社会治理模式范文

导语：如何才能写好一篇社会治理模式，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词 治理能力 社会治理 大庆经验

中图分类号：C916 文献标识码：A

创新社会治理，意味着要创新社会治理主体、社会治理理念、社会治理方式、社会治理体制、社会治理机制以及社会治理绩效评估等，是推进国家治理现代化题中应有之义。近年来，黑龙江大庆市以大庆精神、铁人精神为魂，从2005年大庆市率先在全国地级市中启动以扁平化管理，综合执法为特征的公安体制改革，2009年率先在全国地级市中成立市委社会工作委员会，发挥综合组织协调优势，整合20多个党委和政府部门资源，搭建了改善民生工作大平台，2012年在基层社会管理体制改革上先行先试，将市区原有的29个街道和200个社区重新划分为70个新社区。接连几年的大胆尝试，大庆市的创新社会治理模式被总结为“大庆经验”。

1“大庆经验”：社会治理的新探索

“大庆”之名源于石油、取之国庆，闻明于其丰富的能源资源。1959年开发建设，1979年建市，是国家重要的能源基地和工业战线的一面旗帜。

2005年，大庆市开始实施以“1+5”为基本脉络的公安体制改革。“1”即以扁平化和综合执法为特征的改革，包括纵向管理体制和横向机构改革，变市局、分局、派出所管理为市局、分局两层管理，变分局多部门、多警种、多派出所为“三警种、一部门”。“5”即在扁平化基础上推行警务指挥，社区管理、交通管理、消防管理、出入境管理等五项深化改革举措。该项创新警务工作机制，不仅大大提高了群众的安全感和满意度，同时也更合理的进行了警队配置。从宏观层面观察大庆市的公安“扁平化”改革，打通了公安内部条线管理，处理好了体制和机制的关系。明确了上下级的职责，做到对口服务，资源集中，一对一责任、提高效率，百姓遇到应急问题时能够及时得到相应的服务。

2009年，大庆市又率先在全国地级市中成立市委社会工作委员会，委员会的成立高度集中了社会资源、集中治理，以“解决问题”为核心思路，整合20多个党委和政府部门资源，搭建了改善民生工作大平台。在这场改制中，百姓的需求、群众的特性、人的价值诉求被提上日程，正确处理了社会与政府的关系问题。在提倡政府工作做减法，社会治理做加法的今天，大庆市政府减少了行政审批，转变政府职能，实现从管制、管理到服务的重大转变；政府瘦了身，从大政府变成小政府，社会做了加法，大力培育社会组织，充分发挥社会组织的作用。继市委社会工作委员会成立，大庆市即建立了民情社情政情收集处置反馈系统和“百湖民声”网络问政机制。在丰富了政治参与渠道的同时优化了群众监督的入口，通过问情于民落实知情权，问需于民落实选举权，问计于民落实参与权，问绩于民落实监督权，大庆市以民为中心的治理模式真正意义上激发了群众主人翁意识，提高了政府解决问题的效率。

2012年，大庆市再次大胆尝试在基层社会管理体制改革上先行先试，将原有的29个街道和200个社区重新划分为70个新社区。新社区的合并改革了社区管理体制，使管理层级由市、区、街道、社区四级变为市、区、社区三级。新社区实行“一委一站一会”新模式。“一委”即社区党工委；“一站”即社区工作站，是政府在社区实施服务和管理的基础平台，内设综合管理中心和公共服务中心；“一会”即居民议事会，是新社区议事协商机构。同时，实行“一社多居”，即在一个社区管理服务范围内设置三到四个居委会，居委会不再参与行政管理事务，而是作为基层群众性自治组织。这次改革再次发挥了公民自治组织的主观能动性，从根本上改变了传统社区管理体制存在的管理层级多、办事流程繁琐、社区自治和服务功能不强、居委会行政化倾向严重等问题。

纵观三次社会治理模式的改革，从警务工作机制、民生工作机制到社区工作机制，大庆给我们的是一种范本、一种模式，但更多的是一种启示和印证。

2“大庆经验”：有效社会治理的三个要点

区别于“温州模式”、“深圳模式”的工业化转型道路以及经济服务性的“浦东模式”，“大庆模式”开创了独一无二的资源性城市转型之路。以“浦东模式”作对比，其在改革开放的背景下，准确把握历史机遇、大量吸引高端外资、走开发公司主导下的国家级开发区建设之路。基于现代化的大背景，浦东依托于上海开放城市的环境善于吸收发达国家政府先进管理经验的海派文化、大力发展高新技术产业和高端服务业，从源头开展经济建设。但相比较政治地位特殊的大庆市，最初肩负保障国家能源安全重任，陆续又扛起支撑龙江发展。其完全是主动作为，自力更生，以石油为支撑，以内生动力为驱动，追求经济城市“双转型”的道路。因此总结大庆治理模式中的有效经验作为折射镜，亦是转型中的中国社会治理一个良好的参考。

2.1创新社会治理准确定位，做到改体制与建机制同步

政府和社会的关系是体制改革要解决的根本性问题，体制是一个框架和结构，机制是一种规则和运行，体制问题解决了，机制问题同样要解决好，否则体制就难以发挥作用。大庆市的改革不是小打小闹，是结构性的改革，通过体制再造将人力、物力、财力、权力、注意力下沉到基层。大庆市的扁平化改革符合行政体制改革和社会治理体制改革的基本方向，深入分析、理性定位，切中百姓需要。减少层级，提高效率，零成本零距离的深入基层，将具体的改革落实到社区、公安、公共服务等与百姓生活息息相关的领域。对于大庆市而言，在科学的框架设计下良性的运转自己的机制，建立规范化的制度进行结构和资源上的转型，以此来形成系统良好的动力机制、保障机制、激励机制和运转机制。动力机制促进保障机制的完善与健全，保障机制的周密使得激励机制更富实际价值与作用，同时带动运转机制的活力，盘活了整个社会治理的生物链。

2.2创新社会治理提高公民参与度， 建立互信互任关系

公民的政治参与是社会治理创新中的主要环节，是监督政府的审判者与执行者。随着基层民众的民主意识、法治意识、竞争意识和参政意识的不断增强，人民群众对政府的期望越来越高，希望投入到社会治理与基层建设中来。同时，政府在履行职能过程中许多不尽如人意的问题，如形式主义、的问题、行政审批程序烦琐，推诿扯皮，效率低下、办事缺乏透明度、官员腐败等现象也切实得需要基层群众的民主公正的监督。因此政府与百姓之间应当形成良性互动的局面。政府提供增益，提升公民生活品质的同时保障维持的提供，使公民生活品质不降低，公民在享受公共服务的同时履行公民责任，认真务实的投入到政府监督中，起到规范政府行为的作用。

2.3创新社会治理坚持以人为本，全面提高社会治理能力

社会治理的目标是对公众生活的改善，创新社会治理应当尊重公众的主体地位。随着人们的需求结构从最基本的温饱需求向高水平高质量的小康需求转变，公民对于公平、正义、人格、尊严等现代需求、价值观看得越发重要。具体体现在户籍制度、高考改革、住房公积金等具体项目上个人利益的争取上，更体现在公民争取政治参与平等观念的转变，每一个人都积极投身于政府活动的监督与管理中。其次，随着人员流动性的加强，逐步从有组织到组织相对弱化，从单位人向社会人的转变，因此唯有全面提高社会治理能力，有效管理社会人的同时引导并支持社会人参与到社会管理中，投身于民间组织的建设中，社会治理才能良性运作。再者，人的思想价值观念变得多元化，趋势更加明显。人们在信仰、道德、伦理方面有着不同的走向，因此加强社会治理能力，不仅仅体现在刚性需求的建设开发中，更应营造一个良好的社会文化，即时调整传统的社会管理指导理念、体制机制、以及方法手段，强调社会治理的本质与核心当是“以人为本”。

3创新社会治理：由权力管制走向多元治理

转型中的中国社会治理创新是国家现代化治理体系和治理能力现代化战略中的一部分。社会主义和谐社会的构建离不开社会参与，创新社会治理意味着执政者从权利管制走向多元治理。“大庆经验”是成功践行创新社会治理的典范，转型中的中国社会治理应当择其益者，明确政府权力边界，正确处理政府与社会的关系，改变执政观念，提供公民更多参与社会治理的权限与渠道，积极培育社会组织的同时发挥社会组织在社会管理中的作用，真正做到在创新治理中夯实执政基础，提升社会治理实效。

（1）制度规范问题。创新社会治理，意味着创新社会治理主体、社会治理理念、社会治理方式、社会治理体制等等，这就对公众制度化组织化的参与提出了现代政治意义上的规范，对公众参与的制度和途径提出了期待。我国公众参与社会治理存在很多问题：参与社会治理缺乏足够的法律支持，公众参与的代表遴选不科学，程序不明确等等，在公众参与机制不健全不规范的情况下也就导致了非制度化的参与，诸如集体散步等政治参与行为。因此，在创新社会治理的背景下，应当完善公众参与社会治理的制度规范，做到制度公开，程序透明公正，使公众参与社会治理获得法律的保障。

（2）理念问题。在传统国家，官民关系表现为“统治者和被统治者的关系”，而在现代国家，官民关系则体现为“委托与的关系”。在治理现代化的科学内涵中，治理不等同于统治。在治理中，每一个人既是被治理者，又是治理参与者。治理的目的不是过去把人给管死，而是通过积极的参与、沟通、协调、鼓励、规范和阅读形成一种遵循正确的价值取向、朝向一定目标的良好的秩序和状态。政府与公众应当是建设性的合作伙伴，共同承担起社会治理的责任。这不仅可以降低政府管理社会的成本，提高管理的效率，更重要的是可以建立公民与政府的相互信任，限制政府公共权力的无限扩张，维护和实现公民的政治权益。

（3）培育与发展的问题。一个现代化的社会，一定是个社会组织极为发达的社会。现代意义上的社会管理亦是一个政府分权社会增权的过程，即政府的权力从社会领域适当退出，留下的空间由社会组织填补。我国作为发展中国家里的发达国家，每万人里拥有的社会组织的数量只有3.8个，法国是110个，日本是97个，发展中国家平均10个以上，足见我国的社会力量太弱。现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。党和政府是治理的主体，社会组织和平民百姓同样也是社会治理的主体，平等对待并有效发展才能盘活整个社会的治理能力，真正在创新社会治理中夯实执政基础，提升社会治理实效。

参考文献

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篇2

人们往往试图发现德治与法治的人文基础，从人性善恶的哲学假设出发来理解德治与法治，认为，人性善的思想文化导致德治实践，而人性恶的思想文化导致法治实践。其实，问题并不是这么简单，关于这个问题，需要从不同的社会治理模式中来加以理解。对于统治型的社会治理模式而言，是无所谓法治的，如果说也存在着法律的话，那只不过是“治民之器”，是统治的工具。因为对于统治者来说，选择了什么样的工具能够更为有效地实现社会治理，这个工具就是好的。所以，统治者们在本意上并没有追求法治还是德治的动机。

在统治型的社会治理模式中，对于被统治者来说，德治无疑是好于法治的，因为德治在于治治者，对治者有着特殊的要求和约束；而法治则完全是针对被治者的，治者则是超越于法的作用之外的，不受法的约束。可见，统治型社会治理模式中的统治者与被统治者在法治与德治的问题上有着不同的要求。根据来自于被统治者的要求，选择德治就成了较为明智的统治方式。如果不是选择德治而是选择法治的话，那么这种仅仅针对于被治者的法治就必然会经常性地激化统治者与被统治者之间的矛盾，使统治显得缺乏稳定性的基础。在这种情况下，如果统治者愿意在统治的过程中向被统治者作出妥协的话，也会走向德治的道路。所以说，统治型的社会治理模式只有一条路可走，那就是德治。而在管理型的社会治理模式中，德治则是一条走不通的路。其原因就在于权力的公共性与权力行使的个人性之间的矛盾。

当然，社会治理需要建立在人性分析的基础上，现代哲学对人性的分析已经基本取得了这样的共同认识：人既有理性的成分，又有非理性的成分。在现实中，纯粹的“经济人”和纯粹的“道德人”都是不存在的。一般说来，生活在社会中的人，既不是绝对利己的人，也不是绝对大公无私的人。因为，社会不允许绝对利己而从不利他的人存在，也不可能为绝对利他而从不利己的人提供生存的空间。在现实社会生活中，人总是表现为“经济人”和“道德人”的混合物，是善和恶、理性和非理性、利己和利他的矛盾统一体。至于哪一种因素在人身上成为主导性的因素，是因人而异的。而且，在不同的社会关系领域中，人的“经济人”因素和“道德人”因素也有着主次的区别。比如，在市场经济的领域中，人的利己特性会占主导地位，只是由于市场机制的作用才会把人的行为纳入到道德的范畴；而在公共领域中，则要求人突出其利他的特性。社会治理的模式选择，正是根据这种对人的人性的认识而作出的，即通过法治禁恶，通过德治扬善。或者说，借助于法律的手段抑制人的损人利己行为和抑制人的非理性，而借助于道德的规范激励人的利他行为和激扬人的理性。这是法律与道德最为基本和最为一般性的功能。也是法治或德治的根据。但是，法律与道德的功能毕竟不能等同于法治或德治的社会治理方式，法治与德治作为社会治理方式是与特定的社会历史阶段联系在一起的。统治型的社会治理模式一般选择了德治的社会治理方式，但只是表面上的德治，实质上则是“权治”。而管理型的社会治理则必然选择法治的社会治理方式。

根据把法治与德治与两种文化传统或两种不同文明联系在一起的做法，就会把法治看作为西方文明的结果，认为中国的文化传统决定了中国并不适宜于实行法治。实际上并不是这样。因为，根据一些理论分析，可以发现，法治与德治都是根源于某种人文精神的，都是由于对人的价值、人的生存意义的关注和对人类命运的关怀而作出的制度选择。法治是对人的存在、价值、命运的思考、关注和把握过程中的产物，德治也是出于为人提供扬善抑恶、和谐共存之生活环境的目的。但是，长期以来，也存在着另一种错误认识，即把法律精神与伦理精神对立起来。其实，人类的伦理精神并不必然与法律意识形成对抗，相反，恰恰是伦理精神能够对法律构成有力的支持。特别是当法在维护社会公平、正义等方面表现出了积极作用之后，人们就会根据伦理精神来理解法，并形成关于法的信念。

必须指出，对于法治的或德治的社会治理方式而言，人文精神并不是制度选择的决定性因素。一个社会选择了法治还是德治，主要是由于它的社会治理模式所属类型的性质决定的。统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式都无法实现法治与德治的统合，所以，在服务型的社会治理模式中，把法治与德治结合起来，就是一项合乎历史进步潮流的事业。

二、德治与法治的历史类型

在统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式中，都存在着道德与法律的主辅之争，是道德为主法律为辅，抑或法律为主道德为辅?都是经常引起争论的问题。而实际上，这种争论往往又是没有结果的。因为，这个问题本来并不属于可以争论的范畴。在统治型的社会治理模式中，道德为主法律为辅是确定无疑的。相反，在管理型的社会治理模式中，法律为主道德为辅也是确定无疑的。所以，统治型的社会治理模式属于德治的，管理型的社会治理模式属于法治的。但是，以公共管理为内奢的服务型社会治理模式就不能够简单地被列入到上述两种模式中的任何一种。因为，公共管理中的道德与法律之间并不存在着主辅的关系，或者说在公共管理活动的具体行为中，它们是互为主辅的关系。在公共管理所致力于的公共服务中，法律是体现了伦理精神的法律，道德是具有法律效力和约束力量的道德，它们之间的统一性并不完全需要通过文字的形式来表达，而是贯穿在全部公共管理活动中的服务精神。

法律与道德谁主谁辅的问题还只是一个一般性的理论问题，在社会治理实践中它是以德治或法治的治理方式的面目出现的。在统治型的社会治理模式中，也是可以有法律的，甚至可能会存在着法治的呼吁，但那只能是空想，如果强制性地推行法治，无异于是自取灭亡。中国历史上的秦王朝一十五年而终，就是最好的例证。所以，统治型的社会治理模式的典型形态必然是以德治的形式出现的。同样，管理型的社会治理模式也只能实行法治，如果无法建立起完善的法制并实施普遍的法治的话，那么也就根本建立不起健全的管理型社会治理模式。虽然在几乎所有建立起了管理型社会治理模式的国家中，都存在着关于所谓道德水平下降、价值失落的讨论和呼唤人文精神的倡议，但是，总是无法找到把这种人文追求变为现实的路径。所以说，统治型的社会治理模式可以包含着法律，但却是属于德治模式的范畴；管理型的社会治理模式需要道德，但却是片面的法治模式。只有在以公共管理为内容的服务型社会治理模式中，法律与道德才不仅仅是一般意义上的存在物，而是作为治理方式而存在的。

服务型的社会治理模式属于德治与法治相统一的模式。也就是说，在统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式中，德治与法治都是两不相立的。统治型治理模式中的德治倾向于否定法治，尽管在一些特定的时期内也发展出法律工具，但法律工具的存在并不是服务于法治的，而是服务于德治的。同样，在管理型的社会治理模式中，也存在着与德治的不相容性，虽然法治也需要道德的补充，但道德对于这种治理模式而言，始终无法上升为制度性的因素，在制度安排中，不仅不能考虑道德的因素，反而处处表现出对道德的排斥。只有在服务型的社会治理模式中，德治与法治才获得了统一的基础。

就社会治理模式的社会关系基础而言，在权力关系中，权威的一方提倡道德，也会在行为上表现出道德的特征。但是，在权力关系作用的过程中，道德是服从于权威的，在权威的作用力与道德选择发生冲突的时候，人们往往选择了对权威的服从，而不是坚守道德和拒绝权威。所以说，在主要是由权力关系联结而成的统治型社会治理模式中，道德或者是权力执掌者自上而下的倡导，或者是权力权威的补充，在本质上，这种治理方式突出的是权威的不可移易。在管理型社会治理方式中，由于权力关系与法律关系的并存，权力的权威有时会受到法律权威的挑战和遏制，因而在人们的行为中会出现拒绝权力权威的情况。实际上，这种对权力权威的拒绝或冷漠，只不过是在权力权威和法律权威之间所作出的选择，并不意味着道德的介入。公共管理也会遇到权力权威与法律权威相冲突的问题，但在解决这种冲突的时候，不是简单地选择某一方，它需要对这种冲突加以道德反思，根据道德判断来作出行为选择。这样一来，在权力的权威、法律的权威之上，就会出现一个道德权威。道德权威是判断权力权威、法律权威社会价值的标准，也是权力权威、法律权威总体化的整合力量。道德权威在权力权威和法律权威之间作出协调，消弭它们之间的冲突，从而使法治的社会德治化。

我们讲德治，不是说在公共管理所代表的服务型社会治理模式中只有道德而没有法律，我们讲的德治或法治，所指的是治理机制的性质。我们说统治型的社会治理模式是德治的，是指这种社会治理模式是建立在伦理关系之上的。当然，在统治型的社会治理模式中，治理也就是统治，是通过对伦理关系进行改造而确立起来的统治。在这里，伦理关系是以权力关系的形式出现的，或者说，伦理关系已经演化成了权力关系。对这种统治的初步观察，所看到的是，它建立在权力关系与伦理关系交织而成的社会关系基础之上。但是，如果进行还原式的思考，我们说伦理关系是有着终极意义的统治基础。应当指出的是，对于这种社会治理模式来说，并不是不能有法，在一些特定的时期，不仅会有法律，而且可能会有着相当发达的法律。然而，无论法律达到了多么发达的程度，对于社会治理机制来说，并不具有实质性的影响。法律在这种治理模式之中，处于从属的地位。同样，我们把管理型的社会治理模式说成是法治的，也不意味着这种治理模式是完全排斥道德的，我们是讲社会治理机制的根本特性是属于法制的。与伦理关系的边缘性地位相对应，道德在这里所发挥的作用也是边缘性的。

三、权治、法治与德治

尽管服务于统治型社会治理模式的思想家们大都持有德治的理想。但是，从中国的情况来看，自从汉代确立了统治型的社会治理模式以来，在长达两千多年的时间里，社会治理还主要是依靠权力的力量来实施统治，真正像孔子所倡导的那样“为政以德”，是极为罕见的。近代以来，法律的权威得到充分的承认，在这同时，道德却遭到了相应的排斥，道德的作用日渐淡化。

权力是强制力的强制推行，是一种不容怀疑、不容违背的力量；法律则是一种规范，是明确宣示的具有公约力的行为准则。针对于个人来说，它们都是一种外在力量。我们可以打一个比方，权力之于社会整体的意义在于，用一根绳子把一颗颗珠子串起来，形成一个整体；而法律是用一个袋子把珠子装起来，也组成一个整体。实际上，这两种整体都是不具有总体性的整体，相对于整体来说，每一个人都还是单独的个人，在权力和法律的外在力量的制约之下，每个人既作为个体的人存在，又都丧失了作为人的主体性，成了与每一个他人一样的被抽象了的形式化了的人。这就是以权力来治理社会和以法津来治理社会都不可能实现对社会的充分整合的原因所在。

在权力和法律相比，道德的优越性在于，能够催化出人的内心的道德意识，使人在外在的道德规范和社会伦理机制的作用下，形成内在的道德力量，这种力量促使他在把他人融入自己的生命活动之中，把他人的事业，他人的要求看作为促使他行动的命令，同时又把自我生存的意义放置在为他人的服务之中。公共管理在把法治与德治统一起来的时候，正是一种可以在全社会生成道德规范体系和伦理机制的社会治理模式，它通过管理者的服务观念的确立，通过切实的服务行为引导社会，从而在整个社会的范围内张扬起伦理精神，使整个社会实现充分的道德化。

基于权力关系的社会治理和基于法律关系的社会治理都无法把德治与法治结合起来，只有当一种社会治理模式能够平行地包容着权力关系、法律关系和伦理关系，并实现了这三重关系互动整合，才能够把法治与德治结合起来。这种社会治理模式就是服务型的，在现阶段是以公共管理的形式出现的。公共管理无疑也是直接服务于秩序目的的管理，但是这种管理是以服务为宗旨的，是管理主体自觉地为管理客体提供服务的活动。这所依靠的不仅仅是权力或者法律，它的动力直接根源于伦理精神，而权力和法律只不过是贯彻伦理精神的必要手段。因而，它可以在管理制度的安排中，把权力、法律和道德规范整合到一起，形成一个在伦理精神统摄下的权力、法律和道德规范相统一的管理体系，也就是一个法治与德治相统一的管理类型。

法治与德治有着目标的一致性，虽然在抽象的分析中，法治与德治各有其具体目标。但是，在终极目标上则是一致的，都是为了要营造一个协调和谐、健康有序、持续发展的氛围。从权治到法治再到德治是一个逻辑序列和历史进程。法治是高于权治的，因为，法治打破了权治条件下的“刑不上大夫”，用法律面前的人人平等取而代之。同样，德治高于法治，因为，德治不仅包含着法律面前人人平等，而且打破了法治模式中的治者与被治者的相对确定性，使整个社会治理处于一种治者与被治者的互动之中，治者就是被治者，被治者就是治者。治者要时刻不忘把自己置于被治者地位，不断地强化自己道德意义，提高道德素质，给自己造就自觉遵守法律和道德规范的强大动力。被治者在认同和接受社会治理的同时，也会加强自我道德心性修养，以强烈的社会道德责任意识和忧患意识，监督治者的遵法守德的行为，帮助完善治者的人格。

在西方和中国古代社会，法治与德治都得到了片面发展，而不是被有机地结合在一起。也就是说，西方社会片面发展了法治，而中国古代社会则片面地强调德治。结果是西方社会由于片面强调法治陷入了法兰克福学派所批判的“单向度的社会”；而中国古代社会片面强调了德治，由于这种德治得不到法制的保证，以致于在中国历史上人们常常看到的是昏君佞臣而德治不得的情况。但是，在中国传统社会的治理文化中毕竟保留了“德治”的精神，这些精神是可以加以批判地继承的。

首先，在中国传统文化中包含着一个值得注意的伦理设定，那就是认为“人皆可为圣人”，即人具有“善”的道德本性，虽然人的气质禀赋有所不同，但“为仁由己”，“圣人与我同类……人皆可以为尧舜”。正是有了这一伦理设定，才为“德治”提供了理论根据，才能够设计出“内圣”与“外王”的治国理念，即以圣人之德施王者之政。儒家所讲的八条目：格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下，前五个条目都是讲自身道德的完善，属于内圣的范畴；后三个条目讲的是外在事业的建立，属于外王的范畴。认为，内圣外王是统一的，内圣是外王的基础，是出发点、立足点和本质所在。为了实现德治的目标，儒家要求治理国家的人应当成为圣人，但人如何才能成为圣人?如果履行“由内而外，由己而人”，“为仁由己”的修养原则就可以达到目标。早期儒家代表孔子认为，“仁人”要修己、克己，不可强调外界的客观条件，而要从主观努力上去修养自己，为仁由己不由人，求仁、成仁是一种自觉的、主动的道德行为。他还说：“克己复礼为仁。……为仁由己，而有由人乎哉?”(《论语·颜渊》)“我欲仁，斯仁至矣。”(《论语·述而》)“仁”是依靠自己主观努力追求所要达到的崇高的精神境界，求仁而得仁，欲仁而仁至，为仁由己不由人，这是一个由内至外的过程，所以要修己以求仁。当然，他们把这种理论极端化了之后，就走向了否定外在规范必要性的歧路上去了，即认为只要具有“内圣”就自然能施行王者之政，就能成为“仁人”，不需要外在行为规范的控制。这就是我们上面所说的过于注重道德自律的价值，而轻视法律对人的行为规范的意义。特别是认为，对于“王者”来说，法律却没有任何作用。转贴于

其次，在国家治理的问题上，中国传统的治国理论被称作为民本思想，把国家安危、社稷兴衰看作民心向背的结果，而民心之向背又取决于仁政、德治，即君以仁施政，臣以德治国。这就要求施政治国者都要以个人的人格修养来实现仁政和德治。孔子认为治国应该以道德为主，刑政为辅。他说：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”，(《论语·为政》)这里很清楚地表明，孔子认为德礼高于刑政；他把政治的实施过程看作是道德感化过程，他认为，为政者“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”(《论语·子路》)在孔子看来，君臣之间不是靠权力制约关系，而要靠礼、忠、信等道德来维系，“君使臣以礼，臣事君以忠”。(《论语·八佾》)孟子重在讲仁政，但对礼也十分重视。以礼治国，以德治国包括社会治理者自身如何受制于礼，为政以德，即所谓的“修齐治平”、“内圣外王”，以及普通社会成员如何齐之以礼，道之以德，以保证封建社会的有序和运行。重德礼、行德教和礼教，自然需要贤人治国。尽管这些思想对人们很有诱惑力，但却是属于圣人治理的范畴，并不是制度化的德治。所以，中国历史上的德治遗产并不是可以直接继承的，而是需要加以根本性的改造，祛除它的“圣人之治”、“贤能之治”的思想内容，发现那些可以启迪德治制度化的有益因素。

与以往的社会治理方式相比，公共管理有着社会自治的性质和内容，即使公共管理的主体是政府中的公共管理组织，也无损于公共管理的社会自治性。正是这种自治性决定了公共管理不同于以往社会治理模式的那种自上而下的社会治理。这种新的特征促使公共管理在组织结构上，在行为依据上，在治理理念上，都不同于以往的社会治理模式。所以，那些在以往的社会治理模式中无法实现的空想，在公共管理过程中就能够得到实现。公共管理主体在国家的德治建设中可以成为一个示范群体，他们的道德行为对社会有着楷模般的影响作用，他们的道德观念对社会有着价值引导的功能，他们在公共管理活动中所遇到的问题有着对法律规范的示警意义。当公共管理拥有了道德化的制度，在公共管理主体的道德化活动中，在治理者们的道德化行为中，全社会的道德习惯、道德行为就比较容易养成，就会逐步形成一个道德实践的环境，并进一步形成系统的稳定的良好的道德观念和价值判断标准。

“德治”和“法治”的相辅相成在理论上现在已成为人们的共识，因为，道德讲自律，法律讲他律，自律和他律能够相互促进和相互支持的。他律可以促进人们自律，如果法制完善，人们知道某事在任何条件下都不可为，自动就会促进人们自律，加强自我约束，不去做法律所不允许的事；反过来，如果加强自律，人们的道德水平就会提高，就会自觉地遵纪守法，使社会稳定和谐地发展，从而促进法律建设的完善。但是，在实际的历史发展过程中，德治与法治从来也没有实现过统一。所以，德治与法治的问题并不是一个理论问题而是一个实际问题，是一个需要在历史发展中加以解决的问题。也就是说，只有人们能够发现一种全新的社会治理模式，才能够真正解决法治与德治相统一的问题。而公共管理所代表的服务型社会治理模式，就是能够使法治与德治统一起来的社会治理模式。

四、德治能否在教育中获得

对德治的误读并不只是“圣人之治”，更是那种试图通过教育的方式来实现整个社会的道德化的设想。虽然实行德治需要社会治理体系中的全体成员具有清楚明白的道德意识，但是，这种道德意识并不只是教育的产物，毋宁说它在根本上并不是教育的结果，而是道德制度化的结果。因为，当制度实现了道德化之后，就会不教而学，无论是担负治理角色的还是被治理角色的人们，都会崇尚道德行为和乐于过着一种道德化的生活。当然，这一点只有在公共管理所代表的社会治理模式中才能实现。在统治型的德治模式中，道德是被寄托在修身养性的基础上的，是试图通过道德教育去实现德治的。在《大学》中，我们读到的就是这种建立德治之思维路径的典型形式，“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善。知止而后有定，定而后能静，静而后能安，安而后能虑，虑而后能得。物有本末，事有终始，知所先后，则近道矣。”其实，通过道德教育并不能实现稳定的德治，对于作为道德载体的个人来说，在教育中树立起来的道德意识可能会因某一偶然事件而顷刻丧失殆尽。这个基础丧失了，德治也就不可能了。所以，建立在个人道德修养基础上的德治是虚幻的德治，只有谋求制度的道德化，才能建立起稳定的德治。

如果在一个极其一般的意义上使用“教育”的涵义，是可以说德治之中包含着对治理者和被治理者的道德教育的。但是，这种教育与我们通常所讲的那种刻意追求的要达到某种直接效果的教育是不同的，而是作为一种次生效应而存在的。也就是说，德治的直接目标是建立起道德化了的制度。在这个制度框架下，人们得到的是一种客观化了的必然教育。在这里，制度即师，由于有了道德化的制度，人的行为都会自然而然地具有道德特征，人们处理一切事务，都会包含着道德判断和道德评价。

总之，德治并不是人们所误解的那样，是一种通过道德教化的途径来实现社会治理的方式。德治是一种通过认识人们之间的伦理关系并在伦理关系的基础上作出制度设计和安排所确立起来的伦理化制度体系，只有这样，才能够为社会治理的目标、行为体系以及治理活动中的各种程序的合道德性提供保证。所以，德治与法治一样，都是一种制度性的社会治理方式。在这个问题上，西方国家推崇法治而贬低道德同中国古代儒家的“德主刑辅”都是错误的。在制度建设方面，德治与法治是两个维度，而且是不可分割的两个维度，只有把法治的理念与德治的理念结合起来，同时在这两种理念之下来社会治理制度的设计和安排，才会获得一种理想的社会治理模式。如果说以往的社会治理模式在制度设计和安排都或者片面地强调了法治一维或者片面地强调了法治一维或者片面地强调了德治之维的话，那么公共管理的制度设计与安排，首先需要把德治的理念与法治的理念统一起来，努力去建立一种法治与德治的相互包容和相互渗透的社会治理体系。

五、宗教、信仰与信念

在宗教产生的路径中，也许存在着这样一种可能，那就是宗教的教义和思想是来自于世俗的观念，是将世俗社会中流行的道德主张和规范以宗教信仰的形式再现出来。而且，一旦以宗教的形式再现的时候，就被神圣化了。如果果真如此的话，那么也可以把宗教看作是现世伦理精神和道德要求不能得到充分满足的结果。当世俗道德转化为宗教教义的时候，道德信念也同时转化为宗教信仰。这时，道德自身已经发生了质的改变，它已经不再属于道德的范畴，不再是伦理学研究的对象，而是以宗教的形式存在和属于信仰的内容。伦理学探讨善以及善成为可能的途径，宗教也讲善并提出了致善的道路，但是，伦理学设定为道德最高境界的善与宗教所倡导的善并不是一回事，致善的道路也存在着根本性的不同，至多也只是形式上的相近而已。

可是，宗教中的信仰概念在世俗的社会科学中受到了滥用。在整个近代社会中，一些富有理想的法治主义者往往也带有宗教信仰的情结，他们希望在法制社会中培养起对法律的信仰，并用这种信仰来弥补法律形式化、工具化的缺陷。可是，需要指出，对于信仰的任何期求，都是属于陈旧的意识形态的范畴。因为，任何信仰都是建立在塑造出某一终极信仰实体的前提下的，对法律的信仰也就是把法律置于这样的终极实体的地位上。当终极实体确立起来之后，就会沿着这一终极性实体的边缘，生长起体系化的信仰客体，并在这个基础上形成一个信仰体系。这种信仰体系的结构，是属于等级化的结构，而且是等级化结构的权力体系。所以，任何信仰都倾向于造就等级化的权力关系。反过来，信仰也是与权力关系联系在一起的，人类社会中的信仰普遍化的时代，往往也是权力关系占支配地位的时代。

在权力关系走向衰落的地方，信仰也会趋向于衰落。权力关系与信仰是互为前提的两个方面，一方面，任何形式信仰都必然会造成社会的等级化和权力关系化；另一方面，在等级化了的和权力关系化了的社会中，必然会产生出某种信仰。在这个意义上，我们说，信仰决不是一个社会中的少数人通过努力可以建立起来的，也不是少数人通过努力可以消除的，更不是某些知识体系的发展可以取代的。甚至，一个社会在不同的信仰之间作出选择，也是受着社会的等级化的状况和权力关系体系的具体情况所决定的。所以说，信仰的出现是有着客观基础的，如果一些人不顾及信仰的客观基础，一味任性地去研究如何确立某种信仰体系，就只能属于巴比伦人建造空中花园或通天塔之类的浪漫追求。

在我们所描述出来的历史图式中，倾向于产生信仰的等级化社会是与统治型的社会治理模式联系在一起的。严格说来，无论是宗教性的或非宗教性的信仰，都应当是这一社会中的事情。当这类社会开始走向解体的时候，实际上信仰的基础已经开始有了根本性的动摇。代之而起的管理型社会治理方式还是一个权力关系中心的体系，它所赖以产生的社会中还没有实现充分的实质性平等。在这种社会条件下，信仰还会存在。但已经远不象在等级化的和统治型社会治理模式发挥作用的社会中那样重要了。即使信仰对于一些特殊的人群还是生命的依托，但对于整个社会的存在和发展，已经不具有决定性的意义了。

在此，我们也看到，统治型的社会治理模式总是与信仰联系在一起的，在统治型的社会治理模式发挥作用的地方，必然有着某种或某些信仰与之相伴。所以，信仰的存在也可以看作是统治型社会治理模式的特征或者基础。如果一个社会中存在着普遍的信仰危机的话，实际上是统治型的社会治理体系的危机。如果经过若干时日，信仰危机的问题得到了解决，重新确立起了信仰，那么这个社会实际上又恢复了它的统治型的社会治理。如果这个社会进入一个不再确立任何形式的信仰的时期，那么，它实际上是已经找到了统治型社会治理模式的替代形式。当我们说统治型的社会治理模式是与信仰的存在联系在一起的，同时我们又认为统治型的社会治理模式属于德治。这样一来，就会产生一个问题，信仰与德治是一种什么样的关系呢?

在对人类已有的信仰普遍发挥作用的社会进行考察时，人们不难发现，凡是存在着信仰的社会，都会以德治的形式出现。即使在现代社会，凡是具有信仰特性的人群，也会在其中表现出权力关系的线索和德治的情景。但是，这只是一种表面现象，有时可能是一种假象，信仰并不必然产生德治化了的社会治理。因为，虽然信仰对道德意识的生成是有着积极意义的，但信仰本身并不必然与道德相联系。信仰之于人，是一种外在的客观力量，是在人的精神创造实体化之后又反过来压迫人的力量。如果人在这种信仰的前提下生成合乎道德规范的行为的话，那并不是道德规范的作用结果，而是信仰的结果。在本质上，并不属于道德性的。道德与信仰是不同的，道德根源于人的自觉，是一种内在的主观力量。

篇3

【关键词】社会治理 人民调解

【基金项目】本文是上海市教委的2012年科研创新项目《从角色认同与价值认同：社会管理创新视野下的和谐心理建设机制与途径研究》（项目编号：12ZS188）的成果之一。

经过30多年经济的高速发展，我国人民的物质生活水平已经有了很大提高。我国经济生活形态发生很大变化的同时，人们的思想意识和价值观念也发生了很大的变化。社会生活中各种矛盾层出不穷，不同的社会群体、社会阶层的利益冲突不断加剧。在这急剧变化的社会转型期，如何解决日益增多的社会矛盾，促进社会和谐发展，促进人与人之间关系的良性互动，就显得十分重要。人民调解工作作为东方智慧的体现，与我国以和为贵的传统文化理念密切相关。在新的社会阶段和社会治理创新视野下，尤其是在新的群众路线实践教育活动的大背景下，如何发挥人民调解的社会功能、使人民调解工作在化解社会矛盾，解决邻里纠纷、保障人际和谐和优化党群关系，提升基层治理能力中发挥更加积极的作用就十分重要。

一、转型期社会治理的现状

我国正处于社会的转型期，在这一时期我国社会治理遇到了很多困境，面临很多问题。要解决这些问题，就需要不断探索新的社会治理模式。人民调解工作曾经和正在社会矛盾的化解、社会纠纷的解决，人际关系的和谐等方面发挥了十分重要的作用。但是要使人民调解工作在现代社会能继续发挥更大的作用，就必须对转型期的社会特征和社会矛盾进行必要的分析。

（一）社会治理的范围和管理的领域不断扩大

现代社会最大的特点就是社会治理的范围不断扩大，社会治理的领域不断增加。随着我国经济的发展和社会文化日益多元化，社会人口流动的不断增加和常态化，无论是乡村还是城市的社会形态都发生了很大的变化。现代社会人们的生活方式更加多样化，人口的流动越来越频繁，新兴行业与社会的新的领域不断出现。这就使社会治理的内容越来越多，社会治理的领域和范围不断扩大。这种特征具体表现在两个方面。

第一，新兴行业不断增多，新兴组织不断出现。改革开放以来，我们的经济结构发生了很大的变化，经济的自由度越来越大，新的经济领域不断出现，新的行业越来越多。作为第一产业的农业就业人口和第二产业的工业就业人口在下降，而新兴的第三产业的就业人口不断增多。除了传统的餐饮、娱乐等服务业，以信息、咨询、计算机和现代科学技术为支撑的新型服务业更是得到了很大发展。现代社会新型应用服务行业应运而生，生活服务场所迅速增多，表现形式不断“翻新”，花样层出不穷。新行业的发展催生了新兴社会组织的出现和新的社会群体的产生。新的社会组织与新兴行业的出现满足了人们物质、娱乐和精神上的需要，同时也使人们的生活方式和行为方式呈现出多样化和阶层化的特点。现代社会人们的价值观越来越多元，人们更追求行为上的独立性，更追求自我的利益，同时可供选择的生活方式越来越多，生活方式的差异性越来越明显。多元性、多样性和差异性的出现对社会治理提出了更高的要求

第二，人口流动增多，熟人社会的格局被打破。我国的传统社会是一个典型的熟人社会，人际关系和人际交往大多在熟人之间进行。传统社会人们的经济活动与生活范围相对比较固定，人口的流动性较低。现代社会已经打破了原来的社会格局，社会生活中人口的流动日益活跃，社会生活和经济生活方式日益多样化。无论是农村还是城市都出现了比较激烈的经济竞争和比较明显的社会阶层差异。在这种人口流动和竞争日益激烈、熟人社会格局不断被打破的社会形态中，人与人之间的关系日益复杂，人际关系中情感的纽带越来越淡漠，而利益之争越来越频繁。由于经济水平的差异，社会生活中贫富分化日益严重，这就导致了很多人心理失衡，行为失范，导致了以侵占财产和获取经济利益的犯罪活动的日以增多。

尤其是城市社会中外来人口越来越多，人口流动越来越广泛，城市社会中的人际关系大多都是陌生人的关系。在陌生的人群中，人们的自我约束意识会降低，受着物质利益的驱使，人们的道德意识降低，加大了社会控制的难度与成本。

（二）社会治理难度不断增大

现代社会不同阶层和不同群体的利益分化越来越明显，老百姓公民意识和权利意识越来越强烈，社会治理的难度不断加大。社会治理难度增大主要表现为化解社会矛盾的难度加大和社会人口管理的难度加大，预防和打击犯罪的难度加大等几方面。

第一，化解社会矛盾的难度加大。由于利益的多元化和利益的冲突，社会阶层矛盾和不同群体的矛盾越来越多。社会人口结构的变化，住房需求的多样化和拆迁与土地使用情况的变化等都会造成不同社会阶层和利益群体的矛盾，造成家庭邻里的矛盾。尤其是改革向更广阔的领域扩展，随着各项改革政策的纵深推进，深层次上触及利益机制。而伴随着利益格局的调整，利益机制的重建，使各种不同的社会矛盾汇集并相互交织、相互作用，加大了社会治理中化解社会矛盾的难度。

第二，人口管理的难度加大。社会流动的加剧和大量的人口从乡村进入到城市打工，越来越多的自由职业者和个体以经营户的出现，使“单位人”减少，“社会人”增多、“农村人”减少，“城里人”增多，同时在城市和农村都出现了大量的人户分离的现象。这种人口结构与人口流动带来的变化给社会治理增加了难度。过去那种通过单位或组织了解居民信息、掌握住户现实表现，控制违法犯罪倾向，或是通过单位和组织进行有关居民工作，防止不良情况发生的社会治理机制日渐失灵。现代社会要掌握居住区内的人口状况，要对外来人口和流动人口进行有效的管理越来越困难。

第三，预防和打击犯罪，维护社会稳定的难度加大。人口管理与居民家庭状况和个人状况管理的困难，直接导致了预防和打击犯罪，维护社会稳定的困难的出现。一方面现代社会的人口流动，职业变化和信息量的不断扩大，使诱发、滋生违法犯罪的消极因素不断增加，另一方面，当前整个社会治理和预防犯罪的机制相对薄弱，同时犯罪智能化、组织化和信息化的特征越来明显，新型犯罪不断增多，使打击犯罪的成本增加而违法犯罪的成本降低，这种种变化都增加了社会控制和维护社会稳定的难度。

（三）社会治理手段滞后，社会秩序治安化倾向明显

随着社会的发展，经济生活的日趋活跃和生活方式的多样化程度的加深，社会治理的范围和领域不断扩大，人们对良好社会秩序和社会生活环境的心理需求越来越强烈，人们对宽松的社会环境的要求越来越多。要适应这种变化就需要政府转变职能，对行政管理对象、手段、方法进行调整，取消一些行业、场所的审批，同时需要政府简政放权，为社会组织的发展和公民自主管理创造条件。但现实的情况却是，由于立法滞后、职责不清等因素，造成了很多管理缺失、断档，管理措施跟不上，导致一些行业、场所秩序混乱，社会问题得不到及时解决，小的矛盾得不到及时化解，使社会的治安案件越来越多，社会治理治安化的倾向越来越明显。

目前我国的社会治理，概括起来主要有以下几个方面的问题。

第一，社会治理的大多数职能由政府部门承担，公民各种公益性的需求得不到满足。我国社会的发展要求大量与公民相关的社会公共事务要由各种社会组织来承担，但由于我国的社会组织比较弱小，社会组织管理规范和制度建设还不健全、社会治理的功能定位还不清晰，法律建设在很多方面还是空白，政府还没有学会简政放权，政府在社会组织和社会中介组织的培养方面还存在很多顾虑，因此很多本该由社会组织和中介机构来办的事还在由政府主导，使社会组织和社会中介机构还没有真正成为政府职能转移的载体，大量民间组织的作用尚未得到充分发挥，这就导致了很多公民公益性的需求得不到满足，很多社会事件得不到很好的解决，从而引起老百姓的不满，造成一定的社会治安问题。

第二，政府职能与提供的社会服务与社会整体发展水平不适应，老百姓对政府的满意度不高。现代社会是一个全球化社会。我国政治、经济和社会发展的各个方面都受到全球化的冲击。在这种全球化的进程中，老百姓的公共意识和权利意识得到了很大的发展，老百姓对社会事物的知情权和公共决策的参与权的认知越来越多，老百姓对政府提供的服务的要求越来越多。[1]但是现实情况却是社会的保障体系和社会治理制度还不够健全;社会组织形态和社会阶层结构发生重大变化，特别是以非公有制为代表的新生社会组织迅速成长，而政府的社会治理方式尚不能适应这种变化;社会治理体制改革滞后，社会资本的开发利用不足，社会的自我组织能力不强，这种种管理上的不足导致老百姓对政府的满意度不高和政府公信力的下降。

第三，社会治理手段简单化和单一化的倾向明显，强调刚性管理，柔性管理的手段不足。社会治理是一项系统工程，既要有以法律为基础，以政府为主导、以行政执法为手段的刚性管理，也要有以心理疏导、社会组织和社会中介为载体的柔性管理。但是现代社会中我国的管理手段却比较单一，无论是城市的社区管理还是乡村的村镇管理都是以政府主导和行政手段为主，强调依法治理和执法工作，而忽略了柔性管理。在城市管理中，城管的暴力执法导致了城管与小贩矛盾冲突的层出不穷，在征地与补偿中政府强势而为，强拆与强征成了主要的手段，在邻里纠纷和家庭矛盾的解决中越来越多的人强调运用法律途径解决问题，在社会稳定的维持方面采取强行阻止上访者的方式实施面子工程。这种行政主导和强势执法的刚性管理方式，并没有使社会问题得到真正的解决，也没有使家庭和邻里关系变得和谐，而更加重了社会组织和群体间的不信任。

总之，目前的社会治理模式不能适应社会发展和老百姓的需要，因此现代社会治理模式和治理模式需要不断完善，需要不断创新社会治理模式，寻求新的途径解决我国面临的社会问题、化解社会矛盾。[2]

在推进社会治理创新过程中，必须积极培育社会组织的成长，使人民群众实现自我管理。人民调解工作具有群众性、自治性、民间性的特点，是人民群众进行自我教育、自我管理、自我服务的重要手段，是将群众工作和社会治理紧密结合的重要途径。因而人民调解在加强和创新社会治理方面大有可为。

二、社会治理创新中人民调解工作的定位及运行机制

人民调解工作是根植于中国传统文化的一项具有中国民族特点的工作。在我国的法制建设中，人民调解工作是一项被法律认可、专门排解民间纠纷，解决民间矛盾的一项群众性制度。这项制度具有十分明显的中国文化特色。它既体现了我国传统文化以和为贵的思想，体现了我国民族文化中天地人万物和谐的世界观，又体现了我国文化中重义轻利与道德教化为主的价值取向。[3]人民调解工作在我国社会发展过程中，具有十分重要的作用。2010年人民调解法的颁布和实施，进一步使人民调解工作朝着法制化和制度化的方向发展。[4]虽然在现代社会人民调解工作已经发挥了一定的作用，人民调解法的颁布进一步规范了人民调解工作的流程和工作模式，对人民调解工作沿着制度化与法制化道路的发展具有指引作用。但是人民调解工作也存在着工作定位与调解目标，民间性质与政府主导、调解人员的专业化与非专业化等方面的矛盾与问题。[5]

在目前的社会治理中，要使人民调解工作发挥应有的作用，就需要对人民调解工作进行更加清晰的定位，对人民调解工作的目标和功能以及它的社会地位进行有效的梳理与研究。

（一）现代社会人民调解工作的性质与定位

人民调解被认为是东方之花，它是建立在中国传统文化基础上具有中国特色的解决民间矛盾和民间纠纷的社会治理机制。在我国的社会建设和社会治理中人民调解制度发挥了很大的作用。

在社会转型期随着利益冲突的增多，人民调解制度和人民调解工作在化解矛盾和解决民间的冲突方面的价值和意义更是得到了广泛的认同;“人民调解所具有的增强凝聚力、传承道德价值，以及协调公序良俗的特殊作用，是判决所不能替代的。”[6]人民调解工作按照性质来说是一项民间主导，解决社会纠纷的工作，它最主要的特点就是民间性和自治性。按照人民调解法的规定，人民调解工作是有人民调解委员会来组织和实施的，而人民调解委员会是有民间组成的，群众性的自治组织。但是在实际操作中，人民调解工作存在着行政化与司法化的倾向，这就削弱了人民调解工作在社会矛盾解决中的作用。通过对不同地区人民调解工作实践的调查和工作情况的总结，我们认为要使人民调解工作在社会治理中发挥积极作用，就需要更加准确的对人民调解工作进行定位。

1. 坚持人民调解工作的自主性与自治性。人民调解工作是与老百姓的日常生活关系密切的工作，是以解决民间纠纷、化解老百姓之间矛盾的工作。这项工作能发挥作用的原因就在于它是与我国文化传统密切相关的。很多细小的、出现在老百姓之间的矛盾由老百姓自己信任的人民调解组织出面解决其效果要好于行政力量的干预和司法的干预。社会治理创新的主要目的之一就是减少政府对社会生活的干预，大力发展和培养社会组织。人民调解工作作为一项由人民调解委员会主导、由专兼职人员具体实施和操作的工作，就具有民间性的特征。所以在人民调解工作的定位上，就一定要坚持人民调解工作的自治性和自主性特征，政府不要对人民调解工作进行过多的干预、发挥人民调解协会和人民调解委员会的作用。只有这样才能保证人民调解工作作用与功能的发挥。

2. 坚持大调解工作中人民调解工作的基础性。大调解工作是我国在新的社会历史时期为化解社会矛盾，促进社会和谐发展所建立的由党委和政府牵头，整合各种社会资源的一项社会治理工作。大调解工作作为一项化解社会矛盾的创新机制，在解决很多复杂的利益问题上发挥了很大作用。在大调解工作的实施过程中，各地结合自身的条件探索出了不少大调解模式。[1]但是在大调解机制的运作和发展过程中，也存在着过多行政化和官僚化的趋势，存在着民间性质的人民调解边沿化的倾向。[2]因此在解决社会矛盾与纠纷时，要使人民调解工作在新的社会历史时期发挥应有的作用，就需要理顺人民调解工作与其他调解工作的关系，构建合理的大调解体系。

通过调研我们发现在上海的很多区县，强化大调解的机制，坚持人民调解基础性的特征，使人民调解在大调解中发挥了很大的作用：上海市闵行区从2007年就探索以人民调解为基础、行政调解为主导、司法调解为保证、社会调解为补充的“四位一体”良性互动的大调解工作体系。在这个工作体系中人民调解是最基本的调解工作，其他几项调解工作的运作是对人民调解的补充和深化。这种以人民调节为基础建立的大调解机制模式，解决了大调解工作官僚化与过分行政化的矛盾。

（二）现代社会人民调解工作的运作机制

社会治理创新视野下的人民调解工作要发挥作用，除了对人民调解工作进行准确定位之外，还需要在人员上，经费上和人民调解工作的实际运作上进行很多探索。我们认为在社会治理创新的大背景下，要使人民调解工作在政府职能的转变和社会矛盾的化解中发挥积极的作用，就需要依靠社会力量建立人民调解的人员队伍，依靠政府购买服务的方式使人民调解工作的经费得到保障，依靠建立大联动机制的方式，使人民调解工作的运行得到保证。

1. 人民调解员队伍建设机制。人民调解工作的开展需要有一定的人员保障。在人民调解工作的实践中如何组建合理的人民调解工作队伍是值得探索的问题。除了社会基层政府在基层管理和社会治理中需要借助人民调解力量解决社会矛盾，人民调解法也规定企业也必须建立人民调解工作队伍。但是到底如何组建这支队伍和人民调解如何产生和人如何构成，法律没有刚性的要求。

现代社会的人民调解工作人员一般有三部分人构成：一是基层的人民调解员，主要是基层调解员队伍。他们分布在各村（居）委调委会、企事业单位调委会等居民和员工聚集的地方。承担一般民间纠纷的预防、排查和调解。二是专职调解员队伍。这只专职队伍是以政府购买人民调解服务的形式招聘组建，分布在地方政府组建的调解受理中心、行业性调委会及各乡镇街道的预调中心，承担各类疑难、复杂和专业性矛盾的调解工作。第三部分是志愿人员。这类人员是在职的活着退休的专业人员。他们主要是以自愿者的身份出现，帮助基层或者专职的人民调解人员解决复杂的专业问题，比如律师、警察、医生等专业人员为人民调解工作中遇到的有关法律纠纷、医患矛盾、非诉讼案件等提供专业上的帮助和指导。

虽然很多社会治理专门化程度和创新意识比较强的城市和地区，已经组建了有着三部分人组成的人民调解员队伍，但是在很多相对比较落后的地方还没有建立起比较完善的人民调解工作队伍。因此加强人民调解工作的队伍建设是完善人民调解工作运行机制的核心和关键。

2. 人民调解工作的经费保障机制。人民调解工作是依靠民间的力量化解各种纠纷，减少社会矛盾，预防犯罪的工作，也是用最小的代价获得最好的社会效益的工作。要使人民调解工作能有效运作，就需对人民调解工作提供经费保障。人民调解法对各级政府在人民调解工作的责任的规定中，就明确规定了县级以上政府对人民调解工作的经费支持和对有突出贡献的人民调解人员实施奖励。但是如何使经费得到保障和合理的运用在人民调解的实践中各地的情况不同，采用的方式不同。有些地方采取经费划拨的方式保证人民调解协会和各委员会成员的基本待遇，有的是采用政府购买服务的方式，按照人民调解成员在调解工作中提供的服务多少和质量好坏，为调解人员予以支持。

我们认为为了使有限的经费能发挥大的作用，在人民调解工作中，采用政府购买服务的方式是比较合适的。政府购买的服务不仅仅是专职的人民调解员的服务，还包含着针对某些特殊事件需要有专门人员和第三方机构出面进行评估和参与解决问题的服务。这种以财政支持为基础，采用政府购买服务进行运作的经费保障和使用模式，可以提高政府购买服务工作的有序性和有效性，也可以使人民调解工作得到了经费上的保障。

3. 大调解工作的联动机制。现代社会是一个高风险社会，社会矛盾的多发性与复杂性使社会治理的难度越来越大，各种社会矛盾越来越多发。面对越来越多的社会矛盾，单靠人民调解来化解是比较困难的。因此各地都在探索大调解的格局。我们已经知道大调解就是整合各种资源对社会矛盾进行化解。但是如何使大调解工作在运作中能有效的防止过度司法化和行政化的倾向，使人民调解工作在大调解的机制中不会变成政府行政机构的附属，如何发挥人民调解工作的基础性是值得思考探索的问题。

建立合理的大调解工作的联动机制是发挥大调解工作功能，避免人民调解工作过度行政化和空心化倾向的主要途径。所谓大调解的联动机制就是整合不同的化解矛盾部门的资源优势，使不同层次的人民调解工作之间建立有机的联系，使其他组织与部门的调解工作之间建立有机的联系，使各种社会资源形成活力。目前我国城乡承担维护社会稳定，化解矛盾和预防犯罪的部门很多。各地的综合治理办公室，犯罪预防和调解中心、医疗纠纷解决中心和人事仲裁机构等都承担着解决矛盾，调解纠纷的职责。除了由政府主导的部门之外，很多民间机构和社会志愿者服务机构和社会公益组织也扮演着社会矛盾调解者的角色。虽然解决社会矛盾的机构与组织很多，但是在具体的操作过程中，一定要在不同的机构与部门之间建立有机联系，建立联动机制，使各个部门的工作形成合力，促进社会治理水平的提升。

在整合各种资源，形成大调解的联动机制方面不少地区已经有了不少的探索。比如在解决医患矛盾方面温州与宁波就在具体的实践中，出台了相应的文件都成立了医疗纠纷理赔中心和人民调解委员会来解决医疗纠纷。这种人民调解部门与医疗事故鉴别机构，医疗纠纷理赔机构联合起来解决问题的机制在医疗纠纷的解决上发挥了积极作用。[1]另外在民事诉讼调解中人民调解工作开始发挥积极的作用。上海长宁区在2003年就把人民调解工作引入到法院系统，在法院开创人民调解调节窗口，使人民调解工作与其他司法调解共同解决民事纠纷。[2]

三、社会治理创新下人民调解工作的模式探索

人民调解工作是一项化解矛盾的工作，这项工作涉及的范围十分广阔，有的是细小的摩擦和纠纷，有的是复杂的事件与矛盾;有的发生在亲人和家庭成员之间，有的发生在陌生人之间，有的发生在个人与组织之间。由于所需要调解的纠纷的多样性与复杂性，同时矛盾发生的地域和社会文化特征也存在比较大的差别，这就决定了人民调解工作模式的多样性与差异性。有学者对城市的人民调解工作与乡村的人民调解工作模式进行了比较分析，指出在城乡人民调解工作中，只有采用不同的模式才能发挥人民调解工作的作用。[3] 要使人民调解工作在现代社会发挥更好的作用，使人民调解工作与社会治理创新的要求相适应，就需要根据调解对象的特点与调解纠纷的性质加以分析。

通过对人民调解工作的具体情况进行分析研究，我们可以把目前人民调解工作中发挥着重要作用的工作模式归纳为三种类型：心理疏导模式、居间调解模式与专家参与和裁定模式。

（一）心理疏导模式

人民调解工作的主要目的是化解矛盾与纠纷。产生矛盾与纠纷的原因很多，很多矛盾与纠纷是由于人与人之间的误会和情感上的对立而产生的，面对这类矛盾和纠纷，人民调解工作者的职责就是帮助当事双方或多方能相互理解和相互宽容。这类矛盾与纠纷的化解最主要的工作模式就是心理疏导模式。

现代社会竞争越来越激烈，人们对物质生活的追求越来越多，人与人之间的信任感逐渐降低，在城市社会中，外来人员和流动人口越来越多。这种社会特征和社会心理特征导致人们对自己情绪情感的控制力的下降，导致人与人之间关系的冷漠化和表面化倾向的出现，导致人际关系的紧张与不良人际关系的增多。在社会生活中，很多矛盾和冲突，很多纠纷不是因为实质上了分歧和比较明显的利益之争而产生的，而是由于心理上的不平衡，当事人之间缺乏相互的理解和宽容产生的，面对这些矛盾纠纷人民调解人员工作的重点就是帮助当事人理清关系，使他们能相互理解和相互担待，避免矛盾的激化与扩大化。

心理疏导模式在人民调解的工作中占据有广泛的应用：家庭纠纷、亲属间的纠纷和邻里纠纷、社会生活中比较细小的纠纷都可以使用心理疏导模式化解矛盾。家庭内部夫妻关系的调解，父母子女关系的调解和兄弟姐妹关系之间的调解，亲友之间的调解与邻里之间纠纷矛盾的化解大多都适合于采用心理疏导模式。家庭、邻里和朋友关系都是熟悉人的关系，尤其是家庭成员之间的关系，亲朋好友的关系是建立在亲情和友情之上的关系，邻里之间也是相对于其他人比较熟悉的人际关系，也具有一定的情感基础。这些具有一定的情感基础和以情感为纽带的关系是人际关系中最为可贵的关系。如果纠纷和矛盾出现在这种具有一定情感关系的人们之间，人民调解工作中就需要从情感出发，做好当事人之间的调解工作，帮助当事人理解保持良好关系的价值与意义，使当事人在某些利益面前都能保持克制，使他们避免因为某些细小的利益之争而伤害他们的感情或者给自己的心理带来消极的后果。

心理疏导模式不但适用于熟人之间产生矛盾与纠纷的调解工作，在陌生人之间产生小的矛盾冲突和纠纷时同样可以发挥作用。顾客与商家发生矛盾，患者与医生发生矛盾时也可以根据矛盾的性质和事件的大小采用心理疏导模式帮助当事双方心平气和地解决问题。心理疏导工作作为一种促进当事人之间从心灵上接纳对方，原谅对方，不再纠缠于某些细节和小的利益的工作，它的价值意义是十分明显的。在现代这种工作不但有益于解决当事人之间的矛盾与冲突，更重要的是有利于促进社会人际关系的改善，避免矛盾的激化，对降低和预防犯罪也具有一定的帮助。

（二）居间调解模式

居间调解模式是人民调解工作应用最广泛的模式。在很多矛盾纠纷中，人民调解人员的角色就是一个居间调解者。现代社会很多矛盾和纠纷都是利益纠纷和利益矛盾。在社会建设过程中拆迁问题、旧区改造问题、企业与员工之间的劳动关系纠纷问题、农村的邻里宅基地纠纷和征地补偿问题、城市行车过程中细小的碰擦问题，消费者与商家的买卖纠纷问题等等都是与利益有关的矛盾冲突。这类矛盾冲突在现代人民调解工作中占有的比例越来越多，以上海某区为例，人民调解部门从2008年到2011年四月共受理各类人民调解事件74188件，成功化解和处理了69889件，其中人民调解员扮演居间调解角色，为当事人出具调解协议书的事件是33100件，占到整个人民调解事件的近一半。这数据充分说明了居间调解模式的作用与价值。

居间调解就是当事双方产生了某些利益之争时，需要第三方作为中间人，协调当事双方之间的分歧，促进双方达成共识的调解方式。在居间调解模式中调解人员的角色是调停者的角色和信息传递者关系沟通者的角色，要促进当事人之间达成和解协议，调解人员不但需要耐心同时需要保持冷静和理性。由于当事双方之间的关系不是以情感为纽带的关系而是直接的利益关系，因此在调解过程中，会出现谁也不想让步的现象，也会出现一方不理性而漫天要价的现象，面对这种情况，调解人员不能受当事人的影响，要保持理性和公正的态度帮助双方达成协议，使纠纷得到解决。

在现代人民调解工作中，达成协议之后，人民调解人员要协助当事双方签订调解协议书，调解协议书具有法律效力。

（三）专家参与和裁定模式

专家参与和裁定模式是人民调解工作中新的工作模式，尤其是在建立大调解机制之后，在人民调解中，专家参与和裁定模式被运用的范围越来越广。由于很多纠纷的产生具有很强的专业性，这些纠纷与矛盾的解决就需要专业人员的参与。在人民调解中专家的引进和专家的参与就不可避免。

在现代生活中很多问题可以通过司法途径得到解决，但是如果所有的问题都要经由法院来判决，这就会大大的增加司法系统的负担，也会增加当事人解决问题的成本，使当事人的个人形象或者企业形象受损害，也会使社会生活中的人际关系进一步肤浅化和利益化，同时根据我国以和为贵和不到万不得已不打官司的文化传统和心理习惯，很多事件都采用非司法化的调解方式加以解决。而这些事件多为专业性比较强的事件，一般的调解人员不具备很强的专业性，这就需要专家的参与，组成有专家参与的人民调解队伍。

现代社会中，很多刑事案件的诉前调解和民事案件的非诉讼和解、医患矛盾和医疗纠纷的解决、交通事故引起的矛盾的化解，产品质量的消费纠纷的解决都可以采用专家裁定模式。在专家裁定模式中专家的来源具有多样性，一般来说专家都是某一领域具有一定资质的人员，他们可以一个人的身份参与调解也可以是某一机构的成员。比如在民事案件的诉前调解中，律师，法官和检查官都可以作为人民调解中的专家身份出现，在交通事故的解决中，就有专门的交通事故调解委员会，这个委员会的成员就是交通事故认定方面的专业人士，在医疗事故的调解中，医疗事故认定中心和调解委员会的成员就扮演者十分重要的专家角色。对于某些刑事案件，也可以采用诉前调解的方式加以处理，在诉前调解中人民调解工作模式也是专家裁定和参与模式。

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一、纵向合作维度下政社之间的权力结构

社会管理权力由政府向社会组织分散化配置，其理论前提是强调国家与社会的合作互补关系，希望建立一种以“公共权力――制度化利益”为特征的合作制度，通过政府与社会组织的制度化合作，化解现代社会由于组织化与分工化所带来的结构性冲突，超越传统自由主义所倡导的“竞争性均衡”，实现制度化利益整合的“合作性均衡”。即国家与社会并不对立，两者之间也不存在内在冲突，从而在社会组织与政府之间建立起相互支持、高度合作的关系。

（一）内生型依附权力结构

这种权力结构是指政府部门主导成立社会组织，并通过为其提供组织正常运转所需的各种资源而建立起来的依附与被依附的关系。在学术研究中，这样的组织一般被称为官办社会组织，或被称作政府的“白手套”。内生型依附权力结构一般具有如下特点：

第一，在组织的产生方式和存在形式方面，一般由政府部门“自上而下”推动成立；

第二，在管理方式方面，政府基本上都是把这类社会组织当成下属单位来进行管理；

第三，这些组织因不同程度地承担其所属的政府部门的部分职能而在某种程度上成为政府职能部门的延伸。同时，这些社会组织也会不同程度地承担相应社会组织职能；

第四，在人力资源、组织项目、开展活动或者活动资金来源方面，这些组织也都几乎完全依赖于政府的拨款或项目支持。

（二）工具型互惠权力结构

这种权力结构是指社会组织具有专业能力或者其他方面的相对优势，政府具有掌握大量社会资源的优势，双方从各自需要出发而结成的一种交换关系。需要说明的是，此种条件下的互惠是 “工具性”的，也就是双方仅以一定程度上的资源交换来达成这种互动关系，如果任何一方认为自身不能从与对方的互动中获益，那么这种关系就可能会终结，或者会转换成其他形式而存在。这种权力结构的主要特点有：

第一，在组织的产生方式和存在形式方面，此种权力结构下的社会组织几乎都成立于政府出台相应支持政策之后，绝大部分都是由民间个人创办，在专业方面具有一定的优势，但是规模较小。

第二，在管理方式方面，虽然双方的权力对比是非常不平衡的，但是双方一般都能通过合同契约的方式进行互动。除此之外，有关政府部门还会通过各种形式，诸如社会工作者联合会、社会工作者协会等，对这些社会组织进行间接的管理和引导。

第三，在具体职能方面，政府将需要由社会组织承担的职能以项目外包等方式放到公开市场上，而有关的社会组织则凭借自身在相关领域内的专业知识、资源和能力等提供服务，政府按照其服务完成情况支付费用或给予补贴、资金资助等。

第四，在人力资源、组织项目、开展活动或者活动资金来源方面，双方是基于合同契约的市场交换关系。这表明政府是承认社会组织具有自身所需要的专业能力和社会资源，政府和社会应该合理的分工，按照各自的比较优势各司其职，各负其责，并愿意为社会组织提供的服务支付费用或给予资助。这种权力结构存在的问题是，政府仍然是社会资源的绝对掌控者和主导者，由于政府对于社会组织可能存在偏见以及社会组织自身的一些客观问题，使得政府与社会组织的合作实质上不可能处于完全平等。

（三）压力型竞争权力结构

具体来说，政府与社会组织的竞争主要体现在两个方面：在宏观层面上，社会组织基于自身对社会问题的认知对有关政策进行批评，并通过舆论传播等途径在客观上对政府形成一定程度的压力。在微观层面，虽然可能不会直接和政府形成竞争关系，但是因为部分官办社会组织也承担一些具体的公共服务任务，所以其他社会组织就可能与之发生竞争关系。这种权力结构有如下特点：

第一，从社会组织方面来看，这种权力结构下的社会组织成立较早，已在相关领域内工作较长时间，具有较为丰富的与政府往来合作的经验。

第二，此类组织具有较为稳定的资源筹集渠道，即使在短期内失去政府购买项目或相关资助，也能够找到资源支撑自身的发展。

第三，从政府方面看，这些组织往往可能会因为被认为与既有的一些组织（多为政府主导成立的官办社会组织） 功能重合而导致其注册困难甚至不能注册。

第四，此类组织往往会因为公开发表一些对于政府不利的言论而成为政府眼中的重点关注对象，所以在对社会组织的日常管理中会被多加关注。

（四）低认同疏离权力结构

这种权力结构反映了社会组织在满足基本条件的前提下与政府处于不同程度的脱离状态。处于此类关系中的社会组织一般是指那些从事非营利事务，但是却未能在民政成功注册而采取工商注册的社会组织。

二、纵向合作维度下对政府工具的理性选择

（一）基础保障型工具

基础保障型工具是指政府为社会组织的发展创造基础性的条件，将资金或场所、设备等给予原本没有这一资源的社会组织，以提高社会组织的资金充裕程度或为其发展提供基本的保障条件。这类工具包括放松管制、建立法规、提供基础设施等。

（二）市场配置型工具

市场化工具是政府利用市场机制的作用实现资源优化配置，为社会组织提供间接支持的一种方式。这类工具包括政府购买、凭单制、贷款担保、税收优惠、政府保险、颁发许可证等。如政府购买，政府划出一部分资金专门用于扶持社会组织的发育，从而通过政府购买引导社会组织的项目活动等的设计方向，使其与国家宏观战略部署步调相一致，并在基本面上控制各种类型项目的数量和范围。如税收优惠，这是指对部分社会组织及其活动给予税收优惠，以鼓励相关活动的开展和项目的创立。反之，如不给予某些社会组织或活动税收优惠，不仅将使部分社会组织遭受损失，发展受挫。所以，这种工具同时也是一种倡导及反对型政策信号的传递。

（三）引领支持型工具

这种工具是政府承担引领者、倡导者或协作者的角色，以社会化的方式促进社会组织的发展。这类工具包括伙伴关系、信息传播、组建联盟、奖赏鼓励等。

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    农民工是当代中国城市的特殊群体,特指具有农村户口,却在城镇务工的劳动者。农民工已成为我国产业工人的主体。根据第五次人口普查资料,农民工在第二产业从业人员中占58%,在第三产业从业人员中占52%,在加工制造业从业人员中占68%,在建筑业从业人员中占80%。他们为城市繁荣和国家建设作出了重大贡献。

    然而,作为城市的“边缘人”,农民工享受的社会保障程度很低。2006年8月,国家统计局对全国范围内农民工(包括固定岗位就业的农民工和灵活就业的农民工)的调查显示,农民工购买保险比重较低,没有购买养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险的农民工分别占被调查农民工总数的73.37%、73.77%、84.65%、67.46%。另外,已参保农民工的退保问题严重,部分地区农民工的养老保险的退保率甚至高达95%以上。参加医疗保险的农民工尽管可以享受医疗费用报销,但由于只报销超出起付线部分的一定比例,农民工仍然要自负一部分,对于难以承受自负部分的农民工来讲,实际上也享受不到相应的待遇。从社会救助方面来看,现行城镇社会救助体系只是覆盖城镇户籍人口,农民工享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助,在因失业、疾病、意外伤害导致生活陷入困境时,往往孤立无助。

    一 农民工社会保障权益缺失的原因

    农民工参保率低,社会保障权益缺失,究其原因,主要有以下几个方面。

    (一)城乡二元社会结构是农民工社会保障缺失的根源

    1998年以来,我国全面推进社会保障制度改革,但迄今为止的各种社会保障制度改革的思路基本上还是以户籍为基础,且重心明显倾向于城镇。而自从原有的集体保障和合作医疗制度随着集体经济的瓦解而丧失后,农村基本上陷入了依靠单一的传统家庭保障的境地。农民工虽然进入城镇从事非农产业,但由于他们还是农村户口,身份依然是农民,所以仍被屏蔽在城市的社会保障体系之外。虽然有些地方制定了有关农民工社会保险的暂行办法,但由于种种原因,绝大多数农民工仍然游离于社会保障的“安全网”之外。

    (二)现行社会保险制度不适应农民工的特点

    1.城镇社会保险门槛高,操作缺乏灵活性

    现行社会保险制度是从传统计划体制下国有企业职工保险转化而来的,保险费率的设计上包括了转制成本。由于承担了国有企业历史债务负担,现行各地城镇社会保险的费率普遍很高。企业缴纳的基本养老、医疗和失业三项保险费平均为工资总额的28%,个人缴费为11%,企业和农民工普遍感到负担太重,降低了参保积极性。另外,有的地方规定退休前5年必须到该地参保,更加大了农民工的参保难度。

    2.社会保险关系无法转移,农民工参保后的权益得不到保障

    由于地区发展差距大,以及社会保险设计缺陷,养老和医疗等社会保险制度被分割在2000多个统筹单位(多为县市级统筹)内运行,各统筹单位之间政策不统一,费率不统一,导致了地区间的转移接续困难,不适应农民工流动性大、工作转换频繁的特点。按照现行规定,职工跨地区流动时只转移养老保险个人账户,不转移社会统筹资金,因此,农民工社保关系的转移实际是不可能的。

    3.允许退保实际上损害了农民工权益

    现行养老保险政策允许农民工退保,结果导致农民工流动时反复参保、退保,由于农民工退保只退个人上交的,企业上交部分大多被留给政府,用以填补城市社保基金的缺口,直接损害了农民工享受社会保障的权益,也影响了用人单位的参保积极性。

    (三)社保立法不健全,缺乏对农民工社会保障的法律保护

    自1998年以来,我国相继建立了城镇职工养老、医疗保险等相关法律,但关于农民工社保问题没有相应立法。由于缺乏全国性的法律规定,在促使企事业单位履行缴纳农民工保险金义务时,很难获得法律的保护,也无法通过司法途径来强制保障企事业单位如约履行。目前,虽然有一些零散的地方性法规和一些规范性文件对农民工的社会保障权益加以规定,但因为各地法规不统一,做法也各不相同,彼此之间常存在许多不协调甚至矛盾之处,从而使现有的关于农民工社会保障的地方性法规和规范性文件无法发挥出应有的作用。

    (四)农民工、用人单位和地方政府均存在短视行为,参保不积极

    从农民工自身来看,一方面对参保不够重视,另一方面也对现行社会保险制度缺乏信任,对自己以后能否享受养老待遇心存疑虑。由于现行养老保险制度规定按月享受基本养老金的最低缴费年限为15年,而农民工流动频繁,如果不能实现转移接续,多数很难达到该年限标准。所以农民工在离开参保地时一般都选择退保。从用人单位来看,农民工所在单位多为民营企业、外资企业、乡镇企业以及个体工商户,主要集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低的劳动密集型行业。这些用人单位为追求利润,千方百计减少人工成本,不重视人力资本投资,主观上也不愿为农民工投保社会保险。从地方政府的角度看,由于担心推进农民工参保会提高本地企业的经营成本,影响当地的投资环境和地方的经济发展,因而也缺乏推动农民工参保的积极性。

    二 农民工社会保障的定位和制度选择

    农民工是介于农民与工人之间的一个特殊社会阶层,过渡性是农民工群体最基本的特征。在城镇化过程中,现有的农民工会不断分化,大部分可能成为城镇居民,也有一部分可能因种种原因不得不返回农村。而农村剩余劳动力的大量存在会源源不断地补充农民工群体。无论农民工的定位是农民还是工人,最后只能是绝大部分成为工人,少部分回到农村。

    农民工的过渡性特征决定了针对这个群体的社会保障制度安排也是过渡性的,社会保障的基本制度安排所提供的是一种“过渡”的途径和机制。土地是农民工因其身份而获得的最后的保障,割断农民工与土地的联系,就必须提供对等甚至更优越的保障替代安排。农民工社会保障制度的安排并非重新构建新的社会保障体系,而是在衔接现有社会保障体系的前提下,通过制度创新,发挥社会保障的吸引、分化功能,推动农民工向市民的转化,同时将无法适应城市发展的农民工淘汰回农村。

    针对农民工群体自身构成的复杂性及其对社会保障需求的差别,应该根据具体情况区别对待,以就业方式为标准对农民工群体进行划分,实行分层分类保障。将稳定就业(从事正规就业,建立劳动关系,以及事实劳动关系5年以上)的农民工纳入现行制度,参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险,同时改革和完善现行的养老和医疗保险制度,使稳定就业的农民工能够享受其待遇。对不稳定就业(签订短期合同,频繁流动以及从事各种灵活就业的)的农民工引入过渡性的办法,除工伤、失业保险按现行规定执行外,养老保险先建个人账户、不建社会统筹,实行过渡性的个人账户制度,将本人的社会保障权益直接记入个人账户;医疗保险先建社会统筹、不建个人账户,实行低门槛、保大病、管当期。随着我国社会保障制度的改革完善,在基础养老金实行全国统筹之后,再将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系。

    三农民工社会保障制度的模式设计[1](一)按《工伤保险条例》为农民工参加工伤保险所有用人单位都要按《工伤保险条例》规定为农民工参加工伤保险,使得农民工和城市企业职工在工伤保险面前不再有差别。首先保证采掘业、建筑业等高风险行业的农民工尽快参保。目前没有参加工伤保险的企业,也要按照有关规定,让农民共享受到工伤及职业病的补偿。要强化工伤预防工作,探索适合我国国情的工伤预防工作模式和工作机制,从源头上遏制工伤事故和职业病的发生。

    (二)加快建立农民工大病医疗保险

    在城镇职工医疗保障制度框架内,有针对性地开展农民工大病医疗保险,提供当期住院医疗保障。乡镇企业的本地农民工既可参加当地的新型农村合作医疗,也可参加农民工大病医疗保险。大病医疗保险实行社会统筹,不搞个人账户,基金单独管理,单独使用。根据农民工大病发病率实行低费率,费率一般控制在2%,由单位负担,农民工个人不承担缴费责任。同时,要根据农民工的实际情况,适当调整医疗保险的起付线、个人自负比例、等待期、住院押金等方面的政策,降低门槛,使农民工更容易享受到有关待遇。

    已参加城镇职工大病医疗保险的农民工,原则上不再同时参加新型农村合作医疗。农民工患大病时不愿或无能力在城市治疗的,可制定相应的措施,将大病医疗保险关系和资金转入农村合作医疗,或一次性提供住院医疗费用补贴。

    (三)建立适合不稳定就业农民工特点的过渡性养老保险制度

    对于不稳定就业农民工的养老保险宜实行个人账户积累模式,实行低费率、低保障待遇。缴费由用人单位和个人共同负担,以单位缴费为主,缴费额一般不低于职工工资总额的10%,个人缴费一般不高于工资收入的5%,全部缴费计入个人账户。按农民工身份证号码在银行建立个人账户,在全国范围内实行一人一户,农民工因工作单位变动时无论流动到哪里,均向此唯一的账户缴费,不需转移养老保险关系和基金。个人账户储存额用于支付养老金,不能提前支取,也不能退保。为农民工发放个人账户卡,供其查询缴费记录和账户积累情况。

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【关键词】职业女性;心理压力;社会保护

【abstract】but the chinese female relies on oneself courage and the economic activity making great efforts to rank among duty participating in society politics already becomes the fact not arguing, occupation female mentality showing the female who demonstrates them belonging to the weak power human resources group, especially accept the tradition notion, currently in effect social system and oneself advanced factor of expected value effect bring to occupation in mentality pressure in working and living pressure already is not to allow the social problem ignoring. social environment and system environment growing up and developing owing to that this, we must make great efforts to build being suitable to the occupation female, the occupation female responds to the amateur life fixing position, enriching rationally at the same time, the effective ego who is in progress measures to relieve oneself mentality pressure, help to bring about inherent body and mind balance and harmony.

【key words】occupation female; mentality pressure; social protection

几千年的封建社会赋予“女子无才便是德”的角色与地位,但随着男女平等思想的深入倡导,越来越多的女性走出家门参与社会劳动,为社会创造了大量的社会财富。据新世纪职业女性发展论坛数据显示,我国女性从业人员达3.3亿人,占全国从业人数的46.7%[1]。随着社会的不断进步和发展,女性无论在技术科研工作上还是在管理岗位上都显示出巨大的能量,女性创造的社会财富所占的比例逐渐增加,女性在社会和家庭中的地位也会逐渐提高。然而伴随着财富、地位上升的职业女性,她们的心理压力却越来越大,往往承受着超过男性的心理压力。调查显示:95%的职业女性都在不同程度地承受着各种压力;在工作压力方面,职业男性平均分值为34.5,女性为34.4;而女性身心疲劳的平均值却为40.64,高于男性的38.23[2]。

1 职业女性心理压力的表现特征

心理压力又称心理紧张或心理应激,是机体在内外环境作用下,因客观要求与主体应付能力的不平衡所产生的一种适应环境的紧张状态。职业女性在工作和生活中因主体应付能力与客体要求不平衡就容易形成心理压力,职业女性的心理压力主要表现为两种结果:

1.1 职业女性躯体疾病与早衰。

人是身与心的结合体,心理压力过大容易导致躯体疾病与早衰。心身疾病也称为心身障碍,是指由心理社会因素诱发的躯体功能紊乱或器质性损害。有数据表明,中国九成五的女性出现早衰现象,五分之四的女性出现疲劳综合征[3]。长期生活在压力中,会加速女人衰老的进程,心理压力是加速职业女性衰老的重要因素。对于职业女性来讲,心理压力呈现出的表象特征是身体机能的病变与早衰。职业女性常莫名地被疲劳所困,自觉身体虚弱无力,还容易出现皮肤干燥、皱纹增加、发色枯黄、体重攀升、头昏、偏头痛、痛经、月经不调、消化系统功能失调等轻度症状。随着职业女性年龄的增长会出现原发性高血压、冠心病、心律不齐、肠溃病、气管哮喘、甲亢、糖尿病、月经失调等重度症状。

1.2 职业女性心理疾病。

职业女性心理疾病主要表现为神经官能症,神经官能症是由大脑机能活动暂时性失调而引起的心理障碍或异常。职业女性心理疾病表现为持久的心理冲突,伴随注意力不集中、记忆力减退、工作效率降低等;情绪失调,表现为情绪波动、烦躁、焦急、抑郁等,睡眠障碍,如失眠、恶梦、早醒等;有疑病性强迫观念,有各种明显地躯体不适应感,有慢性疼痛,急性头疼,腰痛,但检查不出器质性病变;有比较严重者会因心理疾病走向极端,产生自残、自虐、自杀等倾向对社会和家人造成巨大的伤痛。

2 职业女性心理压力产生的原因分析

职业女性之所以出现以上种种身体衰退与病变的症状,究其主要原因在于心理压力过大导致的,而心理压力又是由多种原因交织在一起长期集结而成的。

2.1 传统思想观念的束缚。

传统思想观念强调女子足不出户、相夫教子、遵从三纲五常,还有受传统社会分工模式的影响在男女分工上强调男主外、女主内等思想,使得现代职业女性在扮演家庭角色与工作角色时会面临巨大的心理压力,一方面职业女性受传统思想影响承担生育抚养下一代、赡养老人以及家务劳动的责任,据资料显示,有85%以上的家庭做饭、洗碗、洗衣、打扫卫生等日常家务劳动主要由妻子承担。女性平均每天用于家务劳动的时间达4.01小时,比男性多2.7小时[4]。另一方面作为进入职场的职业女性会有着巨大的工作压力,由于人们认为女性受生理、心理等方面因素影响,人力资本积累能力低于男性人力资本积累能力,长期存在着的这种偏见使她们必须更加勤奋努力比同等层次异性员工做的更好才会有机会得到老板的赏识和升迁。所以传统思想观念的束缚让职业女性完全不能从琐碎的家庭事务上解放出来全身心投入到工作中去,这就造成了职业女性在承担家庭角色与工作角色上过重的心理压力。

2.2 现行制度环境的缺失。

在倡导男女平等思想的过程中,我们的社会制度已经做出了赋予女性跟男性同等的权利,比如说女性享有的受教育权、选举权、参与就业、参政议政等权利,已是社会的一大进步,但是在现实生活中,女性在进入职场、实现自身价值的过程中,会遭受各种各样的歧视,其应有的权利得不到相应的保障,这些歧视和权利的保障缺失对职业女性的身心同样造成了巨大的心理压力。

2.2.1国家和政府的劳动法律法规政策不全面不细致致使职业女性在劳动力市场上因性别歧视而遭遇较大的心理压力。《中华人民共和国劳动法》第十三条明确规定:“妇女享有与男子平等的就业权利。在录用职工时,除国家规定的不适合妇女的工种或者岗位外,不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准。”但是在企业实际操作运作过程中,作为经济利益体的雇用单位在考虑用工成本的基础上会在各式各样的招聘广告中,时不时暴露着性别歧视的阴影,如“男性优先”、“仅限男性”等等。劳动和社会保障部曾对62个定点城市作过调查,结果显示:有67%的用人单位提出了性别限制,或者明文规定女性在聘用期不得怀孕生育[5]。

2.2.2无视国家和政府法律法规和钻法律漏洞的企业及相关用人单位等微观主体致使职业女性在工作职场上同样面临着较大的心理压力。人们普遍认为在工作中女性人力资本积累能力低于男性人力资本积累能力,同等工作,同样能力,女职工工资低于同岗位男职工的现象也随时可见。在有些单位的用工合同和规章制度中甚至带有“女职工5年内不得生孩子”、“女职工怀孕即解除合同”等违法条款。近年来下岗失业人员中,女性占了60%左右,女性失业率大大高于男性[6]。另外,女性因生理原因在职场中容易受到性骚扰,这无疑也给女性以很大的心理压力。

2.3 自我价值实现的期望值过高。

追求事业发展和提升的职业女性,大部分都有追求完美的心态,对工作、家庭和感情生活期望值都很高,这是造成心理压力过大的最主要和最直接的原因。职业女性事业心和责任心很强,总是试图达到工作上的高标准,事业上的高目标,因而她们的工作强度很大,据调查显示:50%左右的普通高校女教师每天工作时间在10小时以上,最长的日平均工作时间为17小时,超过44%的女教师没有娱乐和身体锻炼时间[6]。这说明她们在职场中奋力拼搏,超负荷地运转,而一旦由于自己能力或客观条件的限制,达不到预期的目标时,就会产生巨大的心理压力,影响着职业女性的身心健康。

3 职业女性心理压力的社会保护模式建构

职业女性在家庭和社会工作两种角色的扮演过程中,会影响其身心不平衡,会带给她们巨大的心理压力,如果这种心理压力不能得以很好的调适或者释放,就会出现我们前面提到的目前很多职业女性所表现出来的躯体衰竭以及心理疾病。为了更好地促进职业女性身心平衡、保持良好的生活心态、消除影响职业女性发展的心理障碍就需要从社会各个层面及女性自身的定位与转变来构建减缓职业女性心理压力的保护模式。

3.1 努力营造适合职业女性成长与发展的社会环境。

随着知识经济和信息化社会的到来,男女两性在智力上并没有多大差异,女性在脑力劳动中不逊于男性,女政治家、女企业家、女科学家在政治、经济和社会发展的各个领域发挥着重要作用,事实已经证明了过去农业社会因女性在体力上的差异而使男性占主导地位的文化价值观念需要得以改变,因此,就亟需一种先进的男女平等观念与知识经济时代的发展相吻合。

3.1.1 在家庭角色扮演中,摒弃过去“男主外,女主内”的旧思想观念。职业女性因生育抚养后代所付出的时间和精力是必要的,但从事繁重家务劳动的时间比重应减少,完全可以由专业家政公司来承担,使他们完全从家务琐碎劳动中解脱出来,避免因繁重家务与工作精力不足之间的矛盾,全身心投入自己的工作和事业中去。

3.1.2 在职场中,用人单位及其主管要抛弃“女不如男”的旧观念,在录用、晋升、奖励、薪酬等方面通过公平、公开的竞争方式,择优选取。同时,企业及其主管应对职业女性的压力给予足够的重视,及时了解压力的来源,对症下药,创造有利的工作环境来缓解她们的压力。

3.1.3 相关社会组织要营造男女平等的社会氛围。妇女权益组织和工会等社会非营利性组织要宣传男女平等思想,营造好社会氛围,提高广大职业女性的维权意识。

3.2 努力营造适合职业女性成长与发展的制度环境。

3.2.1 应尽快按照市场化、法制化的要求修改、完善职业女性劳动保护的有关规定,加强职业女性社会保护内容。让《女职工劳动保护条例》等涉及职业女性劳动保护的法规法条更加细化,更具有操作性,避免用人单位在录用女性时钻法律之空。同时,要通过学习和教育等多种方法提高雇用单位的管理水平和法律意识,以避免出现性别歧视现象。

3.2.2 加强职业女性劳动保护法规的责罚和监督机制。现有法规法条只单方面规定企业应该做什么和不应该做什么,但是并没有直接规定用人单位在违反上述规定应该受到何种程度的责罚。相关法律法规应清晰规定:对于用人单位在录用、晋升、奖励、薪酬等方面歧视职业女性的做法应给予罚款或吊销执照,情节严重者应适用相应的刑事处罚。这样就从制度上确保了职业女性在事业发展和追求上应有的权益。

3.3 职业女性自身要做好职业生涯规划,合理定位自己。

职业女性的发展意识决定了她们在工作定位中给予自己的高目标、高追求。面对职业生涯的发展,许多职业女性把个人目标设定较高,高目标必然要求她们付出更大的努力,高目标与现实的距离本身会给职业女性带来巨大的心理压力,更为严重的就是如果目标没有实现,就会将自己“逼入绝境”。现代职业女性应保持良好的心态,根据自身的条件来确定适合自己的目标,一步一步实现,便会轻松自如,更加自信。

3.4 摒弃单一单调的生活方式,培养多种兴趣爱好缓解心理压力。

职业女性应摈弃家庭——工作单位的单一生活模式,丰富业余生活,学会放松自己的身心。抽空郊游远足、游泳、逛街、跑步体育锻炼等将工作和生活带给的心理压力转移到体力疲劳上;同时可以参加社交活动,广交朋友,多和朋友交流,寻找到自己的倾诉对象以帮助缓解心理压力。另外,要多与家人沟通,得到家人的支持、理解和帮助。

参考文献

[1] .cn/0009/24/xgl11.html

[2]尚晓娄.《面对压力的都市女性》,中国网,2005年2月28日

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[4]《中国女性家务劳动3小时 女大学生求职仍受歧视》,法制晚报,2006年3月1日

篇8

樊金元（1963），男，湖北黄冈人，高级经济师，中国人民银行合肥中心支行货币信贷处副处长，主要研究方向为金融市场、利率。

摘 要：建立健全农村信用社利率定价机制是稳步推进利率市场化改革的一项重要内容。但是，现行农村信用社利率管理模式难以适应利率市场化风险控制的要求，探索具有区域性特色的农村信用社利率定价机制模式，强化利率风险管理，对农村信用社的可持续发展具有重要意义。

关键词：农村信用社；贷款利率；定价模式

近年来，我国外币利率、人民币拆借利率、国债回购利率等利率品种相继实现市场化，2004年又取消了商业银行存款利率下限及贷款利率上限，从央行稳步推进利率市场化的进程看，农村信用社贷款利率上限将会全面放开。但据调查，现行农村信用社的利率管理模式难以适应利率市场化风险控制的要求，为此，本文通过全面分析安徽省农村信用社利率定价现状，对安徽省农村信用社利率定价机制模式的选择进行了探索性研究。

一、安徽省农村信用社贷款利率定价现状

（一）管理权限基本集中于法人社

由于受管理体制、资金实力、经营环境、贷款对象、员工素质等因素制约，长期以来，农村信用社贷款利率水平由县（区）联社统一制定，统一规定不同贷款品种、不同贷款对象的利率浮动水平，基层信用社无权变动，而且浮动标准单一。

（二）贷款利率定价以传统的比例浮动为主

目前安徽省大部分农信社贷款定价仍以传统的定价方式为主，即在央行规定的基准利率基础上上下浮动，定价机制过于生硬、简单，定价时考虑的因素较少，基本上没有体现风险与收益相匹配、扶优限劣、风险度量、区别对待、综合评价等原则。具体讲，一是贷款利率浮动缺乏灵活性，未能运用贷款利率差别化原则确定贷款利率，尤其是部分地区的农村信用社，存在贷款利率“一刀切”和“一步到位”现象。二是利率风险防范存在表面化现象。农村信用社资金运作的视角已经触及到资金价格风险范畴，但是预警与防范利率定价风险的基本操作规程还不够完善，加之农村信用社利率内生机制的缺陷和农村金融市场的垄断，防范利率风险的意识不强，利率风险防范存在着表面化现象。

（三）贷款利率定价以固定方式为主，对利率风险的敏感性不强

贷款利率定价可采取固定利率和浮动利率两种方式，浮动利率定价通过按月、季、年定期调整利率，可有效规避利率风险。但从调查情况看，安徽省农村信用社无一例外地采用了固定利率定价方式。究其原因：一是浮动利率定价模式成本过高。由于浮动利率定价模式要求借贷双方在贷款合同期内定期重新确定利率，而农村信用社在贷款投放上以农业贷款为主，金额小、笔数多，若定期一一重新定价，将耗费巨大的人力物力，增加成本，影响效率。二是农信社对利率风险的敏感性不强。从农村信用社资金来源看，居民存款利率尚未市场化，基本执行基准利率，支农再贷款虽执行浮息制度，但也是一年一变。因此，最大的利率风险就是法定基准利率的调整，利率风险程度较低。在资金运用方面，农信社的贷款利率本身就已经很高，因此，即使短期内利率上调，其贷款利率上调的空间也十分有限。三是借款人对利率变化的敏感度不高。农信社的客户大多是农户和个体工商业者，贷款金额小、期限短，利率微调对其利息支出的影响有限，对利率的敏感程度较低，加上农村地区信贷资金处于卖方市场，借款人更不会计较少许利息的得失。

（四）农村信用社贷款利率定价水平过高，贷款浮动幅度高于其他银行业机构

2003年以来，安徽省农村信用社贷款利率呈现不断上升的态势，总体利率水平较高。农村信用社为了自身的发展，尽量用足政策，新增贷款都执行了较高的利率，以获取较高的收益。

从目前情况看，贷款利率水平的高低，对农村信用社的效益影响很大。存贷款业务作为目前农村信用社最主要的业务，其利差收入也是农村信用社最主要的利润来源。2004年初和2004年10月29日利率浮动区间两次扩大后，农村信用社存贷款利率随之两次上调，直接带动2004年和2005年的收益水平同比出现明显增长。2005年度，全省农信社各类贷款的综合平均利率水平超过10%，接近基准利率的两倍，如果剔除各郊区农信社上浮幅度较小的因素，县域农信社上浮幅度则更高。此外，少数农村信用社缩短贷款期限，导致贷款逾期，进而收取高额罚息的现象仍然存在，更进一步抬高了实际利率水平。

（五）城乡农村信用社之间贷款利率定价差异明显

在全部农村信用联社中，县域农村信用社贷款利率定价普遍较高，2005年4季度，其所有贷款利率的上浮幅度均在80%以上，平均上浮幅度接近100%，所发放的贷款也基本上以农户贷款、农产品加工运输贷款等为主。而郊区农村信用联社地处城市边缘，贷款投放结构与县域农村信用社有着明显不同，近一半的贷款投向了各类中小企业。由于面临着市区各家金融机构的竞争，在当前市区贷款利率整体定价水平不高的情况下，各郊区农村信用社对企业的贷款利率定价也只能随行就市，执行与商业银行相近的利率。据统计，2005年度，全部郊区农村信用社的各项贷款利率的平均上浮幅度约为67%，明显低于县域农村信用社。

（六）利率定价机制发展不平衡

虽然安徽省农村信用社利率定价取得了一些进步，但总的来看，由于农村信用社分布广泛、数量众多，其经营环境、管理水平等方面都存在较大差异，富裕地区农村信用社利率定价情况整体好于贫困地区，郊区好于县域农村。有些农信社在利率定价方面已经开始考虑多种影响因素，将因素量化，确定对不同客户的利率水平，基本具备了建立定价模型的基础，利率定价机制建设日渐成熟；而有些农信社利率仍处于简单的分类定价阶段，与利率定价管理差别化、精细化要求还有较大距离，并且很多农村信用社利率管理内部协调机制尚未建立，缺乏必要的软硬件设施，存在管理粗放、定价基础较为薄弱等现象。

（七）定价支持体系不健全，管理人才缺乏

由于受长期利率管制的影响，金融机构普遍缺乏利率风险管理意识，农村信用社表现得更为突出。很多农村信用社基本数据统计系统不够完善，缺乏基础信息和历史数据，影响各种利率风险管理计量工具的使用，影响利率定价体系的完整性和科学性。另外据调查，农村信用社普遍没有专职的利率管理人员，许多信贷人员认为利率定价由人民银行制定，农村信用社只需不超过范围执行。由于信贷人员大部分缺乏利率管理知识和经验，农村信用社即使制定出比较完善的利率管理办法，在实际操作中也不能很好地执行，或者执行不到位。利率管理人才的缺乏，严重影响了农村信用社利率定价水平的提高。

二、对安徽省农村信用社贷款定价机制模式的思考

根据安徽省农村信用社的实际情况，我们认为，任何单一的定价方法均不能很好地适应当前安徽省农村信用社的贷款定价要求，只有进行优势互补，才能找出农村信用社贷款定价的最佳方法。为此，我们认为一些内控机制比较健全、利率市场化程度较高、自主定价能力比较强的农村信用社以“成本导向”定价模式为基础，同时考虑“风险溢价”因素，进而融合为一种较为适合全省大部分农村信用社的“基本利率加（减）点法”贷款利率定价模式；同时，考虑到安徽省不少农村信用社利率风险管理薄弱、风险控制手段较少、缺少熟悉金融产品定价的专业人才和实际操作经验，加上人民银行目前仍然公布不同期限的基准利率，这些信用社可以继续采用传统的利率定价方法，但要加以改进。

（一）基本利率加（减）点法

1．“基本利率加（减）点法”的确定基础

首先，农村信用社在全省大部分地区农村金融的贷款市场上处于垄断地位，因而满足“成本导向”的定价模式所必备的条件。其次，由于农户规模小，农信社运作成本高，贷款风险往往比中小企业大，所以迫切需要收回成本。最后，现阶段全省农信社普遍处于亏损状态，而扭转经营困境的主要方式将主要依靠今后的改革和利率的重新定价。所以，“成本导向”的定价模式有其合理性。

但也必须看到，“成本导向”的定价模式本身也存在一定的缺陷，特别是对“风险溢价”（利率上浮或下浮）的定义特别模糊。所以，在实践上，必须给“风险溢价”作出明确的界定。在这个问题上，我们利用5P原则(根据美国经济学家保罗・享尼所提出的的授信评估理论，银行授信决策最关键的因素有五项, 包括借款人（People）、资金用途（Purpose）、还款来源（Payment）、债权保障（Protection）和授信展望(Perspective)，由于均以P为开头，故称为授信评估的5P原则)，同时结合安徽省农村信用社的具体情况，确定部分风险因子来决定贷款的风险溢价。

2．“基本利率加（减）点法”的具体操作方法

（1）基本公式

贷款利率＝基本利率+经过风险调整的因素浮动点数

（2）基本利率的确定

基本利率=贷款的资金成本率+贷款的管理费用率+税负成本率+目标利润率

其中：

贷款资金成本率=（利息支出+金融机构往来支出-社内调剂资金利息支出）/贷款平均余额

费用率=（手续费支出+营业费用+其它营业支出+营业外支出）/贷款平均余额

税负成本率=营业税金及附加/贷款平均余额

目标利润率=预计全年盈利额/贷款平均余额

（3）因素浮动点数的确定

根据“5P”理论，结合安徽省农村信用社的具体情况，我们将浮动点数的影响因素确定为：企业信用等级、资金用途、担保方式、客户综合贡献率、管理成本、其他因素、支农政策等（各农联社可以结合自身经济金融发展状况、贷款品种等具体情况，对因素进行调整）。各因素的总权重为100，按照贷款利率定价遵循风险必须与收益对等的原则，同时结合经营过程中积累的经验数据，测算出各因素的重要性，确定出各因素的权重，然后根据各项贷款利率浮动参考指标的等级或程度，查找对应的浮动系数及对应权重，最后根据浮动系数和权重，确定利率浮动点数。其计算公式为：

利率浮动点数=（浮动系数×权重）×100%

下面我们以某农联社企业贷款利率的确定具体说明此方法的运算过程。该模式设定5个风险因子，其内涵及权重如下：

企业信用等级指标：企业信用分为AAA级、AA级、A级和BBB级（含BBB级以下）四个等级，企业信用等级在确定贷款利率浮动幅度时所占权重为30%。对未经信用等级评定的企业，按照企业资产负债比率的高低确定浮动幅度，所占权重亦为30%权重设置以当地信用社的主要信贷风险为依据，对贷款安全性影响越大的指标所占权重越高。。

贷款担保方式：分为质押、抵押、保证、信用四种，在确定贷款利率浮动幅度时所占权重为30%。

企业入股情况：入股越多，贷款利率越优惠。在确定贷款利率浮动幅度时所占权重为20%。

综合贡献率：指企业在信用社的存贷款比例，也即企业在开户信用社的存款与贷款之比。在确定贷款利率浮动幅度时所占权重为10%。

管理成本：以单笔贷款额为主因素，单笔贷款额度越低，管理成本越高，相应提高贷款浮动利率；反之，降低浮动利率。在确定贷款利率浮动幅度时所占权重为10%。

3．“基本利率加（减）点法”评述

（1）“基本利率加（减）点法”更符合利率市场化趋势。该方法取代了原有的“在央行基准利率基础上进行比例上浮”的做法，以“点数”取代“比例”，符合国际惯例，而且可以更好地对央行的利率政策做出反应，以体现国家宏观调控的意愿。国际上通常以0.25%为一次利率浮动调整的单位，每次调整的幅度都是0.25%或其整数倍。我国央行利率的调整幅度一般都是0.27%或其整数倍，所以采用0.27%或其整数倍作为利率浮动调整的单位更加科学，这样可以使信用社的“基本利率”能及时反映国家的货币政策。

（2）“基本利率加（减）点法”更容易确定利率的期限结构。原有的按比例浮动的方法尽管可以大致确定利率的期限结构，但是由于将“比例”换算成“点数”后会出现较大的变化，因此如果持续使用就会造成利率期限结构的扭曲，难以反映合理的期限溢价水平。

（3）“基本利率加（减）点法”更能体现“风险溢价”。传统的“成本导向”定价模式对“风险溢价”的定义特别模糊，只考虑了一部分风险因素。我们的方法结合“5P原则”将更多的风险因素纳入了利率定价模型之中，因此对“风险溢价”的定义更加明确。将这种思想贯彻到定价过程中，会使得定价过程更加客观，同时也有助于弥补农信社在信用评估方面的不足。

（4）“基本利率加（减）点法” 具有较强的扩展性。该方法不仅在利率上下浮动方面有章可循，而且还可以通过加（减）点的方法体现国家的支农政策，真正做到为“三农”服务。而且随着农信社经营环境和经营条件的改变，以及农信社自身经营策略的变化，可以随时对公式中的有关变量进行重新定义和修订，从而更好地反映环境的变化，更好地体现“顾客导向”或“市场导向”等新的发展策略。

（二）传统贷款利率定价方法的改进

所谓传统的贷款利率定价方法，是指信用社一直采用的在央行规定的基准利率基础上上下浮动的贷款利率定价方式，用公式表示：

贷款利率＝贷款基准利率×（1+浮动幅度）

随着利率市场化的推进，农村信用社贷款定价考虑的因素增多，科学性合理性有所增强，传统的贷款定价公式改为：

贷款利率＝贷款基准利率×（1+ 因素权重×因素浮动系数）=贷款基准利率×（1+ 浮动比例）

其中，基准利率指央行公布的当期不同档次贷款利率；因素浮动系数具体包括：企业信用等级系数、担保方式系数、管理成本系数、其他因素系数、支农政策系数（针对农信社）等。各金融机构可以结合实际对因素进行确定。

1．确定影响贷款利率的主要因素。影响利率定价的因素主要有贷款的风险、成本和市场因素，所以在制定贷款利率模型时本文将企业信用等级和担保方式作为考虑风险的因素，此外，农信社肩负着信贷支农的政策重任，还应将支农政策作为确定贷款利率的因素之一。具体操作过程中，各农信社可结合具体实际，对因素进行增减。

2．影响贷款利率的主要因素（企业信用等级、担保方式、管理成本、其他因素、客户综合贡献度、支农政策等）在贷款定价中权重的确定。各因素的总权重为100，按照贷款利率定价必须遵循风险与收益对等的原则，结合实际选定定价所要考虑的因素，然后根据经营过程中积累的经验数据，测算出各因素的重要性，确定出各因素的权重。这样可根据这一权重来确定每大因素的系数值，有条件的信用社可直接建立计算机定价系统，输入各要素后直接计算出贷款利率。

3．浮动系数。指在基准利率基础上贷款利率浮动的倍数，其值应处在央行允许信用社贷款利率浮动的范围之内，现行应该为［0.9-2.3］之间。在实际定价时可根据各自实际情况,确定各自不同的上限与下限，并视情况变化随时调整。为描述方便，将上限设定为Y,下限定为X,现行条件下，X＞0.9，Y＜2.3 。

4．信用等级系数。根据企业信用等级评定的结果，确定系数，信用等级可按三等九级来确定，分别为AAA、AA、A、BBB、BB、B、CCC、CC、C，其中AAA级最高，C级最低，等级越高，系数越小，信用等级系数值应在3X/5－3Y/5之间。

5．担保方式系数。指按不同的担保方式（信用、抵押、质押、保证）确定系数，其系数值处于3X/20-3Y/20之间，风险大小与系数成正比，可考虑双证齐全的不动产抵押取最小系数，即3X/20，信用贷款为最大值，即3Y/20，其余担保方式处于两者之间。

6．管理成本系数。管理成本一方面是指获取资金的资金成本，资金成本可参考上季度全行存款加权平均利率和货币市场国债回购平均利率而定；另一方面是指为管理该笔贷款所付出的每百元贷款的综合代价。根据这一成本来确定一个综合系数，其系数值位于3X/25-3Y/25之间，一般情况下，管理成本与贷款规模成反比。

篇9

    （一）公平与效率相权的建制理念

    价值理念及政策取向是社会保障制度设计的基础和前提，公平、效率与社会保障制度建设密切相关。互助互济、保障公平是社会保障事业追求的固有特性、目标、本质和核心。而效率是社会保障制度正常运行的物质保证，对社会保障制度的实施产生重要影响。寻求公平与效率的统一是社会保障制度的核心建制理念。然而实践中关于何者优先或倾向于何者的选择往往对社会保障制度模式选择起决定性作用。效率优先往往更加强调社会保障制度对经济体制改革的配套作用，而公平的价值取向更加倾向于将社会保障制度视为最重要的社会政策之一，关系到民生问题。

    第一种观点，更加关注社会保障制度建设的效率性，强调效率优先兼顾公平。他们提出社会保障改革的基本方向是：其一，要注重鼓励个人劳动的激励系统的有效性；其二，要强调保持较高的积累率；其三，要重视与其他社会经济改革的相互配合。周小川认为，社会保险与个人账户模式相比存在许多内在的缺陷和弊端，因此社会保险只是一种金融产品，其中一些产品虽然可以在规避特定风险方面发挥积极作用，但激励性不够，在社会保障体系中只能发挥辅的职能。具体到社会保障模式选择与方案设计时，建议应建立以个人账户为主导的分层次社会保障模式，以企业集团为突破口推进个人账户模式。他强调社会保障制度与维持激励及储蓄之间的关系，其观点具有明显的效率倾向。（周小川，2001）

    第二种观点则不同，认为社会保障制度一定是天然地追求社会公平，而市场经济是天然追求效率。在社会保障制度改革的过程中不能过分强调效率优先兼顾公平，应当确立公平优先兼顾效率的价值取向。并认为中国需要用公平与发展的理念去建设新的社会保障制度，同时强调责任共担、官民结合、多层次与多元化相结合对于新制度的确立和未来发展至关重要（郑功成，2001）。公平优先，兼顾效率应是我国目前和今后一段时间社会保障制度的政策取向（郭殿生，2003）。

    但大量研究文献关于社会保障模式的建制基础更加突出效率倾向，提出“效率优先、兼顾公平”的思想基础，曾一度成为社会保障制度改革的主导原则。不过，在我国当前条件下，随着社保理论的完善以及改革实践发展，人们逐步开始强调公平的价值取向。公平与效率何者优先的问题正如西方经济学中凯恩斯主义和经济自由主义两种经济思潮的相互交替。

    （二）制度建立的原则问题

    武汉大学社会保障研究中心李珍教授认为，中国过渡时期社会保障体系的制度建设和完善，只能适应过渡时期社会发展的实际状况。在社会的过渡转型时期，政府有效地发挥作用十分关键，同时应坚持社会保障制度的基础性、差异性和过渡性原则 （李珍、万明国，2004）。

    时任职于武汉大学的郑功成教授在论述制度建立原则时提到，中国合理的社会保障制度应该满足如下条件：一是建立市场经济体制的需要相适应；二是充分考虑中国的国情与国力；三是能够在改善国民福利的同时努力避免社会保障的财务危机（郑功成，1997）。

    国务院发展研究中心葛延风认为，考虑到当前体制的问题、经济与社会发展的长期需要、保障广大人民群众基本生活安全的需要、中国经济体制完善的需要、多种经济成分共同发展以及劳动力市场化的需要、城市化与工业化的趋势，以及中国经济的现实以及社会保障制度本身的特点，未来社会保障制度改革和发展的基本目标应当明确定位于广覆盖、低水平、可持续和促发展。无论是体系框架设计，还是特定保障项目的制度设计，都应遵循这一基本目标（葛延风，2004）。陈清泰也认为，模式的选择一定要确保其能够实现广覆盖、可持续并能够为改革和发展提供支持的目标（陈清泰，2000）。

    还有一些观点，如适度原则、目前利益与长远利益相结合的原则、层次性与专用性、整体性原则、动态性与开放性原则。根据以上原则建立一种包括农村和城市社会保障两大块的多元协调模式（张映芹，1999）；以及法制化原则，普遍加区别原则，合理负担、权利与义务对等原则以及与实际国情相结合原则浏宇、杨胜军，2002）。

    （三）关于社会保障制度模式的设计类型

    制度模式构建的整体思考的论述一般有如下提法：第一，保险型社会保障模式（强制保险为主，自由保险为辅），合理界定政府、企业、个人在社会保障体系中的责权利（钟伟、葛玉良，2C00）。第二，社会保险+社会救助型。认为中国的社会保障模式是一种兼顾公平与效率的社会保障模式；应当以社会保险和社会救助为重点推进我国社会保障制度建设；应当是一种城乡整合的社会保障模式，并逐步实现社会保障基本制度形式和待遇水平的城乡衔接；应当是一种与传统特色合理结合，基于传统保障特色基础上的现代社会保障制度（李迎生，2004）。还有一种类似的提法，即“附合保险型”模式，以社会保险为主，以社会福利为辅，以社会救助为补充，个人企业政府责任共担的社会保障制度。（吴施楠、季怡红等）；第三，保险型+储金型社会保障模式（吴春， 2004）。第四，社会保险+ 群众互助+家庭保障相结合 （葛寿昌，1995）。第五，商业保险+社会救助型（刘玉珂、王然，2002）。第六，自助型（强制储蓄型）社会保障模式（朱佳俊，2002）。第七，家庭保障+现代社会保障制度。人民大学郑功成教授认为，我国现阶段的合理选择目标应是以家庭保障为基础的一种新的混合型的、现代保障与传统保障相结合的社会保障制度。由于传统保障所独具的精神保障功能与现代保障相互补充，所以在我国社会保障制度建设与改革中，应当将现代保障方式 （主要是指它的优越物质保障功能与实现方式）与传统保障特色（主要是指它的精神保障功能与实现方式）合理地结合起来。这不仅是鉴于工业化国家的经验教训，更是基于我国经济社会发展的现实需求（李迎生，2003）o第八，社区社会保障模式，它包括社会保险、社会救助、社会福利三项内容，并全方位发展社区教育、卫生和环境保护（刘桂芝，2002）。第九，多层次、多元协调模式。依据社会保障制度的内在要求，结合中国生产力水平差异大、多种所有制结构并存、地区经济发展不平衡等现实国情，中国应该建立多元协调模式的社会保障制度（任保平，1998）。

    当然，学者们以上归类有时并不相互排斥，只是由于角度和强调重点不同，描述亦有不同（覆盖范围、基本特征、筹资模式、管理体制等方面）。

    二、关于城乡统筹社会保障模式选择

    （一）城乡社保制度衔接

    实现城乡统一的社会保障制度是长期发展目标，但需要统筹安排。通过一种过渡性的制度安排，在目前完全割裂的城乡二元社会保障制度之间构建一种衔接模式，为将来建立城乡一体化的社会保障制度创造条件（樊小钢，2004）。

    第一种观点，在城乡社会保障制度建设中通过建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”，以突破二元社会保障体系的固有框架，为进一步实现社会侏障体系的城乡整合做好准备（李迎生，2002），建立城乡统筹的社会保障制度不仅势在必行，而且具有现实可行性（景天魁，2004）。由于中国工业化与城乡社会结构转型的特殊性，目前城市实行的养老保险的第一支柱与医疗保险的大病统筹以及最低生活保障等可设计为城乡共享项目，其他方面或项目则可根据城乡实际保持一定差异。目前的改革可以以社会保险制度为重点，在加快城市企业职工社会保险制度的规范化改革的同时，采取措施将乡镇企业职工、进城农民逐步纳入社会保险的覆盖范围，并使之最终与前者统一。在农村，则构建一种既和目前实际吻合，又便于未来与城市整合的社会保障制度框架。未来在基本养老、大病医疗、最低生活保障等保障项目可实现城乡统一，而其他项目仍可保留一定的城乡差异（李迎生，2002）。这种关于过渡制度安排的类似观点还有，城乡统筹的社会保障制度从建立城乡统筹的最低生活保障制度、公共卫生和大病统筹制度着手，逐步建立城乡统筹的社会保障新体系（景天魁，2004）。

    第二种观点，农村社会保障制度建设的“三部曲”，即转型模式、市场模式和目标模式。转型模式就是指在各种物质条件不成熟的条件下，提出以家庭保障为主，根据地区发展水平差异，发展社会救助（贫困地区）或社会保险／商业保险（较富裕地区）的模式。市场模式就是以“家庭和福利机构”为依托，政府倡导的 “个人责任”制、强制储蓄型社会保险为基础，商业保险为主导，社会救济等保障方式为补充的储蓄保险主导型社会保障制度模式。目标模式社会保障制度的目标模式应是城乡一体化的统一模式，即建立以政府参与的、社会互济性强的社会保险为基础，商业保险为主导，其他保障形式为补充的保险主导型社会保障模式（杨翠迎，2002）。

    第三种观点，城乡分割的社会保障政策。这种观点中包含了以下两个方面，其一是建立城乡统一的社会保障政策，从长远来看是短视国策。基本不赞同在农村建立政府主导的社会保障政策。理由是城乡经济发展高度不平衡，统一社保在经济上不可行；在中国农业人口中建立社会保障制度，对于向提高这些产业的人工成本并进而严重削弱中国劳动力密集产业的国际竞争力；另外，这也违背当前小政府、大市场的世界改革潮流（陈平，2002.其二是，在农村建立与城市截然不同的社会保障制度模式。在今后相当长的历史时期中，“补救模式”仍然应当是我国农村社会保障的主要形式；中国城市社会保障制度的改革应加强统一的社会保障行政管理，明确多元化的责任。（周弘，1996）

    第四种观点，从“二元到三维”的目标模式。“三维模式”的基本框架由三个层次构成：一是建立覆盖全国城乡的统一的法定的基本保障。基本保障由城乡社会福利、城乡社会救助和城乡优抚安置或城乡居民最低生活保障制度组成，全体中华人民共和国公民都有权享受，它保障全体公民在生命波折期最基本的生活需要。二是建立省（市）级统筹的补充保障。该层次的保障水平略高，作为基本保障的补充，保障范围包括所有企业和事业单位的职工及政府公务员。三是建立以商业性保障为主的附加保障。附加保障属自愿性质，主要为那些不满足于基本保障和补充保障的经济收入较高的公民提供保障。（王国军，2000）

    作为城乡社保制度统筹发展的重要内容，关于农民工社会保障制度设计，也存在截然不同的看法。农民工社会保障制度的“统”或“独”。“独”派往往基于农民工与市民以及传统农民的工作、职业性质和需求的区别，建立独立于城市和农村的不同社保模式（袁志刚、李迎生等）。而“统”派又有将其纳入城市社保体系和农村社保体系之分。蔡吩认为，应该把他们纳入到城市居民的保障体系，这样有利于形成共通的社会责任感（蔡防，2003）。而另一种观点则认为，建立独立的农民工社会保障制度或者把农民工纳入城市社会保障体系不具有理论和操作的可行性，解决农民工的社会保障问题可性的办法是将农民工纳入农村社会保障体系畅立雄，2003）。

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[论文关键词]智利模式；农村社会养老保险；保险基金；基金管理

1“智利模式”简介

智利模式的基本内容，是以个人资本为基础，实行完全的个人账户制，将个人工资总额的10％存人个人账户并进行积累，并且交由私营机构投资管理，最终个人账户中积累的储蓄及增值收益作为个人养老金的资金来源。

1．1养老基金的筹集方面

智利实施的是政府立法和监控，民营机构具体操作，个人账户强制储蓄，政府承担最终风险。保险费完全由个人负担，雇主不承担缴费义务。雇员按月缴纳养老保险费(月工资的10％)，缴费金额全部记入养老金的个人账户。

1．2养老金的管理和运营方面

智利的基本做法是，由多个竞争性的私营养老基金管理公司(AFPs)来负责个人账户养老金资金的管理并进行市场化的投资运作，利用投资回报收益使养老基金升值。

1．3养老基金投资监管方面

智利政府采取严格的数量监管模式。同时，为了保证养老基金的安全，政府成立养老金管理公司总监署(SAFP)来管理各公司的运营状况。

2我国农村社会养老保险及基金管理状况

目前我国的农村养老方式主要依靠家庭养老，同时辅助于“五保”制度。从全国各地试点的新办法与传统农村社会养老保险基金监管制度实施方案比较来看，新型农村社会养老保险基金监管原则明确、模式统一，新制度已经较原有监管制度有了显着的有效性和先进性。但是，它同时也存在着一些问题，主要表现在管理不够规范、监管缺失、基金保值增值方式单一、法律制度不完善等方面。

3我国农村社会养老保险基金管理存在的问题

3．1养老保险基金被挤占、挪用，造成基金流失

养老保险基金、待业保险基金必须专款专用，任何部门、单位和个人都无权挪作他用；国务院也多次明文规定不得挪用社会保险基金。

3．2预筹积累为特征的储蓄型保险制度导致养老基金互济性差

现行的农村社会养老保险以个人缴费为主，集体经济予以适当补助，投保对象平等享受集体补助；与城镇养老保险相比，最大的区别在于其并不具有互济性。

3．3农村养老保险基金投资渠道单一，保值增值能力差

个人账户基金的投资收益率将直接影响到个人未来养老金的给付，影响到老年人的生活水平。积累制养老金制度下形成的巨额个人账户养老基金将面临巨大的通货膨胀风险和经济增长风险。

4“智利模式”给我们的启示

4．1政府在投资运作中的作用发生转变

在公共养老保障体系中，政府由直接包办养老基金投资运作转为由专门的投资管理机构负责基金的投资运作。政府职能转向投资运作的监督和管理，养老基金的行政管理和投资管理适当分离。这是一个基本经验。

4．2不同类型养老保险基金应该采用不同的管理模式

个人账户基金属于基本养老保险范畴，应该实行政府机构管理模式。但应该与统筹账户基金的管理完全分开，以有效避免个人账户资金被统筹基金挪用。全国社会保障基金是由全国养老保险基金理事会统一负责筹集的，由全国社会保障基金理事会进行管理。补充养老保险基金管理，可以建立独立的补充养老基金会。

4．3养老基金可用来发展资本市场