现代乡村社会治理范文

导语：如何才能写好一篇现代乡村社会治理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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[关键词]后税费时代；权力文化网络；治理效能

[作者简介]傅 琼（1972―），女，江西农业大学政治学院教授，博士，研究方向为乡村文化与社会；练 艺（1991―），女，江西农业大学政治学院2015级硕士研究生，研究方向为政治思想与社会。（江西南昌 330000）

[基金项目]教育部人文社科规划项目“后税费时代乡村‘权力文化网络’的选择与发展研究”（11YJAZH027）；江西省社会科学规划项目“礼仪文化传承与赣鄱乡村有序发展研究”（14SH09）；江西省高校人文社科项目“当代乡村礼仪文化建设研究”（SH1608）；江西农业大学协同创新招标项目“基层治理视域下乡村礼文化重构研究”（XDNYA1511）

一、乡村“权力文化网络”分析范式的提出

（一）乡村治理问题的早期探索

乡村是中华文明的发源地。在现代化进程中，国家政权下沉至乡村社会的努力一直没有停止。在税费时代，乡村治理意味着获得更多的税赋并减少社会动荡。

那么，如何治理乡村呢？学者一直在不懈探索。20世纪上半叶，学者们的研究观点可分为两种倾向。

一是主张通过改造乡村社会来主动适合国家政权下沉及推进现代化的需要。如晏阳初等人认为乡村普遍存在“愚穷弱私”的病象，提出了以“除文盲，作新民”为目标，以文艺、生计、卫生、公民四种教育为内容，以学校、家庭和社会三大教育为形式的平民教育构想与实践。[1]以期改变乡村社会落后的面貌，以适应现代文明发展的需要。卢作孚则在重庆北碚开展以谋民生，保民享为宗旨，以经济建设为中心的乡村建设实验。[2]因为在他看来，乡村社会问题的关键在于经济的瘫痪与半瘫痪，只有通过发展生产力，提高乡村社会的财富创造力，才能从根本上解决乡村社会落后的状态。同时，他也强调，单靠乡村社会是很难获取原始资本积累的，所以乡村治理中国家的政策扶持是必不可少的。毕竟国家扶持是乡村社会发展经济的重要支撑。可见，尽管晏阳初和卢作孚改造乡村的着力点有所不同，但他们改造乡村社会的愿望是十分强烈的。

二是主张借助传统来重塑乡村面貌，强调国家政权必须与基层自治有机结合。如梁漱溟在山东邹平县开展了以复兴中国文化为目标，以创办乡农学校和自治组织为主要形式的乡村建设实验。[3]林耀华则以乡村社区的宗族为基础，分析宗族组织的形式与社会功能，宗族与家庭的连锁结构、亲属关系体系及其作用，强调人类行为的平衡乃是由人际关系的网络所组成的，是任何嵌入乡村的权力都不可忽视的。[4]指出，乡村社会的结构和人际关系是差序格局，人与人的权利和义务是根据亲属关系来决定的，解决乡村危机的根本办法是恢复和发展乡土工业。因为，在乡村社会“人和人之间的亲密合作，不能是临时约定，而需要历史养成。亲属在这方面说正是人和人的历史关系，家庭又正是养成亲密合作的场合。”[5]

（二）乡村“权力文化网络”分析范式的提出

学者们的早期探索，为后世学者研究乡村治理问题提供了良好的参考和借鉴。这其中便包括美国学者杜赞奇。他融会了解构分析和后现代主义的合理成分，吸收了西方学术界有关文化研究的思想结晶，辅之以中国乡村社会的权威特质，独具特色地建构了“权力的文化网络”这一分析范式。成为与的社区功能研究方法、施坚雅的市场关系研究方法、弗里德曼的宗族系统研究方法以及黄宗智的市场-阶级研究方法相并立的第5种分析范式。

其一，乡村“权力文化网络”分析范式将国家政权、乡绅文化与乡民社会纳入共同分析框架，避免了传统二元分析范式的缺陷。一方面，探讨中国国家政权与乡村社会之间的互动关系，揭示出国家权力的扩张是如何改造乡村旧有领导机构，以建立新型领导层并推行新的政策。另一方面，将权力嵌入乡村社会特有的文化现象之中，还原乡村社会权力运行的真实具象，以诠释乡村社会不同阶层和组织的动态关系及其应对国家权力的技巧及策略。[12]

其二，乡村“权力文化网络”分析范式理性解读了乡村精英与乡村普通民众的合作共谋举措、动因及实效，阐明中国乡村社会独有的权力运行规则，揭示出如果抛开和破坏乡村文化网络国家权力下沉注定失败的铁一般的事实。

其三，乡村“权力文化网络”分析范式聚焦于文化网络的各要素，对市场、宗族、宗教和水利等组织的认同价值，对庇护人与被庇护者、亲戚朋友间关系的基本功能进行了深入描述。强调“权力文化网络”并非全封闭式，当规则不再适用时，竞争就会变为公开的冲突，从而创造出新的组织体系及文化认同，以适应国家权力与乡村社会博弈的新需要。

（三）乡村“权力文化网络”分析范式的影响

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【关键词】乡村治理 困境 对策

【中图分类号】C912.82 【文献标识码】A

经过30多年的快速发展，国家的治理体系和能力已经难以适应不断变化了的现实和实践，面临着市场化、民主化、法治化、科技发展、人民生活质量提高、社会结构分化和整合等给治理带来的挑战。作为国家治理的重要组成部分，乡村治理的难题和挑战就更明显，乡村治理的现代化显得更为紧迫。

变迁中的乡村治理困境

相比城市治理，乡村治理的难题不仅在于区域大、差异明显，而且在于体系更不健全、能力更为薄弱，长期以来得不到重视，更重要的是乡村社会基础发生了前所未有的变化。过去三十多年，是中国乡村社会变化最激烈的时期。为什么这么说呢？我们先来看改革前的中国乡村，从比较中才能看出这种激烈的变化。

从20世纪50年代到70年代末，国家发动合作社运动乃至后面的运动，对乡村社会进行了彻底的结构性改造和重构：土地实现集体所有制，传统的士绅阶层和地主阶层基本上被消灭了；广大农民被编入了以生产队为单位的政经合一体制，传统的家庭、家族等以血缘为组织原则的结构大为弱化；政治动员、行政管理取代乡规民约，成为社会秩序的维护和运行机制；户籍制度将城乡分割为两个不能自由交流、交换和流动的封闭性社会。在这种结构性环境中，个人的自主性、自由度、选择性非常之少，相比传统时代，这个时期的乡村社会处于强整合状态，社会结构更为单一，政治身份替代经济地位、传统声望和文化资本成为社会等级的唯一因素，自主、自治的社会空间几乎不存在。这对于乡村社会秩序而言不仅不构成任何挑战，反而是坚强的基石。如果说当时乡村治理有什么问题的话，那就是没有活力以及政治运动的破坏性影响。

改革开放以后的乡村情况就大为不同，既没有回到革命之前的传统时代，又缺少时代的强制性超稳定，乡村社会结构和基础处于急剧变迁之中。中国的经济改革起步于农村，即农村实现。这一改革诱发农村社会的全面变迁。首先，实现后，生产单位从生产队回归到家庭，家庭不仅是消费、生育养育、教化的生活单位，而且也是生产单位，生产功能得到重新肯定和发展，家庭有权安排自己的劳动力，由此引发家庭的多种经营模式。与此相关的是，村落内部的经济联系在削弱。虽然中央一直提倡统分结合的双层经营体制，但是实际上，农村“统”的体制机制非常微弱，在很多村庄几乎不存在了，农村水利设施和其他基础设施建设由于政府没有钱、集体经济瓦解、村庄联系纽带削弱等而得不到维护和建设。相应地，农村体制演变为乡政村治体制，特别是从80年代后期开始，乡村实现了村民自治，政府与村庄的联系远不如以前密切，税费和计划生育成为政府干预乡村社会的最主要手段，但是也是最容易造成与村民冲突和紧张的节点。到了20世纪90年代中期，农民负担过重和严厉的计划生育工作，引发农村干群关系极度紧张，一度曾在不少地方出现干群冲突事件。这个时期（80年代初到90年代后期）乡村的治理困境至少有三：一是村庄公共事务缺乏供给主体；二是干群关系紧张；三是新的治理制度建构缓慢。

当然，改革开放以后特别是从20世纪90年代市场化改革确立以后，对乡村治理构成最大挑战的还是乡村社会结构的变迁。乡村社会结构变迁主要体现在三个维度上：一是人口结构维度。自从实现改革后，农民不仅获得了自主的农业生产经营权，而且获得了劳动就业选择权，由此，原来被束缚在农村土地上的剩余劳动力得以大量释放，在随后快速的工业化、城市化、市场化和对外开放进程中，农村劳动力纷纷外出务工经商，形成了“民工潮”。如果说80年代只是剩余劳动力外出，那么进入90年代，外出的不仅仅是剩余劳动力，连农村和农业所需要的劳动力都在外出，因为农业劳动无法增加农民的收益，甚至成为负担，这一趋势一直延续到现在。由此，中国农村青壮年人口纷纷离开，出现农村人口迅速老龄化以及大量留守儿童问题，农村人口结构呈现“386199”（妇女、儿童、老人）三留守现象，大批村庄“空心化”、“老龄化”、“空壳化”，我们曾用“农村很散、农民很老、农业很弱”来描述新三农，这就是新的乡村治理困境。在人口老龄化的背景下，农村治理首先遇到的一个困境就是缺乏治理人才；不仅如此，一些农村地区，连基本的治安都难以维护；更大的挑战就是农村养老问题，农村养老不但缺钱，更缺人力。人口结构变迁背景下乡村还存在许多其他治理问题，比如村庄公共事务难以正常开展，民主自治无法正常运行，乡村现代化更是困难重重，新技术、新观念难以推行，更谈不上社会创新。

第二个维度就是乡村社会分化。在过去三十多年中，工业化、城市化、市场化为社会分化提供了契机，乡村社会分化与城市社会分化都非常快、非常明显。一方面社会分化是社会经济发展的重要表现，相比于计划经济时代的“平均主义”，社会分化体现了社会经济发展为不同能力的人提供了各显神通的机会，从而使不同的人在社会经济发展中获得不同的地位，另一方面由于转型过程中存在着制度不合理、权力寻租和市场行为不当不法（如假冒伪劣）等因素的影响，使得社会分化存在着严重的不公问题。与此同时，社会分化又反过来进一步影响和左右下一步的分化。具体到乡村，不论是收入分化还是阶层分化等，都是相当明显的。农村收入差距扩大成为事实。与收入差距相关的就是乡村社会阶层的分化。在计划经济时代，乡村社会虽然也有所谓的“地富反坏右”，但是这更多的是政治符号，当时主要只有两个阶层：干部与社员。而改革开放后，乡村社会分化成至少有8个阶层：农业劳动者阶层、乡镇干部阶层、乡镇企业家阶层、农村个体工商户阶层、农村雇工阶层、农村知识分子阶层、乡镇企业工人阶层、农村私营企业家阶层。不同的社会阶层有着不同的社会经济地位，有不同的社会影响力，更有不同的利益取向、需求和行为。在这样的阶层格局下，乡村治理显然比以前更复杂、更具挑战性。最大的挑战就是在乡村治理中如何合理地体现不同阶层的利益和需求，既要防止上层阶层对中下层阶层的剥夺，又要避免中下层对上层的对抗，阶层之间的社会团结成为乡村治理的头等课题。乡村社会阶层分化，改变了乡村治理的社会基础和目标，如果能实现阶层的社会团结，那么乡村的治理和发展将不再是难事。

第三个维度就是村庄类型多样化。由于历史传统、地理位置、人口结构、社会经济因素以及其他因素的不同，不同村庄在改革开放和经济发展中表现很不同，呈现出多样性态势，不再像之前那样绝大多数农村都是一种产业形态、相同的管理模式和社会构成等。中国有60多万个行政村、几百万个自然村，每个村庄都有其个性。有的人将当前的村庄划分为“城中村”、“空心村”、“新型社区”、“超级村庄”等。由于划分标准不同，可以有不同类型的村庄分类，比如根据人口进入和外出情况，也可以分为三类村庄：外来人口多的村庄、外出人口多的村庄、没有外出和进来的村庄；还可以按地形划分：平原村、丘陵村、山村、高寒村、高原村等等。虽然有些类型是自然形成的，如按地形形成的不同类型村庄，但是这种自然因素也会影响村庄的社会经济，从而影响村庄治理。比如中国目前最穷的连片特困农村大多位于高寒偏远、沙漠戈壁等地理条件和环境非常恶劣的地区。这些地区的村庄由于贫困或者不发达，它们面临的治理问题显然不同于其他地区的村庄。村庄的多样化和个性化，表明村庄治理应该是多样性的、个性化的。在这种情况下，固守于一种治理模式，采取“一刀切”的治理方式，已经不足以解决问题、满足村民的需求和实现村庄的团结、发展。

迈向多元自主的乡村治理

在过去三十多年，乡村社会在变化，而乡村治理也没有停滞，问题在于乡村治理的调整变化跟不上乡村社会的整体变化，因此乡村治理的困境和挑战由此而生。乡村治理的调整和变化基本上按照这样的轨迹进行：从国家与乡村的关系上，乡村治理更多的向着自治方向演变，但是出现自治与行政化摇摆不停的问题。一方面由于乡村经济基础发生了明显的变化，传统的集体化治理机制已经不再有效，由此国家将村民自治机制和制度引进乡村。但是另一方面乡村依然承担着农业生产、支持城市、工业发展的重任，于是国家对乡村既有巨大的政治需求，但是又无力承担乡村公共服务。在这样的情况下，国家既希望于让渡权力让村庄自治，由村庄自身解决一些公共服务和公共事业发展问题，与此同时，又不能不向乡村汲取更多的资源为国家工业化和城市化服务，因此又得强化对乡村的行政控制、管理和动员。村民自治制度就是为了满足这样两种有着明显张力的需求而设计的。在自治层面，由于不同村庄的人口结构、经济条件、历史传统不同，有不同的表现，尽管有少数村庄在自治过程中不仅能完成政府的任务、有效解决问题，而且还能增进村民的福祉和村民团结，但是大多数乡村自治并不尽人意。

虽然不同村庄特别是不同类型的村庄面临的治理问题有所不同，但是，它们也有一些相似之处。具体而言，当前乡村治理存在着这样一些具有普遍性的问题：第一，公共服务供给严重不足，城乡存在着明显的公共服务差异。虽然这几年国家不断加大公共服务投入，但是，公共服务质量远不能满足农村居民的需求。第二，既有的公共服务存在传递不足问题，不能很好地抵达村民那里，这里的约束因素是公共服务人才缺乏以及公共服务机制不健全。许多农村公共服务存在有事没人干，或者有人干不了，比如农村由于缺乏高质量的村医，因此农村医疗健康服务包括公共卫生健康服务无法得到很好的传递。在村庄，由于没有公共服务的专门机构，因此村委会就担当着政府公共服务的一些职责，但是村委会不但人手不够，而且由于不具备政府功能，因此难以胜任公共服务的传递，反而损害了其担当村庄民主自治功能。第三，村庄公共事务有事没人做、有事没人愿意做、有事没钱做的情况越来越普遍，这里的原因很多：一是大量人口外出，村里只剩下老人；二是村庄合并，行政村下面有很多自然村，村民对自然村的公共事务可能感兴趣，但是对行政村公共事务冷漠；三是村庄原子化、个体化日趋严重，认为公共事务是政府的事或是村干部的事，与自己无关。第四，村庄的社会团结出现问题。一方面也是由于原子化和个体化问题，人们更加追逐自己的利益，另一方面在公共事务中存在一些不公平、不合理、不透明问题，影响到村庄的社会公正，从而导致许多不满、纠纷乃至冲突等，直接影响到村庄团结。第五，传统的村规民约和团结文化在城市化、工业化、市场化和科层化中遭受损害和破坏，村民变得更加自我和个体化。同时不同村庄也有自己一些特殊的治理问题，比如超级村庄存在外来人与本村人的分割以及村干部的贪污问题；城中村存在着治安、外来人口管理、环境卫生问题等；欠发达村庄存在贫困、空心化等问题。

总括起来说，当前乡村治理存在机制不健全不合理、能力不足、供需错位、村民参与不足和团结不高、共同体衰落等问题。针对这些问题，首要的还是要求政府发挥更大、更合理的作用。具体地说，政府应在公共资源投入与机制改革两个方面发力：首先政府应该加大公共服务资源的支持力度，目前的力度还不足以解决公共服务短缺问题。公共服务应该由政府全面承担和提供，特别是在欠发达农村，中央政府和省级政府应该承担更大的公共服务投入责任。在公共服务方面，不仅要注重生活性公共服务投入，还要增加对生产性公共服务投入，包括道路交通、饮水、污水和垃圾处理、教育、医疗卫生、信息设施、技术服务等。其次，政府在资源投入和运作机制上进行创新改革，资源投入和运作应以培养治理能力、激发村民参与和合作、满足需求为目标，不能仅仅为了投入而投入。在机制上，国家应该还村委会以自治本来面目，让其真正从事村庄公共事务的治理，而在村庄层面建立公共服务运行机制时，一方面要强化公共服务的专业化，另一方面将公共服务更好地与村民需求对接。这里的前提在于公共服务人才的培养和引进，现有的公共资源配置或者不能有效地解决公共服务人才待遇问题，或者不注重这个问题解决，更不注重加大农村公共服务人才的培养。目前农村公共服务吸引不了人才，即使引进的人才也想办法逃离，严重地影响到农村公共服务的质量。国家在一些贫困地方实施特岗教师政策，吸引了不少刚毕业的大学生到贫困地区特别是农村学校任教，不仅解决了农村学校师资短缺问题，而且大大地提高教师质量，明显地改善了当地的教育条件。这个实践经验可以应用于乡村其他公共服务人才引进和培养上。与此同时，国家还需要拿出一些公共资源，改变配置方式，诱发村民参与村庄公共事务治理上，比如实施以奖代补的财政配置机制，加大向村庄社会组织购买服务的力度。不管怎样，国家资源配置机制改革应该以激发村民参与、合作为先决条件。只要每个村庄有更好的自治机制、自主参与机制和合作机制，那么就可以有效地解决村庄治理中出现的难题。

乡村治理能力的提升还有赖于外部力量的援助和帮助。这里的关键还是国家要鼓励外部的社会组织进入乡村，帮助培育村民的合作和组织能力，更要激发他们参与村庄治理的动力。在这方面国家有两套工具可以使用：一是政策工具，比如可以采用税收优惠政策或者便利的注册政策支持参与农村治理的社会组织发展，另一个是财政工具，政府可以购买一部分社会组织的服务，让社会组织参与到乡村公共服务建设之中，由此借助于社会组织，增强村民的治理能力。早在20世纪30年代，有一批知识分子就凭借着他们的知识技能，发动乡村建设运动，试图解决当时阻碍中国发展和民族救亡的“愚、弱、穷、散”痼疾。虽然这个运动由于历史原因并没有成功，但是它依然激励着当今一少部分知识分子尝试着在乡村开展建设，其中乡村治理是他们所重点关注的。如果国家对这些行动给予政策和财政的支持，将会激发更多的社会组织参与到乡村的发展之中，会大大地提升乡村的治理能力和水平。

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一、家族在中国传统乡村社会的影响及其复兴

中国传统乡村社会是散漫、和谐的自然社会。20世纪初，马克思・韦伯提出了关于传统中国“有限官僚制”的看法：“事实上，正式的皇权统辖只施行于都市地区和次都市地区。……出了城墙之外，统辖权威的有效性便大大减弱，乃至消失。”创造性地提出“差序格局”的概念，认为中国社会与西洋社会不同，西洋社会是团体格局，中国社会是差序格局，“以‘己’为中心，象石子一般投入水中，和别人所联系成的社会关系，不象团体中的分子一般大家立在一个平面上的，而是象水的波纹一般，一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄”。

学者们很早就注意到中国的家族组织的社会功能。费正清认为：中国“村子通常由一群家庭和家族单位（各个世系）组成，他们世代相传，永久居住在那里，靠耕种祖传的某些土地为生。每个农家既是社会单位，又是经济单位”。他将家族制度看作是中国传统社会的重要特征，也是中西社会的重大区别之一。

家族组织在历史发展中，曾一度因为国家威权统治的强化而几近消失，但改革开放以来，随着制度的瓦解，国家对农村的强有力控制开始减弱，原先由集体组织强有力统治的社会资源分配开始转向市场和其他分配途径；而以家庭承包为主的联产承包责任制将家庭推向了生产的前沿，成为农村经济生活的主体。家庭在经济上的主体地位，必然会拓展到社会生活的各个方面去。王沪宁指出：“的推行，改变了整个社区生活的组织结构，家庭作为第一环境承担起生产、生活、培育后代的主要功能，在第二环境则由乡村之间、亲属之间、邻里之间的联系取代，而且，第二环境对不同主体作用的功能差异显著了。”人们在生产和生活中遇到的重重困难依靠单个家庭难以解决，亲戚间的互助便成了发展生产、扶弱济贫的必需。面对求助组织乏力的情况下，人们转而求助有一定血缘关系的家族就成了必然。

二、家族资源对农民生活场域的影响及其现代价值

1.一个自然村形式上就是一个宗姓家族

以血缘关系为核心的村落家族往往是宗姓群体的族居。其特点是整个自然村只有一个姓氏或有一个主要的姓氏。这种基于血缘关系的地域居住特点，使得在乡村这样的“熟人社会”里，村民长期以来形成了一整套法制以外的风俗习惯，规范着彼此的行为，延续着乡村的发展。农民的人情交往活动就是农村人际关系的主线。人类学者指出，农村礼物交换以互惠为基本原则。但笔者调查，在很多情况下，赠礼是对被赠方社会地位的一种承认，而其经济地位位居其次。即使经济状况数一数二，但其在村民心目中若违背了村民一贯遵守的习惯，村民也将其排斥在生活圈外。这更加印证了乡村认同感的产生在很大程度上依赖乡村传统和习惯。而且我们也发现，到目前为止，一些家庭纠纷与邻里矛盾，依然靠德高望重的长者或中人来调解，俗称“说事”。

2.一个宗姓家族在实际生活中依赖性较强

有调查显示，在被调查对象的农业生产中，几乎每个村庄都存在着亲族内部生产合作的现象，有的是已分家的几位兄弟合伙购买一头牲畜，轮流喂养，共同使用；有的则是已经单过的几个兄弟家庭在播种、脱粒、收割和农忙季节共同劳动；在个体、私营企业和个体承包的村有企业中，也存在着普遍的亲族合作现象。

由此可见，乡村中的血缘关系是我们无法回避的，其历史因素也是推行乡村政策所无法超越的。实际上，村民在没有国家权力介入的前提下，以独有的农民理性已经找到成本低廉的组织资源，这不但尊重了既存的血缘因素，更能满足村庄发展互助的需要。因此，在现实条件下，要加强乡村治理，推进村民自治的实际功效，我们就不得不审视我们所掌握的各种可利用的成本比较低廉的、集聚权威和组织于一身的资源。村民委员会难于自主运行，专业技术协会的附庸性又难以独立摆脱行政控制行走，而家族能够带来人们的认同，因此，如何改造和利用家族就成为关键。

三、整合利用家族资源的构想

家族的复兴其实并非简单的传统回归，而是在传统基础上的一种成长和扬弃，血缘因素的影响较之以前大大减少，并倾向于某种互质。宗族的重建和转型，不但有可能导致血缘因素在中国现代农村生活中以新的形式继续起作用，而且还可能有助于推动并提高乡村社会的自治程度和有序程度。

1.对于家族资源的消极影响。基层政府应积极行政，充当引导和监督角色，扩大民众参与，提高治理的民主化程度，通过基层治理的民主化来克服家族随意性的缺陷。随着农村市场经济的发展，农民的民主意识将逐渐觉醒，他们必然会提出进一步的民主管理和政治参与要求。农村治理特别是基层政权的治理应预见和顺应这种要求，提高农民的民主参与意识与参与行为，可以让农民在广泛参与时，选出能带领自己致富的当家人，如经济能人，这就等于合理利用了乡村社会资源；同时，也可以抑制乡村社会资源因权威性带来的一定程度上的专制。

2.逐渐把农村治理导向制度化。决策和管理的稳定性和持续性，是保证农村社会长期稳定和持续发展的重要因素。而家族资源的一个致命缺陷，正是政治运作过分依赖个人权威的能量、品质和作用，难以保证决策和管理的稳定性和持续性。从长远发展看，要保持决策和管理的稳定性和持续性，仅仅依靠领导者个人的素质是不够的，更重要地是要依靠制度建设。在当前，至关重要地是要加强农村法制建设，尤其要重视建章立制，努力以政治制度化的方式逐渐将农村基层治理导入制度化轨道。

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关键词：乡村环境；治理变化；存在问题；完善对策

党的十八届三中全会始终把生态文明建设与经济、政治、社会、文化建设相提并论。可见党央、国务院对生态文明建设的重视程度。然而由于受客观环境的局限和农民自身的环保意识不强，大部分农村存在着垃圾到处倾倒、污水随意排放、家禽家畜粪便任意堆放的现象，乡村地区在实际发展中，受经济社会及改革开放的影响，其自然环境、内部构造以及相关组织形态都在原有的基础上发生了极大的改变，这些改变在推动乡村发展的同时，还给乡村治理带了许多问题，加强乡村环境治理已到了刻不容缓的地步。

一、当前我国乡村治理环境发生的变化

自改革开放以来，我国乡村治理环境发生的变化主要体现在以下两个方面：首先，与传统的乡村社会相比，现今的乡村社会已经被彻底重塑，在弥补传统乡村社会中存在的不足时，还进一步推动了乡村社会的发展。在这一过程的变化中，第一，乡村人口结构发生了重大变化，尤其是大量务工人员的外出，对乡村人口的整体结构造成了极大的影响；第二，随着社会经济的迅速发展，在乡村日常生活中，家电的普及，极大的改变了人们的生活方式；第三，随着网络信息的迅速发展及道路交通的不断改善，乡村居民与外界的联系也越来越紧密，在缩小城乡经济收入的同时，还拉近了城乡居民之间的联系。其次，除了乡村社会发生重塑外，针对我国乡村治理环境发生的变化，还体现在乡镇政权上。受乡村整体变化的影响，导致乡镇政权处理存在着较大的困难，尤其是乡镇政权自身建设中，受相关因素的影响，导致部分乡镇政权不完善，直接影响该地的发展。

二、乡村治理环境变化带来的问题

（一）乡村社会新增了一些不和谐因素

作为当前现代化发展中的重要组成部分，乡村重塑在附着社会整体发展趋势的同时，还跟上了社会发展步伐。但在实际应用中，随着乡村重塑的大力开展，所引发的不和谐因素也逐渐浮现，首先，人口问题。面对外出务工人员数量的不断增加，导致乡村地区的人口结构多为老人、妇女及儿童。其次，养老问题。随着生活水平的不断提升，在人口流动的影响下，导致大量空巢现象出现，在影响社会和谐的同时，还极大阻碍了乡村地区的经济发展。再次，留守儿童问题。2006年，我国农民工子女有2300万是留守儿童，现在也没有减少。由于父母在外打工，使很多孩子在受教育期间多跟没有教育能力的爷爷奶奶在一起，造成了很多问题。最后，村民自治能力难以提高。现在的很多村委会，很难找到能很好胜任村组干部的人才，很多自治组织常常被家族或乡村混混控制着。

（二）乡镇政权治理能力衰退

结合当前我国乡村社会的实际发展状况，导致乡镇政权在实际实施中，引发了许多问题，首先，乡镇地区自主能力非常小。一般来讲，只要涉及到乡村工作，各级政府都要在乡镇落实，且每项工作在开展时，需要经过投票，一旦出现问题，则无法依据实际状况进行灵活应对，导致该项工作处于瘫痪状况。其次，在乡镇政府办公中，面对大量的债务，对乡镇政府的信用造成了恶劣影响；甚至在情况严重时，导致讨债冲突的发生。最后，一些乡镇党委政府在开展工作时，没有端正自己的工作态度，本着“民不举官不究”的工作态度，导致许多该及时制止的事情发生，如：违法建房、葬坟等问题。

（三）国家统筹城乡工作的阻力增大

在当前开展的城乡统筹活动中，其核心目标在于广大农民在日常生活中，能够第一时间分享到国家现代化、工业化的发展成果，在感受改革开放带来的喜悦时，还能第一时间了解党和政府颁布的优惠政策。但在实际运行中，受农村地区经济发展水平及受教育水平的影响，这些工作在实际开展中，仍会遇到一定的阻碍。

三、对开展乡村环境治理的建议

针对当前乡村治理环境中存在的问题，需要乡镇政府结合着本地的实际发展状况，本着一切从实际出发的原则，采取相应的措施进行完善，只有这样，才能在推动乡村发展的同时，提高村民的生活质量

（一）因地制宜，科学规划。科学的规划是农村环境卫生治理工作取得实际效果的重要前提和基础，规划合理与否，必然直接影响农村的后序建设与发展，也必然影响到农村环境。因此，要高度重视乡村规划工作，规划先行，统一建设，统一管理。规划要超前考虑垃圾处理、污水排放、粪便堆积等农村实际问题，综合考虑公共场所、道路、水沟、公厕、绿化美化等多种因素，做到有实用性、可行性、操作性。

（二）加大投入，鼓励环保投资。环保资金能否到位，到位的资金是否切实用于农村环境治理，关系到农村环境治理的可持续性和成败。一是加大财政投入。县（乡）财政应将环境卫生治理经费纳入年度预算，并提高财政投入新农村建设、环境建设资金的倾斜比例。根据实际情况，集政府、集体、群众多方力量，通过多渠道筹集治理资金。对村级卫生治理实行以奖代补、以物代补。二是整合打捆项目。环境治理项目资金应严格落到实处，实行公开透明的财务制度，“打捆”涉农项目资金，使农村环境连片治理项目与农业结构调整和农业现代化相结合，与农村新能源开发相结合，与基本农田改造项目相结合，整合项目、集聚资金、成片进行、同步推进，使资金的效用最大化。三是运用市场机制。学习、借鉴一些地方的成功经验，鼓励民间资本、社会力量投资生态建设，积极探索农村生活垃圾处置市场运作、循环利用的路子。

（三）明确部门职责，加强协调配合。农村环境卫生治理是系统工程，各部门要充分发挥自身的行业优势和专业特长，各司其职，密切配合。国土、城建、城管等职能部门要坚决执行规划，把拆违还耕、拆违还绿、拆违治脏、拆违添景有机结合起来。水利等部门加强河道治理与执法；环保部门重点监管企业生产垃圾和村民塑料袋等生活垃圾的处置；林业、农业等部门重点指导和规范清洁种植、畜禽粪便治理和生态家园建设。

（四）大力宣传，提高村民环保意识。通过等媒体，通过宣传标语、展板、电视、广播、报刊等多种形式强化宣传，使环卫知识家喻户晓，

（五）完善干部绩效考核制度，建立监督机制。将农村环境保护和综合治理纳入各级政府工作日程，将环境保护和治理与干部考核评比挂钩。发动广大村民，开展集体环卫活动，通过评比形式予以奖惩，营造人人争当环境卫士的良好氛围。对于可能污染环境和破坏生态的工程项目，要进行严格的环保评估，从源头上遏制破坏行为。同时，充分发挥人大、政协、群众监督职能，全程监督企业运行，健全事后审查机制。多管齐下，建立起一套长效管理机制，共同呵护天蓝、地绿、水清的美好家园。

综上所述，面对当前市场经济的迅速发展，乡村地区在治理环境时，要想取得好的治理效果，其核心因素在于采取与之相符的治理措施，并在开展过程中调动村民的环保积极性，使其积极参与到环境治理中来。只有这样，才能提高乡村治理环境的效果，才能进一步推动乡村地区的经济发展。

参考文献：

[1]丁培轩.农村环境卫生治理的问题及对策[J].北京农业，2013，12：273-274.

[2]冯刚.新农村建设中经济与生态保护协调发展模式研究[D].北京林业大学，2008.

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一是优化城乡空间结构，加速构建现代城镇系统。要从省实践动身，建立“向心结构、集群发展、两规联接、五个条理”的现代化城镇系统。向心结构，就是鼎力施行中间城市带动计谋，在全省构成以郑州为中间的“一极两圈三层”的空间结构。集群发展，就是全省18个省辖市组成华夏城市群，省辖市以上中间城市执行集群、组团发展。两规联接，就是城镇系统规划和村镇系统规划要有机联接，为完成城乡统筹发明前提。五个条理，就是尽快构成国家区域性中间城市、地域中间城市、中小城市、中间镇和新型乡村社区协调发展、互促共进的现代化城镇系统。此外，要推进省域中间城市、以县城为重点的中间城市加速发展，量体裁衣发展中间镇，稳妥推进新型乡村社区建立。

二是加速城市建立，提拔城市功用。坚持新区建立和旧城革新同步规划、同步施行，坚持城市建立与生态情况维护相一致、与节省集约应用资本相结合、与提拔城市文明档次相联接，具体提拔城市功用和综合承载才能。首先，要加速城市基本设备和公共效劳设备建立，依照城市现化代要求，突出抓好城市道路、供排水、供电供热供气、信息化等基本设备建立。其次，要加速城中村和旧城革新，重点推进现有建成区内城中村、旧房屋小区、棚户区和传统贸易中间街区革新。最终，增强城市生态情况建立。加速中间城市、县城污水和垃圾处置设备、省辖市中水回用工程和污泥措置设备建立，2015年县级以上生涯污水处置厂污水悉数完成无害化措置。

三是出力推进产城互动，完成产城交融发展。要把促进财产发展和集聚与加速城镇化历程严密结合起来，不时增强城镇化发展的财产支撑。把承接财产转移作为省增强城市发展财产支撑最便捷、最有用的路子，把招商引资作为“一举应多变”的计谋性行动强力推进。加速推进财产集聚区与城镇建立互动发展。统筹老城区与财产集聚区功用结构，完成产城交融、良性互动。联接好专业园区发展与中间镇、新型乡村社区建立。城市新区要出力推进财产高端化，发展特征主导财产，带感人口集聚。

四是推进符合前提的乡村人口向城镇转移，使进城农民享用城市文明效果。城镇化的实质是农民变市民。要把促进乡村人口向城镇转移作为打破城乡二元构造、促进城乡统筹协调发展、加速城镇化历程的最关键环节。坚持就业为本。农民进城的前提前提是就业和生计问题，因而要起劲扩展就业容量，增强就业指点和效劳，促进进城务工人员不变就业。要尽快树立多种保证方式有机结合的城镇住房保证准则，为农民进城发明前提。

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乡土文明概述

按照的观点，文明是指人类社会生活的进步状态，是一个社会物质财富、政治财富和精神财富的总和。在此意义上，乡土文明是指在农村建设过程中所呈现的一种进步和开化的状态，它是农村经济、政治、文化的综合体。构建新农村的乡土文明，需要雄厚的物质基础、可靠的政治保障，也必然需要有力的精神支撑和良好的主体条件。因此，我国社会主义新农村的乡土文明主要体现为：

以农业发展为基础。社会主义新农村建设，首先要求不断解放和发展农村生产力，不断增强农业和农村经济的实力和竞争力，为农村社会全面进步和农民全面发展奠定坚实的物质基础。发展农村生产力，根本在于发展农业，应按照构建和谐社会的发展要求，以科学发展观为指导，着力推进农业增长方式的转变，建立“资源――产品――消费――再生资源”的循环农业新模式，构建和谐农业，提高农业的综合效益，切实增强“三农”自身的活力。

以乡土精神为核心。新农村文化建设是社会主义新农村的必然要求，它直接关系到农村社会的和谐、稳定与发展，关系到社会主义新农村和全面建设小康社会目标的早日实现。乡土精神作为新农村文化的核心，凝聚着村落集体的认同，对农民的社会心理起到重要的调节和支配作用，能将乡村不同阶层不同人群凝聚起来，在尊重差异中扩大社会认同，在包容多样中形成思想共识，塑造强大的精神力量，从而增强农民的自豪感、重树农民的文化信仰，营造和谐的人文环境。

以民主治理为依托。我国社会主义新农村建设是政府运用现代治理理念和方法解决农村问题，改善农村公共治理结构，维护农民权益，实现乡村善治的过程，其一切工作都要充分尊重农民的意见和选择，以农民利益为重，充分发挥农民的积极性，让广大农民更多地参与社会经济事务、分享改革发展成果，从而使新农村建设拥有更广泛的社会基础和民意基础，为农村全面发展提供动力。

以农民发展为目的。农村的发展，说到底是农民的发展。社会主义新农村建设，要求我们必须促进农民发展，将中国农村巨大的人口压力转化为人力资源优势。按照以人为本科学发展观的要求，大力发展农村教育，提高农民素质和能力；加强农村社区文化建设，培育农民的公民意识和现代精神，推动农民从传统型向现代型的转变，实现农民素质知识化、现代化，为自身发展提供源源不断的动力。

中国现代乡土文明的冲突困境

由于我国正处于社会经济转型的关键时期，建设社会主义新农村，构建现代乡土文明，面临着许多不确定因素和冲突，其主要表现为：

和谐农业与效率农业的冲突。农业作为一个生态经济系统，是生态过程与经济过程的统一，可持续与否决定着新农村建设的成败。因此，发展现代农业既要考虑经济目标，又要考虑生态目标，追求经济与生态的和谐发展，在科学发展观的指导下，和谐开发利用，以实现农业的可持续发展。但由于传统效率观念的影响，在发展现代农业过程中，盲目追求农业的高效，采取不合理的资源利用方式，不适当的耕作方法和不科学的农业技术，对环境、资源实行掠夺性经营，严重破坏了农业生态系统的良性循环，影响了农业的可持续发展。

乡村文化“内生”与“外引”的冲突。所谓“内生”就是自我创新，自我发展，而“外引”则指从外引进或输入。乡村文化建设应是“内生”与“外引”的有机结合。但长期以来，在乡村文化建设过程中，政府偏重“外引”，通过外来文化的输入来教育村民，抵制和消除异质文化的影响，而忽视了乡村文化创造的主体地位和文化消费的自主选择权，忽视对传统文化的挖掘和创新，这种“只输入，不培育”的供给模式，导致外来优秀文化未能很好地与优秀的乡村传统文化相结合，难以满足村民的文化需求，使乡村文化难以发展、壮大。

乡村治理的成本与效益的冲突。制度是人及其规律性和重复性的互动模式，它使投入转化为产出，是否可持续，关键取决于作为参与者个人的在特定制度激励范围内所作的理性选择。在乡村治理格局中，由于参与治理的能力与实力的差异，数量较多的参与者处于相对弱势的地位，缺乏有效渠道来表达自身的利益诉求，其参与的意愿往往为少数宗族势力或某些强势群体所操纵，形成操作权威。同时，由于国家权力过多地介入乡村治理，导致“自治”变为“他治”，使参与者投入未能获得相应的回报。基于成本与效益的考量，理性参与者参与积极性不高，严重影响了乡村治理的有效实施。

农民发展主体性与依附性的冲突。社会主义新农村建设需要发挥农民的主体性和能动作用，因此必须解决农民自身的发展问题，通过尊重、保障和发展农民权益，尊重农民意愿，激发农民的发展潜力和创造性，促进中国农村的可持续发展。但长久以来，中国竭力推行集体主义和奉献精神，要求个体人格发展服从社会需要，导致个体意识独立性不强，而且由于农民身份与权利结构的不对等，社会对农民的认知存在一定的排斥和偏见，使得农民内化其身份认知，产生了严重的依附性，使之发展的原动力难以在农民和农村中孕育出来，成为他们走向现代化的阻碍。

中国现代乡土文明构建的途径

在当前构建和谐社会的背景下，建设社会主义新农村，实现城乡的共同发展，关键在于处理好现代乡土文明建设中所遇到的冲突与困境，实现传统与现代、农村与城市两种文明的对接、融合，塑造现代、和谐的乡土文明，以促进社会主义新农村的健康、稳定发展。

以和谐为指导，构建农业发展新模式。持续提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全是我国新农村建设的重大需求和任务。农业作为第一的产业，是自然再生产和经济再生产的统一，其可持续发展直接影响到新农村建设的成败与否。发展可持续农业需要我们树立和谐发展的生态观，转变农业传统增长方式，大力发展和谐农业，提高农业、资源、环境的再生能力，以效益提升为根本，通过技术进步与创新，调整和优化农业内部结构，构建优质、高产、高效、生态、安全的农业生产体系，提升农业综合生产能力。

立足本土，塑造现代乡土精神。“精神不仅传递着社会微观与宏观层面纵向间的关联感，而且还传达着社会各部门机构横向间的互动感。这种互动感不仅显露出不同文化有不同的社会布局，同时也揭示出同一种文化在其发展历程中有不同的社会布局。要是缺乏精神的协调作用，文化就会面临简化的危险。”因此，建设新时期的乡村文化，塑造现代乡土精神，必须走“内生”与“外引”相统一的路径，立足本土，深入挖掘本土的文化资源，进行整合、提炼和利用；同时着眼于世界文化发展的前沿，进行文化创新，将传统与现实、本土与外来相结合，培育现代、和谐的乡土精神。

提升自主能力，实现乡村善治。在中国社会发展的历史逻辑中，“民主”是作为外来的现代因素引入的，实践证明，仅把民主作为一种国家制度引入是不够的，还需要参与者具备相应的自主治理能力和良好的制度激励，以使理性参与者分享利益，获取最大回报，这需要一个学习、实践以及能力建设的过程。因此，建设社会主义新农村，实现乡村善治，关键在于扩展乡村公共空间，提升村民的话语权，加快村民自身组织建设，以提高村民的自主治理能力，切实保障村民权益；同时，按照现代公共治理的要求，优化地方政府职能，破立并举，构建多中心的治理网络，以降低治理成本，实现乡村善治。

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关键词 农村 社会管理 制度重构

中图分类号：G615 文献标识码：A

一、农村社会正处在制度解构与重构转换的关键节点

农村社会如何在传统走向现代的过程中保持稳定和秩序，是一个需要我们努力破解的新问题。“农村作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源”。这是美国著名学者亨廷顿在其《变动社会中的政治秩序》一书中提出的一个重要论断。在亨廷顿看来，虽然现代性有利于稳定，但作为演进过程的现代化又会引起不稳定。在现代化演进过程中，农村则是一个不确定的角色，既可以是稳定的基石，又可以是不稳定的根源。

当前，加强社会建设，创新社会管理，农村是一个十分薄弱的领域。目前，我国正处于从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从传统计划经济向社会主义市场经济的转型期，社会结构、社会组织形式、社会价值理念等都已经和正在发生深刻变化。计划经济时代，以为核心的基层组织体系直接渗透到农村社会内部，加上通过各种运动、宣传手段所进行的文化整合，农村社会管理呈现出有条不紊的状态。改革开放以来，农村社会急剧变迁，大量农民走出农村，加上现代通讯、传媒技术，农村社会已变得越来越开放、多元。传统的以为核心的农村社会管理体系在急剧的社会变迁中逐渐解构，失去了对农村的控制力，与市场经济和新农村建设相适应的新的社会管理体系还没建立起来。

变革中的中国农村社会，正处在制度解构与重构转换的关键节点。在这样的社会背景下，如何创新农村社会管理体制，构建与社会主义市场经济相适应的农村社会管理新格局，实现农村社会和谐稳定，既是当前理论界关注的重要前沿课题，也是农村社会管理体制改革的核心问题。

二、当前农村社会管理面临的困境

当前农村社会管理面临的最大问题是制度解构与重构转换中出现“真空”。在这新旧制度转换的关键期，农村社会管理出现了某种失范，在改革思路上出现一些摇摆不定和相互冲突的现象。

（一）控制与自治的冲突。

随着村民自治的实施，国家权力从乡村收缩，农村基层组织控制力减弱。村民自治组织代替原有国家权力在乡村的职能，实行村民自我管理、自我服务、自我监督。但由于农民参与意识和能力不足，以及相关配套措施不健全，一些地区出现了基层村委会瘫痪或半瘫痪的状况，自治无序化现象并不少见。在村委会选举中，贿选、暴力、威胁等不正当竞争手段时有发生。面对这种情况，一些乡镇政府对村民自治活动进行干预，如直接控制村委会选举过程，指派、选派候选人，随意免去村民直接选举产生的村委会组成人员等。这就造成了乡镇政府控制与村民自治的矛盾。村民自治到底应该怎样推进，是放手还是控制，始终是一个两难的问题。

（二）包揽与放手的冲突。

尽管强调政府职能转变，但政府究竟应该管什么、怎么管、管到什么程度，什么事情应该放，放到什么程度，仍然是一个不很清楚的问题。多数地方政府还是延续着“大政府”的惯性，对社会管理采取包揽的态度，但实际上很多问题却管不了，因而出现很多“失灵”状况。一些地方恶霸势力趁虚而入，为非作歹、祸害百姓。正是由于政府社会管理职能弱化，统揽无力，导致农村社会整合能力低下、社会矛盾处理滞后等一系列的问题。由于政府直接面对社会，加上历史形成的传统习惯和心理依赖，农民遇到问题往往都去找政府，使政府疲于应付各种社会问题，还容易使部分群众产生与政府的对立情绪。而另一个现实问题是，即使政府有些事务想放手，却找不到可以接棒的社会组织。民间组织数量过少、能力参差不齐、管理不规范、可信度不高等问题也困扰着政府部门的职能转变。

（三）倾听民声与漠视民意的冲突。

一个好的社会管理不是没有问题，而是能够正视和解决问题；一个好的制度不是消灭冲突，而是能够容纳冲突，并用制度化的方式解决冲突。在社会转型、体制转轨、价值观转变、利益多元的大变动时期，各种声音不断增多，各种矛盾不期而至。面对这种情况，一些地方政府能够积极倾听民众的诉求，关注民意的风向，疏导情绪，沟通思想，化解民怨，在良性互动中促进社会共识。但也有一些地方政府对批评或质疑过于敏感，甚至将其视为不和谐声音，能捂则捂，能压就压，以为没有质疑声音，才算工作平妥；以为掩盖了问题，才算治理有方。在目前的维稳模式下，通过压制和牺牲弱势群体的利益表达，来实现短期内的社会稳定，成了相当普遍的做法。事实表明，大量沉默的声音背后，都有被压抑的情绪；诸多矛盾冲突事件后面，往往是利益表达机制的缺失。有矛盾暴露，有冲突产生，有分歧出现，正是多元多样利益和价值在寻找渠道相互对话、彼此辩驳。若不从根本上完善利益表达机制，一味以稳定为名压制合法的利益表达方式，则只会积聚矛盾，扩大冲突，使社会更不稳定。

（四）政治救助与司法救助的冲突。

当前一个耐人寻味的现象是，面对不断增加的农民上访和农村，地方政府在处理问题的时候，往往在政治救助与司法救助的选择中犹豫，一方面希望群众能通过法律渠道解决矛盾冲突和纠纷，另一方面又大量地运用政治救助手段。而上访群众很快就发现，通过越级上访和聚众闹事的方式，经常都能促使一些问题得到落实解决。在目前的维稳考核机制下，地方政府往往对越级上访和顾虑重重，因而采取很多非法制化的政治救助手段息事宁人，甚至认为“搞定就是稳定”，“摆平就是水平”。这反过来又助长了部分群众“不闹白不闹，闹了不白闹”的心理，弱化了人们的法律意识：人们对司法救助的期望值下降，却对政治救助的期望值上升；通过政治途径解决问题的可信度提高了，而通过司法途径解决问题的可信度却下降了。这就陷入了一种恶性循环状态：地方政府越是害怕，部分群众越是喜欢越级上访和聚众闹事；事情闹得越大，地方政府就越害怕。

（五）个体分散与组织整合的冲突。

农村实行家庭承包经营制和解体后，农民处于一盘散沙状态。加上村基层组织建设存在严重问题，导致农民处于无组织可依托的状态。原子化的农民个体既无法形成自己的话语权，更不能很好地维护自己的利益。一旦他们的利益受到侵害，大多数农民会选择忍气吞声，但也有一部分农民采用混乱和无序的利益表达方式，形成大规模的群体性突发事件，给社会稳定带来负面的影响。然而，如果将农民组织起来，一些地方领导又总有摆脱不了的政治心理阴影，对农村社会组织的发展存有戒心，因而缺乏培育发展农村社会组织的主动性和积极性。

三、创新农村社会管理的建议

加强和创新农村社会管理是一项综合性的系统工程。社会管理涉及社会不同领域和各个环节，既包括现实社会领域，也包括虚拟社会领域；既包括社会组织等社会实体，又包括社会关系等社会软体；既涉及各个层次的社会群体，也涉及不同地域的基层组织。只有综合系统的改革措施，才能深入到社会的各个领域，不留空白点。未来农村社会管理制度重构的重点，是要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。为此，需要从政府、社会、公众三个维度进行探索，完成以下三大改革创新任务：

（一）从职能转变入手，探索政府负责新模式。

必须充分发挥政府的主导和核心作用，切实转变政府职能，建立健全农村社会管理体制与机制，培育合理的现代社会结构，促成公平公正的社会利益关系，化解社会矛盾冲突，维护社会秩序和稳定。要厘清楚政府什么该管，什么不该管，重点解决政府社会管理缺位和越位的问题，实现农村社会的稳定和秩序化。农村社会管理水平的提高，关键取决于乡镇行政组织与村民自治组织的融合程度。农村基层组织如若具有较高的整合度，那么就有可能提高组织在村庄和村民中的动员力和凝聚力，从而提高农村社会管理体系的效能。从治理结构的变革的趋势看，推动基层政府行政功能与农村自治功能的融合，是加强和创新农村社会管理，实现农村社会管理科学化的核心任务。通过推动基层政府行政功能与农村自治功能的融合，逐步形成党委领导，政府负责，社会协同，公众参与的社会管理新格局。

（二）从基层自治入手，探索社会协同新模式。

在急邃的社会变迁中，农村会产生各种难以预料的问题，遇到各种不期而至的风险。因此，必须建立一个具有灵活性同时又具有强大能力的基层组织体系来应对现代化进程中可能出现的各种问题、风险或危机。在村民自治制度环境下，农村社会管理很大程度上依靠农村自治组织。同时，根据农村经济社会发展和乡村治理的需要，积极探索新的组织形式，创新农村基层组织设置。要注重发挥基层社会管理服务多元主体的作用，建立一个具有灵活性同时又具有强大能力的基层组织体系。要培育和发展社会自治和自我管理能力，不断扩大社会自治和自我管理的社会空间。同时，根据农村经济社会发展和乡村治理的需要，积极探索新的组织形式，创新农村基层组织设置。

（三）从公民教育入手，探索农民参与新模式。

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Abstract: Rural minimum living security system is an important part of modern social security system, it is the objective need to promote rural economic development and maintain social stability. In process of distribution of minimum living standard, living in the "strong" position of the rural elites take advantage of resources and power to implement private operation of public power, information monopolies and rules modifications is the distribution of rural elites in the distribution of minimum living standard.

关键词：乡村精英 低保分配 行动逻辑

Key words: Rural elite Distribution of minimum living standard Logic of action

作者简介：瞿 谋：华中师范大学社会学院，社会学专业，法学硕士；

农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度，是保障农村人口的基本生存权利和促进城乡协调发展、维护社会公平与稳定、推进新农村建设和构建和谐社会的重要举措。自国家从2006年开始实行农村最低生活保障制度（简称低保）以来，这项惠农政策在乡村社会的实践过程怎样？效果如何？逻辑是什么？对这些问题的质疑与研究，可以让我们深刻认识到低保制度在乡村社会实践过程中的不足及原因，对全面推进新农村建设、构建和谐社会具有重要意义。

一、资源与权力：乡村精英在低保分配中的特殊地位

按照国家现行的行政制度安排，国家的垂直行政链条只到乡镇一级为止，乡村一级的行政链条出现了制度性断裂，乡村精英则在乡村秩序的建构与维护中扮演着重要角色。乡村精英是在乡村社会中有特殊才能，对乡村社会有特殊贡献，对乡村发展有较大影响力的人。乡村精英利用自身的才能和资源，通过做出贡献和施加影响在维护村庄秩序、调配公共资源、管理公共事务等日常生活和管理方面发挥着重要作用[1]。因此，在低保分配的过程中，乡村精英尤其是治理精英由于自身的中介地位，在获取低保信息，争取低保指标，界定低保对象等方面具有不可替代的重要作用。本文中的乡村精英行动是指乡村治理精英、非治理精英与基层乡镇干部在低保分配机制中的共同行动。

税费改革后，国家不但免除了农村的各种税费，中央政府还付出了巨大的财政资金来补偿因为改革带来的城乡发展不平衡急剧现象，以维护社会公平稳定，农民则直接从中受益。这一系列政策给日趋弱化的村级自治组织带来了一线生机，并使乡村精英的角色发生了微妙的变化。从乡村资源流动的角度看，税改前乡村精英（以治理精英为主）的主要职能是配合基层政府收取国家及地方政策规定的一系列税费。而自从2006年中央政府在全国各省市取消农业税费并逐年加大对农村的投入以来，乡村精英的角色则主要是向村民发放各类政策性优惠，如农村低保。在村民心目中，乡村精英正在从乡村资源的汲取与控制者逐渐转化为一个中介性与服务性的资源回馈者角色。

在乡村低保的分配过程中，国家在其中的主导地位是显而易见的。然而，尽管有各项制度及政策为低保的公平合理分配保驾护航，但有关低保的各种信息及低保名额的最终落实与乡村精英的行动有着密切联系。作为本村村民，乡村精英在低保的分配过程中兼具“裁判”与“运动员”的双重角色，不可能完全价值中立，难免会出现机会主义倾向。因此，，乡村精英的地位与作用是不容忽视的。凭借其特殊的中介地位，乡村精英并非总是被动执行上级的各项任务，而是具有一定的可操作空间。为了研究的需要，我们选择湖北省某贫困县的J村作为考察对象，以明确该村低保分配的具体情况，并试图回答乡村精英在低保分配中的行动逻辑。

二、个人与公共：低保分配中两种关系的混合与变形

自党的十六大，十六届三中、五中全会都不同程度地提出有条件的地方探索建立农村社会保障制度，特别是农村最低生活保障制度（简称农村低保）以来，全国各省市都已按照本地区经济发展水平和财政状况建立了相应的农村低保制度。据民政部2011年2月份民政事业统计月报显示，农村居民最低生活保障户数数已达2536.5 万，总计5214.8万人 。国家在分配指标时是按照户来计算的，一户享受低保就意味着该户的所有成员都享受低保。实际上，J村所在乡镇多年来一直是按人数而非户数分配低保名额，原因则主要在于“僧多粥少”的资源稀缺局面和农民心里根深蒂固的“平均主义”公平观念。因此，乡村治理精英认为，国家的出台的以户为单位的低保政策过于理想化，与当地实际不符合，可操作化程度低。然而，低保对象又必须在本村确定下来，并在规定时间内上报给县民政局。因此，乡村治理精英必须要在第一时间获取到相关信息并争取到尽可能多的低保名额，以降低日后低保分配工作的难度。这一方面是出于全村利益的考虑，即争取把低保资源这个“蛋糕”尽可能做大，另一方面则是出于诸多私人化因素的考虑。

每年去乡里开会时我就直接在民政办领导面前诉苦，我们那个村里应该多给几个低保名额，指标少了很难确定下来。当然，他们一般也对我们村多有些照顾。你看今年我弄了三十多个名额下来，在别的村完全是不可能的。这一是平时我们关系处理得好，给上面做事情舍得卖力，所以关键时候才能起到作用。另外，乡里好多干部的亲戚住在我们这个村，说白了还不是能照顾就照顾下。国家的钱给谁都是给，如果自己人能拿到不是更好。

出于村庄和个人利益的考虑，乡村治理精英会采用各种方式向基层政府组织争取到尽可能多的低保名额。然而，乡镇干部为什么会选择支持至少是默许他们的行动呢？从制度定位上讲，乡政与村治并不是国家行政链条上的垂直上下级关系，乡干部在日常工作中承担的大量行政任务不得不依赖于村庄治理精英甚至非治理精英予以落实。从利益取舍上而言，部分乡镇干部及亲属也是本村的常住人口，在国家政策许可的范围内，他们也希望能获取到低保资源。在这种利益共享的前提下，乡村治理精英与地方政府形成一种“责任连带关系”，从而被纳入到一个“责任―利益”共同体当中[2]。基于上述原因，乡村治理精英争取到了相对较多的低保资源。

在争取到预期的低保资源之后，乡村治理精英又如何确定本村的低保对象呢？众所周知，乡村治理精英的地位是国家法律认同的，具有正式的合法性权威，是村庄资源的合法控制者，他们比普通村民更接近制度，更了解制度，而且又是制度的执行者。此时，拥有权力与资源双重优势的乡村治理精英则在低保对象的候选人之中权衡利弊。一方面，为了公平起见，乡村治理精英依然会沿用“户主申请，村委会组织调查和民主评议”的评定程序，确定低保候选人名单。其中，那些确实相当贫困，家庭遭受重大变故，基本生活难以保障的村名必须得到低保，否则谁也说不过去。另一方面，乡村治理精英需要运用“正当关照”原则来考虑那些“需要考虑的人”的利益，从而维持村庄利益的均衡格局并实现自我社会资本的不断增值。这些需要考虑的人就是上层乡镇干部亲属、村庄非治理精英和村庄治理精英本身以及各自的核心关系圈，即“差序格局”中的中心层人物，同时也包括村庄里比较棘手“混混”。他们虽然不及治理精英对村庄的影响力大，也不及经济精英的财力雄厚，但他们对村庄秩序的维持仍发挥着必要作用[3]。而当这三大主体力量统一于共同的利益之中时，整个乡村精英在低保分配的各项行动就有了安全可靠的保障。

与此同时，乡村治理精英既然要利用低保资源来达到个人权力的目的，如何才能获得位于二者之间的庞大普通村民群体的集体遵从呢？首先，制定出多数人可以接受的评定标准，公开确定低保名额，如家有两个孩子都在外地上学、虽有子女实则无人照顾的高龄老人。无论是出于经济负担还是道德伦理的考虑，大家基本上都认可这类低保户；其次，对于经济收入在全村一般水平及以上，而又没有较重经济负担的家庭，则按照“轮流做庄”的安抚方式逐年评定，号召大家顾全大局。此项举措是基于村民绝对“平均主义”心态的考虑，同时又避免上述“核心关系圈”的成员获取低保的信息日后走漏风声而给村民带来的不平衡心理，也方便乡村治理精英顺利开展工作；最后，针对目前没有获取低保名额而安抚又无效的村民，村庄治理精英则采取孤立恐吓策略，警告其保持平静并谨慎行事。当然，由于乡村精英的地位优势、村民的维权意识淡泊以及维权成本高昂，况且大家长时期生活于乡村的熟人社会之中，这类现象并不多见。

从低保分配的全过程可以证明，低保虽然是国家提供、并有相关政策保驾护航的保障性公共资源，但在J村的现实生活中是，“公共事务与个人事务混合在一起的，人们可以毫不困难地在公共资源和个人资源之间进行交换。由此通行的行为规则不是对等、独立、价值导向和普遍主义，而是远近区分、依赖、利益导向和特殊主义。”[4]很明显，真正困难的群体获得低保指标是名副其实、理所当然。除此之外，在乡村治理精英眼中，低保分配的规则是弹性、多元且可以变化的，这种公私混合的关系让他们以及“需要考虑的人”则获得了预期的利益。凭借中介地位带来的权力和资源优势，乡村精英在此次博弈中成为最后的“赢家”。

三、垄断与变通：乡村精英在低保分配中的实践逻辑

低保制度要想真正成为社会发展的“稳定器”、经济运行的“减震器”、社会公平的“调节器”，其首要和核心问题就在于如何落实[5]。乡村治理精英作为低保分配过程的最终执行者，它们比普通村民更了解制度，能预先获得各种信息，在一定的权限范围内还能制定并解释分配规则，更为重要的是他们自身具有国家认同的合法性地位，代表着国家的意志。同时，由于农村缺乏多样化、组织化、常规化的信息上传通道，农民个体跨越基层与上级政权的直接沟通在现实中又会造成上层的信息核实成本极高的问题，因而村庄公共品需求信息的上传通道就被基层组织所垄断，信息上传过程中的屏蔽效应由此产生[6]。治理精英作为变通的主体在全过程中具有双重身份：他们始终都扮演着制度的“执行者”和制度的“受益者”这个双重角色。

总体而言，低保指标分配的特征是乡村精英既承认现有制度安排的程序，又需要考虑私人化因素的双重需求及行为，表现为“从普遍主义（参照上级政策）特殊主义（本位主义的考虑）普遍主义（表面公正）的一个完整过程”[7]。究其根本原因，乡村治理精英凭借自身的合法性地位，以拉拢乡镇干部和村庄非治理精英为组织基础，以信息垄断和规则变通为手段，利用权力和资源优势实行公共权力的私人化运作来达到自身的目的。这样，乡村精英的行动就造成低保分配过程中的规则总是对团体中的少部分人或特定范围内的人有利，它使那些在同决策者意图相关的人从中获得资源的同时，使另一部分人产生相对剥夺感，久而久之则会产生出对乡村治理精英合法权威的质疑，不利于农村社会的稳定与发展，也会危及到新农村的建设以及和谐社会的构建。

在低保分配过程中，居于“强有力”的位置上的乡村精英利用资源与权力的双重优势实行公共权力的私人化运作，而信息垄断与规则变通则是乡村精英在低保分配中的实践逻辑。作为中央政策执行并落实的最终环节，乡村治理精英处于国家与社会的中介位置上，有着极为重要的作用。倘若乡村治理精英的出发点始终是为国家利益和村民利益考虑，结果便是一种理想状态。然而，当乡村治理精英仅仅把国家颁布的政策当做幌子，利用国家的名义来行使权威，并利用地位优势谋取自身利益时，其结果却导致了国家政策在执行过程中产生非预期负面效应，大大偏离其美好初衷。低保分配是当前农村最为紧迫的问题之一，若处理不当则会给新农村建设与和谐社会的构建带来巨大的潜在风险，需引起高度重视。

参考文献：

[2] 王汉生 王一鸽：《目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》2009年第2期

[3] 金太军：《村级治理中的精英分析》，《齐鲁学刊》2002年第5期

[4] 张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，上海人民出版社，2007年，第246、252页

[5] 邓大松 王增文：《我国农村低保制度存在的问题及其探讨――以现存农村“低保”制度存在的问题为视角》，《山东经济》2008年第1期

[6] 袁松：《基层组织的信息垄断与低保制度在村庄场域的实践――以税改后的鄂中顾村为个案》，《天津行政学院学报》2009年第3期

[7] 翟学伟：《“土政策”的功能分析――从普遍主义到特殊主义》，《社会学研究》1997年第3期

注释：

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【关键词】治理；乡镇社会治理；体制机制；构建和完善；研究

治理，是指政府治理或公共治理，是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。治理与统治存在着异同，统治的主体是政府权力机关，而治理的主体可以是政府组织，也可以是非政府的其他组织，或政府与民间的联合组织。统治的着眼点是政府自身，而治理的着眼点则是整个社会。农村问题是中国革命、建设和改革的根本问题，是中国社会的核心问题。农村问题反映到政治层面，是乡村治理的有效性问题。随着改革开放不断深入，经济社会事业不断发展，农村社会利益格局深刻调整，城乡一体化、新型农村城镇化等新格局的问题和矛盾日益凸显，人民群众对基本公共服务均等化的要求不断提高，改革已进入“深水区”、“攻坚期”。要加大资源投入力度，建立和完善乡镇社会治理体制机制，切实为农民群众提供优质高效服务，让其享受市民待遇，共享改革发展成果。

一、问题的研究背景、目的和意义

农村城市化的进程是由以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。进入21世纪，中国城市经济社会事业快速发展，同时也带动了农村的不断发展。但总体上看，农村发展仍然相当滞后，人民群众对物质财富和精神财富的追求有更高的期望。因此，促进农村健康、快速、可持续发展已成为一个极为紧迫和现实的重大课题。我国农村发展既面临着巨大的发展机遇，也存在着许多问题和面临着巨大的挑战。农村发展面临的一系列问题和挑战中，不完善、不科学的社会治理体制已成为一切问题的核心。加强乡镇社会治理体制研究，强化党的坚强领导核心地位，不断发展经济社会事业，是为了让人民群众过上安逸富足的生活，推进国家治理体系和治理能力现代化，促进社会和谐，实现长治久安。

二、中国乡镇社会治理体制存在的问题

（一）公共机构设置不科学，乡镇政府服务职能难以发挥

公共机构设置不科学，乡镇内设机构不合理，服务效率不高。乡镇政府是一级政权组织，依法治理本地区政治、经济、文化和各项社会事务，是中国政权体系实现统一领导的客观需要。随着改革的深入和形势的变化，一些行政职能权限相继从乡镇体制中剥离，实行了垂直管理。但一些行政职能责任和义务却没有随之剥离，使乡镇常常面临有责无权、有事难管的窘境。乡镇职能正在被弱化，乡镇政府成了“有限的权力无限的责任”政府。乡镇内设机构遵循与上级机构、部门对等对口的设置模式，通常每个乡镇有15--30个“站、办、所”，既有省、市、县直机关向下延伸管辖的站办所，又有归乡镇政府管辖的站办所。延伸的站办所虽在乡镇，但人财物权仍由上级单位掌管，造成指挥调度不灵，责、权、利难以相互统一，机构运转效率不高。缺少足够的精力、人力、物力、财力投入为民服务、为民办事。基层机构人员素质不高，存在“”问题，责任意识不强，大局观念淡薄，宗旨和服务意识不强，服务效率低下，乡镇政府服务职能难以发挥。

（二）公共财政资源短缺，难以保障基本公共服务均等化

根据“一级政府，一级财政”的原则，乡镇设置内设机构财政所。由于大多数乡镇不具备区域位置优势，基础设施条件落后，经济发展水平不高，导致乡镇财政资源极其有限。分税制财政体制改革和取消农业税后，中央与地方存在“中央钱多地方钱少”的现象。乡镇政府财力不足，难以保障公共事业的发展。以上级转移支付方式满足公共产品的供给、分配带有很大随意性，出现跑“部”“钱”进现象，滋生权力寻租问题。财政收入逐级上移，责任逐级下移。“土财政体制”的存在，乡镇需上缴部分财税供上级政府使用。乡镇自行承担自身运转所有经费，财政严重入不敷出。有些乡镇举借大量债务，财政收不抵支，无力偿债，“面临破产的可能性”。财政供养人员未统筹安排，存在人情财政情况。涉及人民群众最直接利益的人口计生、教育、医疗卫生、社会保障、环境、就业等项目支出，无财力安排。缺乏有效的财政财务监管，乱收乱支现象有时极为普遍。

（三）乡镇政府职能转变滞后，严重阻碍农村经济发展进程

乡镇体制不合理，权力和责任不对等，乡镇权力被缩小、职能被收缩，责任并未减少。“全能政府”的模式未根本转变，部分乡镇工作还在靠传统的行政体系和行政手段，工作上无所不包、无所不管，政事不分，村委会的自治权利被弱化，政社不分，村级职能政府化。考核乡镇政绩指标体系不够合理，导致乡镇由被迫玩“数字游戏”。考核机制存在缺陷，干部队伍素质不高，乡镇干部的工作围绕上级安排，难以围绕农村工作。乡镇政府履行职能主要依靠行政推动，难以依法履行职责。公共服务职能薄弱，行政管理与命令难以有效满足社会需要，制约农村经济发展，激发新的社会矛盾，影响农村社会的稳定。乡镇干部观念转换不到位，缺乏组织资源和人力资源，工作自主性差，为民服务意识淡薄，农村公共产品不足，农村社会保障日益困难，农村文化教育缺乏，农村土地承包纠纷增多，乡镇职能转变缓慢，作用难以充分发挥，严重阻碍农村经济社会发展进程。

三、基于公共视角的中国乡镇社会治理体制改革新路径

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1．1体育参与农村基层社会管理的必要性

随着我国工业化、城镇化的发展，许多乡村有了工业、贸易企业等，农民亦有了新的职业，村庄管理的范畴从组织体的层面来说大大拓展，“村务”与“政务”不少都融在了一起，由此形成的农村社区、域内公共设施和公共事业等等建设，带给了农村社会管理的新情况，给了乡村社会管理制度提出了新的课题。由于农村整体的社会基础还比较薄弱，现在又处在由乡村向城镇的快速转型期，所以农村社会的管理只有以创新的精神才能更好地向前推动。按照十报告，社会管理创新必须要“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”所以农村基层的社会管理要以建立镇村的服务体系为中心，努力发挥村民参与公共事物的积极性，不断创新社会管理的方式方法。体育有其独特的社会功能，可以在农村社会中丰富村落农民的闲暇生活，满足农民的娱乐健身需求；适应群众的情感需求，建构农民的精神生活取向；促进乡村社会关系的整合，维持乡村社会秩序的和谐；增强乡村社会的文化认同，传承乡村社区的传统文化等。体育还可以在培养团结意识促进组织化发展、培育规则意识营造公平有序的社会风气、缓和疏导矛盾纠纷、提高公众参与意识等方面发挥重要作用。这些功能对社会管理来说无疑是可以利用的资源。

1．2体育参与农村基层社会管理的可行性

在笔者对农村体育健身情况的调研中看到体育文化活动开展较好的镇村，社会和谐度相对就高。政府相关部门及一些基层领导把体育运用到自己工作之中，起到了很好的社会管理效果，实践证明在农村基层利用体育的手段进行社会管理是可行的，对于传统的农村社会是个很好的创新。

其一，江苏睢宁县“舞动乡村”活动表明体育在社会管理中的良好作用。江苏睢宁的王集镇，为丰富村民的精神文化生活，满足百姓的健身需求他们组织了“舞动乡村”的广场舞健身活动。在这一过程中干部们发现这一平台能很好地引导村民参与村务，所以在由镇向全县推广时，就把它逐渐打造成为睢宁县农民交流、乡村议事的场所。由此密切了干群关系，促进了当地社会的和谐，成为创新社会管理的新平台。例如在“舞动”现场，每周召开一次村情通报会，每月召开一次村民议事会；选派机关干部走进活动现场，倾听群众心声，为群众解决实际问题。同时建立“村组干部晚办公”制度，县镇职能科室将办公地点搬到“舞动乡村”现场，分专题定期为群众提供现场办公服务，让群众办事不出村。

欢快的健身舞场面体现的不仅仅是文化娱乐健身，还是对创新社会管理方式的有效探索。这里不但满足了农民的精神文化需求，顺应了群众的新期待，而且重塑了乡村社会关系，打造了农村公共空间，开辟了社会动员新渠道。因此，睢宁的“舞动乡村”因其活动方式贴合百姓需求，得到群众拥护，既丰富了农民的精神文化生活，又成为百姓参与村、镇议事和信息交流的平台。百姓通过这么一种形式参与到了乡村事务的管理，可以说前所未有，具有很强的现实意义。为此“舞动乡村”获评全国“社会管理创新最佳案例”，这说明体育在农村基层的强大作用。当然，体育发挥社会管理的作用不是简单的跳跳舞就行的，而是在于干部们通过体育活动的方式融入了百姓之中，改变了过去重管理轻服务、被动应对问题的管理理念。领导部门用心去关注群众的需求，从情感和细节入手，找准了群众的兴奋点，让村民有了认同感和归属感，从而能在基层社会管理和服务方面取得显著成效。这就表明只有基层干部很好地践行了群众路线这一党的根本路线，社会管理就可以有好的根基和抓手。如此，体育融入农村基层社会管理，政府部门与百姓之间的交流有了很好的渠道，无疑可提升乡村社会管理的水平，对基层的社会管理是一种有效的创新。

其二，江阴市城乡一体化建设中运用体育手段促进社会管理创新。而江苏江阴市则在城乡一体化建设中积极发展乡村体育，为农村基层的社会管理创新做出探索。近年来他们在创建体育强市、进行体育现代化试点工作中深切感受到体育工作对社会管理的重要意义，尤其在乡村基层的社会管理中利用体育作为管理的手段取得了明显的效果。该市把体育工作列入乡镇的工作考核内容，从制度上保证农村基层体育设施建设和体育活动的开展，充分调动社会组织和广大群众开展体育运动的积极性。行政管理部门积极引导村委、社区成立体育协会等组织，镇成立相应的文化体育机构，在组织上保证了镇、村体育工作的开展。他们还大力建设体育设施、及文化体育活动中心（室），把体育设施与村容村貌治理、社区文化建设紧密结合，不仅改善了环境、推进了城镇化建设，而且得到百姓的支持，促进了社会的和谐稳定。

基层的社会管理说到底就是为百姓提供良好的服务，使村民和谐相处。而镇村体育活动的开展能在很大程度上使传统的乡村社会焕发生机，江阴市体育局主动推进村级单位的体育建设，从软硬件两方面促进乡村体育的发展，客观上给基层的社会管理以新的方式，达到创新社会管理之目的。政府把“幸福江阴”———“处处都有好环境，天天都有好心情，人人都有好身体”作为江阴市民生的建设目标，促进了乡镇政府对民生工作的高度重视，从而积极配合上级主管部门开展各种体育文化活动，以文体活动营造村风、乡风、社区风气。调查中有镇体育干部讲，凡是体育活动开展情况好的，村干部重视体育文化工作的，村民之间矛盾就少，村各项工作就比较容易开展。特别是在城镇化建设中一些乡村合并，体育成为一种很好的剂、融合剂，增进了百姓的团结。因此，当最基层的领导有了这种意识，再加上百姓健身意识提高，农村基层顺势而为，不仅满足了村民的精神文化需求，更营造了和谐向上的村风民风。由此可见体育成为基层创新社会管理的一项重要措施是可行的。

其三，浙江省体育局主动将体育融入社会管理推进基层社会发展。近年来，浙江省体育局主动融入“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，把参与管理创新工作作为开展体育工作的出发点，使基层的体育工作，尤其是基层农村在社会转型期的体育工作有了较高的起点，使体育在社会管理及创新工作中较好地发挥了作用。他们的工作做法是充分调动社会组织、人士的积极性，根据各地实际组织开展体育赛事，搞好场地设施建设，以此发挥体育振奋精神、凝聚人心的作用，促进人际间的沟通、交流、融合。在增强体育公共服务、发挥体育社团的作用的同时，推进体育文化创新，提高公民身心素质，净化社会环境。其中通过创办体育强乡、强镇，广泛开展体育活动，把体育的各项功能有效地运用到社会管理中，比如在农村进行的“网格化管理、组团式服务”中利用体育的文化功能丰富百姓的精神生活、提高生活质量，利用体育的社交功能促进人际关系和谐、缓冲社会矛盾。

县乡镇体育部门努力改进自己的工作，主动将体育融入社会管理。他们提出完善乡镇体育组织的扶持政策，为乡镇体育依法参与社会服务和管理提供保障；大力开展体育培训、健身指导、志愿服务等工作，发挥体育组织服务社会的功能。并通过政府部门和社团组织的合作，尝试政府出资、社团出力的体育公共服务新机制，提高了体育参与社会管理的效率。在这样的工作状态下浙江农村基层的体育不仅得到很大发展，至2011年6月“已经创建35个体育强县，713个体育强乡镇，近两万个小康体育村，极大地满足了老百姓就近、就便健身的需求，尤其是广大农村地区的体育设施实现了从无到有、从有到优的跨越。”而且这样的发展为农村基层建成服务型政府和农村新的社会管理模式提供了有效的支持，为基层政府运用体育进行社会管理打下坚实的基础。

2体育参与农村基层社会管理可能出现的问题及控制措施

2．1可能出现的问题

首先，体育参与社会管理创新的意识不够高。从实际调研和资料看，经济发达地区农村体育普及程度较高，利用体育进行社会管理机会相对多，但总体上主动地运用体育进行社会管理创新还不够。如果缺少主动意识，仅以推进文化发展而为，管理的效能虽然有、也必要，但效果会打折扣。而经济还不太发达农村地区尽管体育设施不是很好，但只要在社会管理中有意识地去运用，也会产生明显的效果。睢宁的“舞动乡村”就是很好的例证。因此在农村基层的社会管理中不一定要等到有了好的体育硬件，而是基层领导要从本地的实际出发在管理社会的过程中主动地运用体育。体育之所以能成为社会管理的手段、有效地参与到社会管理创新之中，是因为体育是民生的重要内容，能满足农民温饱问题解决后而增长出的健身、精神生活之需求，逐步变成农村社会公共事务的一部分，成为农民新的生活方式。因此在农村的社会管理中自然可以利用体育服务百姓、处置人际间的矛盾等等的公共事务的功能。社会公共事务处理圆满，意味着加强和改进农村基层社会管理的成效，所以运用体育提升农村基层政权组织社会管理创新很有必要。

其次，“管控式”社会管理体制的惯性，影响体育参与社会管理的深度。众所周知我国长期以来实施的是“管控式”社会管理，农村则处在最底层。在沉重的“压力”下，农民的民主和参与公共事务的意识得不到张扬。“管控式”的社会管理还会导致政府的服务意识不强，难以让体育成为农民的公共服务内容，自然体育与社会管理不会有紧密的联系。目前，在我国社会管理的模式还没有根本改变之时，很多农村的体育还处在自生的状态。因此让体育在农村基层社会的管理中发挥作用，还需从改变政府职能，从建立公共服务做起，以此推进基层政府服务意识的加强和水平的提高。农民一旦享受到应有的服务，主人翁意识才能随之提高，民主参与的行动为此而落在实处。当体育对改变旧体制有了重要影响之时，不正表明了它对基层社会管理的作用吗？体育是百姓容易接受的一种文化形式，其蕴含的教育功能可以引导农民以健康的方式生活，产生寓教于乐、寓管于乐功用，这对改变农民的旧有观念、提高参与公共事务的意识无疑有着重要意义。由此可见，当政府改“管控”为“服务”，一定会下力气建设好农村体育文化事业，从而满足群众所需，群众的需求被满足自然会拥护政府治理好自己的家园。

再次，农村体育组织比较薄弱，影响体育参与社会管理的力度。基层社会的参与式治理是社会管理创新的一个发展方向，其基本路径是让松散的基层社会组织化。为此应该让包括体育组织在内的各类社会组织在法律框架下进行积极有效的活动，促成农村社区生活系统的组织化发展，达成政府与社会组织协同管理的目标。市场经济的发展导致“乡村权力资源配置由集体垄断型向多元主体参与型转变，意味着农村基层社会管理的原有组织格局趋于瓦解”，在这种情况下如何构建组织化社会？笔者以为最实用的选择：利用体育可以融入不同领域人的生活、容易为农民所认同的特性，吸纳农民到体育社团之中，成为“有组织的人”。一开始体育组织会比较弱小，缺乏积极的社会参与意识。但随着农民对健康和精神生活的追求越来越高，体育文化活动逐步增多，体育社团因此会很快壮大。农民不再仅以个人或农户的形式出现在乡村社会舞台上，而是能以体育组织的形式参与到乡村社会之中。当体育组织在农村扎下了根，会很快地显示出强大的力量，它与权力组织相呼应，共同参与到社会的治理之中。诚然，农村基层的社会管理绝不是靠几个社会组织就可以解决问题的，但是，随着我国民主政治的建设，采取繁荣农村文化事业、培育乡村多种组织、建立并落实相应的制度等措施，切实发挥农民在社会活动中的主体作用，才能提高包括体育组织在内的各种社会组织的力量，使体育有效地融入社会管理之中。

2．2控制措施

2．2．1以民生的理念发展农村体育是参与社会管理的根本。在我国农村的温饱解决之后，越来越多的乡村发生了巨大变化，无论是社会形态还是农民的需求，与传统的农村相比差别之大不言而喻。在这种情况下采取什么样的措施促进农村社会的和谐发展？毫无疑问是通过民生建设，满足农民日益增长的精神、文化需求。上述乡村的体育建设表明了政府的社会建设行动，及对基层社会管理的积极探索。他们充分利用人的需求这一内驱力，发挥体育特有的振奋精神、凝聚人心等功能，促进人与人的沟通、交流，增进了社会的和谐。实践表明农村的体育是项很好的民生工程，它不仅改善了环境，还促进了人的健康，满足了人的精神需求，给了农民更大的生活空间，从而引导良性社会行为的形成，保障了社会的稳定。如此，达到了农村基层社会的管理目标，显示了体育参与社会管理创新的根本所在。

2．2．2推进城镇化建设是体育参与社会管理创新的方向。城镇化是我国现代化建设的必然结果，“城镇化的时代洪流一改农村长期封闭、单调的生活状态，带来了新的生活方式。”而“以人为核心”的新型城镇化则是当下我国经济社会可持续发展的必然选择。“以人为核心”就是要使农民在新的生活方式里生活环境能得到极大地改善，生活质量、水平比过去有较大地提高。反之，只是形式上的城镇化必然得不到农民的认同，会造成社会的不稳定。所以我国城镇化必须在人的发展上下功夫。农村基层通过体育文化的建设，如修建体育场馆及活动场地等，改善了环境，为百姓生活质量的提高提供了良好的物质基础；通过成立体育社团、建立相应的工作制度，开展起丰富多彩的体育文化活动，逐步改造乡村的陋习，培育农村的社会组织及农民的公民意识。由此全面提高农民素质，促进其市民化发展。从社会角度看，民众通过参与乡镇组织的体育活动，可以感受社区的存在，凝聚社区意识，进而产生对新社区的归宿感，以此增加公民对社会的期待和责任感。由此不难看出，让体育进入基层社会管理，是农村城镇化内涵建设所需，必然是农村基层社会管理创新的方向。

2．2．3体育公共服务体系的完善是体育参与社会管理创新的基础。“政府进行的社会管理创新主要表现为行政效率提高的技术改进或结构调整和增进公共利益的社会服务两个方面”，政府的管理不能提供有效的服务，农村社会的管理水平则不能提高。好在政府已“开始转变农村基层社会管理的工作重心，探索服务型农村基层组织建设的新路子和农村基层社会管理的新模式，实现农村基层社会管理从管控到服务的方式转变。”笔者的调研显示，乡镇一级的公共服务体系正在逐步建立，村与社区的公共服务体系与之配套发展。一旦基层公共服务体系完善了，百姓就可以更好地享受经济、社会发展的成果，社会的和谐自然产生。而体育是人们生活不可或缺的，自然在政府的公共服务体系中体育服务应占据重要位置，而且经济越发展其比例会越大。当前我国不少地方城乡一体化建设中，一项重要内容就是构建以体育设施建设为基础的体育公共服务体系。建立起了包括体育在内的农村基层社会的公共服务体系，转型过来的村民就可享受到政府提供的服务，其基本权益才有保障。在这种情况下人们的心情平和、社会矛盾减少，农民多了参与公共事务的途径。所以发挥好体育的社会功能，体育公共服务体系的完善必不可少。

3结束语