经济责任审计责任认定范文

导语：如何才能写好一篇经济责任审计责任认定，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：体育竞技 人身伤害 法律适用 责任承担 认定 完善

体育竞技，又称竞技体育或者称竞技运动，是体育的重要组成部分，它是以体育竞赛为主要特征，以创造优异运动成绩，夺取比赛优胜为主要目标的社会体育活动。

一、在体育竞技活动分类的前提下对伤害行为进行分类

为了研究的方便，本文依据体育竞技活动造成伤害风险的大小将体育竞技活动进行如下分类，并在此前提下对伤害行为进行分类：

（一）本身具有伤害性的体育竞技活动

本身具有伤害性的体育竞技活动是在体育竞技活动中伤害风险最大或者肯定会发生伤害行为的一类活动，比如国际拳击比赛等。在此类活动中，我们可以将伤害行为分为以下三类：

1.在体育竞技规则内所允许的伤害行为

因为在本身具有伤害性的体育竞技活动中，有些伤害是无法避免的，因此在体育竞技的规则内有些伤害行为是被允许的，只要符合相关的条件和要求，正如此类伤害行为。在体育竞技规则内所允许的伤害行为是指体育竞技的参与者在遵守体育竞技规则的情况下对另一方体育竞技的参与者所造成的被体育竞技规则所允许的伤害行为。

2.在体育竞技规则范围内所不允许的伤害行为

在本身具有伤害性的体育竞技活动中，在遵守规则的情况下，虽然有些伤害行为是被允许的，但并不意味着在遵守规则的前提下造成的所有伤害都被允许，由此产生了此项分类-在体育竞技规则范围内所不允许的伤害行为。例如，在世界拳击比赛中，即使参与者遵守规则，但造成了不被允许的伤害结果，无论出于故意还是过失，也同样不受法律所允许，要承担相应的责任。

3.违反体育竞技活动的规则所造成的伤害行为

在本身具有伤害性的体育竞技活动中，遵守规则是比赛的前提，但是有时参与者故意或者过失的违反规则，对另一方参与者造成伤害，这些伤害肯定是不为比赛所允许的，更不能笼统的将其纳入《刑法》第四章的相关罪名，而应根据其伤害的程度及是否符合入罪的条件加以具体情况具体分析。

（二）具有风险性的体育竞技活动

具有风险性的体育竞技活动是指在这类体育竞技活动中造成伤害的风险存在，但几率要小于本身具有本身具有伤害性的体育竞技活动，比如足球比赛-发生伤害行为的几率存在，但是几率很小，绝非必然。因此这类活动中规则都不会规定相关的造成伤害的免责情况，因此对此类活动根据伤害程度进行如下分类：

1.一般伤害行为

一般伤害行为的发生是指此类伤害并未涉及入罪的情况，即未达到入罪的标准，所以不涉及刑事责任的承担问题。

2.入罪的伤害行为

入罪的伤害行为，是指此类伤害行为已达到刑法的入罪标准，主体要承担相应的刑事责任。具体涉及什么内容，本文在下面将会进行详尽的阐述。

（三）具有一般风险的体育竞技活动

具有一般风险的体育竞技活动是指在此类体育竞技活动中造成伤害的风险几乎不存在，即发生几率几乎为0，但发生之时偶然。此类活动的研究并非本文重点，因此稍加提示即可。

二、体育竞技活动中人身伤害刑事责任的认定

由于本文侧重于在刑事方面对体育竞技活动人身伤害的认定进行探讨，为避免责任认定的混乱和模糊，本部分仅对体育竞技活动中刑事责任的认定提出我们的几点看法和思考。

诚如上文所述，体育竞技活动中的人身伤害行为比较复杂和特殊，因此需要分类进行研究，这也是人类认识问题和解决问题的基本方法。但是在对体育竞技活动中人身伤害行为刑事责任的认定方面，有一个基本的思路，那就是只有完全符合刑法所规定的犯罪构成要件，体育竞技活动的人身伤害行为才会受到刑法的规制，同时我们还应该考虑刑法中所规定的一些正当化事由，从而取得刑法的豁免。

（一）本身具有伤害性的体育竞技活动的刑法规制

在体育竞技规则内所允许的伤害行为，是体育竞技的参与者在遵守体育竞技规则的情况下，对另一方体育竞技的参与者所造成的在体育竞技规则所允许的伤害行为。这种行为是在法律允许范围内所进行的行为，也可以被称为体育竞技行为的正当化。正当行为是指那些在表面上实施了符合刑法客观方面的行为或造成了刑法所规定的危害后果，但由于行为人不具有刑法所规定的主观罪过，也没有侵犯刑法所保护的法益，刑法所规定的犯罪构成要件并不齐备，因此不受刑法规制的行为，诸如正当防卫、紧急避险等等。此处所探讨的体育竞技规则内所允许的伤害行为就是属于此种行为，并在刑法理论界曾经有过激烈的探讨。例如被害人承诺说，有人提出，激烈的体育竞技活动中的人身伤害行为，加入赛前得到了参赛者的承诺，而且如果没有违的公序良俗的话，那么就不具有刑法所规定的社会危害性。[1]在德国，无论是刑法理论界还是实务界，都普遍认为在体育竞技活动的人身伤害行为可以作为被害人承诺的行为来解决。

但是在体育竞技规则范围内所不允许的伤害行为、违反体育竞技活动的规则所造成的伤害行为，则需另外认定。根据被害人承诺说，在体育竞技活动中体育竞技规则所允许的伤害行为以及个别因为过失致使超出体育经济规则所导致的伤害行为，都可以被视为合法的正当化的行为，但是违反体育竞技活动的规则所造成的伤害行为则另当别论。[2]在体育竞技规则范围内所不允许的伤害行为通常是行为人的过失行为，但是由于其行为超出了法律所规定的界限，实施的行为符合了刑法的犯罪构成要件，因此应受到刑法的规制，违反体育竞技规则的行为通常是行为人故意实施的行为，与一般的犯罪行为无异，受到刑法的规制更理所当然。典型的便是1997年的泰森案，由于他不满对手不断搂抱和头撞，两次怒咬对手的耳朵，并咬掉一块肉。为此他被当地运动会委员会处罚300万美元。

从以上的分析我们可以看出，被害人承诺其实并不适用于所有的体育竞技人身伤害行为的认定，实际上不具有普遍适用性。[3]

（二）具有风险性的和一般风险的体育竞技活动的刑法规制

根据上述分类，具有风险性的体育竞技活动分为一般伤害行为和入罪的伤害行为。从这一分类 ，我们可以清晰的得出认识，行为人的伤害行为达到刑法的入罪标准，行为人要承担相应的刑事责任。这种刑事责任的承担和具有一般风险性的刑法规制与上述本身具有伤害性的体育竞技活动的刑事责任的追究并无差别，可按前述分类进行刑法规制。

三、体育竞技活动中人身伤害行为的立法建议

通过对司法机关的走访，参考司法实践中具体的案例经验，研究分析得出体育竞技活动中人身伤害行为与刑法中所认定违法犯罪行为的关系与界限，并分析总结出上述评判认定的标准，且对上述认定成果的法律规制进行评析，为更好地保障参与体育竞技活动的相关人员的生命健康权，更好地注重人权，惩罚犯罪。提出以下立法建议：

（一）免责事由的立法建议

对于竞技体育中的伤害责任分摊，各国有不同的规定，一方面伤害是在竞技过程中造成的，另一方面，受害人在参与运动之前应该已经认识到运动的危险性，并且在明知道有危险的情况下参与。如此之类，为免责事由预留了法律的土壤，其发展也各国势态各异。

免责事由不能用列举的方式全部列出情况的下，大陆法系创设了阻却违法事由，是指排除符合构成要件的行为的违法性的事由，其是从反面否认行为的犯罪。即在特殊的情况、特殊的理由下，否认构成要件的违法性。主要代表有正当防卫、紧急避险等。但是在我国刑法中却没有把正当行为和职务行为规定为免责事由。介于此，在我国的立法实践中，应完善免责事由的法律条文，并在一定领域内予以量化和泛化，为司法实践提供操作的指针，借以符合罪行法定的刑事立法精神。

（二）完善伤害行为的立法建议

如上所述，我们清晰的认为，行为人的伤害行为达到刑法的入罪标准，行为人要承担相应的刑事责任。这种刑事责任的承担和具有一般风险性的刑法规制与本身具有伤害性的体育竞技活动的刑事责任的追究并无差别，可进行刑法规制。于此，我们就得分析加害人和受害人的过错。

首先，我们分析受害人的过错，受害人未采取合理的注意措施保护自身的人身安全，不仅使自己处于不安全的状态中，而且使他人处于负责人的不安全状态中，因此是有过错的。在体育竞技中，受害人的过错包括受害人的自损行为，是指运动员在参加比赛时自己出于某种需要而故意作为，从而遭受人身伤害。比如在足球运动中，实施假摔，为了使对方受到体育规则的惩罚，结果导致自己出现意外创伤。受害人的过错只是对自身利益的不注意状态，不具有违法性。在体育竞技伤害中，因伤者本身的疏忽或在缺乏正常的情况下所造成的的伤害，则伤者必须承担疏忽责任，例如对不正当行为的抗辩，这是对存在不正当行为的受害者的抗辩，如体育设施已经树立标志标明正确的适用方式和禁止不当使用的警示，但成年的受害者仍然不当使用导致伤害，则被告可以用被害者行为不当进行抗辩。[4]

其次，加害人的过错行为具有一定的社会危害性，应该受法律的制裁，受害人过错只是导致加害人不承担赔偿责任，损害责任由自己负担，不具有法律制裁的意义。[5]因此，本论文中具有一般风险性的体育竞技活动与本身具有伤害性的体育竞技活动的刑事责任就有刑事责任界定的价值。因此，按照罪刑法定的刑法原则，对一般性人身伤害行为由刑法相关规定予以规制；对于特殊的人身伤害行为，刑法没有明文规定的犯罪行为责任，应制定相关的特殊立法，如按伤害行为造成的伤残鉴定结果为参照，比照适用刑法的相关条文规

四、结语

综上所述，竞技体育比赛必须是正规的，即被社会大众认知，具有严密、完整和合理的赛事规则，正式竞赛中的项目也要经过国家或者体育组织确认。参赛的运动员即是正当行为的主体必须，运动员是体育竞技的重要组成部分，法律赋予运动员一定的豁免，减免他可能要承担的风险，这也是主要基于为了充分发挥竞技体育的魅力。但是也不排除运动员的故意伤害假以体育竞技的外衣，本论文从分析了体育竞技这种特殊伤害行为的认定，以便协调好体育竞技的职业特性和法律普遍适用性、体育竞技活动人身伤害纠纷解决机制的自治性与司法最终解决原则的关系，不断推进我国体育事业蓬勃发展，为我国体育竞技活动提供完善的法律保障。

参考文献：

[1] 冯军.德国刑法典.第一版.北京：中国政法大学出版社，2000，14-15

[2][德]汉斯`海英里希，徐久生（译）.德国刑法教科书.第一版.北京：中国法制出版社，2001，710

[3]黄京平，程鹏展.体育竞技行为的正当化事由研究.中国刑事法杂志，2004（4）：32

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【关键词】 经济责任审计; 风险导向; 国家治理

中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）03-0111-02

经济责任审计通过对领导干部所在部门、单位的财政财务收支真实、合法、效益性及有关经济活动负有的责任进行审查，评价监督领导干部的任期经济责任履行，在国家治理中发挥权力监督和制约功能（刘家义，2012）。经济责任审计意见恰当与否影响经济责任审计结果运用以及领导干部监督管理和选拔任用等。有效地防范控制审计风险是经济责任审计功能发挥的关键前提。借鉴风险导向审计理念开展风险导向经济责任审计，有助于防范经济责任审计风险，促进经济责任审计健康发展。

一、经济责任审计风险的特殊性

经济责任审计在审计内容、目的、审计结果运用等方面，与财务报表审计有诸多不同，经济责任审计风险的特殊性主要体现在以下三方面。

一是经济责任审计风险具有层次性。经济责任审计风险除了对审计事项发表不恰当审计意见的审计风险或者说审计判断风险外，还包括审计结果运用导致的政治、社会等风险，即经济责任审计风险包括审计判断风险和审计结果运用延伸风险，这就使防范与控制经济责任审计风险的意义更为凸显。

二是经济责任审计风险内容的多样性。经济责任审计区别于传统其他审计的一个重要特征就是需要在审计事项的基础上进行责任界定。领导干部责任界定不当直接影响领导干部的监督管理。目前，经济责任审计责任界定仍是一个难点。相关规定操作性不强，现实情况也比较复杂，更需要借助审计人员的职业判断。因此经济责任审计风险不仅包括鉴证风险，还包括责任界定风险。

三是经济责任审计与财务报表审计两者对“重要性”概念的运用不同。财务报表审计风险是指没有发现重大错报的风险，而经济责任审计的主要内容是查处领导干部权力误用滥用事项，因为权力的运行需要安全合规有效，错误或舞弊没有重大与否的区分。

二、经济责任审计风险的产生原因

经济责任审计风险的产生除了现代审计的抽样审计技术等一般性的审计风险原因外，还有以下三个方面。

一是经济责任审计评价内容的特殊性。经济责任审计产生于我国特定的制度环境和我国经济社会发展的特殊转型时期，是我国政体国体及其权力运行性状下的特殊产物，是权力安全运行自律和自控的机制设计，是现行干部管理体制实践总结的制度完善，是中国特色国家治理的必然要求。在审计内容上主要围绕权力运行，即以权力运行为主线进行的审计评价，区别于以资金为主线的财政收支审计以及以认定是否符合相关标准为内容的财务报表审计。权力运行是一个复杂的行为过程，是在特定环境下权力人作出的应激行为，由于决策场景难以复原、决策所具有的主观心理过程、认知的有限理性等因素导致对于权力运行的合规有效性判断存在错误风险。

二是审计人员专业技术能力的局限性。经济责任审计是具有中国特色的审计业务，着眼于对领导干部权力运行的制约和监督。因此，经济责任审计应当以权力运行为主线展开，围绕权力运行确定审计内容、收集审计证据、作出审计判断以及进行责任认定。权力运行的合规有效评价涉及大量的非财务事项审查评价，而审计人员的专业胜任能力主要强调的是财务事项审查评价，对非财务信息等专业要求尚未建立标准或缺乏系统化的理论知识，由此导致审计人员在专业判断时会面临专业技术能力不足的风险。

三是经济责任审计事项的特殊性。经济责任审计相关法规规定了审计的内容，涵盖了单位运营管理如内部管理制度健全，以及领导干部自身遵守有关廉洁从政规定情况等，审计内容复杂，审计范围广泛。同时，经济责任审计的审计时间较短，而审计对象或审计业务时间跨度可能很大，这种特殊的经济责任审计组织方式导致审计风险的因素较为广泛，既包括国家政策法律法规、领导权力，还包括企业行业运行、业务管理等。

三、风险导向经济责任审计流程及内容

将风险导向审计基本思想引入经济责任审计中，风险导向经济责任审计流程及内容主要分为以下三个阶段。

一是审计准备阶段。经济责任审计风险评估是风险导向经济责任审计的重要环节。经济责任审计风险评估目的是综合分析影响被审计单位经济活动的各种风险因素，针对不同风险因素状况和程度采取相应的审计策略，将有限的审计资源集中在高风险领域，以提高审计效率和效果。风险评估的审计程序包括观察、询问、分析性程序等。开展经济责任审计风险评估，要着重从权力运行舞弊机会、权力运行舞弊压力和领导干部个体特征等角度分析评估领导干部权力运行违规无效率风险。风险评估的内容包括分析国家政策法律法规等国家宏观环境、企业行业发展体制机制等中观因素以及领导干部个体认知因素，性格、压力因素等。风险评估信息来源包括国家政策法律法规、被审计单位职能职责、管理制度建立健全、被审计单位发展战略规划等。风险评估中，要特别注意被审计单位领导干部任职期间的财务人动情况、完成各项业绩考核指标情况，在对权力安全有效运行的影响因素分析基础上确定重点业务领域，即风险高发领域。实务中，风险评估还要从权力运行安全有效的角度特别关注被审计单位职责、内部控制健全、“三重一大”等。

二是审计实施阶段。风险导向经济责任审计实施阶段的主要工作是落实审计实施方案、获取审计证据、作出审计结论等。现场管理是影响审计实施阶段工作效率效果的重要决定因素。审计现场管理是审计执行主体为规范审计外勤作业、提高审计现场工作效率、防范审计风险、保障审计质量目的而形成的一整套控制程序和措施，主要包括对审计现场工作的组织、审计资源的分配、现场信息的沟通协调、进度掌控等过程的管理与控制（易茜，2007）。通过经济责任审计现场管理，有效地组织协调审计工作、明确任务分工、科学规划、团队中审计人员的良好协作、畅通的信息反馈与沟通、审计组长正确的战略决策等能够提高现场审计效率，防范审计风险。有效的现场管理，还要求按时完成项目进度。项目实施中，审计组将审计实施方案中规定的内容分解为若干细项，同时将核定的工作日分解量化到每一项工作，并确定对应的审计人员，制定审计项目现场工作进度表，通过现场工作进度表开展针对性管理。同时，经济责任审计实务中，要加强对外聘人员的调配和管理。通过与外聘人员签订审计责任承诺书，对有关廉政、保密责任等明确告知，加强对外聘人员的业务复核，有效保证审计质量，防范审计风险。

三是审计终结和责任评价。经济责任审计报告是经济责任审计工作的最终产品，涉及对领导干部、被审计单位经营管理等的信息评价，是经济责任审计风险转为现实风险的重要证据。在审计终结阶段，要做好与被审计单位的充分沟通工作，要贯彻风险意识，特别是在审计证据整理、作出审计结论和发表审计意见时，要充分考虑证据的充分适当性、审计判断的合理谨慎性、责任评价的合法合理性。

不当的责任评价与认定是经济责任审计的重要风险源。要克服传统经济责任审计责任评价作用发挥不够充分的缺陷，树立责任评价风险意识，在重事实、重标准、谨慎评价等基本要求基础上，敢担当，负责任，主动评价，通过责任认定，有效发挥经济责任审计的权力监督和制约功能。同时，要采取科学有效的评价方法，如采用故障树、作业价值链等责任认定方法，作出客观公正的评价。

经济责任审计报告的撰写必须要以审计证据为支持，客观公正地评价，特别是要注意对领导干部的成绩评价与审计发现问题的逻辑一致性。审计报告的审理审核工作是经济责任审计风险的最后一道防线，要重视报告审理，由第三方专人审理，建立审理责任追究制等，确保审计报告质量。对于审计发现的线索、问题等审计小组要通过讨论会等形式及时沟通交流，对于审计权限不能够查实的问题，要通过协调相关职能部门、司法部门等开展审计调查。

【参考文献】

[1] 刘力云.中国特色政府审计的模式特征[N].中国社会科学报，2010-02-11（10）.

[2] 刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学，2012（6）：60-72.

[3] 秦荣生.审计风险探源：信息不对称[J].审计研究，2005（5）：6-10.

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对市县长进行经济责任审计是一项全新的工作，没有现成的经验可借鉴。同时，市县长经济责任审计内容多、涉及的范围广，审计单位的数量很多，内容也很丰富，审计实施和审计取证也存在一个如何体现充分性、必要性和针对性的问题。为了实现适中的审计目标，就要使审计的重点更突出，审计的范围更恰当，要注意准确定位，把握好以下几点：

一是职责定位。市县长工作职责范围很宽，要注意区分市县长和部门的职责，市县长经济责任审计就是要紧紧围绕市县长的职责来认定其经济责任，有些与市县长职责关联不大的部门的问题，可以不必列入市县长经济责任审计。确定被审计单位和延伸审计单位时，要把重点放在与市县长工作直接相关的部门。重点关注其财政性资金的流向、使用、管理等内容，对单位本身一些财务核算上的问题一般可以不予涉及，发现问题可以告知当地审计机关，以集中审计目标。

二是责任定位。市县长的责任很多包括政治责任、人事责任、外事责任、安全责任等各方面的责任，认定其责任时一定要定位在经济责任上。经济责任及评价在时间定位上主要围绕市县长的任职期间开展审计。

三是寻找审计的切入点。市县长是否按章办事依法行政是认定和评价市县长经济责任的基点。审计发现，有的地方财政预算不报同级人大批准，这是典型的不依法行政的问题。同时，审计仅仅是对市县长监督的手段之一，审计的方法和手段受到多方制约，要以当地财政财务收支为基础进行审计。

四是把握审计的落脚点。市县长领导、决策经济工作的能力和个人廉政情况是市县长经济责任审计的重点内容。按照党的十六大提出的：“加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督”的要求，开展市县长经济责任审计，要把落脚点放在各项重大决策和执行环节是否符合程序，财政财务收支是否符合国家政策法规、个人是否廉洁自律上。重点关注市县长对国土资金、财政退库、挖革改资金、土地出让金、粮食风险金、城建、交通、水利、农业综合开发等资金审批情况，以及这些资金的使用方向、使用效益，来评价和界定县市长的经济责任。

二、突出审计的重点

一是突出共性问题。这些年市县长经济责任审计发现普遍存在的违规退库、税收征管、土地出让金、政府负债、违规确定经济政策等共性问题，就是市县长审计的重点问题。对“两保”即社保资金和环保资金进行审计，也是当前热点、重点和难点问题，它直接与公共财政支出、结构、效益相关。

二是突出重点单位。从这几年市县长审计情况看，80%违规违纪问题集中在8个必审单位，在这8个单位中，问题又集中在财政、税务和土管部门。因此，突出重点，就是要紧紧抓住那些掌管资金比较大的单位不放，审深、审细、审实。根据不同的特点，确定不同的重点，有专项资金、基金的，以专项资金、基金的管理使用为重点；对执收执罚部门，以罚没收入收支两条线为重点；有重点项目的，以重点项目的决策程序、合同及执行情况为重点；下属单位多的，对下属单位作必要的延伸审计或抽审。开展延伸审计也要坚持突出重点的原则，围绕界定市县长的经济责任这个主线来确定延伸的重点内容和单位。对一些与审计重点关联不大的问题或是当地审计部门可以重点关注的问题，尽量不要牵涉审计过大的时间和精力，要集中力量，确保重点。

三是突出重点内容。在审计内容上，以政府财政资金作为抓手。重点对预算执行、预算退库的合法性；罚没收入、行政性收费是否纳入一般预算；有无超越权限擅自减免税费；政府负债规模构成及偿还能力；重大经济决策、财政财务政策的内容、决策程序及合法性；政府性基金或重大专项资金使用效益进行审计。

三、综合运用多种审计方法

1.经济责任审计与财政财务收支审计结合。对财政财务收支审计中查明的问题，分析问题产生的背景、原因，分清是个人经济问题还是财政财务收支的违纪问题，分清是工作中不熟悉财经法规还是明知故犯而出现的问题，分清是历史延续下来的问题还是任期内新出现的问题，把财政性资金的收支管用运营情况与经济责任履行情况有机结合起来这实质上是经济责任审计。经济责任审计是财政财务收支审计的人格化，将落实经济责任作为经济责任审计和财政财务收支审计的连接点。

2.适当开展延伸审计。对一些行政执法的部门，要适当延伸；对重大事项追溯以前年度并延伸审计相关单位；对上审计报告的问题，要有延伸的旁证材料。延伸审计要以界定领导干部经济责任为主线，以促进当地经济健康发展为根本出发点，将管理的薄弱环节和易发生违纪违规问题的部门和资金作为突破口，抓住因重大决策失误导致效益低下和严重违纪违规问题的线索，查深查透，必要时要延伸审计

二、三级预算单位和其他单位。

3.有选择地采取抽样审计。市县长经济责任审计内容多、被审计单位多，特别是税收征管、土地出让、建设项目等数量较大，对一些项目和指标根据审计的目的、重点，有选择地采取抽样审计，能有效提高审计效率。对投资项目，可以随机抽审几个；对征用土地、对农户的补助等，也可以抽审几个乡镇，乡镇中抽审几个村，每个村再抽取一部分农户，这样的抽审就比较客观集中。

4.开展审计调查。审计调查是广义的调查，审计人员除了自己组织实施审计调查，也可制定一些调查表格发给被审计单位进行自查。审计人员对自查表格进行归纳分析，是能够获取有用的审计证据的。2004年在市县长经济责任审计中我们专门安排了政府负债和土地出让金两项专项审计调查，调查的目的是通过点上的情况为省委省政府提出建议和意见。如土地出让金的管理和使用审计调查在摸清情况，摆明问题，分析原因的同时，还征求被审计单位和有关部门的意见，究竟如何管理和使用这项资金比较好，在此基础上提出了一些具体的意见和建议。

5.运用计算机辅助审计。运用计算机辅助审计，既可以做到全面审计，又能方便快捷地获取有关信息，减少传统手工审计下的工作量，提高数据的准确度，提高审计工作效率。台州审计组在审计过程中采取计算机辅助审计，建立了相关的审计平台，取得了比较好的成效。台州审计组分成两个审计小组，通过星型结构小型局域办公协作网络，及时将在审计实施过程中有关的审计事项签证单、审计工作底稿、各种审计取证表格等资料录入到计算机中，通过共享文件夹便于审计小组之间、审计人员之间共享审计资源，及时了解审计有关情况，大大提高了审计工作效率。

6.实地审计和送达审计相结合。在经济责任审计中，对于只进行财务收支账面审计，核实一般审计问题，不需要谈话和大量盘点资产内容的部分部门和单位，可以实行送达审计的方式。采取实地审计和送达审计相结合，能够缩短审计时间，节约审计人力资源。如余姚、定海审计组根据重点与一般相结合的工作思路，对“必审”单位采取就地审计，对延伸单位则采用送达审计的方式，扩大了审计覆盖面，为保证审计质量奠定了基础。

7.鼓励被审计单位自查自纠。这些年市县长审计，坚持边查边改原则，鼓励自觉纠正违规违纪行为。省厅对被审计单位自查自纠的问题基本上从宽从轻处理，对审计进点前各地自行纠正的，审计一般不再处理；对审计过程中能自觉立即纠正的，处理时从宽掌握；对历史沉淀较长、短期解决有难度的，及时制定整改措施、计划等，处理时从有利于当地经济发展、社会稳定角度给予支持。由于鼓励被审计单位自查自纠，各市县自行纠正违规行为态度积极。从纠正问题的角度看，审计的目的已经达到了。

8.引入绩效审计的思路。目前在市县长经济责任审计中完全开展绩效审计尚有一定的难度，可先引入绩效审计的思路，将政府绩效审计作为市县长经济责任审计的创新点进行有效的尝试和突破。市县长经济责任审计在政府绩效上进行探索，不仅深化了审计内容，拓宽了审计范围，从深层次揭示了市县区域经济发展的真实状况，也为全面、准确评价市、县长经济责任和工作业绩奠定了基础。市县长经济责任审计直接涉及市县财政财务、经济工作实绩，直接涉及市县长政绩。通过对国有土地出让金、重大投资项目、更新改造资金、农业综合开发资金、财政重大投入、上级下拨的各项专项资金等财政性资金使用效率、完成任务和目标的效益、资源使用和配置的合理性、有效性进行审计，审计中重点关注资金的使用效果、分配的结构、重大投资项目的效益等方面内容，重点查明财政资金管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失等问题，评价当地政府性资金使用方向是否合规、资金使用是否达到预期效果、是否兼顾了社会效益和人民群众的利益。在对财政性指标分析中，通过任职前后对比，动态分析各项指标增长比例，评估现有的经济结构、财政收入结构对经济发展的影响，全面地、历史地、辨证地揭示市县经济发展状况、经济发展潜力、基础设施建设、财政性资金收支结构和政府推动经济发展的施政成本，为认定和评价市县长经济责任提供依据。

四、借鉴有关成果和资料

1.市县长经济责任审计核心是财政收支审计，在市县长审计中要注意运用以往财政同级审和上审下的审计资料，使市县长审计与财政审计有机结合起来。同时还要注意运用专项审计资料。目前，我省共设立了13个专项资金，省里先后都组织过审计，这些审计结果对市县长经济责任审计很有价值。另外，通过审阅被审计单位的内部审计和自查资料，在市县长审计中也要注意运用。根据资源共享的原则，对当地审计机关和社会审计等部门出具的审计报告，则通过核实确认予以采用；对其他部门提供的资料，引用时要让他们作出真实性承诺。

2.从查阅市县政府常务会议、市县长办公会议等有关会议纪要、会议决定和领导干部签批有关报告、文件、抄告单入手，从查阅以往年度领导干部述职报告、省市有关部门对市县業务工作的考核结果等入手，了解领导干部任职期间本市县的经济决策、经济活动等有关事项，从中选择确定具体的重点审计内容，并围绕该内容审计或审计调查有关单位。通过查对市政府及其相关部门出台的各项经济政策、财政财务管理政策进行梳理，并与国家现行经济政策相对照，检查和发现市县政府是否存在违规制定财税政策等问题。

五、客观评价和防范审计风险

客观评价与防范风险是同一问题的两个方面，客观评价是前提，防范风险是目的。只有坚持客观评价，才能防范审计风险；要防范审计风险，必须坚持客观评价。

一是坚持科学评价。按照科学的发展观对市县长的经济责任进行评价，这在当前尤为重要。不管是对经济发展速度、财政收入增长速度还是城市基础建设等方面，都要结合当地实际情况、环境和城乡的协调发展，用科学的发展观和正确的政绩观去分析和评价领导干部的经济责任。

二是坚持全面评价。在总体评价上，要做到一分为二，既要肯定成绩，又要指明存在的主要问题。在审计报告基本情况部分，要从整体上评价市县长领导经济工作方面取得的业绩。对市县长的正面评价，可以放在制度、指标分析中，让审计对象能接受。

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一、深刻理解审计监督全覆盖的内涵

审计监督全覆盖是提高审计监督层次、水平，提高监督效果，保障政策实施的重要保证。刘家义审计长认为，全覆盖，强调审计要有深度、有质量，对每个项目都审深审透；审计要有重点、有重心，要紧紧围绕党和政府工作中心，全面把握相关领域的总体情况，确定审计的重点领域、关注的重点问题；审计要有步骤、有计划，确保实现对重点对象每年审计一次，其他对象五年至少审计一次；审计要有成效、有作用，做到审计覆盖面广，反映情况准、查处问题深、原因分析透、措施建议实。刘家义审计长对审计监督全覆盖进行了全面的解释，涵盖了审计目标与职能、任务与内容、程序与成效等各个方面，为审计监督全覆盖的推行指明了思路与方向。

二、县级审计机关实现审计全覆盖的主要做法

（一）明确县级审计机关全覆盖范围。县级审计机关审计全覆盖对象，包括公共资金、国有资产、国有资源和经济责任审计对象，经调查，全市（县级）直部门、直属单位、乡镇及国有企业共133家，考虑资金规模性质、审批权力大小、下属单位多寡等因素，将所有审计对象分为A、B、C三类，A类为重点单位，有15家，每年必审；B类为一般单位，有40家，每2~3年审一次；C类为其他单位，有78家，每3~5年审一次。按照上述审计频率，5年共应审项目180个左右，每年应安排项目36个左右。局内设9个科室，每科每年审计6~7个项目，虽任务有点重，但经审计人员努力，也还能够按时保质完成审计任务。通过分类管理，突出重点，确保5年实现审计全覆盖。

（二）创新审计立项机制实现全覆盖。按照“全面覆盖、动态调整、突出重点、消除盲点”的原则，根据被审计单位类型和资金性质，合理编制年度审计项目计划。创新计划编制，将年度计划和中长期战略计划相结合。在计划安排上我们坚持做到四点：一是项目安排尽量不重复。对上级审计机关安排项目涉及的单位和资金不再安排。与组织部门沟通，经济责任审计项目与财政财务收支项目不重复。二是做好项目之间衔接配合。对经济责任审计和财政财务收支审计中涉及的工程项目，只对决策过程和建设程序执行进行审计，工程造价由投资科、审计科负责，不再进行审计；对专项资金审计和审计调查涉及的单位，不再安排其他项目。三是尽量多安排专项审计和审计调查项目。专项审计和审计调查项目灵活性大，针对性强，涉及单位多，覆盖面广，容易发现项目及资金管理中存在的机制体制问题，审计成效较为显著。在2015年的审计计划安排中，我们事先与组织部门沟通，对要进行经济责任审计的重点部门，就不再安排其他项目审计；上级审计机关已经安排审计的，我们也不再安排审计。全年共安排36个审计项目，覆盖了所有15个重点单位，其中财政决算审计安排3个，部门预算执行审计安排5个，经济责任审计安排6个，专项审计安排4个，并安排了部分一般单位和少数其他单位。

（三）强化全覆盖质效。审计全覆盖的质量主要体现在审计项目的质量上。为加强审计质量管理，我们建立健全审计质量控制体系，出台审计项目质量控制办法、审理办法、审计业务会议制度、审计质量责任追究办法，对调查了解、现场管理、复核审理、业务会召开、质量责任认定与追究都作出明确具体规定，保证审计项目质量过得硬。近3年来，我局有4个项目在省优秀审计项目评比中获奖，共查出违规金额4000余万元，管理不规范金额8亿多元，移送案件线索30条，有25人次受到党政纪处分，审计成效较以往有大幅度提升。另外，为提升审计效率，我们制定出台审计项目进度管理办法，将项目分为重点、一般和其他，不同项目规定不同的审计完成时间，因发现重大问题可以申请延时，不能按时完成的要说明原因并予以一定的处罚，确保计划按时完成，保证全覆盖顺利推进。

（四）确保全覆盖效果。审计最终目的是通过揭示和查处问题，促进制度完善，保障经济社会又好又快发展。因此只有加强审计整改，才能确保审计全覆盖的效果。在审计整改上，我们一是加强制度建设，以县政府名义出台办法，明确单位主要负责人为整改第一责任人，要求各相关部门配合做好审计整改工作，对拒不整改或整改不到位的，要坚决予以追责。局内部制定审计整改督察办法，明确业务科室与法制科在审计整改中的职责，对问题整改进行台账管理，实行“对账销号”，对拒不整改的单位，经局长办公会研究提交相关部门督促整改。二是狠抓工作落实。对审计发现的问题，被审计单位在审计文书下达3个月内要整改到位，并报审计整改情况报告。业务科室在整改期限内，到被审计单位进行整改情况检查不少于2次，检查情况要形成材料，作为工作考核依据。法制科对审计整改情况，要确保整改真实到位。

三、县级审计机关实现实现审计全覆盖存在问题

（一）审计人员结构不合理，难以满足审计全覆盖要求。目前县级审计机关还普遍存在结构不合理现象。以我局为例，虽然近年来增加了一些审计人员，力量不足情况得到缓解，但与所承担的审计全覆盖任务相比还远远不够，审计人员超负荷工作成为常态。人员结构不合理表现在人员老化和知识结构单一，我局目前审计业务人员中45至55岁以上的有12名，占审计业务人员的28%；人员绝大部分为会计、审计专业，不能满足当前审计需求多元化的需要。

（二）临时交办事项较多，影响审计计划执行，加大审计全覆盖难度。县级作为促进经济发展、保障社会稳定的基层政府，面临矛盾和问题较多，因而县级审计机关承担的领导交办事项也较多，以2015年为例，我局共完成领导交办事项30项，比正常的审计项目花费的精力还多，导致审计计划不能按时完成。

（三）激励机制缺乏，审计人员工作动力不足，影响审计全覆盖推进。审计工作具有特殊性，其工作完成好坏取决于审计人员的主观能动性，因而调动审计人员工作积极性非常重要。县级审计机关审计人员政治方面晋升机会较少，很多审计人在审计岗位上奉献了自己的一生；经济方面受政策限制，与其他单位人员相比，除了享受一点岗位津贴外，没有什么其他待遇。政治和经济待遇上都得不到体现，加之长期从事单一、重复的工作，有的审计人员存在职业倦怠感，工作动力不足，效率不高，成效不显著，影响审计全覆盖推进。

（四）审计权限受限，审计全覆盖不能到边到底。由于不少资金实行省统筹、市统筹，数据由省、市集中管理，县级审计机关无法取得数据，因而不能开展审计监督。

（五）审计独立性缺乏，执法刚性不足，影响审计全覆盖效果。目前管理体制下，审计机关人财物归地方管理，在执法时不可避免要考虑各方面因素，有的不敢监督，不能监督。对审计发现问题不能严格依法依规处理，受到影响较多。审计独立性的缺乏，影响审计全覆盖效果。

四、实现审计全覆盖的几点建议

（一）加强审计队伍建设，提升人员素质。审计全覆盖关键在人，没有足够的人员力量作保障，全覆盖计划就会成空，因此一定要加强审计队伍建设。在没有实行地方审计机关人财物统一管理前，县级审计机关应积极向地方政府争取进人，没有行政编制的，就争取事业编制。实行地方审计机关统一管理后，省级审计机关应充分考虑县级审计机关实现审计全覆盖的人员力量需要，有计划、有步骤地增加县级审计机关人员力量。对现有的审计人员要采取各种形式强化培训，提升人员素质，增强业务能力，为审计全覆盖提供能力保障。

（二）加快推进地方审计机关人财物统一管理，增强审计独立性。审计独立性缺乏，导致审计在计划安排、工作开展、问题处理等方面顾虑较多，审计监督作用得不到充分发挥。十八届四中全会决定提出要探索省以下审计机关人财物统一管理，是解决审计独立性的重要举措，建议要加快推进，为实现审计全覆盖提供制度保证。

（三）加快实行审计职业化，激发审计人员工作热情。实行审计职业化后，审计人员培训机会增多，人员素质得到提升；更加独立开展工作，职业地位得到提高；打通职业晋升渠道，收入待遇得到保障，增强了审计人员职业荣誉感，把审计工作作为自己终身事业，有效解决审计人员工作动力不足问题，切实提高工作效能。

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为纳税人而审计的审计理念

虽然还没有发现这里有谁将“为纳税人而审计”，作为一种审计理念提出，但无论是从他们关于审计的言行，还是审计结果公开模式上，笔者都强烈地感受到，这里确实在践行着为纳税人而审计的理念。

首先听他们的言论。2003年，前任市委书记、市人大常委会主任黄丽满在听取市审计局的工作报告后指出，政府投资资金都是纳税人的钱，分分厘厘来之不易，必须精打细算，把有限的资金用在刀刃上。当时的代市长、现任市委书记李鸿忠也在人大常委会上指出，政府投资的每一个项目，每一笔资金，都必须时刻想着这是纳税人的钱，一定要用好、管好。在笔者与这里审计工作者接触的几个月中，每当他们审计发现损失浪费等问题时，总是能听到同一种感概声：这是纳税人的钱啊！怎么能这样？在他们的工作总结性文书中，“对纳税人负责”之类的语句高频率出现。

再看他们的行为。纳税人的钱使用得怎样，也就体现在财政支出上。于是在审计署要求财政预算执行审计的重点，由收入审计向支出审计转变之前，这里的审计目光早已聚焦在财政资金的支出和使用上。他们在财政预算执行审计中，以财政专项资金的使用情况审计为重点，审查预算执行的合规性和有效性，以及预算编制的科学性和合理性，促进财政资金更为合理有效地分配和使用，提高预算执行的水平和效果。对最能凸显财政资金分配、使用状况的政府投资项目，审计监督更是重中之重。这个区审计局2005年共完成审计项目117项，其中政府投资项目审计就有96项，占82.1%。在此基础上，深圳又在全国率先推出了绩效审计，实际上是进一步揭示纳税人的钱用得好不好。

对纳税人负责，就要向纳税人交代，从而就要有相应的审计结果公开模式。在向本级人大常委会公开审计结果这一层次，我们都是按照《审计法》的规定，每年一次向本级人大常委会报告财政预算执行审计工作，而这里每年法定要报告三次，除了同样内容的一次外，还有两次分别是政府投资项目审计工作报告和绩效审计工作报告。在向社会公开审计结果的层次上，当内地基层审计机关都还在顾虑重重的时候，深圳市审计局于2005年2月了第一批审计结果公告，向社会公开了8个绩效审计项目的审计结果，社会反响很好。

对纳税人负责，还体现在审计查出问题的督促整改上，舆论称之为“问责风暴”。他们在每份审计报告的结尾，都明确要求被审计单位针对审计意见、建议，按规定的时间书面报告整改情况，全年综合向政府和人大常委会报告。这个区审计局2004年审计提出的111条意见、建议，落实或基本落实的占92%。2005年审计揭示了167个问题，在向区人大常委会和区政府报告并取得支持后，区审计局与监察局联合发文，责成各被审计单位对已经完成整改的问题，检查整改成效，认真吸取教训；对正在整改的问题，加快整改进度，明确整改时限；对尚未整改的问题，制定整改措施，明确整改目标、责任部门、责任人和整改时限。同时要求限期报送整改措施、整改进展及成效、责任认定及处理情况的书面材料。

全面监督的政府投资项目审计

深圳从一个边陲小镇，在短短20多年时间里，发展成为一座目前仍在高速成长的现代化大城市，纵横交错的城市道路和相应设施，星罗棋布的公立学校、医院和公园、图书馆、展览馆，无所不在的公共体育和绿化场地，无不体现出政府对公益事业的巨额投资，从而决定了政府投资项目审计必然要成为深圳审计的重头戏。这个区前几年每年列入本级财政预算的政府投资都在10亿元左右，市级财政的政府投资肯定数倍于此，以至于市审计局下面还设立了政府投资专业审计局。

这里对政府投资项目的审计监督是全方位实施，不仅对项目预算执行和竣工决算进行审计，而且对项目前期的预算（标底）、建设程序进行审计，最后还要对项目可行性、投资管理、资金使用、投资效果进行绩效审计评价；不仅对建设单位进行审计监督，而且对与项目有关的施工、勘察、设计、监理、采购单位和社会审计、工程造价咨询机构进行审计监督。审计揭示的主要问题有：未招投标或招投标不规范、未签订合同或随意变更合同内容、无设计或随意更改设计、无监理、无验收、随意签证、多计工程造价、工程管理不规范、超计划投资、损失浪费、虚报冒领等。

这里对政府投资项目的监督，财政与审计的分工非常明确，而不象江西有些地方，先由财政部门在委托中介机构审计竣工决算的基础上审核、批复，审计机关再介入审计，既造成重复审计，又容易产生矛盾。深圳市人大常委会2001年通过的《深圳市政府投资项目管理条例》规定，财政部门对项目财务活动实施管理和监督，工程结算和竣工决算由审计机关审核。该市人大常委会2004年通过的《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》，进一步明确了审计机关对政府投资项目建设全过程审计监督的职能，同时规定审计机关作出的审计结论性文书，对被审计单位、有关部门和单位及个人均具有约束力。

走在全国前列的政府绩效审计

深圳的政府绩效审计能够走在全国前列，既得益于积极探索，又得益于立法支持。从2001年开始，他们多次派人先后到丹麦、澳大利亚和香港专题考察绩效审计或培训。也是在这一年，深圳市人大常委会通过的《深圳经济特区审计监督条例》，将绩效审计定义为：“是指审计机关在对政府各部门财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上审查其在履行职责时财政资金所达到的经济、效率和效果的程度，并进行分析、评价和提出改进意见的专项审计行为”，同时规定每年第四季度须提交绩效审计报告，从而使绩效审计成为深圳审计机关每年的法定审计项目，进而于2002年开始实践，到2004年已普及到区一级。这是主观努力方面，深圳作为发展了20多年的经济特区，小政府大社会的行政管理模式和倾向于公共服务的政府职能，相对充裕的财政资金和逐步构建的公共财政框架，以及市民具备一定的民主意识和效益观念，都是诞生绩效审计的客观基础。审计署规划到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右，对尚处于“吃饭财政”状况的内地来说，恐怕不能一概而论。

政府绩效审计与传统的财政财务收支审计有很大区别：审计目的是业绩审核、项目评估和促进管理，直接为政府决策提供依据，而不是维护财经秩序；审计目标是财政资金使用的经济性、效率性和效果性，财政财务收支的真实性、合法性只是基础；审计对象是财政资金使用和政府公共管理活动，而不一定是单个的行政、企事业单位；审计立项的依据有重要性、时效性、可行性和增值性，也就是值不值得审，而不是突出重点或考虑覆盖面，因而审前调查显得特别重要，并且必须在立项之前进行；审计评价是以政策和技术、经济数据为标准，而不是法律法规和审计准则；审计方法是调查、统计和经济分析，查账不是主要手段；审计结果向政府和人大常委会报告，而不是送达被审计单位。

对社会审计资源的全方位利用

人少任务重，是深圳市区两级审计机关普遍存在的问题。如这个局基建审计科在编3人，还长期轮流有一人到居委会挂实职锻炼，每年要完成几十上百个审计项目，自身审计力量显然是杯水车薪。为了缓解这一问题，一般都聘请中介机构协助审计。

事实上，社会中介机构已经成为深圳政府审计不可或缺的辅助力量。政府投资项目是全年聘请造价咨询公司或会计事务所协审，协审费用主要按核增核减投资额的一定比例计取；财政预算执行审计的延伸审计和经济责任审计、绩效审计、审计调查等项目。则在任务集中忙不过来时，聘请会计事务所协审，协审费用按协审人员实际工作日计取。为了控制由此而放大的审计风险，该局采取了一系列办法。

首先是严把协审单位选择关。通过招投标，采用量化指标评标，按得分高低确定3～5家年度协审单位；在审计过程中还要按审计质量实行动态打分，按动态排名分配协审项目，淘汰更新协审单位。

第二是严把协审人员管理关。不仅在聘用协议中明确了协审单位派出合格协审人员并加强教育、管理的义务，并且规定协审人员必须遵守审计工作纪律，包括“八不准”和保密纪律，限制协审人员单独与被审计单位接触，违者解聘。2005年就处理了一名泄漏审计工作记录的协审人员，三年内不得受聘参与协审业务。为了便于管理，实行协审人员集中办公，以前是利用会议室，今年在政府的支持下安排了一间大办公室。同时加强对协审人员的培训，除了日常的业务辅导外，每年还集中办几天培训班，强化审计相关法规和技术学习，进行审计纪律和职业道德教育。