城乡建设用地分类标准范文

导语：如何才能写好一篇城乡建设用地分类标准，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

作者简介：郭路明（1987-），男，硕士研究生，研究方向为土地利用与城乡规划。

E-mail：576821716@qqcom

摘要：社会经济的快速发展必然导致对建设用地需求量的增加。不合理建设用地结构会制约区域经济的发展，并拉大区域差异，造成社会不稳定。在赞皇县城乡建设用地结构现状及变化趋势分析的基础上，从经济和社会发展的合理用地需求入手，以保护生态环境为原则，坚持内涵挖潜与外延扩大相结合，科学合理地预测建设用地规模，提出赞皇县城乡用地结构的优化措施，以有效促进土地资源可持续利用和集约利用，从而促进社会经济发展。

关键词：城乡建设用地；结构优化；社会经济发展；赞皇县

中图分类号：F323.211文献标识号：A文章编号：1001-4942（2013）12-0135-05

统筹城乡用地、优化城乡用地结构，既是节约和集约用地的重要途径[1]，又是统筹城乡发展的客观需要。如何协调好经济发展与合理利用及保护有限土地资源的矛盾，成为土地利用总体规划必需认真研究的重要问题。对赞皇县城乡建设用地结构优化研究，有利于促进土地的集约利用，使土地资源的合理利用成为经济发展的促进手段[2]。

1赞皇县概况

赞皇县位于河北省西南部，太行山中段东麓，距首都北京300 km，距省会石家庄33 km，西邻山西，东距京广铁路、京深高速公路20 km。全县总面积1 210 km 2 ，现辖9乡2镇1个街道办事处212个行政村，人口25万。赞皇是山区县、老区县、国家扶贫开发工作重点县，也是世界教科文组织中国地名专家组命名的“千年古县”。

2赞皇县城乡建设用地结构现状及变化趋势分析

2.1城乡建设用地结构现状

在《全国土地分类》中，城乡建设用地包括城市（201）、建制镇（202）、农村居民点（203）和独立工矿用地（204）四类用地。赞皇县为县级建制，没有城市用地，因此本研究区域的城乡建设用地只有城镇用地、农村居民点用地和独立工矿用地三类。

2.1.1城乡建设用地结构现状2010年赞皇县城乡建设用地总面积为3 570.29 hm 2 ，其中农村居民点用地总面积2 916.29 hm 2 ，占城乡用地总面积的81.68%；建制镇用地面积335.57 hm 2 ，占9.40%；独立工矿用地面积318.43 hm 2 ，占8.92%。

2.1.2城乡建设用地存在的主要问题

①城镇中心职能未充分发挥，存在土地浪费现象：城镇基础设施建设水平及社会经济发展水平较低，制约着建制镇中心职能的发挥，难以带动农村地区的发展。城镇建设标准低，土地容积率低，城镇居民住房多数为平房独院，商品房发展缓慢，土地利用率低。企事业单位用地存在着用少占多、圈大院现象，造成土地浪费，导致城镇土地单位面积产值低。

②村镇建设规划滞后，村民生活环境“脏、乱、差”：没有进行村庄规划或者实施村镇建设规划，没有政策、法律措施的保障，国土部门执法力度低，规划不能严格执行。由于村庄建设无章可循，村民居住散乱，村内土地不能充分利用。村庄小而分散，公共基础设施严重不足，不利于生活水平和质量的提高。

③乡镇企业用地粗放，土地利用率低：乡镇为了招商引资纷纷出台各种优惠政策，低价出让土地，使得工矿业用地地价严重背离其价值；企业以土地替代其他生产要素，超量占地现象比较严重，而其生产占用率极低，造成土地闲置。

2.2赞皇县城乡用地变化趋势分析

近年来随着社会经济高速发展和城镇化、工业化进程的加快，赞皇县建设用地规模呈不断扩大趋势。从表1中可以看到，建制镇用地增长较为缓慢，但总体上仍处于增长趋势，14年间增长了39.01 hm 2 。农村居民点用地变化以2001年为分界点分为两个阶段，第一阶段低速增长，4年增加了19.32 hm 2 ；第二阶段增长缓慢并有减少的趋势。独立工矿用地在1997～2001年出现了负增长，2002～2010年增长速度加快，14年间共增加了72.17hm 2 。

3城乡建设用地需求预测与结构优化

赞皇县经济社会发展处于工业化、城市化起步阶段，构建特色鲜明、初具规模的产业体系是实现经济跨越式发展的必要条件。2010年到2020年期间，要壮大扩张轻化工、生物制药、建材、农副产品加工产业，整合机械、炼铁、铁矿开采加工业，大力发展特色农业，做大做强服务业，加快经济结构调整，积极谋划实施一批立县富县重点项目，推进生产基地和园区建设，优化产业布局，为全县经济发展奠定产业基础，形成新的规模优势和竞争优势，促进工业经济强劲增长、人口快速向城镇集聚。以产业发展带动城镇建设、基础设施建设的快速发展，需要土地提供空间载体的支撑，必然导致对城镇和工矿用地等城乡建设用地的大量需求。

3.1城乡建设用地总量测算

根据近十几年赞皇县城乡建设用地总规模变化情况，采用趋势外推法对目标年城乡建设用地总规模进行预测。设城乡建设用地规模为因变量Y，自变量X为时间序列（年份），建立城乡建设用地总面积与时间的回归模型。

① Linear方程：利用SPSS软件得到赞皇县城乡建设用地的拟合直线趋势方程为：

Y=3427.4+11.216X，R2 =0.9271

用方程来预测2015年和2020年的赞皇县城乡建设用地规模，经计算分别为3 640.50、3 696.58hm 2 。

②Quadratic方程：利用SPSS软件得到赞皇县城乡建设用地的拟合二次曲线趋势方程为：

Y= 3452.1+ 0.6328X +0.8141X 2 ，R 2 =0.9726

用方程来预测2015年和2020年的赞皇县城乡建设用地规模，经计算分别为3 758.01、3 936.21hm 2 。

③Exponential方程：利用SPSS软件得到赞皇县城乡建设用地的拟合指数趋势方程为：

Y=3428 ×10 0.0032X ，R 2 =0.9286

用方程来预测2015年和2020年的赞皇县城乡建设用地规模，经计算分别为3 642.89、3 701.64hm 2 。

根据以上各种方程的拟合情况，采用三者预测数据的平均值作为目标年的预测值，即2015年和2020年赞皇县城乡建设用地规模分别为3 680.47 hm2和3 778.14 hm2 。

3.2城乡建设用地分类预测

3.2.1城镇用地规模预测赞皇县现正处于城镇化、工业化加速发展时期，未来一定时期内需进一步扩大城镇建设用地规模，进一步放宽人均城镇用地，提高城镇居民的生活质量和优化城镇居民的生活环境。参考《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）中城镇用地标准，按照城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的要求，对目标年城镇建设用地规模提出三个调整方案（表3）。

对比分析以上方案，考虑到赞皇县的社会经济发展和城镇化进程，方案二较为合理，即城镇建设用地规模2015年和2020年分别为1 031.90 hm 2 和1 365.15 hm 2 。

3.2.2农村居民点用地测算在城镇规模不断扩大的过程中，必将合并一些农村居民点用地，农村居民点用地也将呈现出下降的趋势[3]。参考国家的《镇规划标准》（GB50188-2007）中农村居民点用地标准，结合赞皇县农村实际情况和城市化进程，对目标年农村居民点用地规模提出三个调整方案（表4）。

对比分析以上方案，综合考虑赞皇县的社会经济发展和集约型土地利用模式的发展趋势，方案三较为合理，即农村居民点用地规模2015年和2020年分别为2 185.65 hm 2 和1 955.20 hm 2 ，比2010年分别减少730.64 hm 2 和961.09 hm 2 。

3.2.3独立工矿用地测算对赞皇县独立工矿用地面积拟采用平均增长率法，剔除年增长率最大值12.98%和最小值-7.04%，对其它若干年数值取平均得到增长率为3.77%。同时考虑到赞皇县国民经济发展趋势，预测2010～2015年独立工矿用地将保持较快增长，因此将采用5.0%的年增长率；中远期独立工矿增长速度将加快，2015～2020年采用7.0%的年增长率（表5）。

因此，赞皇县独立工矿用地规模2015年将达到406.41 hm 2 ，比2010年增加87.98 hm 2 ；到2020年达到570.01 hm 2 ，比2010年增加251.58 hm 2 。

3.2.4城乡建设用地分类预测汇总从表6可以看出，赞皇县城乡建设用地规模2015年为3 623.96hm 2 ，比2010年增加53.67 hm 2 ；2020年为3 89036 hm 2 ，比2010年增加320.07hm 2 。

3.3城乡建设用地总规模确定

比较以上城乡建设用地总量测算和分类测算的预测结果，可以看出两种预测结果相差较大。考虑到总量预测可以从大体上把握城乡建设用地总发展趋势，分类预测考虑了人口、GDP、城镇化水平等多种因素且与国家标准相一致，所以取两种预测方法的平均值。如表7，预计城乡建设用地总量2015年为3 652.22 hm 2 在2010年基础上增长81.93 hm 2 ；2020年为3 834.25 hm 2 ，在2010年基础上增长263.96 hm 2 。

3.4赞皇县城乡建设用地结构优化

随着经济增长和城镇化、工业化进程加快，农村人口减少和农村居民点用地集约化水平的提高，农村居民点用地将有较大幅度的减少[4]。城镇工矿用地与农村居民点用地将从2010年占城乡建设用地总量的18.32%、81.68%，调整到2020年的49.01%、50.99%（表8），城镇工矿用地所占比重将得到很大提升，表明以新农村建设为基础的城乡建设用地结构将得到优化。

在推进城乡统筹发展、控制城乡建设用地规模、加大新农村建设力度的现实条件下，逐步实施城镇用地增加和农村居民点用地减少的挂钩[5]。经测算并考虑各种因素，确定赞皇县统筹城乡居民点用地为：2010～2020年间，城镇工矿用地增加1 225.05hm 2 ，农村居民点用地减少961.09 hm 2 ，即城镇工矿用地增加与农村居民点用地缩减的挂钩比例为1.3∶1。

4赞皇县城乡建设用地结构优化的建议与措施

4.1科学编制土地利用总体规划

规划是建设的龙头，土地利用结构优化需要科学合理的土地规划作为指导[6]。土地利用规划要力求科学性。首先根据对赞皇县城乡建设用地情况的分析和预测，确定城乡建设用地规模和基础设施用地的总量控制指标和相应的分类用地控制指标，并注意留有一定的弹性，为城镇的发展留有一定余地。其次，建立城乡用地集约利用评估体系，对新增加的城乡建设用地及工矿、基础设施等非农建设用地制定相应政策，引导采用高度集约化的用地方式，立体利用土地空间，尽量少占耕地。第三，土地利用与社会经济相适应，根据各自不同的特点进行产业结构布局，发挥不同乡镇的特点，达到乡镇间的互补，促进经济社会的良好发展。

4.2改革土地管理体制，统一城乡土地市场

严格土地管理，完善土地制度，是确保经济社会可持续发展的长远之计，也是维护当前城市化稳步推进的前提条件。伴随着赞皇县城镇化进程的快速推进，近年来有的城镇出现了农村土地自发（或隐性）变为建设用地并进入市场流通的现象，使耕地保护受到威胁，土地市场受到冲击，对城镇化的健康有序推进极为不利。必须把农村集体建设用地纳入规范化、法制化管理轨道[7]，从根本上消除城乡隐性土地市场和价格双轨，顺应城市化、工业化的发展趋势，在严格用途管制的前提下，允许农村土地流转，统一城乡土地市场。农村住宅用地制度必须与农村社区建设相适应；必须打通城乡住宅用地市场，解决农民多余宅基地和多余房屋的合理流转问题，提高宅基地和农村房屋的利用率。

4.3推进农村居民点整理，完善“城乡挂钩”政策

赞皇县农村居民点规模小、布局分散、环境差、土地利用率低。实施农村居民点整理，有利于推动村庄搬迁改造，改善村民生活环境。赞皇县逐渐进入经济的快速发展时期，对建设用地的需求越来越大，人地矛盾突出。实施“挂钩”政策，运用经济手段对农村建设用地进行整理[8]，通过将利用不合理和废弃闲置的农村建设用地整理为耕地，既适度减少农村建设用地，使其转化为耕地，又可以争取更多的建设用地指标。

4.4加快土地信息系统的建设，实现土地管理科学化

土地利用是一个随时空变化而变化的动态过程[9]。为适应土地管理的要求，要逐步实现土地管理的科学化、信息化。建立赞皇县土地信息管理系统，对土地利用进行动态监测，及时了解土地信息的变化情况并进行调控和管理，确保土地管理的实时、高效，为土地结构优化提供技术支持。

参考文献：

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[3]张秀玲，张保华， 蒋玉华，等 城乡交界带农村居民点用地演变规律研究——以济南市历城区为例[J]山东农业科学，2011，2：115-117

[4]吴永生.区域性城乡统筹的空间特征及其形成机制——以江苏省市域城乡为例[J]经济地理，2006，9（5）：810-814.

[5]付海英，郝晋氓，举，等.市域城乡统筹现状评价及其影响因素关联分析[J]农业技术经济，2006，5：44-49.

[6]于德怀.沧州市土地利用总体规划修编专题之四——优化城乡用地结构与布局研究[D].石家庄：石家庄经济学院，2008.

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[9]梁春凤， 段建南， 周子英，等 长沙市土地利用动态变化及其驱动力因素分析[J]山东农业科学，2012，44（5）：133-134

[10]河北省人民政府.河北省统计年鉴（1997-2008）[M].北京：中国统计出版社.

[11]河北省统计局.河北省经济年鉴（1997-2009）[M].北京：中国统计出版社.

[12] 石家庄统计局.石家庄统计年鉴（1997-2009）[M].北京：中国统计出版社.

篇2

关键词：丰县；城乡建设；增减挂钩

中图分类号：D922.35 文献标识码：A文章编号：

在城乡建设中，用地增减挂钩是缓解城镇建设用地供需矛盾的有效手段，同时也是促进节约集约用地的重要举措。丰县城乡建设中各级领导要求相关部门要明确工程完成的任务节点，探索创新机制，加大督查力度，确保完成各项增减挂钩工程稳步快速推进。但在取得一定成绩的同时，同时也存在着群众利益保障需进一步加强、增减挂钩专项规划层次不高，运作机制不完善等一系列问题。

1 丰县城乡建设用地增减挂钩政策运行情况

丰县自开展城乡建设用地增减挂钩试点工作以来，各镇、各单位工作热情很高，进展很快。丰县增减挂钩工作概况：已通过省、市验收了2007、2008、2009、2010年度增减挂钩项目53个，总规模3617.7亩，实现新增耕地3537.73亩，包括村庄搬迁项目34个，面积2596.3亩，工矿废弃地复垦项目19个，面积1021.4亩。其中：2007年度增减挂钩项目7个，总规模324.64亩，新增耕地面积294.56亩；2008年度增减挂钩项目7个，总规模575.95亩，新增耕地面积545.78亩；2009年度增减挂钩项目10个，总规模316.11亩，新增耕地面积309.39亩；2010年度增减挂钩项目29个，总规模2401亩，新增耕地面积2388亩。2012年度增减挂钩项目入库17个，总规模43.7132亩，规划新增耕地43.7132亩，待省市验收。

丰县通过开展城乡建设用地增减挂钩，总体取得了显著效果：通过统筹城乡发展规划，拆旧建新，积极引导农民集中居住，改造空心村，建设节地型住宅；加快了地方的新农村建设，改善了农民的生活环境，促进了土地的集约化利用。然而，丰县在执行城乡建设用地增减挂钩政策中也暴露了不少问题。

2 丰县用地增减挂钩政策执行中存在的问题

2.1 农民合法权益得不到保障，土地纠纷不断

虽然丰县在执行用地增减挂钩政策中，农民得到了部分好处，但从总体来看，农民的合法权益没有得到保护，土地纠纷不断。这主要体现在：一是补偿标准与农民期望值差距较大。在宅基地补偿中只按照部分符合标准的宅基地进行统一的补偿，超出部分不予补偿，这样就导致了农民对补偿新宅面积的不理解和不认可。二是农民很少有参与权。在补偿重建过程中，绝大部分农民属于被动置换宅基地。三是部分较为发达镇村，农民并居举措导致了农民生活不便，生活成本增加，违背农民意愿等问题。

2.2 存在法律和政策上的缺失

在丰县城乡建设用地增减挂钩工作中体现的法律和政策的缺失，主要表现在宅基地产权问题上。由于没有一个完善的、单一的宅基地管理法规，尤其有关宅基地的流转制度和产权问题等深层次方面的相关政策很少，导致了在宅基地管理上形成了政策上的真空层。在涉及旧城镇改造方面，虽然出台了一些关于城镇改造的相关文件，但由于旧镇改造中收费项目繁多，审批复杂，目前的政策无法覆盖[1]。

2.3 复垦的耕地质量差，难以保证耕地占补平衡

在开展用地增减挂钩工作中，会出现夸大土地整理指标，造成耕地占补难以平衡问题。为了争取更多的建设用地指标，不切实际地夸大用地整理指标。如对项目区内农村建设用地进行重复性的整理开发，甚至将不能复垦为耕地的土地作为挂钩指标上报，浪费了人力、物力和财力，加重了地方农民负担[2]。

3 完善增减挂钩政策的建议

3.1保障农民合法权益，明晰土地产权

为了在工作中，切实保障农民合法权益，首先要给以农民实惠，注重改善农民的生活、生产条件，保证农民的生存质量部会降低；其次不得侵犯农民的产权，充分尊重土地所有者的权益；第三，加大宣传力度，使农民认识到土地整理工作的意义，保证整理项目的透明和公开，接收农民的监督[3]。

3.2 引入市场化运作机制，采取多种因地制宜的整理模式

农村建设用地整理的模式大致可以分为两部分：一是资金筹措模式，这种模式主要有：村集体自主型、市场主导型、政府主导型等。二是村民居住的安置模式，这种模式主要有：不离土不离乡方式、离土不离乡方式、理想力图方式等。农村建设用地整理是一项动态的过程，一方面，对于条件适合的区域，要对整理模式进行市场化运作；另一方面，要学习一些典型模式的经验，同时要因地制宜，探索并创新一些新模式。

3.3 指标置换要“双挂钩”

在农村建设用地整理时需注重复垦耕地的质量，同时要建立好耕地质量评价体系，从而完善耕地质量评价体系，科学评价，合理运作，做到建设用地指标和复垦耕地的矢量、数量“双挂钩”。要在规定的期限内整理复垦出相应面积的耕地，完成已经使用的建设用地周转指标的置换归还，可以采取先安排部分挂钩周转指标，并允许在复垦耕地前进行使用[4]。对于超额完成整理复垦任务、形成新的建设用地指标的，新指标可以结转到下一期直接使用。

4 结语

自丰县开展城乡建设有地增减挂钩工作以来，各单位高度重视，制定方案、创新机制，增减挂钩工作取得了阶段性成效；有效地解决了土地供需矛盾，拓展了用地空间；改善了农民生产生活条件，城乡发展环境逐步优化；土地复垦步伐明显加快，万顷良田建设工程稳步推进。丰县城乡建设用地增减挂钩工作，涉及到多个部门，牵扯到各方面的利益，各相关单位要强化政府主导作用，要科学编制增减挂钩年度实施计划，进一步规划操作模式，全面实行“先拆后建”模式，在增减挂钩复垦项目实施前落实安置补偿措施，保障安置用地，创新市场化运作机制，要切实维护好群众的合法权益，拆旧建新规划方案、新居分配和旧房评估要充分听取群众意见，尊重群众的知情权和参与权，办事情办好，让人民真正受益，从城乡建设用地增减挂钩工作中得到实惠。

参考文献

[1] 李旺君，王雷. 城乡建设用地增减挂钩的利弊分析[J].国土资源情报，2009，(10):67.

[2] 王朋英. 关于城乡建设用地增减挂钩的思考[J]. 国土资源科技管理，2007，(6)：154.

篇3

关键词：城乡建设用地；增减挂钩；过程异化

中图分类号：F320.2 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2013）01—0039—04

城乡建设用地增减挂钩是指农村集体建设用地减少跟城市建设用地增加挂钩，依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地（或农用地）的农村建设用地地块（拆旧区）和拟用于城镇建设、农民居住区建设的地块（新建区），共同组成建新拆旧项目区，通过农村建设用地的建新拆旧和土地复垦，最终实现建新拆旧项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，用地布局更加合理，集约化水平大幅度提高的土地整理工作。作为国土资源部出台的一项重大战略决策，城乡建设用地增减挂钩进一步盘活了利用农村存量建设用地，提高了土地利用效率，缓解了城乡用地供需矛盾，受到各地的普遍欢迎。然而，在具体实施过程中，某些地方“增减挂钩”发生异化，出现了一些新情况、新问题，必须引起高度重视。

一、城乡建设用地增减挂钩政策的实施及成效

近年来，为加强耕地保护，国家出台耕地占补平衡办法，要求各地要严格按照建设项目占地的数量，进行耕地占补平衡，补充的耕地要在数量和质量上与原有耕地相当，并要求县级以上国土资源管理部门按照“占多少，垦多少”的原则，对依法批准占用耕地的非农业建设用地补充耕地方案的落实情况进行检查核实。2004年国务院出台了城乡建设用地增减挂钩政策，支持农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩，最终达到既盘活农村存量建设用地，缓解城市建设用地扩张对农用地的压力，又实现增加耕地数量、提升耕地质量的目的，其本质是“占补平衡”的创新。2006年国土部开始在全国五省市开展试点，2008年又增列19省市为试点。试点政策的出台在全社会产生了广泛的影响，在政策的不断完善与创新下，拓宽了建设用地空间，保护了耕地，提高了耕地质量。

各地在试点过程中，因地制宜，探索了不同的增减挂钩模式。从实施主体来看，主要有政府主导、市场主导和农村集体自主运作等类型。所谓政府主导，主要指由政府统筹管理和组织，负责项目立项选址、规划编制、方案设计、资金筹措、工程督办和项目区验收等。项目实施企业作为具体的执行单位，负责拆旧区农民安置和新建区工程。所谓市场主导，是指政府通过提供优惠政策，运用市场机制来引导企业参与项目实施，企业通过投资、拆旧和安置，获得项目用地， 政府在这个过程中只是监督、引导、协调和服务。农村集体自主型运作，指新区建设和旧地复垦都由农村集体组织依据政策自行控制的模式。政府主导型是目前全国各地比较普遍的模式，市场主导型也有一定比例，农村集体自主型运作的情况相对比例较少，一般对农村集体的经济实力要求较高，同时村民要充分了解政策，对改善居住环境具有较强的意愿。从具体的实施方法上看，又有四种：第一，就地城镇化。主要是经济发展较好的城市或县城郊区，其主要做法是将城市建设和农村建设统筹规划，通过增减挂钩政策将农村居民点整理后，周转出的指标全部用于城镇建设，而原拆旧区转化为城市社区，农村居民相应转变为城市居民。第二，场镇扩展。实施范围在小场镇及周围的农村，主要做法就是引导场镇附近农民向场镇集中，通过整理农村居民点的建设用地指标，用于场镇建设，壮大地方小城镇规模，并引导农村剩余劳动力从事二三产业。第三，拆村并村。将几个居民点分散、居住条件不好的村落整合，通过规划选址，加强基础设施建设，将几个村落的居民合并到相对集中的一处或几处居住。第四，整村搬迁。主要指在一些自然条件恶劣的山区和地质灾害易发区，通过增减挂钩将所有农村居民点进行复耕，选择地理条件较好的新区重新规划建设，节约的用地指标用于发展城镇建设。

城乡建设用地增减挂钩政策在执行中取得了以下较好成效。

1.缓解了城市供地紧张的矛盾。当前国家对各地城市发展中年度用地指标有严格的规定，导致各地在推进工业化、城镇化过程中存在用地瓶颈制约。城乡建设用地增减挂钩，在满足大的耕地占补平衡的目标下，将挂钩的指标用于城镇建设，既不占用地年度指标，也不占用规划期内建设用地规模指标，有效缓解了城镇建设用地指标的压力，为推动新型工业化、新型城镇化提供了用地支持。

2.推动了统筹城乡发展。长期来，我国大多数农民习惯于自然院落形式分散居住，村庄建设大部分是以农民自主建设为主，由于未经过科学规划指导，村庄布局不合理，制约了农村的发展。通过增减挂钩，整体规划，推进田、水、路、林、村综合整治，改善了农民生产、生活水平，提高了农业生产能力，有效解决了耕地保护和节约用地“缺动力”、农业发展和农民增收“缺渠道”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”的问题，有效地推动了农民向城镇和新村集中、土地向适度规模经营集中，有力促进了城乡统筹发展。

3.促进了集约节约用地。通过增减挂钩，有效整合农村居民点用地，对原有散乱、废弃和闲置的农村建设用地进行整治，农村居民点“小、散、乱”现象有所改善，形成集聚效应和规模效应。共用设施建设，降低了人均用地标准，节约了大量土地，同时通过建设标准化的田间地块，整体改善土地质量，促进土地利用的有序化、合理化、科学化，提高了土地利用效率。根据全国已试验的增减挂钩试点调查，旧村庄整治后一般节地在50%左右。刘彦随等通过高分遥感影像调查，认为全国64万个行政村330万个自然村通过综合整治，近期增地潜力可达757.89万公顷，约合1.14亿亩，而若能保障转移进城人口全面小康住房用地需求，并实现快速城镇化发展后农村人口、产业、用地相对集中，我国农村综合整治远期增地可达992.16万公顷，约合1.49亿亩。

4.撬动了农村土地管理制度改革。众做周知，我国实现最严格的土地管理制度。受农村土地及集体经济组织等方面法律法规的限制，农村土地所有权人主体的问题、运行管理问题、权益保障问题缺乏具体的政策办法，农村土地使用和管理制度改革的深度和广度不足，农村集体建设用地尚不能充分实现合理的市场化价值，市场化流转还存在一定的障碍。而增减挂钩则通过合法途径对土地权属进行调整，对建设用地进行流转，对耕地保护提出措施，对农民权益进行保障，对低效使用土地进行整治，成为推动土地资源向土地资产、土地资本转变的一个重要抓手，成为撬动农村土地管理制度改革的一个“导火索”，对促进土地要素在城乡之间合理流动，提升农村土地资产的价值，让边远农村共享城市改革发展取得的成果具有重要的意义；对下一步探索建立耕地保护补偿制度、完善耕地占补平衡政策、推进征地制度改革、推进农村产权抵押贷款等有重大促进和导向作用。

二、综合评估滞后使“挂钩”实施面临异化风险

作为一项解决工业用地、城市发展用地供需矛盾的工具性措施，城乡建设用地增减挂钩政策从开始试点就受到各地的普遍欢迎，同时由于对增减挂钩的具体评估缺乏统一规定和实施细则，导致部分地方在“挂钩”过程中前期调查评估不够，中期监管不力，后期验收不规范，从而使“挂钩”效果出现偏离耕地占补平衡目标的风险。

1.重前期申报不重中后期评估验收，耕地占补平衡运行面临异化风险。按照国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）文件的要求，城乡建设用地增减挂钩项目要严格按照前期调查评估、中期监督管理、后期验收评估等环节实施，要重视征求农民集体和农户意见，对涉及权属调整的集体土地使用权及土地承包经营权进行摸底调查，编制《土地权属调整初步方案》，并委托有资质的专业评估机构对建设用地整理项目进行技术审查，出具技术审查报告。要求加强监管，整治项目自立项批复之日起时必须完成复垦整理工作。项目实施后要进行严格的数量、质量评估验收。而目前部分地方增减挂钩的实际运行中，耕地占补平衡存在被异化的可能。主要有几种情况：一是“实占虚补”风险。有些地方只注重“占”，不注重“补”。新区建设工作热心，拆旧区复垦工作滞后，难以按规定时间归还台账，导致被占良田已经成为城市建设用地，而补充或新增耕地却迟迟得不到落实。二是“实优虚劣”风险。一般而言，城市周边土地相对平缓、肥沃，水源、地质条件较好，而偏远农村地区可能位于高原山区或土质较差的丘陵山地，同时又是原有宅基地、砖瓦厂或其他建设用地，复垦成为与城市周边耕地质量一样的良田相对较难，在耕地质量上有可能形成用质量较差的替换质量较好的风险。三是农地“非农化”风险。由于土地整理成本相对较高，而纯粹的农业生产缺乏比较优势，不少地方土地整理以后，不是用来进行农业生产，而是进行一些“非农化”的经营牟取更大的经济效益。四是耕地“非粮化”风险。在各地的土地整理以后，即使仍然从事农业生产的，也有不少地方更倾向于种植花木、蔬菜等经济作物，而不是单纯的生产经济效益相对较差的粮食。

2.补偿标准不一和新村建设规划缺少评估使农民增收、农村建设面临风险。城乡建设用地增减挂钩政策实施的初衷是解决城乡合理用地问题，同时也是推进和落实以城带乡、以工促农战略的一条有效路径，可以通过建设用地指标的流转将城市发展成果转移到农村，使城市资金通过一定的方式支持农村建设。但在实施过程中，存在四方主体，即政府、企业、农村集体组织和农民。国家有关部门在房屋拆迁和建设用地复垦为耕地上并没有出台具体的收益分配标准，有些地方工作做得好的，农民不需花费太多就可以搬到新区或新村。而也有少数地方将增减挂钩的补偿标准参照传统征地补偿，据国家有关资料统计，被征土地征用费的收益分配比例，地方政府占20%—30%，企业占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民仅占5%—10%，造成农民利益受损。另一方面，新区或新村建设规划评估不足，导致新建集中区在具体使用时，不符合农民生产生活习惯，造成较大生活成本。如有些地方只是考虑让农民集中居住，但却未考虑农民饲养牲畜的习惯，新建区未规划牲畜饲养空间，导致新区建成后农民入住率低。也有的地方不考虑文化风俗习惯，导致新区建成后，原有村落长久形成的历史非物质文化丢失或遭到破坏。

3.挂钩项目与相关规划缺少衔接评估使农村用地面临结构失衡风险。规划编制质量不高，规划滞后，规划意识不强，是长期以来我国农村发展和建设无序的症结之一。开展农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩，就是要变无序为有序，提高农村用地的质量和效率。因此，城乡建设用地增减挂钩的前期申报工作必须强调统筹规划，即以科学规划为引导，严格按照土地使用规划，通过典型示范，推动农村土地综合整治工作有序进行。而在具体操作过程中，一些地方为了尽快解决城镇建设用地指标紧缺的压力，在增减挂钩项目选址上只顾眼前，不顾长远，随意划地，导致挂钩规划与土地利用总体规划不衔接，与城乡规划不协调，对农用地、建设用地和未利用地三大一级类用地的结构缺乏科学规范的引导和控制，使三类用地在数量、质量和空间秩序的组合方面面临错位、失衡的危险，难以实现促进社会主义新农村建设、统筹城乡综合配套改革、建立新型城乡形态的战略目标，各种争地矛盾很难得到有效解决。

4.置换土地质量缺少评估使国家粮食安全面临风险。保障国家粮食安全是城乡建设用地增减挂钩政策的根本要求，是国家规定18亿亩耕地红线的政策本底。目前各地在增减挂钩后，对新补充耕地的质量评估还需要更加严格，形成更为完备的标准。尽管表面上通过增减挂钩，一些地方在耕地总量上保持大体平衡，但实际上新复垦的耕地要形成较好的生产力，还需要多年的精心培育。各地挂钩过程中存在劣地换良田现象，补充耕地的质量与被占用耕地的质量之间存在较大的差距，实际上是耕地在减少，与耕地占补平衡战略“使存量耕地产出能力总量不下降”的初衷不符合。表面上耕地面积没有减少，但实际上粮食产量下降，这种情况一旦成为普遍现象将严重影响国家粮食安全。

三、科学实施增减挂钩政策的对策建议

1.坚持统筹规划，健全完善项目规划管理体制机制。政府应当本着公平、公正的原则，根据地方城市发展需求水平、城市土地利用绩效水平、城市的战略地位等重要因素确定每年进行城乡建设用地挂钩的总量。按照统筹规划的要求，把拆旧区和新建区作为一个整体放到区域经济发展大局中进行科学定位，统筹考虑市县域城乡空间、产业布局和农田、生态保护，形成城镇和村庄相互衔接、架构合理的城乡形态。要分区域明确产业结构、人口密度、复垦耕地标准、环境保护等要求，建立统筹产业发展、新区建设、生态环境建设和文化保护等的综合规划评估体系。强化项目规划的实施与监督，规划编制、审查和监督要适当分离，以便规划严格执行。

2.创新农村产权制度，推动农村建设用地优化配置。明晰农村产权关系和权能，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度。全面开展农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权和农村房屋产权确权登记颁证，这是开展农村土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩的基础。要在技术方面对确权工作进行规范，坚持实测确权，在管理上加强指导和监督，建立健全农村产权维护和纠纷调处机制。完善农村宅基地管理制度，控制宅基地房屋建设强度，探索建立宅基地有偿使用、有偿退出机制和农村房屋产权流转、交易、处置机制。

3.建立科学合理的补偿标准和责任评估体系。在严格执行规划的前提下，逐步提高农民在土地非农化和增减挂钩过程产生的增值收益中的分配比例。明晰建设用地作为一种商品的价值构成要素，在补偿标准方面要综合考虑区位、自然生产力、开发成本、机会成本、复垦成本、预期收益、社会保障价值因素等。建立专业、权威的评估机构，科学估算土地价值的合理区间，将其作为监督土地交易市场正常运行的依据。明确土地使用权交易各方的责任与义务，作为土地转换之后续工作的考评与监督依据。

4.建立项目区招投标和规范化管理机制。在项目区挂钩实施过程中，严格依据条件实行项目区招投标管理。如在增减挂钩试点中对土地复垦整理可以采取项目法人制、公告制、合同制、招投标制、监理制、财务请拨款制和报账提款制等。严格控制周转指标规模，规范管理，不得违反规划扩大试点范围，避免借农村土地整理过快扩张城镇建设用地的规模。在实施耕地总量动态平衡的过程中，既要注重耕地的数量不减少，又要保证整理后耕地的质量不降低，要做好耕地质量评估检查。

实施城乡建设用地增减挂钩政策，推动建立城乡统一的建设用地市场，促进城乡建设用地的双向互动和协调运行，对缓解当前我国经济发展速度与耕地保护之间的矛盾具有紧迫性和现实性。而如果不重视“挂钩”过程中的综合评估和管理，则一项好的政策也会异化为侵害农民权益、造成国家粮食安全的隐患。因此，探索制度创新，完善体制机制设计，对进一步科学实施增减挂钩政策、促进城乡一体化发展具有重要意义。

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篇4

关键词：城乡建设用地；挂钩；实施效果；因素

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-09-0056-2

0 前言

2008年6月，国土资源部下发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，明确了挂钩的内涵：依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城乡建设的地块（即建新地块，包括建新安置地块和建新留用地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新和拆旧、土地复垦等措施的实施，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

增减挂钩政策的出台，解决了两个基本问题：一是在保证建设用地总量没有增加的前提下，通过空间挪移，满足了城市扩张的需要，相比占补平衡政策，它的不同之处在于要求建新区面积小于拆旧区面积，即增加了耕地总量；二是让远离城市的纯农业地区的农民与城郊农民一起，享受土地级差收益。基于此，大力开展城乡建设用地增减挂钩工作将是当前和今后一段时期内我国土地管理工作的一个重要内容。我国的增减挂钩工作已经开始一段时间，一部分项目已经完成或正在实施阶段，但在实施的过程中出现了不同的问题，使得增减挂钩工作受到了一定的影响，研究影响增减挂钩实施效果的因素，将关系到增减挂钩工作能否持续发展并达到预期效果。

1 影响增减挂钩实施效果的因素分析

1.1 政府层面

1.1.1 项目区的选取 对项目区的选取对“挂钩”项目的实施起到了十分关键的作用，因此作为实施效果的影响因素，从项目区的自然条件和经济社会条件两个方面进行分析。拆旧区选取主要依赖于项目区的自然条件，如地理位置、地形地貌、土壤质量、水文地质等，这些都决定了拆旧区的土地复垦效果，影响着包括项目区排水、作物种植、灌溉等一系列复垦工程设计；此外，项目区经济社会现状也至关重要，通常在经济较发达的地区，农业生产作为农民的收入来源所占比例不高，而在经济欠发达地区，尤其是以农业为主导产业的地区，农业生产收入直接关系到农民生活水平的变化。由于经济发展的程度不同，农民对增减挂钩的认识程度和参与意愿也将不同，势必将会促进或阻碍“挂钩”工作的开展。

1.1.2 资金筹措 “挂钩”工作需要投入的资金量巨大，目前主要由各级政府主导，其拆旧建新置换出来的建设用地指标能否获得预期的收入，预算的资金是否合理、是否及时到位都具有一定的不确定性。而其他资金投入较少，仅靠节约规费是不能完全解决拆迁安置以及土地复垦整理的支出费用，因此投入与回收存在的风险是不能忽视的，尤其对于广大农村欠发达地区，资金能否自我平衡，特别是启动资金的来源如何解决，都是亟待解决的问题。因此，在以政府投资为主的同时，可以广泛开展筹资渠道，鼓励和引导社会资金共同投入，创建和完善激励机制和奖惩措施。

1.1.3 规划设计理念 对拆旧区不同的土地复垦规划理念既是土地复垦整理水平的体现，也是体现了适应增减挂钩政策目标。不同规划理念其重点也不同，有的注重节约成本，会充分保留现有道路、水利设施等；有的则侧重经济效益提高，追求最大限度新增耕地，优化作物种植结构；有的考虑生态环境改善，安排一定的生态规划和生物工程改造等。增减挂钩工作应符合各级土地利用总体规划的、村镇建设规划以及建设社会主义新农村的相关要求。但是，村镇建设规划普遍滞后，项目区实施规划与村镇建设规划不衔接的问题比较突出。

1.1.4 周转指标管理与使用 “挂钩”是一个动态的过程，要先安置再拆迁，先使用规划周转指标再归还的过程。在指标周转的过程中，从管理上是指标的置换，实质则是农村集体土地发展权的转移，置换出去的土地，原本是要建房或搞其他经营，现在复垦为耕地且不准占用上面的发展权被置换到城里了，那么它的发展权应当考虑给予合理补偿，或者置换出来的指标可以考虑留一部分返还给农村集体，用于农村集体的建设。

“挂钩”周转指标按照农村居民点和工矿废弃地等农村建设用地复垦整理形成的耕地面积等量核定，项目区内使用周转指标的建设用地报批实行项目区内建设用地总量和耕地面积双控制，即项目区内报批建设占用耕地规模不得超过经核定批准使用的周转指标规模，报批建设用地总规模不得超过农村建设用地减少的总规模，以实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少。

1.1.5 宣传力度 “挂钩”是解决耕地保护与城市发展矛盾的较好办法，但“挂钩”政策的出发点与切入点确实存在一些问题，因为城市发展需要建设用地，但用地指标不足，所以要把农村居民点复垦整理出来，为城市建设形成用地指标。这种提法的实质是将城市建设与农村发展对立起来考虑了，没有将土地整理中的农村或农民应该得到哪些益处表述出来。在实际操作中，有很多群众对增减挂钩的认识并不深刻，甚至一无所知。部分群众认为“挂钩”政策就是为增加城市用地，目的就是将农村的土地变成城市土地，是城市在剥夺农村。所以，对增减挂钩政策的宣传极为重要，要提高群众对实施增减挂钩项目重要性和必要性的认识，理清思路，明确工作方法，发挥人民群众的主体作用，对增减挂钩的实施工作尤为重要。

1.2 农村集体层面

1.2.1 土地权属调整 权属调整是增减挂钩项目实施过程中最为实际的问题，容易引发矛盾，产权调整的成败与挂钩成果及群众满意程度密切相关。因此，土地权属调整状况是反映增减挂钩项目社会实施效果的一个重要因素。农村建设用地复垦和“挂钩”工作中的权属调整，涉及到集体土地之间、集体与国有土地之间、土地使用者之间的产权调整及利益补偿分配问题。如果不明晰产权关系和收益分配不合理，不利于农村建设用地复垦工作的开展，而且会留下各种权属纠纷。因此，建立农村土地市场保障建设用地在村组织内部成员之间、村村之间、国家与集体之间的顺利流转，有利于从全局的角度统筹城乡建设。通过建立流转机制和价格评估机制，保障农民的合法、公开权利。

1.2.2 基础设施建设 完善建新安置区的基础设施建设，将有力带动城乡投资与消费需求，促进农村集体经济的增长。农村基础设施、公共事业及村民住宅等各项建设应该符合乡镇、村规划，服从规划管理，引导村民建设富有地方特色、民族特点的安全节能环保型住房。通过基础设施建设，改善农村生态环境、医疗设施和交通条件，提高防灾减灾能力，促进农村教育体系的发展，实现农村经济社会协调发展。

1.3 农户层面

1.3.1 农民意愿 由于“挂钩”项目通常是跨区域项目，必须依靠政府的行政手段来支持才能顺利完成。依靠行政规划建立起来的项目区，如果只关注要实现的行政目标，就容易忽略这些要求。民众祖祖辈辈生活的地方，形成了特定的文化、特定的社会生态，农民是否愿意搬迁，是否愿意家园环境改变，是应该考虑的第一要素。

1.3.2 补偿标准 “挂钩”项目区的农民最关心的是拆迁复垦的补偿能否到位，标准是否能够接受，新增耕地的利益如何分配。这些问题直接涉及农民切身利益，如果农民的权益得不到保障，将直接影响“挂钩”实施的效果。在政策实施以来，确实出现了不少损害农民利益的问题，有的地方给予农民的补偿标准偏低，而且未按政策所要求的将收益主要用于农业和农村发展。

在实施“挂钩”之前，应当根据当地实际情况，制定出切实可行的补偿标准和利益分配机制，充分尊重农民意愿，不要搞强制拆迁，切实维护被拆迁户利益；新增耕地利益分配要充分尊重群众意见，有针对性地进行新增耕地的再利用，形成专门的利益分配机制，不仅要考虑农村的发展，同时要顾及未来“挂钩”项目的实施，还要体现集体土地所有权的收益权。

1.3.3 就业安置与社会保障 在土地的背后，农民是一个绕不开的巨大群体。在部分地区，农民上楼，一次性补偿比较到位，老百姓也基本满意。但当地有部分农民对长远却存有担忧。这就涉及到就业与社会保障问题。而“挂钩”中涉及的社会保障问题比较复杂，针对不同的情况要有应对措施。农民失地以后，由于其自身文化程度较低，缺乏工业化生产所需的技能，在参与就业竞争中处于劣势，在失去土地的保障后无论是退路还是出路都将面临风险，因而对社会保障和就业均有着强烈的需求。建立和完善失地农民的社会保障和解决失地农民的就业出路问题，不只是影响“挂钩”实施效果的一个因素，也是建设和谐社会的重要内容。

2 结语

增减挂钩工作是在尊重国家管控土地用途的前提下提出来的，它的出台是实现工业反哺农业，城市反哺农村的新途径，是占补平衡政策的延伸，是一项有利于城乡统筹发展，加快新农村建设，保护土地资源，优化用地结构，提高土地集约利用，改善农村经济社会面貌的有效方法。因此，在增减挂钩项目实施过程中，要把维护农民合法权益放在首位，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进。根据影响“挂钩”实施效果的不同影响因素，及时调整思路，从而推动城乡统筹发展，促进我国城市化发展和新农村建设，实现土地资源的节约集约利用。

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[关键词]增减挂钩 松柏杭 方法 效益

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）16-0287-01

引言

随着全国各地经济社会事业的快速发展，各行业对土地的需求日益强烈，建设用地逐年增加，耕地日趋减少，这对我国有限的耕地资源提出了严峻的挑战。“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”，是我国必须长期坚持的一项基本国策。

2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），提出节约集约用地、保护耕地要求，同时加强村镇建设用地的管理，鼓励城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。为有效推进试点地区城乡建设用地增减挂钩工作，国土资源部出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号），文件要求挂钩试点市、县应当依据土地利用总体规划和专项调查，编制挂钩试点专项规划。

1 城乡建设用地增减挂钩的内涵

城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作，是指依据土地利用体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。

2 城乡建设用地增减挂钩的意义

城乡建设用地增减挂钩不仅仅能有效推进“三农”发展和城镇化的现实可靠的载体和抓手；不仅仅能落实中央以城带乡、以工促农方针，统筹城乡发展；不仅仅能引导资源、技术和项目向农村流动，加快社会主义新农村建设；还能在保障工业化、城镇化、新农村发展中，优化城乡建设用地布局、推进节约集约用地、促进科学发展的重大举措；更能严格保护耕地和提高耕地质量、促进耕地集约经营和发展现代化农业、促进农民分工就业和增加收入。

3 荷城街道松柏坑项目区增减挂钩试点

荷城街道自2012年开展增减挂钩试点工作，松柏坑是其中一个项目，该项目建设规模面积320.29亩，全部为废弃工矿用地，总投资625万元，亩均投资1.95万元。

3.1 松柏坑项目的背景

高明区荷城街道松柏坑矿点在盗采过程中排出的煤矸石等固体废物，不仅堆积占地，而且堆积的工矿废弃物经雨水常年冲刷后，其中含有的硫化物溢出或浸出严重污染了周边的大气、农田和水体，该区域原已脆弱的生态环境进一步恶化，部分区域植被难以生长，水土流失严重，对周围居民的生产和生活造成影响。土地复垦对于增加土地资源，改善生态环境，保障农民群众的生产和生活均有重要意义。基于上述问题，高明区国土城建和水务局积极申报《高明区城乡建设用地增减挂钩试点荷城街道松柏坑项目》，并获得广东省国土资源厅审批通过。

3.2 松柏坑项目的操作方法

（1）领导重视。镇街是增减挂钩项目开展的主体，领导高度重视此次复垦工程，并成立了由国土、财政、农林渔业、镇街等部门组成的领导小组，主要领导牵头，各部门间紧密联合，解决工作中的规划、资金等问题，逐步突破工作难点

（2）科学决策。将批准的松柏坑项目通过网络、村委会公告栏等媒介予以公示，并制订详细的补偿安置方案，按规定组织听证，同时选址科学，拆旧地块全部是废弃采矿用地，避免农村居民点复垦导致“农民上楼”补偿不合理等问题滋生，充分发挥资金优势。

（3）创新宣传。为提高公众的参与度，利用植树节植树活动，引导公众参与，加大宣传力度，让村民、学生、各级领导参与到项目中，把土地增减挂钩的政策精神深入社会。

（4）强化管理。松柏坑原是采矿用地，地表，土壤肥力低，严格执行增减挂钩项目有关复垦标准，科学规划田间道路工程，灌溉与排水工程。督促施工单位按照设计要求施工，必须层层检验合格，严控质量大关，同事采用物理、生物等土壤修复方法提高土地生产能力，打造科学规划、高质量的复耕地。

（5）资金到位。资金问题是增减挂钩项目的关键，政府加大对该项目的资金投入，联合部门、乡镇政府、村集体和引进民间资金，简化报批流程，避免资金断层和后续供应不足，保障工程保质保量顺利竣工。

（6）互联网+流转。项目竣工验收后，为促进复垦后地块的流转经营，保障土地的资源利用率，引入互联网+的概念，利用平台进行管理经营。

3.3 松柏坑项目的效益

松柏坑项目实现土地复垦，取得经济、生态、社会等各方面效益，实现经济生态社会的协调同步，从而推动“五位一体”的特色社会主义建设，具体如下：

（1）经济效益

项目区土地复垦，对项目所占土地进行了土地整治，清除了施工过程中遗留的施工残渣，避免了农民后续在耕作时对土地的二次整治，减少了农民劳动力的付出。在复垦的同时，采取化学措施，提供啊土壤质量。其次在翻松土地的同时，向土壤中撒播农家土杂肥，补充土壤肥力。这些化学措施的实施，改善了土壤的各种物理化学性质，对于复垦区农作物产量的恢复和提高具有重大的意义，这也减少了农民施肥的资金投入。对于当地农民来说，资金和劳力投入减少，而产生的经济效益增大，生产效益大大提高，农民的生活质量可得到极大改善。 同时，复垦竣工验收后，按照广东省城乡建设用地增减挂钩试点工作的有关规定，可以使用相应面积的新增建设用地指标，具有极高的经济效益。

（2）生态效益

通过对项目区实施土地复垦，项目区与周边的环境得到融合，使项目区及其周边的生态环境朝着良性协调的方向前进。同时，项目区的土地基本恢复其土地利用功能，与四周的自然景观基本保持一致，保持了其美学特性。

通过对项目区生态环境的恢复与建设，使占有和破坏的土地得到恢复，最终恢复了土地的生产力，建成了人工与自然谐调的生态系统，形成新的人工和自然景观。同时将工程对生态环境影响减少到最低，改善了生物圈的生态环境。因此，本工程土地复垦的生态效益显著。

（3）社会效益

根据工程对土地造成的破坏，进行复垦设计，调整土地利用功能，保证占用的土地得到合理的利用，不造成土地资源的浪费。

在土地资源日趋紧张的今天，土地复垦对于社会稳定具有重要的意义。同时土地复垦项目的实施使工程占地区大部分恢复了原有土地利用功能，只有极少部分土地进行了调整，这也便于以后土地利用的统一规划。

通过复垦松柏坑废弃矿区，不但运用城乡建设用地增减挂钩试点解决了建设用地指标的问题，还改善了生态环境和消除了地质灾害隐患。

4 结语

城乡建设用地增减挂钩政策的出台，是一项有利于城乡统筹发展，加快新农村建设，保护土地资源，优化用地结构，提高土地集约化利用程度，改善农村经济社会面貌的有效途径，也是实现工业反哺农业，城市反哺农村的好路子，这是一个系统工程，需要我们在实施过程中，不断探索、创新，把这个利国利民的政策落实好，真正体现国家出台这个政策的初衷，让各级政府和群众都能享受到这项政策带来的益处[1]。

只要牢固树立科学发展观和正确的政绩观，立足于维护好广大人民群众的根本利益，认真总结经验，及时研究解决工作中出现的新情况、新问题，我们就能确保城乡建设用地增减挂钩工作规范、健康、有序开展[2]。

参与文献：

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关键词：城市规划；土地开发；管理

Abstract: the land resources is the human survival and reproduction of the first resource, all kinds of resources in the list. It is not only a kind of resources, is also a kind of assets. This paper mainly discusses the reasonable use and the land to the importance of the management, and points out its in China's socialist modernization as pivotal role.

Key words: urban planning; The land development; management

中图分类号： TU984 文献标识码： A 文章编号：

一、土地利用管理制度存在的问题

1、保红线压力增大。经济社会发展不可避免的要占用耕地，2000年以来，我市新增建设用地指标平均每年在8000亩左右（其中耕地在3000亩左右），此外退耕还林、自然灾毁和产业结构调整等每年还要占用一定数量的耕地。虽然通过历年来土地开发整理补充耕地，全市实现了耕地占补动态平衡。但我市耕地后备资源紧缺的现状不可更改，据详查资料显示，我市现有可开发的耕地后备资源不足14.8万亩，而且随着时间的推移，土地开发成本将逐年增加，此外由于新增耕地质量的差异，造成保护耕地与保障各类建设用地的矛盾日益突出，并伴随着长期存在，全市坚守631.53万亩耕地底线的压力将越来越大。

2、土地供需矛盾突出。随着我市经济社会发展和“决战两区”战略的推进，将有大量的项目落地，峡江水利枢纽工程、航校新机场、庐陵文化生态园、市中心城区建设等重点基础设施项目的实施给土地供应能力提出了更高的要求。到今年5月底，我市就已申报了建设用地面积13782.5亩，但省里下达给我市今年的建设用地计划指标仅为6903亩（不含农民建房和保障性住房计划指标），用地指标十分紧缺。与此同时，还有部分批而未供的土地闲置，其中涉及工业用地。

3、城乡建设用地失衡。一方面，在加快城乡建设进程中，过去缺乏规划，建新村不治旧村，建新宅不拆旧宅，村民围着旧村建起了环状新村，包裹其中的旧村人去屋空，空置住宅增多。另一方面，随着城市化进程的快速推进，农村村民不断向城市、城镇、集镇迁移聚居，城镇建设用地增长率不断升高，城镇用地规模不断外延扩张，近年来我市城市建设用地规模外延扩张一倍以上。城市用地需求大于供给的矛盾日益突出，农村用地增减率与城镇化进程不协调，造成大量闲置浪费。据统计显示，2000年到2009年，我市的城镇化率提高了21%，但农村居民点用地仍占城乡建设用地总量的70%以上。近10年来，全市农村人口向城市转移不少于50万人，农村居民点不但没有减少，反而有所增加，也造成农村闲置的建设用地也不断增多。

4、违法用地量大，问责形势严峻。近年来，国家土地执法监管进一步强化，卫片执法检查和土地例行督察进一步深入。今年还是监察部、人保部、国土资源部联合出台的15号令正式启动问责的第一年，并将首次对县级以上人民政府主要负责人进行问责。从去年国家土地督察南京局对我市进行的土地专项督察和土地卫片执法检查的情况来看，形势很不乐观，少数地方土地违法行为禁而未止，如不及时整改，将面临问责。

二、破解难点问题的主要对策

1、开源节流，坚守底线。一是要加大耕地保护目标责任考核工作力度。始终坚持最严格的耕地保护制度不动摇，认真落实市、县、乡、村、组五级耕地保护目标责任制，建立健全耕地保护责任考核体系，完善耕地保护考核办法，细化考核标准，坚守住底线，不突破红线，不触高压线。二是加大基本农田质量提高力度。通过加强农田基础设施建设，加强土地肥力培植和基本农田质量监测等手段来全面保护基本农田，同时，要严格落实基本农田“五不准”制度，除法律规定的情形外，严禁占用基本农田植树造林、发展林果业、挖塘养鱼、畜禽养殖以及通道绿化，切实落实全市基本农田“数量不减少、用途不改变、质量不降低”的保护目标。三是在新增建设用地中，要尽量使用石头山、坡地、荒地等未利用地，做到依山就势搞建设，因地制宜谋发展，尽量不占或少占耕地。即使需少量占用耕地的，也要坚持占一补一，确保耕地面积不减少。四是继续大力实施“造地增粮富民工程”，做到合理选址、科学规划、高标准施工，力争完成新增造地任务，确保实现我市耕地总量动态平衡目标。

2、有保有控，优化结构。要按照“计划指标保重点、一般项目靠挖潜”的原则，切实加大工作力度，积极盘活闲置存量土地，千方百计拓展用地空间，切实保障重点项目建设用地需求。一是扩增量。新增建设用地计划指标要优先用于安排公路、铁路、机场、水利、能源、环保等基础设施和民生项目用地。二是挤存量。加大存量土地的供应和闲置土地的清理处置力度，特别是加大批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽土地的清理力度。三是调结构。严格执行土地供应政策特别是禁止和限制供地目录，不向“两高一资”、产能过剩重复建设项目供地，促进产业结构调整，落实保障性安居工程用地。四是讲节约。严格执行用地定额标准，坚决核减超标准用地面积，加强对开工用地项目检查，督促用地单位按照合同约定建设，及时纠正用地单位擅自移位、批多用少、批而不用等行为。

3、统筹规划，合理利用。要从根本上扭转城市建设缺地，农村土地闲置这一现象，就必须科学规划，规划才是土地合理统筹利用的前提。一是统一编制城乡建设规划，统筹安排城乡土地利用，将更多的农村建设用地投向小城镇，通过建设用地导向加速城镇化发展，形成城乡社会形态相互交融的新型城市和新型农村。二是开展农村大规模的土地整理，通过对农村田、水、路、林、村的综合整治，调整优化土地利用结构和布局，引导农民集中居住，推动工业集中发展，促进农用地规模经营，实现农村土地节约集约利用，为城乡发展挖掘潜力，拓展空间。三是大力推进城乡建设用地“增减挂”工作，在继续盘活存量的基础上，用好现有的城乡建设用地“增减挂”政策。紧密结合新农村建设，按照国土资源部的部署开展土地整治，将农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用促进小城镇发展，缓解指标不足与用地量大的矛盾。

4、加强监管，维护秩序。要以国家土地督察南京局土地例行督察为契机，按照“防范在前、发现及时、查处到位”的思路，创新国土资源监管思路、方式和方法，建立和完善预防、查处、监管、部门联动等执法监管长效机制。

统筹城郊规划：统筹城郊规划建立城乡统一的规划制度，其中编制城市郊区土地利用规划和计划是实现土地科学管理不可或缺的工作。

第一，在制定土地利用总体规划时，除了使土地利用总体规划与城市发展相适应外，还要考虑到城市郊区土地利用的双重性。从经济、社会以及可持续发展的角度，协调好耕地与建设用地国有土地与集体用地之间的关系。

第二，根据城郊土地市场供需状况，科学制定、严格执行建设用地年度计划， 将集体建设用地供应数量纳入土地供应总量控制中，加快对土地资源的数量、权属、用途等基本情况的调查摸底和统计整理工作。建立城郊统一的土地管理数据库，严格控制土地农转非，保护耕地的数量和质量，实现土地的可持续利用；

第三，建立完备的法律保障体系，确保规划的权威性。通过立法将土地利用规划的编制和实施落到实处，明确土地利用规划的地位，确保各级土地利用规划的编制，实施有法可依。

完善城市郊区土地管理制度：第一，城郊土地利用管理体制一体化。打破城市建设和城郊农村建设在法律上相互分离的局面，打破城郊二元管理体制，使城市郊区的土地管理和城市的土地管理相协调使土地得到充分有效利用；

第二，促进相关管理部门横向协调与分工合作，必须使集体建设用地的管理主体明确化，加强相关部门的横向协作，加强管理程序的衔接。

加大违法违规用地的查处力度：为片面追求收益最大化往往会出现违规利用土地行为，如以集体土地参与商业或住宅开发，以租代征，使用农用地进行非农业建设，滥占耕地现象屡禁不止， 耕地保护面临着更大的挑战。为此，要加大违法违规用地的查处力度。

第一，国土资源部门要进一步制定针对集体建设用地的规划管理条例，大力加强土地管理法律法规的宣传，提高农民的法律意识；

第二，加大执法监察力度，加强土地执法巡查，严肃查处土地违法案，坚决制止以租代征等违法违规用地行为。

积极引导集体建设用地有序流转：集体建设用地流转是经济发展的必然要求。集体建设用地流转关系到城乡统筹发展的和谐社会建设，集体建设用地流转确立了农民集体建设用地使用权的财产权地位。农民集体因保有土地所有权而将不断享有流转收益，集体建设用地流转还可将闲置或低效使用的土地进行整理、复垦、盘活，大大提高土地的利用效率。

积极探索宅基地有偿使用制度：要积极探索宅基地由目前福利性的无偿划拨转为有偿使用的途径，提高宅基地利用率。

第一，制定宅基地确权登记的政策、程序和操作办法。宅基地的确权登记是宅基地有偿使用和规范流转的基础。土地管理部门要做好现有宅基地的普查和登记工作，严格界定宅基地的边界和产权；

第二，对于农民已经合法取得并且符合标准的宅基地。免收宅基地有偿使用费，继续无偿使用；

第三，对于超标或新申请的宅基地。按面积大小收取宅基地有偿使用费，具体使用费的收取原则和标准由政府统一规定；

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关键词：土地整理、土地规划、重要意义

中图分类号： F301 文献标识码： A

国家的土地利用规划体系里面，土地整治规划是土地利用总体规划的子规划，但现在随着国家对土地整治工作的重视，土地整治专项规划差不多达到土地利用总体规划同等重要程度。土地整治的主要目标是“稳量、提质、增效 ”，除了有效补充耕地数量外，将更加突出提高耕地质量，提高土地效率和改善生态环境，积极促进耕地保护，从以数量管护为主，转向数量、质量、生态保护相统一，更突出土地生态景观建设和政策制度创新。

土地整治规划将分类型确定土地整治重点区域，重点组织实施重大工程以保障土地整治目标的实现。以土地利用现状为基础，结合土地整治规划和城乡建设用地增减挂钩政策，坚持以农用地整理为重点，加强农田基础设施建设，着力提高耕地质量等级，大规模建设旱涝保收高标准基本农田，促进农业现代化和城乡统筹发展，促进集约利用土地，提高土地利用率和产出率；提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益，达到土地资源可持续利用的目的。

开展土地整理的意义主要有以下几点：

一、有利于科学合理开展土地整治工作

科学编制和严格实施土地整治规划，有利于整合资源、引导资金、整体推进土地综合整治、有效补充耕地、提高耕地质量、建设高标准基本农田、切实落实耕地保护目标任务；有利于有序推进农村建设用地整治，改善农民居住条件，完善农村基础设施，推动农业现代化和新农村建设，促进“三农”问题的解决；有利于优化城乡建设用地布局和结构，节约集约利用土地，缓解工业化、城镇化加快发展的土地供需矛盾，促进城乡一体化建设和经济社会全面协调可持续发展。

二、有利于社会主义 新农村建设

土地整治规划的实施，能够显著提高村庄拆迁、整合的力度，改变村庄体系内村庄等级、规模、结构和空间分布，重塑城乡建设发展新格局。同时，通过土地整治规划的实施，可以增加农用地特别是耕地面积，提高耕地质量，改善生态环境，为实现农业的现代化和规模化经营创造条件。 促进农村经济发展与和谐稳定。

三、有利于城乡统筹发展

土地整治规划结合城乡建设用地增减挂钩政策，统筹研究，将有利于城乡统筹发展，推动社会主义新农村建设；规范农村城镇化进程，调控土地和人口城镇化的进程；优化土地结构，提高土地集约利用；缩减农村建设用地，为经济建设提供发展空间。从长远来看就是新农村建设和城乡统筹发展的新平台。

我国是世界上开展土地整理最早的国家之一，从公元前1066 年的西周时期的井田制到后来的秦汉屯田制、西晋占田制、北魏隋唐的均田制等，直到目前我国的土地整理都未间断过。建国初期，以实现“耕者有其田”的目标，进行土地权属变更；20世纪50 年代的化将土地收归集体 ；70 年代，以全国农业学大寨为目标；80 年代土地整理以推行农村联产承包制及兴办乡镇企业为主线，土地利用方式和用地结构都发生了巨大的变化；90年代开始以编制土地利用具体规划来大力发掘土地利用潜力，增加耕地面积，提高耕地质量为主要方向进行了土地调整。

2000 年 10 月 1 日，我国土地开发整理规范、土地开发整理项目规划设计规程和验收标准颁布实施；2003年，在土地利用总体规划指导下，国土部编制实施了《全国土地开发整理规划》，2005年该标准的研究在全国十多个省(市、区)已展开了试点，随着工程建设标准研究的全面推行，将更有利于土地整理项目规划科学合理、因地制宜项目区服务。 2006 年 11 月 7 日颁发的《财政部国土资源部中国人民银行关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》中规定 ：从 2007 年 1 月 1 日起，中央分成的新增建设用地土地有偿使用费，各省、自治区、直辖市、计划单列市分成的部分加上中央财政专项分配的新增建设用地土地有偿使用费，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支。资金收缴使用方面，坚持“取之于土、用之于土”的原则，在我国土地整理尚未产业化，融资渠道较窄的情况下，为土地整理的进一步发展提供了很好的资金保障。近年来我国在村庄规划和整治方面开展了不少工作，在经济较发达的北京、上海、江苏、浙江等地积累了不少宝贵的经验。

例如 上海郊区对“迁村并点”的相关研究

迁村并点是将郊区县中现有规模小、用地大、基础设施落后的自然村居民迁入择点而建的中心村或集镇， 并将原居住宅基地还耕。通过迁村并点，可以解决现有自然村过多过小的问题，提高土地使用的合理性和有效性，可以解决耕地严重浪费，基础设施建设投入成本过高的问题。可以精简农村的管理机构，形成合理的村镇网络结构，促进农村剩余劳动力向二、三产业流动以推动城市化进程。

例如 北京郊区对“农村居民点整理”的相关研究和实践

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关键词：城镇化;农村居民点;规模调控;对策

中图分类号：F301.21 文献标识码：C 文章编号：0439-8114（2014）12-2974-03

Analysis on Problems and Countermeasure on the Village Scale Regulation

under the Background of Rapid Urbanization

CHANG Chun-qina，b

（a. School of Surveying and Land Information Engineering;b.Land economy and Regional Sustainable Development Research Center，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454003，Henan，China）

Abstract： The main problems of scale regulation of village development under the background of rapid urbanization were analyzed. It is indicated that the village scale regulation was restricted by many factors including regional urbanization， land use planning and the present and future demand of village construction land and so on. Based on the analysis of the interrelation of the factors， aiming at multi-target balance docking and improving the implementation of the scheme， the countermeasures and suggestions were proposed for the village scale regulation.

Key words： rural urbanization;residents in rural areas;scale regulation ;countermeasures

当前中国正处于城镇化快速发展阶段，城镇化速度是世界同期城镇化平均速度的两倍左右，预计这一快速发展态势将持续到2050年甚至更长的时间。按照健康城镇化的发展目标，随着每年大量的农村人口向城镇转移，城镇建设用地规模不断增加，农村建设用地应相应减少[1]。由于我国农村人均建设用地指标大大高于城市，因此从理论上讲，随着城市化水平的不断提高，农村与城市的建设用地总量应该呈下降态势[2]。然而，权威的统计数据显示，2002～2006年，中国的农村总人口从78 241万人减少到73 742万人（依据户籍统计资料，包含居住在城镇的农村人口），村庄建设用地总量没有相应减少，反而从2002年的1 636 万hm2增加到2006年1 653万hm2。现阶段村庄规模调控受到区域城镇化发展目标、土地利用规划对建设用地总量控制、村庄建设现状和未来发展需求等多种因素的制约[3，4]，依据不同目标所确定的村庄规模在实施层面尚存在难以协调的矛盾。本研究拟分析村庄规模调控的影响因素及其相互间的制约关系，并提出多目标约束下村庄规模调控对策建议。

1 村庄规模调控面临的主要问题

1.1 村庄用地规模持续增长与城镇化进程的矛盾

按照城镇化发展的一般规律，伴随着农村人口向城市的转移和城市建设用地规模的增加，农村建设用地应出现减少的趋势。而实际上，由于农村人口市民化速度远远滞后于城镇化速度，村镇规划所预测的农村建设对土地需求大于健康城镇化的期望值，导致了村庄用地规模和城镇用地规模同步持续增长，村庄建设规模缩减的调控目标难以实现[5]。

1.2 村镇规划与土地利用规划难以衔接

现行的村镇规划确定建设用地规模的方法是在国家或地方规定的人均用地指标范围内，以现状人均用地指标为基准，结合人口增长和社会经济发展需求来确定的，是以需求为出发点确定村庄规模控制目标。而土地利用规划是从耕地保护的目标出发，根据耕地总量动态平衡的总体保护要求，自上而下逐级分配建设用地增长指标，而且指标分配优先用于满足大中型城市建设用地增长的需要。由于现阶段农村转移人口市民化速度严重滞后，还存在大量城市-农村两栖人口群体，因此村庄用地规模增长的需求不可避免地与土地利用总体规划确定的耕地保护目标产生矛盾。

1.3 村庄建设用地指标调整难以实施

现阶段农村居民点人均用地指标过大，村庄和集镇土地浪费和闲置的现象非常普遍。村镇规划虽然对人均建设用地标准依照国家和地方标准进行了控制和调整，但村镇建设是一个逐步推进的过程，现阶段村庄和集镇住宅更新以农户自行建设为主，再加上受建设现状的限制，实际上通过对原有村庄的更新改造实现指标的调整需要经历长期的过程[6]。而村镇规划方案缺少对这一过程设计可操作的实施步骤和控制方法，导致规划难以实施，实际建设偏离规划目标。

2 村庄规模调控的主要影响因素

2.1 区域城镇化发展目标

随着城镇化过程的推进，区域生产力布局不断进行调整，与之相伴的是区域城镇体系和村镇体系的调整和优化过程。村庄发展规模调控目标应该与区域空间布局调整规划保持一致，根据县域城镇体系规划和镇域村镇体系规划所确定的重点建设、逐步缩并、维持原状等不同类型的村庄，以及等级规模体系、职能体系和空间布局优化方案，确定规划期内村庄规模调控的总体目标。

2.2 土地利用规划所确定的建设用地减量指标

土地利用规划的基本目标是实现耕地总量的动态平衡。在快速城镇化背景下，政府实施了城乡建设用地规模平衡政策，即城市建设用地增加必须与农村建设用地减少挂钩。因此，土地利用规划根据此项原则所确定的建设用地减量指标将根据土地利用规划的指标分配办法在乡（镇）域进行分配，并作为村庄规模调控的基本约束条件。

2.3 村庄建设现状与未来发展需求

村镇规划对未来农村居民点建设用地需求量预测一般按人均用地定额指标法，计算公式为：Z=C×J/10 000，式中，Z表示规划目标年村镇建设用地面积（hm2）;C表示规划目标年村镇人口数量（人）;J表示城镇人均用地定额指标（m2/人）。由于现阶段农村转移人口市民化速度严重滞后于城镇化发展速度，村庄人口数量难以实现理想的健康城镇化状态下大规模的转移和缩减，农村居民点建设用地的减少只能依赖对人均用地指标的缩减。按照现行的《城乡用地分类与规划建设用地标准》，人均用地指标的缩减幅度有一定的限制，因此从村庄建设现状和未来发展需求来看，尚存在着对建设用地缩减的阻力，而这一阻力也成为村庄规模调控的主要影响因素之一。

3 各影响因素的相互制约关系解析

3.1 城镇化发展目标对村庄人口发展规模的制约

城镇化发展目标对村庄人口规模调控主要通过制定省域、县域和乡（镇）域城镇体系规划，逐级控制并落实区域城乡居民点布局调整目标，在区域层面统筹调整城乡居民点等级规模体系。乡（镇）域城镇体系规划向上承接省域和县域城镇体系规划，向下对乡（镇）域居民点空间布局调整进行统筹规划和安排，并作为村庄人口规模控制的基本依据。村庄建设用地需求量预测采用人均用地定额指标法，因此区域城镇化发展目标通过人口指标制约村庄建设用地需求预测量。区域城镇化发展目标对村庄人口规模的制约关系如图1所示。

3.2 土地利用规划控制目标对村庄建设用地规模的制约

土地利用规划通过在一定区域范围内实施城乡建设用地增减挂钩政策，从而实现耕地总量动态平衡的保护目标。农村居民点依靠空心村整治、迁村并点等挖潜形式实现用地的集约化利用和规模缩减，并与城镇建设用地增量挂钩，从而保障城市建设、区域各项基础设施建设用地的增量指标。因此土地利用规划通过制定耕地增量、建设用地减量等指标对村庄建设用地规模调控起到制约作用。

3.3 村庄发展需求对村庄规模调控的制约

城镇化发展过程中，村庄户籍人口难以实现理想状态下的快速缩减，因此用人均用地定额指标法预测的村庄建设用地需求量与土地利用规划确定的村庄建设用地控制指标之间一般会有一定的差距，两者的平衡需要通过对人均用地指标的调整来实现。在村庄建设现状的基础上对人均用地指标进行调整，需要通过迁村并点、空心村治理、新村建设等手段，以提高土地利用的集约度来实现村庄建设用地需求与供给的平衡。

4 村庄用地规模调控对策建议

4.1 实现多目标的对接和平衡

在区域城镇化统筹发展目标、土地利用规划所确定的建设用地减量指标、村庄建设现状与未来发展需求等多目标约束之下，村庄人口规模和建设用地规模相互对接并取得平衡发展是城镇化健康发展的必要保障。基于以上各影响因素的相互制约关系分析，构建如下多目标平衡模型（图2）。

4.2 以完善的实施方案作支撑

一般来说，根据土地利用规划所确定的村庄用地控制规模与村庄人口发展对用地的需求之间存在矛盾，如果没有完善的方案作支撑，村庄规模调控显然在实施层面上缺乏可操作性。因此，借鉴新一轮土地利用总体规划关于城乡建设用地空间管制分区的思想方法，通过划定村镇现状建设边界、规模控制边界和扩展边界，实现村镇规划人均用地指标调整与土地利用规划用地控制目标的弹性对接。如图3所示，规模控制边界范围内为允许建设区，现状边界与规模控制边界范围之间为规模缩减调控区域，扩展边界范围内为限制建设区（设定条件、弹性过渡），扩展边界之外为禁止建设区。

乡村居民点格局存在布局散乱、占地超标、大量闲置等一系列问题，对耕地保护造成了极大压力。科学地调控村庄发展规模对缓解城镇建设用地需求与土地资源短缺的矛盾、推动城镇化的健康发展具有十分重要的意义。因此，应该以土地利用规划所确定的用地规模作为调控目标，制定村庄人均建设用地调整指标，结合村庄人口发展对用地的需求，通过迁村并点、空心村整治等技术手段提高村庄建设的集约度，并制定完善的村庄用地规模调整弹性分步实施方案。

参考文献：

[1] 周志慧，邹自力，何 丹.河南省农村居民点用地整理综合潜力评价[J].湖北农业科学，2012，51（13）：2706-2709.

[2] 张耀军.人口空间合理分布与健康城镇化：问题及对策[J].宁夏社会科学，2013（1）：35-38.

[3] 赵思敏，刘科伟.欠发达地区农村居民点体系重构模式研究――以咸阳市为例[J].经济地理，2013，33（8）：121-127.

[4] 张晓平，邹自力，刘红芳.基于城乡建设用地增减挂钩的农村居民点整理现实潜力研究[J].中国农学通报，2012，28（2）：125-128.

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关键词:城市规划；非城市建设用地；规划控制

ABSTRACT：The urban non-development land can be regarded as a great achievement which shaped by the transition from the city constructionto urban and rural construction in the China system. Researching on the urban non-development land planning can be get great guiding significance. Based on the concept about the urban non-development land and the evolution process, this paper analyzed the problems existed in the urban non-development land planningandconstruction,combined with the research on the problems about the regional of construction

proposed a more efficient process by taken the scientific development as the basis, activeplanning guidance, and actively planningcontrol.

[key word]Urban planning，Urban non-development land，Planning-administration

[分类号]TU984

1引言

一直以来，二元管理都是我国城市和农村发展体制的大主题[2][3]，主要表现在：以现在化大生产为主的城市经济体制和以小农经济为主的农村经济体制并存。城市的基础设施与农村基础设施及公共服务等形成鲜明的对比。城市与农村的相互沟通以及并行发展被二元管理体制大大的限制了。造成了城乡收入差距大，生活水平对比高的特点。城市与农村发展的不平衡已经成为了影响社会和谐稳定的重要因素之一。加大对非城市建设用地规划发展研究的力度，改变城乡体制政策异同的长期状况对规划编制的影响，通过对非城市建设用地规划发展的研究，来实现对资源保护与利用的合理控制，产业发展的城乡互补，社会和谐发展等大量持续发展体制的脚步已经刻不容缓。

2存在的问题

2.1概念上的模糊

非城市建设用地是相对于城市建设用地的概念而来的。城市建设用地来源于我国1991年实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB137-90）。该标准中规定，“城市建设用地应包括分类中的居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地和特殊用地九大类用地，不应包括水域和其他用地”（第四章第一条）【4】。非城市建设用地由城市建设用地衍生而出，它的概念并没有在国家级法规、标准中被正式定义。那非城市建设用地的含义可以理解为以上九大类城市建设用地之外的水域或其他用地，其中包括水域、耕地、园地、林地、牧草地、村镇建设用地、弃置地、露天矿用地等（第二章第五条）[4]。即可以定义为城市行政区内在规划期内未被用于城市建设的用地，也就是在城市总体规划中除去九大类城市建设用地之外的地称为非城市建设用地。

2.2规划管理不统一

非城市建设用地规划由于一直没有在国家级正式文件中被定义与罗列，编制和修订城市规划时各项指标都来源于城市建设用地（建设用地），非城市建设用地变成了规划中的盲区[5]。如某城市要配备一批城市基础设施，在计算数量时首先要确定规划区内城市建设九大类用地的比例、人均建设用地等指标，而人口测算的基准是城市户籍，规划区内的非城市建设用地中的非城市户籍居民的生产生活则没有被纳入规划论证范围。

2.3非城市建设用地规划现行规范标准过低

非城市建设用地设计中主要功能是防尘降噪，空气交换、水源聚集、绿地产氧等多种生态功能【6】【7】。而实际上，有些非城市建设用地，由于现行的规范标准过低，加之技术手段不健全，管理方法不完善，使得村庄跟集镇按照标准来规划时存在很多问题：土地、水、森林等资源在开发规划中得不到很好地保护，土地不能集约利用。政府不对农村加大基础设施的投入，使得城乡差距进一步扩大。缺乏总体规划引导控制，发展混乱。

3城市内非城市建设规划存在的问题

土地使用率低，违法建设严重违法建设的存在、人为对非城市建设环境忽视规划，使得在非城市建设用地上生态环境被严重破坏，已建设绿地功能不突出，资源利用率地下，基础设施缺乏。相较于中心城市，非城市建设用地规划总体上由于缺乏有效管理手段，技术支持等相关指导性因素，加之社会管理及历史原因等复杂综合性因素，使得城市内非城市建设用地管理混乱，土地管理分割，违建现像突出，特别是城市各区的结合处尤为突出。有些地区违章建筑占总建筑面积的20%之多，如图1北京市海淀区非城市建设用地违法建筑。由城市与乡村土地管理机制不同而产生的夹道建设情况明显。如成都市金牛区的踏水桥社区，根据居民安置需求，只需50万平方米的建筑面积用于安置农民，而该社区建筑面积竟然达到了130万平方米，大大超过了安置农民的需要，这超过的80万违法建设，作为商品房进入了市场。这样大规模的违法建设，如果持续发展，将对整个城市生态功能造成巨大的影响。

图 1北京市海淀区非城市建设用地违规建筑被拆

4控制办法

加强非城市建设用地的引导和控制，可以按照三个层面的关系来做，首先做总体规划、其次做分区规划，最后完成详细规划。在确定规划原则的基础上做出总体规划。以总体规划为依凭，分析现状，研究办法对分区指定完整规划。在此基础上具体的对土地的控制和引导做出全面详细的规划。与其同审批同实施。如图2 为成都市非城市建设用地规划。

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关键词：卫片；土地卫片执法；疑似违法图斑；综合监管平台；备案

2016年12月2日，国土资源部发出通知，在全国统一启动部署2016年度土地矿产卫片执法监督检查工作［1］。近年来，卫片执法监督检查工作（以下简称卫片执法）逐步形成了全覆盖遥感监测、逐图斑核查判定、多部门联合查处整改、年度管理秩序评估、逐级约谈问责的工作体系，成为落实执法监管共同责任机制的重要平台和维护国土资源管理秩序的有力抓手［2］。土地卫片执法监察工作需要核查大量的基础地理数据和规划审批信息，主要有：土地征转用地信息、上一年度土地变更成果、土地利用总体规划图、农转用审批信息、建设项目用地审批信息、供地信息、是否批建、是否国家、省重点工程项目等［3］。在如此大量数据中如何高效获取卫片执法所需的有效数据异常重要，首先要做的工作是对数据进行分析、处理，同时提取疑似违法图斑：国土资源部和省级国土资源行政主管部门组织利用综合信息监管平台，对卫星遥感监测发现的土地利用变化图斑进行内业核查，提取疑似违法用地图斑，填写《土地卫片疑似违法图斑登记表》［4］。笔者所在单位参与了湖北省近几年的卫片执法检查技术服务工作，现结合工作实际从自身角度主要谈下在数据审核阶段采用的规则及方法。

1数据来源

国土资源部发出的工作部署通知明确，2016年度土地卫片检查的工作对象为部下发的2016年度土地变更调查遥感监测图斑经合法性判定后，涉及违法用地的图斑［5］。并明确工作方式要与土地变更调查工作协同推进，年度土地变更调查工作，开展遥感监测，并按照年度土地利用变化状况，更新各级土地调查数据库［6］。同时，国家将用地管理信息与土地利用现状变更结果空间叠加，对新增建设用地和新增耕地管理信息进行了自动分类标注。数据审核阶段，尽可能利用已有数据进行分析和判别。

1.1年度变更调查成果中的疑似违法用地图斑

各县（市、区）本年度变更调查更数据包、本年度国家下发的影像和监测图斑。变更数据中包含年度所有土地变化信息，其中属性字段标识为“B”的为“本年批本年建”且核查后的疑似图斑地块，属性字段标识为“W”的为“本年未批先建”地块，极易识别。

1.2地方上报的上一年度土地检查数据

土地执法监督检查信息系统分为部、省、市、县四级，对各县（市、区）要求是全部遥感监测图斑有关信息按数据填报单元导入，并且新增建设用地和非新增建设用地所有图斑都进行填报等等。系统对基础信息记录全面、真实，将非新增建设用地图斑进一步区分为：实地未变化、设施农用地、临时用地、已拆除、其他；并可将“上年度未变更且立案查处”的图斑进行标识。例如：凡2016年度部下发遥感监测图斑涉及的违法用地、违法勘查开采矿产资源行为，均纳入2016年度卫片检查查处整改范围，并通过卫片检查信息系统上报。对2016年度土地变更调查中的“往年批准本年建设”（“PJ”）图斑，填报相应的实际占用耕地面积，并计入2016年度实际建设占用的新增建设用地占用耕地面积。其他遥感监测图斑，不在卫片检查信息系统中填报［4］。通过填报，数据已进行相关筛查。以上形成的土地卫片执法检查信息系统数据库（Oracle数据库）也作为审核数据源。

1.3已备案的建设用地审批数据和城乡建设用地增减挂钩项目数据等

随着信息化技术发展，建立了国土资源“批、供、用、补、查”综合监管平台，近几年的建设用地审批项目数据和城乡建设用地增减挂钩数据纳入平台，这其中包括报国务院建设用地审批项目、城市用地实施方案、省级人民政府批准建设用地项目等数据。且更新机制完备，实现了时时更新。按照要求取卫片执法截止时间点前的项目数据作为审核数据源。

1.4未备案的建设用地审批数据和城乡建设用地增减持钩项目数据等

除已备案信息外，还有部分卫片图斑涉及的2010年底前批准未备案的数据，此类数据也作为审核数据源，为了与其他数据进行比对，就要收集比如位置坐标等信息以备审核之需。

1.5其他数据

审核中除了用到以上几类数据外，还会涉及到其他相关数据，就我省而言，比如：由当地县市核实认定，属于省级“四化同步”项目用地或省级低丘缓坡试点用地项目，不属于违法用地；还有卫片图斑涉及的老土地证信息等均为审核源。

2信息技术系统审核规则及方法

数据审核主要是将卫片地块通过与建设用地项目和城乡建设用地增减挂钩项目进行属性和图形空间分析比对，当不一致时，可初步判定疑似违法图斑，为后一步核查提供数据支撑。

2.1批准文号及面积比对

具体是要进行农转用、城乡建设用地增减持钩和部批准先行用地批准文号等一致性比对。具体检查规则是以批文文号为主键，对数据源中各地块进行检索，并在在应属性字段中进行标注。将检索出的卫片地块总面积、耕地面积分别与对应建设用地项目的总面积、耕地面积进行比对，以判断是否超用。如：一个建设用地项目的总面积、耕地面积小于其对应卫片地块总面积、耕地面积之和，则为单个建设用地项目不超用，否则判定为疑似违法图班。

2.2空间套合比对

疑似新增建设用地变化数据与监管平台中的建设用地审批项目的勘测定界图、城乡建设用地增减挂钩项目的建新区进行空间比对，计算重合比例，判断是否疑似新增建设用地变化图斑。当重合比例达到规定要求时判定为空间符合，否则为疑似违法图斑。其中相交面积计算规划为：（系统计算相交面积）/（系统计算图斑面积）*上报表中的图斑面积。

2.3批准建设用地面积总量比对

以县为单位，除了对卫片地块进行分析比对，还需对行政区范围内的用地总量进行整体分析。具体检查规则是将全县执法年度近几年的该县所批准的分年度建设用地总量和近几年地方上报的新增建设用地总面积比对分析，形成多年度批准面积与卫片新增建设比对汇总分析表，判断是否超用。

2.4上报数据总量与下发数据总量对比

按照变更调查的行政单元—县（市、区），对地方上报图斑的面积进行汇总并与下发的总面积进行数值对比，判定是否存在遗漏，以确保审核数据的全面性。

3结语

2007年，全国第二次土地调查启动,各地陆续建立了土地利用数据库及管理系统，并每年进行更新；深入开展全国土地利用总体规划修编［7］；2011年，国土资源部部署全面推进农村集体土地确权登记发证［8］,截至2011年底，全国集体土地所有权登记发证率达到70%，集体土地使用权登记发证率达到80%,宅基地使用权登记发证率达到80%［8］；2015年，全面开展永久基本农田划定工作，按照城镇由大到小、空间由近及远、耕地质量由高到低的顺序，以城镇周边永久基本农田划定为重点，分步推进永久基本农田划定工作,106个重点城市周边永久基本农田划定工作取得积极进展［9］。多年来，土地主管部门积累了大量的、详实且现势性强的数据,而信息技术的高速发展及国家、地方相关标准、要求的不断完善，从已有成果中准确、迅速提取或识别所需信息，可便捷地为日常管理工作提供各项服务，从而达到多项工作高效地有机结合。

参考文献：

［1］乔思伟.全国统一开展2016年度土地矿产卫片执法监督检查［EB］.中国国土资源报，2016年.全国统一开展2016年度土地矿产卫片执法监督检查.