性，使得法律成为公民拥护和尊重的对象，在社会管理中树立起法律的至上威严，建立广泛的法律信仰。

［参考文献］

［1］刘旺洪．社会管理创新与社会治理的法治化［J］．法学，2013(10)．

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一、高校学生管理法治化的概念

（一）法治的概念

法治在我国的发展，很长一段时间被误认为是“形式法治”。即在西方法文化“西学东渐”的过程中经过我国传统实用性思维的加工、处理，将西方法治思想中支撑其信仰存在的内在精神与理念予以删除，仅将其作为制度层面的法律予以保留。伴随着社会的不断发展，人们逐渐意识到法治不仅包含“形式法治”，还包含实质法治。单纯的形式法治已经难以指导我国社会法治的进一步发展，有必要期待实质法治的实现。法治不同于人治，主要是指伴随社会民主化、市场化的进一步发展与完善，通过实现民主制度化、法律化的途径对公权力予以控制，进而保障私权利最大程度实现的治理模式。

（二）高校学生管理法治化的概念

高校学生管理法治化是实现全面推进依法治校这项系统工程的重要组成部分，是实现我国高等教育事业进一步改革、发展的主要动力，尤其是在高等教育事业不断发展的今天，仍具有重大的现实意义。高校学生管理法治化试图通过对高校所享有的管理权予以限制，从而保障其享有的管理权能够有效运用，进而实现保护学生权益的最大化。即高校学生管理法治化主要是指高校对学生的管理工作应当在严格依照国家法律法规的指导下，制定、完善学校管理的相关规章制度，从而实现学生管理过程的进一步规范，进而更好地服务于高校学生的成长成才。

二、当前高校学生管理中存在的问题

高校学生的权利意识伴随着依法治国基本方略的不断深入而日益增强，尤其是近年来学生与高校争讼案例的不断增多，致使高校管理者开始思考原有治理过程中曾运用的管理理念、管理模式以及管理方式等是否出现问题。尤其是在依法治校的影响下，高校学生更加关注自身权益是否真正得到保护以及高校在治理过程中是否侵犯其切身利益，由此导致现阶段高校学生管理过程中出现许多问题。

（一）相关立法的缺位

由于高等教育事业改革的不断发展，导致与之相对应的《教育法》、《高等教育法》的相关立法没有得到及时修订，并且在其规范中针对学生管理的条文也多以宣讲性为主，缺乏实际可操作性。例如，执法主体的模糊规定，往往在学生管理过程中出现问题时，各主体之间互相推诿的现象时有发生。此外，与此相关的部分上位法缺位，致使高校在学生管理过程中的权力进一步扩大，尤其是大部分高校在学生管理的实践中，逐渐意识到推进学生事务管理法治化的重要性，从而积极制定与学生管理有关的规范。虽然新增“立法”从数量上颇为可观，但就其质量而言，还存在一定差距。首先，从内容上看，多体现为与其上位法冲突或者抵触的情形，从而致使规范本身丧失合法性。其次，从形式上看，没有形成统一的规范体系，主要体现为不同部门针对同一事项有不同的规定，以致该具体规定无法具体适用或者难以操作执行。最后，从程序上看，多缺乏必要程序，例如制定规范时缺乏相关调研、论证以及征求意见等民主情形，从而导致此类规范一经推出便引发不良的社会影响。

（二）正当程序的缺失

高校学生管理的上述“立法”规定，多体现为“重实体，轻程序”，即不少高校在推进学生管理法治化的进程中，因其对实体与程序的辩证关系缺乏正确理解，致使对正当程序的价值观念予以忽略，仅对关涉当事人实体权利的部分予以明确规定。实践中，程序规定的缺位以及未对程序予以合理关注，导致高校学生管理过程中管理者不按程序办事，多体现为缺乏连续性、稳定性和可预见性，即管理者所应依据的程序多因人、因事、因时而被恣意改变。此种情形对于学生而言，因未明确规定其参与、监督以及救济等方面的程序权利，导致高校学生事务管理权力无法得到有效控制和制约，从而导致实体正义无法得到实现。正当法律程序的缺失影响并阻碍了高校学生管理法治化的实现进程，主要体现于在学生管理过程中往往将学生作为客体，而常常将自己置于主体地位，且多采取以命令或者告知的方式进行管理。例如，学生受处分多表现为一般的告知，往往缺乏听取申辩、举行听证等有效民主管理的方式。

（三）权利救济的不足

现阶段高校学生管理过程中存在的问题还体现于学生权利救济渠道的进一步畅通，主要指在高校学生管理纠纷发生后包括学生提出申诉、提起民事或者行政诉讼在内的一般救济途径的行使均存在一定的阻碍。例如教育部颁发的《普通高等学校学生管理规定》以及部分高校的规章制度均对申诉制度做出了规定，但因其规定本身不明确、缺乏不可操作性，在难以保障申诉公正、合理的情形下，致使这一机制往往处于闲置状态。而民事诉讼本应作为学生实现权利救济的主要途径，但却受民事诉讼法只调整处理平等主体之间人身权利和财产权利受案范围的规制，将学生管理过程中涉及人身权利与财产权利以外的部分纠纷未在民事诉讼法中予以规定。即对于这部分案件提起的民事诉讼，法院一般会裁定不予受理。其中，这类案件的典型如学生诉高校未授予其学位的案件，致使各地法院在法律尚未明确规定的情况下，多作为行政诉讼予以处理，但仍有一部分案件被法院以不属于行政诉讼受案范围而不予受理。具体而言，以上三种权利救济方式未充分发挥其效用，若仅仅通过此三种方式也难以充分解决高校学生管理过程中不断出现的纠纷，并且学生权利救济问题未得到充分解决，这也在一定程度上影响高校学生管理法治化的进程。

三、高校学生管理法治化的完善

针对高校学生管理过程中出现的以上问题，管理人员应当树立以人为本、服务的理念，通过采取健全高校学生管理法律体系，建构正当管理程序以及完善相应的权利救济机制等方式，真正实现我国高校学生管理法治化的完善。

（一）健全管理法律体系

建立健全高校学生管理法律体系，主要是指建立新的法律法规、修改完善现有法律法规以及建立完善的高校内部管理制度。首先，依法治国基本方略的贯彻实施在高校内部主要体现为依法治校，即其所依之法并未完全覆盖高校学生管理的全部内容，应在结合我国立法现状的基础上针对类似于考试作弊等问题予以明确规定。同时应当建立与《教育法》、《高等教育法》相适应的程序性立法，使其上述法律中明显体现为宣讲性的条文具有具体运行、操作的可能性。其次，针对颁布较早、修订次数少或者尚未修订过的《高等教育法》等法律法规而言，立法不仅表现为严重滞后于当今社会的发展，还表现为背离了原有的立法初衷、立法目的以及立法理念。现阶段为了贯彻依法治校的进一步推进，应在服务学生以及维护学生权益相关理念的指导下加大对相关立法的修订与完善。最后，健全高校学生管理制度也是高校学生管理法律体系中不可或缺的一部分。即高校学生管理规定作为高校内部的“法”在具体制定过程中应遵循合法性、合理性以及民主性原则。合法性原则主要体现于高校制定的规章制度不应违背宪法、法律的规定，且应当在现行教育法律法规的规制下，结合本校发展的实际情况制定规章制度。合理性原则主要是指高校制定规章制度时应公平、公正，合乎情理，不能仅因学生上课偶尔低声说话、迟到或者早退等情形就给予学生严重警告或者留校察看等处分。民主性原则是指高校在制定规章制度时，不仅要考虑听取高校学生管理者的意见和建议，还要考虑征求在管理过程中处于相对弱势地位且被管理的广大学生的意见和建议，从而致使制定的规章制度更加符合实际，进而保障其在具体实施过程中更容易得到广大学生认同。

（二）建构正当管理程序

正当法律程序深受自然正义观念的影响，最早提出于英国的《自由大》，其后在美国《宪法修正案》中得到进一步发展。将正当法律程序运用到高校学生管理过程中，不仅体现为有利于解决高校学生管理纠纷、促进高校学生之间权利的实现，还体现于在实现管理者之间权力制衡的基础上规范双方基本权利。在依法治校下的高校管理过程中，还应当加强管理者的程序意识，即应当将正当法律程序的理念渗透到学生管理的各个方面，主要包括实体正义的实现以及保障实体正义实现的程序正义也应当予以实现。在实现学生管理实体正义的过程中，应更加注重强调学生应当享有的程序性权利，例如享有针对处分的申辩、听证等权利。建构正当管理程序有利于保障学生管理活动严格依照既定的正当法律程序运行，从而实现处理过程的公正、公开、公平，进而实现学生权益保护的最大化。

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关键词：法学理论；法治乡村；路径初探

1我国“法治乡村”建设的必要性

十政府工作报告上明确提出依法治国的理念，建立法治化的社会。法治国家是全方位的法治，不仅要全面推进党的法治，做到依法执政，还要依法行政，全面推进政府法治，而且要推进社会法治，从而做到依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会“三位一体”建设。可见，法治社会是依法治国重要领域和重要一环。建设法治社会是依法治国的必然要求，是建设社会主义法治国家的重要组成部分。没有“社会”的法治，法治国家就无法推进；同时，法治社会建设可以为依法行政和依法执政的全面推进提供良好的生态环境。法治乡村作为法治国家建设农村的重点领域，提倡新农村的法制化建设也势在必行。十八届四中全会再次全面重申了依法治国理念，再次为加快法治中国建设指明了前进方向和奋斗目标，是完全符合我国基本国情和各族人民的意志、愿望和新期待，广大农民也对依法治国充满了信心和期望，他们强烈呼吁和衷心期盼建设一个风清气正、和谐稳定、生态文明、宜居乐业的“法治农村”，把美丽乡村建设和管理真正纳入法治化、规范化、科学化、常态化的发展轨道。

近几年，农村经济社会建设所取得的成就进一步扩大，而农民的法律需求也日益增多，尤其在中国乡村社会的特殊性氛围，更加迫切的需要加强农村法理化法治建设。然而，从目前法治乡村来看，如何加强农村的法治建设，提高村民的自我民主意识，从而建立良好的农村秩序，最终实现村民的自我管理、自我教育、自我服务——这恰恰是我们在“法治乡村”中面临的重大课题。

2“法治乡村”建设的问题及现状

2.1宣传不到位，法律法规制度不完善

当前农村法治状况无法适应新常态下农村经济发展、构建和谐社会的要求。一方面是基层乡村干部无法胜任农村法治宣传员的角色，在工作中没有很好的重视农村的法治化建设宣传工作，推行落实国家政策往往摆在主要工作方位上。另一方面是法治宣传员的乡镇干部在工作中下乡时间短，日常工作任务繁杂，导致大叔村干部无暇宣传法治乡村重要性。虽然法律对农村村民自治的主体、客体、内容及村民自治的程序、违法实施自治行为的法律责任等都作了明确规定。在实际的法治操作过程中，村民自治的真正作用还是难以发挥。最后，国家普法法治宣传队及其法律志愿者更多的是在城市中心普法宣传，而很少甚至没有普及到农村。农村法规体系的缺失进一步致使村民在某些情形下依旧无法可依，目前法制建设多停留于立法层面，在村民守法及其执法依然存在问题。

2.2法治意识薄弱，传统观念根深蒂固

农村作为我们国家依法治国方略推行的重要社会群体而言，整个农村因为种种原因对法律的认知及认同度较低，村民的守法意识及其要受法律保护的意识都很差，村民对农村的礼仪习俗的尊崇遵循都超过了对法治化的应用范畴，大部分农村都缺乏现代法治化社会所应具有的民主氛围。我国农村受自然经济条件的制约和长期形成的传统观念影响，加之农民法律意识淡薄，村民自治对农村大多数村民、村干部是比较模糊的概念，农村法治文化的建设及其农民的法治观念赶不上社会主义和谐社会要求下的法治管理，法律在调解农村的社会矛盾、在维护农民的合法权益方面发挥作用不够明显。加之农村社会法治化程度不高，在一定程度上影响农村经济建设和社会事业的和谐有序发展。同时，农村传统文化观念中的家族观念、血缘关系、宗族派系相对于村民自治而言更是占据了社会管理的主流方式。基于农村整个经济基础水平和现实社会条件的限制，专门针对农民的专门法律知识培训还不够系统化，普法教育的知识水平与普及程度还处在比较初级的阶段，与我们现在进行社会主义法治乡村中提出的新知识型农民的要求还有一定差距，村民的法律知识和能力。而这一切，农民传统观念处理问题的方式，也在一定程度上阻碍了农村法治化的进程。

3推进“法治乡村”建设的若干路径

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关键词：软法 农村治理 困境 对策

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1009-5349（2017）06-0078-02

软法是人们自愿的共同协商制定，并且是愿意共同遵守的行为规定。它有三个特征：其一，软法制定的主体在形式上是平等的；其二，软法制定的主体存在多元性；其三，软法的功能具有妥协性。所以说软法不像硬法那样具有强硬的规定。就村规民约来说，它是每个村民在自身利益与集体利益、全村利益的衡量中，权量出一个相对公平，全体村民都可以接受的一项公约条文。

一、目前软法在农村治理中的困境分析

农村软法有其存在和实施的合法性与合理性，在实施的过程中有明显的区域性与边界性，在当今现实农村治理中，软法的运用实施也面临着些许困境。

（一）软法创制主体文化偏低

现如今，农民文化水平比过去有显著提高，但就常驻在农村的人员文化素质来看，仍然偏低。虽然现农村教育覆盖面越来越广，但农村的人才短缺仍是一个严重突出的问题。因为农村的资源、交通、环境等因素影响，很多接受过高等教育的村民不愿意留在农村谋发展。再者由于打工潮的涌起，农作物价格的下降，村民更愿意出去打工，因此留在农村大多数是一些老弱病残，他们文化水平不高，不愿意参与到农村治理中。他们自身的文化水平也限制了他们的能力，若是这些人参与到软法的创制过程中，软法的内容必定缺乏合理性与代表性。

（二）软法规范效果失灵

软法的效力一般靠“软约束力”来执行，但就其本身来说起不到规范调制的作用，对于成员的奖惩一般靠农村舆论，这就导致了部分软法的威信丧失，失去其规范作用，与道德的功效混为一谈。奖惩机制的不健全与实施效果不当会使村民对其失去信心，也没有了参与的热情。比如在《村规民约》中规定在村干部换届期间，不能有黑幕及贿赂情况，发现后一律取消资格，但在具体操作中由于多种原因，村民不去举报或举报后也不予惩罚。还有的《村规民约》中规定党员选举、村里活动、资金流向一定要及时公布，使其透明化，而在具体执行中，对于没有做到的情况，村民也是作为闲谈抱怨一下，并未采取具体措施予以惩罚。软法规范效果的失灵，不仅不利于农村自身的进步，也会阻碍农村法治化进程，更可能是“善治”的绊脚石。

二、改善农村治理中软法困境措施

软法作为一种有效的法律规范，它尊重了共同体成员的主角地位，可以发挥基层组织和村民个人的积极性、主动性与创造性。因此要及时解决农村治理中软法遇到的困境，充分发挥软法的积极作用。

（一）贯彻落实法治化道路

农村治理是一个多元的治理过程，包括政府、社会组织、群众自治组织这些外在推动力，村民是农村建设的直接建设者与承担者，是农村治理主体与农村内在发展动力。因此可以完善农村治理规则与制度，做好硬法与软法的有效衔接，推进社区法治化进程。如江苏张家港推动“多位一体”治理创新，通过制定议事规则，协商通过《村民自治章程》及《实施细则》《村规民约》规范决策程序、强化村务监督等完善制度，推进基层法治进程。

（二）培养规则意识

在推进农村治理法治化进程中，应当有效形成并落实以本村村民实际利益意愿需求为目标的“村规民约”。“村规民约”的制定、决策与实施可以培养农村村民遵守规则的自觉意识，从根本上说，我们必须以规范化的手段和途径，将各项农村事务、民生政策落到实处，引导农村治理在具体路径上的运作机制朝着更加符合村情、民情、社情的方向规范化发展。如今，需要建立一个有效的协商机制，有一个合理的协商参与程序，因为硬法并不能涉及农村具体的生活风貌，村务监督体制等。软法规范在某种程度上是由共同体成员约定俗成的结果，所以软法可以潜移默化地培养人们的自觉意识和规则意识。

（三）提高参与意识

只有让村民广泛参与进来，充分表达村民自己的意志、意愿，才可以协调改革利益主体之间的矛盾关系，减少缓和村民的抱怨心理。再者村民亲自参与到软法的创制过程中，增强了软法规范内容的针对性与实效性，也可以潜移默化地弥补村民相关法律知识的欠缺。如何提高村民的参与意识呢？我们一定要把握好时间维度，选择避开农忙和外出打工的时间，可以在年末或年初，村民休闲时给予意见商讨和征集。这样，使得很多村民都有机会参加，也会为了自身利益去集言献策。

（四）惩罚机制合法化与有效化

软法作为一种规范是一种效力，无规矩不成方圆，既然软法规范已形成，我们就必须遵守。首先要规定软法形成过程的程序化与合法化，要使软法牢牢地套在法律这个牢笼里，要有严格的法律效力，就不能只依靠村民自主遵守与服从，要增加软法的信服力。再者可以让软法硬起来，就是指当软法的相关调整在某种程度上失灵的时候，我们要充分调动政府政策手段对其进行补充，提高政策手段在《村规民约》实施过程中的促进和辅佐作用。在适当的时候可以将部分软法规范转化为硬法规范，赋予其完完全全的直接的国家强制力，让软法硬起来。

三、结语

软法治理有利于农村治理朝着法治化的方向前进，也是走向农村“善治”的途径。软法本身在农村治理中也有一定缺陷。对于农村本身来说，硬法的运用与实施也是必不可少的。硬法体现的是国家权力对于农村事务的干预与控制，而软法体现的是村民内在的需求，纯粹的软法无法对某些违法行为进行有效预防与制裁，因此在治理中必须两者合力，软法规范可以为硬法提供具体的正当的支持，而硬法是软法指定的框架结构，软法在创制与实施运行的过程中应遵循相关硬法规范，而不能任意违反硬法的规定，除非经过正当的法律程序。

参考文献：

[1]罗豪才.软法理论与实践[M].北京：北京大学

出版社，2010：47.

[2]罗豪才.软法与公共治理[M].北京：北京大学出版社，2006：215-217.

[3] 萧公权.与民主[M].北京：清华大学出版，2006：111-112.

[4]崔明宇.农村治理中的软法研究[J].云南：法制与社会，2016（25）：212-213.

[5]陈荣桌，刘亚楠.共建共享：十以来农村社区治理机制的优化路径[J].社会主义研究，2016（3）：106-113.

[6] 颜慧娟.民生法治：十以来农村社区治理创新的法治保障研究 [J].社会主义研究，2016（3）：129-135.

[7]罗豪才，.法治政府建设中的软法治理[J].江海学刊，2016（1）：125-130.

[8]陈惊天，振善.互联网时代呼唤软法硬法的协同治理[J].人民法治，2015（12）：5-7.

[9]姜明安.再论法治政府建设[J].湖南警察学院学报，2015（6）：5-11.

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有效政府建立在有限政府之上

木然（辽宁师范大学政治与行政学院政治学系博士生导师）

对国家治理体系和治理能力现代化的强调表明，更加突出治理目标，这是政治体制改革趋于务实的表现。但如果没有内化的政治道德和外在的法治边界，治理体系与治理能力的现代化，就会流于形式，扭曲变形。

法治是国家治理体系的根本目标。只有实行法治，才能让市场而非政府成为资源配置的决定性力量，恢复社会活力，促进文化繁荣。只有建立在有限政府基础上的有效政府，才能实现国家治理体系的现代化。

法治是治理水平现代化的根本标志。人治与法治是传统与现代文明的分水岭，也是治理水平野蛮化与文明化的分界线。治理要依宪而治。只有依宪治国，才能真正实现治理水平的现代化。

法治是民主的根本保障。要改变人民形式上有权实质上无权的悖论局面，就必须通过法治建设，把宪法和法律规定的公民的政治、经济、文化、社会的权利落到实处，保障人民的实质性权力和权利。

要把法治内化，把法治的外在约束化为治理体系和治理能力现代化的内在要求。否则，法治的外化与法治的内化相脱离，治理体系与治理能力的现代化就会成为一句空话。

良治是制度之治

李林（中国社会科学院法学研究所所长）

良法是善治的前提和基础。国家若善治，须先有良法。说：“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。”就是要求应当以系统完备、科学规范、运行有效的良法治理国家和社会。

“良法”对立法的要求有五点：一是具有正当价值取向，符合正义、公平、自由、平等、民主、人权、秩序、安全等的价值标准；二是民意的汇集和表达；三是立法程序要科学民主；四是立法应符合经济社会关系发展的实际，具有针对性、可实施性和可操作性；五是立法应当具有整体协调性和内在统一性，不能自相矛盾。

善治是良法的有效贯彻实施，是国家治理的最终目标。法学意义上的“善治”，就是要把制定良好的宪法和法律付诸实施，把表现为法律规范的各种制度执行运行好，公正合理高效及时地用于治国理政，通过法治卓有成效的运行实现“良法”的价值追求。

人民是国家的主人、社会的主体，因此善治首先是人民多数人的统治，绝不是少数人的专制；善治主要是制度之治、规则之治、法律之治，绝不是人治。

通过良法善治推进国家治理法治化，必须弘扬法治精神，维护法治权威，强化国家治理的合宪性合法性，坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

谁都要坚决维护宪法法律权威

伍治良（中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心研究员）

我国正处于改革攻坚期和深水区，社会矛盾积聚，稳定风险增大，迫切需要推进社会治理现代化。良法善治体现了社会治理现代化的本质要求。

良法侧重静态的社会治理制度建设目标，强调社会治理体系彰显公平、正义、民主、人权、秩序、和谐等共同价值。社会治理体系的良法标准，要求社会治理的科学立法、民主立法，以健全政府治理机制，发挥政府治理主导作用；健全社会自治机制，增强社会发展活力；健全社会参与治理机制，实现政府治理与社会自治良性互动。

善治侧重动态的社会治理过程，强调社会治理的整体性、系统性和协调性，要求充分发挥社会治理非制度性要素的功能，坚持依法治理、系统治理、综合治理、源头治理。

坚持系统治理，善用合作共治方式协调社会关系。健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。

坚持依法治理，善用法治思维和法治方式调处社会矛盾；坚持综合治理，综合运用法律、行政、道德、宣传教育、科技等手段规范社会行为；坚持源头治理，善用事前处置机制化解社会矛盾。

让法治成为国民信仰

马一德（北京市社会科学院法学研究所研究员）

一是依法行使行政权力。社会利益关系复杂，消除矛盾冲突需要各级领导机关和领导干部提高运用法治思维和法治方式的能力。

为此，应加快法治政府建设，重点是用法律法规调整政府、市场、企业的关系，使政府依法管理经济和社会事务，推进政府工作制度化、规范化和程序化，确保行政权力在法律范围内行使；严格依法行政，完善执法程序，坚决克服有法不依、执法不严等现象；强化对行政行为的法律监督，做到用法律管权、依法律办事。

政府职能的法治化是依法行政的基本前提。合理界定政府社会管理职能，有助于强化政府社会管理职能，防止和避免出现政府职能缺位、越位、错位等问题，集中人力、财力、物力履行好政府承担的社会管理职能。

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【关键词】 高校 学生管理 学生权益 法律问题

引言

目前，随着我国法治化进程加快，我国高校教育管理模式已经从原来的旧模式发展为现今的新模式，从原来政府部门主管模式发展为高校自主行政的模式，相对旧模式来说，在这种新的管理模式中其管理关系更为复杂，高校管理的角色及地位也发生了变化，这种变化导致学校管理权与学生权益冲突不断，也使得高校学生管理中潜性存在的法律问题日益突显出来。

1. 高校学生管理的主要法律问题

到目前为止，我国仅有六部教育方面的法律，与其他国家相比立法数量少，立法层次低。因此，我国各地方教育行政部门及各高校以及高校内部机构可能自行创制规则，这就可能导致行政权扩张，其结果必然是学生权利的侵犯。

1.1受教育权的侵犯。

所谓高校学生受教育权是指：“为确保公民健全人格及健康幸福的符合人性尊严的生活，而由学习协助者协助学习的一种权利[1]。”目前阶段在我国，高校与学生之间的关系是一种类似于提供服务与接受服务的关系，但是受传统制度影响，高校与学生之间的服务与被服务关系并不单纯，其中还存在着以学校为导向的强制性要求，使学生受教育自由受到侵犯。

1.2知情权的侵犯

大学生在校期间享有知情权，大学生的知情权是高等教育服务领域的消费者知情权。它是以服务提供者和消费者分别是高等学校及大学生为前提，从《高等教育法》和《消费者权益保护法》推导出的大学生在接受高等教育服务过程中的知情权[3]。就是说，大学生在选择或享用高等教育时，获取有关学习与生活的相关信息资料的权利，知晓相关信息的内容、目的、手段和价值的权利。

例如，大学生对其在校期间的上课方式、考核方式以及成绩理应享有知情权，教育管理者或是教师也应该告知[4]，然而现实情况却远没有按照规定实行，学校方面强制学生学习哪些课程，强制分派某位教师，却并不公开该课程或该教师的信息，学生在不知情的情况下被动接受学校安排，这种情况在各高校屡见不鲜，实际上这是一种侵犯学生教育知情权的行为。另外，考试过程中营私舞弊，泄露考题；阅卷过程中篡改分数，歪曲学生成绩；奖学金、助学金的评比和就业推荐过程暗箱操作，这些都构成了对学生知情权的侵犯。

1.3财产权的侵犯。

我国《宪法》规定：“公民个人的合法财产受法律保护，任何人不得非法占有”。高校学生作为合法公民依法享有财产权，虽然其财产不多，但这并不代表其财产权可以被忽视。有经历的人都知道，在高校学生管理中，部分学校向学生收取补考费；强制学生够买某位学者发行的刊物或教材；延迟发放学生奖学金、助学金；没收学生违规电器等等，这些现象其实都属于侵犯学生财产权的行为。

2. 高校学生管理法律问题产生的主要原因

2.1高校学生管理者法律意识的薄弱

我国教育法制宣传不强、深度不够，是造成高校学生管理者法律意识薄弱的重要原因。在我国由于社会还未形成自觉遵守、维护、执行教育法律的大环境，高校管理者有管理工作中随意性较大，加之对自主办学的错误理解，使得学生合法权益易受到侵犯[5]。

2.2高校学生管理法律体系不完善

分析我国现有学生管理相关法律发现，我国学生管理法律法规层次混乱、相互矛盾，中央立法滞后，地方立法缺位，两者互相阻碍彼此制约，都得不到良好的发展。并且，实体法律规范中普遍存在的一个问题就是可操作性不强，这些法律规定往往语义不清、表述抽象、难于理解，可诉性差；而在程序性法律规定中，程序规则空白，几乎没有涉及学生权益保障的程序性规定，权利救济途径十分模糊[6]。

2.3高校与学生之间的法律关系混乱

对于高校与学生间的法律关系，一直存在着争论，按照学术界说法，高校与学生的关系具有多重性。部分学者认为学生缴纳学费，高校提供教育，两者之间形成教育与被教育的关系，本质上是一种平等主体之间的民事合同法律关系[7]；另有学者认为高校毕竟与普通民事主体有所区别，高校与学生之间普遍存在着管理与被管理的关系，因此两者之间是一种准行政关系。

3. 对策及建议

3.1明确高校与学生间的法律关系

一方面，高校与学生间的法律关系具有多重性；另一方面，高校掌握资源方面的绝对优势，使得高校管理在对学生时行管理的过程中经常做出违背规定的行为，侵犯学生利益，因此明确高校与学生间的法律关系，在进行学生管理时将行政法律关系与民事合同法律关系区分开来，不同环节采用不同的管理模式，对于保护学生的合法权益，提升高校管理水平，实现高校学生管理的法治化具有着重要的意义。

3.2保障学生知情权

在高校管理过程中，一旦学生的权利受到了侵犯或学生对高校规章、制度存在质疑，学生可以参照行政法和行政诉讼法地相关规定对学校进行，对于所引起的法律问题，处理的过程或法庭的解决过程，学生都有权了解相关的进程和内容，不允许学校利用其自身权利来应付学生或进一步侵犯学生权利。保障学生的知情权，有利于实现高校管理的公平、公开和公正性，保障学生合法权利不受非法侵犯。

3.3提高高校学生管理法治理念

提高高校管理者和学生的法律意识，将法治理念渗透到高校学生管理过程的各个方面。要推行法治首先要明确法律并不是高校管理者用来管理学生的工具，在高校学生管理中法律其实质是一种起引导作用的规则，它使高校管理者自觉规范自己的管理行为，改善自己的管理理念，使学生能够平等的接受教育，使高校能合理的进行法治管理 [9]。

3.4完善教育相关法律制度

目前，我国的教育相关法律不甚健全，范围不全面、数量不多、质量不高、层次较低，某些在学生管理中急需的学生管理法律尚未制定，已经无法满足当前阶段下高校学生管理的要求，因此出台一部具有高规格、高执行力的教育法律已迫在眉睫。全面调查、分析高校学生管理状况，对高校出台的规章、制度进行全面的审查，保留合法的、利于高校学生权利保护的规章、制度，对于违背法治精神的、不利于学生权利保护的规章、制度责令高校予以限期修改[10]。

结论

通过对我国高校学生管理中法律问题分析和研究，作者认为我国高校的学生管理工作应当以法治管理为基本路线，不断加强高校学生管理的法制化建立。高校要做到以国家规定的与学生管理相关的法律法规为导向，在实施学生管理的过程中保障学生的合法权益；高校学生一旦发生自身权益被侵犯，有权对高校提起申诉，用法律手段保护自己的合法权益。

参考文献：

[1] 王亚琴，任端平. 公民受教育权及其宪法救济[J].法律适用：国家法官学院学报，2002，（12）：27-30.

[2] 刘娟. 高校学生管理工作中的法律问题探析[J].天府新论，2009，（5）：76-79.

[3] 赵雄辉. 论大学生的知情权[J].大学教育科学，2006，（4）：95-98.

[4] 张宏彬. 高校学生管理中法律问题研究[D].河北：河北师范大学，2011.

[5] 廖文秋，张文艳. 高校学生管理中的法律思考[J]. 安徽大学学报（哲学社会科学版）， 2003，27（4）：125-128.

[6] 马晓丽，查志刚.高校学生管理法律体系及构建法治化工作模式的研究[J].邯郸学院学报，2007，17（2）：94-97.

[7] 刘华. 高校学生管理法律风险及其防范[J].法律与社会，2008，（10）：245-246.

[8] 郭继，胡宗芳. 高校学生管理内涵的法律透视[J].贵州警官职业学院学报，2009，（4）： 81-84.

[9] 韦留柱，徐晓. 高校学生管理法律问题现状调查[J].郑州航空工业管理学院学报（ 社会科学版），2012，31（1）：87-90.

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一是增强主流意识形态网络传播效能，不断健全主流意识形态网络传播长效机制。

要优化主流意识形态网络传播平台。积极推动传统主流传媒机构的网络化转型，准确界定主流传媒机构在网络空间中的权责与功能，有效解决主流传媒机构“不能发声”与“乱发声”的问题;积极推动主流传媒机构之间实现优势互补与强强联合，依托新华网、人民网等主流媒体打造一批在国内外具有广泛网络影响力和话语权的传媒集团;允许官媒与私媒交叉持股，推动国有资产入股私媒，引导私媒的价值取向与舆论导向。

要巩固主流意识形态网络传播阵地。经营好一批内容丰富、品味高雅、生动活泼、为人民大众所喜闻乐见的主流意识形态新闻网站与公众账号;打造一批培育、弘扬与践行社会主义核心价值观、中国梦、“四个全面”、“一带一路”、合作共赢等网络主题活动阵地，不断丰富活动内容与形式，积极引导网民，特别是青少年网民常态化参与。

二是加速推动网络空间意识形态治理法治化，积极探索构建网络空间意识形态治理法治体系。

构建网络空间意识形态治理法规体系。科学立法是善治之基，要在法律的立、改、废三个方面把好关。立，就是要结合新形势、新要求填补网络意识形态领域立法空白，增强网络意识形态法律法规的针对性与可操作性;改，就是要对现有法律法规进行补充和修改，增强现有法律法规的网络普适性与解释力;废，就是要废除过时的网络意识形态法律法规条款，增强网络意识形态法律法规的现实性。

构建网络空间意识形态治理执法体系。严格执法是法治的关键环节，要培育一批素质过硬、爱岗敬业、公正廉洁的网络意识形态执法队伍;要规范网络执法过程，细化流程、环节、步骤的实施要求，增强网络执法的透明度;要搭建跨部门、跨地区、跨领域的综合执法平台，增强执法过程的协同性等。

三是全方位构筑网络意识形态风险预警体系，形成预警模型、预警机制、预警支持系统三位一体的预警网络。

要建立网络意识形态风险预警模型。关键在于科学设计网络意识形态风险预警指标体系，合理划分预警等级，实现预警指标与预警等级的有序衔接。

要建立网络意识形态预警机制。网络意识形态安全风险预警是一个由发现警情、寻找警源、分析警兆、预报警度四个环节所组成的动态过程，每一环节承担特定功能，缺一不可。

要建立网络意识形态安全风险预警支持系统。网络意识形态安全风险预警支持系统，包括网络意识形态安全风险预警硬件设施、信息员、监测软件、评估系统、评估专家等要素，都要落实到位。

四是积极推进网络意识形态工作与时俱进，敢于突破常规，革新思路，研究新问题，开拓新境界。

要敢于冲破学科束缚，推动网络意识形态工作跨学科落地落实。网络意识形态工作的本质是意识形态工作，其特殊性在于网络环境的特殊性。从计算机学科视角探索网络意识形态工作的手段、方式与路径，不失为一条新思路。

要顺应网民大众的利益和呼声。网络意识形态工作的对象是网民大众，其成败与否在于能否获得网民大众的支持与信任。开展网络意识形态工作，要不断改革创新工作方式方法，积极在生动性、对象化、贴近性方面多下功夫。

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一、加强法治化建设前沿阵地的现实意义

依法行政是工商行政管理职能履行的底线，也是工商部门赖以生存和发展的“生命线”。在法治化建设进程中，工商所前沿阵地的地位毋庸置疑，并具有紧迫而重要的现实意义。

(一)工商所是工商部门法治化建设的“终端环节”。工商所是上级工商行政管理机关的一级派驻单位。是深入县乡村镇的监管执法触角，是上级指令的执行终端和基本单元。依法整顿规范市场经济秩序这一法治化目标，要通过工商所取缔无照经营、查处不正当竞争、虚假出资、制售假冒伪劣等一个个具体的执法行为才能落到实处。法治化的种种程序性规定如关于立案调查期限、管辖规定、罚没物资处理、扣留封存等强制措施的采取、行政处罚的执行等要求，也要在工商所这一终端中得到执行才能真正依法行政。工商所在这一环节上承担执行与反馈两项任务，一方面规范履行法律法规与各项职责规定，另一方面对体现法治精神的措施是否有效进行检验，对执行中发现的问题及时反馈上级予以修正或完善。法治化建设需要终端的执行力，法治化建设的措施需要在终端予以检验，依法行政的效果需要在终端予以体现。

(二)工商所是工商部门法治化建设的“合成车间”。在监管执法重心下移的趋势下，目前基层工商所承担了大部分的巡查监管和行政执法的职能。上级职能处室每年数十个执法文件方案最后都汇集到工商所这一根“针”上。法治化建设的各项制度、措施也要靠工商所这一“合成车间”进行分解与落实：对上级机关下达的执法任务，工商所要研究领会行动目的。明确行动范围、方法。然后制定行动方案：同时收到多个检查任务的。要通过统筹合并对该对象的其他检查计划内容一并进行，尽可能减少重复检查，提升执法效能：然后将任务分解到相关岗位，明确结果反馈的渠道，督查各岗位行动的效果。通过“接收解读、统筹整合、任务分解、结果汇总、行为督查”这一系列“合成”的过程，工商所依法规范履行职权，最终产出“营造公平竞争秩序”这一公共产品。如果工商所“合成”能力不强，对法治化的制度和要求在理解上就会出现偏差，执行上级指令就会走样，法治化建设的目标也将难以实现。

(三)工商所是工商部门法治化建设的“形象展台”。工商所作为工商行政管理机关的前沿阵地，整天和被监管者打交道。和消费者打交道。基层工商所开展工作、履行职能的过程，即是直接面对各方群众、经营者与之沟通的过程，即是直接调整社会矛盾与各方利益冲突的过程。工商所人员在巡查监管、执法办案、消费维权等职能履行中的一言一行，都是法治化建设水平的直接体现。如果工商所工作人员熟练掌握相关法律法规和程序技巧，具体行政行为遵循“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的依法行政原则，则会树立公正执法、规范高效的工商部门形象。反之，如果工商所工作人员欠缺法律法规知识，欠缺对法治精神的全面把握，不能严格遵循依法行政原则和程序规定，在案件查处中一味追求罚款不顾社会效应，自由裁量过度。执法作风粗暴，则容易让外界产生一种“工商部门除了收费、就是罚款”的职业印象。引发对整个部门、整个行业的信任危机。因此工商所法治化建设关乎工商机关形象建设的成败，是工商形象的展台。

(四)工商所是工商部门法治化建设的“薄弱短板”。伴随“两费”停征、财政供给体制的改革，工商行政管理机关已进入职能转型的特殊时期，促进基层工作中心尽快向行政执法和市场监管转移，推动工商所法治化建设。是适应科学发展的必然要求。然正如经济学中的“木桶原理”。木桶盛水量的多少并不取决构造木桶最长的那块木板，而是恰恰相反。目前的工商所正是法治化建设的那块短板。多年来的传统理念和工作模式导致的基层工商所法治意识薄弱、行政能力弱化这一问题显得愈发明显，尤其是工商所干部职工对两费停征之后应当干些什么、如何依法履职尽责普遍茫然。而监管重心下移、执法权限的逐步下放，对工商所独立办案、独立核审的能力、依法行政的水平提出了越来越高、越发紧迫的要求。如果工商所法治意识不强、法治能力不强，将严重影响各项工作开展。还有可能面对巨大的职业风险，履职尽责的目标将难以实现。

二、影响前沿阵地法治化建设的因素与分析"

工商所法治化建设的基本内涵包括法治观念、制度建设、法制监督、执法能力等几个要素，对照推进依法行政的原则要求，当前的工商所法治化建设还有很长的一段路要走，还存在一些短期内难以克服的问题和困难。

(一)对法治化的认识存在误区，执法理念陈旧影响工商所法治化进程。工商行政管理风风雨雨走过30年，执法方式、执法理念在不断变化，对法治的认识也不断加深。但工商所受传统工作重心的影响。干部职工对基层法治的认识未跟上形势要求：不理解法治的民主、平等、公正、透明的内在要求。死背法律条文、机械执行法律规定；执法中缺乏对管理相对人的尊重，认识不到行政相对人的人格和执法者是平等的；将执法片面理解为法律法规的应用。片面理解为取缔无照经营、打假治劣等具体执法行为。未能全面把握法治精神，不明了合法行政与合理行政的区别，执法实践中存在法律效果与社会效果的脱节。两费停征后，一部分基层工商所执法人员仍习惯于沿袭传统的办案模式，在实际办案过程中，对有经济效益的案件依然争着抢着去办，对一些社会效应高、经济效益低的违法案件则少有人去理会。究其原因是执法理念陈旧，执法目的不明。考虑部门和个人利益多，考虑“民主法治、公平正义”法治理念的少。这种执法理念一定程度上偏离了维护公平正义的目标。

(二)法治素养不高，依法行政能力弱掣肘工商所法治化建设。目前工商所干部队伍的法治素养不高是制约法治化进程的瓶颈，集中表现在三个方面：其一是法律知识欠缺，能力结构失衡。长期以收费为中心导致大部分工商所干部职工技能单一，法律知识极其匮乏，难以跟上监管执法的需要。如有的工商所人员去企业检查时，对相关法律知识的了解尚不及企业老板；有的采取行政强制措施扣留涉嫌违法的商品时，不按照法定程序下达法律文书，出具扣留财物清单。其二是法律应用能力差。一些执法人员对法律宗旨、证据收集规则、法律适用原则等法律知识缺乏系统的了解，执法中缺少依法行政的理性思维，不按照法定程序处理执法中出现的新情况、新问题；大部分工商所干部职工只能查处一些简单无照经营案件，对深层次违法行为难以发现：自由裁量权的使用很少从案情、违法性质、当事人认识态度、当事人接受处罚程度等因素综合考虑，多依从办案人员主观故意，有的同一性质违法行为行政处罚的结果却不同，

行政处罚的公正、公平受到质疑，最终导致行政争议案件的发生。其三是执法方法简单化。态度粗暴，缺乏说理；对惩罚性法条适用多、执行多，对行政建议、行政指导等手段运用少，也难以应企业要求给予恰当的行政指导。究其背后的深层次原因，主要是基层工商所行政执法人员中法律专业人员较少，队伍素质整体偏低。年龄老化、观念老化、知识老化、工作方法粗放化。学习动力不足，上级培训指导不到位。

(三)法制监督难以到位，严重影响工商所法治化建设。从实际运行效果来看，工商所内部的法制监督效果不佳。在个别基层工商所甚至存在巧立名目乱收费、行政处罚案件个人说了算、被暂扣的物品不能按法定的期限予以解除等违法行政的问题。监督不力的原因有三方面：首先，工商所“自体监督”效果差。法制员虽领取专门津贴但并不独立，隶属工商所编制。在所长领导下工作。其利益和工商所完成任务的绩效挂钩。不仅核审行为要受到工商所负责人和具体办案人员的思路影响，难以独立提出对案件的核审意见，且大多数法制员本身身兼数职，有的自身即是案件主办人，左手监督右手，这样的“自体监督”难以发生效用。其次，上级法制监督机制未健全。监督形式过于单一，过于依靠工商所的自我监督。缺乏行之有效的监督制度和灵活的督查考核措施。再者，法制员素质参差不齐。目前工商所能胜任法制员岗位的人选奇缺，经选拔任命的法制员经过培养和锻炼。一旦工作出色得到晋升则后继乏人。且法制员绝大多数为兼职，工作热情不高，存在怕担责任的畏难情绪和“多一事不如少一事”的不求进取表现。有些从其他岗位上被任命为法制员的基层干部，对岗位要求还不适应。有的虽然有主观愿望，但从未办理过经济案件，法律功底比较差，在对具体的经济违法案件实施核审把关时，往往发现不了存在的问题，有的即使发现了问题也难以下手处理。

(四)法治资源的配置与整合缺乏科学性，影响工商所法治化建设。当前工商所人力资源配置与承担任务严重不成比例这一现实问题，在工商所法治化建设中也同样明显。一方面是内部法治资源配置不合理。由于系统内法律人才缺乏，有相关专业学习背景的人大多在上级业务处室，少量在工商所的基本上安排在经检办案岗位，法治意识较强，执法经验丰富；而监管人员刚从长期从事的收费事务中解放出来，法治意识比较淡薄，执法能力长期得不到提高。在法制监督资源配置上，基层需要法制员来把关，却又没有相关专业的人才储备；有的人员从未进行过案件核审，被动地“赶鸭子上架”等等，法治资源的人力储备缺少规划。另一方面工商所对外部法治资源整合不足。执法环境有待改善。目前工商所与地方法治部门之间缺少协调和共建，有时甚至存在矛盾和冲突。表现在：工商所与派出所、质监所等职能部门派出机构业务交流少，在一些重点行业监管中单打独斗，执法效果不佳：工商所与地方政府法制办、司法所、食安办、综治办等基层法制机构联系沟通少，一些法定范围内本予查处的违法行为，地方法制机构往往从维护地方利益的角度提出反对意见，使基层执法难以顺利进行。

(五)与上级法治机构事权不明，影响工商所法治化建设进程。首先是层级事权划分模糊，导致工商所疲于应付、执法效能低下。工商所与上级机关监管执法机构之间的事权划分不清。工商所在完成分内工作之外，还要承担一些上级业务科室的其他任务，比如逐户上门送达检查、整改、回访、年检、处罚等各类相关法律文书，耗时耗力牵扯基层精力。使人少事多的矛盾更加突出。基层形象地比喻工商所变成了载重机，网格人员变成了万能机器人。这种情况下执法效能难以提升。其次是工商所对上级法制部门的依赖性过强。长期以来，基层工商所依赖县级局法制科对所办案件的核审监督，遇到复议、诉讼案件一般也由上级法制机构出面协调解决，自身出庭应诉、听证辩论等能力较弱，作为独立执法主体的功能未能充分发挥。第三是上级机关制定的工作标准不细致导致法律责任过于集中工商所。由于监管、执法、维权等各项工作尚缺少明确的责权划分，基层普遍缺少安全感。比如责任区无照经营出现死亡事故，责任风险无限集中到片管人员身上。而工商所、上级机关之间应承担的层级责任，相关部门的责任划分没有充分明确。导致工商所工作人员在监管执法中存在惶然心态。

三、当前夯实法治化建设前沿阵地的路径及思考

综前所述，在当前形势下加强工商所法治化建设意义重大、刻不容缓。笔者认为可从以下途径夯实法治化建设的前沿阵地。

(一)强化法治观念教育，为工商所法治化建设提供行为导引。一要在工商所市场监管实践中树立“民主法治、自由平等、公平正义”的新型执法理念，使具体的行政行为合法、合理。要坚持执法者与执法对象的人格平等，依法平等保护各类市场主体的合法权益。必须更加注重监管执法的和谐性，摒弃“管”字当头的强势特权思想，对严重危害经济秩序的违法行为坚决打击，对市场主体存在的一般问题要多做说服教育、引导规范工作。努力建立融洽、和谐的监管关系。二要树立规范意识，切实做到内部规范管理和外部规范监管，将各项工作均纳入法律规范的轨道中来，不得随意滥施行政。三要树立程序意识。行政活动的合法性、合理性与正确性除了要有实体保障外，还须要有程序保障。如果忽略和轻视法定程序，不按法定程序执法，即使结果正确，其行政行为也是违法。四要树立责任意识。“责任行政”是现代行政恪守的一大理念。作为公权行使者的基层执法人员必须增强责任意识，慎重使用手中职权。既不能“越位”，也不能不作为。五要增强服务意识。在法定范围内，以服务经济发展为出发点，灵活处理市场经济发展中发生的各种新问题，协调各种利益冲突。

(二)加强法治能力建设，提升基层工商所工作人员依法行政的能力。全面提升基层人员的法治素养和依法行政能力，是工商所法治化建设的基石。在法治能力的培养上可以突出以下几个方面：一是法制培训的内容既要丰富又要突出针对性和适用性。既包括法学、文学、社会学、管理学等理论知识，又要突出依法行政理论、行政诉讼和非诉执行、工商行政管理执法实务及执法程序、行政执法监督网络操作等实践知识。二是培训方式要呈多样性。可以采取模拟执法对抗、法律法规知识竞赛、考试、专家讲座等不同形式，对全员进行强化培训。也可以采用现代网络技术、自学与面授、内部网站专题讨论、系统专家在线答疑等形式开展培训。三是培训要着眼长远。前几年江苏省工商局开展的全员法学知识培训活动横跨几年，用几年时间先后学习了民法学、刑法学、行政法学。这样的方式非常值得借鉴，因为提高法治素养和法治能力不是一朝一夕的事，要通过长期的学习和培训进行积累。那种“头痛医头、脚痛医脚”的培训方式固然可以解“一时之忧”，但制定并执行长期培训规划，对提高全员的法治能力更能解决“实质问题”。

(三)丰富法治手段。推进工商所依法行政的高效

能。首先，发挥信息化优势实现工商所执法手段的现代化。发挥信息化系统功能高效的优势。按照统一、互通、实用的原则，可在行政执法装备上配备可以联通外网的电脑，建立可进行实时监控、具有无线指挥功能的规范化讯问室。并为执法人员装备集成有移动执法、市场监控、调度指挥、辖区监管、条码识别等功能的移动执法终端。执法人员可利用移动执法终端查询市场上销售商品的信息，及时发现侵权商品，还可以对违法行为进行录音、录像取证，并可实时上传信息。在此基础上开发辅助办案软件，收录所有工商办案文书的电子模板。归纳总结常发案件的讯问模式，并设置法律法规查询等功能。为实现法治化、高效能监管提供重要的技术支持；探索建立企业信用信息归集、披露平台，实现与相关政府部门、重点行业主体之间的信息互通和资源共享，提高监管执法效能。其次，要适应经济社会发展要求。充分运用间接管理、动态管理和事后管理等手段实施行政管理，充分发挥行政指导、行政建议等方式在工商行政管理中的作用，增强管理方式的灵活性和多样性。

(四)科学配置法治资源，筑牢工商所法治化建设的基础。从三方面实现对工商所法治资源的合理配置：第一要配置好前沿阵地的“战斗员”。基层工商所执法人员年龄偏大、结构不合理的现状应尽快调整解决，从人力资源方面向前沿阵地倾斜，把法治素养好、法治能力强、会管理、懂执法的人员输送到基层工商所。第二要整合好社会执法资源。在市场监管方面，要协调质检所、卫生所等行政职能部门共同开展市场检查、产品质量抽检等行政执法活动。在执法指导方面，可以请政府法制办、法院、检察院等部门对专业案件或疑难、新型案件进行交流、磋商，形成共识后，对具体的行政执法进行指导，避免行政争议和行政诉讼案件的发生。第三要加大法制宣传力度，营造优良的执法环境。在受理登记、颁发证照、行政处罚、消费调解的同时，对前来办事的经营者宣传工商法规：对他们提出的各种问题要尽量详细解释。结合相关案例增强普法效果；在查办案件过程中要从纠正、预防的角度出发，与违法当事人平等沟通，告知其法律救济途径，对如何预防和纠正违法行为给予恰当的指导。要充分借助社区居民委员会、村民委员会等基层组织的作用，把法制宣传教育工作落到实处，赢得社会各界对工商法治工作的理解与支持。

(五)健全法制监督机制，强化对工商所行政行为的监督。上级机关要建立完善机制加强对工商所行政行为的监督。首先要对行政权力进行法制监督。行政管理的基本原则之一即权责统一。做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。行政乱作为和行政不作为都是滥用行政权力，行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。其次，要建立法治监督考核体系。要通过制定依法行政工作考核评价实施方案，推行依法行政评价考核制度，以此促进基层工商所依法行政水平和各类具体行政行为的质量得到提高。第三。要强化违法过错责任追究。对发生的各类错案坚持做到四个不放过。即不弄清情况、查明原因不放过；不分清责任、追究到具体单位和具体责任人不放过；不落实整改措施、建立健全防范工作机制不放过：不深入剖析举一反三、警示全员不放过。对执法中的违法违规行为，严格按责任追究制度追究相关人员责任，切实做到有过必究、有究必果。最后。要探索丰富法制监督形式。采取层级监督、行政监督、社会监督等综合形式加强对工商所的法治监督，确保公共权力的正确行使。

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一、行政责任体系的内涵

从一般意义上讲，“体系”是指事物不同部分相互链接而构成的整体。因此，行政责任体系可以被理解为是行政主体责任的各种表现形式，即各种责任现象所构成的有机整体。在这里，行政主体的责任成为理解行政责任体系的关键。

一种观点倾向于从法学角度来界定行政责任，认为行政责任即为行政法上的责任，此种责任既包括行政主体的责任，也包括相对人的责任。在具体内容上，行政法上的责任包括了法定责任、契约责任和违诺责任。由此行政责任的体系实际就是指由行政法上的义务和责任层层相因而形成的约束体系和权利保障机制。与法学的视角不同，在行政管理学研究领域，行政责任则主要是从政府责任角度来分析的。有学者认为，政府责任制度包括宪法责任、政治责任、行政法律责任和行政道德责任，其中前三类是客观责任，后一类是主观责任。这四类责任之间既相互区别，又相互渗透、相互影响、相互转化，从而形成一个具有内在联系的政府责任体系。该学者尤其指出，行政责任的主体不包括行政管理相对人，它仅指“当代政府及其构成主体行政官员(公务员)因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。”与此相类似的观点认为，责任政府的构建要着重从两个方面人手：一个是伦理层面，一个是制度层面。伦理建设好比政府责任体系的软件，是构建责任政府的思想基础，制度建设好比该体系的硬件，是构建责任政府的载体。由此可见，行政学中的行政责任概念较法学更为丰富。

笔者认为，对于行政责任内涵的理解，首先需要考察行政责任在人类行政管理发展中的演变过程，其次应结合我国当前特定的时代要求加以界定。从行政管理发展过程看，行政责任本身也是处于逐步演进、扬弃、发展过程中的。从统治行政到管理行政再到今天新公共管理理念下的行政发展，行政责任体系也经历了从无行政责任体系到行政责任与法律责任并存的“二元支持”结构的行政责任体系再到行政责任、法律责任、道德责任并存耦合的“三元支持结构”行政责任体系的发展。在“三元支持结构”行政责任体系中，行政责任结构体系将行政责任、法律责任和道德责任三者统一起来，形成了总体性的责任体系，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出，法治行政的六项要求，即“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”。从这些要求来看，法治行政的内容不仅涉及行政行为的合法性和合理性，同时也涉及行政程序以及行政的目标追求、行政人员的职业道德要求等诸多方面。因而在我国当前特定的时代背景之下，除了法律责任以外，其他责任内容也应被纳入行政责任体系之中。在综合和借鉴前述学者观点的基础上，我们认为，行政责任体系主要应包括政治责任、法律责任和道德责任三个基本组成部分。其中，政治责任是政治官员履行制定符合民意的公共政策，推动符合民意的公共政策执行的职责，以及没有履行好这些职责时所应承担的制裁。法律责任是指由法律明确规定的，由国家强制力保障实行的，国家授权机关依法追究违法机关或个人的责任。其具体内容包括刑事法律责任、民事法律责任、行政法律责任。道德责任是指行政机关及其行政人员在执行职务时。必须承担的道德意义上的责任。

二、工商法治化建设中的行政责任体系检视

工商法治化建设是自国务院提出法治政府建设目标以来，我国各级工商机关践行法治行政的具体实践。行政责任及其体系化建设已成为工商法治化建设不可或缺的组成部分。从各地实践来看，行政责任体系建设虽然取得了重要进展，但仍存在一些不足，主要表现在：

第一，工商行政政治责任不足

政治责任有两层含义：一是指政府机关及其工作人员的所作所为必须合乎目的性(即合乎人民的利益、权利和福利)，其决策(体现为政策与法规、规章、行政命令、决定或措施)必须合乎人民的意志和利益。如果政府决策失误或行为有损国家和人民利益。虽不受法律追究，却要承担政治责任。二是行政机关的首长要负责决策得到有效的贯彻执行。行政首长有责任拿出有效的措施，推动其下属按既定的目标行事，以确保决策得到很好的贯彻落实。如果行政首长对其所管辖的部门用人不当、管理不力、工作失察，或在发现问题后又没有采取补救措施，从而造成重大损失，那就是失职，就要承担政治责任。

第二，工商行政道德责任未得到充分重视

道德责任是工商行政责任体系的重要组成部分。但是道德责任在实践中相对于工商行政法律责任并未被充分重视。在对江苏省以及镇江市工商行政执法依据进行梳理的过程中，我们发现，在数量众多的法律法规以及规范性文件中，涉及工商行政道德要求的规则相对较少，只有《江苏省工商局依法行政、文明执法六项禁令》、《行政执法十不准制度》、《规范T商行政执法办案行为的十条意见》、《行政执法人员执法行为规范》等规则。这种情形说明，对于工商行政责任中道德责任的建设尚未在行政责任体系内获得充分的重视。有学者指出：“完整的行政责任体系，赋予了社会和谐治理的可能性。对于行政组织来说，单一的权力责任义务关系，往往并不能保证社会治理主体之间持久的稳定性，因为它是建立在强制和层级节制的基础之上的；单一的法律责任义务关系，往往会使管理者丧失行动的自主性，变成同守成规、不求有功但求无过的者。只有在行政责任体系中加入了道德责任义务，行政责任体系才变得完整，因为道德责任义务有着更为深刻的内涵。道德责任不仅仅包含着人的平等，而且更多地包含着人对人的尊重，因而，也就能够取得行政组织整体上自然和谐的效果。这种整体上的和谐，体现在行政管理活动及其结果中，就是实现了对整个社会的有效治理，使社会达到一种和谐、文明的进步形态。”在当前构建和谐社会的要求下，工商行政责任体系建设理应对道德责任给予充分的重视。

三、完善工商行政责任体系的思考

(一)构建工商行政政治责任制度

政治责任是行政责任体系的重要组成部分。从根本意义上讲，行政过程中政治责任的存在与行政本身和政治的紧密联系有关。虽然早期的公共行政学者提出了“政治――行政”两分法范式，但是行政过程的实践却实实在在地表明了截然分开两者的观点并不完全符合实际。政治一直存在于行政管理之中，这为行政过程中政治责任的存在提供了基础。然而确认行政与政治之间密切关系的同时，基于行政活动连续性等因素的考虑。行政与政治之间的适当分离也是必要

的。这种分离在西方国家集中体现在其政务类官员与事务类官员的区分上。一般来讲，政务类官员经由选举或者政治任命而产生，与政党共进退，而事务类官员则非由选举或者政治任命而产生，奉行政治中立原则。因此国外行政责任体系中的政治责任一般指向的是政务类官员的责任，并非所有公务人员。我国行政责任体系中的政治责任构建，应把主要着力点放在经由人大选举以及任命的政府组成人员身上。

在明确政治责任主体的基础上，政治责任的追究制度也应引起充分的重视。在我国，有关官员问责的规范目前尚主要停留在政策性文件层面，完整的法律层面的规范相对缺乏。因而实现对官员问责制度的法律化，将是构建行政责任体系的一项重要工作。受制于我国政治责任制度不完善的现状，工商行政责任体系中的政治责任构建无疑也面临诸多困难，但这并不意味着工商机关就无所作为。目前情况下，通过内部规则明确界定集体领导与个人依法行政的责任，明确行政正职和副职依法行政责任仍旧是我们可做可为的。

(二)重视工商行政道德责任的建设

道德责任同样是行政责任体系的重要组成部分之一。其对于行政管理的和谐、文明具有重要作用。有学者指出，“现代公共行政是通过把行政管理活动中的一切责任进行道德化的途径来进行社会治理体系的建构和重新组合的。于是，行政责任体系的完整性，赋予了行政管理主体和谐的性质，进而，行政管理主体通过行政行为作用于管理客体时，也能够唤醒和强化管理客体的道德自觉和道德意识，从而促进一切社会关系的道德化，使人类社会充满伦理精神，赋予整个社会和谐治理的可能性。”需要注意的是，与其他责任形式不同，道德责任的实现主要依赖于行政人员的自律，即依赖于行政主体的道德信念和道德良知。因而行政道德责任的建设首先需要的是行政人员职业道德规范的确立以及良好的行政文化建设。而在自律之外，通过道德的制度化建设以实现道德责任的他律也不可忽视。这种道德责任法律化在西方国家已多有体现。例如，1978年，美国通过了《1978年政府伦理法案》，并随即成立了联邦政府道德署；2001年，意大利出台了一部公务员《道德法典》；韩国《国家公务员法》中也专门规定了与行政道德相关的宣誓规定和公务员义务规定。这种将道德责任通过法律制度予以明确的做法无疑值得借鉴。

在工商行政管理过程中，由于工商行政涉及事务广泛，行政人员有一定的自由裁量权，工商行政道德责任的建设更显必要。然而如前所述，实践中T商行政人员的道德责任事实上尚未被充分重视。因而针对工商行政道德责任的建设需要从以下方面着手：一是通过各种媒介和形式。对工商行政人员的道德文化意识进行教育，促使其形成正确的道德伦理与修养；二是在工商系统内，在权限范围内，将可以上升为制度的道德要求制度化、规范化，明确违反道德要求的相应责任：三是强化外在监督，形成良好的行政道德氛围，以此影响工商行政人员道德责任的实现。

(三)继续推进工商行政法律责任体系建设

在当前我国工商实践中，基于工商法治化建设的实际需要，各地工商机关对工商行政法律责任均给予了极大的关注，相关的规则不断被制定和实施。但是，由于工商行政管理的复杂性，工商行政法律责任体系建设将伴随工商行政的整个过程。需要健全对工商行政全过程的系统控制，形成从责任设定到责任履行、责任监督、责任考核、责任追究的整体机制，形成具有反馈控制功能的工商行政法律责任体系。当前急需着力建立以下制度：一是细化工商行政不同机构和部门的法律职责，建立行政岗位责任制。这一制度的核心内容是要求在日常工作中确立起科学而合理的职、权、责、利关系，以便既为工商行政管理工作提供岗位依据，同时也可奠定法律责任追究的基础。二是建立客观公正的评估纠偏责任制。评估纠偏责任制的目的在于保证工商行政管理动态过程的正确性，以随时纠正行政失误行为，最大限度减少损失。三是建立完整有效的行政绩效评估制度，以通过奖优罚劣达到既对依法行政进行引导又对违法行政予以责任追究的目的。

参考文献：

(1)杨解君：《行政法上的义务责任体系及其阐释》，《政法论坛》，2005(5)，27―35.

(2)(5)蔡放波：《论政府责任体系的构建》，《中国行政管理》，2004(04)，48―51.

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一、认真抓好宪法等重要法律法规的宣传教育

广泛宣传宪法和国家基本法律制度，在全镇形成崇尚宪法，遵守宪法，维护宪法的良好社会氛围。一是要充分发挥普法宣传员的作用。上半年组织镇普法宣传员深入各村居开展与农村经济社会发展相关法律法规的宣讲；下半年组织到镇直单位开展《物权法》、《刑法修正案八》、《劳动合同法》、《就业促进法》以及国圭资源保护等相关法律法规的宣传活动，做好《禁毒法》、《道路交通安全法》宣传教育工作。二是要抓好主题宣传活动。在“三八”维权周、二月二庙会、“3.15”消毒都权益保护日、“4.26”世界知识产权日、“6.26”国际禁毒日、“12.1”世界艾滋病日、“12.4”全国法制宣传日和“三下乡”活动期间，组织法律志愿者深入农村、企业、学校加强宪法等重要法律和相关部门法、专业法的宣传教育。三是要加强阵地建设。建立固定宣传标牌，完善固定法制宣传栏的设施；积极与新闻媒体合作，办好普法专题（专栏）扩大普法网络宣传，构建比较规范的镇、村居两级大普法平台。

二、突出抓好重点对象学法用法

一是认真贯彻落实党的十七届五中全会精神，坚持科学发展观，把市、县有关加强领导干部和公务员学法用法工作意见落到实处。各村居、镇直各单位要把社会主义法治理念教育贯彻领导干部和公务员学法全过程，采取有效措施，引导领导干部和公务员牢固树立依法治国理念，牢固树立执政为民理念，牢固树立公平正义理念，牢固树立服务大局观念，牢固树立党的领导理念；要紧紧抓住领导干部学法用法为龙头，健全领导干部学法档案，坚持领导干部法制讲座制度，组织一次领导干部法制讲座。把《干部法律知识读本》的学习纳入党委（组）中心组理论学习和干部培训内容。镇普法办会同有关部门开展专题法律知识考试和闺中竞赛活动，认真组织有关人员参加《干部法律知识读本》统一考试。今年的培训重点是《突发事件应对法》。二是要认真抓好青少年普法教育。落实中小学生法制教育指导纲要，认真规范和有效发挥法制副校长（辅导员）的职能作用；用学生喜闻乐见的形式，提高青少年学习法律知识的兴趣和自我保护意识；各学校要切实保障青少年法制教育“计划、课时、教材、师资”四落实。三是要抓好企业经营管理人员的学法用法。建立健全企业法律顾问和法制联络员制度，加强对企业经营管理人员的学法用法培训，树立依法管理、依法经营理念，建设法治企业，提升企业的竞争办。四是要抓好农民的普法教育。把着眼点放在提高法律意识和提供法律服务上，坚持开展“送法进村”、“送法入户”、送法到劳务工地。加强对农村普法阵地建设，完善法制宣传栏设施，及时更换内容，健全农村普法工作站，运用多种形式对村居“两委”干部进行法制培训。全镇每个村居要建立一名法治指导员，每个自然村庄要培养一名法律明白人。五是做好培训工作。上半年举办全镇第三期“六五”普法骨干培训班。组织有关单位普法骨干参加全县的培训活动。各村居、镇直各单位要结合工作的实际需求，开展普法骨干的培训工作，并积极参加上级部门的培训学习活动。

三、积极探索做好“法律八进”工作

各村居、镇直各单位要认真学习领会上级文件精神，采取切实措施，探索做好“法律八进”工作，力求做到特色、有成效。一是要建立“法律八进”联运制度。充分发挥成员单位开展“法律八进”活动的主动性和创造性，每个单位要建立“法律八进”联系点单位，明确具体任务，提出工作要求，探索特色普法。建立单位、村居、学校、企业四种不同类型的“法律八进”活动示范点；各单位“法律八进”工作中至少有一项活动开展的有特色并作为典型经验对外推广。二是要把“法律八进”与常规工作相结合。重点宣传《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《劳动法》、《村民委员会组织法》等涉农法律法规。通过以案说法、是法制课、开展法律知识培训和送法制文艺下乡、法制教育电影（专题片）下乡等群众喜闻乐见的形式，提高农民的法律意识，引导农民理性合法表达诉求。三是要加强长效机制建设。利用省委、省政府实施“农家书屋”工程为契机，在每个行政村农家书屋建立一个法律图书柜；给每个行政村聘请一个法律顾问；在每个村居建立一个富有活动、能发挥作用的人民调解委员会；为农民群众解决涉法问题疏通渠道。

四、创新方式方法，培育典型单位和亮点工作

各村居、镇直各单位要认真梳理“五五”普法工作情况。认真总结经验，查找存在须问题，对还没有完成的难点工作，要认真分析原因，研究对策，落实责任，坚决整改，确保“六五”普法顺利启动。一是要认真抓好典型单位和亮点工作，在特色普法上有新突破。各村居、镇直各单位都要在重点对象普法、“法律八进”、依法治理和基层法治文化建设等主要工作上培育自己的典型，跟踪服务，培训各具特色的亮点工作。镇普法办将国强与其它部门的密切合作，认真指导企业办好员工普法学校工作，力争在人学规模、教材、师资队伍建设和提高教学质量上有新的发展。二是要依托创建“依法治校示范校”为平台，在青少年法制宣传教育上有新突破。要积极指导各个学校充分发挥青少年法制教育主渠道作用，认真落实中小学法制教育规划，把青少年法制教育与创建“平安校园”相结合，与“禁毒预防教育”相结合，与“关爱生命、平安出行”相结合，与“崇尚科学、反对”相结合，与“保护学生合法权益，预防未成年人违法犯罪”相结全。完善全镇青少年普法教育基地建设；进一步优化青少年普法教育第二课堂。三是要夯实基层基础工作，在依法治理上有新的突破。各地、各部门要树立普法工作成效最终惠及百姓的理念，把普法工作作为促进社会进步，提升文明程序的重大举措来抓，要创新普法手段，总结先进经验，抓好一批典型单位。2011年，全镇将重点培育5个以上“民主法治示范村（居）”、“依法治理示范单位”、“依法治校示范学校”、“依法治企示范企业”；开展“学习用法优秀公务员、员工、农民、学生”和“优秀法制副校长”的评比活动。

五、扎实开展依法治镇工作，坚持普法教育与法治实践相结合，提高全镇法治化管理水平

一是全面推进依法行政，认真贯彻落实上级文件精神，完善依法行政体制和机制，健全依汉行政制度，规范依法行政行为，强化行政行为监督，建设法治政府。