社会治理政策范文
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篇1
[中图分类号]D035；C916 [文献标识码]A [文章编号]1000－7326(2010)10－0074－08
西方发达国家的治理经验证明，成熟稳定的社会保险制度是促进市场经济有序运行的重要配套措施，因为公民需要凭借一道社会防线抵御市场经济的波动和不确定性带来的社会风险。随着社会主义市场经济体制的不断完善，在农村地区逐步建立和完善养老保障制度显得愈加重要，因为建立和完善这项制度不仅有助于保持农村地区的社会稳定，还可以为统筹城乡协调发展和促进内需奠定坚实的社会基础。2009年10月，全国有10％的县(市、区)开展了试点工作。
目前，包括广州市在内的各个试点城市在推行农村养老保险政策的过程中围绕覆盖的强度和进度表现出了明显的差异，这些差异实际上代表了政策执行效果的差异。但是，学术界还没有把研究的重心转移到解释这种差异上来，多数研究仍然在论述政策的重要性、细化政策的方案和实施机制。鉴于这项社会政策的重要性，我们有必要基于“合作治理”这一新的理论框架，来探究影响农村养老保险政策执行效果的因素，通过开展这项研究有助于打开社会政策的执行过程这个“黑箱”，解释影响农村养老保险政策执行效果的因素，揭示各个参与主体执行这项社会政策的意愿和能力，从而为改善政策执行的效果提供客观依据。
一、研究问题的提出和理论回顾
(一)研究问题的提出
按照“统筹城乡、体系统一、无缝衔接”的理念，广州市已经初步构建起了较为完善的由城镇企业职工基本养老保险、农转居人员基本养老保险、城镇老年居民养老保险、被征地农民养老保险和农村社会养老保险政策构成的制度体系。从2001年开始，广州市率先试行农转居人员养老保险制度，并于2006年7月全面铺开农转居人员基本养老保险工作，在2003年试行被征地农民养老保险的基础上，又于2008年4月实施了被征地农民的养老保险政策。2008年10月开始实施城镇老年居民养老保险政策，11月又实施了农村社会养老保险政策。总体来看，养老保险制度的覆盖面已经实现了由城镇向农村延伸、由城镇企业职工向城镇居民和农村农民延伸，初步建立起了覆盖城乡全体居民的社会养老保障制度，正式迈人了全民享受社会保障的新时代。
在社会科学研究中，“差异”的出现往往预示着研究机会，因为“差异”的背后往往蕴藏着需要解释的原因。通过调研广州市执行农村养老保险政策的过程和效果，笔者发现了差异，具体体现在作为两个调研对象的县级市设置的覆盖进度和覆盖强度具有差异，作为5个调研对象的镇，街和9个行政村的覆盖进度具有差异，另外，9个行政村的覆盖强度也具有差异。在覆盖进度方面。截止到2010年6月底，进度最慢的行政村覆盖了12％的政策对象，进度最快的则覆盖了将近45％的政策对象。这些差异直接体现了农村养老保险政策的执行效果，因为笔者假定覆盖的进度在论文中代表着政策执行的效果。因此，笔者有必要解释导致这些差异的原因。笔者认为，在探究影响农村养老保险政策的执行效果时，需要在宏观上考虑到这项政策属于社会政策范畴，以及这项政策的执行涉及到多个行为主体，因此，需要通过引入新的理论框架来解释现实中存在的差异。
(二)理论回顾
农村养老保险政策是农村社会保障制度的一个重要组成部分，关于农村养老保险政策执行效果的研究是一个交叉领域的研究问题，涉及到政策执行模式和农村社会保障政策两个研究领域，笔者将围绕研究问题对相关理论进行回顾。
1、关于政策执行模式的研究。在相当长的一段时期内，政策科学被认为是研究政策制定的学科，政策执行并没有引起应有的重视，这使得政策执行成为了一个被遗漏的环节。到20世纪70年代，这一状况才逐渐得到改观，政策分析家们在肯定政策执行对于达成既定政策目标起重要作用的前提下，提出了各种研究政策执行的模式，拓展了政策科学的研究范围，并逐渐形成了三种政策执行模式，丰富了政策科学的理论内容。
自上而下(top-down)的政策执行模式是巴瑞特和福吉对20世纪70年代初到70年代末这一时期关于政策执行研究的概括，该模式的代表人物包括J・普雷斯曼和A・威尔达夫斯基。自上而下的政策执行模式意味着政策执行的效果是由政府机构的高层人物决定的，而在科层制中处于中低等级的官僚只是执行决策罢了。很显然，自上而下的研究模式适用于研究由“高层”颁布、目标明确、追求时效的政策，这种政策执行模式体现了公共管理的主体对“单一中心”的追求。
自下而上(bottom-up)的政策执行模式为政策执行研究的第二代学者所推崇，波特是主要代表。自下而上的政策执行模式以组织中的个体(即参与政策过程的所有行为主体)作为分析对象，将政策链条中较低和最低等级的行为主体当作政策执行的基础。在该模式看来，政策不是由法令和规则控制的，而是组织成员之间讨价还价的过程。因此，政策的执行应该反映下级官员的想法和意见，至少应该在行为模式上反映下级官员的想法。自下而上的政策执行模式弥补了自上而下模式的不足，体现了博弈思维，不再把政策执行理解成“单边”行为，更加注重分析中低等级政策执行主体的行为。
第三代政策执行研究者运用的是整合型政策执行模式，萨巴蒂尔等人的政策变迁和学习模式均可归入此类。整合型政策执行模式认为，政策的执行效果是由多级执行主体的决策结果交互影响而形成的。政策执行过程不仅贯穿着上下级之间的控制与互动，还包含着政策体系内其他政策主体的影响。第三代政策执行模式的突破在于引入了政策体系的外部主体，反映了一种突破官僚制的思维。
2、关于我国农村社会保障制度的目标模式的研究。由于我国的农村社会保障制度仍然处于探索阶段，最终的目标模式还没有统一，因此，对我国农村社会保障制度的目标模式和具体推行方式的研究仍在进行中，这也构成了本文的实践背景。
在农村社会保障制度的目标模式的选择上，学者们普遍认为应该根据中国农村的现状，真正建立起适合国情的切实可行的农村社会保障模式。但近10年来，学界对于我国到底应该选用何种模式，观点并不一致。刘汉屏等提出，我国的农村社会保障制度的设计应当遵循“根据区域差异和农村劳动力分布状况，分层分类解决农村劳动力的养老问题”的基本思路，并据此提出了以分层分类的模式建立农村社 会保障体系的基本思路和配套措施。张俊良认为，目前我国农村社会保障体制正处于由传统型向现代型转变的过渡时期，存在着制度上的单一性和初级性以及社会化程度低、社会保障水平低等突出问题。因此，进一步完善农村社会保障制度的基本方向是：基本社会保障与多种社会保障并存，社会保障水平的公平性与差别性并存，不断提高社会保障的社会化程度和总体水平。李迎生认为，我国农村社会保险政策改革的目标应当是借鉴国际农村社会保障政策的一般经验，根据我国建立社会主义市场经济体制的需要，以及体现社会公正的要求，以满足农民老年基本生活需求为目的，在全国范围内形成以社会保障为核心的，辅之以家庭保障、社区互助等传统保障方式的，与其他从业者养老政策相整合的新型的社会保障制度，使老年农民能够和城市从业者一样享受平等的社会保障待遇。
在推行农村社会保障制度的具体方式上，学术界的对策比较丰富。袁春瑛等认为，在目前我国的社会经济条件下，应该多管齐下，提高土地的保障能力，使传统的家庭社会保障功能得以发挥，并在此基础上立足各地的实际分类推进农村社会养老保险，将家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来，是今后相当长的时间内解决农民养老问题的一种理性选择。杨复兴主张以家庭保障为主，以家庭为主线，建立农民个人养老账户制度和纵向分散风险的养老保险制度，形成一种内源式生长，逐步向外扩展的中国特色的农村社会保障制度。卢海元认为应该实行“实物换保障”的方式，即根据不同的对象，以特定的方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可行的社会保障方案：对年轻农民实行“产品换保障”，对年老的农民和被征地农民实行“土地换保障”，对进城民工实行“产品换保障+土地换保障”的“双轨制”，对乡镇企业职工实行“股权换保障+产品换保障+土地换保障”。在城镇化进程中，就建立能够同时将非农化职工和农民都纳入到社会保障体系的可行性操作方案而言，“实物换保障”不失为一种较好的选择。总体来看，学者们的分歧集中在两个层面：一是在政策覆盖的强度上要不要体现出差异性，二是在政策执行的具体方式上要不要体现出差异性。这些文献带给我们的最大启示是，农村养老保险政策是一个复杂的系统，需要尊重相关政策执行主体不一致的利益和多元化的需求，这也预示着不能依靠通过“单一中心”追求政策执行的效果。
综上所述，现有文献还没有植入到农村养老保险政策的执行过程中探究影响农村养老保险政策执行效果的因素，更没有通过构建分析影响这项社会政策执行效果的理论框架，也未配以实证检验。因此，在回顾相关理论研究的基础上构建一个分析影响社会政策执行效果的理论框架，并以广州市农村养老保险政策的执行作为“数据”检验所构建的理论分析框架，进而探究影响农村养老保险政策执行效果的因素，不仅能够解决一个现实的政策执行问题，而且可以完善社会政策执行的理论体系。
二、理论框架和研究假设
本文力图构建一个具有较强解释力的理论框架，来解释影响农村养老保险政策执行效果的因素，并理解政策执行的过程，这一理论框架将扎根于具体的理论和实践背景。本文将在实践背景基础上围绕所要构建的理论框架评估相关理论。社会政策的“多中心”特性是理论框架的实践基础，“意愿一能力”是分析工具，合作治理是思维模式，社会政策执行过程中的合作治理理论这一理论框架是对上述三种理论的整合与超越。
(一)社会政策的“多中心”特性
随着改革开放的不断深入，提供社会主义福利政策(让广大人民群众共享发展的成果)，发展社会主义市场经济和社会主义民主政治已经逐渐成为知识社群的共识。虽然不同的学者为社会政策下了各自的定义，但是社会政策比较固定的内涵是容易归纳的，即政府为了担负为公民提供社会福利而制定和实施的公共政策。社会政策的特征在于其基本指向是公民，执行过程涉及多个行为主体。
通过对政策执行相关文献的考察可以发现，关于政策执行模式的现有研究并没有摆脱“单中心”特性。从政策执行的效果来看，在“单中心”的政策执行模式下，由于整个过程是根据政策执行的责任主体的角色和利益进行的，因而在政策执行对象看来非常复杂的政策执行效果被简化为简单的物化指标，其丰富的内容被“抽象”掉了，容易发生变异。从实践来看，属于社会政策范畴的养老保险政策的执行是一个非常复杂的系统，涉及到多个利益主体，这些主体无法按照“单中心”秩序的要求行事。必然存在着冲突。因此，出于减少社会成本的考虑，需要唤醒和维持这些行动主体的合作意识，促使这些主体围绕社会政策的执行自我组织起来，通过积极参与降低社会成本。相比之下，将“多中心”模式用于分析社会政策不仅具有思维上的优势，而且具有现实的经济基础。从经济基础来看，信息不对称问题和委托一成本极大地提高了“单中心”模式的社会政策执行成本，而且，公民对包括养老保险在内的社会政策的需求并不是固定的和一致的，因此，单靠某个政策执行主体的努力无法满足复杂的社会政策需求，即使付出了高昂的代价。所以，赋予相关主体以自和参与权，反而能够发挥各个主体比较优势，从而以更低的社会成本执行社会政策。
基于上述分析笔者可以发现，以农村养老保险政策为代表的社会政策具有“多中心”特性：一是社会政策的执行涉及到多个行为主体，以广州市农村养老保险政策为例，涉及到市、区／县级市、镇／街三级政府或机构，行政村这一自治组织，以及村民共5个行为主体，每一个行为主体的意愿和能力都会影响政策执行的效果；二是交易成本高，由于以农村养老保险政策为例的社会政策涉及多个行为主体，无法采取强制性的行政措施，因为如果采取行政措施会削弱社会政策执行的效果，增加社会政策执行的社会成本。因此，以农村养老保险政策为代表的社会政策实际上适用于“多中心”的政策执行模式，因为政策实践领域的不同从根本上决定了政策执行模式的适用性，这符合辩证唯物主义的认识论和方法论。笔者认为，社会政策的“多中心”特性提醒我们需要进一步引入两个主题：一是分析政策执行主体行为的工具，二是整体上的思维模式。
(二)理解社会政策执行主体行为的“意愿一能力”分析框架
理性选择理论认为，决定一个组织或个体行为的两个基本变量是行为能力和行为意愿，简称为“意愿一能力”。从思维模式来看，这是一个非常简便的分析框架，但从操作层面来看，这是一个难以操作化的分析框架。由于学术界对于这一分析框架的基本分析对象是政府，因此，在剖析这一分析框架时。我们有必要在社会政策的语境下对其内涵进行界定。相对于能力而言，测度一个组织或个体的意愿更为复杂。原因在于能力更多地是一种“可能性”，我们容易对其进行操作化，至少可以找到替代性测量指标，但是对于意愿而言，我们需要排除很多表象因素来把握行动主体的内心动机，因此，通过进行各种比较来测度意愿往往是一个比较现实的选择。在比较政治学的话语体系中，阿尔蒙德等学者对政府能力进行了具体化理解，认为政府能力是指设立行政部门和政府行政结构，并使它们拥有制定和执行政策、 特别是维护公共秩序和维护合法性的能力。
由于影响农村养老保险政策执行效果的因素是复杂的，涉及到多个行为主体，而且，多个行为主体之间的行为不是孤立和静止的，而是相互影响的，它们之间的影响关系并不是线性的。因此，孤立地、静止地运用“意愿一能力”这一分析框架分析单一行为主体的政策行为需要冒很大的风险以及具备严格的约束条件。例如，我们需要把其他行为主体的行为变化给所要分析的行为主体带来的影响作控制处理，于是，一个不可避免的悖论就出现了：如果不考虑其他主体行为带来的影响，分析结果肯定不客观、不准确；如果控制其他行为主体的行为变化给所要分析的主体带来的影响，往往又不具有现实性。因此，从定量分析的标准来看，“意愿一能力”这一分析框架又是一个非常粗糙的分析框架，因为它屏蔽了许多变量，以牺牲分析结果的严谨性和误差的扩大换取到了分析过程的简便。更为重要的是，“意愿一能力”这一分析框架比较适用于“单中心”的情境，即围绕分析能够决定政策执行效果的单个行为主体的政策行为来解释和预测政策执行的过程和效果。
由于我们需要研究的问题涉及到多个行为主体，因此，我们需要考虑每一个行为主体的意愿和能力以及对社会政策执行效果的影响及其程度。因为简单地运用“意愿一能力”这一分析框架与“单中心”的特性更为匹配，而社会政策具有“多中心”的特性，决定了我们需要整合“意愿一能力”这一分析框架与合作治理理论。
(三)合作治理理论的引入
学术界认为，合作治理就是政府、市场和第三部门等多个行为主体相互合作、分享治理机会、共同处理公共事务以实现公共利益的过程。合作治理的价值预设和实践机理主要包括以下四个方面：第一，行动主体的多元化，政府并非单一的治理主体；第二，关系的依赖性，各个治理主体处于一个相互依赖的环境，没有哪个主体拥有足够的资源和能力可以独自处理公共事务；第三，行动的自组织化，相对于政府的实质理性和市场的程序理性而言，合作治理的行动机制是以第三种类型的理性――反思的理性为基础，在谈判和反思的过程中设置目标，借助谈判和协商达成共识、建立互信、实现合作，在“正和博弈”中求得共赢；第四，结构的网络化，在合作治理中，多元化的治理主体面对共同的问题，依靠彼此的优势和资源，通过对话树立共同目标，增进理解和相互信任，就共同关心的问题采取集体行动，从而最终建立一种共同承担风险和责任的治理网络。
但是，合作治理理论面临着来自实践的巨大挑战。首先，在公民还具备“理性”人特性的情况下，“搭便车”现象事实上是无法避免的；其次，完全平等的主体通过自觉而达成协议的交易成本是非常高昂的，它难以在有限的时间内处理不确定的公共事务。因此，需要形成和维持一个公共权威。实际上，一些公共物品的供给并不是完全在“社区”内部生产的，即许多任务的“完整性”非常差，单个治理主体无法完全把握公共产品的全部生产过程和效果，而是需要与其他主体开展合作，因此，这是一种全新层次的合作治理模式，也是本文理论建构的目标。
通过综合分析和比较上述三种理论，笔者认为单凭哪一种理论都不能完全解释社会政策的执行过程和效果，任何一种理论都不具有完全的适用性，如果不考虑理论的适用环境而盲目地运用某一种理论都会给公共利益带来损失。笔者认为，除了在静态环境下的替代情况中存在着适用合作治理理论的机会，在涉及多个主体共同提供公共产品的“生产线”上同样存在着适用合作治理理论的机会，这一假设将在下文加以检验。
(四)研究假设
本文力图构建的“社会政策执行过程中的合作治理理论”的研究哲学是实证分析，即在把握上述相关理论的基础上，基于对实践的观察和归纳构建出理论，以解释社会政策执行的效果。在广州市农村社会养老保险政策的执行过程中，纳入本文研究视野的是县级市政府、镇／街、行政村和居民四个层次的行动主体。其中，县级市政府包括其所属的专项工作部门，镇／街一级行政组织也安排了专项工作部门执行这一社会政策，行政村则主要由村委会主任和专干负责执行这一社会政策，居民是分散的治理主体。基于对广州农村养老保险政策的实践考察和相关理论的评估，本文提出的核心研究假设是：治理主体的意愿和能力会对政策执行的效果产生显著的影响。本文的两个次研究假设是：第一，治理主体的“能力”对政策效果的影响要大于“意愿”的影响；第二，行政村和村民对政策执行效果的影响更为突出。
三、研究设计
本文采取的是多案例研究方法，数据的类型是定性和定量数据的结合。具体的数据收集方法是，通过对多案例中的政策执行的行为主体进行结构式深入访谈获取定性数据，通过分析相关文件、报告和报表获取定量数据。访谈的结构围绕行为主体参与执行广州市农村养老保险政策的“意愿”和“能力”展开，通过将访谈对象的话语内容进行对比分析和交叉验证可以保证本文的效度和信度。鉴于本文的研究对象是广州市农村社会养老保险制度的执行效果，广州市有7个区／县级市(白云、萝岗、南沙、番禺、花都、增城和从化)还有农村建制，基于对规模效应的考虑，笔者选取了增城和从化两个县级市的5个镇／街作为调研对象，原因是这两个县级市的农村人口多，有利于开展集中调研。其中，在增城调研了4个镇／街，这4个镇，街的经济条件有较大差别，政策执行的效果也有较大差别；在从化调研了1个镇，作为增城的参照组，这个镇的经济处于从化市的中等水平，由于调研比较充分，可较好地反映从化的整体情况。在行政村一级，本文选择的样本有9个，分别隶属于上述5个镇／街。
从2009年11月至12月，笔者开展了深入访谈和数据收集工作。深入访谈的对象是2个县级市的农村保险办公室的负责人和专干，5个镇(街)的分管农村养老保险政策执行工作的领导和专项工作机构的工作人员，9个行政村的村委会9位主任和10位专干，以及部分居民代表。本文的因变量是作为研究样本的2个县级市的5个镇(街)的9个行政村推行农村养老保险政策的政策效果，这里的政策效果指的是完成覆盖进度的比率。自变量是5个镇(街)和9个行政村及其村民三个治理主体的“意愿”和“能力”，共计6个变量。因变量的取值是实际完成覆盖任务的百分比，覆盖任务是指覆盖适龄群体的百分比。例如，在2009年，广州市要求完成的任务是覆盖25％的适龄群体，假如某个行政村在2009年完成的覆盖任务是25％，则表明其覆盖任务的完成率是100％，而100％的完成率则取值为10。关于因变量的编码处理结果是，9个行政村2009年覆盖任务的完成率(政策执行效果)的最大值是10，最小值是2.5，这表明两个行政村的覆盖任务完成率分别是100％和25％。自变量的取值则是根据笔者在深入访谈中的感知进行判断，采取的计分方法是1-5级里克特量表，为正向赋值方法，1代表最弱，5代表最强。例如，在能力方面，通过测量行政村的财力、人力和办公设施对其能力进行赋值；在意愿方面，通过观察、了解和比较行政村的村委会主任和专干的工作方式和认识对其意愿进行赋值。描述性分析的结 果报告见表1。
四、假设检验、研究结论和政策建议
(一)假设检验和研究结论
1、相关分析。本文运用的是Spss统计分析软件，进行相关分析的目的是检验本文的核心研究假设和次一级研究假设，具体方法是以因变量作为基准，将自变量与因变量进行相关分析。考虑到2个县级市的“意愿”差别不大，因此就排除了县级市的“意愿”和“能力”这2个变量。分析结果见表2。
通过观察相关分析的结果可以发现，行政村的“能力”和居民的“能力”与政策执行的效果之间具有正的相关性，而且，居民的“能力”相对于村的“能力”而言，其相关程度更高，影响更为显著。总体来看，各个变量与政策执行的效果之间均呈正相关关系。虽然有的相关关系没有通过显著性检验，但是考虑到样本的数量少于30个，因此，笔者对于显著性可以不作硬性要求。与常识和假设不一致的是，镇／街的“意愿”与执行效果呈负相关，笔者的理解是，镇的作用相对于其他政策执行主体对政策执行的影响比较弱。
2、回归分析。进行回归分析的目的是在相关分析的基础上进一步界定影响广州农村养老保险政策执行效果的因素。回归分析的结果如下：回归方程的R方的值是0.564，比较理想：ANONA值是0.020，同样比较理想；借助逐步回归法构建的模型的系数报告见表3。
通过观察模型的系数可以发现，只有居民的“能力”这一个变量通过了显著性检验。另外。行政村的“能力”这一变量的B值是.484，Sig值是.060。考虑到在样本数量非常小的情况下，综合观察定量分析结果可以认为本文的研究假设基本上得到了证实，即多个治理主体的“意愿”和“能力”与政策执行效果是相关的。尤其值得指出的是，越是靠近政策执行效果的治理主体，其重要性越是明显；相比较于治理主体的“能力”及执行效果的相关程度更突出。
(二)政策建议
首先，需要进一步强化各个治理主体的合作治理。需要从国家治理的宏观层面来审视农村养老保险政策的执行问题，因为国家的治理重心正在转移到构建和谐社会方面。县级市的合作贡献是把握好政策执行的进度，设计合理的配套标准和政策标准，为基层治理主体提供政策资源。镇／街的贡献是提供配套的政策资源，激励好行政村干部，强化居民的“意愿”，做好政策执行过程的管理。行政村的贡献是强化居民的“意愿”，选择合理的政策标准，提供合理的政策配套。居民的贡献是表达对政策的接受和评价，反映政策的执行效果。
篇2
关键词：社会组织 社会救助 政府管理
我国社会组织参与社会救助中的政府管理现状
（一）政府强制管制向法治监理转变
在改革开放以前，政府实行救助的包揽政策，使得社会组织很难介入到社会救助领域，改革开放以后，政府逐步放开社会救助的领域，开放了低保救助、贫困救助和灾难救助的政策管制，动员具备条件的社会组织积极参与教育救助、心理健康救助、司法救助等一系列专业领域的救助，较大程度地化解了社会弱势群体的矛盾和困境，实现了政府由强制管制逐步转向法制监理。
截至2011年底，全国共有救助管理机构1788个，救助人员达到7400万人，救助资金达到1300亿元，其中，救助床位7.1万张，累计救助流浪乞讨人员892.7万人次，城乡医疗救助8937万人次，累计支出医疗救助资金198亿元。
（二）政府静态管理向动态管理转变
在社会组织参与社会救助方面，政府由过去的登记、注册和年审这种一成不变的静态管理，逐步过渡到财务考核、社会影响、市场反响以及信誉评级相关的动态管理，避免了过去重结果看数据而忽视平时管理的做法。
（三）政府行政领导向协作指导转变
自从实行市场经济以来，政府逐步改变过去行政领导的做法，协助社会组织积极参与社会救助，为社会组织参与社会救助创造各种有利条件，如简化登记注册手续，解除政治限制，放宽审批条件等一系列措施，极大地推动了社会组织参与社会救助的热情和动力。截至2011年底，全国共有社会组织46.2万个，吸纳社会各类人员就业599.3万人，全年有950.2万人次在社会服务领域提供了9272.6万小时的志愿服务。
（四）政府财政扶持向政策扶持转变
政府对社会组织参与社会救助由财政扶持逐步向政策扶持转变，为了鼓励更多的社会组织参与社会救助，国家出台了一系列优惠政策来鼓励其参与社会救助，包括免税政策、政府购买政策、政府采购政策以及产业扶持政策，实现了财政扶持向政策扶持的转变，为社会组织的迅速发展创造了条件。
截至2011年底，全国共有社会组织46.2万个，比上年增长3.7%，其中社团25.5万个，比上年增长4.0%，民办非企业单位20.4万个，比上年增长3.1%，基金会2614个，比上年增长18.8%。
（五）政府单方组织向系统整合转变
2008年以前，政府在管理社会组织参与社会救助方面，一直是单方面组织，出钱出力出人来带动社会组织参与社会救助，在2008年汶川大地震后，社会组织参与社会救助的热情被点燃，政府在积极引导的同时，也开始实行有计划有条件的整合，依托部分社会组织良好地影响力和公益形象，形成民间救助、个人救助与社会组织救助相统一的救助体系，完成了政府救助体系的有益补充。
截至2011年底，全国共建立经常性社会捐助工作站、社会捐助点和慈善超市3.4万个。全年各类社会组织接收捐款393.6亿元，有1459.7万人（次）困难群众受益。
我国政府管理社会组织参与社会救助的主要问题
（一）政府管理机制不够规范
目前我国社会组织的双重身份登记制度一方面限制了社会组织的发展，使得大量的社会组织找不到挂靠的主管单位而无法注册，另一方面导致多头监管和交叉监管，最后形成部分社会组织和团体无人监管的局面。
（二）政府政策法规不够健全
当前我国社会组织救助有关的立法，只是有一些临时性的管理条例，比如《自然灾害救助条例》、《流浪人员管理条例》等，而社会救助法、志愿者服务法以及慈善公益法都没有出台，没有从法律实体的角度，为社会组织参与社会救助搭建公理基础和实践平台。
在国家政策层面上来看，由于目前的财政和税收优惠力度不明显，导致很多社会组织运行困难甚至资不抵债，而政府购买社会组织服务的优惠政策还只是在一些沿海开放发达地区改革试点，没有形成全国统一规范和协调的机制，正是由于目前的政策法规体系不够健全，使得社会组织参与救助的动力不足，影响力偏弱。
（三）政府扶持资金不够充足
由于社会组织的规模和数量在加速扩增，这无疑加重了国家财政扶持的压力，一方面，国家财政扶持的重点在具备一定影响力的非政府组织、志愿者组织以及公益慈善组织，使得一些小规模的民间社会组织边缘化，甚至得不到政府的财政扶持，另一方面，政府面对庞大的社会组织规模和数量，在面面俱到的同时也分散了财政扶持的实际效果。目前还没有设立社会组织社会救助专项基金，如何走出单一政府财政扶持困境是亟待解决的问题。
（四）政府培训体系不够专业
我国社会组织参与社会救助的成员大多数没有参与政府组织的相关培训，社会组织的成员社会救助不够专业，导致很多救助事故发生。我国政府还没有着手建立社会组织的职业技能培训、医疗救护知识培训、灾害救援技能培训以及弱势群体法律救助培训，这使得社会组织参与社会救助的层面处于基本生存救助和物资救助，救助层面偏低，救助的实际效果不够理想，只是解决燃眉之急，没有从长远考虑建立社会组织参与社会救助的长效机制。
（五）政府协调模式不够科学
政府协调模式不够科学的主要表现是：我国社会组织参与社会救助的政府协调模式中日常协调模式过于简单和单一，临时救助协调模式用的最多，使得社会组织参与社会救助与政府的救助体系出现脱节现象，灾难救助中的政府协调模式忽视了社会组织协助体系的构建，应急预案中没有突出社会组织在灾难救援中的重要作用，政府协调模式的滞后，无疑是灾难救助中志愿者安全问题频发，救援现场交通拥堵的症结所在。
我国政府管理社会组织参与社会救助的对策建议
（一）成立专职管理部门
从目前的情况来看：政府对着社会组织的管理机制主要包含登记制度、审核制度、治理制度、激励制度和监管制度。目前在民政部有民间组织管理局全面负责全国的社会组织管理工作，同时民政部还有社会救助司，负责全国的社会救助工作，但是没有一个单独的部门负责管理社会组织参与社会救助的相关工作，这部分工作显然划分给民间组织管理局负责，但是，这使得在很多的社会救助工作中社会组织不能完全独立参与，建议在民政部救助司设立社会组织救助处，负责拟订社会组织参与社会救助的规划、政策和标准，健全社会组织的救助体系，协调社会组织参与失业救助、医疗救助、教育救助、临时救助和灾难救助的相关工作，承办中央财政扶持社会组织的救助资金分配和监管工作，承担全国社会组织的社会救助信息管理工作。
（二）出台相关法规政策
首先，要出台社会救助法、志愿者服务法以及慈善公益法，健全社会组织参与社会救助的法规条例，明确社会组织参与社会救助的形式、途径以及救助范围。其次，出台社会组织参与社会救助的优惠政策，主要包含专项救助政策、临时救助政策、灾难救助政策、行政许可政策以及税收优惠政策。
专项救助政策主要包含社会组织参与教育救助、失业救助、司法救助的系列专项政策。临时救助政策主要是规范社会组织参与社会救助的基本原则、方式和途径，临时救助要体现社会组织参与救助的公益性、互以及快捷性。灾难救助政策主要是鼓励社会组织参与灾难救援，特别是专业型社会组织参与灾难救助，有助于降低政府救助模式和程序的繁琐，提升灾难现场救援的实效。行政许可政策主要是对社会组织参与社会救助实行资格审查、技术培训指导和财务能力监督，保证社会组织参与社会救助的公益性、互和快捷性。税收优惠政策主要是对于参与社会救助的社会组织或者非营利机构实行分类减免税收的政策，或者税后补贴的形式鼓励社会组织参与社会救助。
（三）设立救助专项基金
要设立社会组织参与社会救助的专项基金。专项基金主要分为教育救助专项基金、失业救助专项基金、医疗救助专项基金、司法救助专项基金以及灾难救助专项基金。专项基金的母基金由民政部救助司负责筹集，教育部、人力资源和社会保障部、卫生部、司法部以及财政部共同出资，组成不同的专项基金，同时专项基金还接受社会捐款和企业捐款。专项基金只适用于社会组织参与社会救助的项目和活动。
社会组织可以通过申请专项基金来参与国家和社会的救助活动，民政部救助司对社会组织参与救助专项基金的实行申报审核、实地考察以及救助反馈的全程监控，保证做到专款专用，专人负责，定期检查，评级表彰。社会组织获得社会救助专项基金后，需按照专项申报的内容逐一落实，包括购买社会救助的设备、物资以及聘请专家，不得虚假套钱挪作他用，社会组织必须有完善的组织财务制度、救助体系和管理机制，保障救助专项的顺利开展。
（四）完善技术培训体系
政府有必要在各省市成立社会救助专业技能培训中心，为社会组织的志愿者和成员进行系统培训，以提高社会救助的整体水平。社会救助技能培训体系主要包含就业技能培训体系、司法知识救助培训体系、医疗救助知识培训体系以及灾难心理疏导培训体系。
就业技能培训体系主要是社会组织设立的帮助下岗工人、流浪者、残障人员、农民工获得生存技能的培训课程。司法知识救助培训体系主要是社会组织为帮助社会弱势群体以及农民工获得基本工资、工伤补偿的司法救助通道。医疗救助知识培训体系主要是社会组织为帮助一些特殊群体如艾滋病人、溺水者、地震灾民等实施的医疗救助技能。灾难心理疏导体系主要是社会组织为了减轻大灾大难给人带来的痛苦、恐惧和心灵折磨而必须具备的心理指导和精神疏导技能。
（五）健全政府协调模式
篇3
自1993年以来，“择校热”在我国教育界愈演愈烈，对义务教育阶段的教育教学产生了巨大的影响。为了保证义务教育的均衡发展，2003年我国部分地区开始试行教师流动政策。近年来，各地在推行教师定期流动制的基础上，陆续推行了校长定期轮岗交流制。然而，在推行过程中，社会各界争议不断，已然形成了“赞成”和“反对”两种泾渭分明的观点，校长轮岗交流制究竟该继续实施还是该废止？双方各执一词，并使这一问题呈现出日益复杂化的趋势。这不免让人发问这种现象背后掩藏的实质问题究竟是什么？
首先，我们来看一下赞成方和反对方关于校长轮岗交流制的观点与看法。（见表1）
表1 学者关于校长轮岗机制的争议
分析过后，我们可以发现校长轮岗交流制的确是一把双刃剑，有利有弊。但究竟是利大于弊，还是弊大于利，尚无定论。有人认为，该项制度是促进教育公平的重要举措；也有人认为它是逆基础教育简政放权潮流的行政意志包揽。诚然，要想通过一个小小的校长轮岗交流制来解决义务教育不均衡以及由此带来的“择校热”等社会问题，是不现实的。但是，这项制度为什么会引起社会各界的广泛关注与讨论？这与它的利益相关人的广泛性，以及它作为一项公共政策其本身是否切实可行、合理合法，并得到社会认可，有直接关系。下面试从社会学新制度理论视域加以分析。
二、社会学新制度理论视域下的校长轮岗交流制
20世纪70、80年代，西方社会科学领域重新发现了制度分析在解释现实问题中的地位和作用，进而形成了新制度主义分析范式，对包括教育领域在内的社会科学产生了广泛影响。
社会学新制度理论倾向于从更广泛的意义上界定制度，认为同行动者的意义框架有关的一切符号、认知、道德模式等因素，都可以理解为制度，甚至文化本身也是制度。与传统制度主义和其他流派制度主义不同的是，社会学新制度主义认为制度的本质不是为提高效率而制定的一套对人们行为规范的约束机制，而是在文化-认知基础上建立起来的行动准则，更强调制度为社会文化所理解、接受、支持的一面。社会学新制度理论将制度界定为由社会符号、社会活动和物质资源所组成的多层次稳定的社会结构，包含以下三个核心要素：政策法规、社会规范和文化-认知。（见表2）
表2 制度的核心要素
校长轮岗交流制作为一项公共制度，包括了相关的政策法规、操作规范以及社会大众的理解认知三个层面，其中社会对校长轮岗交流制的文化认同是其存在、维持、执行的最根本的基础。从社会学新制度理论的视角来看，校长轮岗交流制具有合法地位。首先，从2003年推行教师流动政策伊始，就涉及校长流动。2003 年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出：“在历史上形成的重点学校和同一区域内其他学校之间，对各校的校长和骨干教师进行统筹调配，执行按照一定的比例和年限相互轮岗的制度。”2006年修订的义务教育法明确规定：“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。”2010年出台的中长期教育改革与发展规划纲要中再次强调要“试行县域内教师和校长交流制度”。校长轮岗交流制的政治合法性毋庸置疑。其次，新世纪以来，义务教育阶段“择校热”愈演愈烈，社会公众对教育均衡发展的呼声日益高涨，为了面对这一问题，全国各地开始试推行校长轮岗交流制。实践表明，校长轮岗交流制是合理分配教育资源，缩小学校差距的有益尝试，它符合社会需求，逐步得到政府部门和社会公众认可和接受。因此，校长轮岗交流制具有符合社会规范的合法地位。第三，几千年来中国传统教育一直都以教师为中心，认为“名师出高徒”，校长作为教师的领路人，对一个学校办学理念的形成、办学特色的发展有着举足轻重的作用，他担负着教育者、管理者、领导者的角色，是学校变革的综合策划者，是学校变革过程的动态组织者，更是学校变革的反思者和重建者，对学校的发展起着不可替代的作用。
既然校长轮岗交流制有上述合法性地位，为什么在推行过程中还会遭到众多质疑？这表明其合法性存在严重的不足。社会学新制度理论认为制度的合法性危机“可能来自制度内部结构的张力，也可能由外部环境中某些因素的变化引起”。
三、校长轮岗交流制争议的社会学新制度理论解释
校长轮岗交流制之所以备受争议，困难重重，是因为其合法地位不够牢固，存在合法性危机。而这种合法性危机一方面是由制度内部结构失衡造成的，另一方面则是制度外部环境诉求的反映。
从制度本身来看，首先，校长轮岗交流制的制度性不强。目前，沈阳、江苏、河北、北京等地已先后出台了一些政策与措施，在一定区域内逐步试行校长轮岗，并取得了一定的经验和成效。虽然各地政策与措施存在差异，但是对轮岗对象与资质、轮岗周期、轮岗范围，轮岗期间的人事关系、评优评职与待遇保障、业绩考核等方面的规定都不够完善。例如某地规定“凡男50周岁、女45周岁以下，在同一所学校工作时间满6年的校长和教师都要分批进行校际交流”，但对轮岗校长的管理能力等软性指标没有任何规定。从轮岗周期来看，各地区规定各不相同，如北京和南京为1年、辽宁为2年、安徽为1-3年、重庆为2-3年，但并没有对轮岗频率、轮岗交接等做长期规划。
第二，校长轮岗交流制的操作性不强。校长轮岗交流制没有明确责任主体，对“谁主管”“谁推进”“谁拿钱”等缺乏具体的规定，造成责任主体缺失、责任义务不明。也没有具体统一的轮岗程序，如轮岗的具体手续等。校长轮岗管理机构的位阶较低，多为区县级教育行政部门，如北京市的交流管理机构为各区县教委，存在相关规定约束力不强、专项支持资金不足等弊端，无法提供政策和待遇保障，从而导致校长及相关管理人员缺乏轮岗的积极性。
第三，校长轮岗交流制的系统性不强。目前，各地的校长轮岗政策和措施大多处于宣传、倡导、试推行阶段，人事管理、工资待遇等各项配套机制和措施还不够完善。虽然有的地区规定“对交流期间表现优秀的校长或教师，在职务评聘、评先评优等方面优先考虑”，但由于没有相应的考核、监督机制，“优先考虑”无法落到实处。这些都不利于校长轮岗交流的持续、深入发展。
从校长轮岗交流制的外部环境来看，基础教育要求简政放权，教育主管部门过多的干预和限制不利于校长轮岗交流制的推行。目前的校长轮岗交流制实质上仍是上级任命制，即校长是由上级主管部门任命的，对上级负责，是校长选拔任用和管理改革中一种“换汤不换药”的做法。“校长如何选任”、“选任什么样的校长”，这是涉及学校法人治理结构的内部体制改革的问题，属于典型的“不必管也管不好的领域”。由于缺乏自，校长无法“掌控自己的命运”，轮岗交流的积极性必定受挫。此外，领导者离不开被领导者的支持，目前的校长轮岗交流制忽视了教师作为被领导者的声音。教师完全无力影响校长的去留，甚至也无力表达对特定理想校长的期望。这种话语权的无力感会使教师对学校缺乏归属感，对自身职业产生挫败感、倦怠感，进而从内心、言行上抵制校长轮岗交流制的推行。
四、校长轮岗交流制改进的几点建议
在应然层面上，校长轮岗交流制作为一项新制度虽然存在种种不足，但其被法律认可，符合社会大众的需求，同时也在很大程度上为社会文化所理解和接受，由此看来，校长轮岗交流制不失为校长选拔任用和管理改革中的一项有益尝试。但是，为了更有效地推行这项制度，我们不能回避一些“不足”。因此，实然层面着力考虑的现实问题是如何缓解校长轮岗交流制的合法性危机，如何进一步改进呢？
1.建立健全校长轮岗交流制度及其配套制度
各地区都应加强对试推行中小学校长轮岗交流的经验总结与研究，完善对轮岗对象与资质、轮岗周期、轮岗范围，轮岗期间的人事关系、评优评职与待遇保障、业绩考核等各方面的规定，使校长轮岗做到事无巨细、有章可循。与此同时，推进轮岗校长选拔与管理、评级晋升、轮岗期间薪酬待遇、人事等配套制度的改革，建立校长轮岗交流专项基金，从制度和物质上为轮岗校长提供双重保障。
2.调整校长轮岗交流制的“任命”航向
目前的校长轮岗交流还是一种行政任命，忽视了校长、教师的话语权，应逐步过渡为任命、选聘、选举、竞争上岗等多种形式并存。多种流动方式并存，才真正有利于有理想、能力强、肯奉献的中小学校长脱颖而出，真正有利于校际资源流动、均衡发展。
3.尝试推行真正的校长负责制
在基础教育阶段，政府进一步简政放权，推行真正的校长负责制。这是因为，一方面给予校长在课程、教学、管理、决策、教师聘任等方面更多的办学自，让轮岗校长能够真正放开手脚，推行实际有效的改革，从而带动学校的发展，实现校长轮岗的目的。另一方面，推行真正的校长负责制，有利于明确校长的责任、权利及义务，使轮岗校长在一定的任期内与所在的学校紧密相连，对所在学校的“兴衰荣辱”负责。
4.不断探索建立、实施职业校长制度的可能性
随着现代学校的制度建设对校长专业化要求的日益提高，对职业校长制度的需求越发迫切。但目前我国中小学校长的专业化程度还很低，大都处于经验管理的阶段。虽然这种状态一时之间难以改变，但可以逐渐加强对校长管理业务方面的专业培训，尤其是校长轮岗交流前的管理业务培训，使其既能够胜任优质校的工作，更能够胜任薄弱校的工作，不断引导校长个人树立生存意识、经营意识、服务意识和学习意识，通过持续不断地学习和实践来提高校长的专业技能和素质。■
【参考文献】
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[7]段艳霞.校长轮岗制：新瓶装旧酒.中国教育报[N]，2004.11.09.
篇4
【关键词】初中政治；学生；社会适应力；培养；策略探讨
在我国初中的教育里，政治虽然是作为一门必修的学科来进行学习，但是学生所掌握的政治内容却相对的较少，一般只了解老师教课的过程中讲述的一些基础知识。这都由于初中教育中的政治学科只作为了解，而不需要准确的掌握，所以导致了在培养学生的学习兴趣和激发学生学习的积极性方面的重视度不高，进而形成了他们对政治很陌生，因而就不能达到学习政治的基本目的。随着初中生的年龄的增长，他们的心智渐渐的成熟，开始能够独立的思考，但是他们对社会的适应力却非常的有限，主要表现在学生对三观的理解相对模糊、缺乏基本社会生活能力、社会经验不足。初中的政治教育正是培养学生的社会认知能力的重要平台，因此在政治教学中要不断的培养学生学习政治的兴趣，并不断的激发学生学习政治的积极性，从而引导学生有正确的三观、培养学生的社会生活能力和积累社会经验。
1.初中政治应培养学生对世界观、人生观和价值观的理解
初中的学生正处在一个会独立思考、有独立的空间，但经验不足、学识有限的时期，非常的缺乏对社会的适应能力，他们对世界观、人生观和价值观都非常的模糊，因此应该及时的树立他们的三观，将他们引入正确的方向。所谓世界观，就是人对世间万物的看法，不同的人用不同的视角看世界，就会对世界有不同的看法。人生观就是，人在不断的成长的过程中，对自己人生的看法，也就是对于人类生存的目的、价值和意义的看法。价值观是指人们在认识各种具体事物的价值的基础上，形成的对事物价值的总的看法和根本观点。它们之间存在联系，世界观决定着人生观，人生观也决定着价值观，正确的世界观对人的成长有重要的影响。而政治这门学科正是树立学生三观的重要方面，青少年也正是树立正确的三观的重要时期。因此在开展政治教育时，教师应注意培养学生对学习政治的兴趣和积极性，从而使他们能够更好的理解三观的含义与重要性，进而建立他们正确的三观，并更好的帮助学生树立正直的人格和坚定的信念。除此之外，教师在进行政治教育的时候，也要多多引导学生，通过举一些实际的例子，来和同学们一起探讨，通过思考来树立并加深正确的世界观、人生观、价值观，进而增强学生的社会适应能力。
2.初中政治应结合社会生活
我国的教育一直存在一些问题，总是存在应试教育思想，对与实践教育的重视度一直都不高，这就导致了学生无法理解学习的内容，也不能体会内容中的深刻的含义。在政治学科教育过程中这种实践活动的教育也是非常重要的，但是我国的初中政治教育却相当的缺乏与社会的接触，这就导致了学生适应社会的能力很差。因此，教师在政治教学的过程中，应该安排一些课外的社会活动，让学生能够充分的感知社会并不断的适应社会。通过课堂上对政治基础的讲解之后，相应的设置一节社会活动课，将知识融进社会生活中，学生们就可以对在社会实践过程中遇到的问题进行分析，然后通过学习的知识和老师的指引下解决问题，这样学生就能够充分的掌握相应的知识，拥有相应的社会经验，进而极大的提高学生对社会生活的认知能力。
3.初中政治要引入社会实例
在初中的政治教育中，应引入社会实例，通过对实例的分析，进而提高学生的判断能力。初中的政治教学一般都是传递基础知识，而这些知识都相对的抽象，不好理解，没有直观化的解释，对于中学生来说更是相当的枯燥，因此教师很难将政治知识直接的传递给学生们。但是，如果教师改变一下讲课的风格，不仅仅将课本上知识讲述出来，而是通过结合一些有趣的或是严肃的社会实例讲述给学生们，他们就可以通过对实例的思考，进而总结出理论知识要点，这样就能够有效的提高学生对政治知识的掌握，并能够增强社会认知能力和生活判断能力。除此之外，在教师讲述苏人版教材中的知识的时候，可以将书内的社会实例采用几名学生以表演的形式展现出来，这样表演的几名学生能够深刻的掌握知识的含义，而其他的同学在看表演的过程中也能更加的集中精力，并通过分析，而充分了解政治知识的概念意义。这种表现形式是现在教育下，教师都很喜欢的一种教育形式，这不仅能够让学生们掌握了知识，同时也能调动学生们的积极性，从而促进了学生对社会的适应能力，达到政治教育的目的。
4.总结
在初中的政治教育过程中，教师应重点注意在教学中经常列举实际例子，树立学生正确的三观；与社会活动相结合，提升学生生活技能；善用案例剖析，增强学生的判断能力。
【参考文献】
[1]刘建凤.结合学生特征浅谈初中政治综合教学[J].东方青年・教师，2013（12）：156-156
篇5
而在复杂重特大公共安全的应对中，事故往往表现出高度破坏性、衍生性、快速扩散性和不研究性等特征，每一次重特大公共安全事故的发生对于决策者而言，很可能都是类型全新、特征全新、危害全新的灾难，如何快速且有效应对这类重特大公共安全事故是该文的研究重点。
1 城市公共安全管理应急决策指挥系统
1.1 城市公共安全管理
城市公共安全管理是及多部门、多行业与一体的复杂体系，事故处理过程中通常汇集了公安、交通、安监、环保、卫生、气象等多个部门，以及消防抢险、疏散搜救、环境监测、医疗救护、工程抢修等多支救援队伍。总而言之，城市公共安全管理主要指：公共安全部门对城市公众活动和社会运行实施影响、控制、协调，以实现公共安全目标的过程[3]。
城市公共安全管理以城市公共安全类事件的应急角色为主要研究对象，其中公共安全类事件大多是在人们毫无准备的情况下发生，尤其是重特大安全事故往往使应急救援人员不知所措，很可能導致错误决策或者错过最佳应对时间。因此，如何采取应急决策，对于决策者能够在应对各种灾害和安全事件突发时，及时采取有效措施降低事件的严重程度、减小损失有一定的决定性作用。
文中建立了如图1所示的应急决策过程，该决策表现为一个动态过程，是指在突发事件突然发生时，应急决策主体在有限的时间、资源和人力等约束的压力下，搜集、处理灾难事故现场的信息，通过全局性考量而明确问题与目标，依据决策经验和计算机辅助决策支持系统等，分析评价各种预案并选择适用的方案，组织实施应急方案，跟踪检验并不断调整方案直至行动更趋于合理化并且事件得到控制为止的一个动态决策过程。
1.2 基于事件复杂特征的应急决策指挥系统
基于事件复杂特征的应急决策和指挥系统，是采用定性研究辅以定量研究的方式，对重大安全突发事件的复杂系统特征进行系统研究，继而综合应用复杂系统、优化理论、系统建模、层次分析、模糊评价、案例分析等理论和方法，借助地理信息系统（GIS）技术、数字视频技术、三维技术，提供包括电子地图、多维报表、三维影像、视频图像等不同层面的图形化展现形式，为应急指挥人员提供决策依据。
其中，地理信息系统[2-3]（GIS）是一种空间信息系统，其功能是对各种空间的复杂结构进行处理、表示和分析。其具有强大的空间处理能力和分析能力以及数据唯一空间的分析功能和决策[4]，GIS在城市公共安全管理中起到重要作用。但是，现阶段GIS主要基于2维平面来处理现实中遇到的问题，在动态性和可见性并没有达到要求。应急技术支撑平台综合应用系统是复杂的应急管理与决策支持系统，将应急信息进行可视化表达，并借助真实的地理三维场景、遥感影像、DEM等数据手段，再现事故现场周边环境情况，对应急决策是至关重要的。因此，基于事件复杂特性采用了可视化救援地理信息系统（V-RGIS）辅助决策者做出更优、更准确的决策。
除了原始的地理信息之外，V-RGIS还包括了多个信息层的结合，其中主要包括以下几个方面。
（1）空间信息平台：包括与公共安全事件相关的具有空间信息的矢量数据和专题图件栅格数据，以及遥感动态系统采集的具有空间信息的遥感影像数据、属性数据和多媒体数据等。
（2）公共数据接口层：整个系统各个子系统实现继承的关键和基础。它以灵活的方式与数据库管理系统连接，通过连接管理数据，并能为下一层提供基本的数据组织形式。
（3）专业应用分析层：此层在不考虑应用的基础上，抽象出一些地理信息系统的基本、通用的功能，为下一层提供的功能模块、缓冲区分析、网络分析、DEM分析、涂层叠置分析、行动标绘、方案预演等应用。
2 基于事件特征和V-RGIS的应急决策指挥平台设计
2.1 系统总体设计
应急指挥决策系统涉及领域广，技术层次深，系统的构架也是比较复杂[5]，其平台功能结构如图2所示。文中基于上节分析，在决策平台结构基础上主要围绕可视化救援地理信息系统中的空间信息平台、公共数据接口层、专业应用分析层之间的关系，建立基于事件特征的城市公共安全管理应急指挥平台系统框架，如图3所示。该系统涉及主要技术包括V-RGIS技术、应急决策的推理技术和开放式规则引擎技术[6]。
2.2 可视化应急救援地理信息（V-RGIS）技术
采用多层次的方式建立如图5所示的数字地图，实现基于地理位置的“静态”和“动态”信息结合：（1）以电子地图的方式真实模拟城市及其周边地区的地貌、设施、道路、桥梁等信息；（2）以数据连接的方式把不直观的报表数据直观地在地图上表现出来；（3）利用GPS定位对重点的人员、车辆、物资的实施运送情况和路线进行了解。
基于GIS建立的可视化物理环境模型，可以实现各种可能的物理破坏情形的模拟，如危机发生时，某条道路被水淹没等可能情况下如何产生有效的冗余计划；还可以分析各相关部门协作的能力评估，如协助分析消防站、救助站如何分布才能实现最佳应急救助的反应能力和效率。在演习或实际灾害发生前后的灾前准备、灾中应对、灾后重建等应急管理过程中能藉由GIS提供充分的地理环境资讯：（1）在危机发生前可藉由此系统，了解与应急管理相关的各种信息，包括政府机构、重要设施、道路建设、管网建设、及周边可利用资源等各种城市信息；（2）危机发生时，可以根据所模拟或实际发生的情况，在第一时间提供即时的资讯，如灾害的位置、飓风路径、道路淹水情况、事件的蔓延范围、需要调用的资源位置等；（3）提供中央、地区、及地方政府正确的应急预案资讯，帮助其做出正确的处理方式。
2.3 应急决策的推理技术与实现方法
在充满变化、极具风险、难以预测的公共安全事故发生初始，根据实时事态信息，应急决策者需要解决的问题是如何从案例库中迅速检索并提取相似度最高的案例做决策提示与对策参考；如何根据源案例进行事件推理以获取目标问题解；如何基于地理信息技术、物联网技术、以及风险分析预警技术实现应急指挥平台的智能感知。
根据无线传感网络的特点，网络节点对采集的对象收集数据时会存在很多信息的冗余或者错误，如果对这些情况不进行处理再进行传输的话，那么会加快节点能量的消耗，从而缩短网络寿命[6-7]。因此该系统增加如图6所示的基于BP神经网络结构的数据进行数据融合，其中融合算法采用LEACH算法。
2.4 开放式规则引擎技术
可视化应急救援地理信息（V-RGIS）技术为应急决策提供了可靠的辅助信息，而如何将这些数据和资源提取出来并作为辅助决策的参考，并运用到决策演练当中，需要一套完备的业务规则管理系统（BRMS），其中开放式规则引擎[8]是BRMS的核心部分，是代替规则嵌入到程序代码中的部分，是链接应用程序与业务规则的桥梁。主要分为接口层、适配层、核心、数据层、规则管理层，各层之间的关系如图4所示。规则引擎核心得到BOM之后，将该对象（LUA中的Table）传入运行的上下文环境，然后对规则进行逐條运算，最终得到运算结果的输出BOM，中间可能也得经过适配层并访问数据库填充数据成为DTO并返回给应用程序。
该系统使用LUA脚本与C++混合使用的方法实现规则外置。使用这种方法，在执行代码中，嵌入对规则判断及处理的LUA脚本的调用，在LUA脚本中调用执行代码中的部分代码。举例来说，对于行动规则，主要是依赖应急力量的类型、行动点值（与行动时间相关）、以及地图、地形、路况等数据来进行综合判断。那么规则就可以写成如下形式（伪代码）：
Function condition_move（Object A）
{
If （A.type = 0） then //地面力量
Mapgrid=GetCurrentMapGrid（A
Barrier=GetCurrentBarrier（Mapgrid）
A.MoveHP=A.MoveHP–Mapgrid.value– Barrier.value
Else if （A.type == 1） then // 空中力量
…
Else if （A.type == 2） then // 水面力量
…
Endif
}
在每個时间片的执行代码中，只需按照一定的筛选方法，筛选出在当前时刻所发生的事件，并调用LUA脚本中对应的事件处理函数即可。
3 结语
通过引入应急救援地理信息技术、计算机技术、物联网技术等，实现机构联动、资源联动、信息联动，进一步增强应急管理的综合减灾和早期预警能力。通过采用开放式规则引擎技术和基于BP神经网络结构的LEACH算法的数据融合提高城市管理资源的整合利用效率，加强城市管理的统一指挥、统一调度、统一协调力度，实现常态管理与应急处置的有机结合，提高及时发现、快速处置城市管理突发事件的能力，能够确保城市运行安全、有序运转，减少灾害的再度发生。
参考文献
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篇6
环境社会治理体系的建设应充分满足体系下各利益相关方的利益诉求，同时也必须充分发挥各利益相关方的不同作用，构建起以人文本、开放透明、多方参与的环境社会治理生态圈。在由环境保护部环境与经济政策研究中心等单位主办的“中国环境社会治理研讨会”上，笔者应邀出席并做了“从三个案例看环境社会治理体系”发言，在此基础上，形成此文，期待能对中国环境社会治理体系建设贡献一家之言。
注重联盟机制建设
联盟的建设，往往是一批相关领域、行业走在前列的企业、NGO或者商业零售，他们建立联盟的重要目的之一就是希望通过自身的实践，影响公众政策制定，形成“向善的力量”，最终带给人类和环境以实质性的、积极的改变。
我们曾经看到过很多这样的例子。如知名跨国公司英特尔的联合创始人戈登・摩尔，他倡导建立起一个资产超过50 亿美元的联盟，在支持环境保护方面拥有良好的声誉。联盟中包括摩尔本人捐赠的100 万美元，用以支持人们捍卫美国加州政府严苛的环境立法。在复杂的商业环境下，先锋企业开始意识到，当一家自我孤立的公司同“恶势力”竞争的时候，单凭自我的力量无论如何都难再前进一步。企业选择与“志同道合”的同业者组成的联盟，在联盟中分享见解，倾注力量，也以共同的声音来扩展影响力，促进竞争规则的调整和标准的提升。对于先锋企业来说，一方面是在寻求创造更可持续的经济，另一方面也是创造新的商业规则，并在新规则下抓住新的商业机会。
联盟机制对于构建环境社会治理生态圈来说，是汇集社会中积极向上的力量，主动影响并调整商业竞争规则，形成推进环境治理的主流优势，增加更多正能量。“良莠不齐”、“劣币驱逐良币”等问题，一直为环境表现领先企业所抱怨和诟病。同时，这些领先企业目前尚缺乏自我整合与力量影响提升的渠道和平台。因此，在中国，加强行业组织等NGO的能力建设，聚集领先企业促进环境治理的力量，显得尤为重要。
注重政策综合配套
企业是环境社会治理生态圈中的主要角色之一。企业不仅是环境问题的影响者，也应该成为环境治理的积极建设者。在企业参与环境治理的实践中，特别是以创新方式开展支持环境建设的实践时，迫切需要相关政策的配套支撑。
电子垃圾一直是环境治理中的顽疾。据统计，仅废弃的PC一项中国每年达5000万台，每台PC中含有300多种有害物质，如果不能得到环保处置，对于环境的危害极大。然而传统的废弃PC处置方式和流程始终没有找到有效的办法，特别是集团大客户的PC处置。从是“最大的PC制造商？”还是“最大的电子垃圾制造商”的高度思考废弃PC处置问题，联想2014年创新推出 IT 资产环保处置方案，基于客户资产处置和管理需要，满足客户废弃资产数据安全，绿色环保的需求，为客户提供的IT资产环保处置整体方案。这项方案得到了金融、电信等集团大客户的积极响应，然而其顺利推进依然面临很多问题：其一是自身、客户和社会的意识问题，曾经处置废弃IT资产的方式现在变成了一种商业模式;其二是这种废弃IT资产的环保处置方式和先有资产管理制度可能存在的冲突。
环境治理离不开创新思维、行动和模式，然而在政策层面上如何支持环保创新依然是我们需要重点思考和及时跟进的。打破原有政策的条条框框，支持环保创新，让领先企业拥有更大的发展空间，应该在环境社会治理生态圈中占有重要一席之地。
注重开放和参与
在环境社会治理生态圈建设中，需要动员和发挥各方面的力量和作用，形成政府开放、公众参与的新机制。
2014年10月，笔者在考察韩国水原市推动社会创新时，“开放和参与”给笔者留下了深刻的印象。水原市公共政策包括环保的交通政策、老城区城市振兴政策和生态的环保政策三个部分。在政策的制定和实施过程中，水原市政府没有闭门造车，而是通过各种渠道和方式，开放政府资源和数据，调动广大市民积极参与，贡献智慧。在这个过程中，通过市民参与方式，让市民享有公共政策的决定权，同时确保透明健全的财政运营。市民在政府开放的环境下，组成了市民策划团，对于水原市经济、社会和环境发展提出解决方案，并积极推进解决方案的实施，取得了非常好的效果。
在环境治理生态圈中，公众参与是以人为本原则的重要体现。以往，我们常常把环境治理的责任单纯聚集在政府身上，无论从环境问题的解决还是促进社会和谐稳定上，都存在着巨大的压力。因此，只有建立政府透明开放、公众参与的机制，才能更广泛吸收孕育在民间的巨大社会力量，形成理想的环境社会治理生态环境。
构建环境社会治理生态圈
基于上述三个案例，笔者认为，在环境社会治理生态圈建设中，政府、企业、社会组织和公众需要从不同的定位出发，相互建立起共处、合作、共赢的关系，形成完整和系统的环境社会治理体系。
政府是生态圈构建的引导者，应建立充分开放和透明的政策机制，广泛动员各方参与，并发挥环境治理的政策激励作用;企业是生态圈的重要影响者，应加大理念、技术创新，提升资源利用效率，降低环境影响，并在这个过程中获得更大的商业发展空间;社会组织应更多发挥联结的作用，推动环境保护的创新实践，促进公共政策朝更高标准调整，形成良好的正向鼓励机制;公众作为环境社会治理生态圈的利益主体，应该发挥广泛的参与作用，迸发“万众创新”的力量，成为环境社会治理生态圈中最具活力的角色。
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摘要：金融审计是国家治理的重要组成部分，是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，金融审计应该服务于国家治理。本文从金融审计和国家治理的内在关系出发，基于金融审计服务国家治理的着力点分析了金融审计服务国家治理的实现途径。
关键词：金融审计；国家治理；实现途径刘家义审计长指出：在国家治理系统中，国家审计是不可或缺的部分，是依法用权力监督权力的重要方式，其本质是保障国家经济社会健康运行的内生的免疫系统。而金融审计作为国家审计的重要组成部分，其服务于国家治理的目标和机制与国家审计是一致的。
一、国家治理视角下的金融审计的定位
刘家义审计长针对国家治理提出：“国家治理通过配置和运行权力，对国家和社会事务进行控制和提供服务，确保国家安全，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。” 因此国家治理的基本目的就是通过政府、市场与社会的相互协调，来确保国家安全、捍卫人民利益、推动社会经济持续、全面、均衡发展。
金融审计和国家治理之间具有密不可分的关系。首先，从金融审计的发展过程来看，金融审计是根据国家治理的管理需要而产生的，国家治理的需要决定了金融审计的目标和制度形态，当国家治理对金融审计的需求发生改变时，金融审计必须及时地进行相应的调整，并赋予审计新的目标、方式；其次，金融审计是国家治理的重要组成部分，没有金融审计的国家治理是不完善的，金融审计的完善可以提高国家治理的水平。
金融审计是审计机关参与国家治理的重要手段和方法。由于金融审计只是作为免疫系统的子系统，所以必须明确自己的功能定位。我国金融审计的功能定位是对政府金融管理机构的再监督，促进其充分有效地行使权力，有效地防范金融风险，促进建立科学安全的金融体系。
二、金融审计服务国家治理的着力点
国家治理在本质上反映了国家与社会、政府与市场、政府与公司之间的各种治理关系，涉及到政府、市场、公司等方方面面，由于金融审计自身性质的限制，它必须以维护国家金融安全为重点，从以下三个着力点来推动和完善国家治理：
（一） 政府治理层面
作为国家治理系统中不可或缺的结构性要素，政府是推动和完善国家治理的重要参与者和政策执行者，政府治理水平的高低在某种程度上可以反映出国家治理的水平。审计起源于受托责任，政府作为国家治理的人，所以政府治理情况在审计的监督范围内。金融审计对政府监管部门进行全面科学的监督时，既要促进其依法行政，还要制约和监督其权利的运行；既要关注真实合规性，还要注重政府绩效审计；既要评价资金使用合法性，还要监督其职责履行和宏观调控政策贯彻情况。金融审计通过预防、监督和抵御作用，促进政府强化职能、提高绩效，为完善政府治理发挥建设性作用。
（二）市场治理层面
在市场经济条件下，金融市场作为统一市场体系的要素市场之一，与其他产品市场、要素市场相互依存、相互作用。各种交易活动的进行促进了金融市场的繁荣，同样，交易活动的完成需要金融市场货币和资金的流通才能完成。金融市场在某种程度上说对整个市场体系乃至整个社会的发展都有很重要的作用。 因此，金融审计应该持续关注货币市场、资本市场、外汇市场和保险市场等整个金融市场的状况，关注金融政策的执行情况和系统性风险的预防和抵御情况。
（三）公司治理层面
公司治理要解决的是公司和高级管理人员、董事会、股东等所有的相关利益者之间相互作用产生的诸多问题，来保证公司决策和管理的正常进行，最终来保障所有相关者的利益。根据以往的研究，基于公司治理的审计监督形式包括：经营者层面审计、董事会层面审计、以股东为首的利益相关者层面审计和监事会层面审计四种监督形式。
三、金融审计服务国家治理的实现途径
金融审计要充分发挥其在服务国家治理中的重要性作用，进一步推动完善国家治理，就必须在深刻认识和准确把握金融审计和国家治理本质的基础上，立足于金融审计服务国家治理的着力点，不断创新和改革从以下几个方面进一步提升国家治理能力：
（一）完善审计结果公告制度和审计信息制度，落实公民的知情权和参与权
政府信息的公开透明是公民有效参与国家治理的前提条件，而实行审计结果公告制度和审计信息制度，有助于推动政务公开，增强政府工作的透明度，是保障政治民主和有效履行公共受托责任的重要措施。一方面，我们不仅要优化审计结果和审计信息机制的良性运行环境，还要进一步完善审计结果公告质量控制制度。另一方面，推动金融审计的双向过程，即审计机关不仅要重视审计结果信息向社会公众的传递，同时还应重视社会公众、媒体对审计结果信息的反馈情况。
（二）推行经济责任审计，完善金融监管
为了充分发挥免疫系统的作用，金融审计不仅要对金融机构进行审计，更应加强对金融监管机构职责履行情况的审计监督。目前可以从金融监管部门主要领导的经济责任审计为切入点，逐步拓展金融审计的新领域。未来可逐渐尝试对监管机构开展绩效审计，评价金融政策的落实情况，甚至评价金融监管政策的合理性等方面，充分发挥政府审计高层次、综合性再监督的作用，对金融监管机构的监管权力形成有效制衡，促使其更好地履行监管职责。
（三）积极评估金融政策，推动实施切实可行的监管措施
全面评估金融政策是金融审计发挥国家治理作用的主要手段之一。审计机关虽然不能参与金融监管政策及其他相关政策的制定，但是可以审查这些政策的执行落实情况，对重大的金融活动可以进行专项审计。同时审计机关应更好地发挥金融审计独立性和综合性的优势，以客观公正的立场积极探索评估相关监管政策的合理性，推动实施切实可行的监管措施。
（四）立足揭示系统性金融风险，维护金融市场秩序
有效地维护金融市场安全，针对金融机构的经营管理和金融业整体的运行情况，在揭示非系统风险的基础上揭示系统性风险来实现风险预警，并促进金融机构建立和强化自身免疫系统，增强自身防范和化解风险的能力，从而维护金融市场秩序。但是要注意揭示系统性风险并不能从根本上替代其风险控制和内部控制的职责，只能起到强化这个系统与职责的作用，以此发挥国家治理的作用。
四、展望
金融危机爆发以来，金融审计在促进金融领域防范风险、强化监管和惩治腐败等方面都取得了明显的成就。但金融审计在服务和完善国家治理方面仍面临着新的挑战。
首先，转变审计监督理念，拓展金融审计的新内涵。针对复杂多变的金融形势，应该坚持传统和创新业务并重，加大对证券、信托等行业的审计力度；站在全局角度，从关注非系统金融风险向关注系统性金融风险转变；由关注金融企事业单位的审计投入向注重金融监管部门的审计投入转变等。
其次， 加快审计信息化建设步伐。社会希望审计监督在惩处腐败、维护金融市场秩序等方面发挥更大作用，因此金融审计事业发展就面临严峻挑战，包括审计工作任务繁重、现有技术难以满足海量化数据处理需求等。面对这些挑战，我们必须加快审计信息化建设。
参考文献
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【关键词】群众路线 群众参与 社会治理 【中图分类号】C936 【文献标识码】A 群众路线为社会治理提供了根本的价值指向
党的群众路线既是党的生命线，又是党的根本路线，这是群众路线比较经典的描述。群众路线为创新社会治理体制提供了根本的价值指向，创新社会治理体制，必须坚持群众路线。
创新社会治理要为了群众。社会治理的任务落到实处，就是要维护群众利益，与一切为了群众的价值追求契合。为群众服务，就是要处处想到群众，为群众打算，把群众利益放到第一位。在创新社会治理中，要始终以最广大人民的根本利益为出发点、落脚点，要从群众最关心的问题抓起，社会治理的各项政策措施一定要适合当前群众的觉悟水平和当前群众的迫切要求。
创新社会治理要依靠群众。创新社会治理，必须要依靠群众，要承认群众是真正的英雄，要走入群众、发动群众、充分发挥人民群众的主体作用。群众参与是创新社会治理的典型特征，要不断转变观念，从政府主导、包揽一切事务转变为多方参与，共同治理，更要充分调动群众参与政务事务的积极性，发挥人民群众的主动性，肯定人民群众的创造性，逐步形成现代社会治理中人民群众积极参与，群众组织同政府管理互补、互动的良好局面。
创新社会治理要相信群众。坚持以人为本，认清群众才是历史的主人，多向群众学习、交流。要在工作中依靠群众，在思想上尊重群众，创造公众参与的便利条件，提升群众组织活力，加强互动，要使每个行动，每项政策，都要适合人民的利益，如果有偏差，就需要及时纠正。在社会治理的过程中，应尊重人民群众的主w地位，尊重人民群众的首创意识。 群众参与社会治理的机制仍需完善
社会发展至今，我国所取得的各项成就有目共睹，在政治、经济、军事、文化、社会等方面都有长足的进步，但不可否认的是，伴随发展逐步积累了一些矛盾，这对创新社会治理提出新的挑战。
社会结构日趋复杂。群众主体由单一化朝多元化发展，原来简单的社会结构变得更为复杂，社会结构不再单一，群体诉求呈现多样化，过去的传统社会整合力量变弱，新的社会整合机制不健全，群众工作对象日趋复杂，对社会治理提出新的要求。
群众及社会组织参政热情不高。在创新社会治理过程中，要求社团组织承接部分政府转移职能，同时，群众对政府行为进行监督、规范，防止政府与群众价值产生偏差。我国社会组织参政议政能力较弱，且个别地方政府对社会组织干预过多，使其在组织、功能和活动方式等方面都过分依赖政府。许多公共服务都由政府直接提供，导致效率水平有待提高。
群众参与机制亟待完善。在实践过程中，我国已制定了一些群众参与的基本制度和法律。但是，总体看来，我国群众参与的制度还很不完善，政府对提升公民参政意识还不到位，执行还不到位，制度化建设还不成体系，水平不高，群众参与的形式大于其实质意义，使得公众的利益不能得到有效表达，影响民主政治的发展和社会的稳定。 创新社会治理要坚持群众路线，突出社会公平感
一切依靠群众是我党工作的力量源泉，推进社会治理体制创新，必须依靠群众，充分调动群众参与的积极性，实现治理主体的多元化。
创新社会治理要坚持群众路线，突出社会公平感。社会公平并不意味着社会中每个人平均占用社会资源，而是主张通过多种手段来弥补市场和政府的不足，从而实现社会总福利和人均福利的最大化，进一步提升人民群众的公平公正感。社会存在矛盾是必然的，但长期存在于群众中的矛盾得不到合理的解决，则会增强群众的不公平感。积极妥善地处理好群众中的矛盾和问题，是增强社会公平感的一条重要途径。
创新社会治理要坚持群众路线，扩大群众参与。群众参与可分制度内参与和制度外参与两种途径。制度内参与是指在政府主导下的群众参与途径，并且有严格的程序和内容限制。制度外参与不存在严格的程序和内容限制，具有较强的随意性和自主性。
第一，群众参与在创新社会治理中的作用。首先，可以保证社会治理过程中各项政策、规定的公共利益价值指向。公共选择学派认为，从事政治活动和从事经济活动的都是理性自利的追求效用最大化者。在没有有效监督的情况下，部分政策及规定制定者一有机会便会谋求个人或部分私利，背离公共利益换取个人或部门利益，在垄断部门表现更为突出。此外，利益集团及个体的寻租活动也可以改变公共政策的公共利益导向，将社会治理中的公共政策变成某些人对行业的控制。群众参与可以保证公共利益不被异化，可以使公共政策、规定的出台更为公开化、透明化，公民可以获得更多的知情权，从而进行有效的监督。其次，可以提高社会治理中政策、规定制定的科学性。科学合理的政策、规定要达到四个方面的要求，一是明确的目标导向，二是可行性强，三是可持续性，四是经济效益或社会效益。群众参与可以提升社会治理中各项政策规定的认可度和可行性，群众自身参与和选择的治理方式很容易得到群众的广泛认可和大力支持，使政策在执行中不会受到抵制。
第二，创新社会治理过程中注重对群众参与的引导与规范。要不断完善群众参与的各项制度，严格落实群众参与制度、规范，约束政府工作方式，明确群众参与的地位和效用；要避免走过场、花架子等华而不实的群众参与；要切实尊重和落实群众参政议政的要求，并确保人民群众能够在关系切身利益的事务中发挥积极重要的作用，积极引导群众参与社会治理、通过参政议政，发挥其主观能动性，保护人民群众的利益，使其知情权、参与权、表达权和监督权能落到实处。
第三，健全群众参与的制度保障。应当承认，虽然我国在推动群众参与方面积累了不少经验，但由于各地区经济、文化发展不均衡等诸多因素的制约，群众参与实践中仍然存在诸多问题，要做到有效、广泛、深入的群众参与，除了经济、政治、文化、社会等的发展，以及民主意识的培养和提高外，还要有法律的、制度的、程序的保障。
创新社会治理要坚持群众路线，培育和规范群众组织。“政社分开”是发挥政府治理和社会自治功能的前提，要实现社会各类组织的合理分工，让政府不再大包大揽，厘清界限，按照社会管理的规范，还原群众组织的应有地位。同时，建立政府治理与社会自治的良性互动，政府社会分开，是为了更好的合作，政府可以向社会组织购买公共服务，把那些政府做不好、管理不好、管不到的事情坚决剥离出去。通过培育发展、购买服务等方式发展社会组织，“政社分开”可以提高效率、节约成本、提升水平，便于政府从纷繁复杂的事务中脱身，更好地致力于政府治理。二者除了相互促进，还可以相互监督，避免政府失灵与社会组织失灵，产生良性互动。
社会组织能够承接政府转移出来的部分职能，对传统政府管理进行有效的拓展，有利于构筑多中心的社会治理体系，从根本上推动政府公共管理模式的转变。政府要认真履行职责，规范社会组织，与社会组织共同管理好社会事务，为群众自治提供良好的软环境；社会组织要主动培育参政意识，要明确与政府一道参与公共事务的管理，形成所谓的“小政府、大社会”。
实现我国社会治理体制创新，要紧紧地把握好社会发展规律，由政府主导，坚持群众路线，充分发挥群众及各种社团组织参与社会治理的积极性，激发社会活力，不断循序渐近，产生良性互动，逐步把社会治理水平提升到一个新的、更高的水平。
（作者单位：郑州大学） 【参考文献】
篇9
关键词：中国；城市环境治理；信息型政策工具；选择
中图分类号：G203
文献标识码：A 文章编号：1001—5981（2012）03—0080—05
一、问题的提出
改革开放以来中国城市化水平不断提高，城市化比例1978年为17.92%，2011年超过50%。城市化水平的提高随之带来了城市环境问题。中国城市环境问题使城市生态负载增大，城市环境保护提上日程。随着治理理论广泛应用于城市环境领域，中国城市环境治理兴起。要有效地治理中国的城市环境，需要选择和运用适当的政策工具。或者说，政策工具的选择、应用状况是有效地治理中国城市环境的关键变量。中国城市环境治理的信息型政策工具是中国城市治理主体在环境政策的制定、执行和反馈过程中为实现政策目标而采取的具有信息属性的手段、方式或途径。其主要有环境信息公开、环境标签或标志计划（包括环境认证）、环境听证、环境、全球定位系统等类型。从政治学的角度看，中国城市环境治理信息型政策工具的选择有其自身的机理。提出这一问题的理由是环境问题、环境事件和环境治理与政治之间存在关联。中国城市环境治理信息型政策工具选择的机理体现在政治层面上即为中国城市环境治理信息型政策工具选择的政治逻辑。
环境污染、全球变暖是比较典型的风险问题。这些风险问题明显不同于历史上的各种外部风险，它们是人类社会发展到工业化阶段后才出现的，是人类自身活动的结果，是人类运用科学技术以及作出相关决策所造成的。“人类的工业化进程中自我孕育出来的风险有着明显的社会化特征。这种社会化特征，使得具有强大威力和潜在威胁的现代科学技术之负面影响所造成的巨大风险，已经不可避免地成为一个政治问题。”不止于此，环境政治学学者约翰·德赖泽克把环境问题看作是政治的主题。“今天，我们不但有一个关于环境的概念，而且大多数发生在环境领域的重大事件是政治的主题和公共政策的目标。”的确，环境问题与政治问题是相联的。人类的优良存在有赖于我们生活中政治的、社会的和经济的条件。相应地，为解决环境问题而进行的环境治理与政治有着密切的联系。生态现代化是一种旨在解决环境问题的话语和实践，它需要政治承诺，这种承诺指向富于远见的长期而不是心胸狭隘的短期，指向经济与环境进程的整体性分析而不是对特殊的环境滥用的零散聚焦。
环境治理与政治之间存在紧密的联系，作为环境治理的一种手段，中国城市环境治理信息型政策工具的选择同样如此，它有其政治上的动因，也需要考虑政治因素。这之中所蕴涵的逻辑关系就是中国城市环境治理信息型政策工具选择的政治机理或政治逻辑。大致说来，中国城市环境治理信息型政策工具选择的政治机理或政治逻辑主要表现为中国民主政权形式影响城市环境治理信息型政策工具的选择；政治可行性影响中国城市环境治理信息型政策工具的选择；促进中国城市公众环保参与需要选择信息型政策工具；提升中国城市政府环境治理能力需要选择信息型政策工具。
二、中国民主政权形式影响城市环境治理信息型政策工具的选择
从政治学的角度看，政治机构会以政权形式来影响政策工具的选择。中国是人民民主的社会主义国家，公民一律平等地享有宪法、法律赋予的各项权利。中国民主政权形式影响选择何种政策·工具来促进和保障公民权利，这适用于环境领域。为维护公民的知情权和参与权，中国民主政权在城市环境治理中选择或会选择环境信息公开、环境听证和环境等政策工具。
在公民权利中，知情权是一项重要的基本权利。广义言之，知情权是指公民寻求、接受和传递信息或情报的自由，是公民从官方或非官方获知有关情况的权利，又称为了解权、得知权或知悉权；就狭义而言，则仅指公民知悉官方有关情况的权利。“有知情权，就有相互提供信息的义务。”由于“几乎每一项权利都蕴含着相应的政府义务”；“公民的权利就是官员的义务”，因而公民享有的知情权，对政府课以公开信息的义务。相应地，公民享有的环境知情权，对政府课以公开环境信息的义务。中国民主政权形式的存在使公民享有环境知情权，政府由此有义务在环境治理，包括城市环境治理中公开环境信息。就此而言，在城市环境治理中，中国民主政权选择或应当选择环境信息公开以维护环境知情权。目前中国城市政府的实际做法反映了中国民主政权形式对城市环境治理信息型政策工具选择的影响。各城市政府通过多种形式环境信息，以保障公民对环境事务的知情权。
随着中国社会主义民主建设的推进，公民参与权不断拓展。在城市环境治理方面，中国公民享有参与环境事务的权利，政府采取或应当采取一定的手段落实这项民利。“对民主而言，它能够做到的第一件事情应该是严肃的沟通交流。”“积极型民主的交流包括参与前期酝酿、议程设定、信息沟通，它强调倾听和表达的技巧，以及设身处地体谅他人的能力。”倾听的技巧包涵了听取公民意见的手段或方式。该手段或方式之一是进行听证。听证的本质是听取对方意见，它有利于落实公民的参与权。在中国城市环境治理中，政府开展环境听证来落实公民的环境参与权。2004年国家环境保护总局举行听证会，听取“自然之友”、“地球纵观”、“地球村”等环保民间组织的实施圆明园防渗整改工程的建议。按照“坚持科学立法、民主立法”的要求，上海市人大常委会在《上海市绿化条例》立法过程中举行了听证会，向社会公开征求意见。环境也是听取公民意见的一种手段。由于公民享有环境参与权，中国城市政府应当选择环境来进行环境治理。实际上，环境在中国城市环境治理中得到了运用。如在厦门PX事件中，厦门市政府通过专线电话、电子邮件和信函等听取公民的意见，落实公民的环境参与权。简而言之，中国民主政权形式的存在使公民享有环境参与权，政府由此在城市环境治理中选择或应当选择环境听证、环境等信息型政策工具。
三、政治可行性影响中国城市环境治理信息型政策工具的选择
人类事业的设计和运作总是发生于法律和政治考虑的范围内。环境政策工具的选择概莫能外，因为法律可行性和政治可行性影响环境政策工具的选择。在环境政策工具的选择上，政治可行性指的是一定的工具选择是否能够维持下去。政治可行性对中国城市环境治理信息型政策工具的选择有着重要的影响。这里，政治可行性主要考虑三个方面的因素。
一是政府监督信息型政策工具运用的难易程度和政府自身运用信息型政策工具的难易程度。前者主要涉及政府判断市场主体是否遵守某一政策或比较恰当地运用某一政策工具的难易程度。对市场主体运用信息型政策工具的情况进行有效监督的必要条件是拥有足够的有关污染行为的信息。但是，一个相对合理的假设是政府不可能无成本地知晓每个市场主体在任何时候到底在干什么，换句话说，政府对市场主体进行监督是需要成本的。在许多情况下，获得有关的精确信息几乎是不可能的或至少是成本非常高的。而且，获得有关污染的信息还存在技术上的限制。这些影响政府对信息型政策工具运用的监督。鉴于此，中国城市政府在选择企业环境信息公开政策工具时更多地要求企业主动披露环境信息。从中国城市政府自身运用信息型政策工具的费用和技术看，其公开环境信息的难度不大，其组织环境听证、利用环境、进行环境认证的难度也不大，因此中国城市政府还选择政府环境信息公开、环境听证、环境与环境认证等都可以作为环境治理的信息型政策工具。
二是伦理道德。这主要是对市场主体在信息型政策工具选择方面的伦理限制。一个被广泛接受的道德观认为，环境政策应该对污染行为进行谴责，因为污染是对自然或人类社会的一种犯罪。在此种道德观里，如果企业利用信息不对称公开虚假污染信息或隐瞒污染信息，这是很不道德的。目前，虽然生态道德观在中国尚未占有非常重要的地位，但在一些城市的大企业中，特别是其中的一些上市公司比较主动地公开环境信息。在获取有关企业污染行为的信息还存在技术上的限制、政府只有“依赖于行业的自我监测（在可能的限度内）以及它们对排放水平的报告”的情况下，中国城市环境治理中企业环境信息公开政策工具的选择或多或少基于伦理道德的考虑。
三是制度容量。这主要涉及中国城市环境治理的信息型政策工具能否为制度所容纳。1979年9月13日公布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》和1989年12月26日公布施行的《中华人民共和国环境保护法》为中国城市环境治理的信息公开政策工具的选择提供了制度空间。2007年4月11日公布的《环境信息公开办法（试行）》直接为中国城市环境治理的信息公开政策工具的选择提供了文本支持。1996年3月听证制度在中国首次建立起来，它为中国城市环境治理的环境听证政策工具的选择提供了间接的可能。《环境行政处罚听证程序规定》则为中国城市环境治理的环境听证政策工具的选择提供了直接的可能。中国的制度建立于1951年6月。1997年4月29日和2006年6月24日了《环境办法》，中国城市环境治理的环境政策工具选择的制度容量由此增大。
四、促进中国城市公众环保参与需要选择信息型政策工具
城市公众是城市环境质量改善的重要推动力量。城市环保工作或城市环境治理工作没有城市公众的参与。很难走远。由于公众环保参与是政治参与的一种具体表现，或者说是政治参与的一种更新的形式，作为公众环保参与的一个组成部分，中国城市公众环保参与无疑是一种政治参与。促进这一参与，需要选择一定的信息型政策工具。
从理论层面看，促进中国城市公众环保参与需要选择信息型政策工具。这是因为政治参与需要一定的条件，足够的信息是其赖以运行的必要条件之一。戴维·赫尔德在谈到参与式民主时指出，参与式民主的一个基本条件就是开放的信息体系，确保充足信息条件下的决策。然而，在涉及选举以及更为一般的公共政策问题上，所有个人会合理地保持较少的知情，原因是搜集有关选举与决策的信息要花钱、费时、耗精力。换言之，信息成本是政治参与的一大障碍。如果政府对信息形成垄断地位，使公众难于计算政治参与的收益，那么多数公众宁愿弃权，也不愿参加公共选择。只有让公众拥有或接近信息，降低其信息成本，他们参与政治的热情才会高些，参与率才会提高。对中国城市环境治理来说，城市公众只有充分了解环境信息，才会积极参与到环境决策中来。因此，促进中国城市公众环保参与需要选择环境信息公开这个政策工具。
从实践层面看，促进中国城市公众环保参与需要选择信息型政策工具。南京市、马鞍山市、贵阳市环境治理方面的实例较好地说明了这一点。在相当长的时间内，南京市秦淮河被污染的事实一直存在着，并非无人知晓，只是知道的情况不多、了解的程度不深。这不能使秦淮河环境问题得到广泛的关注。随着城市化进程延伸，大众传媒进入人们的生活。大众传媒拥有深层次、高频度、全方位报道秦淮河环境问题的优势，一旦此问题被纳入环境记者的视野，他们就会通过大众传媒将其比较真实、全面、及时地展现在城市公众、城市企业和城市政府面前，吸引城市公众的眼球，引起城市政府的关注。可以说，大众传媒通过报道新闻事件、提供交流平台、追踪事件进展、给出事件处理结果等，完成秦淮河环境问题的被少数人察觉、被多数人关注、被相关组织重视、被提上政府议程、被采取行动加以解决的建构过程，从而发挥促进社会监督和扩大公众参与的巨大作用。欲使更多的中国城市公众参与到环境治理中来，一个基础性工作就是要解决信息问题，构建一个透明化的、对公众开放的信息平台。马鞍山市的经验恰是如此。为了使公众参与和监督更为有效和全面，在实践中，对环境问题马鞍山市敢于公布，增强了舆论监督的力度。再者，反面的例子亦可作出说明。如南京市政府在工业项目建设前不向公众公布信息，在项目建设后公布信息但渠道很少，力度不大，从而导致建设项目环境影响评价中的公众参与不足。又如，贵阳市人口超过350万，但贵阳市政府网站关于“整脏治乱”的网上调查参与人数仅有寥寥的629人，其中，信息传达不到位是原因之一。这些从另一个侧面表明，促进中国城市公众环保参与需要选择信息型政策工具。
五、提升中国城市政府环境治理能力需要选择信息型政策工具
政府环境治理能力是指为完成政府环保职能规范的目标和任务，拥有一定的公共权力的政府组织所具有的维持本组织的稳定存在和发展，并有效地治理环境的能量和力量的总和。政府环境治理能力是一个综合的概念，它包括政府环境政策能力、政府环境监管能力、政府环境正义维护能力和政府环境制度创新能力等。按此逻辑，提升中国城市政府环境治理能力需要选择信息型政策工具。
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【关键词】成人教育治理；成人教育治理模式；主体协作；政府分权；能力建设
成人教育的持续发展和不断完善，需要社会各系统之间的合理而有效地协调与配合。成人教育治理的最大优越性是多元主体的民主参与，在成人教育领域中积极引入治理机制是促进成人教育事业可持续发展的重要手段。当前我国对教育治理的研究已经比较广泛和深入，但对成人教育治理的研究却凤毛麟角。只有先进的理论才能推动实践的发展，因此有必要关注国际上成人教育治理的最新动态。联合国教科文组织于2013年的《第二份成人学习与教育全球报告》，是调查国家最多的内含各国成人教育治理的国际性报告。通过对这份报告的研究，本文审视了全球成人教育治理的基本情况，期望为我国成人教育治理提供借鉴和参考，为我国成人教育事业的发展添砖加瓦。
一、成人教育治理的内涵
“治理”﹙governance﹚一词最先源于1989年世界银行用来概括当时非洲出现的“治理危机”，此后“治理”逐渐成为西方政治学者研究的焦点。治理是指运用政治、经济、行政管理的手段在各个层面管理国家事务。治理这一概念包含了公民、团体表达利益诉求，行使合法权利，履行正当义务，调解分歧的机制、过程和体制。［1］它描绘了这样一幅图像，即众多利益相关者———政府、非政府组织和公民个人在政策执行中是如何相互联系、作用的。“治理”包含三个核心理念：﹙1﹚要建立一个体现公共利益的服务体系，政府、市场和公民社会对公共生活进行平等协商、合作管理，达成公共利益最大化的社会管理过程———善治﹙goodgovernance﹚。﹙2﹚社会系统诸要素要平等协商、对话和互动，追求广泛的共识和参与。﹙3﹚在社会管理过程中会发生权力运行的向度变化。［2］而教育治理是指多元主体共同管理教育公共事务的过程，它呈现出一种新型的民主形态。［3］结合治理的核心理念、特征及教育治理的含义，可得出成人教育治理是指政府、社会组织、相关利益者和学习者等通过制度设计和制度机制相互合作，共同管理成人教育事务的过程。成人教育领域作为一个错综复杂的领域，尽管引入问责原则，不同活动主体共同行使权力仍然是一项巨大挑战。《贝伦行动框架》提出了成人教育“善治”的两条原则：﹙1﹚“善治”要使教育政策的实施有效、透明、公平和权责明确。﹙2﹚为了满足所有学习者，特别是处境不利人群的学习需求，所有利益相关者都应参与到教育治理中。［4］为更好地将这些原则应用到成人教育治理中，教科文组织终身学习研究所﹙UIL﹚提出了具体建议：﹙1﹚创建并维护一个用以执行和评价成人学习和教育政策的机制。这一机制的参与者包括各级公共管理部门、公民社会组织、私营部门、社区等。﹙2﹚采取有效的能力建设措施以便支持公民社会组织、社区和成人学习者能够在知情的情况下，参与到政策的制定、实施和评价中来。﹙3﹚支持和促进部门内部之间、部门与部门之间的合作。［5］总之，成人教育治理追求的根本价值目标在于“办好成人教育”，实现成人教育领域公共利益的最大化。
二、成人教育治理的模式
成人教育治理模式也可以理解为成人教育治理体系，其主要涉及的问题是治理的主体是谁以及主体之间是什么关系。表1显示了全球视域下，不同主体参与成人教育管理的情况。不同性质的机构或组织的不同排列组合可形成三种管理模式：﹙1﹚政府模式。仅由政府机构参与成人教育政策的规划、实施和评价。例如，全球大多数国家成人教育的管理由教育部承担，但除教育部外，其他部级部门也会参与到成人教育的管理和服务中来﹙如卫生部、劳动部、农业部、国防部等﹚。﹙2﹚混合模式。政府和非政府机构或组织共同参与成人教育事务。﹙3﹚非政府模式。仅由非政府组织参与。例如，每个成员国平均有四个非政府组织或机构参与成人教育政策的规划、实施和评价。成人教育治理是以“共治”求“善治”的过程，“共治”强调成人教育治理参与主体的多样性，“善治”强调实现公共利益最大化。在成人教育的三种管理模式中，混合模式的参与主体最多，符合成人教育治理的特点，因此混合管理模式也属于治理模式。如表1所示，在成人教育管理模式中，24个国家采用了政府模式，84个国家采用了混合模式，仅有6个国家采用了非政府模式。在采用混合模式的地区中，非洲国家的比例最高，阿拉伯地区的比例最低。因此，全球大多数国家采用混合模式，也从一个侧面反映了全球成人教育管理模式的转型。通过对国家进步教育报告的分析，成人教育政策的规划、实施和评价的总体趋势是政府和非政府组织的混合模式﹙治理模式﹚。混合模式要求主体之间高效的协商，有效的协调机制和协调活动。鉴于混合模式占主流地位，那么成人教育主体在参与成人教育事务中是如何协作的？即主体之间的关系如何，对这一问题的探讨，具有重要借鉴意义。
三、成人教育治理的主体协作
各成员国极大地意识到不同利益相关者的参与，协作机制的建立对于成人教育的治理具有重大意义。成人教育治理参与主体的多样性和参与程度的不同致使成人教育的“善治”面临众多挑战。具体而言，治理主体根据成人教育管理活动的因素，包括多主体、多层面、多因素和多环节。多主体包括政府、非政府组织、成人学习者、教育提供者等；多层面包括中央政府、地方政府、组织机构等；多因素包括经费分配、预算、教育管理、评价督导等；多环节包括成人教育政策的规划、实施、评价等。因此，成人教育的“善治”需要建立和完善以政策为主导的行动机制，要求利益相关者广泛参与，加强权利和资源的纵向流动及不同利益相关者之间的有效支持协作。［6］第一份全球成人教育报告就呈现出一个趋势，即公民社会组织将更多的和在更大程度上参与成人教育的政策和实践。［7］各国已经越来越多地认识到不同利益相关者参与成人教育的重要价值和意义。目前，成人教育中的政府组织、非政府组织、私人部门、公民个人在内的多元主体之间的协调、沟通、交流主要通过专门的协作机构来进行。研究表明全球86%的国家设立了专门负责成人教育主体之间协作的机构。［8］协作机构只有开展各种活动才能发挥协调、沟通、交流的作用。成人教育中政府和非政府主体之间责任的混合性发展趋势要求有效的活动机制与之相匹配，以保证不同利益相关者之间持续的协商和调节。报告显示全球82%的国家开展了成人教育协作活动。协作活动的主要形式是召开定期会议。协作活动的目的性很强，致力于提高相关利益者之间的协作水平、促进政策的实施、提高政策的质量、有效分配项目经费。协作活动主要有两个特点：﹙1﹚成人教育服务和成人教育政策的制定需要有效的管理架构、持续的资金来源和主体的广泛参与。﹙2﹚成人教育领域呈现出多样化的发展趋势。尽管，当前各国基本上都设立了成人教育协作机构，开展了各种协作活动，但却不清楚这些协作机构和协作活动的效果如何，是否能带来“善治”。那接下来需要关注的问题就是如何使协作机构、协作活动更有效地发挥作用。
四、成人教育达到“善治”的对策
“善治”作为一种理想的政治过程，它能够有效地将人民的意志转化为公共政策，并能建立向所有社会成员高效提供服务的社会规则。［9］“善治”作为一种权利管理模式，具有以下鲜明特点，即法治性、透明性、责任性、效率性、有效性、参与性和敏感性。［10］那么，如何促进成人教育中不同主体的相互协作，如何提高治理的效果以致达到“善治”。其根本对策在于权力下放与能力建设两个方面。［11］
1.促进成人教育权利的分立和下放
只有分权才能让多元主体参与到成人教育中来，成人教育权利的分立和下放主要是指政府权力的分立和下放。政府分权包括政府对内的分权和政府对外的分权。对内分权是指高一级政府向低一级政府的分权，即中央政府将权利下放到地方政府；对外分权是指政府向成人学习者、社区等的分权。社区在成人教育治理中发挥着重要功能，主要表现为参与功能，协调关系功能，正确价值观引领功能，合理疏导功能，舆情收集和分析功能。［12］社区在成人教育项目、政策的规划、实施和评价中扮演着重要角色。表2反映了全球各地社区参与成人教育政策制定、实施和评价的国家比例。其中，非洲国家的比例最高达到了92%，拉美和加勒比地区比例最低，达到了55%。政府对内分权主要是将权利分配给下级政府，即成人教育地方自治。分配的权利主要有决策权和财政权、经费分配权等。政府分权具有重要意义：﹙1﹚缩短了成人教育的决策周期，降低了决策成本和政策实施成本。﹙2﹚权利与公民之间的距离缩短了，可以帮助国家敏锐地觉察到地方政府、公民和社区的迫切需求。﹙3﹚基层提供的教育服务的效率比中央更高效。［13］另外，研究还表明权力下放是达到成人教育“善治”的最有可能的方式，因为它能保证政策实施的有效性和权责的明确性。政府分权犹如一把双刃剑，既有益处的一面也有弊端的一面。政府由集权体制转变为分权体制的过程是复杂的，有时会产生事与愿违的后果，其主要原因在于政府不同层次的决策缺乏问责，执行不力、政治经济矛盾、政策设计存在缺陷。［15］另外，地方政府缺乏教育的规划能力，缺乏对经费的有效控制，分权就极有可能导致更多的不公平，扩大差距。［16］如巴西在2006年的分权政策中明确规定了成人学习者经费的分配原则，但事实表明地方决策者在分配经费时，将大部分经费拨给了基础教育，这种分权改革实际上削减了成人教育的经费。之所以会产生成人教育分权的弱化，主要原因在于中央和地方缺乏应有的能力和素质。成人教育的地方自治伴随着获得相应的财政、预算、支出、招聘的权利，这样就强有力地推动了新的服务模式的形成，并促进了管理方式方法的更新，因此需要地方政府、教育提供者及相关利益者加强能力建设。
2.加强成人教育治理主体的能力建设
尽管在正式教育中进行“善治”的能力建设已经过了广泛的讨论，但人们很少关注成人教育领域的能力建设问题。加强能力建设是权力下放的基础和前提，成人教育各治理主体只有具备过硬的素质，较高的协调能力才能顺利实现权利的有效分立。在分权化改革过程中，许多国家的治理机制需要进一步优化，这就要求既要加强国家层面的能力建设，也要加强地方层面、机构项目等层面的能力建设。在成人教育所有层面上进行持续的能力建设具有前所未有的重要性，因为它能保证成人教育治理的“善治”，保证人们公平的接受高质量的成人教育。在国家层面，成人教育要真正实现“善治”，必须具有远见卓识的政治意愿，深刻的政治改革、持续的经费投入。某些国家如印度尼西亚、中国、泰国每年会组织研讨会，用来提高和拓展利益相关者在成人教育中的治理能力。能力建设的积极成效只有经过许多年之后才能显现出来。但许多成员国仍然进行短期的能力建设，这就导致了很难培养出大量受过良好训练的行政管理者和提供者，很难保证政策在不同层级上的有效实施。在地区层面，增强地方能力建设是成人教育有效治理的先决条件，地方行政管理人员的能力素质和组织能力对于成人教育政策的实施和落地至关重要。但许多国家对成人教育能力建设的重视程度呈现出“越往基层，越减少”的趋势，导致了地方基层人员的素质和能力水平较低，政策实施往往达不到要求。在机构项目层面，能力建设有利于保证良好的政策规划，高效的管理和教育质量的良好控制，因此需要加强机构和人员两方面的能力。［17］为实现成人教育的“善治”有必要提高相关机构的治理能力，尤其是启动和保持对话的能力、动员群众的能力、应用研究的能力和意识到成人教育重要性的能力。成人教育治理需要长期的能力建设，需要政府持续的经费投入。在所有层面上，权利的下放会导致不同主体的职责具有较大的分散性，所以，对协作能力的要求比较高。另外只有治理主体将获得的能力运用到实践中去，才能产生实际效果。
