基层社会治理主要内容范文

导语：如何才能写好一篇基层社会治理主要内容，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：网格化管理；碎片化社会；社区自治

中图分类号：C4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）09-0018-02

伴随市场化、城镇化的快速推进，大量人口集聚在城市，人口的流动性大，城市社会群体高度分化，城市社会结构正发生深刻变化，“碎片化”成为基层社会的新形态。单位制的解体，导致应对计划体制下社会结构的传统管理模式也趋于瓦解。在社会关系复杂化、利益结构多元化，社会矛盾尖锐化的碎片化社会中，各大城市掀起了“网格化”管理的浪潮，在社会上产生了较大影响。但由于在设计理念以及内在机制方面的缺陷，网格化治理方略在自主性社区的应用过程中暴露出诸多问题。本文将回溯网格化管理的内涵及特点，并在深入分析其运行效果的基础上，力图提出创新城市管理模式的新思路，从而实现协同治理格局的建构。

一、网格化管理之勃兴与特征

在单位制逐渐解体、社区成为社会基本单元的背景下，社会事务向社区累积，但其尚未达到独立承担管理职能的程度，造成了政府治理压力的空前加大。政府必须寻求新型管理模式，以应对日趋复杂的城市管理难题。一种新的治理思路“技术治理”，即国家通过引入新技术，尤其是现代信息技术，更好地提升自己在公共管理和公共服务中的效能。并且国家在实现自身管理目标时，其管理技术、治理手段正在变得越来越“技术化”[1]。网格化管理正是作为一种新的城市治理技术应运而生的。

学界对于网格化管理的内涵的理解大致相同，认为网格化管理就是在保持原有街道――社区管理体制不变的基础上，按一定标准将城市社区划分为若干个单元网格（一般一个网格内常住人口为4000-5000人），并搭建与统一的城市管理数字化平台相连接的社区信息化平台，通过加强对单元网格的部件和事件的巡查，建立起一种监督与处置相分离的新型基层管理体制[2]。

自2004年北京市东城区开始推行网格化管理模式以来，这种新型管理体制逐渐在全国各大城市普及，形成了诸如宁夏石嘴山大武口区“4+6”模式、山西长治”三位一体”等典型模式。在实践探索中，网格化管理模式呈现出明显特色和优势。

1.统一进行网格规划与实施

城市网格化管理首先需要得到行政部门的高度重视、预先规划和有序实施。在实践过程中，大多数城市提出了统一规划、统一建设、市区联动的工作思路，将网格化管理工作列入重要议事日程。网格化管理的运行需要以全市统一的战略规划和管理信息数据库为支撑，然后按照同一标准划分单元网格，统一进行城市部件普查等，从而形成全市统一标准、统一监管的有组织的管理模式，并制定实施了一系列相关政策法规和工作指导手册，从而保证网格化管理模式的稳定运行。

2.明确划定各层级管理职责

网格化管理是将城区行政性地划分为一个个“网格”，从而在“区―街道一社区”三级管理结构之下，增加了“网格”这一新的层级，变为四级责任体系，并且实行市、区两级分工、监管分离的体制。其目的在于打破以往行政体系条块分割、各自为政、推诿扯皮、权责不清的种种弊端，理顺市、区、街道各级之间的关系，将资源进行重新整合，使各管理主体的权责界限更加清晰明确。

3.管理效率的高效化

网格化管理借助网络平台的信息传递作用，加之权责的清晰化所带来的人为因素干扰的减少，有利于职能部门及时发现问题、迅速处理问题，突破了传统管理模式反映问题的环节过多的弊端，减少了中间环节和管理层级，整个问题处理流程的时间明显缩短，结案率大幅提高，从而提升了管理和服务的效率。

二、城市网格化管理实践之局限

网格化管理在创新社会管理体制的话语背景下得到了各级政府的大力提倡，并且广泛应用于城市基层社会管理领域。值得肯定的是，网格化管理借助全新的管理架构和治理技术，在打造“数字城市”、整合社会资源、提高行政效率、化解社会矛盾等方面体现出明显优势。但应该注意到，这种管理模式在碎片化的基层社会中往往出现“管理失灵”的问题，具体表现为以下三个方面。

1.持久性不强，运行成本过高

网格化管理是在社会矛盾日益凸显的社会转型期而创设，依托于信息技术和科层管理结构，将行政性管理延伸至基层社区，进而应对和社会纠纷，带有一定的应急性。尽管网格化管理在基层社会与政府公共服务部门之间开通了较为便利的信息反馈和处理渠道，减少了各职能部门之间的推诿扯皮的现象，对于政府行政绩效水平的提高具有促进作用。但是，网格化管理的建立及其运行也潜藏着行政成本膨胀的风险。如在一些网格内设置多名网格员，增设各级网格管理指导中心办公室，这就使人力、设备和资金投入势必增加。此外，网格化管理在某些城市只是作为一种非常态的应急措施而被运用到相关活动和事件中。虽然使社会治理水平在短时间内有所提升，但其性质仍是一种非正式的制度安排，缺乏政策法规的有力保障和相关机构的高度重视，从而其效能的持久性受到广泛质疑。

2.抑制社区自治力量的成长

网格化管理通过“行政力”下沉的方式对基层社会进行科层式管理，体现出社区建设的行政化倾向，这是中国传统的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影响了社区自治功能的发挥[3]。政权力量对以网格形式存在的社区进行全覆盖式管控，不仅使公共服务辐射到基层社会，而且将各利益群体直接纳入进行政性管理，体现出“总体性支配”所不具备的精准性和强制性的管控特征，严重削弱社区的自治能力。因此，网格化管理的推进和加强将引致行政力量的强化、社区自我管理的弱化，进而对社区自治的进程产生不利影响。

3.全能网格的风险问题

社会治理的目标是协同治理格局的形成。面对社会治理压力的增大和社区在承接社会事务管理方面能力不足的困境，以及打破条块分割式管理和加强部门联动的重要目标，网格化管理已成为政府创新管理体制的主导方向。然而，在网格化管理模式的实践探索中，“网格化的功能与实施范围都被大大地泛化了。就网格化的功能而言，已经被泛化到可以解决任何问题的地步，似乎与党的系统和政府系统相关的所有问题都可以通过网格化来解决，网格化的范围被大大泛化”[4]。“全能网格论”造成“管理依赖症”，即确信一切问题和纠纷都可以通过网格加以解决、一切资源和服务都能够通过网格来提供。这势必造成社区自我管理能力的削弱，抑制社会组织和自主性社区等社会治理主体的成长，影响社会协同治理目标的实现。

三、行政力与自治力之契合：网格化管理之创新思路

网格化管理模式已难以适应基层社区日趋分散化和碎片化、利益群体日益多元化和复杂化的现代社会对于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度设计上的缺陷―“行政下沉”式的四级管理体系利用科层式的组织隶属关系对社会个体进行组织管理，导致行政力与基层社区的自治力的对接处出现“管理缺口”。因此，建构协同治理格局，关键是要实现政权力量与自治力量的高度契合。可以从以下两项策略着手进行：

1.推动一元化管理向多元化治理转变，实现协同治理局面

网格化管理在本质上仍是基于政府对社会资源和权力进行全面垄断的一种管控型治理模式，这与当前“社会协同治理”强调政府、民间组织和社区等多元主体良性互动、深入合作来管理社会事务的话语体系存在着根本性对立和冲突。良好的经济社会秩序的建构，需要政府管理与群众自治的紧密衔接，民间组织则充当桥梁作用，通过三者的协同配合来提高社会治理水平。首先，深化行政体制改革应是政府今后工作的重点。必须通过创新治理理念和简政放权来明确自身定位，正确履行管理职能，提高服务能力和水平，加快向“服务型”政府转型；其次，自主性社区建设需要政策法规和资金的强力支持，鼓励社区利益和志趣团体有序发展，积极培育社区自治力量，提升居民在社区事务管理上的参与意识和能力，将碎片化的个体重新整合，增强基层社会的凝聚力；此外，大力培育公益性、服务性社会组织，合理承接政府的部分服务职能，向社区内部稳步发展，发挥民间组织在公共服务、调控矛盾、化解纠纷、扶贫帮困等方面的服务功能。

2.以社区服务联动多元治理主体

社区服务着眼于社区需求，主要面向社区成员提供各种服务，是社区自治的主要内容；另外，社区服务也是公共服务在社区层面的延伸和补充，既包含联结政府公共服务的诸多服务事项，也涵盖了许多社会组织的服务内容。因此，社区服务可以作为弥合政府管理与社区自治“断裂”的整合因子。政府可以通过购买服务的方式鼓励专业组织的发展，并予以政策支持和法规引导，进而以民间组织为中介，向社区居民提供系统性、福利性、多元性的服务资源来满足其从物质到精神的各种需求，使社区重新成为以认同感和归属感为核心要素的自治共同体，最终实现基层社会矛盾的化解与和谐社区的建设。

综上所述，社会管理的创新方向应是从以政府为中心的一元化管理，迈向与民间组织和群众的参与管理相结合的多元化治理。实现协同治理的关键在于以社区服务来衔接行政力量与社区自治力量，消解政府管控与社区自主发展的紧张和冲突。以服务为导向，淡化科层管理的行政化色彩，促进多元治理主体的深度合作，必然能够赋予网格化管理以全新意义，使之在碎片化社会形态下焕发出新的生机与活力。

参考文献：

[1]渠敬东，等.从总体支配到技术治理：基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学，2009（6）.

[2]田毅鹏，薛文龙.城市管理“网格化”模式与社区自治关系刍议[J].学海，2012（3）.

篇2

一、总体要求

村民自治模范单位以建立健全党领导的村级民主自治机制为目标，以完善农村依法治理体系、加强农村基层民主政治建设为重点，以实施民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和提高村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力为主要内容，进一步规范完善村规民约、村务公开和民主管理制度，促进幸福美丽新村和农村社区建设。

二、基本原则

坚持以人为本、服务群众。把切实保障城乡居民民利、创新城乡社区治理方式、改进服务手段和工作方式作为创建重心，以群众评价作为先决条件，以创建活动为契机，不断满足人民群众的多元化需求。

坚持标准先行、分类指导。根据《省村民自治模范单位指标（2015年）》（以下简称《指标》）要求，实行村（社区）、乡镇、区分级创建，要求创建单位突出亮点特色，起到引领示范作用。

坚持动态管理、择优表彰。创建工作按三年一个周期进行安排，本轮表彰命名的村民自治模范单位，下轮创建时对不符合模范单位要求的，不再保留模范单位称号。

坚持多方评审、全程透明。评审采取听取汇报、查阅资料、抽样调查、实地走访、召开座谈会等方式进行，全过程实行公开公示，确保创建工作公平、公正、公开。

三、时间安排

从2016年1月中旬启动，计划用5个月时间完成创建工作。

（一）1月20日—2月29日，自查自评，各村对照《指标》进行自查，完善相关资料，重点打造3个村备检，我镇重点打造武阳、白鹤、官厅。

（二）3月1日—3月31日，完成省村民自治模范区申报工作，接受市、区民政局组织的初审。

（三）4月1日—5月30日，查漏补缺，接受省人社厅、民政厅组织的评审。

四、工作要求

（一）加强领导，精心组织。各村要高度重视、精心组织，把此次创建活动作为一项重要工作摆上议事日程，落实领导责任。各村也要建立创建工作领导小组，明确职责，落实措施，确保创建活动顺利进行。

篇3

关键词：城乡；社区建设；社会管理

中图分类号：F29文献标识码：A

收录日期：2014年6月17日

一、加强城乡社区建设的重要性和紧迫性

（一）加强城乡社区建设是加强基层组织建设的迫切需要。基层组织建设是整个社会管理的根基。在城乡基层社会结构发生深刻变化的新形势下，社区在社会建设和党的组织建设中的基础性作用更加显著，承担的社会服务和管理任务更加繁重，维护社会和谐稳定的功能更加突出。大力推进城乡社区建设，是加强基层组织建设的重要内容，是社会管理创新的重要组织部分。加强城乡社区建设，有利于发展基层民主、巩固基层政权，有利于密切党群干群关系、扩大党的群众基础。各级党委、政府要深刻认识加强社区建设的重要性和紧迫性，把城乡社区建设摆上更加突出的位置，加强领导，统筹推进，强化服务，创新管理，为社会管理奠定坚实的组织基础。

（二）加强城乡社区建设是改善人民生产生活条件的迫切需要。社会管理的重要内容是民生，民生问题关乎群众的“幸福”，做好民生工作就是做好群众工作。社区是社会最基本单位，能准确了解群众诉求，社区服务与广大居民群众日常生产生活直接相联系。加强城乡社区建设与管理，有利于保障和改善民生、提高居民生活质量，有利于基本公共服务的供给，更好维护群众利益。

（三）加强城乡社区建设是维护社会稳定的迫切需要。社会稳定的根基在基层，加强社区建设和管理，有助于促进社会良好秩序的形成，为社会稳定创造基础性条件。要充分认识加强社区建设工作的极端重要性，认真解决影响社会稳定的源头性、根本性、基础性问题，从社区开始，建立解决问题的基层机制，注重从源头上减少矛盾、注重维护群众权益、注重做好群众工作，切实维护好人民群众的利益，为社会和谐稳定发展积极创造良好社会环境。

二、加强城乡社区建设面临的困难和存在的主要问题

从当前城乡社区建设的情况看，社区建设虽然取得一定的成效，但随着形势的发展，社区建设也面临一些困难，在体制、理念、政策等方面依然存在制约社区发展的深层次问题，影响了社区建设进程。

（一）城乡社区服务功能定位不清。社区服务是社区建设的基础，但由于社区管理体制不顺，管理职责模糊，服务功能错位，社区服务业发展比较单一，削弱了其应有的管理和服务的职能。主要是由于基层政府管理的边界不清，造成社区组织承担了许多不该承担的职能，侵蚀了社区自治的空间，社区自我管理、自我服务受到很大限制。如不少地方社区建设基本上以解困济贫、解决孤寡残困人员和下岗职工、失业人员的困难为主要内容，缺少集教育、生活、娱乐、保障等为一体的社区服务中心和服务网点，社区服务功能不完善，在实现社区全方位建设方面做得不够。特别是随着市场经济的发展，大量社会成员从“单位人”到“社会人”的转变，需要回归社区，原有的单位组织管理网络被逐步弱化，而新的社区管理网络还没有建立起来，以至于出现了管理缺失的现象，同时也影响政府职能转变，给我国社会管理带来不少难题，大大增加社会治理成本。

（二）城乡社区基础设施建设滞后。社区原有基础设施较少，工作场所多是租用或借用，条件相对简陋，办公用房普遍达不到要求，不能满足日常工作需要。同时，社区活动场所严重不足已无法满足当前民众生活的诸多要求。要保障社区的办公条件，解决社区综合服务站建设问题非常严峻。社区建设经费及办公经费短缺，也是困扰社区开展正常工作的主要问题。资金投入已经成为制约社区建设的“瓶颈”。由于投入严重不足和缺乏统筹规划，已影响到社区服务中心和服务网点建设，导致社区服务设施不全，影响社区服务和活动的开展。

（三）城乡社区服务人才十分缺乏。做好群众工作，关键在干部，社区管理人员素质高低直接关系着社区治理水平。社区干部中年富力强、文化层次高、懂得现代管理知识的较高素质人才还相当缺乏。主要是缺乏激励机制，待遇低，难以吸引较高素质的社区管理人才。同时，社区中许多人力资源也没有得到发挥，专业化、职业化程度不高，难以适应社区建设发展的需要。社区人才队伍素质亟须提高，社区人才结构亟待优化，基层社会管理和服务的工作能力亟待加强。

（四）城乡社区治理思路不够明晰。由于自治理念不清，目前仍有很多社区工作负担过重，承担大量行政性工作，削弱了社区居委会在带领社区居民建设和谐社区中的凝聚力和协调力。有些社区成员对社区建设这一与自身生活息息相关的工作知之甚少，缺乏对社区的认同感和归属感，参与社区建设的积极性没有被激发、调动起来，使大量的社会资源没有得到很好地利用。现阶段城市的社区服务已经发展到对社区居民物质和精神需要的全面服务，而社区社会组织力量比较薄弱，又因重视不够和受政策影响，成立和运作门槛设置较高，导致社区社会组织发展缓慢，难以满足社会管理要求。

三、加强城乡社区建设的路径选择

（一）加快社区功能定位，明确社区服务职能。“社会千条线，社区一根针”。社区是居民自治组织，肩负着基层自我管理的任务，肩负着几十种服务功能。从国际社区发展经验和我国的实践来看，社区建设必须依托于比较完善的服务体系。在这方面，美国、加拿大、新加坡等国家有许多好的经验值得我们借鉴：新加坡为加强社区组织管理，发挥基层社区组织作用，在政府部门专门设立职能管理机构，直接从政府部门中选派公务员到社区任职等，政府则通过对社区组织的物质支持和行为引导，来把握社区的活动方向。要加快政府职能转变，划定基层政府与社区边界，赋予社区自治功能，科学合理配置社区服务职能，大力推进社区公共事务服务中心建设，为居民提供“一站式”服务。各级政府应通过政策引导、行政推动等措施，加快构建政府公共服务、市场化服务、志愿互助服务相结合的城乡社区服务体系，大力开展社区救助、就业、卫生、养老、计生、文体、教育、安全及生产生活服务，搭建面向社区的综合服务信息平台，使社区居民不出家门就能享受到定向、便捷、周到的服务。加强企业离退休人员社会化管理服务工作，鼓励社区兴办居家养老服务等福利服务项目。要优化社区布局规模，加快构建横向到边、纵向到底的管理服务网络，建立健全新型社区管理服务体制，切实完善社区服务功能。

（二）加强基础设施建设，改善社区服务条件。各级财政部门要加大对社区建设的投入力度，增加社区基础设施建设专项资金。在办公用房上，可以借鉴新加坡的经验，通过立法来解决社区工作用房、居民公益设施建设问题。新加坡国家设有住宅发展局，早在1967年，该局就制定了“土地所有权法案”，其中规定，由开发商建设的公共组屋，每栋楼底层都不得安排住户，而是用于开设商店或娱乐室，供居民休息、娱乐和购物之用。因此，要切实加强社区服务设施建设，重点加强城乡社区公共用房建设，将社区工作用房、服务设施和户外活动场所纳入城乡建设规划、土地利用规划和社区发展专项规划，根据社区布局，在综合考虑增强社区造血功能的基础上，合理设置办公用房面积、地点、结构，配齐公共配套设施，建议可在土地出让时，将社区办公用房建造设置为前提条件，由受让方负责建造，无偿提供给社区使用。在保障措施上，财政应进一步加大支持力度，将社区建设经费等纳入同级财政预算，建立社区基础设施项目扶持资金和社区社会组织发展资金。国外社区建设资金主要来源于政府的资助、基金会和私人捐款，以及收取的服务费用。在加拿大，政府拨款占60%左右，捐助占11%，服务收费占29%。我们可借鉴国外经验加快建立多渠道的社区资金投入机制，采取共驻共建、社会支持、街道自筹等多种形式，筹措社区建设管理资金。

（三）推进社区信息化建设，创新社区服务模式。社区信息化不仅能显著提升社区的工作效率，而且能大大提高社区居民的服务满意度。从国际发展经验来看，我们应加快社区服务网络建设，建立完善的社区服务体系，实现社区服务功能由单一型向综合型、被动应付型向主动创造型转变。为此，要把社区信息化纳入当地信息化建设总体规划，充分利用现有信息网络资源，建设集行政管理、社会事务、便民服务为一体的信息服务网络。在社区服务上，以社区服务中心为核心，综合各类服务资源，建立完善社区服务行业信息平台，开设热线电话和社区服务网站，提供家政服务、家电维修、水电维修、房屋工程、房产服务、法律指南、劳动结业、教育培训等多种服务信息。要大力支持社区信息化建设，整合社区服务内容，运用现代信息技术装备提供更加便捷的社区政务、商务服务，着力推动“平安社区”建设，提升社会管理科学化水平。

（四）建立激励考核机制，稳定社区人才队伍。要完善优秀人才服务社区的激励机制，鼓励优秀人才参与社区管理工作，积极为社区人力资源提供施展空间。在干部待遇上，建议在继续强调社区干部的奉献精神的同时，应尽可能提高他们的收入，把报酬与工作岗位、工作实绩、年终考核相挂钩，建立由基本工资、职务津贴、值班补贴、年终工作目标考核奖等组成的工资报酬形式，提高工资水平，以进一步激发干部工作的积极性与责任感。同时要创新人才激励机制，选聘一批年轻化、专业化、组织协调能力强、有良好人际沟通能力和热心于社区建设的高素质人才，充实社区干部队伍，提高社区工作者素质。要积极探索城乡社区用人机制的改革，广泛吸纳社会工作专业人才从事城乡社区工作。要大力培养社区卫生服务技术和管理人员，满足社区日益多样化、方便化和家庭化的卫生服务需求。要积极动员、广泛发动，大力发展城乡社区志愿者队伍，积极引导社区居（村）民开展自助互助服务，不断壮大社区志愿者队伍，促进形成强带弱、富帮贫、老帮小、我帮你、你帮我的社区和谐新风尚，使社区潜在资源都集聚到提升社区服务工作水平上。

（五）发挥社会力量，提高社区自治水平。社会组织是加强和创新社会管理的重要力量。社区建设的主体是社区成员，社区成员的参与和自我管理、自我教育、自我服务是社区建设的生命力所在。新加坡的经验告诉我们，推进社区建设，必须提高社区居民对社区的认同感、归属感和对社区事务的参与意识，增强社区凝聚力。社区建设如果缺乏社区成员、社区居民、驻区单位的广泛参与，社区建设就不能说是成功的。政府与社区及非营利组织、企业建立密切合作、相互补充的伙伴关系，政府引导支持、社区和非营利组织主办、企业通过市场提供多样化服务，是国际上社区发展成熟的组织模式和重要经验。我们可以借鉴国外的经验，制定促进城乡社区社会组织健康有序发展的政策措施，立足社区，以社区居民为参与主体，着力培育社区服务性、公益性、互组织，强化其自我管理、自我服务功能，引导社会组织有序参与基层管理和服务。同时，要加强和完善非公有制经济组织、社会组织管理，明确其管理和服务的社会责任。在组织建设上，要依照《居委会组织法》，强化自治职能，抓好居委会基础制度建设，把社区建设纳入制度化、规范化轨道，使社区建设有法可依、有章可循，将城乡社区打造成基层社会管理和服务的平台，为社会和谐稳定奠定坚实的基础。

主要参考文献：

［1］魏礼群，何家成.加强和创新社会管理讲座［M］.学习出版社，2011.

篇4

先生对于传统中国农村社会的经典表述，深刻地体现了中国基层社会所特有的文化渊源和秩序传统，其学术贡献是毋庸置疑的。但是，自从他提出“礼治社会”这一概念以来，就一直被人不假思索地加以援用，以至人们普遍都以为，中国传统农村社会秩序的维持是“唯礼无法之治”。以学术的视野看，“礼治”与传统农村社会秩序的关系，涉及礼与法、基层社会与国家以及地方习惯法与国家法等诸多层面的关系问题，所谓“礼治”并不意味着完全“无法”。如果我们不对这些关系问题加以厘清，对于“礼治社会”这一概念的理解就很容易产生认识上的偏差。前几年法学界出现的部分人士对于政府“送法下乡”、“送法上门”等举措的质疑，从思想根源上说，就是因为认为农村社会固有其“礼治”传统和秩序，所以认为国家的法律、法规以“法治”的名义进入乡土社会，非但可能收效甚微，还会因此而破坏乡村社会原有的公共秩序。

一

人们对“礼治社会”的认识产生偏差的原因根源于对“礼”的错误理解。在远古时代，礼是祭祀鬼神以求得保佑的仪式。也说：“礼是按着仪式做的意思。礼字本是从禮从示。禮是一种祭器，示是一种仪式。”以后，随着社会的发展，人与自然、人与人之间的关系在各个层面展开，礼的性质才相应地发生了变化，从单纯事神的领域转入事人的领域，成为政治、经济和社会生活中所应遵循的行为规范。从西周时期形成的“周礼”来看，礼的核心是“尊尊亲亲”，主要功能是“别贵贱，序尊卑”，其内容涉及政治、军事、经济、司法、行政、教育、婚姻、家庭、宗教等各个方面。《礼记·曲礼》说：“夫礼者，所以定亲疏、决嫌疑、别同异、明是非也。……道德仁义，非礼不成。教训正俗，非礼不备。分争辩讼，非礼不决。君臣、上下、父子、兄弟，非礼不定。宦官事师，非礼不亲。班朝治军，莅官行法，非礼威严不行。祷词、祭祀、供给鬼神，非礼不诚不庄。”

从社会规范的角度讲，在“礼”之外，尚有“刑”。“刑”一般被视为中国古代法律的来源。《尔雅·释诂》注曰：“刑。常也，法也。”《说文解字》也说：

“法者，刑也。”刑罚作为维护社会秩序的强制性规范古已有之，史籍载“夏有乱政，而作禹刑；商有乱政，而作汤刑；周有乱政，而作九刑”。在周代，刑罚实际上已包含于周礼之中，《周礼》中的司法官——司寇，就是适应“以刑佐王治国”的需要而设的。“惟王治国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。乃立秋官司寇，使帅其属而掌邦禁，以佐王刑邦国。”由于周代时礼法之间的关系如此密切，以至一些学者往往忽略了“法”(刑)的存在。例如，美国著名法学家昂格尔在分析西周时期中国古代习惯法——“礼”的特征时，就说：“在这个社会中，礼是主导性的并且是几乎惟一的正当行为的标准。”随着春秋战国时期的大变革，“礼崩乐坏”的形势出现，才产生了中国历史上最早的礼法对立。作为这一对立的产物，法家的“法治”思想系统形成，并与儒家的“德治”思想相抗衡。

礼法对立的根本分歧在于以何种规范维持社会秩序，即是“德治”还是“法治”。儒家主张仁政德治，重视教化手段；法家则主张刑政法治，重视刑赏手段。但从本质上说，二者的目的都是为了维护君主专制制度。因此西汉以后，随着大一统政治格局的完善和稳固，儒法治国思想在理论和实践上又实现了融合。融合后的治国学说是具有浓郁法家气息的新儒学，一方面，它用礼义纲常粉饰政治，教化民众，敦厚民风民俗，禁锢人的思想，创设有利于维护统治的思想意识；另一方面，又用刑政威慑锄奸惩恶，钳制民众，打击危害统治者利益的违法犯罪行为。“圣人之治国也，……务致令民有所好，有所好，然后可得而劝也，故设赏以劝之；有所好，必有所恶，有所恶，然后可得而畏也，故设罚以畏之；既有所劝，又有所畏，然后可得而制。”但教化与刑罚相比，还是以教为主，刑为辅。“刑之不可任以成世也，犹阴之不任以成岁也。为政而任刑，谓之逆天，非王道也。”

儒法思想在西汉时期融合的直接结果，是礼与法在治国实践中的一体化。所谓一体化，并非二者完全等同，而是礼为体，法为用，失礼则人于法。“礼者，民之防，刑者，礼之表，二者相须犹口与舌然。”礼法一体化历经三国两晋南北朝，至隋唐逐渐形成，在唐律中得到最好的体现。《唐律疏义》云：“德礼为政教之本，刑罚为政教之用。”《四库全书总目》“提要”解说：“唐律一准乎礼，以为出入得古今之平，故宋世多采用之，元时断狱亦每引为据。明洪武初，命儒臣同刑官进讲唐律。后命刘惟谦等详定明律，其篇目一准于唐。”后代律法虽在一些具体的条文上有所变化，但对“以刑弼教”、“修刑以复礼”的宗旨则恪守不渝，“礼”所涵盖的家庭、伦理与社会的等级差序成为法典的基本内容。是故，研习法制史的学者通常将中国古代社会秩序界定为“礼法秩序”。入宋以后，占统治地位的儒家致力于把原来属于士大夫以上阶层专有的“礼”进一步社会化、大众化，使之成为所有社会成员共同遵循的行为准则，以至于到明清时期，礼法制度和礼法精神已渗透到社会生活的各个层面，成为传统中国社会特有的一种社会现象。

从礼法关系的历史演变观之，从西汉直至清代前期，历朝统治者都奉行儒家“礼政为主，刑政为辅”的主张，力求用礼治来控制社会生活，而把刑或法伦理化为礼的范畴，或者作为礼治的辅助手段。在这一过程中，一方面，由于法时常以礼的面貌出现，而对礼的违犯又伴随着刑罚的惩处，因而同为行为规范的礼与法之间，“并没有截然可分的界限，惟其应用范围不尽相同且与时变化”。另一方面，由于礼于法有统摄作用，礼的精神每每渗透于法之中，在律例的制定、法律的实施、案件的诉讼、案犯的量刑等方面，都浸透了封建的等级序列和纲常伦理，因而人们势必更多地感受到“礼”的强制力量。正因为这样，封建王朝所制定的律例，很多最终都转化成了“礼”，内化为人们习惯遵从的一种行为准则，成为乡土社会中“小传统”的一部分，并在社会生活中加以传承。

先生在《乡土中国》中所说的“礼”并不完全等同于古文献中所说的礼，他是在广义与狭义两个不同的层面上使用这一概念的，因之他的“礼治社会”也就相应地具备了双重的含义。当他对礼治与法治、法治与人治的概念进行区分时，他所谈及的是狭义的礼，即儒家意义上的“礼”，而“礼治社会”也便成了与法治社会相对立的“无法”社会。他提出，以“人治”的概念与“法治”相对应是不妥帖的，因为法治其实也是“人依法而治”，并非没有人的因素。与“法治”相对应的概念应是“礼治”，二者的区别在于维持秩序时所依靠的力量。法律是靠国家的政治权力来推行的，而“礼”是“社会公认合适的行为规范”，它不需要诸如国家这样有形的权力机构来维持，而是经过教化养成的一种主动服赝于传统的习惯，维持“礼”这种规范的是传统。为了说明礼与法律、道德的区别，他甚至还引用了《论语》中孔子与颜渊关于“克己复礼”的对话。

但是，当先生进一步说明乡土社会中“礼治”的自主性和自足性时，他又在礼与传统之间划上了等号，认为“礼(即)是传统”。而所谓传统就是社会所累积起来的经验，是经过自然选择所保存的那一套被证明“合于生存条件”的生活方式。它经由文化的涵化和濡化，一代一代地进行传承，以满足所有社会成员的生活需要。显然，先生这时所言之“礼”已不是儒家所主张的那个“礼”，而是与“大传统”相对应的“小传统”，即社会人类学意义上的“乡土文化”。从他所列举的昆明乡下的房东老太太解决婴儿啼哭问题的传统方法，亦可见他的“礼是传统”的含义之一斑。由“维持礼这种规范的是传统”到“礼(即)是传统”，先生也相应地把礼的含义由狭义的“克己复礼”之“礼”，转变为广义的文化传统意义上的“礼”，“礼治社会”的概念也随之由“无法”社会转为指称人类学意义上的传统社会，即依靠传统有效地应对生活的社会。

如果先生仅仅是在广义的含义上使用“礼”这一概念，那他的“礼治社会”之说无疑是正确的，也不容易引起别人误读，因为在“安土重迁”的乡土社会中，传统的确构成了乡民几乎全部的生活方式。但是，这并不等于说礼治社会就是“无法”的，因为广义的“礼”(传统)作为一种地方性、规范性的知识，不仅包括了乡民对于表现为等级序列和纲常伦理的儒家之“礼”的认识，而且也应该包括他们对于已经衍化为其一般行为准则的“法”的理解。而且，所谓的“礼治社会”也不可能是超脱于国家法律之外的存在。因而，此种意义上的“礼治社会”就决不是没有法律或不需要法律的社会，而只是指仰仗传统来解决生活问题包括维持秩序的社会。先生的本意是想强调乡土社会凭借传统便足以应对生活，但当他同时又在狭义的含义上使用“礼”这一概念时，他便把“礼治社会”置于与“法治社会”对立的一面，认为它是“无法”的。这是他的“礼治社会”引起人们误解的症结所在。

从历史发展的实际来看，传统农村社会并不是只受国家支配的非自立存在，但同时，完全自立于王朝法律统治之外的农村社会，也可以说是不存在的。职是之故，逃逸于封建法律的控制，单纯依靠无法之“礼”来维持公共秩序的乡土社会，也是不可想像的。从表面看，乡土社会秩序维持所依靠的是儒家所主张的礼治传统，但是从深层看，这种礼治中浸透着法治的精神，而且“礼”本身在相当程度上就是靠“刑”来支持的。先生所强调的乡土社会礼治传统中“无法”的一面，明显带有理想化的成分，反映了他著述的那个年代知识分子内心深处对于理想大同社会的一种崇尚与追求。虽然他在1984年撰写的《乡土中国》的“重刊序言”中声明，他所提出的“Ideal Type”是“观念中的类型，属于理性知识的范畴。它并不是虚构，也不是理想”，但仅就其提出的无法的“礼治社会”而言，我们似乎更应该把它看作一种理想中的形态，而非现实生活中的存在。 二

先生认为传统农村社会秩序的维持可以完全不需要借助国家法律的强制性力量，可能是基于如下历史事实，即自秦汉以降，尤其是明代以来，封建中央集权国家组织就一直在广大农村社区实行一定程度的社会自治。其原因是，在封建统治相对薄弱的地方自治社会中，礼治的作用和社会功能的确显得尤为突出。但问题在于，一方面，虽然中央政府对民间社会组织采取部分的授权和放任态度，以保持乡土社会的自然秩序。但它同时又通过严密的基层政权组织如里甲制度、保甲制度等，实现对基层社会的控制，并将政权牢固地掌握在政府手中。另一方面，即使在实施自治的基层社会中，法治也并非消失了，它只是暂时的遁形，它与礼治始终保持着若即若离的关系。在礼治无法有效地维持地方秩序，或者礼治超越了它的统辖范围的时候，法治随时都有可能现身。换言之，即使在地方自治社会中，礼治也决非维持社会秩序的惟一规范。档案资料显示，在清代，民事案件事实上占了州县法庭承办案件的1／3，这也从一个层面反映了地方社会依靠传统来解决民间纠纷的办法之不足。

研究法律社会学的中国学者揭示了民间法在中国传统农村社会中的广泛存在。虽然学者们对于民间法、地方法或习惯法的称呼和定义等不尽一致，但他们大体上都把传统农村社会中的礼俗、人情、乡规、族约等，视作独立于国家法之外的民间法的主要内容。从民间法与乡土社会中的“礼”都是地方性知识和传统，是地方社会组织和群体“公认合式的行为规范”这一点来说，我们可以大体上把它们看作同一个东西。根据学者们的研究，在历史上，尤其是宋代以后，封建国家对于民间法采取的态度主要有：(1)国家视“家”、“国”为一体，积极倡导家族和地方自治，鼓励民间社会秩序的建立和民间纠纷的解决，充分发挥民间社会组织及其规范的功能。(2)国家允许地方权威根据民间习惯法调解民事纠纷，维持地方社会秩序，但同时又保持国家法律的至上地位。当二者发生冲突时，斥地方社会规范为“弊俗”，不予采用。重大刑事案件原则上也不允许民间“私了”。(3)国家对基层社会的控制出现失控。导致地方社会秩序基本上由民间法进行调整。这种情况通常发生在统治衰微、社会动乱之际。

与此相对应，国家法与民间法的关系也呈现出几种不同形态：其一，统一协调状态。在封建中央集权体制下，只要国家权力能够正常行使，中央政府就有能力将地方社会自治及其规范纳入其统治秩序，国家法相对于民间法仍处于一种主导和支配的地位。“这种集权与自治的协调，乃是中国古代社会调整的重要特征之一，也是其得以长期延续的内在合理性所在。”其二，并行或断裂状态。在很多情况下，国家法在基层社会的作用十分有限，地方社会秩序主要由民间法进行调整，国家对此采取容忍的态度，但民间法并未被国家正式认可。因此，“在此基础之上形成的习惯法与国家法之间的‘分工’，实具有‘断裂’性质。”其三，对立状态。国家法与民间法之间始终或隐或现地存在着矛盾和冲突，当维持地方秩序的社会势力恶性膨胀，在一定程度上威胁到国家政权的稳定时，二者之间的冲突表现得尤其明显。例如，清乾隆帝就曾经针对闽、粤、赣地区一些大宗族私自通过械斗方式解决地方争执的弊端，多次进行严厉限制和打击；

由此可见，虽然作为“小传统”的民间法是乡土社会中自发形成的传统，与国家法基本分属两种不同的知识传统，但民间法从来都不是自立于国家之外的。事实上，它始终以这样或那样的方式与国家法发生联系，而且是在与包括国家法在内的其他知识传统和社会制度的长期互动中逐渐形成的。只有当它与国家法协调一致时，它才能得到官府的认可，否则就可能成为官府排斥或打击的对象，或者顶多是默认与容忍。当然，这种所谓“协调一致”并非等同，而是指它们相互之间不致发生严重的冲突。民间法有时被允许保有与国家条法相悖的内容，但是以不威胁到政权的稳定为限。鉴于民间法与乡土社会中“礼”的相同或相近，我们可以合理地推论，在封建集权体制下，基层社会的礼治仅仅是在一定范围内运作的，它势必受到国家法律的监管和制约。一旦地方势力的发展超出了国家权力和法制所能容忍的限度，国家便会通过法治对其进行遏制，将其控制在其势力和处理民事纠纷的范围之内。一言以蔽之，礼治是在国家法律框架范围内运作的。

礼治被允许在一定范围内作为维持乡土社会自治秩序的手段，“既有重视民间道德教化、主张‘和为贵’等理念方面的原因，也有基于‘讼累’对生产和生活秩序的干扰、尽快‘息讼’等功利方面的考虑，同时也体现了国家对民间的血缘或基层地域组织及乡绅、族长等地方势力的重视。”它不一定就是如吉登斯所言是因为传统国家的控制力量比较弱小，而不得已为之。学者们的研究指出，从秦汉至明清，封建中央集权国家组织就一直在基层社会实行一定程度的乡村自治。但是，不同的朝代对地方社区自治所持的态度不尽相同，有的积极鼓励(如明代)，有的基本认可(如秦汉时代)，有的则明令废止(如隋文帝时)。从中国封建集权国家组织在乡村社区实行自治政策的历史演变过程来看，在高度发达的中央集权之下，似乎更有可能允许基层社会实行某种程度的乡族自治，因为它更无须担心地方自治的发展会危及到其政权的稳固。

相反，允许乡村自治，借用经济学的术语来说，是一种成本最低的统治策略。与之前的朝代相比，明代的中央集权应该算是高度发达的，而它在乡村自治方面实施得最好，效果也最为显著，原因大概就在于此。因此，如果说在不发达的中央集权下，封建政府不得不允许乡村社区实行某种程度的社会自治，那么在高度发达的中央集权下，乡村社区实行某种程度的社会自治，就更是一种被正面加以鼓励的统治策略了。换句话说，在高度发达的中央集权下，如果乡村自治能够有效地维持地方秩序，明智的统治者是不会愿意选择直接使用行政力量的途径来实现其统治的。从中央政府的观点来看，地方一定程度的自主至少可以使中央减轻其行政上的负担，同时又可以使农村社区获得稳定，并依然置于中央政府的控制之下，因此它常常乐于认可和依赖地方自治的解决办法。 三

如果我们剖析传统地方自治社会中秩序维持的具体状况，就会更进一步确认，乡土社会的礼治秩序并非自主自足的。从历史上看，乡村自治职能大多附着于职役组织之上。职役组织除完成国家所委派的征调赋役的首要任务之外，就是执行地方社会的自治职能，包括敦睦邻里乡亲、调节民事纠纷、实施互助保障、维护村社治安、惩戒游手、督农劝桑等。由此观之，乡村自治并非一个完全独立的运作系统，一方面，它依靠地方上的乡正、里甲、老人等，运用传统的行为规范，对农村社区进行有效的社会治理；另一方面，它又在国家政权统治的框架内，依照国家的法律，执行政府的部分行政职能。因此，虽然从表面上看，乡村自治是运用非法律的地方行为规范，以村民易于接受的传统方式维持地方社会秩序，但是从深层来看，却依然是为中央集权的国家组织服务，帮助维护其封建统治的基层社会基础。当然，因为村社留有较大的自我发展空间，所以不排除在某些特殊情况下，一些乡族势力得以迅速壮大，成为带有明显地方性的经济和政治制度，而反过来削弱了中央集权在地方上的统治基础。

就乡村自治系统的权力构成而言，除国家所委派的里正、乡正等具官方或半官方性质的人员之外，还有耆老和所谓的“乡贤”或“族贤”。以明代为例，封建政府为了加强对地方的行政管理，在全国普遍推行里甲制度。洪武年间，又诏令“于里中，选高年有德、众所推服者充耆老，或三人，或五人，或十人，居申明亭，与里甲听一里之讼，不但果决是非，而以劝民为善”。虽然老人一般也获官方所认可，但他不具有官方色彩，其权力或权威主要依据年龄和辈份这两个世系的标准来确立。至迟在宋代以后，“由于程朱理学在政治上的贯彻，逐步出现把古代宗法制度民间化的过程。从全国范围看，利用宗法制度的民间变形——家族制度——实施地方统治，是普遍现象。”由于村落经常聚族而居，一村往往就是一姓一族，因此里甲制或保甲制实际上是与宗族互为表里、相辅相成的。随着宗教组织与里甲(社)制度的结合，尤其在中国东南地区，老人的角色经常由族长充任。“乡贤”或“族贤”非由政府的指令而产生，而其得以跻身于权力或权威阶层，主要依据个人的能力或才华受到乡族社会的赏识，与来自统治阶层的认可无关或关系不大。总的说来，耆老和“乡贤”或“族贤”的权威或权力主要根植于地方性的传统，但与“乡贤”或“族贤”相比，耆老更多地获国家政权的认可，这也从一个侧面反映了封建中央集权国家组织对传统宗法制度的基本认同。

就乡村自治系统所涉及的范围而言，主要包括族内与族际或村内与村际两个方面。在广大农村地区尤其是南方，乡民往往聚族而居，一姓构成一村，聚落规模比之现在要小得多。一般以数十户为一村的居多，上百户一村的就算得上是大村落了。在偏远的山区和丘陵地带，自然村落零星散布，规模尤小，而平原地区的村落相对要大些。在聚族而居的村落内部，族中长老和乡贤、族贤在社区治理方面占据着主导地位，由于其权力或权威的纯地方性质，因而地方自治的色彩会更浓厚一些。而在村落与村落之间(或为乡的范围，或为里的范围，因朝代而异)，乡正、里正等在协调社区关系方面起着主要的作用，由于其权力或权威的官方或半官方性质，因而与村落内部的社会秩序维持相比较，明显更多地依靠国家法律的强制力量，自治的色彩也相对显得更淡薄一些。

虽然从表面上看，地方自治所凭借的并非国家法律的强制力量，而是乡村传统的行为规范即所谓“礼”，但是从根本上看，中央集权国家法律的强制力量是无处不在的。即使以自治色彩更浓的村落内部而论，哪怕是聚族而居的单姓村，它都首先要完成政府所委派的征调赋役及其他任务，在实行村落自治时，以效忠国家和不违背国家法律、不侵犯国家利益为前提，否则就会遭到来自国家政权的直接干预。而在村落与村落之间即乡里的范围内，主要负责推行乡村自治的乡正、里正等首先就是根据国家法律所委任的，他们具有官员或半官员的性质，更多地代表国家政权的利益。他们站在国家政府的立场上，运用国家政权所给予的政治地位，对地方社区进行组织控制，在完成国家所委派的行政任务的同时，兼及乡村自治的职能。虽然他们亦属地方社会人士，与家族的权威相结合，在一定程度上代表着地方势力，同时需要兼顾到地方利益，但是执行国家法律、维护国家利益无疑是首要的。

而就维护乡村社会秩序所依据的传统行为规范即“礼”而言，它也在一定程度上代表着封建统治阶级的意志和利益。在封建社会早期，作为制度的“礼”是“不下庶人”的，宋代以后以“修身、齐家、治国、平天下”为政治理想的儒家士大夫，才将士大夫家族伦理向庶民世界倡导、推广，以儒家之礼来规范广大农村地区乡民的行为。从乡礼的内容和制订乡礼者的身份都可以看出，乡礼也在一定程度上成为了中央政府控制民间社会的一种意识形态工具，只不过它以地方自治的形式来实现而已。它与国家正统意识形态相结合，起着稳定农村地方社区的作用。

篇5

论文提要：

法官作为法律职业中的特殊群体，其素质的高低直接影响到公平、正义的实现以及社会和谐稳定发展。素质的提高、尤其是特定的职业素质的提高除了个体自身的努力外还需要有针对性的教育、培训。而教育培训不能采取"一刀切"的形式，必须针对培训对象的具体情况而具体进行。由于案多人少的矛盾突出，法院近年招收了大量的法官后备人才，这些后备人才大多直接从"校门"进"院门"，虽然法律理论知识相对扎实，但是由于对基层社会缺乏足够的认识，对乡言乡语、风土人情缺乏充分的了解，不擅于在复杂的基层社会环境中处理各种纠纷，以致在办案实践中困惑重重。针对这样一个较为特殊的法官群体，如果继续采用原有的以法律知识为主要内容的培训方式，将难以达到理想的效果。笔者从自身经历和体验出发，采用实证分析的模式，分析得出法官适用法律是否能达到好的社会效果，很多时候离不开法律之外的理念、知识、技能等，进而提出我国法官培训的改革和发展除了强化和改进现有的、以法律为中心的培训之外，还应该着眼于法律之外。

以下正文：

引 言

"徒善不足以为政，徒法不足以自行"，"制而用之存乎法，推而行之存乎人"。今天，处于和谐社会语境下集自然人、社会人、政治人、司法者诸多角色于一体的法官，作为"人"的因素，在"法"的"推行"过程中无疑起着不可替代的作用。法官不是"天生"的，其素质的形成和提高离不开"后天"的教育和培养。不可否认，我国的法学教育培养了大批法律人才，然而或囿于根深蒂固的教学理念，抑或囿于"捉襟见肘"的教学条件 ，现代法学院"生产"的毕业生在与基层司法实践结合过程中，出现了某些知识的"不对路"与"短板"现象。同样，当前的法官培训亦存在类似的问题，其培训的内容很大程度上不能满足受训者的现实需求。法学院教育模式改革路在何方、路有多远不是本文探讨的重点，笔者意在法学院教育"涛声依旧"的情形下，针对性更强、目标更明确、转变更容易的法官培训必须"亡羊补牢"！

笔者作为一名基层一线初任法官 ，在直面纷至沓来的民事纠纷后，诧异于基层司法的特殊性和复杂性，深感自身应对基层司法能力的薄弱，在经历一次又一次的打击后，不得不承认自己已经陷入了一个困境--所学法律理论知识与基层司法实践存在脱节，而基层司法实践所需大量知识竟在法律之外。作为一名基层司法实务者，笔者认为有必要从自身的亲身经历和体验出发，以法官培训的内容为视角，进行力所能及的探索，期望能找到一条更适合我们成长的培训之路，以解决现实中存在的问题，提高人民司法满意度，促进社会和谐发展。这正是本文写作的初衷。

一、一种独特的成长轨迹：法官培训之对象分析

"铁打的法院，流水的法官"，在"你方唱罢我登场"的历史舞台上，随着一大批经验丰富的老法官退休或退居二线，一批毕业于法学院的青年法官逐渐登上了审判舞台，成为司法审判实践中的主力军。作为或即将作为当今审判舞台上的主角，我们有着较为独特的成长经历及背景。这样一种与众不同的成长轨迹，是法官培训中不得不加以考虑的一个重要因素。

（一）"速成"经历

[材料一]：笔者的自身经历--八零后出生，法学硕士，一次性通过国家司法资格考试，毕业后通过公务员考试，成为外省某基层法院中的一员。在进入法院工作约七个月后，参加国家法官学院组织的预备法官培训，培训期为七十天。培训结束后，即被任命为助理审判员，开始在人民法庭独立办案，独自摸索各类民事案件的办案思路，独自面对形形的当事人，成为一名实实在在的"速成法官" 。无独有偶，近年来，在笔者所在的基层法院，笔者的上述经历不是特例，而是惯例。

与国外法官的成长经历相比 ，你也许对目前的这种"速成法官"现象会很惊讶，抑或会对这种法官培育模式表示质疑，甚至会谴责这种"揠苗助长"的方式过于残忍。然而，在法官培育模式上"吃快餐"实属无奈之举！

当今中国正处于社会转型期，各种社会矛盾层出不穷，老百姓的法律意识日益增强，对公平正义越来越渴望。同时，由于人们观念的变化，原有的纠纷解决方式不再能够很好地发挥作用，人们更多地选择诉讼的方式来解决纠纷，于是各种矛盾纠纷如洪水般涌向法院，法院案件急剧上升。然而，法院的法官编制并未因案件的增多而作相应比例的增加，加之许多老法官面临退休，有些法官鉴于案件太多又以工作已满三十年为由选择提前退休，有些法官基于各种原因选择离开法院。案多人少的矛盾已然成为困扰法院发展的一个尖锐的矛盾。为了缓解案多人少的矛盾，法院只好缩短法官的成长过程，将新考入的法官后备人才尽早任命为法官，以解燃眉之急 。

（二）教育背景

目前，法官预备人才基本上均是通过公务员招考的方式，招用的各大院校的法学生。然而，从我国法律教育的实际情况来看，法学院教育灌输给学生的是一种现代的西方的讲规则重程序的法治理念，是一种如何运用逻辑方法分析、适用法律的技巧。在课程设置上仍然过于看重书面知识，对于法律实践经验强调不够，理论有余，实践性不足，存在"重知识轻技能，重理论轻实务"的倾向。因此，法学生擅长于处理法律争议，而不擅长于解决纠纷，不擅长于在复杂的熟人圈子里摆平各种关系。"在这个意义上，现代法学院生产的毕业生和知识，在’农村’完全可能是扬短避长，大材小用。而从法律需求者和消费者来看，这种法律知识和人才是一种欺骗他们的’水货’" 。

（三）培训背景

从目前的初任法官培训来看，同样存在"重理论轻实践"的问题。由于时间、师资特别是培训理念等各方面的原因，法官培训依然侧重于理论知识的进一步加深，对于实务方面的知识讲授较少，因此也只是在一定程度上提高受训者的法律分析和适用能力，对于司法实践特别是基层司法实务亟需的知识获得和经验方法、司法技能的培养，所起作用不大。从笔者参加的国家法官学院组织的预备法官培训来看，也是以高等学府的教授和知名法学理论家进行法学知识的传授及最高法院学者型法官对新颁布的法律、法规等"司法解

释式"的讲述为主，真正涉及到司法实务中的司法技能、司法方法的课程较少。

二、来自实践中的困惑：基层司法凸显法律"内""外"之"足"与"不足"

从上一部分的分析可知，我们所接受的教育及法官培训，再加上速成经历，致使我们即使"三证" 齐全，法律知识充足，法律思维敏捷，然当我们真正成为一名初任法官，置身于基层司法实践之中，处于化解矛盾纠纷的最前沿时，在实践的检验中频现的各种"水土不服"现象，暴露出的最主要的问题即是：法律理论知识相对充足，而法律之外的知识、能力、技巧却相当欠缺。

"水土不服"之一：工商、陌生人社会vs农业、熟人社会

"现代法律在很大程度上主要适用于城市社会、工商社会、陌生人社会" 。其关注的主要是商业社会和城市生活，即使打着公民权利普遍性的口号，传统的农业社会都在一定程度上是现代法律的"不入之地" 。同样，现代法学是附着于工商经济和市民生活的；现代法学教育所传授的知识和技能也基本上是这一经济制度和社会生活的产物。法学院内开设的所谓最前沿的课程，在很大程度上不是为了中国基层农村社会的生活秩序准备的，而更多是为了大都市的生活甚至是为了即将到来的更为开放的中国发达地区的生活秩序准备的。

而中国有60%以上的人口生活在具有文化传统活化石之称的乡村社会，这是一个以血缘、地缘为基础形成的"低头不见抬头见的熟人社会"，村民生于斯，长于斯，受传统文化的熏染，乡村社会人们的思维方式、行为习惯与工商社会、陌生人社会、契约社会有着根本性的不同。这就决定了乡村社会的司法具有其特殊的运作规律。

从法学院学成归来的学生熟悉的是工商社会、陌生人社会的游戏规则和思维方式，对于农业社会、熟人社会的行为习惯、内部规则知之甚少。当其套用主要适用于陌生人社会的现代法律来解决与之有着显著区别的熟人社会的纠纷时，必然出现"水土不服"的症状。正如苏力先生所言："这种知识（指学自法学院的现代法律知识，笔者注）对目前中国的广大农村--或更准确地说对工商经济还不发达的地区--并不对路" 。

"水土不服"之二：格式化的规则之治vs本土化的纠纷解决机制

[材料二]：原告与被告的父亲是多年的好友。20__年4月，被告父亲突患疾病，在得知好友急需救命钱后，原告毫不犹豫将自己多年的积蓄10万元借给好友治病，然被告父亲仍不幸去世。后因被告不愿归还该10万元，原告将其告上法庭。开庭时，原告认为，父债子还，天经地义，其为朋友慷慨解囊，重情谊，讲义气；被告则表示，该10万元系其父亲所借，其父亲去世时未留下任何遗产，其不具偿还义务。经查，被告父亲去世时确实未留下遗产。对于此案，承办法官 有些不知所措，如果严格按照法律判决，原告好心借出的10万元将难获支持，然而此种判决在情理上很难说得过去 。

透过现象看本质，本案所反映的是基层司法实践中一个不可回避的问题，即面对当事人要求合理不合法或是合法不合理时，法官怎么办？是严格实行格式化的规则之治还是寻求一种本土化的纠纷解决机制？抑或在两者之间寻求一种平衡？

若按照我们所学的现代司法理念，我们应该注重法律推理过程的逻辑整合性，以及对非理性因素的排他性，把所有的问题纳入法律规则的调整范围，严格按照制定法规则处理司法问题，保持中立性，做法律的忠实卫士，不能违背或逾越法律的规定，即实行严格的格式化的规则之治。

然而，在中国广大的乡土社会，这种格式化的规则之治施展的现实条件还是匮乏的。由于经济文化较为落后，广大乡民诉讼能力低下，偶尔发生的冲突把他们带到了他们所不熟悉的法律面前，现代司法理念所注重的司法权利、司法义务、证据规则、程序公正甚至法律规定等，都不是他们所关注的对象。他们将纠纷诉诸法律，期待获得的既不是一纸威严的、冰冷的、严格依据法律做出的判决书，也不是法律规则之治下彰显现代司法理念的单纯的程序正义和效率价值，而是对纠纷本身彻底的解决以及纠纷的处理结果是否符合实质正义，是否符合他们在生活中认定的本土化的某种"人情正义"观。

"水土不服"表现之三：法言法语vs乡言土语

[材料三]：原告与被告系前后邻居，十年前在村委会的组织下签订协议，对界址及公共通道进行约定。然被告一直认为村委会在签订协议中偏袒原告，于是在公共通道上堆放杂物，进而引起纠纷。该案是笔者办的第一个案件，为此笔者制定了详细的庭审提纲，开庭时严格按照正规的庭审流程，使用标准的法言法语。在涉及到协议中诸多所谓的"术语" 时，笔者为弄清其准确含义，进行了较为详细的询问。然而，庭审结束后，原告即到庭长处"告状"，说"这个法官文绉绉的，开庭规矩特别多，不是本地人，不懂本地话，她说的话我听不懂，我说的话她听不懂，连基本的常识都要问，我要求换人"。

司法离不开语言，语言能力或艺术是做法官的必备素质。法律语言具有简洁、刚硬、冷静、确切、严谨等特点，现代司法要求法官要善于使用法言法语，准确表达司法意旨。

但是基层法官所处的社会环境，其经济和文化背景与现代社会生活存在差距，许多村民听不懂法言法语，那些高度抽象、概括的法言法语对他们来说无异于外文，他们所熟悉的是那些流行于乡间、简单、明了、生动活泼的乡言土语。

在这种情况下，如果我们依然按照现代司法的要求，用所学的标准的法言法语与之交流，必然难以达到有效的司法效果，有时反而会造成误解和反感。从笔者在上述案例中"费力不讨好"的经历即可发现，法言法语在乡土社会受到"排挤"，其空间被乡言土语"占据"，"司法者"与"被司法者"之间语言的不畅是阻挡纠纷解决的一道不可忽视的障碍。

"水土不服"表现之四：法律理论知识的充足vs地方性知识的缺乏

[材料四]：原、被告系同村村民。清明节，原告准备好纸钱前往祖坟祭祖，为抄近路即从被告房屋滴水坡上穿过，正好被被告看见，被告上前与之理论，双方就此发生口角，进而被告殴打原告。打斗中，原告受伤，花费不少医疗费。承办此案后，笔者与书记员到纠纷现场勘查，并组织双方调解。调解时，被告一再强调原告烧纸钱不该走其滴水坡，对此原告似乎亦感理亏，笔者不太理解，询问书记员才知，在当地的风俗习惯中，烧纸钱走他人房屋滴水坡会给他人带来晦气，原告犯此大忌，引起此次纠纷。了解了该案的症结后，笔者提出了当地人较为认可的解决方案：被告赔偿原告的医药费，原告向被告敬酒，放鞭炮以去除晦气。原、被告对此方案均欣然接受。

该案是一起普通的人身损害赔偿案件，相关的法律规定及赔偿标准，笔者都很熟悉。对于此类赔偿案件，笔者甚至可以当场将赔偿数额准确无误地计算出来。

然而，在农村乡土社会中，特定人群在长期生产、生活中形成的习惯、习俗，礼节、仪式，舆论、禁忌，乡规民约，宗教戒律等，源远流长，生生不息，在人们心目中潜移默化 ，深深扎根。这些长期沉淀下来的"内部规则"已经内化为一种地方性知识，为生活在其中的人们所了解、所认可、所遵从。相反，那些通过普法宣传，自上而下灌输给乡民的制定法，虽然在乡间起到一定作用，但远未内化为乡民的自觉行动。因此，事实上在乡民心中起到维系社会秩序的主要不是制定法，而是"内部规则"。

从实践情况来看，在广大农村，深处乡土社会的纠纷当事人，提交给法官的纠纷，大多是由于生活或生产上的琐事形成，看似很简单，一般不存在适用法律上的疑难问题，但由于它们大多发生在熟人甚至亲人之间，展现给外人看得到的争议也许只是冰山一角，冰山之下往往是复杂的、强大的、不为外人所熟知的背景。如果法官在裁判中看不到这个背景，找不到解决纠纷的关键所在，采取头痛医头、脚痛医脚的法律形式主义方法，运用专业知识和专业技术将当下案件事实置于一般抽象的法律规范之下，依逻辑三段论推理推导出法律判断结果，是不可能一劳永逸地解决好问题的。上述案例，笔者由于不了解当地风俗习惯，不理解被告殴打原告的行为，也意识不到原告在此次纠纷中亦存在一定过错，若在此基础上作出判决，其判决本身都不一定正确，更谈不上彻底解决该纠纷了。

因此，在基层司法中，地方性知识和经验方法在一定意义上比普遍性法律知识和逻辑方法更为重要，而这些恰恰正是法学院毕业的青年法官所欠缺的。

三、着眼法律之外：一种基于"短板原理" 的培训思路

基层司法实践中出现的"水土不服"，暴露出我们自身存在的"短板"，这些"短板"的存在限制了我们司法能力的提高，司法水平的提升，因此，必须将"短板"加长，才能增长我们为民司法的"能量"。然而，从目前来看，加长"短板"最好、最快的方式是开展针对性的法官培训 。对于"短板"的具体情况，前文已有详细的论述，不在于我们法律知识的缺乏，探其实质，问题更多地表现在法律之外。古诗曰："汝果欲学诗，功夫在诗外"，面对农村的具体情况，基层法官在处理案件、调处纠纷时，很多时候也应是"汝果欲听讼，功夫在法外"。因此，我们要长"短板"、补"窟窿"，功夫亦应在法律之外 。

（一）通过培训让其对所处之司法环境有所了解

中国社会的基层是乡土性的 。乡土社会的生活富于地方性，长期生活于此的人们之间十分熟悉，有自身特定的思维方式、行为习惯、处事规则，是一个没有陌生人的社会。这是基层法官所处的特殊司法环境和社会背景。

作为基层法官预备人才主要来源的法学院校的学生，在中国现有的教育体制下，大多在小学、初中、高中、大学均处于相对封闭的环境中，对中国国情特别是基层社会的情况，在很大程度上缺乏足够的了解；其所受的现代法学教育，亦因其教育和理论研究的特点，所传授的知识和技能基本是针对工商经济、陌生人社会的，与现今基层社会司法环境存在不契合。

社会稳定需要司法保障，司法权的行使也需要民众的理解和支持，置身于现实社会进行司法的基层法官与社会的联系最为直接、密切，若脱离社会、脱离客观的司法环境、远离民众，会使基层法官失去安身立命之本。法律不能孤独的自我存在，司法不能在自己划定的圈内跑，脱离现实看法律就会"不识庐山真面目，只缘身在此山中"。有时候需要跳出法律，回归生活去解决法律问题，否则不但伤害了社会，反过来也伤害了法律自己。

因此，法官的培训制度对这些"后备"法官必须有国情、社情、民意教育的内容，让其静下心来了解其所处的社会背景，进而理解处于此种社会背景下的人和事；让其沉下气来读懂其所处的司法环境，进而把握基于此种司法环境而出现的独特的司法规律。只有掌握了国情，才会有开放性的视野，树立大局意识，克服办案的狭隘性、片面性；掌握了社情，才不会眼中只有法律，一叶障目，不见泰山；掌握了民意，才知道应当发扬什么，建设什么，改进什么。

（二）通过培训让其对司法理念进行适当调整

法官，作为国家法律的忠实执行者，必须严格按照法律规定办事，即必须依规则而审案。同时，法官也是社会纠纷的裁判者，他必须依照符合社会公平正义的理念解决纠纷。

"基层社会、特别是广大农村社会是具有丰富个性的、尚未格式化的并因此难以以规则化方式处理的现实世界。面对这样一个世界，法官或法院必须实际地解决问题，否则他/她或它就丧失了作为纠纷解决者或机构而存在的理由。" 作为基层法官我们应当充分认识到，在目前，要在深处于乡土社会之中的基层社会，实行现代严格意义上的规则之治，显然是脱离中国农村现实的美好幻想。如果仅仅熟悉法律，机械教条地"严格"依法办事，不仅不能定纷止争，而且还会激化矛盾，甚至出现十分严重的不利后果。在构建社会主义和谐社会的语境下，民事纠纷的裁判最重要的在于"案结事了"，人民法院的主要职能应当是"化解社会矛盾和纠纷"。正如卡多佐所言，"法律的最终目的是社会福利" 。通过判决来强化法治的权威固然重要，但能够将纠纷和冲突的隐患予以消除，使得人与人之间的相处更加和睦、友爱，社会秩序稳定和谐才是更重要的。

法学院出身的法官，崇尚现代司法理念，信仰格式化的规则之治，认为"法官是法律世界的国王，除了法律没有别的上司"。要让其重识并调整司法理念，在法官培训中，必须让其充分了解并理解在基层社会中，法律不是万能的，一个看上去严格依法简单容易的判决，往往只是起了一种止痛片的作用，一个依据规则推理做出的判决有时候只是表面上排除了冲突的社会障碍，却很难消除当事人之间的心理对抗。只有认识到格式化的规则之治存在的局限性，其才不至于纠结于是应当坚持规则之治还是应当屈服于纠纷解决机制这一问题本身，而是积极地在各种利益冲突中寻找一个平衡点，在司法救济的广度和深度之间寻求一个和谐点，在发挥法官主观性和当事人能动性之间寻找互动点，从而在解决纠纷与严格规则之治的不协调之间艰难的进行平衡与突破，寻求表面上的合法与实质上的合情合理，以达到解纷止争，息事宁人的效果。

在法官培训中，除了要让法官认识到法律效果与社会效果统一的重要性外，亦应当让其了解并学习如何在规则之治与纠纷解决间达成一种平衡。不可否认，这种极具智慧的"平衡术"离不开实践的摸索与总结，然而，如果能够通过培训这一方式，让初任法官"站在前人的肩膀上"，学习他人来自实践中的经验，缩短自我摸索的时间，从而以更清晰的思路、更积极的状态投入基层司法实践，何乐而不为？

（三）通过培训让其司法语言能力逐步提升

司法语言包括司法口语和司法书面语。司法语言可能是法官最自信、也是培训中最容易忽视的一个方面，但是其重要性不言而喻，从现状来看也有开展的必要。

司法口语贯穿于法官整个审判活动之中。作为基层法官，其所处的司法环境决定其在司法过程中语言模式必须迁就当事人。因为我们不能强求常年生活在乡村中的纠纷当事人短时间内熟知并适应现代司法中的法言法语，唯一能做的是作为基层司法者的我们改变自己的语言模式，用基层民众最熟悉的乡言土语来诠释法言法语的准确内涵。只有这样，我们才能开始真正的有效交流，进而拉近彼此的距离，朝着有利纠纷解决的方向迈进。然而，由于各种原因 ，老百姓最熟悉的乡言土语，我们也许并不熟知，要想尽快掌握，培训是最好的方式。

司法书面语主要体现在裁判文书的制作上。法官的很大一部分工作最终都以文书的形式表现出来，只有表达准确、说理透彻的文书才可能达到服判息讼的效果。一份精彩的裁判文书可能只解决一个案件，但是一份矛盾的或是说理不清的裁判文书则会极大地损害司法的权威和公信力。因此，裁判文书的书写能力的培养应该引起足够重视。

（四）通过培训让其司法相关知识有所充实

司法所需的知识是一种综 合性的知识，它不仅仅是法条和程序，至少还应包括地方性知识和与案件相关领域的知识。

在农村基层社会，由于各地地理、人文环境的不同，经济交往的缺乏，"十里不同风，百里不同俗"的情况很普遍。大量农村村民并不知道国家制定法的真实内涵，也"懒得去了解"，从而导致在内心上仍接受和喜欢用土办法、老办法、老习惯来解决问题。因此，基层法官在案件审理中，除了要具备扎实的法律知识功底外，还应熟知在当地被乡民普遍接受的、一定程度上起着规范社会秩序作用的"内部规则"、风俗习惯、"生活逻辑"等地方性知识。法官如果不了解当地的风土人情，纵然有"锋利"的法律武器，也可能四处碰壁，寸步难行。地方性知识的培训可以让法官及时认识到地方特点的客观存在，并尽快了解当地的风俗习惯、人情世故，进而主动去思考国家统一的法律如何与地方特色衔接起来，达到彻底化解纠纷的目的。

同时，法官办案还需要有与案件相关领域知识的支持和启发。法官相关领域知识的欠缺很容易被当事人的表述所迷惑，也极易降低当事人的信任度，从而可能使案件的处理复杂化。法官只有对于自己审判的一些相关领域知识有初步的了解，才能从更全面的角度，宏观地思考问题。当然，达到这一目标还需要相当长时间的发展。在现阶段的法官培训中，可以对于一些必要的知识进行归纳并开展针对性的培训，比如财政税务、金融管理、工程建设、工商经济、环境保护、网络传媒、生物基因、物理化学等。

篇6

联产承包制实施30年来，农民单打独斗，长期分散经营，家庭经济实体不依赖村级组织，另一方面，村级集体经济薄弱对家庭经济也帮不上什么忙，家庭经济运行遇到困难找村干部不如找邻居、找亲戚。如此一来，农民思想涣散，大局观念、集体意识弱化，基层组织作用难发挥，干群关系演绎为“无病无灾不求你，有吃有住不靠你，出了问题就告你”的状态。2002年，河南省中牟县白沙镇进行村委会换届选举，有一半行政村选举难以实施，个别村甚至长期选不出村委会班子成员。

这些问题一直困扰着基层党委政府。为从源头上解决这些新问题，自2004年起，白沙镇大胆探索，实施以家庭联户代表制为主要内容的基层民主自治模式，以选举农村家庭联户代表为基础，以建立组委会和村监督委员会为载体，以培训家庭联户代表为手段，使农民行使民利的内容更具体，方式更有可操作性。

6年来，白沙镇发生了很大变化，家庭联户代表制度被老百姓广为接纳。2008年，家庭联户代表制度在中牟县得以推广。

二、联产承包和联户代表配套实施，双轮驱动

联产承包稳定农村经济，调动农民生产积极性；联户代表保障农民权益，调动农民参政议政积极性。两者如“车之两轮，鸟之双翼”，共同在农村发威，如果能配套实施，双轮驱动，就能开辟村庄稳定发展的新局面。

通过近几年的探索，我们体会到，农村家庭联户代表制度六位一体，就是说实施家庭联户代表制度的同时促进六项工作，一是促进农村思想政治工作；二是促进基层组织建设；三是促进农村基层党风廉政建设；四是促进干部作风转变；五是促进基层政权建设；六是促进稳定。联户代表制是和联产承包制相配套的农村政务改革。只要联产承包长久存在，联户代表也就能长久存在。联产承包制“分”的功能大，导致农民的集体观念淡薄。而联户代表制就是针对这一现实，突出“合”的功能，提高群众的组织化程度，培养形成村庄的主流民意，打造干群和谐同心的制度平台。

三、村务公开是化解农村诸多矛盾的关键，联户代表制和村治在线网络联姻是村务公开最有效、最彻底的实现形式

在影响农村干群关系的一系列矛盾和问题中，最大的问题是信任危机，破解信任危机最有效的办法就是公开，公开做不好、做不彻底就会有谣言，小道消息能涣散民心，影响干群关系，村民自治包含民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面，而公开是民主的氧气，没有公开，民主就无从谈起，村务公开是实现村民自治的前提和关键。一些地方村民自治落实得不好，在很大程度上就是村务公开不彻底、不具体、不全面。联户代表制的核心内容就是村民自治具体化、常态化，通过基层权力的制衡和监督，让基层群众成为治理村庄的主人。

第一，对农民来讲，通过实施联户代表制，其合法权益得到保障，诉求得到表达，参政愿望得到实现，情绪得以理顺，幸福感就会增强。

第二，对村庄来讲，民主管理成为常态，在政治上，选民的选举权得到保障，干部的行为普遍对选民负责，在经济上，把基层的财务公开从根本上得到落实，村集体财务管理实现“进口、过程、出口”全程监督。一是把好财务运行“进口关”。上级拨给各村的资金，必须由村干部和村监督员共同领取，必须在“村治在线”网络平台上公示，接受群众监督。二是把好财务运行“过程关”。村级财务管理中推行“一印把关、两笔签字、三权监督”。各村财务票据必须经村监督员审核并加盖村民监督委员会的公章；每张票据必须经村支书、村主任共同签字；村级财务的审批权、记账和保管权应相互监督，分工合作。村民组财务的收支必须由组长和本组联户代表组成的组委会集体研究，形成一致意见后把各自的五分之一印章拿出来组成完整的公章，盖章生效才能收入和支出。三是把好财务运行“出口关”。推行“财务承诺书”制度。各村支书、村主任都要签订“财务承诺书”，并在本村联户代表会议上宣读。承诺书制度的推行树立了良好的干部形象，增强了干部在群众中的信任度，有效堵塞了财务管理的漏洞。

第三，对农村社会来讲，基层制度之花盛开，人们都能在制度规则下生活。村务公开引领村民自治，我们不靠“包青天式”的英雄人物治村，我们靠的是切实可行的基层政治制度，联户代表制使基层群众成为村庄治理的主人，使村庄的决策权、执行权和监督权互相制衡又互相支持，使党支部、村委会、监委会都能在村民自治的平台上按同一节拍起舞，进而形成党领导下充满活力的村民自治机制。

开通村治在线网站，借助网络优势，让联户代表制“插上”科技的“翅膀”，使其扩大影响“飞”得更远。让村务公开“插上”自由的“翅膀”，使之更加开放，以此推进政府、村两委、村民、社会等各主体间的多向沟通与交流。

“村治在线”网站的开通，给民主监督提供了极大的方便，用科技提高制度的刚性。无论是在家门口务农的村民，或是千里之外的务工人员，或是关心白沙镇建设的热心人士，都可以随时随地通过村治在线对镇村党务、政务、村务进行了解、分析，参与讨论和建言，可以查阅自己关心的本村本组集体经济的收支情况。村民们亲切地称它为“千里眼”和“探照灯”。实现了被动监督向主动监督，事后监督向事前、事中监督，局部监督向全方位监督，阶段性监督向全过程监督的转变，达到了传统监督手段难以实现的效果。

四、联户代表制度的深入实施，是发动群众、调动群众参政议政积极性最有效的途径

村民自治的关键是设计出操作性强，群众易接受的制度来限制权力，而不是完全寄托在选举上，就是说当前农村治理的最大问题是基层公共事务的决策管理监督没有科学的落实形式，普通民众没有机会参与决策，没有成为基层社会治理的主人，或者说缺乏有效制度保障，让普通民众成为公共事务的主要决策者。联户代表三会制就是我们这方面的探索，农村不同的矛盾和问题通过不同形式的会议制度去解决，就能使矛盾化解在基层，解决在萌芽，就能做到行政成本最低，工作效率最高，群众最满意。

五、大规模的农民教育培训是保持农村长治久安的基础

联户代表制的实施始终都以农民教育培训为关键环节。几年来，大规模的农民教育培训提高了农民素质，明确了农民的主体地位，使农民责权义务相统一，也收到了良好的效果。2009年，中牟县委、县政府投资5000万元新建中牟县农民学校，目前主体已竣工，2010年年底可投入使用。

六、弘扬本土文化，营造良好的民风

为使联户代表制度在当地扎根，我们顺应群众的需求，自编节目，形成本土文化，注重文化宣传对群众的影响。2004年以来，我们从实际出发，组织群众，开展丰富多彩的文化活动，寓教于乐，移风易俗，传播草根民主之声，吸引农民广泛参与，使农民成为自我教育的主人。

一是加大农村文化建设投入，村村都建有文化活动室、文化广场、新农村书屋；二是免费送春联、挂历，营造团结向上的喜庆气氛，每年春节，白沙镇党委、政府都印制5万副春联、挂历送到全镇所有家庭，既营造喜庆气氛，又宣传了先进文化；三是发挥乡土人才作用，组建文艺演出队，在各村选拔“文化能人”和戏曲爱好者，成立村民“自乐班”，鼓励乡土艺人结合镇中心工作，创作一些贴近群众生活的剧本，农闲时节在村组传唱，让农民成为农村文化的建设者、受惠者。近几年来，每逢经济工作会、七一建党节及教师节，我们都举办大型的文艺晚会。

七、经验体会

联户代表制度是农村基层的经验总结，符合农村的乡情和民俗，得到农民普遍认可，是实现村民自治的可行途径。该项制度的实施，有效促进了农村稳定和经济社会的发展。

篇7

一、时间安排

11月30日（周一）——12月6日（周日）

二、活动主题

深入学习宣传法治思想，大力弘扬宪法精神。

三、重点宣传内容

1.法治思想，特别是关于宪法的重要论述；

2.党的五中全会精神；

3.中华人民共和国宪法；

4.中华人民共和国民法典、疫情防控等相关法律法规；

5.“七五”普法工作成就。

四、具体安排

结合肺炎疫情防控工作实际，今年“宪法宣传周”原则上不集中组织大型线下宣传活动，重点组织安排七场宪法学习宣传主题活动。

2020年“宪法宣传周”举办七场主题活动：宪法、民法典进企业、农村、机关、校园、社区、军营、网络。各主题活动由区委宣传部、区司法局统一协调安排，牵头部门负责组织开展。各单位各部门要综合考虑工作实际和肺炎疫情防控情况，围绕宣传主题，细化宣传内容，组织实施既有地方特色又具有良好社会影响的法治宣传活动。具体时间安排、开展活动形式可根据实际情况进行调整。

1.宪法、民法典进企业

基本要求：结合企业法治文化建设，面向国有企业、民营企业经营管理人员和职工，突出宣传“法治是最好的营商环境”、集中展示民营经济法治建设成果，宪法法律对国有经济、非公有制经济的保障和规范，优化营商环境法律法规，法治企业建设等。

牵头单位：区工商联、区总工会

2.宪法、民法典进农村

基本要求：针对农村群众法治需求和关注的热点问题，突出宣传实施“乡村振兴”战略和打赢脱贫攻坚战，宪法关于农村农业农民的有关规定，法治乡村建设等。

牵头单位：区农业农村局、镇、乡

3.宪法、民法典进机关

基本要求：结合学习贯彻党的五中全会精神，深入学习法治思想，组织国家机关工作人员学习宪法、民法典知识，组织宪法宣誓活动，依宪依法依规履职，做制度执行的表率。

牵头单位：区直机关工委

4.宪法、民法典进校园

基本要求：在青少年学生中组织开展参与度高、具有仪式感的宪法、民法典宣传活动。突出宣传宪法、民法典基本原则、主要内容，培育青少年学生的宪法、法律意识。举办中小学校宪法、民法典“法治一堂课”活动。

牵头单位：区教育局

5.宪法、民法典进社区

基本要求：针对社区群众法治需求和关注的热点问题，结合“宪法进万家”活动，深入基层社区、家庭开展普法宣传。突出宣传宪法关于公民基本权利和义务的规定，关于居民委员会有关规定，推进基层依法治理。充分利用社区大讲堂等阵地为社区居民讲解民法典。

牵头单位：区民政局、各街道

6.宪法、民法典进军营

基本要求：结合部队工作实际，突出宣传宪法法律关于军人履行职责、军属权益保障、退役军人保障等内容。

牵头单位：区退役军人事务局

7.宪法、民法典进媒体（网络）

基本要求：组织主流媒体、网络媒体在“宪法宣传周”期间开展报道宪法、民法典宣传活动的情况，利用好媒体平台，扩大媒体宣传力度。

牵头单位：区委宣传部

各单位各部门要参照本方案策划制定本单位本部门“宪法宣传周”活动方案，因地制宜策划组织特色鲜明、群众参与度高的重点宣传活动，在公共场所设置宪法、民法典宣传元素，让宪法、民法典看得见、找得到、学得懂。

五、工作要求

（一）坚持正确方向，突出宣传主题。要以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的和二中、三中、四中、五中全会精神，确保宪法、民法典宣传的正确政治方向和舆论导向。要突出主题，准确阐释法治思想的重大意义、科学内涵和核心要义。要讲好中国宪法故事，使宪法精神深入人心，以宪法精神凝心聚力。

篇8

（一）社会管理创新的概念

社会管理是政府职能的重要组成部分，但是，广义上的社会管理又不限于政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理。作为政府职能之一的社会管理，是指国家通过制定一系列社会政策和法规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。广义上的社会管理则是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。

社会管理创新是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以社会管理存在为前提的，其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。

社会管理创新是社会管理完善和发展的“主发动机”。社会管理创新是一个复杂的、综合的系统，要确保其始终发挥应有的重要作用，就必须建构相应的系统机制予以支撑。新知识、新方法、新技术和新理念等往往是引发启动该系统的机会或者契机，通过建立、组织和促进社会管理创新系统，形成、改进或者不断发展社会管理的机制或者制度，这又为下一轮社会管理创新系统的启动准备了条件。社会管理创新与社会管理是统一系统的两个侧面。社会管理创新依赖于既有社会管理，同时又是既有社会管理充实完善的动力;决策科学化和实效化有赖于社会管理创新，而社会管理创新有助于确保外部环境和内部条件的有机结合，助推社会管理决策科学化和实效化。

(二)社会管理创新的内涵

社会管理创新包括有社会管理理念的更新、社会管理方式方法的创新以及社会管理机制制度创新。

1．社会管理理念的更新。正确的社会管理理念是社会管理创新的先导，是确保社会管理创新实效性和持续性的重要基础。

从新的管理思想或者观念的产生开始，直至新的社会管理方法、机制和制度得以运用转化，整个过程既是社会管理创新，亦是既有社会管理的运行和发展。

树立新的社会管理理念，应坚持以人为本、民生为先，树立以社会公共利益为核心的理念、关注社会困难群众的理念、共享发展成果的理念、共同参与社会管理的理念、实施科学有效社会政策的理念、实现从国家本位到社会本位转变的理念和与时俱进的理念，以敏锐的眼光洞察现实，以宽广的胸怀放眼世界，以高远的眼界谋划未来。

2．社会管理方式方法的创新。社会管理创新的突破口或曰启动点，往往是社会管理方式方法的创新，亦即社会管理手段创新。从社会管理的规律性来看，社会管理整体机制和制度的创新必须以充分全面而客观准确地掌握社会建设以及社会成员的具体状况为基础和前提，而社会管理方式方法的创新对相关要素的要求则相对要宽松得多。当然，从实效性的角度来看，社会管理手段创新同样须依托于信息化管理技术和机制的支撑。要避免“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”的尴尬，必须依托于明确规定了各方主体的职能任务、权利义务和职责的法规范。唯有在法规范和制度支撑下，才能使社会管理形成一个完整的系统，各要素之间相互联系，相互影响，共同作用于社会事务的管理。

在目前阶段，社会管理方式与方法创新即是完善社会管理手段，实现由单一的行政手段向综合运用法律、政策、经济、行政、教育等手段转变。

3．社会管理机制制度创新。社会管理机制制度创新，是社会管理创新的根本所在，是各类创新的支撑和保障。无论是社会建设、社会管理，还是社会管理创新，都必须有法规范作支撑、制度作保障。因此，为了推进社会管理创新健康发展，确保社会管理创新的实效性和持续性，就必须切实致力于相关法规范和制度的完善，解决好权、责、利的统一问题，用法规范和制度来规范引导和促进保障社会管理及社会管理创新，切实做到有法可依，依法管理和服务，依良法善治，形成解决问题和创新发展的长效机制。

社会管理机制和制度变革是完善和发展社会管理的基石。

党的十七大提出:“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。”这是社会管理机制制度创新的指导原则——要形成并健全四种主体分工明确、各司其职又相互配合的新的社会管理格局;要注重对基层社会管理体制的健全完善;要最大限度激发社会创造力。

所有这一切，都要服务于和谐社会建设的需要，有利于建立一种能够促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的新型社会管理体制。

二、社会管理创新的内容和难题

管理内容创新是社会管理创新的重点。创新社会管理模式，必须创新管理内容，厘清管理领域，强化社会公共事务的管理，有效调处社会矛盾，维护各方各类群体的正当权益。

(一)社会管理创新的主要内容

1.正确处理政府与社会组织以及各相关主体之间的关系，明确各方主体在社会管理中的定位。强调党和政府在社会建设中的中心位置，强调政府公共财政的更多投入，同时要健全和完善社会自治、自律和自我发展的新机制，充分发挥各种社会组织和公民个人在社会管理上的主体性及其对政府社会管理的监督制约作用。

2.建构和实施以权利为导向的社会政策体系，尊重和保障社会组织和个人的权利和自由，加强社会服务体制建设，提升社会管理和服务水平，消除社会排斥，推动社会融合。

3.加强民生制度建设，确立以政府为主导、社会各方共同参与的民生社会管理发展新机制。改善和保障民生问题不仅是政府履行社会管理职能的必然要求，而且是政府行政必须优先实现的基本职能，也是需要社会和个人共同努力才能解决的问题。政府既要承担起直接提供各类服务的职责，又要善于借助其所掌握的权力、权威和信息、资源，调动社会各界的积极性，使其参与解决民生问题。

4.健全社会风险评估机制和应急管理体系建设，提高应对各种风险的能力，并形成维护社会长期稳定和有效处理社会公共危机事件的社会稳定机制。在等危机处理中，要善于做到“情绪疏导”和“情绪管理”，以贴近的感情疏导民情，化解危机，尽量避免机械、简单地运用“物质满足”或者“物质诱导”的方式。

5.增强全社会参与社会管理的活力，进一步完善社会管理的运行机制。要建立不同社会主体之间平等、民主的社会合作机制，倡导参与型行政理念，形成兼顾各方各类利益、维护全体人民的发展利益与环境生态利益相结合的可持续发展管理机制，努力实现生态系统良性循环。

(二)社会管理创新须重点解决的问题推进社会管理创新，进一步完善社会管理体系，既要全面展开工作，又要抓住源头性、根本性和基础性问题，重点在于解决好流动人口服务管理、特殊人群帮教管理、社会治安重点地区综合治理、网络虚拟社会建设管理、社会组织管理服务等问题。

1.推进流动人口服务管理创新，要公平对待，切实保护流动人口的合法权益，从就业、居住、就医、子女教育等基本民生入手，不断创新统一有效管理新机制，结合城镇化建设，积极稳妥地推进户籍管理制度改革，实现城乡一体化和服务全覆盖的人口互动管理模式，疏堵有机结合，使流动人口能够全面参与并真正融入当地社会生活，变流动为活力，从根本上解决流动人口不稳定和不和谐等问题。

2.推进特殊人群帮教管理创新，要建立健全对服刑在教人员、刑满释放解教人员、社会闲散人员特别是青少年以及吸毒人员等高危人群的常态化帮教管控机制，充分发挥基层组织和社会组织的积极作用，推动教育改造与安置帮教工作双延伸。对特殊人群的帮教管理，要有措施、有方法、有体系，应在有利于解决他们的实际困难、促进他们的发展上下功夫，尤其是应当致力于建构和完善帮助其更好地融入社会的机制制度，从根本上化解社会矛盾。

3.推进社会治安重点地区综合治理的创新，要将城中村、城乡结合部等地区的治理和城乡规划、地区改造相结合，在完善基础设施、改善生活环境的基础上，健全基层组织、延伸公共服务，切实处理好整治、服务、管理和发展的相互关系;要对小旅馆、娱乐、洗浴场所等实行耐心指导、重点防控、过程监管，完善长效机制，突出指导服务理念。

4.推进虚拟社会建设管理创新，要提高对互联网的认识，注重研究互联网的内在规律和规则，充分运用法律、行政、经济等手段，加强互联网的建设与有效管理，特别是要认真研究和充分利用法律手段，依法保证互联网健康有序发展。既要把网络舆情作为听民声、察民意的重要渠道，又要高度重视和评估舆情影响，主动回应社会关切，有效地制定互联网管理建设政策，正确引导网上舆论，维护网上秩序，营造有利于社会稳定的舆论环境。

5.推进社会组织管理服务创新，要致力于对社会组织的研究，承认社会组织在国家发展与建设中尤其是社会管理创新中的重要地位和积极作用，并按照社会组织发展规律施以有效监管，健全和完善相关法规范。三、检察机关是推进社会管理创新的主体社会管理创新主要涉及到行政机关、社会组织和社会成员的关系问题。但是，这并不意味着政法机关没有什么用武之地。相反，各级政法机关依法推进其本职工作，便是为社会管理创新创造良好的外部环境，并且其中有些职能本身就是直接参与社会管理创新工作。

无论是法院依法判决、裁定，还是检察院的依法抗诉监督，对于社会管理创新机制制度的形成和不断完善，提高其制度化、法制化乃至法治化的水平，都具有重要的规范、促进和监督制约作用。而政法机关和政法干警把推进三项重点工作作为民心工程、实事工程、保障工程来抓，有助于推动政法工作全面发展进步。

“人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会主义国家，自觉地遵守宪法和法律，积极同违法行为作斗争”。检察机关要进一步强化法律监督，认真履行第一责任，主动服务第一要务，不断提高执法办案工作的质量和水平，充分发挥各项检察职能，积极参与社会管理创新，通过执法办案来化解社会矛盾，维护司法公正，理顺群众情绪，维护和促进社会和谐稳定。执法办案是履行一切检察职能的本源和归宿，也是检察机关积极参与社会管理创新的基础性工作。

深入推进社会管理创新，是各级党委、政府、社会组织和社会成员的共同任务。政法机关作为社会管理的重要职能部门，在推进社会管理创新中，担负着重要职责任务。检察机关推进“三项重点工作”，特别是深入推进社会管理创新，最终要靠一支公正廉洁的执法队伍来完成。在全国政法工作电视电话会议上要求：政法部门要“在提高执法能力、细化执法标准、强化执法管理监督、加强政法机关党的建设上取得新进步，进一步提高开放、透明、信息化条件下的执法公信力，切实维护社会公平正义。”这是当前和今后一个时期政法队伍建设的纲领，也体现了党和人民事业发展的要求，还是推进社会管理创新的重要保障。这五个方面相互联系，相互作用，既包括了能力和水平、标准和规范，又包括了管理和监督、目标和途径，是目标和过程的统一，又是理想和现实的结合，是政法机关最紧迫的工作任务。

因此检察机关作为社会管理创新的主体，要切实担负起管理创新的职责，积极应对新形势、新情况、新问题，进行检察管理创新，提高检察工作质量和效率，树立检察机关公信力，并通过检察职能延伸到社会管理创新工作中去，找准检察管理创新和社会管理创新的契合点，成为社会管理创新的实践者和推动者。

广东公安管理创新经验值得借鉴。他们系统提出“六项创新”的工作要求：即创新公安情报信息工作，强力推进“大情报”平台建设；创新互联网监管机制，强力推进“大网监”格局；创新打击犯罪举措，强力推进网上作战；创新流动人口服务管理，强力推进“一证通”制度；创新队伍管理载体，强力推进“工作执法一网考”；创新和谐警民关系途径，强力推进“服务措施一网办”。以建设“一个平台，三个系统”(公安指挥中心平台，警务综合信息系统、互联网虚拟社会管理系统、政府各部门联网的信息资源系统)和“五个一网”(视频监管一网控、办案办公一网通、情报信息一网综、服务措施一网办、工作执法一网考)为重点，在构建现代警务运作模式、实施情报导侦、加强流动人口和外国人服务管理、推行网上绩效考核等方面进行了一系列新的探索和实践，取得了一定的成效。

四、检察机关管理创新的具体措施

我国检察机关职能是实施法律监督，有效维护国家法律的统一实施，但目前检察职能在制度和机制上不够完善，需要创新，适当合理地延伸检察职能，对于推动我国检察制度的发展具有长远意义。过去，我们过于依赖成文法的作用，从一种理论构建一个制度，再从这个制度来形成一定的成文规则，法律实务者则根据这个规则进行各类法律实践。现在，这样的一条路径已逐渐被突破。从执法困惑、改革试点、全面推广到形成理论，推动司法改革，形成法律法规，这样一条路径更加体现了法律流动和鲜活的本性，诠释了法律的生命是经验并非是逻辑，也能有针对性地回应社会公众对正义的新要求新期待，避免法律理论走向不符合中国实情的误区。

近年来，检调对接机制、刑事和解、刑事被害人救助、涉罪外来人员取保候审新模式、成立案件管理中心等一系列检察创新举措都呈现出一个共同的特点，都是由基层检察工作者在没有成熟的理论，没有既定的框架，没有统一模式的情形下，自下而上进行的检察工作创新，这些创新举措都很好地顺应了当前我国社会发展对司法工作的实际需求。

又如荷泽市牡丹区检察院在全国检察机关率先成立了“农民工检察维权服务中心”，以及“刑事案件犯罪嫌疑人家属、被害人救助中心”，探索建立救助制度。

天津北方网讯：今年3月，天津市检察机关在深入推进三项重点工作中，主动探索检察机关参与社会管理创新的模式，并在调研和试点的基础上，决定全市检察机关都要在城市社区和农村乡镇建立检察工作室，推动法律监督工作向基层延伸。通过这个检察工作平台，加强法律监督、促进民主法治建设，有效提升检察机关的社会公信力和影响力。这一创新举措，得到了区县级领导和基层党委政府及人民群众的普遍欢迎。据了解，为了稳妥推进这项工作的开展，今年3月，市检察院首先在河北区检察院率先开展了社区检察工作室试点工作。今年4月，在认真调研、充分论证、总结试点经验的基础上，市检察院下发了《关于开展“法律监督工作向基层延伸”活动实施意见》，要求区县检察院在城市社区、农村乡镇建立检察工作室，并明确了社区和乡镇检察工作室的职能定位、工作方式和创建要求。截至目前，全市各区县检察院已创建检察工作室60余个，有100多名检察干警在这个新的岗位上，忠诚履行着检察职能，为最基层人民群众服务。

推进社会管理创新，就是要找准切入点、运用结合点、把握着力点，抓住着重点，千方百计解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题。这主要包括：流动人口管理、特殊人群管理、社会治安重点地区管理、特种行业管理、社会组织管理、社区管理、社保管理、安全生产管理等方面。联合机关、企业、社区、学校四方力量，多措并举推进社会管理创新。联合机关，推动依法行政。联合企业，防范经营风险。联合社区，共建和谐社会。联合学校，强化法制教育。积极化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。

篇9

一、强化组织领导，深入开展法制宣传教育，推进依法治理进程

建立健全了普法、学法制度，我街道在上半年开展了街道干部学法活动，经过精心组织，周密安排，取得了良好的效果。进一步明确了工作中应当遵循的基本规定。提高了依法决策和依法管理的能力，增强了搞好法治创建工作的责任感和使命感，夯实了依法治理基础。

普法教育领导小组加强了对全街普法工作落实的指导、协调、监督、检查和服务。采取街头宣传、法制讲座、标语、普法培训等灵活有效的形式，广泛开展社会治安、婚姻家庭、计划生育、义务教育、土地管理、拆迁安置等与群众自身生产、生活密切相关的法律、法规的教育，开创了上下联动，互相呼应，丰富生动的法制宣传教育新局面，进一步提高普法宣传效果。

街道各级领导干部学习了《刑法》、《行政诉讼法》、《刑事诉讼法》和《道路交通安全法》、“五五”普法读本剩余内容及其它法律法规知识。在八月份还组织了机关干部的普法学习考试。考试合格率达100%。街道党工委中心组开展了专题学法讲座，有效提高了领导干部依法决策、依法行政的意识和能力。同时，我们还征订了《物权法》读本，为下一步的学习做了准备。

广泛开展“法律进社区”等“六进”活动。为进一步推动街道居民学法活动的开展，我们在社区广泛开展了《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《道路交通安全法》、《条例》、禁毒、反警示教育等法律宣传活动。“三八”节期间，我们组织开展了妇女维权知识讲座、法律咨询和创建社区“家庭零暴力”活动。3月7日下午，街道在太平村社区举办了创建“家庭零暴力”讲座，讲解了什么是家庭暴力、为什么会产生家庭暴力、如何在家庭暴力面前保护自己以及制裁家庭暴力方面的有关法律法规，并就大家在工作中的实际需求讲解了与女性生活密切相关的劳动就业、劳动保护、家庭纠纷、婚姻等相关法律知识，还现场对代表们的一些现实案例进行了详细的解答，进一步提高了妇女用法律保护自身合法权利的意识，受到了广大妇女的好评。活动现场发放宣传材料1800多份，张挂展牌20块，为300多名妇女群众提供了咨询帮助，实实在在为相对弱势的妇女群体办实事、办好事，在妇女中产生了积极影响。各社区、各单位也积极通过板报、宣传栏、座谈会、专题讲座、法律咨询等形式，向群众宣传法律知识。5月31日，街道司法所、关工委、妇联、计生办、团工委联合组织开展了“弘扬‘四自’精神，共创文明社区”社区行活动，我们在燕华花园社区举办了老年人、妇女、未成年人等法律咨询宣传活动，为160多人免费提供法律咨询，配发宣传资料700多份，受教育者达1200多人，悬挂展板20多块，解答了社区群众在房屋产权纠纷、赡养、婚姻家庭、邻里纠纷、家庭暴力、劳动工伤、妇女、青少年维权等问题，效果良好。根据区司法局部署和今年普法的要求，我们深入开展对基层普法的“六进”活动，共完成普法教育32场（，辖区内18209人受教育，发放资料21712份，咨询3857人。

着力开展社区青少年法律学校活动。为了进一步加大青少年法制教育工作力度，把各项工作落到实处，确保教育效果。年初，街道制定了青少年法律学校活动教育计划，根据计划内容，我们主要进行了《未成年人保护法》、《预防未成年人违法犯罪》、《青少年思想道德教育》、以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观教育和反法制警示教育，崇尚科学，反对迷信，坚定理想道德信念。开展了青少年心理健康咨询、案例分析会和法律知识竞赛等活动，并结合暑期特点，举办家长法制教育培训班，并建立健全了相关工作制度。我们以社区为依托，以社区青少年法律学校为载体，开展了丰富多彩、形式多样的法制宣传教育和实践活动，组织中小学生看法治教育片和军营一日游活动，举办了56期法制讲座，辖区2783人次受到了教育，学生上课覆盖率达98％。同时我们还大力加强在校学生法制教育，配备了8名法制副校长，并按照要求完成教育任务。在学校开展了青少年法制信箱工作，全年开箱94次，收到学生来信930件，解答学生提出问题892次。学生法律意识有了明显增强，辖区无青少年违法犯罪，受到了社区、学校、家长的欢迎和好评。7月21日，由市文化局、区禁毒办、区治安大队、xx派出所和街道综合治理办公室、司法所共同组织在“别样年华”歌舞厅进行了主题为“珍爱生命，关爱自己，杜绝娱乐场所黄、赌、毒”的法律宣传。

二、以创建平安街道，促进社会稳定。

以加强平安创建工作建设为载体，以维护社会稳定为抓手，不断完善大调解工作机制，坚持矛盾纠纷调处工作，为实现人民群众的根本利益提供法律保障。

（一）充分发挥人民调解在维护基层社会稳定中的“第一道防线”作用。紧紧围绕办事处中心工作，充分发挥基层司法行政工作的职能作用，努力做好排查社会不安定因素和调处社会矛盾纠纷工作，及时掌握动态，积极预防矛盾纠纷的激化，充分发挥调委会在调处矛盾、纠纷中的生力军作用。进一步完善基层组织建设，坚持以人为本的原则，将素质高、能力强、威望高的人员充实到调解组织，不断提高调委会队伍的整体素质，确保调解质量。并通过会议组织各类培训活动，为调委会成员不断提高自身的业务知识水平，熟练掌握调解技巧，把矛盾纠纷消灭在萌芽状态，维护社会稳定打下了坚实的基础。进一步完善“大调解”工作机制，健全完善人民调解工作组织网络，充分发挥人民调解在“大调解”工作中的主力军作用，每月进行排查疏理，出现的各类社会矛盾纠纷，全部得到妥善化解和处理。通过对人民调解员的培训，努力提高人民调解员的调解技能和水平，主动、及时定期开展矛盾纠纷排查工作，坚持抓早、抓小、抓苗头，做到对矛盾纠纷早发现、早调处、早解决。

2007年全街道共调解各类纠纷226起，调解成功226起。调处率、调解成功率都达到100%。我街道幕府山庄社区调委会还被评为江苏省“人民优秀调解委员会”。

（二）切实加强刑满释放人员安置帮教工作，刑满释放人员安置帮教工作是一项长期而又艰巨的任务。为提高对刑满释放人员的管理和控制力，我们采取灵活多样的帮教方式，确保安置帮教工作真正落到实处。全街道2007年刑满释放人员13人，对所有刑满释放人员全部建立了个人档案，并确定了具体的帮教人实施帮教，完善刑满释放人员年度帮教考察记录。对外出打工的刑满释放人员，采用书信、电话等形式落实帮教考察。社区矫正工作是社会稳定的基础性工作之一，抓好这项工作，对于促进地方稳定有着十分重要的作用。2007年全街道累计接收57名社区矫正对象，现已解除矫正27名，有30名在矫正，无一名重新犯罪，矫正秩序持续稳定。建立健全了监管安全责任制，确保对社区服刑人员监督到位、管理到位。拓展了公益劳动的形式和组织方式，提高了个案矫正的效果。矫正工作档案和服刑人员档案全部规范化，做到档案齐全、标准统一。全面强化了帮教组织机构建设，严格落实“一对一”帮教小组，选聘政治素质较高、责任心强的人员担任帮教小组成员，切实发挥基层帮教组织的作用。紧抓社区矫正的重点环节，规范“接收”、“解矫”程序，落实矫正对象分类帮教，教育专题化和改造人性化，监管考核分级等，为工作的顺利开展创造了条件，确保了全年不出现重新犯罪。

（三）认真化解矛盾纠纷，切实维护地区稳定

突出重点，搞好服务保障。今年，按照上级的统一部署，在全街范围内组织“双拆”，任务繁重，点多面广，涉及户较多。为了确保地区稳定，根据街道统一安排，由司法所牵头组织街道机关各科、室深入社区，宣传新拆迁政策，明确“双拆”范围和标准，消除群众疑虑，争取广大群众对这项工作的支持，经过思想发动、组织协调、宣传政策、耐心细致地做思想工作，顺利完成了拆迁任务。9月份，吉祥村社区陆家洼地段及幕燕风景区拆迁，工程的进展直接影响任务的完成。街道本着为老百姓办实事的思想，专门组织了司法所、办、城建科、农副科、经济科等工作人员深入社区第一线，上门做老百姓思想工作，了解可能发生纠纷矛盾的重点人和重点户，加强对社区工作的指导，通过宣传政策做思想工作，到10月底工程基本顺利完成。

强化措施,认真做好排查凋处工作。按照上级关于加强“两会”、“两节”期间的社会稳定工作会议部署和有关文件精神，街道在全街范围内组织力量做好集中矛盾纠纷排查工作，分类调处各类纠纷，重点防范社区矫正对象、安置帮教人员中的重点人头，集中排查失地农民社会保障、征地拆迁、企业改制、学区划分、农民撤队等纠纷。为了确保“四会一节”期间的社会稳定，9月份，我们在全街范围内组织进行了社会矛盾纠纷和不稳定因素集中排查，坚持边排查边调处，认真疏理，切实做好集中排查调处工作，认真仔细地反复查找出可能影响地区稳定的不安定因素，真正做到早发现、早预防、早处置。努力把集体上访、越级上访、重复上访矛盾控制在源头，化解在基层，为十七大的顺利召开提供了有利的环境。载止目前，街道矛盾纠纷调处中心共调解社会矛盾纠纷19起，调处率100%，成功率100%，劝阻群体性上访15起215人次。没有因调处不当或者措施不力而引发的“民转刑”案件。

（四）进一步规范法律服务，建立健全了对法律服务人员的监督、处罚机制。法律服务所全部实行统一收案、统一收费，财务手续齐全，并实行风险告知、首次接待、事中联络和事后回访制度。截止目前，法律服务所共为企事业单位担任法律顾问12家，案件41件，非诉讼案件6件，解答法律咨询240人次，法律文书65件，参与司法行政37次，为全街经济发展提供了有效的法律服务。与此同时，加强对法律服务人员的投诉查处工作，对群众投诉法律服务人员的问题，我们制定了工作制度，并由专人接待，登记在专门的投诉登记簿上。对每一起投诉，我们认真调查取证，做好认定和处理，并及时反馈给投诉人。街道法律服务工作者规范执业，无违法违纪和违反职业道德行为。

积极开展法律援助工作，切实帮助困难群众解决突出问题。认真贯彻《栖霞区对困难群众实行法律援助的实施办法》，按照“应援尽援，尽援优援”的原则，扩大法律援助覆盖面，让法律援助取信于民，切实维护困难群众合法权益，开展了法律援助宣传月活动，积极宣传148法律援助知识和《法律援助条例》等法律法规。全年为部分“双失双下”困难职工家庭和“低保”线以下的残疾人家庭发放法律援助爱心卡29张，切实解决了这些弱势群体的实际问题。法律援助人员以高度的工作责任心和负责的工作态度，认真办理各类法律援助案件6件，开展送法进社区12场次，使法律援助这一民心工程取得明显实效，增强了人民群众对政府的信任感和满意度。

三、工作中存在的不足。

（一）、普法工作资金缺乏，普法宣传工作须进一步加强。

（二）、个别社区调委会业务水平急待提高，未能起到的“第一道防线”作用。

（三）、两劳释放人员安置帮教工作须进一步加强。

总之，在今后的工作中，xx司法所将针对存在的问题，以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻执行党的十十七大精神，与时俱进，开拓进取，求真务实，真抓实干，以普法依法治理工作统揽全局，以深化改革，强化管理及切实搞好自身建设为保障，努力提高队伍素质，增强工作力度，进一步发挥化解矛盾纠纷，维护社会稳定的作用。

四、2008年度工作要点

一以党的十十七大精神为指导，加强学习，努力提高自身综合素质。

二继续推进法治创建工作，抓好“五五”普法教育，并探索将普法教育和公民思想道德教育结合起来。

三、践行“三个代表”，发挥大调解中心的优势，积极化解基层矛盾纠纷，真正构筑起“第一道防线”。

四、加大安置帮教工作的力度，努力消除各种重新违法犯罪隐患。

五、积极开展法律援助工作，切实帮助困难群众。

篇10

论文摘要:城市社区治理是实现和谐社区的基本途径。如何搞好社区治理，是当前学术研究的热点问题。随着新公共管理运动的深入发展，社区治理主体也呈多元化的发展趋势。社区业主是构成社区的基本元素，在社区治理中起着举足轻重的作用。但当今的业主与以往的居民并不相同，对他们的管理、组织等遇到了新问题。所以应根据新情况，给社区业主一个合理的角色定位并使业主主动参与到社区治理中来，这样才能更好地进行社区治理。

近年来，我国的城市社区建设已初具规模。城市社区建设这一概念是在我国体制转轨的大背景下被提出来的，“努力促进新的社会结构和管理体制的形成，配合人们在思想文化、价值观念、生活方式等方面的进步，重塑‘以人为本’的现代社会”。[1](p2)在新形势下，对社区的管理不能沿袭以往的方法，由此产生了社区治理这一理念。社区治理强调的是治理主体多元化，这就把社区业主推到一个前所未有的重要位置。

一、社区治理主体多元化是发展趋势

“治理”这一提法有其独立的丰富内涵：“作为社会——控制论系统的治理，政策结果不是中央政府行为的产物，中央可以通过一种法律，但是在随后执行的过程中，它要与地方政府、保健机构、自愿部门、私人部门等发生互动关系，相应，后面这些制度间相互间也要发生互动。中央政府的凌驾地位不存在了，政治体系日益分化，我们生活在‘没有中心的社会’，即以多个中心为特征的多中心国家中。政府的任务是使社会——政治活动具有能动性，鼓励出现多种多样的解决问题和分配服务的安排。这种新的互动模式种类众多，例如自我管制和相互管制，公私合作伙伴关系，合作管理以及有企业家精神的合资企业。社会——控制论研究方法强调了处于中心的行动者进行管理时所受的限制，声称不再有单一的主权权威，替代它的是：每个政策领域特有的多种行动者；这些社会——政治——行政行动者之间的相互依存；共同的目标；界限模糊的公共部门、私人部门以及自愿行动部门；行动、干预以及控制方式的多样化和新出现的方式。治理成了互动式的社会——政治管理方式的结果。[2](p92-94)近年来席卷全球的新公共管理改革浪潮对政府职能提出了新的要求，政府的公共管理职能要求管理主体的多元化，不再是单一的政府管理。“公共管理不完全等于‘政府管理’，而意味着一种新治理。传统意义上的公共行政强调的是政府行政或政府管理（government administration or government management）。而公共管理中的管理者，不一定完全是政府，私人部门、非营利部门、非政府组织等都是公共管理的一个重要组成部分。它强调的是治理（governance），即由众多行动者组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系”。[3](p12)治理理论与新公共管理理念相结合，形成了公共治理理论。公共治理的主要特征有：“1.政府理念从统治到治理的转变；2.公共治理主体从一元到多元的转变；3.公共治理的研究对象有了巨大的扩展；4.公共治理机制和手段的巨大变革。”[4](p91-92)社区治理的理念来源于公共治理理念，以往是政府作为单一的社区管理主体，而现在由于政府理念的转变，使得治理主体呈多元化发展趋势，使除政府以外的非政府组织、企业、社区部门和社区居民都可以成为社区治理的主体。不同主体在对社区事务的管理中发挥各自的特点和优势，相互合作，共同为社区建设出力。如果这一套治理体系能够良好运作，必然能够达到事半功倍的效果。但在实际操作中，由于这一新治理模式起步晚，在实际操作中还要一边摸索一边前进，存在的问题主要表现在各治理主体之间职责界限模糊，甚至对自身的角色定位认识不清。在这里要重点讨论的，是社区业主在社区治理中的角色定位问题。

二、社区业主的角色定位

（一）社区业主与以往的社区居民的比较。

我们现在所说的社区业主，主要是指在社会主义市场经济条件下，住房商品化之后购买房屋全部产权的购房者。旧城改造是城市建设整体规划的重要部分，拆除旧房屋建造新房屋则是旧城改造的主要内容。新建的住房大都是商品住宅小区，城市里的社区基本上就是以这些商品住宅小区为主。小区业主与以往的社区居民相比，不同点主要表现在：

1.以往的社区居民所居住的房屋大都是单位福利分房性质，居住在一起的居民一般是在同一单位工作，彼此非常熟悉；现在的小区是商品化住房，业主购房都是个体行为，业主之间互相不认识。

2.以往由街道办事处、居委会等机构对社区进行管理，而现在这些机构已经淡化，应运而生的业主委员会担负起了管理社区业主的责任。

3.以往社区的公共服务由单位统一提供，现在住宅小区的公共服务由物业公司提供，物业公司根据其工作内容和性质向业主收取物业管理费。

可见，从传统社区向住宅小区的转变，不仅是人们的居住条件、居住环境发生了变化，更是我国城市基层社会管理方式的转变。以前实行的以“单位制”为主的管理模式随着经济转轨和社会转型逐渐退出了历史舞台，新的社区形式作为新的城市基层社会管理模式，是符合经济与社会发展要求的。

（二）存在的问题。

社区治理主体的多元化发展趋势，对社区业主提出了要求。社区业主作为跟社区部门、物业公司具有平等地位的治理主体，理应很好地发挥自己在社区中的作用。但在实际生活中，社区业主与物业公司及其他社区治理主体的矛盾很大，此类新闻也是屡见不鲜。

从上面总结的社区业主与以往社区居民的不同点中可以看出，现在的社区业主之间没有工作上的联系，加之当今社会竞争激烈、压力大、生活节奏快，人们总是很忙，人情淡漠，对于自己所居住的社区的其他成员更是不会主动去结识交往，这就造成了社区业主之间联系不紧密，缺乏把自己当成社区治理主体的觉悟。业主委员会是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。业主委员会的建立是社区自治发展的标志，但由于起步较晚，发展时间短，很多方面还不成熟，而且业主委员会是民间性组织，号召力似乎不强，许多业主对于委员会的职能性质都不了解，支持委员会的工作就更无从谈起了。物业公司为社区提供公共服务，也是社区治理主体之一。目前社区里的矛盾问题，最集中的就是业主与物业公司之间的矛盾，往往是业主认为物业公司在收取了较高的物业管理费之后并没有提供相应的服务，于是拒绝缴纳以后的物业管理费；物业公司则认为他们收取的管理费都不足以维持公司的正常运转了，这样一来，后果一般是物业公司不再为社区提供公共服务，社区环境变得越来越恶劣，业主深受其害。

（三）社区业主的角色定位。

矛盾问题已经不容忽视了，那么业主在社区治理中究竟扮演着一个什么样的角色呢？既然前面已经提出社区治理主体多元化的发展趋势，毫无疑问，业主是社区治理主体之一，与物业公司及其他社区部门有着平等的地位。但在实际操作中不能发挥出业主应有的作用，这促使我们对社区业主的角色定位进行反思。

社区治理主体多元化是社区治理理论的组成部分，将理论运用到实践中，必然要经历一段磨合期，在此期间可能会产生很多以往没有遇到过的新问题。“综观我国城市社区治理模式的发展与演变，可以将其概括为三种模式或三个阶段：1.行政型社区——政府主导型的治理模式。2.合作型社区——政府推动与社区自治结合型的治理模式。3.自治型社区——社区主导与政府支持型的治理模式。我国城市社区建设由第二个阶段向第三个阶段的发展需要一个较长的过程”。[5](p136-137)在这个发展演变的过程中，社区业主对自身的主体地位缺乏足够的认识，很大程度上是受到传统管理模式的影响。在以往的社区管理模式中，社区居民是被管理者，是接受政府管理的一群人，人们在思想上已经形成了对管理者的依赖。现在的社区没有了所谓的上级管理者，更多的是靠自己进行管理。而靠自己进行管理，又没有明确的管理方法和标准，于是更多的人选择不管理，对公共事务不闻不问，至于私人的事情，自己管自己的，别人也无权过问。这样一来就导致了社区业主对社区事务的普遍不关心，即使出现了会影响到自身利益的问题，只要他人也遇到同样的问题，就不会主动去寻求解决方法，从众心理在这里起到了很大作用。还有就是单位制解体，尽管凸显了人们的自主性和个性，但也会造成人与人之间联系的不紧密，住在同一个社区的人们缺乏内聚力，对社区公共事务漠不关心也就不足为奇了。业主委员会无法发挥更大的作用，很大程度上是得不到业主们的理解和支持，当然其根源还是前面提到的社区业主之间缺乏内聚力。同时，其他社区治理主体的职责界限模糊，对自己应负的责任认识不清，责任意识不强，也是导致很多问题无法妥善解决的原因。

问题的产生也许是在磨合期间无法避免的，如何解决这些问题就成为了过渡的关键。既然现在社区业主不能很好地发挥其作为社区治理主体的作用，那就应该在实践中将其定位在一个还不能够达到治理主体水平，但正在向着治理主体前进的位置。在实践的过程中努力将业主群体往治理主体的方向引导，并让其认识到社区事务与自身利益有着密切关联性。

三、努力引导社区业主发挥其治理水平

将社区业主放在一个还不能够达到治理主体水平，但正在向着治理主体前进的位置，这就需要我们在实际操作中采取相应的措施，将业主向治理主体引导。

（一）强化业主委员会在社区中的作用。

我国传统的管理模式是由上级机构管理社区居民，而且人们的思想方式受其影响很深。既然这样，完全可以顺应这一思维方式，提高业主委员会的地位，强化其作用。业主委员会虽然是民间性组织，也不是对社区的业主进行上对下的管理，但它是代表业主利益的组织，所做的工作都是在维护业主的合法权益。从这一点出发，我们可以强调业主委员会的组织功能，委员会是通过民主程序推选出来的业主代表组成的，跟大家是同样平等的身份，这就不会出现以前管理模式中管理者与被管理者之间的隔阂。业主们有什么困难，遇到了什么问题，都可以向委员会反映，委员会帮助业主解决问题。在这一点上，业主委员会可以填补在没有了传统管理者之后人们心理上的缺失，业主们通过委员会解决了困难与问题，自然会感激业主委员会，在心理上对其产生认同后，要拥护委员会就是顺理成章的了。所以，业主委员会必须强化自身在社区治理中的作用，当业主们还对自己的治理主体地位认识不清时，业主委员会就应该站出来，代表广大业主发挥治理主体的作用。

要做到这一点，首先社区中要选出大家都信赖的、人际关系较好的、热心为大家服务的业主代表来组成业主委员会，组成之后要建立一套业主委员会运作的规章制度，切忌三分钟热情，要切实把每项工作都落到实处，并一直坚持下去。其次要加强业主委员会与广大业主的联系，获得业主的支持。这一点在实际操作上有很大困难，由于前面已经说过的一些原因，很多人都对所居住社区的公共事务漠不关心。还是必须依靠业主委员会自身勤做工作，不能只是在产生问题和发生矛盾时，委员会才能证明其是存在的，必须在日常生活中时时处处体现出业主委员会的存在。

（二）加强社区业主间的内聚力。

社区业主的内聚力不强，是业主不团结，对社区公共事务不关心的根源。如果在这方面有所强化，许多问题解决起来会更容易。由于工作、生活上的差异，社区业主也许很难在同一时间聚集到一起，这也给他们的沟通造成了一定困难。加强业主之间的联系，可以先从老人和孩子着手。退休在家，平时无事可做的老人们完全可以加强联系和沟通，业主委员会可以组织老人们参加一些有益身体健康的活动，加深对其他人的了解和熟悉，老人之间互相来往多了，会影响整个家庭与其他家庭的来往，慢慢地就可以把业主们联系起来。孩子们也是，平时经常在一起玩，家庭之间的联系自然就会越来越紧密。社区业主之间的联系紧密了，内聚力自然就会加强。业主们对社区公共事务就不会再抱着漠不关心的态度，而是真正感觉到自己是这个社区的一分子，社区的大小事务都与自己息息相关，也乐意参与到社区的管理中来，负起自己那份责任，这样，社区业主达到社区治理主体的水平就指日可待了。要加强社区业主的内聚力，要做的还有很多，而且这肯定是一个需要花费较长时间的过程，不能操之过急。

（二）业主应加强与物业公司的互动。

物业公司为社区提供公共服务，是当前的主流。尽管物业公司是企业，但由于其主要业务是为社区提供公共服务，如垃圾清理、安全保卫、绿化维护、车辆管理等，收取的物业管理费也在业主可以接受的范围内，所以物业公司是为社区业主提供公共服务的机构，是社区治理主体之一。当前普遍存在的业主与物业公司的矛盾，很大部分还是由于物业公司自身不完善，提供的实际服务与承诺时的标准不相符，收取费用与提供的服务不相符等。由于物业管理的质量与业主日常生活密切相关，特别是经济上的联系，使得业主与公司之间的问题十分复杂且敏感，一旦出了问题，双方都不愿意承担责任，致使本来也许并不严重的问题越来越严重，原本可以协商解决的矛盾也变得不可能解决了。当前我国的物业公司发展较快，但良莠不齐的现象也很突出。社区要找到一家负责任讲信用的物业公司并不容易。撇开客观因素，业主自己应该做到的，是重视最初与物业公司签订的合同，严格按照合同拟订的标准执行，如果物业公司日后提供的服务没有达到合同上规定的标准，业主应坚决捍卫自己的合法权益，在物业公司提供服务的过程中，业主应时常监督物业公司的运作，及时沟通，出了问题立刻解决，尽量不要拖延，以保证问题能尽早得到解决。业主与物业公司的互动加强了，一些潜在的发生矛盾的可能性就能够被消除，双方都深入了解对方，就可以更好地合作。物业公司与业主都是社区治理的主体，所以就应该相互尊重，相互监督，做好自己应该做的，出现矛盾问题尽快通过协商解决。当然，企业性质的物业公司是以盈利为目的，在经济利益与提供的服务之间找到平衡点也非易事，所以业主们在监督物业公司工作上必须付出更多，而一个有威信和号召力的业主委员会就可以替业主们担负起监督物业公司工作的责任，这也证明了社区里建立一个有威信有号召力、负责任，能真正代表业主的业主委员会的重要性。

（四）政府为社区建设提供外部支持。

政府是传统的社区管理主体，在当今治理主体多元化发展的趋势下，政府的作用仍然很大，特别是在我国。政府应该为社区建设提供一些外部支持，“社区的人力、物力、财力有限，政府必须协助社区解决工作中遇到的难题，特别是要解决区内居民的就业问题。为了将社区内党政组织、企事业单位组织、社会团体这三类组织统一调动起来，使之为整个社区的利益和目标而共同努力，需要政府担当起协调者的角色，理顺城市社区各行各业之间的关系”。[6](p135)社区其他治理主体都是通过政府授权才可能成为治理主体的，所以政府在社区工作上起到的总领性作用是无可取代的。政府为社区建设提供外部支持，相当于减轻了业主的负担，使得他们能够更好地看清自己的定位，明确自己的责任。政府还应在政策和法律制定上为社区建设提供良好的大环境。对物业公司的监督管理应该有法可依，一些社区部门目前还没有法律地位，这在很大程度上限制了这些部门的发展，政府应该根据实际情况，制定出有利于社区健康发展的政策和法律，这同样也有助于社区业主认清自己的角色定位。

综上所述，社区业主作为社区治理主体之一，在当前还不能很好地发挥作为治理主体的作用。因此，应该在实践中逐步采取措施，引导社区业主认清自己的角色定位，明确自己担负的责任，强化其责任意识，使其主动参与到社区治理中来，促进社区建设快速稳定的发展。

参考文献

[1]严浩.我国城市社区发展政策研究[M].北京:中国计划出版社，2002.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社，2000.

[3]张成福，党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社，2001.

[4]滕世华.公共治理视野中的公共物品供给[J].中国行政管理，2004，(7).