基层社区治理的重要性范文

导语：如何才能写好一篇基层社区治理的重要性，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2016）08-0342-01

一、前言

近年来，随着经济的快速发展，我国的社区建设取得了长足进步，但社区中各种问题也随之而来，社区的发展已不能满足人民日益增长的物质文化需求。2015年10月22日，全国社区社会工作暨“三社联动”推进会在重庆隆重召开，在此背景下，为进一步探索和完善我国社区治理的创新机制与路径选择，“三社联动“的社区治理理念应运而生，为推动社区发展，创新社会社区治理的机制、构筑共建、共享的和谐社区，提供了很好的借鉴和启发，并成为我国国家治理体系下创新基层社区治理，推进社区治理体系、治理能力现代化的重要路径。

所谓“三社联动”就是指在党和政府的领导下，以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑并实现“三社”相互支持、协调互动的过程和机制。由于社区建设在我国大陆只有二十多年的历史，包括社工机构在内的社会组织更是处于初创时期，在近年来的社区、社会组织、社工的发展中，三者之间虽然开始了“联动”，即互动和合作，但尚未形成制度化的机制。一些“联动”多是双方或三方基于各自“现实”权衡而形成的临时性关系，有的甚至还有“两张皮”现象。“进入新世纪，置身于我国大力开展社区建设的新形势，面对实现社区治理体系和治理能力现代化的新任务，在社区积极推进“三社联动”具有重要的现实意义。

“三社联动”首先要明晰各方的目标、任务，认识及定位。通过建立互相学习、合作的关系，共享彼此所拥有资源。在此基础上，不断促进基层社区治理主体多元化，治理能力现代化，治理方式民主化。因此，在现阶段的社区建设与治理中，通过引导和激励社区社会组织发挥各自的优势，在反映和表达社区成员或特定居民群体的利益诉求，协调利益关系，开展自助、互助、志愿服务，提升居民素质，从而构建“共建、共享”的社区治理格局。

二、创新社区治理机制的重要性

1.社区作为城市社会的基本构成单位，是城市基层组织的最小分子，在社会治理体系建设过程中作用关键。社区治理是城市社会治理的出发点和落脚点，是社会治理体系的重要组成部分。当前，我区城市社区治理体系建设中存在政府部门管理越位、服务缺位、社区治理体系建设功能错位、居民自治意识不强等问题。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化，尤其要重视加强社区治理体制机制创新。

2.加快推进社区治理机制创新，是主动适应新常态、积极引领新常态的必然要求，是适应全面深化改革新形势、实现社会治理创新的必然要求，是推进依法治理、加强和提高党的执政能力的必然要求，是维护居民群众根本利益、保障居民群众民利，实现全面建成小康社会目标的必然要求。

三、“三社联动”背景下社区治理机制创新路径选择

1.创新社区治理机制的的首要任务，是培育以地域为基础的真实的生活共同体，塑造社区文化与社区认同，让老百姓积极参与社区建设。当前我国社区规模扩大了，类型增多了，然而人际关系却疏远了，服务也单一了。社区没有成为人们所需要的共同体，没有成为基层社会治理的有效载体。要改变社区建设轻视社区价值和人际关系建设的现状，逐步把社区建设的重心转移到营造社区共同体上来。因此，创新社区治理机制，夯实社会治理基石，成为当前一项重大而紧迫的任务。

2.加强社区自治规范和社区自治能力建设，推进社区治理方式多样化，不断推动社会组织尤其是社区社会组织的能力建设。当前，社区建设存在的一个普遍问题，即将社区建设与基层政权建设混同，把社区居委会当作政府的延伸，使得社区居委会承担了太多的政府职能，工作不堪重负、疲于应付。为此，必须明确城市社区治理功能定位，加强社区自治规范和社区自治能力建设，推进社区治理方式多样化。

3.引入市场机制，激励社会组织深度参与城市基层社会服务和社会治理。通过市场化治理，充分发挥市场竞争的优势，改变传统管理模式下的权利垄断，推动竞争-合作主义治理模式，打破政府对公共服务和公共管理的垄断，扩大社区居民选择权，提高社区治理效率。

4.进一步转变政府职能，推进社区治理法治化。当前，政府角色失调和行为失范是影响社区建设深入发展的重要问题。在社区建设过程中，政府变倡导者、指导者为控制者、领导者，超越了其本来的职能与权限，没有很好地履行应尽的职责。为此，通过转换思维模式，改变传统的工作方式，通过营造法治环境，开展法治活动，建立健全社区治理相关法律规定，以法治思维和法治方式推进社区治理体制创新。

四、小结

社区治理是国家治理的基础环节，社区治理能力现代化是国家治理现代化的基础和前提。因此，实现良好的社区治理局面已成为国家发展的战略目标之一。当前基层社会治理的矛盾和问题十分突出，创新社会治理理念和治理方式，提升社区治理能力势在必行。“三社联动”模式下的治理格局，在新时期群众公共服务需求及表达途径上呈现出多元化趋势及社会治理困境加剧的背景下日益发挥着至关重要的作用。因此，充分发挥社区、社会组织、社工三者的优势，实现“三社联动”发展，这不仅是提升社区服务质量的有效途径，也是不断推进基层社会治理机制与模式创新，全面推进我国基层社会治理体系和治理能力现代化的理性路径。

参考文献

[1]史云贵.基层社会合作治理：完善中国特色公民治理的理性路径[J].社会科学研究，2010年第3期.

[2]吴淑珩.连云港市创新探索“三社联动”提升社会管理水平[J].中国民政报，2012年.

[3]谢志强.基层社会治理新思路[J].人民论坛2014（S1）：77.

[4]徐福海.“三社联动”如何“联”如何“动”[J].中国民政，2015（12）：16-28.

[5]吕青.创新社会管理的“三社联动”路径探析[J].华东理工大学学报，2012（6）：7-12.

[6]岳金.加快推进社会治理创新若干问题的思考[J].行政管理改革，2014（3）.

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一、认清形势，科学定位，建立社会治安防控体系长效机制

学习实践科学发展观，要科学判断和全面把握当前的社会治安形势，牢牢掌握社会治安防控的主动权。××街属典型的城乡结合部，辖内影响稳定的因素多样，治安环境复杂，主要表现在：一是地域形态多样，矛盾纠纷隐患多，社会治安综合治理工作难度突出。辖内地域形态多样，既有××市最大的关闭国有企业—××氮肥厂，又有东圃最旺的商业地段；既有××区人口最多的城中村—××村，又有多个新型住宅小区，潜在的矛盾纠纷隐患多，主要是劳资纠纷、物业纠纷、邻里纠纷、医患纠纷、经济纠纷，还存在着国企遗留问题、房屋拆迁问题等隐患。各种社会矛盾纠纷隐患的存在，给辖区的稳定和社会治安综合治理带来很大的工作难度，要排查调处这些矛盾，既涉及到各种政策法规，又要协调各职能部门和社会力量齐抓共管。二是流动人口多，平均素质偏低，社会治安综合治理工作压力突出。辖内有出租屋1.9万套，近年来外来流动人口迅猛增加，据初步统计，××地区的外来流动人口超过8万人，平均素质偏低，相当一部分外来人口为暂时找不到工作、打散工、从事体力工作等人员。从近年来对违法犯罪分子人员的分析来看，外来流动人口的作案比例大，每年抓获的犯罪嫌疑人中有80%以上是外来人员，其中，近90%以上的人落网前居住在出租屋，给××地区的治安带来了严重的压力。三是案件基数大，多发性案件典型，社会治安综合治理工作挑战突出。近年来，虽然我街每年刑事立案逐年下降，但基数仍然较大，其中盗窃、诈骗、抢劫、抢夺约占80%左右，压案保平安的任务十分繁重。在源头预防上，城中村内的治安防范工作由于受环境、居民意识、硬件设施等影响面临很大挑战；在打击管理上，基层民警工作量多，压力大，如何发挥他们的主力军作用，整合更多群防群治力量参与面临着挑战；在教育宣传上，面对居民群众法律意识普遍不高、素质偏低的现状，如何利用有限的资源，争取最大效果做好宣传教育工作，提高群众知法、懂法、守法、护法等意识面临着挑战。街党工委、办事处以“发展是第一要务，稳定是第一责任”的观念为指引，把保稳定和促发展放在同等重要的位置，科学地分析我街实际，从街道层面进行全局性、系统性考虑，探索社会治安综合治理长效机制，建立健全街道层面社会治安防控体系，实现基层社会治安综合治理工作观念、思路的转变和突破。

二、深入实践，开拓创新，构建社会治安防控体系的基础和架构

学习实践科学发展观，要注重实践，开拓思路，创新方法，在实践中探索社会治安综合治理工作的突破点，解决社会治安综合治理的根本问题。街党工委、办事处从2006年底开始，深入社区进行调研，召集研究讨论，结合街道的实际情况，着手研究建立健全社会治安防控体系工作。2007年3月份形成了《××街关于建立健全社会治安防控体系的工作意见》，并全面开始实施。治安防控体系主要包括以矛盾纠纷排查调处、安全防范、基层创安、流动人口管理、安置帮教、法律道德宣传教育、执法联动、队伍培训管理、组织保障、检查考核为内容的“十大机制”，形成了以打击为重点、以预防为基础、以控制为关键，以建设、管理为方法，以改造、教育为手段，综合性、立体化、系统性的社会治安防控体系。根据当前社会治安综合治理工作特点，从辖区实际情况出发，提出了落实防控体系的三项工作原则：先易后难、突出重点、分步实施。社会治安防控体系通盘考虑全街社会治安综合治理的方方面面，是实现社会治安综合治理的一个完美的载体，将街道辖内可利用的资源充分整合起来，形成齐抓共管、人人参与的大综治格局。

（一）以统一高效为方向，建立社会治安防控体系运行机制。

贯彻落实科学发展观，构建社会治安防控体系科学合理的运行模式，是基层社会治安综合治理工作的关键。以统一指挥、方便管理为原则，建立了由街维稳及综治委牵头，以街道一级有关职能部门为主力，以社区居委会、辖内机构、单位和各类社会力量为基础的纵向层级运行架构。在横向联动方面，主要分为三种模式：一是街道一级联动，主要是职能部门之间的执法联动和矛盾纠纷联调联动；二是社区一级联动，围绕平安和谐，以社区党支部为龙头，以社区民警为骨干，以社区治保会为基础，以出租屋管理员、××公司治保队员、社区内各企事业单位、居民群众为主要参与力量；三是基层治安力量联动，以××地区治安联防大队为载体，整合社会各类治安力量，提高治安队伍的凝聚力、遂行力、战斗力。以纵向层级运行架构为主体，通过横向联动工作模式进行协调整合，构筑一个职责分工明确、团结协作、效率快速、效益明显的综合运行机制。

（二）以保障有力为核心，建立社会治安防控体系指挥平台。

贯彻落实科学发展观，建设社会治安防控体系指挥平台，为基层社会治安综合治理奠定坚实的基础。以“综治大格局，群众得实惠，管理出实效，和谐又平安”为建设标准，建立街综治工作中心，构筑社会治安综合治理工作平台。街综治工作中心的功能主要表现在以下三方面：组织保障功能，表现为建立完善组织机构、工作制度、硬件设施，明确职责任务和部门分工；协调指挥功能，表现为通过制订2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落实联调、联防、联勤、联治、联创的“五联”运作机制；管理考核功能，表现为健全学习培训制度、加强队伍管理，进行工作绩效评估、检查考核。通过充分发挥综治工作中心功能作用，强化基层管理，完善基层服务，优化基层资源，夯实基层基础。

（三）以整合统筹为准则，建立社会治安防控体系精干队伍。

贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，整合社会力量建立社会治安工作队伍，为基层社会治安综合治理工作提供必要的人力资源。以公安派出所为主力军，以治保队员等治安力量为骨干，以群防群治力量为补充，实行警民结合、专群结合，充分发挥队伍最大的工作效益。以××地区治安联防大队为载体，将辖区保安员、治保员以及物业小区、工业区、大型企业的治安力量有效整合，完善了联网基地指挥台建设，实现了勤务指挥联动。以义务平安巡逻队伍为补充，在社区民警统一安排下协助开展社区治安巡逻工作。通过治安力量的整合，达到有效的管理，高速、可靠、准确、综合性的合理安排，发挥最大作用。

（四）以科技创新为指引，建立社会治安防控体系防范网络。

贯彻落实科学发展观，利用先进的科学技术，通过市场机制运作，为基层社会治安综合治理工作注入新鲜的血液。建立健全四个层面安全防范网络：一是建设全街视频监控系统，现在街面主要路段设置了212个监控点，城中村内街内巷设置了107个监控点和5个监控岗亭。二是发动辖内物业小区、企事业单位自建视频监控系统，现我街辖内主要小区、企事业单位安装了1000多个摄像机。三是推进城中村单体出租屋视频监控小系统建设，由屋主自筹资金安装，主要对出租屋内部进行实时监控。四是推行家庭、商铺内部技防建设，积极推行“手眼通”、亿光安防、门禁系统等家庭、商铺技防。通过建设四个层面安全防范网络，动静结合，人防、物防、技防结合，形成一张覆盖全辖区范围、解决重点治安问题、排除大部分治安隐患的安全防范网络。

（五）以立体渗透为手段，建立社会治安防控体系宣传教育模式。

贯彻落实科学发展观，加强精神文明建设，建立全方位的宣传教育模式，为基层社会治安综合治理工作营造良好的意识环境。构筑××街法制宣传教育平台，以最大程度地方便群众、最大限度地满足群众为目标，打造室内法制宣传教育服务、室外法制宣传教育服务、网上法制宣传服务三大宣传阵地，不断创新宣传教育方式，拓宽宣传教育途径，从源头上预防违法犯罪，增强辖内居民群众法制观念和法律意识，促进社会和谐。

三、以人为本，立足长远，进一步推进社会治安防控体系的落实和发展

（一）从全面协调可持续发展的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。

深入践行科学发展观，以全面、协调、可持续发展为基本要求，使社会治安防控体系的落实紧紧配合经济社会的发展，促进平安和谐社区建设。基层社会治安防控体系是一项长期性、复杂性、持续发展性的社会系统工程，其全面落实要始终坚持“三个结合”：一是要与上级综治工作精神相结合，社会治安防控体系的推进要以省、市、区综治工作精神为指导，落实上级部门的工作部署。二是要与经济发展规律相结合，以经济建设为基础，从××地区的经济发展需求和趋势出发，继续完善社会治安防控体系，才能使社会治安防控体系具有科学性、长效性、稳定性。三是要与社会矛盾发展态势相结合，随着经济社会发展，将会不断涌现出新的社会矛盾类型，如何排除矛盾纠纷隐患，将矛盾纠纷解决在萌芽状态，将促进社会治安防控体系自身的不断修正和完善。

（二）从以人为本的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。

深入践行科学发展观，以人为本是核心，提高群众的安全感、对社会治安的参与度和满意度，是对社会治安防控体系实施效果的最好诠释。社会治安防控体系的全面推进，要立足实际，始终以群众安不安全、满不满意为根本考虑，切实围绕社会治安问题的重点、难点和盲点，实现社会治安状况的明显好转。要依靠群众，发动群众，始终坚持从群众中来、到群众中去，把社会治安防控体系建设融入到群众的日常工作生活中。通过形式多样的宣传教育使群众首先做好自身、自我的安全防范，增强防范意识，减少犯罪分子犯罪机会；通过开展形式多样的社区活动，进一步引导和发挥群众参与社会治安工作的积极性和主动性，使群众承担一定的治安防范义务；通过及时公开与群众切身利益息息相关的治安信息，使群众及时了解身边的社会治安环境，采取相应地防范措施。

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关键词：社会管理；经济开发区；管理创新

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）36-0166-02

一、中国经济开发区社会管理的特殊背景

第一，流动人口大量涌入。随着开发区经济发展，越来越多的企业需要大量劳动力，流动人口大量涌入。流动人口在为开发区发展做出贡献的同时也给开发区的服务与管理工作带来了压力，如流动人口与当地居民的融入、犯罪预防、劳资纠纷、教育、医疗等问题；第二，村民市民化进程带来的挑战。由于开发区多处于市郊，当地以前居民多为农民，农村区域建设为社区后，村民向市民转化过程中的心理、职业等社会适应性问题较突出，同时社区服务与社区管理理念缺乏积淀，社区成员的政治文化构成导致社区参与度不高；第三，社会保障问题突出。随着经济规模的扩张，开发区的面积不断扩大，土地征用规模不断扩大，失地农民激增，由此带来房屋拆迁、安置、赔偿、再就业和社会保障等诸多问题；第四，社会服务设施配套不足。由于开发区社会管理基础设施比较薄弱，在大规模兴建基础设施、强化道路运输等物流系统设施的同时，开发区对于学校、娱乐、商业等社会服务设施的配套建设普遍重视不足，许多开发区缺乏基本的社会服务功能和设施，生活设施的不便捷导致多数开发区活力不够，城市气息不足[1]。

二、经济开发区社会管理存在的突出问题

1.一元社会管理主体无法满足多种社会需求。改革开放后，中国体制的变化带来社会结构的不断分化，不同的社会群体有着不同的需求，而且需求日益多样化。面对日益复杂的社会矛盾和日益繁重的社会管理任务，社会管理这一庞大系统工程仅靠党和政府的力量已远远不够，必须依靠政府、社会组织、社会成员的广泛参与。

2.重经济发展，轻社会管理现象普遍存在。中央提出的社会管理，说到底是管理主体对人的管理和服务。这种新理念尚未在开发区社会管理中得到充分认识和推广。对于“经济开发区”这一特殊区域，有些地方领导往往只注重经济增长，忽视社会民生建设，而且对社会管理仅仅停留在抓稳定的层面上，对社会管理的内容、重要性和意义等认识不足。对常规化和科学化的社会管理研究甚少，而且忽视弱势群体权利保障的现象依然存在[2]。

3.社会管理难度不断加大。一是各项改革纵深推进，化解社会矛盾难度增大。随着各项改革力度不断加大，利益机制的重建与调整，触及了各方利益，各种社会矛盾交织，相互作用。二是人口管理难度加大。随着开发区经济建设的不断加速，流动人口激增，大量“单位人”变成“社会人”，政法机关的人口管理工作难度加大。三是预防、打击犯罪的难度加大。在经济转型、社会转型过程中，随着人流、资金流、物流等加大，一方面诱发犯罪的因素大量存在；另一方面当前社会的防范管理机制不健全，存在漏洞。四是社会分配不均、贫富差距大。随着贫富差距的拉大，一些人会出现心理失衡，进而铤而走险，走向犯罪的深渊。

4.社会管理缺乏相应管理依据。一是社会管理法律法规不健全。由于社会管理设计领域众多，事务繁杂，尽管中国社会管理法律法规体系建设取得了一定的成绩，但是有一些领域还是存在空白。到目前为止，中国尚未有一部完善的关于社会组织管理的基本法律[3]，已经出台的管理条例因其权威性不足和配套性缺乏而导致操作性不强，尤其是社会组织管理方面的法律法规空白较多，致使社会组织管理工作难以开展好，社会管理工作受到影响较大。二是社会管理体制机制陈旧，缺乏创新。流动人口的管理和服务、经济社会组织的管理、社会矛盾的化解以及精神文明建设等工作，都有待于进一步的创新和探索。三是权责失衡。此种现象在基层显现的尤为突出。基层农村许多突发事件都要求乡镇领导第一时间赶赴现场做好处理工作，处理不好便会出乱子。因此，乡镇每年和上级签订几十个责任书，每一项检查验收都与奖惩挂钩，而这些工作大多数执法权都在部门。在有限的权力和无限的责任情况下，做好社会管理实在很难。

5.基层社会管理缺乏物力人力保障。尽管国家对基层政法工作投入了大量的人力物力财力，使基层政法工作有了极大的改善，但是对于有限的人力、物力和财力在繁重的事务面前仍显得捉襟见肘。比如，现在开发区加快建设，将大量的人力物力和财力用在基础设施建设和工程投入中去，致使在社会管理涉及的多方面投入不足，许多机关经费不足；而且基层不完善的人才成长机制和艰苦的环境，导致大量人才外流，许多有才华有能力的公务员考到其他地方去发展。

三、开发区社会管理创新对策

1.明确社会管理主体，培育社会组织。开发区社会管理创新的最可能突破点就在于试验和形成政府、社会组织和公民多方参与的社会管理模式，建设成新型社会管理格局。从国际惯例看，社会管理格局的建立需要政府、民众和第三方的相互作用，以公民社会为核心，积极利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理，发挥民众的民主和参与热情，使政府与民众的沟通更加畅通。但是中国历来有强政府、弱社会的传统，抑制了民间社会组织的发育。开发区不仅是经济改革试验区，还应该成为综合改革试验区，在推进政府职能转变，促进社会管理创新上肩负起更加重要的责任。必须充分发挥第三部门（包括各种社会组织、志愿者组织以及国际组织）在社会管理中的重要作用，培育和发展社会中介组织，完善社会的自治组织结构，培养社会的自治与自律能力，建立政府与社会的相互依赖、相互协作的互动关系，实现公共服务的最佳供给和公共资源的有效配置。

2.转变社会管理理念，强化服务意识。从传统的以经济管理为主逐步向经济社会协调管理，从过去的单纯管制控制思维转向以加强改善民生、完善社会服务、公平配置资源、疏通诉求渠道、维护公众权益、协调利益关系、化解社会矛盾、解决社会问题为主的管理和服务理念上来[4]。

3.完善社会管理法规，推进体制创新。开发区在社会管理工作上，政府应充分发挥主导性作用，出台一部适合本地区实际的社会管理规章制度，尤其是在规范和管理社会组织方面形成制度。先做好辖区内社会管理，以后在更大范围内为完善中国社会管理法规建设做出努力。推进社会管理各领域工作的体制创新。在人口服务管理方面，建立开发区流动人口基础信息库，提高对实有人口的管理服务水平；在经济、社会组织管理方面，要建立健全劳动关系协调协商机制，努力构建和谐劳动关系，鼓励各类社会组织依法依规成立和发挥作用，建立分类发展、分类管理机制，促进其健康有序发展；在社会矛盾化解方面，要完善党和政府主导的维护群众权益机制，主动依法维护群众权益，努力把矛盾纠纷化解在萌芽状态；在社会治安方面，要深入开展平安创建活动，建立健全社会治安防控体系；在维护市场经济秩序方面，要建立社会诚信制度，严厉打击制假售假行为，保障人民生命健康安全；在精神卫生方面，要建立预测、预警、疏导、救助机制，及时发现和解决社会成员的心理问题，防范和降低社会风险。

4.加大对基层社会管理的物力人力投入。政府公共开支向社会管理倾斜，是确保社会管理顺利进行的基础性条件。借鉴国外经验，开发区在实施社会管理创新的过程中，需要将公共开支的比重、对社会事业的投入等事关社会管理核心的问题予以明确[5]。逐步形成财政投入持续增长的财政保障机制，对社会组织相关市场活动税收给予合理减免，逐步完善经费划拨机制和公共服务购买机制，确保社会事业发展所需的财力支撑。完善创新开发区的人才评价、选拨和成长激励机制，是地区发展留住人才的重要保障。在人才评价和使用的过程中，对不同类型的工作岗位分类指导，采用不同的管理方式，避免“一刀切”的盲目性[6]。

5.重视社区建设和创新管理。社区建设是开发区近年来发展中面临的难题，由于城市化进程和开发区人口增长、人口流动的速度和范围都超出预期，开发区的发展面临着社区建设的难题。大力推进社区建设，在解决开发区人口最关心、最直接、最现实的利益，解决好开发区教育、卫生、医疗等发展偏弱的问题，完善社区基础建设，强化服务功能的基础上，充分发挥社区参与和监督社会管理，掌握民情民意、理顺情绪的作用[7]。不断增强外来人口、流动人口和居民对开发区的认同感和归属感，是建设开放、包容、和谐开发区的关键所在。开发区的社区建设和创新管理，一是完善基础设施体系，确保社区社会发展的物质基础。在完善法律、制度的前提下，通过采取招标、委托合同的形式与社区组织建立合作伙伴关系[8]；二是为社区发展提供专业的人力资源，真正提高社区能力；三是推进社区组织的专业化程度，对现在的居民委员会以及社会组织加强专业化、职业化的培训，对社区发展组织做定期的培训指导；四是加强居委会和业主委员会等基层组织培育，让社区居民通过一定的组织参与到社区发展的管理中。

参考文献：

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[2] 龚维斌.领导者要正视中国社会管理体制面临的新挑战[J].领导科学，2010，（5）：47.

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[5] 和经纬，田永贤.西方政府社会管理的实践及启示[J].领导文萃，2007，（2）：25.

[6] 田自安.试论如何提高中国政府部门社会管理能力[J].社科纵横，2010，（5）：49.

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【关键词】社会治理 网络化 农村公共服务体系 【中图分类号】C916 【文献标识码】A

随着社会生活网络化进程的不断加快，网络信息社会已经成为人们面对的一种新的社会形态。党的十八届三中全会指出，社会事业的变革与创新离不开对于社会治理方式的改革，因而应激发社会组织活力，建立科学的社会治理体制。当前，我国农村现代化发展取得一定成效，完善农村社会治理体制有利于实现农村地区的和谐与稳定。自我国积极推进农村社区建设以来，社会治理网络化已经成为一种发展趋势，备受学界关注。 创新治理方式和治理手段，推进我国农村社会治理网络化

网络化信息时代，社会呈现出多元化发展趋向，权力也日渐分散，在这样的背景下，网络化社会治理模式应运而生。

社会信息化和多样化发展。21世纪是信息化时代，网络化治理模式的出现回应了当前社会的发展变化。在科学技术迅猛发展的背景下，跨越组织职能和界限能够实现信息的更快速传播。由于当前信息分享渠道的多种多样，社会发展也日益趋向平衡，因而社会组织对于外部环境的依赖性增强，各级组织的协调需要公共和个人的共同参与来实现。对于我国农村地区的发展而言，移动网络信息技术的普及和农村基础设施的不断完善，为农村社会治理网络化奠定了实践基础，而当代农民的民主参与意识也在不断增强，因而在结合我国原有社会治理模式的同时，也应开拓新的农村治理形式，实现农村社会的协同治理，建立网络化治理的新形态。

传统治理方式不能适应新形势。当前农村社会治理中出现各种棘手问题，传统社会治理模式下，公共服务和公共政策的实施都是以一种自上而下的形式来实现的，农民参与的积极性和广泛程度不高。随着社会日益多元化，社会组织的界限变得模糊，同时政府治理社会的难度也大大增加。“三农”问题始终是困扰我国农村建设的重要问题，为有效解决这些问题，需要创新治理方式和治理手段，为农民提供更优质的公共服务，为农村建设提供更多的保障，为农业发展提供经济、技术等支持。政府在农村社会治理中扮演重要角色，同时也是农村社会治理网络化的重要推动力量。由于网络社会在我国农村的发展时间较短，因而对于网络社会现象的认识和评价还十分有限，农村社会治理网络化实践过程中还存在很多问题，一些政府机构或官员仅仅是运用网络技术开展治理工作，或是将网络群体的行动作为监控的对象。

从组织化到网络化。当前我国农村社会治理创新表现出从村庄化到社区化，从组织化到网络化的发展趋向，各地针对农村社会治理和公共服务等工作创建社区化和网络化治理模式，形成了具有地方特色的社会治理网络化实践模式。 农村社会治理网络化实践面临农村社会治理环境改变、农村社会管理组织治理能力下降、农村社会治理参与方式单一等困难

农村社会治理环境发生改变，社会治理难度增加。首先，国家大力实施工业化、城镇化建设，大量农村人口随着城镇化建设逐渐向城镇转移，社会流动性不断增强。当前我国城镇化步伐不断加速，人口快速流动呈现出周期性变化和欠发达地区农村向城市流动两大特征。大量人口流动造成两个结果：一方面，农村劳动力缺乏，大量“空心村”出现；另一方面，城市劳动人口数量激增。此外，由于网络和智能手机的普及，农村网络时代已经悄然来临，农民的生产方式和生活方式发生了根本性变化。由于网络开放性、超时空性，加之自媒体的出现，很多民众都将网络传播作为发泄情绪、解决利益冲突的重要形式，这也给农村社会治理提出了更高的要求。

农村社会管理组织治理能力下降。改革开放以来，我国进行了大刀阔斧的农业改革，的实行大大激发了农民的积极性，同时也带来了农村社会管理体制的改变，传统的制度逐渐走向瓦解，被乡政村治模式所代替，村民委员会成为农村社会管理组织的基本形式。随着乡镇机构改革和“合村并组”改革的有序推进，原有的大量基层政府组织被大量缩减。乡镇机构改革的最终目的是精简机构、减轻农民负担，提升政府服务能力和服罩柿浚但在改革过程中，虽然机构有所减少，但编制和原有人员很难进行分流，同样都在消耗本就微薄的基层财政经费。由于经费问题，很多日常公共服务很难得到有效实施，从而弱化了县、乡、村基层组织的管理权威性。同时，由于国家赋予了民众更多权利，加之农民素质正在不断提升，对村民委员会等基层组织依赖程度进一步降低。另外，由于多数农民选择外出打工，村民代表会议都很难召开，村民自治能力进一步弱化，在群众中的权威性也进一步下降。

农村社会治理参与方式较为单一。党的十八届三中全会提出，要进一步改进社会治理方式，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与的治理方式。但在农村基层社会治理中，主要是党委领导和政府主导，社会各方面参与农村社会治理的程度有限。 农村社会治理网络化发展应培育网络化治理主体、构建联动化参与机制、形成层级化治理格局

社会治理网络作为新型公共管理方式，其价值实现主要体现在管理者与被管理者之间要相互合作、利益协调和包容发展。通过社会治理网络化发展，建立信任机制和利益共享协调机制，进而培养公众的公民意识。

培育网络化治理主体。一是积极转变政府职能。政府职能转变这一历久弥新的课题，已经在理论和实践层面进行了反复的探讨和尝试，但从实践效果看并没有达到预期效果。因此，还要进一步转变政府治理方式，积极引导和鼓励社会组织参与到社会治理和社会服务中来，同时要进一步鼓励农民参与农村社会治理的积极性，提升基层政权组织服务意识，真正地将公民的公共精神培养起来。二是建立农村社区共同体。顺应国家农业农村改革浪潮，积极培育农村经济合作组织，不断增强村民致富能力，通过激活农民自治活力来提升其参与农村社会治理积极性，从共同致富和合作管理的角度构建农村社区共同体。

构建联动化参与机制。构建社区与社会成员联动机制，提升社区居民认同感，增加社区居民对社区管理的积极性，从而促使其承担更多责任和义务。网络化治理关键在于构建管理者与被管理者之间的合作关系，这种合作关系不仅需要建立在利益协调分配之上，更需要建立在共同价值和认同之中。从长远看，构建联动化参与机制是一项重要战略任务，只有在更高层次信任水平之上，管理者与被管理者之间的合作可能性才会增加。因此，要想实现公民在价值和心理层面的价值认同，就必须充分发挥社会主义核心价值观引领作用，通过多种方式培养人们的集体主义价值观。

形成层级化治理格局。多层级治理格局的优势在于赋予村民更多活动空间和话语权。村民可以通过自身努力提升农村社会治理水平。以“幸福村落”为例，在多层级组织结构中，村落理事会在工作和为村民服务上要比村两委更具有说服力，这就无形之中给村两委带来压力。同时，这种村屯之间的社会治理“比、超、赶”精神也会对乡镇干部有所触动，带动工作作风和工作态度转变。特别是这种倒逼机制能够让村两委充分认识到社会治理的重要性，倒逼其改变工作方式方法，更好地为村民服务。

总之，要进一步构建以农民公共需求为导向的农村公共服务体系，转变基层政权组织服务方式和态度，增加农民收入，缩小社会贫富差距，促进公共服务主体多元化，从根本上提升农村社会治理水平。

（作者分别为陕西科技大学思政部教授；陕西科技大学研究生） 【参考文献】

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Abstract：The concept of corporate social responsibility requirements of enterprises can not pursue a single economic objective, the enterprises should bear its own as a "social citizenship" responsibilities. Manifestation of corporate social responsibility is to participate in community building. The article discusses the process of community building the main building in the marginalization of the advantages of enterprises to participate in community building, and try to clarify the enterprises to participate in community building on the basic theory momentum.

关键词：企业 社会责任 社区建设

Key words: enterprise social responsibility community building

作者简介：

1雷鸣，(1987－)男，河南泌阳人，中南大学2009级社会学硕士，研究方向：城乡社会学

2张桂蓉，(1967－)女，湖南长沙人，副教授，硕士研究生导师，主要研究方向：社区社会学，社会管理与社会政策

引言

社区建设，也称为社区发展，现在已成为现代国际思潮，也是我国社会的热门话题。中国社区发展是20世纪90年代初期，在城市社区服务工作普遍兴起与发展的基础上，借鉴国外的先进经验而提出的社会学的一个基本概念。[1]提出这个概念的目的，旨在以社区发展为切入点，全方位加强社区建设，为和谐社会构建奠定坚实的基础。进入90年代后，随着我国改革开放的深入推进，原来由政府和企事业单位包揽的社会职能开始分化并逐渐回归于社会和社区，社区在社会发展中的地位、价值、功能等日益凸显，社区建设获得了空前的发展机会。目前，社会各界关于社区建设的重要性已达成共识，现在努力重点是如何更卓有成效的开展社区建设。经验显示，社区建设是一个系统工程，需要社会各界、各种力量的参与。政府、居委会、驻社区单位、社会组织、社区居民等各种力量通力合作，在国内已形成了比较典型的社区建设模式。这些典型的模式无一不是各种力量协同努力的结晶。在这些模式中，显而易见的是企业在社区建设中的作用及责任未能得到明确体现，因此，文章的关切是：对于企业作为一个在现在社会生活中有举足轻重作用的组织在社区建设中应该履行的责任进行理论分析，探讨企业参与社区建设的优势，进而更好地明确企业对社区建设的责任，探索企业参与社区建设的有效模式。

一、企业社会责任的定义

在文章语境中，社会责任的定义是：如果企业在承担法律上和经济上的义务的前提下，还承担追求对社会有利的长期目标的义务，就认为企业是有社会责任的。[2]企业的社会责任与改革前的企业办社会并不是对等的。企业办社会，是计划经济体制下政企不分的产物，企业不是作为一个独立自主的经营单位，而且无视经营绩效，企业本身应具有的自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展等权利被政府取代导致以政代企；而政府的公共管理及服务职能却由企业遵照行政指令包揽下来；企业参与社区建设、支持社区发展，是在解脱社会事务的沉重负担以后，充分利用良好的社会和社区环境发展企业，积极参加必要的社区建设、管理工作，共建文明社区，为社区的健康发展提供必要的条件。这是企业与社区的一种新型关系。企业承担社区建设责任的方式或途径，主要以构建优良的社会公共关系、企业的形象和品牌建设的方式或途径进行。

二、我国当下社区建设主体的边缘化

社区是一定区域内的具有一些共同文化价值观念的人群所组成的社会生活共同体。我国目前的社区建设大多以法定社区为操作单位。在当前语境中，实际确定社区实体所首选的标准是地域界限明显，至于成员归属感的强弱则是次要的。具体而言，社区在农村指的是行政村或自然村；在城市指的是街道办事处辖区或居委会辖区以及一些城市新划分的社区委员会辖区。[3]社区建设的实质是社区资源和社区力量的整合过程，即使社区中所有的资源和力量形成合力来共同建设社区。[4]社区建设要立足社区发展实际，因地制宜的建设和谐社区。

社区建设主体有政府、驻区企事业单位、社区组织、社区居民以及社区的居委会等。当前我国社区建设的一大困境是社区建设主体的边缘化：政府在社区建设中的越位与缺位；居委会自身职责模糊不明；驻区企事业单位的缺位；社区组织的发展受到重重限制；社区居民漠视社区建设。

政府在社区建设中发挥的作用应当是指导、引导作用。目前社区建设中政府意志不可小觑，有时甚至越俎代庖，把本应该由社区组织承担的职责包揽于己身，没有放权给社区组织和基层居委会。另外，政府囿于计划体制下的观念，有时会限制社区组织的发展。社区建设资金等社区建设亟需的资源，由于基层政府财政捉襟见肘，往往是力不从心，难以到位。

居委会是我国城市基层的自治组织。但是居委会在产生之初就是作为国家权力在基层的延伸即政府的“腿”、“脚”等形象出现的。而且社区建设所需各种资源，如人力、财力、物力等，居委会并不具备。同时，居委会的自治性质现在并未完全显现，居委会的各种工作对“上”负责的意味远甚于对“下”负责。这样社区居民的满意度就不成为社区居委会的工作重点，而完全是为了完成上级交付的行政任务。居委会角色的混淆势必导致社区建设步履维艰。

在改革开放之前，驻区企事业单位与社区基本上算是“一家人”，企业办社会成为一种社区建设的基本模式，其时不存在驻区单位对社区建设的不在场。因为当时社区建设的所需资金等一些重要资源，社区的一个重要的来源渠道就是驻区单位提供的资金。但是自从改革开放后，驻区单位纷纷改制，国家为国企减负，提倡企业剥离社会职能，在市场竞争中“轻装上阵”。同时国家又开始注重社区建设，但是凸显的问题是社区建设的各种资源从何处来？现在企事业单位的当务之急是分清以前的单位办社会与企业承担社会责任的区别，企业要在新形势下参与社区建设，发挥企业的独特优势，以崭新的方式和形式履行自己的社会责任。

社区组织作为社区建设的重要主体，其在社区建设中的作用被广大社区建设成功的国家所证明，其重要性已毋庸置疑。但是由于政府观念尚未完全转变及对于培育社区组织没有经验等方面的原因，至此，我国社区组织发育缓慢，社区组织效能低下。社区组织的不健全，以及社区组织不能解决社区居民的日常生活中的问题，进一步导致社区组织对于社区居民缺乏吸引力，这样就产生恶性循环。社区组织作为社区建设的重要主体未能发挥明显作用，社区建设举步维艰也就在所难免了。

社区居民原先一直处于单位制之中，单位包揽了居民的绝大多数生活所需，导致居民只知单位，不知社区。当单位制趋于解体，社区建设大力发展之时，社区居民并未完全转变过来，保持着对社区建设漠视的惯性。目前，各社区的居民参与社区建设的热情并不高，大多积极参与社区活动的是退休的、下岗的等群体，作为居民中社区建设主体的青壮年群体大多依托在工作场所，而完全不理睬所住社区的建设及发展。社区建设的最主要的主体、社区建设最主要的利益相关者却完全漠视社区建设，由此可见社区建设的境况。

政府的力不从心、居委会的角色模糊、驻区单位的责任不明、社区组织的发育不良、居民的漠不关心等这些社区建设主体的集体边缘化，导致国家大力倡导并给予稳定基层社会厚望之责的社区建设未能如约而至，现在社区建设的困境迫切需要社区建设的各主体协作起来，各自切实履行自己的职能与完成自己的职责。

三、企业参与社区建设理论分析

从前面的社区建设主体的边缘化可以看出社区建设存在的些许困境。我们的关切是：企业参与社区建设有何优势？在社区建设中，企业何为？

（一）企业参与社区建设的理由及优势

企业的作用包括：企业是国民经济的细胞，是我国目前逐步走向成熟的市场经济活动的主要参加者；企业是社会生产和流通的直接承担者；企业是推动社会经济技术进步的主要力量。由于企业在现代市场经济中作用重大，因此，企业在经营和发展过程中拥有和积累了许多资源，如人才、资金、先进管理方法等，这些资源皆可用于社区建设。

1.满足公众期望

从国际范围来看，自20世纪60年代以来，社会对企业的期待越来越多，现在有很多人支持企业追求经济和社会的双重目标。或许“社会”这个概念对一些企业来说显得飘渺，不如社区来得实在且可行。因此，企业参与社区建设也是社区居民对企业的期待。

2.增加长期利润

大多数研究业已表明企业的社会责任行动不会影响企业的长期利润。相反，有社会责任的企业能可靠地获取较多的长期利润，这在很大程度上归因于企业的社会责任行为所带来的良好的社区关系和企业形象。

3.创造良好的环境

参与社区建设有助于提高生活质量和改善所在社区的状况，这种良好的环境有利于企业的生存和发展。

4.拥有资源

当前企业与社区相比，企业无疑拥有社区难以匹敌的财力资源、技术人员和管理才能等，企业从社会获得了集中资源，企业也因此理当承担社区建设的责任。[2]

（二）企业参与社区建设的理论分析

公众期待、企业自身利益考虑以及企业确实拥有较多资源等优势使得企业在社区建设中必须有所行动、有所作为。

社区生活本质是社区利益相关者之间的合作伙伴关系，社区治理是社区利益相关者之间合作治理社区公共事务的过程。社区治理主体是包括政府组织、社区组织、社会中介组织、企业、居民等的平等参与者；治理客体是社区公共事务；治理规则是社区成员认同的社区规范；治理过程表现为各利益主体之间的合作互动行为的实体活动。社区治理主体的特征：多元性；平等性，强调各参与者是平等的，不存在领导者与被领导者、管理者与被管理者之间的明确界限。[5]

企业是现代社会经济活动不可或缺的重要的单位，社区建设是一个包括企业在内的各主体之间合作互动的复杂的系统工程。按照嵌入性理论的分析框架，企业的发展和社区建设的状况是相互嵌入的。企业发展所需的人才、政策扶持、公众支持、形象塑造、文化建设等无疑受到社区建设的影响；社区建设是各主体协调互动合作的过程，企业作为一个重要的建设主体，其对社区建设的参与，带来的不只是资金等物质资源，还包括企业的文化、现代经营理念等重要的无形资源。尤其是企业和社区建设在文化的相互渗透、嵌入方面，甚至可以说企业文化和社区优秀文化是相互型塑的。

四、结语

虽然目前关于社区建设的概念尚无一个包括政府官员、学者、社区居民各方共同认可的定义，但是社区建设的实践却已风生水起。社区建设不只是某一个主体自己的事情，也不是某一主体可以单凭一己之力搞好社区建设。在社区建设场景中，企业在场已经在理论和实践中证明是可行的、有效的。我国企业与社会责任的关系经历了企业完全办社会-企业剥离社会职能-企业承担社会责任三个阶段，而当前在改革企业社会责任过程中，未免矫枉过正，导致大多企业没有意识到自己应承担的社会责任，更不能理解企业在社区建设过程中自己的担当。企业参与社区建设初露端倪，随着改革的不断深入及企业自身的成熟，企业将会更自主的、积极的、全方位的、多渠道的参与社区建设。

参考文献：

[1] 周文建、宁丰.城市社区建设概论[M]．北京：中国社会出版社，2001

[2]周三多.管理学[M].北京：高等教育出版社，2000.

[3]郑航生.社会学概论新修[M].北京：中国人民大学，2003

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（一）居民参与度不高

调查发现：居委会不仅是社区成员在遇到生活问题或困难时重要的求助对象，也是居民社区参与的主要途径，70％以上的居民是通过居委会反映社区生活方面的事情和意见，而且居委会本身在社区参与中发挥着重要的动员、组织作用。［2］目前，作为居民自治管理组织居委会，本应是居民自我管理、自我服务的基层组织，如促进邻里友谊，预防犯罪和灾害，丰富社区文化生活，保障社区市容环境卫生等，却过多地承担了政府的行政职能、市场组织的职能和社会事业单位的专业职能，变成了一个依附于街道办事处的、功能混淆重叠的全能主义组织。[3]其本位的自治职能反而较弱。同时，因为缺乏必要的渠道与制度保障，居民对居委会既不了解也不关心，对居委会的了解甚至仅限于开证明、办理低保；参与社区管理较少，对社区缺乏认同感与归属感。

（二）非营利组织与营利组织介入社区管理混乱

营利组织与非营利组织介入社区管理混乱，企业或团体的素质、能力参差不齐，一些组织自我规范性不够，自律性不强，缺失完善的监管机制，社会监督缺位，导致一些违法乱纪现象出现。例如物业管理中存在收费标准、管理标准不统一以及管理和服务普遍不到位等，而且，还有些物业公司对辖区居委会的管理不配合，增大了社区管理的难度。例如驻社区企业，往往拥有丰富的资源，可以提升社区管理层次，但很少履行自身应承担的社会责任。企业认为，参与社区管理要出钱出力而对其发展无多大关联，往往以各种借口拒绝配合社区工作。社区存在的很多问题需要企业配合共同解决，但社区对于企业没有任何约束机制，社区管理被动。

（三）地方政府部门职责不明

社区内的市、区属机关和企事业单位职能相互混淆，且往往各自为政，越位缺位现象普遍。街道办事处（乡镇政府）处在区（县）政府与社区管理的核心，但职能不明确，承担了过多的综合管理职能，导致其政府职能向居委会转移。地方政府各部门与社区职能错位，没有形成协调的、系统的、职能明确的管理体制，导致居委会“行政化”。居委会“行政化”意味着它对城市基层社会的代表性不足，与居委会行政管理功能的上升相对应的是它的自治功能下降，居委会在一定程度上疏远了居民，不能获得一个居民自治组织本应获得的支持。［4］其化解基层社会矛盾的能力将会大大降低。我国1982年宪法和1989年《居民委员会组织法》明确规定了城市居民委员会的自治性质，是居民“自我教育、自我管理、自我服务”的自治组织。

二、城镇社区管理困境的主要原因

（一）居民“免费搭车”心理

社区管理所提供的服务属于公共产品，而公共产品具有非竞争性、非排他性。非竞争性，即社区服务的提供与改善，受益对象不存在利益冲突，所产生的利益不能为某个人或某些人所专有，要将一些人排斥在消费过程之外。非排他性，指任何个人即使不对社区管理付费、付出劳动，也能同样享用。这就使得很多居民产生“免费搭车”心理。同时，我国城镇社区管理过多地关注物质建设，忽略了人的建设，社区内干部素质参差不齐，人力资源开发不够，使得社区居民自助、互助不够；对社区管理参与不足；社区的凝聚力不大，无法实现对社区发展的支持、协助与合作。

（二）对营利与非营利组织缺乏制度化监管

目前，地方政府与社区组织没有为营利与非营利组织创造宽松的职业环境。政务公开透明度不高，没有完善的参与机制，居民对社区规划、建设和管理上的知情权、参与权、监督权和管理权很弱。制度不完善，使营利与非营利组织介入社区管理混乱。且一些社会组织是在政府管理部门培育和推动下产生的，很难拥有独立的意志和活动，更多的时间和精力用于政府交办的工作上。例如，以行业管理为主要特征的各类协会性组织、服务性组织,如社区业主委员会、社区服务中心和社区志愿者组织等。例如驻社区企业，驱利性是其基本特点。只有让企业意识到参与社区管理的重要性并能实际获利，才能获得企业支持。但企业与社区之间往往缺乏良性互动，企业较少参与社区管理，有时甚至违背社区管理制度。

（三）地方政府部门职能缺乏法律依据

我国目前实行的社区管理是区街两级政府、三级管理体制，其行政色彩太浓，缺乏公众参与机制。街道办事处（乡镇政府）在社区管理中的职能不明确，行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处（乡镇政府），使它从一级基层政权的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务为一身的综合性机构。尤其在城市，社区内的市、区属机关和企事业单位存在职能相互交叉，与街道办事处的关系缺乏有效的政策和法律依据，越位缺位现象普遍。街道办（乡镇政府）在职责过多的情况下部分职能转移向居民委员会，结果导致了居委会的“行政化”，居委会应有的自治管理功能却日益萎缩。

三、改进城镇社区管理的路径选择

（一）居民自治全员化

居民是社区的主体，居民自治能使居民在参与社区公共事务管理中发展和谐的人际关系，加强对社区的认同感和归属感。在此基础上，有利于引导居民政治参与，促进政府政策制定和执行的合法化，增进政府与公民之间相互了解和信任。居民的政治参与大多是从解决日常生活中涉及自己切身利益的问题入手的。通过引导居民参与社区管理，能有效提高居民的参政意识与参政能力。因此，以解决生活问题为切入点,如社区环境的改善,古迹建筑的保存,地方生活文化的展现等，引导居民政治参与，增进地方特有产业、合作事业的开发与文化内涵的提高。而居民参与社区活动最主要的动力源泉是受自身利益的驱动。因此实现公、私利益相互嵌套，才能使居民产生参与社区管理的动力。而且，一般而言，社区公共物品和公共服务供给好坏与居民对社区认同归属心理强弱成正比。为此，社区应根据居民的需求，引入相关文化团体、购买相应的文化产品、添置应有的文化设施。具体的运作应该是，首先规定财政预算在文化生活方面支出的具体金额，然后公开向外招标。组织业主委员会甚至聘请相关专家对竞标团体进行各项考核调查。结合居民意见，引入最合适的文化团体、文化产品。其内容的选择应以兴趣性与普遍性并存为设计方向，走高水准、易普及的道路。社区应建立完整的制度，确保机构、人员、经费、场地、制度和工作到位，形成各类社区服务团体、各类文艺组织等，全面承担起开发社区就业、退休人员社会化管理服务、倒闭国企职工社会化服务、城乡低保和优抚、文化娱乐等事务性工作的职能，从源头上化解各类社会矛盾。对于困难群众，居委会主导、地方政府出资，进行免费就业培训或给予创业政策支持。同时，应在政府引导下畅通居民参与平台，建立社区志愿网络。既满足社区成员的多样化需求，又把社区中分散的个人联合起来使他们融入社区管理生活，使每一个居民都成为社区管理中的积极主动因素。建立社区志愿服务网络，一是加大宣传力度，使社区居民普遍树立自助互助意识，在活动中构建新型邻里关系。一项调查显示，在城市40%的人不熟悉自己的邻居。可以通过发放邻里亲情卡、举办谈心会开通博客群等方式将分散的居民联合起来，建立和谐友好的邻里关系，形成自发的自我服务、自我管理机制。二是志愿服务与居民生活紧密结合，使之成为居民日常生活不可或缺的一部分。三是公开居委会政务、财务、服务等内容，健全居民参与制度、监督系统，通过网络、意见箱、听证会等及时的倾听民意，使得国家的财政投入用在最需要的地方。［5］四是加强社区管理队伍的建设和培育。社区管理会不断地遇到许多新情况、新问题，对干部队伍应加强新事务、新知识的学习培训，以便创造性地开展工作。发展居民自治是发展和谐城镇的中心任务与重要手段，是社会管理重心下移的关键。它使社会矛盾治理关口前移，治理主体和格局从一元走向多元、从政府走向民间,形成官民协作共治框架；实现政府管理与社区自治互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的政府和社会共同治理结构。

（二）非营利与营利组织监管全面化

通过健全制度，分类管理，激励与约束并存的方式，使社会组织规范化、协调化、高效化运作，切实解除各社会组织之间职能不清造成的服务“盲点”，形成地方政府、社区、非营利与营利组织之间的良性互动，使这类组织在社区中发挥出重要作用。在坚持业务主管单位和登记管理机关双重管理体制的前提下，地方政府应根据实际情况，取消其进入社区的政策，从财政、税收、准入登记等方面对其提供政策及资金上的支持。通过政策导向和项目竞标及过程管理等形式，引导更多优秀的非营利与营利组织参与社区管理服务活动。通过激励制度推动社会组织广泛深入开展社区服务，尤其是非公募基金会、非社会意识形态和非政治敏感性的民办非企业单位等慈善类、公益类的社会组织等，实现社会性事务的成功转接。例如，通过加大对社会服务项目的投入推动行业协会、民办学校基金会和民办非企业单位等“志愿性”和“公益性”民间团体发展。建立评估指标；明确怎么监管，完善监管的方式和监管渠道，使社区组织进入有规可循、有制度可依。[7]对于商会或行业协会这类组织，要以引导自律性建设为主，逐步提高这类组织自我约束、自我发展能力。目前，最容易与社区管理产生矛盾的是物业管理，直接影响居民生活质量，而物业企业的良莠不齐是造成冲突的重要原因。因此，地方政府可采取市场招标的方式引导品牌物业管理进驻小区。在竞标的过程中，让业主委员会根据自身需要选聘出最合适的物业企业。建立详尽的规则制度明确其社会角色与具体职责，规范物业管理行业行为，提升社区管理的档次和水平。

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关键词：新型工业化城市；社会管理模式；城市社会需求；转型与重构

中图分类号：C912.81 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）02-0030-04

社会管理作为“规范协调社会关系、社会行为和社会组织，以维护社会秩序的活动”，[1]是一项复杂、庞大的系统工程。在当代中国的经济腾飞中，新型工业化城市既面临着急剧变革的形势，也承载着传统社会管理的历史沉疴，其社会管理模式改革面临着重塑与转型的现实性和紧迫性。

一、新型工业化城市社会管理模式转型与重塑的时代背景

在经济高速发展过程中，新型工业化城市的各种社会要素加速流动，社会结构急剧变化，引发了一系列社会问题。尽管一些地区进行了社会管理改革的积极尝试，努力构建适合自身的社会管理模式，但在复杂的经济社会环境面前，效果并不理想。

新型工业化城市人员流动频繁，社会结构日益复杂。在改革开放的时代潮流中，新型工业化城市传统的社会结构率先解体，社会结构由封闭转向开放，由简单走向多元，新的社会群体和社会组织在不断产生并发展壮大。由于新型工业化城市有着更多的就业和发展机会，大量流动人口向其集聚，有的地区流动人口数量甚至超过本地户籍人口。在大量的外来人员中，有相当一部分人由于多种原因难以融入其生活工作的城市，成为“游民群体”，社会认同和归属感较差，由此产生了一系列社会问题。与此同时，随着社会开放性、流动性的不断加速，“两新组织”、非政府组织以及民间的“草根社会组织”不断涌现，逐渐成为人们日常生活乃至心理、精神的寄托和归属，导致社会结构日益复杂，社会管理领域空前扩张，社会管理任务空前加重。

新型工业化城市社会需求更加多样，社会管理压力持续加大。在新型工业化城市，人们的生存型需求得到满足后，开始重视发展型需求，包括人力资源开发、精神文化投资和消费、自身权利需求、社会安全需求和社会保障体系等。由于现有的城市供给体制机制无法对这些发展性需求提供充分有效供给，新的社会需求的满足方式尚未成型，导致人们在生活中缺乏保障感和安全感，对政府的不信任情绪和对社会的不满情绪潜滋暗长，“国家”与“民众”的关系发生了新的变化，政府社会管理压力持续加大。

新型工业化城市中，社会管理的复杂性空前增加。经济高速增长的边际效应出现衰减趋势，利益分化日益严重，利益冲突时有发生，社会成员受益不均，各种社会问题和矛盾不断涌现，特别是那些在改革开放中利益受损的群体的心理承受力比较脆弱，对现实不满，滋生了仇富、仇官、仇警心理。加之在网络化背景下，不良文化也在迅速滋生蔓延，进一步冲击着人们的人生观、世界观和价值观。面对经济体制深刻变革、社会结构急剧变动、利益格局快速调整、思想观念不断变化的新形势，社会管理工作面临日益严峻的挑战。

社会管理与经济发展的协调性不够，凸显了新型工业化城市社会管理改革的紧迫性。在不少地区经济建设“一手硬”、社会管理“一手软”的问题比较突出，一些地方管理机构公共管理和社会服务理念滞后，社会管理措施不当，处理突发事件的能力不强，效果不好。

综上，新型工业化城市社会管理面临着前所未有的特殊性、复杂性和挑战性，对社会管理内容、方法乃至模式进行本质变革的要求日益迫切。可以说，新型工业化城市遇到的最大困境不是经济领域的挑战，而是社会管理的滞后性所带来的束缚。

二、新型工业化城市的社会管理创新探索

为了促进经济社会的协调发展，我国许多新型工业化城市在社会管理领域也进行了积极探索，取得了一定成效。

（一）构建新的社会管理理念和目标

总体上看，新型工业化城市用实际行动在以人为本理念、源头管理理念、综合治理理念和依靠群众理念等方面积极探索，取得了一定成效。[2]表现在强化服务意识，不断改进服务工作，在管理中服务，在服务中强化管理，力求做到管理与服务的有机结合，以人为本理念初步形成；通过构建行政责任、法治政府建设指标及政府绩效评估体系，积极建立社会管理的长效机制，发挥人大政协监督、社会监督、舆论监督等平台的作用，努力实现社会管理的规范、科学、高效，源头管理理念意识增强；通过政府各部门协调运作，注重加强社会管理的综合治理，在综治基础工作体系、综治工作责任体系、社会治安防控体系、社会管理服务工作体系等方面着力，初步树立了综合治理理念；通过创造条件不断扩大公众参与，通过各种渠道发挥群众作用，如建立专业性社工队伍，建立治安队、巡逻队等各种群防群治组织，动员群众积极参与社会管理，逐步树立依靠群众理念。

（二）推进社会管理体制的建立与创新

新型工业化城市根据经济和社会的发展实际，积极推进社会管理体制创新，具体表现在：成立各级社会管理体制改革领导小组，形成了上下有效互动的社会管理纵向领导体系和多部门联合协同工作的横向工作网络；建立社会管理工作联席会议制度，定期由负责专门社会管理工作的部门召集相关职能部门负责人举行会议，研究部署社会管理工作，加强社会管理的动态协调和源头治理；推进社会管理制度建设，通过一系列地方政府制定的制度，包括政府社会管理科学民主决策、奖罚分明的考核、执行制度、群众权益维护制度、综治维稳工作制度等，不断为社会管理提供法律保障，使其有章可循、有法可依；①建立“大调解”机制，②实现人民调解、行政调解与司法调解的良性互动，建立专职调解员制度，构建起“以专带兼、专兼结合、网络化”的“大调解”格局，建立人民调解组织与、公安、法院等部门的调解联动工作机制及警民联调机制，化解了大量社会管理难题。[3]

（三）推进社会管理方法的建立与完善

新型工业化城市根据矛盾多发的实际情况，在社会管理中上强调统筹兼顾，既注重统筹政府各部门的力量，也注重激发全社会的共同参与，积极发挥公众参与的积极性和能动性，努力改变主要依靠行政手段通过管、控、压、罚实施社会管理的方式。一些地区在管理中注意综合运用多种方法，既包括法律手段，也包括行政手段、经济手段；既注重借助道德力量，也善于进行舆论引导；既注重通过试点先行典型引路，也善于集中力量进行重点突破；既注重发挥我国的政治优势，也善于利用自身优势加快社会管理的信息化、网络化建设。经过不断探索，新型工业化城市在领导方法上努力做到了由行政命令向教育引导转变，在管理方式上开始由简单管理向综合服务转变，在工作方法上逐渐由堵截向疏导转变，初步形成了社会管理的方法体系。

（四）进行社会管理内容改革和创新

新型工业化城市在其经济快速发展过程中，对于自身遇到的社会问题积极进行改革和创新。在管理主体方面，推进行政体制改革，简政放权，通过“大部制”等方式，努力建设强政府、大社会，力求向政府主导型的社会共同治理转变。在社会事业方面，注重民生问题，在扩大和稳定就业的同时，加大收入分配调节力度，完善惠及全民的社会保障体系和社会救助制度、福利制度。在服务管理方面，不断增强服务意识，加快建设新型城市社区，增强基层群众自治活力；不断创新人口管理，努力消除户籍歧视；加强社会治安，完善社会治安防控体系；建成一站式服务平台，做到人员聚合、职能联动、窗口前移，提高办事效率。在社会组织方面，进行行业协会改革，使协会拥有了更大自；培育发展社会组织，创新扶持政策，建立政府职能转移和购买服务制度，建立社会组织扶持基金和孵化基地，不断拓宽其参政议政渠道。

三、新型工业化城市社会管理模式评析

（一）新型工业化城市社会管理模式的演变趋势

第一，社会管理权力从高度集中向分权转化，呈现出社会化趋势。我国传统社会管理体制的主要弊端在于政府管理体制的过度国家化，改革这种政府高度集权的社会管理体制，关键在于政府向社会分权。新型工业化城市率先回应社会发展的需求向社会放权。表现在：实现政企分开，政府将经营权、决策权、人事权下放给企业，企业自负盈亏；管理重心下移，将大量管理权利下放给基层组织；对公民的管理逐渐放松，公民的自由性和流动性空前增强，公民社会成长迅速。

第二，社会管理的主体从一元向多元转化，呈现出多元化趋势。在计划经济时代，国家是社会管理的唯一主体、社会服务的唯一提供者。新型工业化城市率先改变了这一模式，开始尝试由国家总揽一切社会事务、支配社会资源的国家全能型社会向国家、市场、社会逐步分立的权利分散型社会转化；城市民众由依赖单位生存的“单位人”向独立自主性日益增强的“社会人”、“社区人”转化；各种类型的民间组织、社会组织迅速发展，并发挥着日益重要的社会管理作用。

第三，社会管理的手段从人治向法治转化，呈现出法治化趋势。表现在进一步健全完善了社会管理机制建设，在公众参与行政决策机制、社会管理公共服务机制、社会矛盾纠纷调解机制和社会诚信机制方面不断完善；推进立法听证常态化，重大事项进行听证已经成为一道必须经历的程序，部分城市还将网络直播模式引入立法听证会；严格责任考评，建立考评体系，探索采取第三方参与立法后评估模式，尝试对政府立法，包括规章制度进行立法后评估。

第四，社会管理重心下移，呈现出“基层化”趋势。社会管理的根基在基层，重点在基层，难点也在基层。新型工业化城市重视基层社会管理的作用，把工作着力点和突破口放在基层，全面提升其管理水平。突出表现在：推行社会管理全覆盖，建立网格化的社会管理工作责任体系，构建“街道-社区-基础网格”三级体系，依托街道（乡镇）和社区，充分发挥各方的力量和作用，实现基层社会服务管理体系全覆盖。与此同时注重信息建设，积极建立基层社会服务管理综合信息系统，实现联网对接，互联共享，网上智能服务作用明显，快捷方便的基层社会管理综合信息平台日益普及。

第五，社会管理回应社会需求意识增强，呈现出“互动化”趋势。新型工业化城市积极开展“政社互动”创新实践，政府职能转移激发了社会组织的能量，政府社会管理与社会多元主体有效衔接、良性互动的社会管理新格局初现端倪：大胆创新基层民主管理，引导、推动群众组织发挥自治功能，建立政府与基层群众自治组织有效衔接机制；按照市场经济的规律，释放社会活力，探索政企合作新方式，推进政府与行业协会的协同治理；结合社会管理重点和难点，政府与社会团体、社区组织在社会服务、社区治理、社会救助等领域共建共治；注重发挥社会个体能动性、创造性，在政府决策、治安管理等领域推动公众有序参与社会管理；根据虚拟社会的发展实际，积极搭建网络政民互动平台，快速解决网民反映的突出问题，初步建立政府社会管理与网民自律管理的良性互动机制。

（二）新型工业化城市社会管理模式的缺陷

从总体上评估，我国新型工业化城市社会管理模式也有着明显的缺陷和不足：

第一，政府职能转变不到位，民间力量参与不足。新型工业化城市政府在职能转变问题上进行了诸多改革，表明了政府在职能转变上的魄力和决心，但是，新型工业化城市政府职能转变尚不到位，其社会管理职能依然是通过建立专门的机构来行使。政府对自身的管理职能定位不清晰，有限政府的理念尚未确立，对行政管理、市场管理和社会管理职能划分不清，政府“缺位”、“越位”、“错位”现象时有发生。民间力量参与社会管理机制不完善，社会组织的自治程度不高的现象比较突出。

第二，公民社会基础薄弱，公民的社会参与意识和程度不高。公民社会是社会管理的主体和基础，成熟发达的公民社会是社会管理有效推进所必需的社会基础。新型工业化城市的公民社会正随着市场经济和民主政治的发展而迅速崛起，影响力日益扩大，但公民社会基础还很薄弱，其发展面临许多制度性困境。公民的社会参与意识和程度还不高，公民的志愿精神和公共精神尚不成熟。这些问题的存在，也对社会管理的运行产生了消极影响。

第三，社会管理的有效性不足，不能适应形势发展需要。新型工业化城市大多成立了专门的社会管理部门，但在实际工作中，与社会管理工作相关的部门众多、职能交叉且各自为政，常常出现推诿、扯皮的现象；在面对各种新情况、新问题时，工作理念、手段不适应现代社会的要求，解决问题不力，导致一些社会矛盾不断升级；社会管理体制改革滞后，未能有效跟进对新的领域和新生事物的管理，存在不少社会管理的“真空地带”；社会管理运行机制系统设计不足，导致一些制度在破解社会管理难题的有效性方面受到影响；基层组织未能获得法定的管理权限，也难以获得相关授权，在履行社会管理职能时往往捉襟见肘，效果不佳。

第四，社会管理的方式比较单一，不能适应形势发展要求。包括沿用传统的计划经济时代的社会管理方法，特别是政府主导下的以行政方式为主的管理方式，社会结构复杂化及管理任务繁杂化与社会管理方式单一化的矛盾比较突出。同时，就管理对象而言，对体制内人员约束较多，管理比较严；对大量新产生的且日益增多的体制外人员约束较少，管理办法不多。

综上所述，我国新型工业化城市的社会管理创新探索成果显著，但亦存在明显不足，其社会管理的实质依然是全能型政府管理模式。因此，如何实现新型工业化城市社会管理模式的转型和重构，依然是现阶段社会管理研究的重要课题。

四、新型工业化城市社会管理模式转型与重构的路径选择

新型工业化城市社会管理模式的转型与重构，需要围绕社会管理的基本任务，结合其经济社会发展实际，在尊重社会管理规律的基础上，在社会管理的理念、体制和内容等方面进一步着力，努力建立起适应形势发展要求的新型社会管理体系。

（一）树立适应形势需要的新理念，实现社会管理理念的彻底转型

先进的理念是做好社会管理的前提和先导，实现社会管理理念的彻底转型，是构建新型社会管理模式的重要保障。

第一，以人为本理念。《管子》言：“夫霸王之所始也，以人为本。本理则国固，本乱则国危。”社会管理面对的是各种各样的人，这些人的需求是多样化的：不仅有具体的利益诉求，也有不同的情感诉求，还有公平、正义方面的价值追求。在社会管理的实践中应该克服轻视人、忽视人，不重视做人的工作的错误倾向，改变“见物不见人”、“见事不见人”的错误做法，坚持把以人为本的理念贯穿到社会管理的全过程中，既包括具体执行，更包括制度设计和方法创新。这是实现社会管理模式转型的一个方向性问题，也是一个关键性问题。

第二，公平正义理念。公平正义是人类社会价值观的终极追求，也是保障社会和谐运转的必要条件。正如亚当·斯密所指出的，“正义犹如支撑大厦的主要支柱，如果这根柱子松动的话，那么人类社会这个雄伟而巨大的建筑必然会在顷刻之间土崩瓦解。”[4]在社会管理领域维护公平正义，既要落实“提高劳动报酬在初次分配中的比重”等经济政策，更要通过政府的再分配和慈善事业的第三次分配进行调节，以逐渐缩小贫富差距。同时，寻求公平与效率、共同富裕与一部人先富起来的平衡机制，加快建立、完善各项社会管理制度和公共政策，建立维护公正的制度环境，逐步构建完善的社会公平正义的制度体系，努力实现社会的权利公平、机会公平、规则公平、分配公平。

第三，社会本位理念。在政府与社会的力量对比中，重心必须向后者倾斜。明晰“社会本位”的重要性，树立“社会本位”理念，既是形势发展的要求，也是社会管理模式转型的要求和体现。实现政府与社会的关系由“政府本位”向“社会本位”转变，就是逐步促成社会走向独立、自主和自治，使政府管理和控制社会向调控、引导、服务社会转变，向政府与社会的合作治理乃至共治转变，从而建立起现代化的社会管理模式。

第四，法治理念。法治理念的确立，意味着现代化进程中社会管理理念的根本性变革。社会管理视域下的法治，一方面，通过立法、执法和司法，明确不同国家机关的权力边界，保障公民基本权利；另一方面，通过法律规定公民对于国家和社会的基本义务，以培育、塑造公民作为社会共同体的主人翁意识，从而“实现国家、社会、政府、公民之间良性互动与社会管理的和谐有序”。[5]

（二）加强社会管理体制创新，构建社会管理的机制保障

社会管理体制就是围绕社会管理活动所建立的一系列制度、规范和措施，在社会管理中占有重要地位，是影响社会管理质量的重要因素。只有重视社会管理体制创新，着力解决影响社会和谐稳定的源头性、基础性、根本性问题，才能保持社会安定有序和充满活力。因此，社会管理体制创新是社会管理模式转型的关键。

社会管理体制创新必须围绕“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的运行机理，以以人为本、服务优先、改善民生和社会公平公正为基本原则，坚持政府与社会、政府与市场、政府与人民群众等共建共治共享的路径，构建与发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会要求相适应的现代社会管理体制。其创新的内容包括：支持和保障社会管理的运行机制、基本公共服务的联动机制、防止各类行政事务擅自进入社会组织的隔离机制以及相应的激励机制、动力机制和监督机制等。

（三）构建新型的社会管理架构，全方位重塑社会管理模式

第一，在努力构建“有限政府”的同时，强化政府在社会管理中的主导作用。一方面，要求加快政府体制改革，加大政府职能转变力度。厘清政府的职能定位，强化政府制定规则和进行监管的“掌舵”功能，科学设置政府的社会管理机构、划分政府的社会管理部门的权限，解决好“管什么”和“怎样管”的根本问题，避免政府对那些管不好也管不了的社会事务进行直接干预和管理，避免出现政府在社会管理中走向“总揽一切”或“过度退让”两个极端。政府社会管理职能要有“进”有“退”：“进”就是对以往忽视和“缺位”的管理和服务领域，例如环境保护、资源保护等领域，政府应该主动负责；“退”是指政府勇于向社会组织“放权”，敢于让其“接力”，退出那些可以由社会组织来提供更好的管理和服务的领域。另一方面，要强化政府在社会管理中的主导作用。政府在社会管理中发挥主导作用是其义不容辞的责任，也是确保社会管理沿着正确轨道运行的关键。这就要求政府要将更多的公共资源向社会管理倾斜，在维护社会治安、保障社会公平、提供社会规范等公共服务方面，真正肩负起政府的社会管理职责，发挥政府的主导作用。

第二，培育、规范社会组织，构建“一主多元”的社会管理结构。要积极培育和规范社会组织，大力改善其生长发育的法制环境、经济环境和社会环境，发挥公民和社会组织在社会管理和公共服务中的作用以取代和填补因政府退出造成的缺位，为社会组织的发展提供财政支持和政策保障，从根本上改变政府在社会管理中包揽一切的作法，形成“一主多元”的管理结构，即政府主导——社会合作模型，形成以各级政府为主导，企事业单位、公民社会、群团组织等部门的多元主体并存的结构，进而构建“政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量和社会调节力量互动的社会管理网络”。[6]

第三，重视公民参与，重构社会管理的群众参与渠道。约翰·克莱顿·托马斯认为：“社会的变迁、治理模式的变革及其带来的其他规范性价值的转变，意味着公共管理者以及政府组织以外的领导者都必须面对一个不断强化的、必须履行的责任，那就是，在所有类型的公共决策过程中，必须让公民参与进来。”[7]公众参与是社会管理创新的重要因素，公众是社会管理的最基本元素。健全公众参与机制，为公众参与提供制度性的法律保障，是建设民主、科学和高效社会管理体制的有效途径。一方面，要积极创造公民参与的平台，丰富参与的方式，充分运用重大事务公决会、民情恳谈会、事务协调会、工作听证会和民主评议会等形式，推动公民在参与过程中提升民主意识、公民意识；另一方面，要通过建立健全专家咨询和论证制度、社会公示和听证制度、制度等，积极创造各种便利条件保障公众有序参与社会管理。

第四，加强应急管理，提高危机管理能力。新型工业化城市情况复杂，危机问题频发，危机管理日益重要。搞好应急管理，需要按照“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的要求，建立健全各级各类应急管理机构。要加强应急管理机制建设，加强各级干部应急知识和能力的培养，提高全社会防灾救灾和应对危机的能力。要加强社会管理防控体系建设，有效防范和处置社会矛盾和冲突，将各类矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态。

第五，重视绩效评估，完善社会管理绩效评估体系。有效的绩效评估是提高社会管理质量的重要一环，也是社会管理发挥作用的基础工作。在制定绩效评估体系时，要注重实现绩效评估指标多元化，注意处理好发展与秩序、效率与公平、服务产出与社会满意度、当前显性政绩与未来发展潜力、量的指标和质的指标等要素之间的关系，保证评估程序的科学性和结果的真实性、有效性。

综上，加强和创新社会管理是社会领域的一场深刻改革。新型工业化城市既面临着社会管理转型的必要性和紧迫性，也承载着引领社会管理新发展的时代任务。

注 释：

①作为中国“统筹城乡综合配套改革试验区”，成都市政府

在2008年11月颁布出台了《关于深化城乡统筹进一步提

高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》，在全

国首次分清了政府和村级自治组织在农村公共服务和社

会管理中的职能职责，对社会、经济和政治组织进行了

分工。

②江苏省南通市探索建立了处理社会矛盾纠纷的大调解，

逐步健全了较为完善的大调解组织机制、制度体系和运

行规范，形成了矛盾纠纷的受理登记、首问负责、排查

分流、联动联调、定期回访、调处督办、培训管理、统

计报表等各类运作制度，维稳效果比较明显。

参考文献：

[1]何增科.中国社会管理体制改革路线图[M].国家行政

学院出版社，2009.

[2]杨韶华.以改革创新精神破解社会管理难题——深圳市

社会管理创新工作调研[J].求是，2010，（17）.

[3]编写组.加强和创新社会管理学习读本[M].国家行政

学院出版社，2011：39-40.

[4][英]亚当·斯密.道德情操论[M].谢宗林，译.中央编

译出版社，2008：106.

[5]付子堂.法治是社会管理创新的最优模式[J].法制资

讯，2011，（12）.

[6]张凯兰.社会管理体制改革背景下的社区民间组织发展

[J].湖湘论坛，2009，（3）.

[7][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共

管理者的新技能与新策略[M].中国人民大学出版社，

2005：5.

篇8

今天召开的全县基妇工作会议是全县卫生工作会议后一次工作落实会议，刚才二位局长分别就基层卫生和妇幼保健工作作了简要的回顾，对今年的工作进行具体部署，目标明确，措施扎实，关键在于落实，下面就会议再强调几点意见。

一、充分认识基妇工作的重要性，进一步增强做好基妇工作的责任感和紧迫感

近年来，党和国家已将解决民生问题摆上非常突出的位置，特别是去年党的十七大胜利召开，解决民生问题，更是倍受社会关注，十七大明确提出“大力发展社区卫生服务”、“加强妇幼保健工作”，努力使全体人民“病有所医”、给我们卫生事业带来新的机遇、新的要求和新的挑战。

1、社区卫生服务是卫生服务体系的重要基础。

党的十七大报告中把“人人享有基本医疗卫生服务”确立为全面建设小康社会的新要求之一，要求“加快农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设”，作为基层卫生工作的发展方向，是落实党和国家解决“病有所医”问题的具体措施。大力发展社区卫生服务，构建以社区卫生服务为基础，建立以社区卫生服务机构与医院和预防保健机构分工合理，协作密切的卫生服务体系，对于坚持预防为主、防治结合、优化卫生服务结构、方便群众就医，更好地满足群众的基本卫生服务需求，做到小病在基层社区，建立新型的医患关系，具有重要意义。今年省政府已明确将支持经济薄弱地区完成300个乡镇卫生院和3000个村卫生室的改造任务，大幅度增加基层卫生事业的投入，是落实十七大会议精神，加快城乡卫生机构建设，改善服务条件，提升医疗服务水平的具体措施。我们要紧抓机遇，深刻领会发展社区卫生服务的重要意义，切实加大工作力度，紧密结合实际，努力推动我县基层卫生工作又好又快地发展。

2、妇幼卫生水平是衡量社会文明进步和卫生事业发展的重要标志。

妇女儿童占我国总人口的三分之二，妇女儿童的健康关系到每个家庭的幸福和安宁，关系到社会的稳定和经济的发展，关系到民族素质的提高，是民族兴盛的基础，孕产妇、婴幼儿死亡率、出生人口素质历来是衡量一个国家和地区经济，社会事业发展的主要指标，对此，党和国家历来十分重视妇女儿童的健康，颁布了《母婴保健法》，为了促进妇女儿童的健康，国家根据社会经济发展的水平，提出了妇女儿童五年发展纲要。加强妇幼卫生工作，对于提高全民族健康素质，促进经济发展和构建和谐社会具有重要意义。同时切实做好妇幼保健工作对于我们深化社区卫生服务内涵建设，转变服务模式都具有十分重要的促进作用，作为医务工作者一定要充分认识妇幼保健工作的重要性和必要性，增强责任意识，转变观念，转变职能，依法执业，有力推动妇幼保健工作健康持续发展。

3、积极应对我县基妇事业发展过程中的问题。

对照新时期卫生事业发展的要求，结合我县经济社会发展总体水平，我县基层卫生与妇幼卫生事业发展也面临着许多制约因素，由于经费投入不足，领导重视不够，妇幼队伍不稳等问题导致农村卫生机构服务能力不强，基础设施建设差距较大，妇幼卫生不能适应形势发展的要求，面对存在的问题我们不能裹足不前，必须充分认清形势，把握机遇，迎难而上，重点突破，推进我县基层卫生与妇幼保健工作向前发展。

二、突出重点，扎实工作，全面提高基妇工作水平

基妇工作是社会性工作与小康指标息息相关，这项工作在我县底子薄，任务重，需要我们花大力气，下大功夫，突出重点，攻克难点，扎实工作，采取扎实有效措施，全面推进。

1、以机构达标建设为重点，完善农村卫生服务体系。

农村社区卫生服务是为农村居民提供基本医疗卫生服务的基础和前提，也是卫生事业发展的基本保障，我们要抓住省对经济薄弱地区乡镇卫生院和卫生室基础建设扶持的机遇，加快乡、村卫生服务体系建设。一是完善农村社区卫生服务体系建设。要严格按照《响水县农村社区卫生服务设置规划》，整合资源，合理布局，整体推进、分步实施，落实好每个建制乡镇由政府举办和建设一所农村社区卫生服务中心和每个行政村建好一个社区卫生服务站的要求，实行一体化管理，优化卫生资源的配置，进一步健全卫生服务网络，使农村居民小病不出村。二是要加强乡村卫生机构建设。要严格按照《江苏省农村社区卫生服务中心、站设置标准》，全面改造乡镇卫生院，要加强与乡镇政府和村委会沟通协调，切实解决好卫生室的业务用房，兴建的要积极争取地基，尽快落实好建设资金，按照省卫生厅统一图纸，加快建设进度，力争10月底前落实建设的村(居)全部到位，最大限度的争取省级补助和县财政的奖励，全面改善乡村卫生机构基础设施条件。三是要加快乡村医疗机构的转型力度，各乡镇要尽快确定今年转型的卫生室，合理调整布局，各乡镇的服务站建站率需达到70%以上。

2、以深化内涵为重点，提高农村社区卫生服务水平。

社区卫生服务工作能不能受到群众的欢迎，关键取决于服务质量和服务水平。我们要不断深化社区卫生服务内涵，用好政府的补助，切切实实为老百姓提供较高水平的社区卫生服务，让老百姓切实感受到社区卫生服务的益处。一是完善服务功能。“六位一体”综合服务和主动上门的服务模式，是社区卫生服务的基本特征，要正确把握这一定位，本着缺什么补什么，什么薄弱加强什么，全面开展预防、保健、健康教育、计划生育技术指导、医疗和康复等综合。二是加强人才队伍建设。在继续加强在岗人员转岗培训的同时，重点加强社区卫生服务机构管理人员的培训，通过培训，更新理念，理清工作思路，转变工作组织方式，按照社区卫生服务的工作规律开展工作。卫生局将组织医院、疾病预防和妇幼保健机构的工作人员下沉到社区卫生服务机构工作，实施技术指导，充实技术力量，提高社区卫生服务水平。三是不断改进服务方式。要全面推行团队服务和责任医生制度，为居民建立家庭健康档案，建立农村居民健康信息管理系统，对居民健康实施网格化管理。要做好各乡镇所在地的老干部、外来投资商等重点人群的健康合同服务，通过以点带面，逐步推进健康合同服务，提高整体服务水平。

三、以控降孕产妇死亡率为核心，全力提高妇幼保健工作水平

今年，市提出了“以县为单位，孕产妇死亡率和婴儿死亡率分别控制在12/10万和8‰以内”的目标，而我县20*年孕产妇死亡率为20/10万，婴幼儿死亡率为7.66‰”，面对新的更高要求，我们必须切实抓好以下几个重点：一是以孕产妇、儿童保健为重点，提高妇幼保健水平。我们要认真贯彻落实“一法两纲”和“三网监测”的相关工作，严格按照《响水县妇幼保健工作规范》的要求，紧紧抓住孕期保健这一关键环节，开展主动服务，使两个系统管理真正实现管理制度化，运作规范化，真正实现两个系统管理率达90%的目标。二是全面开展新生儿“三病”筛查。新生儿疾病筛查是《母婴保健法》赋予我们的重要职责，这项工作虽然取得了一定的成绩，但距市下达的90%的目标还有较大的差距。对此我们要高度重视，要转变观念，增强服务意识，要通过热心宣传，真情服务，使孕产妇及家属能够支持筛查，配合筛查，主动要求筛查，确保新儿疾病筛查率达90%，今年将在全县范围内再增加新生儿听力筛查，希望各单位积极支持，积极主动配合，不讲难字，只要做字，努力实现听力筛查率达90%。三是要依法加强母婴保健技术服务机构、人员、项目的准入管理，开展综合执法检查，坚决打击非法接产，确保母婴保健专项技术服务机构和人员持证率均达到100%。严格按照省人大常委会《关于禁止非医学需要胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠的决定》，高度重视“两禁止”专项治理工作，坚持纠正违法执业行业；四是要加强妇幼保健服务体系建设。以爱婴医院复评为抓手，进一步加强合格产科建设，规范服务流程、提高服务能力、改善硬件设施，提高服务水平。今年都要精心组织，全务冲刺，确保通过产科合格率达100%，凡应建产科不能达标的一律取消接产资格，人员实行分流，切实保障母婴安全。五是要加强对死亡孕产妇死因的分析，做到原因不清不放过，教训不吸取不放过，责任追究不到位不放过，确保孕产妇死亡率和婴儿死亡率控制在省定目标之内。

四、强化领导，狠抓落实，确保各项目标任务的圆满完成

1、强化领导，精心组织。各单位要充分认识卫生工作在构建和谐社会中的重要意义，切实加强对基层卫生与妇幼保健工作的组织领导，主要负责人要亲自抓，负总责，要切实保证村卫生机构和妇幼保健工作的必备设施的及时到位，分管负责人是直接责任人，认真负责基层卫生与妇幼保健工作的落实，妇产科主任是具体负责人，要认真履行职责，以孕期建卡为抓手，扎实做好本乡镇母婴保健工作，妇儿保专职人员要主动深入村组，及时掌握本村的孕产妇数，做到底数清，情况明，定期组织孕期卫生宣教，积极动员建卡。要结合地方实际，按照“薄弱环节抓突破，不出事；常规工作抓规范，出经验；重点工作抓标志，出硕果”的工作思路，认真制定工作方案，落实目标责任制，定期会办研究，强化督导推进，确保年度目标的圆满完成。

2、加强学习，提高水平。基层卫生与妇幼保健工作政策性强，从事这项具体工作的同志，特别是领导干部要做到“四多”，“三不”。即多看、多听、多记、多想，不讲俗话、不讲套话、不讲外行话。“多看”就是要加强政策理论的学习和先进典型学习，“多记”就是要勤于记录，“多听”就是要注意听上级部门的工作要求和外地先进经验，“多想”就是要看到的、听到的、记到的与自己的工作相结合，为我所用，不断提高自己的政策理论水平和决策能力，要想做事、会干事，不出事，要多问为什么，多想怎么办，只有这样才能做到心中有数，路数清楚，领导有力，工作指导到位，不断开创工作新局面。

篇9

人民调解作为一项具有中国特色的社会主义法律制度，在化解社会矛盾、维护社会稳定中具有基础性地位和作用，是其它纠纷解决方式不可替代的。近年来，我县司法行政机关在人民调解工作中做了许多积极有效的探索，取得了一定成绩，但实践中还面临着司法行政机关内部和外部种种问题和障碍，制约了指导职能的充分发挥。本文拟通过剖析当前人民调解工作存在的现状，找出存在的主要问题和症结所在，谈谈自己对县级司法行政机关强化人民调解指导职能一些设想，愿与同仁商榷。

一、工作现状

维护社会和谐稳定，是司法行政机关的首要责任。长期以来，县司法局始终坚持“预防为主、调防结合”的方针，不断加强人民调解的机制、网络、形式和规范化建设，充分发挥人民调解职能，积极化解各类矛盾纠纷，着力维护和谐稳定，人民调解工作总体呈现“五化”。

（一）调解组织网络化。近年来，宁陕县司法局从面向全社会、有利于加强社会管理的角度，在全县范围内调整充实了工作力量，按照《人民调解法》要求，县上成立了人民调解协调指导委员会，以镇调委会为主导，在辖区村（居）委会成立了人民调解委员会；以农村基层组织为平台，在全县农村、社区，建立了农村、社区人民调解委员会；以行业矛盾纠纷为突破，延伸设立了专业性、行业性人民调解委员会，相继在高交支队、县交警大队、县卫生局成立了道路交通调解室及医患纠纷调委会。目前全县共有各类调解组织122个，专兼职调解员814人，初步形成了以县人民调解协调指导委员会为龙头，镇调委会为主导，村（社区）调委会为基础，行业性调委会为触角的三级人民调解网络体系。

（二）纠纷排查常态化。全县各级人民调解组织和广大人民调解员，在司法行政机关和基层人民法院的指导下，围绕全县经济社会发展大局，将调解纠纷的范围从婚姻、家庭、邻里等常见性、多发性民间纠纷，扩展到公民与法人和社会组织之间，调解内容扩大到村务管理、农民负担、征地拆迁、环境污染、劳动争议、拖欠农民工工资、医疗纠纷、交通事故、物业管理等各个方面。据统计，20__年至今，全县各级调解组织共调解各类矛盾纠纷1732件，调解成功1706件，调解成功率达到98.5%，制止群体性械斗31件，阻止群体性上访 98 件，防止民转刑案件55件，基本做到一般纠纷不出村，较大纠纷不出镇，重大疑难纠纷化解在本县，有效地维护了基层社会稳定。

（三）业务运行规范化。为推动人民调解工作向制度化、规范化迈进，按照《人民调解法》的要求，县司法局指导各基层人民调解委员会制订完善了《人民调解委员会工作职责》、《人民调解委员会调解程序》、《人民调解委员会主任职责》、《人民调解员工作职责》、《人民调解员工作纪律及要求》、《人民调解员回避制度》及定期排查登记、统计上报、档案管理等多项工作制度。同时，县法院还将基层人民法庭指导辖区调解委员会业务工作纳入目标责任进行考核，并将司法确认案件纳入审判流程管理和审判绩效考核。通过齐抓共管，从而使受理、调处、制作协议书等工作程序进一步得到规范，初步实现了“五有六统一”的要求，有效的提高了人民调解工作的社会公信度。同时，在健全网络、充实调解人员的基础上，加大对调解员的培训力度，使之成为业务精通的调解能手，在调解队伍中培养了以陶俊海为代表的全国调解工作先进典型。

（四）宣传形式多样化。采取多种有效形式, 在县电视台、《安康日报》和县政府网站、县司法网站上开辟专题、专栏，形成由普法门户网站、普法微博、普法QQ群和手机普法短信“四位一体”的宣传格局，结合巡回办案和审判工作进社区、进农村、进学校等形式，广泛的开展了宣传教育活动,使《人民调解法》进入千家万户，使调解工作“有法可依”,并得到社会各界和广大群众了解、支持、参与人民调解工作，更多地选择以人民调解方式解决纷争，为《人民调解法》贯彻落实营造了良好的舆论氛围。

（五）机制保障制度化。按照“调防结合，以防为主”的方针，县司法局牵头，各村（社区）坚持每月一次的矛盾纠纷排查，将大量矛盾纠纷消除在 萌芽状态，强化了人民调解的预防功能。建立协调联动工作机制，注重加强人民调解与行政调解、司法调解之间的衔接和配合，村级调委会解决不了的纠纷，乡镇调委会共同调解，需要有关部门参与的，协调有关部门共同调解，有效地增强了化解矛盾纠纷的能力；完善纠纷信息传递与反馈机制，在重大节庆等敏感时期，针对易激化的矛盾纠纷和重点人员实行信息反馈报告制度；对一段时期比较突出、多发的矛盾纠纷进行汇总分析，总结出带有规律性和普遍性的情况，为掌握社情民意、科学决策提供了依据；建立资金保障机制，20__年县委办、政府办联合印发了《宁陕县人民调解个案补贴奖励办法（试行）》，县政府每年预算5万元，用于人民调解个案补贴。“个案补贴”是我县率先在全市推行的一项人民调解工作制度，这项制度已受到省市表彰并在其他县区推广。

二、存在的问题

《人民调解法》实施两年多来，我县的人民调解队伍进一步壮大，基层人民调解组织逐步规范，人民调解员整体素质进一步提高，工作保障体系逐步完善，调解矛盾纠纷的范围和数量不断扩大，为全县经济社会和谐发展作出了积极贡献。但与当前人民调解工作与全县加快发展的形势要求和人民群众的期望还有很大的差距，存在着不少制约工作发展的实际困难和问题。

（一）对人民调解的重要性认识尚不到位。县人民政府印发了《关于进一步加强人民调解工作的意见》。要求充分认识加强人民调解工作的重要意义，加强人民调解组织和人民调解队伍建设，充分发挥人民调解工作的职能作用，加强人民调解工作制度建设。部分领导对人民调解工作重要性的认识仍不到位，以行政调解代替人民调解，对人民调解工作重视力度、支持保障不够。在出现群体性纠纷和重大纠纷时，认为上访找、纠纷找法院、案子找公安的观点有着较大的影响。事实上，人民来访、法院、公安受理的民间纠纷，大部分会进入人民调解程序。部分领导干部不能正确认识人民调解工作是解决社会矛盾纠纷的“第一道防线”作用，造成了个别镇和部分领域人民调解组织停留在无专人、无实质性机构、无保障的“三无”状态。全县95%以上的村（社区）人民调解员为兼职。

（二）人民调解组织网络还不健全。一是企事业单位调解组织还很薄弱，区域性、行业性专业人民调解组织没有铺展到位，实际设立数量比例过低、工作开展不正常；二是大调解体系亟待加强，有关部门对其归口管理的社会团体和行业性组织的纠纷调解工作，培育扶持和帮助指导不够，造成了个别镇和部分领域人民调解组织停留在无专人、无实质性机构、无保障的“三无”状态，人民调解工作的指导管理也不可能落到实处；三是人民调解、行政调解、司法调解联动机制尚未形成，村（社区）调委会建设不规范。

（三）调解员队伍素质和业务能力有待进一步提高。《人民调解法》在赋予人民调解协议具有法律约束力之后，首次通过立法确立了对人民调解协议的司法确认制度，人民调解的法律含量越来越高，对人民调解员的业务要求提出了更高的标准。但目前我县调解人员普遍法律素质较低，文化结构、专业结构不能完全满足工作的需要，调解技能较弱，很难确保调解程序的公正和调解协议的有效。基层司法干警还承担着包村等中心工作，导致无法全身心的投入到人民调解工作中去。全县12个司法所，由于受编制限制，6个司法所只有1人，2个司法所还没有专职司法工作人员，人民调解工作的深入开展受到一定影响。

（四）人民调解经费保障不足。《人民调解法》规定，人民调解经费由各级人民政府保障。从我县情况看，20__年开始列入预算的人民调解“以案定补”经费是5万元，已经远远不足以按照《人民调解法》要求支付人民调解的指导经费、业务经费、调解员培训经费和补贴经费，全县绝大部分镇、单位的人民调解工作经费的都未落实。经费的缺乏严重制约了基层人民调解工作的发展，在很大程度上挫伤了调解人员的积极性。

三、几点建议

人民调解制度是一项中国特色社会主义法律制度。全县各级各有关部门要以贯彻实施人民调解法为契机，认真学近日就坚持和发展“枫桥经验”作出的重要指示精神，进一步增强责任感和紧迫感，坚持围绕中心、服务大局，以人为本、服务群众，积极推进人民调解工作创新，切实发挥好人民调解的预防、调处和教育功能，为我县改革发展营造和谐稳定的社会和法制环境。

（一）深化对人民调解工作重要性的认识，尤其是提高各级领导干部对人民调解工作重要性的认识。人民调解工作作为维护社会稳定的“第一道防线”，在社会管理创新、构建和谐社会中的独特功能和重要作用日益凸显。广大干部尤其是各级领导干部要带头学习《人民调解法》，把人民调解工作放在稳定基层政权、构建和谐社会的高度来看待，列入重要议事日程，依法解决人民调解工作的支持保障问题，促进人民调解职能作用得到更好的发挥。借鉴兄弟县区做法，协调地方编制，解决司法所无专职人员、一人所问题。

（二）加强对《人民调解法》和人民调解制度的学习宣传。结合“六五”普法，充分运用法律“六进”等多种行之有效的宣传教育形式，继续广泛深入宣传《人民调解法》，使广大干部和人民群众更加广泛地认识人民调解工作，不断提高人民调解的影响力和公信度，引导更多的群众主动、自愿地选择人民调解的方式解决矛盾纠纷，努力营造社会各界了解、支持和参与人民调解工作的良好氛围。

（三）拓宽调解领域，加强联动机制。各级人民调解组织要严格按照《人民调解法》的规定，坚持原则性与灵活性的统一，依法及时就地化解各类矛盾纠纷。在调解婚姻、家庭、邻里等传统纠纷的基础上，大力拓展工作领域，积极介入与人民群众生活密切相关、政府高度重视、影响社会稳定的征地拆迁、劳动争议、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、知识产权、交通事故等社会热点难点纠纷的调解，向刑事自诉、轻微刑事案件、治安案件等法律不禁止当事人和解的范围拓展，注重实质性问题的协调解决。创新完善人民调解工作机制， 加强人民调解与相关程序的衔接配合机制，进一步凸显人民调解在大调解工作机制中的基础性作用。

（四）强化人民调解指导管理，选优配强人民调解队伍。一是加强业务培训。按照分级培训的原则，重点抓好新任村居调委会成员和人民调解员的培训工作。县司法局负责每年一次的两级调处中心主任、首席调解员和县级各类人民调解组织首席人民调解员的集中培训；镇司法所负责辖区内村（社区）人民调解委员会主任的年度培训、负责对辖区人民调解员的日常培训工作。采用多种行之有效的授课方式加强对调解人员的岗前培训和在岗培训。二是强化业务指导。基层人民法院做好对人民调解委员会调解民间纠纷的业务指导；组织专业法律工作者队伍挂钩帮扶基层村（社区）调委会，为基层化解矛盾纠纷提供法律保障和法律服务。三是加强人民调解与行政调解的衔接配合。进一步完善与工商、卫生、环保、人社、住建、安监等矛盾多发部门的对接机制，积极探索在工作程序、业务指导、人员培训等方面的对接；建立人民调解介入政府机制，引导上访人员通过人民调解渠道解决问题；充分发挥行政部门和工会、妇联等社会团体在人民调解工作中的作用，实现对矛盾纠纷的综合治理。

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关键词：城镇职工；医疗保险；改革

进行城镇医疗保险改革，建立城镇职工基本医疗保险制度，为广大城镇职工提供基本的医疗保障，是党的十六大明确提出的重要任务，我国政府已明确提出城镇职工基本医疗保险制度的改革目标，虽然改革已取得了一些进展，但从目前看仍有相当差距。

一、城镇医疗保险取得的成效

1998年，中国开始建立城镇职工基本医疗保险制度。经过近十年的发展，城镇职工基本医疗保险工作已经取得了显著的成效，具体表现在：医疗服务领域的供给能力全面提高；医疗服务机构的数量有了明显的增长，技术装备水平全面改善，医务人员的业务素质迅速提高；建立了合理的医疗保险基金筹措机制和医疗费用制约机制,保障了职工的基本医疗；一定程度上抑制了医疗费用的过快增长，促进了医疗机构改革；在城镇中成功地建立起统筹医疗保险的基本框架，在农村中试行合作医疗模式。此外，通过所有制结构上的变动、管理体制方面的变革以及多层次的竞争，明显地提高了医疗服务机构及有关人员的积极性，内部运转效率有了普遍提高。卫生部在此基础上于2008年进行新医改试点，安徽、云南、江苏等地有望成为首批新医改方案试点地。

各地医疗改革取得的具体成果有：

1.各地市响应卫生部在全国卫生工作会议上提出“限制兴建豪华医疗场所”的号召，选择了一部分综合公立医院建立平价医院或济困病房，实行预算式全额管理，收入上缴，支出由政府核拨。自2005年下半年起，全国各地就雨后春笋般地出现了大大小小的“平价医院”。2005年12月21日，北京首家“平价”医院——上地医院在海淀区树村西街正式开诊；新疆乌鲁木齐市推出济困医院，乌市计划在现有12家济困医院的基础上，再增加12家，全疆县以上医院设10%的扶贫病房；长沙市第六医院决定在其分院——长沙市公共卫生救治中心推出平价病房。

2.在城镇医疗改革中，以城镇医疗卫生结构与功能转变为核心，充分挖掘、整合和利用现有资源，最大限度地改造现有医疗机构，使其为社区卫生服务。以肃州为例，肃州每年由区财政划拨资金10万元用于社区卫生服务，增强了医疗机构参与社区卫生服务的积极性。在农村医疗卫生体制改革上，该区按照"控制总量、调整存量、优化增量、提高质量"的总体要求，在重点加强中心卫生院所和边远地区卫生院所建设，提高农村医疗水平，方便农村群众就医的同时，积极引导增量资源和存量资源向预防保健、村组及城市社区卫生薄弱环节转移，使医疗资源得到优化组合。肃州先后制定出台了《社区卫生服务机构动态管理办法（试行）》等8个配套文件和社区卫生基本职责、基本工作制度17项，推行了统一标志、统一管理、统一健康档案、统一微机管理的“四统一制度”，有力地促进了社区卫生服务机构健康有序的发展。目前，该区已建成两个社区卫生服务中心，12个社区卫生服务站，社区居民检查费用较以前降低了30％，药价降低了10％。

3.各地市推出了具有特色的收费机制。以镇江为例，镇江市第二人民医院2007年4月起在全省推出外科系统单病种限价收费，到目前为止限价病种已扩展到外科系统70个常见病、多发病，一年多来已有582名患者受益，共为病人节省费用36万元。单病种限价受惠的不仅仅是患者，医院也从中受益。与去年同期相比，50个单病种的工作同比增长12%，均费同比降低19%，其中一些常见病种的工作量增幅和均费降幅尤其明显，基本实现社会满意、患者实惠、医院得益的三赢局面。

二、城镇医疗保险改革仍存在的不足

1.改革中过分重视经济增长，包括医疗卫生事业在内的社会事业发展没有得到应有的重视。改革开放开始以后，传统的医疗卫生体制特别是医疗保障体制在相当长时间内都没有形成明确的体制调整和事业发展思路，而是被动地修修补补、维持局面。医疗卫生体制改革逐步提上议事日程后，在改革的目标设定上存在明显的偏差。更多地是服从于其他体制改革的需要，将医疗卫生体制改革视为一种工具性政策，忽视了其服务于保护公众基本健康权利目标的重要性。

2.对医疗卫生事业的特殊性缺乏清醒的认识，简单将医疗服务机构视同于一般企业，政府放弃自己的责任，企图通过鼓励创收来实现医疗服务机构的自负盈亏，这就偏离了医疗卫生服务于社会的大目标。鼓励医疗卫生机构追求经济目标，必然损害社会和患者的利益。在医疗费用筹集与分配方面，忽视疾病风险与个人经济能力之间的矛盾，忽视风险分担与社会共济，也违背了医疗卫生事业发展的基本规律和要求。此外，政府将医药生产流通企业视同一般的生产企业，放弃了必要的监督和规制，也是一个明显的失误。

.自费比例太大。中国人看病的费用大部分要自己支付，看个感冒要花几百元，动个手术要一次性拿出几千元甚至上万元，这对于绝大多数人来说都是一笔很大的支出。这就是为什么在中国看病，不但穷人叫贵，连生活较为富裕的人也叫贵的主要原因。自费比重太大时，使得医院有条件利用信息不对称和自己的垄断地位来收取高额费用。

三、解决我国城镇职工医疗保险问题的对策和方案

1.建立适合中国国情的多层次的医疗保障体系

我国社会经济发展很不平衡，不可能建立一个全国统一的医疗保障模式，必须设计多层次多样化的保障模式来适合不同人群多层次的医疗保障需求，这是发展中国医疗保障体系的必然之路。

多层次医疗保障体系包括：第一层次：基本医疗保险。第二层次：补充医疗保险。第三层次：商业医疗保险。在多层次医疗保障体系中，监督和管理要在政府统一领导下进行。在社会保险和政府保险模式下，政府要有一套严格的监管标准，包括保险覆盖人群、保险待遇、基金管理机构的准入、基金操作规范等。对于非强制性保险，政府可以不直接干预保险计划的运行，但必须对其进行引导和监管。政府应主要是通过税收政策、市场准入制度、产品审核等手段对非强制性保险进行引导和监管。

2.建立新机制保证医疗卫生投资主体多元化、投资方式多样化、资金来源多渠道、项目建设市场化，鼓励社会资金进入医疗领域，不但可增加医疗资源供给，更重要的是加快医疗领域竞争机制的建立，有利于打破公立医疗机构一统天下的垄断格局。

3.恢复医院的公益性。应该调整公立医疗机构投入政策，公立非营利医疗机构是保证群众基本医疗需求的主体，应由政府承担责任，同时，实行医疗机构的收入上缴，其建设发展及运行费用由政府核定拨付，并实行严格的价格管理。建立“公立医院管理制度”，强化公立医院的公共服务职能，纠正片面追求经济收益的倾向，实行“政事分开”和“管办分开”以及“医药分开”。“政事分开”和“管办分开”意在强化政府对医疗机构的监管，“医药分开”的实质是改变医院“以药补医”的状况，逐步取消药品加成政策，政府财政对医院给予相应经费补贴，并实行药品收支两条线管理，切断药品收入与医院的经济联系。

4.加强城镇医疗保险的宣传和监督。治理认识偏差，让广大职工从被保护的救济对象转变为积极的社会保障参与者，使“基本保障人人有责、量入为出逐步积累、效益优先维护公平、社会服务公众监督”等医保理念深入人心。政府及其有关部门必须动用社会舆论以及行政监察手段进行有效的监督。对于长期抵制医保工作、拒缴医保费用的单位和个人，应当追究其责任、给予必要的行政处分。建立一套科学的医疗保障评价系统，对参保情况、基金的收缴、管理和使用、医疗机构的服务和医药市场公平性、医疗卫生资源的配置、医疗保险基金的使用效率、健康改善与医疗保障的关系确定一套全面科学的评价指标。

笔者通过分析我国城镇职工医疗保险改革中存在的问题，提出了一系列解决策略。认为必须建立适合中国国情的多层次的医疗保障体系，使医疗卫生投资主体多元化，恢复医院的公益性，建立全民的基层社区卫生服务体系，加强医疗保险的宣传和监督，才能积极稳妥地解决我国城镇职工医疗改革中存在的问题。

参考文献：

[1]孙宇挺.中国医药卫生体制深化改革总体框架初确定.中国新闻网，2007.

[2]汪言安.医卫改革拒搬国外模式坚持公益走中国道路[N].第一财经日报，2008.

[3]王俊秀.三大“药方”治医改病症[N].中国青年报，2005-7-28.