基层社会治理情况范文

导语：如何才能写好一篇基层社会治理情况，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词： 法治思维 法治方式 基层社会治理

党的十八届四中全会《决定》指出，全面推进依法治国，基础和重点都在基层，基层治理法治化水平直接关乎社会稳定大局，意义十分重大。

一、基层社会治理法治化是现代社会治理的应有之义

现代社会治理的核心就是法治。法治一方面通过调节其特有的结构调节社会关系，并在此基础上对社会治理的合法性加以解决。另一方面法治通过国家强制性保障社会治理活动的法律权威性；最后法治通过确定边界和底线使社会治理活动有可预期性。法治中国建设的重点和基础就是基层社会治理法治化，社会矛盾和冲突多发于基层，集中体现于基层治理中，伴随着社会转型和经济转轨，加速推进基层社会治理法治化已成为现实问题。基层社会治理法治化于现代社会治理和国家治理能力现代化而言有着无法替代的作用，主要体现在可以提高社会治理方式的创新程度，充分调动各方面积极性，实现社会治理资源的整体优化。换一个角度来讲，基层治理法治化是体现和反映国家治理能力的“风向标”。

就我国当前国家治理能力和治理体系建设实际情况来看，基层治理法治化所起的作用是关键性和基础性的，同过去以“管控思维”为主体的社会治理方式相较而言，法治化治理方式能够最大程度实现人民群众的利益诉求并在最大范围内聚集民意。法治化治理方式通过制度建构方式，运用法律手段，可以最大限度杜绝管理部门、管理人员的“不作为”、“乱作为”，真正实现“运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”等目标。

二、社会治理的法律属性包含法治思维和法治方式

从理论而言，社会治理是一项公共职能，为了实现这一公共职能，社会治理的主体可以采用行政命令，行政计划、行政处罚等一系列管理手段。因此，“社会治理”在很大程度上可以讲本质上就是公权力的行使，是行政行为的实施。在现代法治国家，只要是权力的实施行使，就必须受到法治约束，只要是权力的意思表示就必须符合法治精神。社会治理采取的行政行为本质就是法律行为，这是社会治理的法律属性。这一点从根本上决定了社会治理中必然包含法治思维和法治方式的普遍运用。具体而言，体现在以下方面：一是运用法治思维和法治方式实现社会治理主体的法治化。就社会治理的国家公权力而言，管理职能之间的空缺、重叠和冲突都需要运用法治思维、法治机制和法治方式协调、沟通和解决；就社会治理的社会公权力而言，公共职能与国家职能的界限、分工、冲突需要运用法治思维和法治方式明确、指导和协调。二是运用法治思维和法治方式确保社会治理行为的法治化。社会治理行为作为一种行政行为，体现了行政行为一般性原理，体现着自由裁量权的运用。而且现实中，在社会治理中，这种自由裁量权的行使会直接面对尖锐的利益冲突、强烈的价值碰撞和巨大的社会诉求，其运用得当与否将最直接影响国家形象及公民的法治信仰。三是运用法治思维确保社会治理责任的法治化。有权力就有责任，责任是权力的本质属性，而且这种责任应当且必须是一种法律责任。法治思维与权力思维的差异之处就在于是否承认权力的最高性。法治思维认为法律的权威高于权力，公权力的行使者必定需要承担相应的法律责任。

三、运用法治思维和法治方式推进基层社会治理存在的问题

（一）存在制度障碍

虽然国家层面和地方层面都有关于基层社会治理的法律、法规、规章和条例。但从现实情况看，实现社会治理法治化面临着严重制度障碍：其一，现在制度已经相对落后。我国原有相关法规是适应传统社会管理模式而形成的，社会管控思维严重，与基层社会治理法治化要求的法治思维和法治方式相去甚远，出发点和制度建构的主要做法完全不同，无法适应当前社会发展。其二，立法相对滞后。进入新时期以来，特别是党的十以后，实施由“社会管理”向“社会治理”，由“行政色彩”向“法治主导”转变以来，许多地方在实践中已经做了许多有益尝试，且取得了一系列富有创新意识的成果，但是相应的立法工作却显得滞后，特别基层自治组织、基层治理机制合法性问题，涉及老百姓利益保障问题的许多方面仍未纳入法治保障轨道。其三，法规效力层级不足。从目前现实情况来看，从国家立法层面来看，有关基层社会治理的法规较少且缺乏可操作性。许多地方通过地方政府立法对现实矛盾加以调节，但是这些地方性法规效力不高，甚至因为没有先例可循，在一定程度上违反相关上位法规的问题。使运用法治思维和法治方式推进基层社会治理的基础不复存在，何以谈其效果和作用？

（二）运用法治思维和法治方式的能力不足

党的十八届四中全会《决定》提出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”因此，全面推进依法治国，关键在党，关键在人，关键在于提高各级领导干部的法治思维和依法办事能力。当前基层社会治理主体，特别是一些党员干部运用法治思维和法治方式的能力不足，一方面体现在党员干部的法律知识储备不够、依法治理的传统和氛围缺失，另一方面是在客观上大量存在许多领导干部不愿意用法治思维和法治方式，而是采取行政手段的“短、平、快”，更有甚者提出法治方式让其“畏首畏尾”，在一些场合发表进一步加强社会管控的传统思维。

（三）行政手段的路径依赖

随着经济社会发展，特别社会结构和利益需求呈现多元趋势越来越明显的背景下，行政手段难以“一招定天下”，需要多种手段协调，其中法律手段应该成为主导，如前所述，行政手段应在法律框架设立的范围内发挥效用。过去中国，在人-单位-国家这样的架构下，通过上行下达执行行政命令实现社会治理确实有着无法比拟的优势，但是面对社会主体的多元化和社会分层的现实情况，过分依赖行政效率只会导致基层社会治理陷入僵局，而且极易导致权力寻租，导致腐败。这样的路径依赖极易发生打着“发展压倒一切”等片面观点的旗号，时不时发生突破法律边界的行为，甚至侵犯公民权利，认为改善了群众生活，尽管违法但是可以被理解。如此种种，突破法律边界和底线，不惜一切代价和手段处理矛盾纠纷，最后结果往往是进一步激化矛盾，是短视行为，于长远发展有百害而无一利。

四、运用法治思维和法治方式推进基层社会治理的有效路径的思考

（一）最关键的是领导干部要具有法治意识和法治观念

通过自觉学习，增强宪法法律至上的理念，通过法治思维进行思考，将依法治国、依宪治国的理念内化于心；通过比较法治思维、法治方式与人治思维、人治方式在治国理政方面的优劣，使领导干部充分认识运用法治思维和法治方式治国理政的必要性，改变过去那种“以言代法”、“以权压法”的“人治”思维模式，以法治眼光看待一切，明确法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何领导干部有超越法律的特权，始终牢记法律底线不可触碰、法律红线不可逾越；通过干部教育培训等多种形式，潜移默化地影响领导干部的法治精神、法治意识和法治信仰，使领导干部成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

（二）重视正面引导和反面警示两方面作用

榜样的力量是无穷的，要充分运用正面典型的引导作用，使领导干部养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。同时对反面典型的警示、警戒作用不能忽视，应在组织、人事管理等重点领域坚持给人治亮“红灯”，只有这样才能促使所有领导干部自觉提高运用法治思维和法治方式的能力。

（三）要在领导干部政绩考核上强调法治指标

正如党的十八届四中全会公报指出的：“提高党员干部的法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”因此要将法治指标纳入对各级领导干部的考核之中，把法治建设成效纳入政绩考核指标体系，各级组织部门要把是否具有法治思维、法治方式和法治能力作为考察干部的重要内容，提拔重用那些运用法治思维、法治方式的领导干部，通过激励机制，促使更多领导干部积极运用法治思维和法治方式解决问题。

（四）要积极营造法治环境

推进法治文化建设，努力营造稳定有序的法治文化氛围，使领导干部习惯法治思维，习惯用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，使其养成良好的法治思维习惯，形成优秀的法治思维品格，养成良好的法治能力，形成推进依法治国的良好法治氛围。

崇尚宪法和法律的权威，根据法律思考，把法律当成思考、解决问题的出发点和归宿。法治思维在现阶段主要指限制、约束权力任意行使的思维。法治思维改变了一些领导干部思想中存在的重权力轻权利、重治民轻治官、重管理轻服务等思维误区；法治方式指领导干部遵循法治原则和法治精神依法治理，通过制定、执行法律，运用法律方法治国理政的行为方式。法治思维与法治方式的核心是用权利制约权力，加强对权力运行的监督和制约，强化对权力行使的约束和规范，约束公权力、保障私权利。

总之，我们需要提高领导干部的法治素养，坚持法治导向，提升法治能力，推进基层社会治理法治化建设。

参考文献：

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[关键词]社会保障 社区人员 行为失范

[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2012）08-0015-02

近年来，我国社会保障体系中的城镇居民最低生活保障工作问题频出，在电脑上打开百度搜索网站，输入“人情保或关系保”，相关的搜索结果都有十几万条，可见问题之普遍，受关注程度之高。而另一问题“保障房摇号作弊”也同样被热议和关注。基于这些问题，同样受到各级政府和相关部门的关注，各地均纷纷出台各类措施以此打击和防止类似的保障失允现象。分析各地政府和相关部门出台的打击和防止社会保障系统中失允现象的相关规定及各类突击式的核查行动，总结其共性有：1.加大申请人资格审查。2.加强程序监督。3.加重对申请人不端行为的惩罚力度。4.追究机构经办人的失范责任。根据上述几种措施，按照正常逻辑，的确可以在一定程度上遏制问题情况的发生，但抛开申请人利益相关联的前三条办法，从第四条对经办人失范行为角度分析，到底是什么原因促使基层工作人员在日常工作的过程中如此频繁地出现行为失范的现象呢？

一、事权责任与个人回报的不对等

从内因分析，就我国各地的社区工作者的用人状况来看，大多地区的社区工作者的个人薪酬待遇均处较低水平，以上海市杨浦区为例：《2010年上海市杨浦区公开招聘部分社会工作者公告》[1]中，有关社区工作者的个人待遇部分，原文如下：

第四条、录用及待遇

1.录用人员实行人才派遣。与人才派遣公司签订劳动合同。由各用人单位负责日常管理和考核。

2.录用人员收入标准：约2500元/月（税前）。年终根据考核情况发放一定数额奖金。

按照该《招聘公告》入职后的社区工作者，每月税前收入构成为2500元/月+年终奖。而当地的消费水平则是，上海市杨浦区的租房均价为：一房一厅1600元/月。[2]按照收入对比当地的消费水平，杨浦区的社会工作者在入职后，能够操持好个人生活已经相当难得，当他面对少数不端低保申请人所带来的事权利益，怎么会不动心呢？按照亚当·斯密的“理性人”假设学说，每一个从事经济活动的人都是利己的。也可以说，每一个从事经济活动的人所采取的经济行为都是力图以自己的最小经济代价去获得自己的最大经济利益。当基层社区工作者发现自己承担工作责任与物质回报不成正比的时候，其利用手中事权换取一定经济利益就变成了可能。

二、用人机制不健全使其随波逐流

从《2010年上海市杨浦区公开招聘部分社会工作者公告》[1]的另外一个角度看，用人机制的不健全也是造成基层社区人员行为失范的主要因素，如《招聘公告》中“录用人员实行人才派遣。与人才派遣公司签订劳动合同。由各用人单位负责日常管理和考核。”简单调研多省的社会工作者的用人办法，一般大多数城镇的用人办法均是采用约期为一到两年一签的“合同制”方式，合同到期后，要么选择解聘要么再次续签，只有少数地方会在合同期满，根据考核表现落实“行政事业编制”。根据梅约的“社会人”假设理论分析，影响人生产积极性的因素，除物质外，还有社会、心理因素；[3]当“合同制”的社会工作者的自我社会定位，仅仅是一个有今天没明天、毫无奔头的打工者时，在失去职业稳定性与职业上升空间之后，在其日常工作中，职业操守的自我约束力将明显下降。

三、监督机制缺失致使其有机可乘

就我国社会保障体系内现有的监督机制而言，光是凭借公共组织内部的自我约束、自我平衡，是远远不够的，虽然这种内部监督体系带有较强的时效性、权威性，但应用在基层社区工作中，面对繁复、海量的日常事务，内部监督更明显体现在应急式的、随即式的检查。就长效来讲，在缺少立法的前提下，公民参与和舆论监督是目前最需要加强的两个方面。所谓“防民之口，甚于防川”，任何基层社区工作者，都无法逆转和回避，其所在社区民众对于其工作效率、态度、操守的评价，虽然公民参与和舆论监督在权威性、时效性上远远低于公共组织的内部监督，但公民参与和舆论监督在广泛性、全面性等方面都拥有巨大优势。

四、惩处力度弱造成机会成本过低

近期安徽省有这样一则新闻：“砀山县日前开展了为期四个月的城乡低保清理规范工作，坚决清理‘人情保’‘关系保’，对违规违纪人员进行严肃查处。截至目前，该县已有1名分管民政工作的副镇长受到通报批评，1名民政办主任和1名村委会主任受到党政纪处分，1名低保员被解聘。”[4]该文中，其他参与人的处理结果姑且不论，单从低保员解聘了事的结果看，明显对其失范行为的惩处过轻。虽然，在普通雇佣行为中，因工作失误提前解除被雇佣者的劳动合同，是对于普通员工工作失误的最大惩罚，但基于社会保障工作特殊性，基层工作者一旦出现失范行为，其社会影响和行为后果将远远超出其他行业普通工作失误。虽然上述新闻，因具体情况未详细描述，而存在实际情况或许并不严重的可能，但就全国范围来看，因基层社会工作者行为失范而造成国家损失后，在追究其职务责任甚至刑事责任之外，理应还要追偿其行为失范给国家带来的经济损失，甚至加倍补偿。

五、技术条件简陋使检查成本过高

从另外一个角度解读安徽省砀山县的新闻，为什么仅仅是开展为期“四个月”的清理工作？清理工作为什么不能天天开展，日日检查？这样的阶段性检查，岂不是造成基层行为失范人员“风紧收手，风松伸手”？就其根本，还是因为我国的社会保障体系缺少基本的技术支撑，没有一套可以实时检测基层社会工作者工作结果是否规范的系统。“我国的社会保障体系下，除了部分刚性要求之外，很多准入条件都存在模糊两可的情况，因为缺少如“个人信用体系”这样的对个人消费、纳税、财产情况详细记录的有力工具，才使得隐匿个人财产状况成为可能。”[5]同时也正是缺少这样的技术条件和检测工具，才无法对基层社会工作者的工作结果做到实时评测，对发现基层社会工作者的失范行为造成技术性困难。

六、内外双治才能标本兼顾

目前，对于社会保障工作基层出现的不和谐问题，我国各地方城镇政府虽然已经认识到其问题的严重性，但从治理手段和治理途径来看，大多数还仅仅是处在“头疼医头，脚疼医脚”的应急式阶段。在缺少社会保障全国性立法的前提下，地方性法律、法规就显得尤为重要。只有在“法有明文”的情况下，让基层社会保障工作透明再透明，让公民参与再参与，才能使监督机制、舆论机制、公民参与机制不流于形式。只有在全社会对于社区基层人员失范行为零容忍、零原谅的基础之上，才能对不端行为起到威慑作用，才能把失范行为扼杀在萌芽之中。这样肃清外部环境的办法，也仅仅是治理基层社会保障工作者失范行为的第一步。

按照我国学者宋培林关于“文化人”的假设学说，“人不仅具有物质性、社会性、自我实现性，而且具有道德性，价值倾向性，人是物质性与道德性的统一体。人们在追求物质需要的同时，能够承担对组织的道德义务和社会责任，并且能够以道德自律的方式进行自我管理。”[6]因此在社区基层工作者的日常管理中，满足其一定的物质生活需要和社会角色需要，是治理其失范行为内因产生的根本途径。只有改善基层社会工作者薪酬条件，完善基层社会保障工作的用人机制，才能拉升其自我定位，发挥其文化人本性。

七、结论

任何一种制度都离不开其基层执行人员，作为我国社会保障事业的基础操作人——社会工作者，他们的公共伦理水准决定了我国社会保障制度在执行过程中的成败。基层社会工作者行为失范问题，凸显了我们现有社会保障体系内部管理设计的缺失。在弥补制度缺失的时候，只有通过外部环境施压与内部条件释放的双重治理手段，才能达到长效、和谐、根本的治理目的。

【参考文献】

[1].

[2]http：//.

[3]徐碧琳，陈颖.组织行为与非正式组织研究.经济科学出版社，2009.6，P133.

[4]安徽日报.2010-11-22.

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基层治理的动力从哪里来？我认为还是来自基层。但如上级把所有问题裁量权都收在手中，形成不合理的政策框框，既限制了基层的治理能动性，又因基层缺乏政策制订权，老办法不管用，新办法不会用，在实际工作中进退失据，左右为难，积极性和主动性大受影响。

基层治理包含两大问题，一是治理主体的问题，即“镇治”和“村治”问题，二是对治理主体的治理问题，即“治镇”和“治村”问题。这两个问题缠夹在一起，相互影响，只要一个发生了变化，立刻就会对另一个产生影响。

从后一个问题来看，中央以及省、市、区县对基层社会治理发挥着重要而复杂的作用。

把基层问题解决难的原因简单归结为干部“不作为”、“乱作为”，而没有去理解基层“难作为”，没办法去作为，这种认识与实际是有偏差的。

基层治理最难解决的就是历史遗留问题。改革开放以来这类问题太多了，环境污染、土地开发、山林保护等都不是一两年的事情。但由于任期限制，下一届干部很少主动积极处理上一届的遗留问题，导致积重难返。

诚然，基层治理问题，有村干部不作为、乱作为、不依法作为的问题，而大部分是上面政策和基层实际脱节的问题。如土地乱占、乱用、乱租的“三乱”问题，有些上级部门光顾着堵，没有疏;基层干部是了解实际情况的，他们想去疏却没有政策和权力的支撑，只能按照上面的要求来落实。

只要村民眼前利益和政府长期规划冲突、政府征地价格和市场价格存在着巨大落差，村民就会与上级、干部产生矛盾。村民只在乎实惠。而且村民找干部来解决土地矛盾，干部既不能推开，也不能解决，只能说一些圆场的好话。

农村的村干部三年选举一次，一上任必须马上办事。他如何为百姓办事？如何为上级办事？如何注意政策法律？都是村干部的难题。

村里的日常矛盾与法律纠纷还是有很大差异的。很多时候，法律倒在其次，重要的是做心理疏导。村民信任你的话，就可以很好沟通。

解决农村矛盾，以往多靠村干部的威望、村规民约等“人治”方式解决，或靠政府“灭火”，用的是行政手段和思维。强势一方凭借势力、话语权平息矛盾的做法，表面上平息了一时纷争，却容易埋下深层的矛盾。

有时，基层干部解决社会矛盾，如采用非正常化手段，可以很快把这些小问题给解决掉，但出了乱子谁来承担？上级领导不管，让你自己承担。因此，有人任职时就默默祈祷：我在任的时候不要出大事！没有过就是功。

村委会出了问题，民政部门没有能力处理，只能依靠县委组织部门，但组织部门又不是执行法律的机构，没法对村主任进行绩效考核，按照罢免程序又几乎不可能罢免他，而乡镇党委、政府对村干部更是只有指导权，而无管理权。出了问题，上边压，下面顶，乡镇一级夹在中间，十分难受。

在基层工作，培养感情很重要，群众理解很重要，也就是说的“接地气”，这是支持你工作的正能量。

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一、认清形势，科学定位，建立社会治安防控体系长效机制

学习实践科学发展观，要科学判断和全面把握当前的社会治安形势，牢牢掌握社会治安防控的主动权。××街属典型的城乡结合部，辖内影响稳定的因素多样，治安环境复杂，主要表现在：一是地域形态多样，矛盾纠纷隐患多，社会治安综合治理工作难度突出。辖内地域形态多样，既有××市最大的关闭国有企业—××氮肥厂，又有东圃最旺的商业地段；既有××区人口最多的城中村—××村，又有多个新型住宅小区，潜在的矛盾纠纷隐患多，主要是劳资纠纷、物业纠纷、邻里纠纷、医患纠纷、经济纠纷，还存在着国企遗留问题、房屋拆迁问题等隐患。各种社会矛盾纠纷隐患的存在，给辖区的稳定和社会治安综合治理带来很大的工作难度，要排查调处这些矛盾，既涉及到各种政策法规，又要协调各职能部门和社会力量齐抓共管。二是流动人口多，平均素质偏低，社会治安综合治理工作压力突出。辖内有出租屋1.9万套，近年来外来流动人口迅猛增加，据初步统计，××地区的外来流动人口超过8万人，平均素质偏低，相当一部分外来人口为暂时找不到工作、打散工、从事体力工作等人员。从近年来对违法犯罪分子人员的分析来看，外来流动人口的作案比例大，每年抓获的犯罪嫌疑人中有80%以上是外来人员，其中，近90%以上的人落网前居住在出租屋，给××地区的治安带来了严重的压力。三是案件基数大，多发性案件典型，社会治安综合治理工作挑战突出。近年来，虽然我街每年刑事立案逐年下降，但基数仍然较大，其中盗窃、诈骗、抢劫、抢夺约占80%左右，压案保平安的任务十分繁重。在源头预防上，城中村内的治安防范工作由于受环境、居民意识、硬件设施等影响面临很大挑战；在打击管理上，基层民警工作量多，压力大，如何发挥他们的主力军作用，整合更多群防群治力量参与面临着挑战；在教育宣传上，面对居民群众法律意识普遍不高、素质偏低的现状，如何利用有限的资源，争取最大效果做好宣传教育工作，提高群众知法、懂法、守法、护法等意识面临着挑战。街党工委、办事处以“发展是第一要务，稳定是第一责任”的观念为指引，把保稳定和促发展放在同等重要的位置，科学地分析我街实际，从街道层面进行全局性、系统性考虑，探索社会治安综合治理长效机制，建立健全街道层面社会治安防控体系，实现基层社会治安综合治理工作观念、思路的转变和突破。

二、深入实践，开拓创新，构建社会治安防控体系的基础和架构

学习实践科学发展观，要注重实践，开拓思路，创新方法，在实践中探索社会治安综合治理工作的突破点，解决社会治安综合治理的根本问题。街党工委、办事处从20*年底开始，深入社区进行调研，召集研究讨论，结合街道的实际情况，着手研究建立健全社会治安防控体系工作。20*年3月份形成了《××街关于建立健全社会治安防控体系的工作意见》，并全面开始实施。治安防控体系主要包括以矛盾纠纷排查调处、安全防范、基层创安、流动人口管理、安置帮教、法律道德宣传教育、执法联动、队伍培训管理、组织保障、检查考核为内容的“十大机制”，形成了以打击为重点、以预防为基础、以控制为关键，以建设、管理为方法，以改造、教育为手段，综合性、立体化、系统性的社会治安防控体系。根据当前社会治安综合治理工作特点，从辖区实际情况出发，提出了落实防控体系的三项工作原则：先易后难、突出重点、分步实施。社会治安防控体系通盘考虑全街社会治安综合治理的方方面面，是实现社会治安综合治理的一个完美的载体，将街道辖内可利用的资源充分整合起来，形成齐抓共管、人人参与的大综治格局。

（一）以统一高效为方向，建立社会治安防控体系运行机制。

贯彻落实科学发展观，构建社会治安防控体系科学合理的运行模式，是基层社会治安综合治理工作的关键。以统一指挥、方便管理为原则，建立了由街维稳及综治委牵头，以街道一级有关职能部门为主力，以社区居委会、辖内机构、单位和各类社会力量为基础的纵向层级运行架构。在横向联动方面，主要分为三种模式：一是街道一级联动，主要是职能部门之间的执法联动和矛盾纠纷联调联动；二是社区一级联动，围绕平安和谐，以社区党支部为龙头，以社区民警为骨干，以社区治保会为基础，以出租屋管理员、××公司治保队员、社区内各企事业单位、居民群众为主要参与力量；三是基层治安力量联动，以××地区治安联防大队为载体，整合社会各类治安力量，提高治安队伍的凝聚力、遂行力、战斗力。以纵向层级运行架构为主体，通过横向联动工作模式进行协调整合，构筑一个职责分工明确、团结协作、效率快速、效益明显的综合运行机制。

（二）以保障有力为核心，建立社会治安防控体系指挥平台。

贯彻落实科学发展观，建设社会治安防控体系指挥平台，为基层社会治安综合治理奠定坚实的基础。以“综治大格局，群众得实惠，管理出实效，和谐又平安”为建设标准，建立街综治工作中心，构筑社会治安综合治理工作平台。街综治工作中心的功能主要表现在以下三方面：组织保障功能，表现为建立完善组织机构、工作制度、硬件设施，明确职责任务和部门分工；协调指挥功能，表现为通过制订2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落实联调、联防、联勤、联治、联创的“五联”运作机制；管理考核功能，表现为健全学习培训制度、加强队伍管理，进行工作绩效评估、检查考核。通过充分发挥综治工作中心功能作用，强化基层管理，完善基层服务，优化基层资源，夯实基层基础。

（三）以整合统筹为准则，建立社会治安防控体系精干队伍。

贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，整合社会力量建立社会治安工作队伍，为基层社会治安综合治理工作提供必要的人力资源。以公安派出所为主力军，以治保队员等治安力量为骨干，以群防群治力量为补充，实行警民结合、专群结合，充分发挥队伍最大的工作效益。以××地区治安联防大队为载体，将辖区保安员、治保员以及物业小区、工业区、大型企业的治安力量有效整合，完善了联网基地指挥台建设，实现了勤务指挥联动。以义务平安巡逻队伍为补充，在社区民警统一安排下协助开展社区治安巡逻工作。通过治安力量的整合，达到有效的管理，高速、可靠、准确、综合性的合理安排，发挥最大作用。

（四）以科技创新为指引，建立社会治安防控体系防范网络。

贯彻落实科学发展观，利用先进的科学技术，通过市场机制运作，为基层社会治安综合治理工作注入新鲜的血液。建立健全四个层面安全防范网络：一是建设全街视频监控系统，现在街面主要路段设置了212个监控点，城中村内街内巷设置了1*个监控点和5个监控岗亭。二是发动辖内物业小区、企事业单位自建视频监控系统，现我街辖内主要小区、企事业单位安装了1000多个摄像机。三是推进城中村单体出租屋视频监控小系统建设，由屋主自筹资金安装，主要对出租屋内部进行实时监控。四是推行家庭、商铺内部技防建设，积极推行“手眼通”、亿光安防、门禁系统等家庭、商铺技防。通过建设四个层面安全防范网络，动静结合，人防、物防、技防结合，形成一张覆盖全辖区范围、解决重点治安问题、排除大部分治安隐患的安全防范网络。

（五）以立体渗透为手段，建立社会治安防控体系宣传教育模式。

贯彻落实科学发展观，加强精神文明建设，建立全方位的宣传教育模式，为基层社会治安综合治理工作营造良好的意识环境。构筑××街法制宣传教育平台，以最大程度地方便群众、最大限度地满足群众为目标，打造室内法制宣传教育服务、室外法制宣传教育服务、网上法制宣传服务三大宣传阵地，不断创新宣传教育方式，拓宽宣传教育途径，从源头上预防违法犯罪，增强辖内居民群众法制观念和法律意识，促进社会和谐。

三、以人为本，立足长远，进一步推进社会治安防控体系的落实和发展

（一）从全面协调可持续发展的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。

深入践行科学发展观，以全面、协调、可持续发展为基本要求，使社会治安防控体系的落实紧紧配合经济社会的发展，促进平安和谐社区建设。基层社会治安防控体系是一项长期性、复杂性、持续发展性的社会系统工程，其全面落实要始终坚持“三个结合”：一是要与上级综治工作精神相结合，社会治安防控体系的推进要以省、市、区综治工作精神为指导，落实上级部门的工作部署。二是要与经济发展规律相结合，以经济建设为基础，从××地区的经济发展需求和趋势出发，继续完善社会治安防控体系，才能使社会治安防控体系具有科学性、长效性、稳定性。三是要与社会矛盾发展态势相结合，随着经济社会发展，将会不断涌现出新的社会矛盾类型，如何排除矛盾纠纷隐患，将矛盾纠纷解决在萌芽状态，将促进社会治安防控体系自身的不断修正和完善。

（二）从以人为本的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。

深入践行科学发展观，以人为本是核心，提高群众的安全感、对社会治安的参与度和满意度，是对社会治安防控体系实施效果的最好诠释。社会治安防控体系的全面推进，要立足实际，始终以群众安不安全、满不满意为根本考虑，切实围绕社会治安问题的重点、难点和盲点，实现社会治安状况的明显好转。要依靠群众，发动群众，始终坚持从群众中来、到群众中去，把社会治安防控体系建设融入到群众的日常工作生活中。通过形式多样的宣传教育使群众首先做好自身、自我的安全防范，增强防范意识，减少犯罪分子犯罪机会；通过开展形式多样的社区活动，进一步引导和发挥群众参与社会治安工作的积极性和主动性，使群众承担一定的治安防范义务；通过及时公开与群众切身利益息息相关的治安信息，使群众及时了解身边的社会治安环境，采取相应地防范措施。

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[论文关键词]农民 组织化水平 乡村 治理结构

[论文内容提要]我国农村弱质性的社会基础以及农民组织化水平低的基本状况，越来越不适应市场经济体制的发展和建设社会主义新农村的需要。所以，要在尊重农民权利和自由、保障农民权益的基础上提高农民的组织化水平。农民组织化水平的提高。必然会对农村政治、经济和社会文化产生积极影响，从而影响；村治理结构的改革。因此，要不断扩大农村自治体的规模，逐步实现乡镇自治，实现农村社会自主治理和民主治理。

在我国，农村居住分散情况十分普遍，农民原子化现象十分严重，农民相互分离，处于散漫的低组织状态，这是一个不争的农村现实情况，人们常常用“一盘散沙”来形容。然而，农民的这种低组织状况已经越来越不能适应社会主义新农村建设的需要。社会主义新农村“可以理解为中国农村社会基础再造的过程，针对当前的社会理想、国家目标或现代化导向，有目的、有意识地对农民之间的连接关系以及由此形成的农民与国家、市场之间的关系结构进行调整和改造，使得二者之间能够有高度的契合，能够实现顺利的对接。同时，也可以理解为农民如何形成一致行动的能力与国家力量相配合实现国家目标并获取自身福利的实践过程”。而农民与国家、市场高度契合、顺利对接、形成一致行动能力的结合点就是农村组织化的社会基础。

一、当前农村组织存在的问题

社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：

第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。

第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。

第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和人民公社体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。

从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。

二、农村(民)组织在农村基层的重要作用

当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在： "

首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。

其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用。

最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。

既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。

三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响 "

国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利、发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。

中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：

根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。

从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。

显然，上述的治理结构必然涉及到乡镇政权改革的未来走向问题。从现有的对未来乡镇改革的各种观点来分析，其目的基本上都是为了解决乡镇存在的问题而提出来的。在实际生活中，乡镇仍然存在许多问题，这一方面反映出乡村治理是一个长期而复杂的艰巨任务，不仅仅是因为我国农村地域广阔、农民数量庞大、农村生产水平低下的历史和现实状况所形成的黏滞性给治理带来难度；还因为我国以为主要形式的农村改革到现在也只有不到30年的时间，而要在这短短的时间里理顺乡村社会的各种结构和关系，几乎是不可能的；而且，随着整个国家政治、经济和社会的不断发展变化，各种新的政策、措施会不断出台，各种新的情况也会不断产生。所以乡村治理是一个长期的调适过程。但另一方面，我们也必须看到，我们所采取的立足于解决乡镇现实问题的乡村治理路径，都难免有“头痛医头，脚痛医脚”的弊病。因为随着一个问题的解决，难免又会出现新的问题，同时又产生解决新的问题的方法和途径。而要想从根本上解决乡镇问题，就要寻找产生乡镇问题的根源：农民组织化水平低下所造成的弱社会。

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关键词：社区法官；工作机制；诉调对接；能动司法

中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）02-0072-03

社区法官工作制度是法院主动将司法资源下沉至基层，在辖区内的社区建立社区法官工作室，指定法官进驻社区，将矛盾纠纷化解在基层的制度。法院派驻社区的在职法官称为“社区法官”，“社区法官”与“退休法官”、“社区法官助理”共同负责社区法官工作室的运行。自2002年青岛市北法院首创“社区巡回法官”工作制度以来，社区法官工作机制的探索已经过了十个年头。该制度使得法院与相关职能部门在职能上深度融合，形成工作合力，在社区搭建起矛盾纠纷化解的工作平台，把司法服务延伸至社会各个领域和基层社区，探索把矛盾化解在萌芽状态。

一、构建社区法官工作机制的理论基础

（一）契合能动司法的工作理念

美国法学家诺内特将法律分为回应型法、自治型法、压制型法3类。回应型法注重于法律、政策以及社会公认的准则引导，其功能是调整而非裁判，强调司法应在实质意义上回应社会需求，摆脱形式主义的束缚[1]。当前我国能动司法的内涵主要体现在以下方面：一是将社会目标的实现作为司法的基本方向；二是把多重社会价值以及多元社会规则作为司法考量的重要依据；三是把调解作为化解矛盾纠纷的重要方式；四是司法工作更加突出便民、利民[2]。社区法官工作机制就是要法官改变以往的办案方式，变“坐堂问案”为“主动服务”，要求法官走出法庭，走进社区，拉近法官与群众的距离，改变传统的当事人到法院打官司的单一矛盾化解方式，充分发挥司法的能动作用，使得法院与社区（村）的基层组织共建法律服务网络，促使矛盾化解在基层萌芽状态。社区法官制度契合了当下能动司法的工作理念，生动诠释了“为大局服务，为人民司法”的工作宗旨，是人民法院创新社会管理、化解社会矛盾、打造“无讼社区”的必然要求。

（二）适应社区协同主义的要求

德国学者贝特曼（Bettermann）于1972年首先在民事诉讼理论中使用协同主义的概念。随后德国学者瓦塞曼（Rudolf Wassermann）系统诠释了协同主义的概念，他强调民事诉讼应当由自由主义向社会主义转变，强调当事人与司法机关的协同关系，要求所有诉讼参与者协同诉讼，共同化解矛盾纠纷[3]。在基层社区矛盾日益多发的背景下，吸收和借鉴民事诉讼中的协同主义理论，有利于从根本上化解纠纷。社区协同主义是强调法官、基层自治组织与当事人间的协同关系，要求各纠纷相关方相互配合，尽早化解纠纷。社区协同主义的纠纷化解理念是创建社区法官工作机制的理论基础，充分体现了社区法官工作制度的功能性质，是对社区法官制度的应然模式的理想思考。

（三）有利于实现诉调对接

诉调对接中的“诉”代表法院的司法程序，“调”代表人民调解、行政调解等非诉调解程序。诉调对接的本质是实现矛盾的司法化解与司法外化解的有效衔接，实现法院与社会调解组织职能上的良性互动、作用上的优势互补[4]。当前，司法机关应当加大对民间调解工作的指导和支持力度，促使民间调解走上主体多元化、程序规范化、内容专业化的良性轨道。经过实践的探索，我们发现社区法官工作机制创造性地发展了诉调对接机制，将司法资源下移，使法官深入社区、贴近群众从而实现了从技术性法官到社会性法官的转变；社区法官工作机制注重培育社区矛盾自我消解的能力，实现了单纯依靠政府力量到依靠民间力量转变；通过派驻社区法官工作室，加大对人民调解的指导力度，丰富了调解主体、规范了调解程序、提升了调解能力，提供了带有准司法性质的法律服务，实现了由基层社会的纠纷解决机制到具有普适性法律效力的正规纠纷解决机制的转变。

二、和谐社会语境下该制度的价值分析

（一）有利于和谐社区的构建

社区法官参与和指导社会矛盾的化解是现代管理理念和法治理念的必然要求，满足了传统治理和乡土社会的需求，交替体现基层社区的特殊需要。社区法官工作制度具有两个突出优点：其一能够充分依托乡土优势为社区服务。社区法官助理全部来自基层社区，他们或是社区干部或是有威信的长者，熟悉乡村的风土人情，便于开展工作；二是有利于充分发挥法官的专业优势，助推矛盾化解。社区法官依靠自身扎实的法律知识，搭建起法院与基层群众交流互动的平台，延伸了司法的触角，提升了影响力，有效降低了纠纷成诉率，使得纠纷化解更具权威性，有利于和谐社区的构建。

（二）有利于司法公信力的提升

“当代中国法律人普遍认同的法律文化大体上是舶来品，而广大民众尤其是基层群众认可的法律文化则是传统的，现代和传统之间的张力导致当前我国司法改革举步维艰。”[5]在现代法治理念下，司法的最终目标是通过一定的法律规则和程序，公正、权威、高效、终局地化解纠纷。然而社会公众在思想上尚不能完全接受法治意义上的程序公正理念，法律与习惯与情理时常发生冲突，加之司法部门权威不足，司法工作人员威信不高，“案结事不了”的现象经常发生。社区法官工作制度推行亲民路线，社区法官经常深入基层社区与一线干部群众沟通交流，有利于了解社情民意，增进与群众的感情，增强群众对司法工作的认同，法官在社区深入人心，司法公信力也在无形中得到有效提升[6]。

三、社区法官工作机制的具体设计

社区法官工作制度的出现，不是为了标新立异，而是为了公正、高效地化解矛盾纠纷，降低司法成本，方便群众诉讼，让人民群众真正感受到人民法官为人民的宗旨理念。当前，构建社区法官工作机制需要明确社区法官的工作模式、社区法官的选任、社区法官的工作职责等。

（一）工作模式

当前我国社区法官工作模式主要有3类：一是以山东青岛市北区法院为代表的法官巡回开庭进社区，便利群众诉讼，这种方式在全国比较多见；二是以江西上饶两级法院和河南省法院做法为代表的聘请社会热心公益、熟悉法律且具有较高威信的人大代表、政协委员、基层群众作为法院司法协助员或社会法官，配合法院开展司法辅助工作或者作为人民陪审员直接参与诉讼；三是以上海杨浦法院为代表的“青年法官巡回审判+退休法官进驻社区”模式[7]。

借鉴以上社区法官工作模式，笔者认为应当建立“法官驻点巡回审判+退休法官进社区+社区法官助理协理”的工作模式。“法官驻点巡回审判”是指法院派驻在职法官定期或不定期到社区法官工作室开展上门立案、巡回审判、指导人民调解、接受法律咨询等工作，为群众提供司法服务；“退休法官进社区”是指人民法院聘任的退休法官以及其他司法工作人员进驻社区与社区人民调解组织的工作人员一起工作，参与纠纷的排查和矛盾化解工作；“社区法官助理”是指法院聘任的热心公益、熟知法律的人大代表、政协委员、威信较高的社区干部以及社会贤达人士作为法院的“社区法官助理”，积极配合社区法官开展司法辅助工作或者作为人民陪审员直接参与诉讼，社区法官工作制度的3类主体中，退休法官与社区法官助理驻在“社区法官工作室”工作，法院在编法官定期或不定期到工作室开展巡回审判、指导人民调解、接受法律咨询等工作。

（二）人员配备

社区法官的选任是指对派驻社区的在职法官的选任。法官个人权威是社区法官工作制度正常运行的保障，社区法官以马锡五审判方式中人格化法官为核心类型，其表现关乎人民群众对法院的整体印象和评价，因此必须科学选配社区法官。社区法官应当具有以下条件：一是具有丰富的办案经验和熟练的调解技能；二是熟知民事法律规定，能够满足群众的法律需求；三是要有群众观念，乐于群众工作；四是善于沟通，能用群众听得懂的语言、信服的态度、认可的方式化解矛盾纠纷；五是要有大局意识，司法工作中能主动服务于工作大局[8]。通过与各乡镇、街道签署《共建和谐社区协议书》，每个社区法官分包几个社区，采取定期和不定期相结合的方式到“社区法官工作室”开展工作。退休法官及其他退休司法干部选任主要是聘请优秀的法院退休工作人员及其他司法干部，他们进驻社区，长期在社区工作。

社区法官助理是在社区法官及退休法官和司法干部的指导下负责民间纠纷调处并协助法官完成各项司法辅助工作的人员。社区法官助理是社区法官工作制度中三类主体之一，社区法官助理的选任事关社区法官工作模式的运行，因此科学选配社区法官助理至关重要。社区法官助理主要是选择那些热心公益、熟知法律的人大代表、政协委员、社区干部、基层调解组织中的工作人员以及有威信的社会贤达人士。为了丰富社区法官助理法律知识，提升工作能力，应当对社区法官助理进行为期一个月的培训，由社区法官亲自指导，社区法官助理直接协助法官调处案件，培育法律素养与锻炼调解技能，提高纠纷化解能力，经培训考核合格之后颁发“社区法官助理”聘书，正式上岗，协助社区法官开展纠纷调处工作。社区法官助理制度使得诉讼与调解相互衔接，通过助理调解，法官指导，调判相结合，最大限度地将矛盾化解在基层、消除在萌芽状态，有效调处纠纷，化解社区矛盾。

（三）职权划分

社区法官主要承担以下工作职责：（1）定期到社区法官工作室开展巡回审判、指导人民调解、接受法律咨询等工作，积极调处社区当事人之间的矛盾纠纷；（2）参与社会治安综合治理工作，深入社区群众中排查化解矛盾纠纷，积极配合当地政府解决影响社会和谐稳定的事件，为事件的处理提供法律意见；（3）积极指导社区法官助理开展工作，通过跟班学习、联合调解、审查确认调解协议等方式提高社区法官助理调解水平和业务技能，灌输自愿、公正、合法调解的理念；（4）积极到社区开办法制讲座，开展送法下基层、进企业等活动，为群众提供细致周到的法律服务；（5）指导社区的人民调解组织开展工作，提升社区干部、群众的法律意识，促进社区形成知法、懂法、守法、用法的良好氛围[9]。

社区法官助理的主要工作职责包括：（1）处理社区法官工作室的日常事物，对要求解决矛盾纠纷的当事人进行登记、预处理以及预约社区法官；（2）接受社区法官委托，协同调解成诉的民事纠纷；（3）负责处理简单民间纠纷，在社区法官指导下，积极运用各种社区资源化解矛盾；（4）提请社区法官及时对纠纷双方达成的调解协议进行司法确认；（5）协助社区法官开展文书送达、案件调查、传唤当事人等司法辅助工作；（6）指导基层人民调解组织开展工作。

四、相关配套措施的出台

一是确立相关配套制度措施。社区法官工作制度的实施需要与之配套的制度、程序或措施，结合我国《民事诉讼法》的两便原则以及新设置的小额诉讼制度的相关规定，当事人可以口头，法官可以利用节假日或者午间、夜间时间进行审判，判决书可以口头宣布，由书记员记载入卷，经当事人同意可以不受举证时限、审判程序的限制等等，从而赋予社区法官运用更加灵活、简便的司法程序的权利，降低诉讼成本。同时，要注意诉讼和调解的对接，避免调解阶段投入司法成本的浪费[10]。

二是明确社区法官的受案范围。国外治安法官一般受理小额民事案件和情节轻微的刑事案件。我国虽然也明确规定了人民法庭可以审理刑事自诉案件与民事案件，但在标的额和案件类型上没有特别区分。在社区法官的探索实践中，有必要明确社区中最常见的与群众联系密切的婚姻家庭案件、抚养、赡养、抚育、收养、继承、相邻关系、小额民间借贷、争议不大的人身以及财产损害赔偿等纠纷适用调解前置的程序，由社区法官室工作人员进行前置调解；同时还应赋予社区法官助理协助法院查询当事人、送达文书、协助执行等工作职权。

三是建立符合司法规律与国情的管理模式。社区法官工作制度是人民法院司法审判工作的延伸，对于社区法官应当实行双重管理，一方面接受法院的业务指导与工作考核，另一方面深入基层社区与社区干部一道参与综合治理。为规范管理，结合社区法官工作的开展情况，应及时制定《社区法官工作规则》《社区法官矛盾调处制度》等具体工作制度，建议将社区法官工作制度运行所需的费用纳入财政预算，给予有效保障。

参考文献：

〔1〕P.诺内特，P.塞尔兹尼克.转变中的法律与社会：迈向回应型法[M].北京：中国政法大学出版社，2002.81.

〔2〕顾培东.能动司法若干问题研究[J].中国法学，2010，（4）：22-24.

〔3〕瓦塞曼.社会的民事诉讼：在社会法治国家民事诉讼的理论与实务[M].东京成文堂，1990.118.

〔4〕胡博文.诉调对接展望[N].人民法院报，2012-5-18（8）.

〔5〕刘思达.当代中国日常法律工作的意涵变迁（1979 -2003）[J].中国社会科学，2007，（2）：90-105.

〔6〕林晔晗，邓爱君.社区法官叫“阿彪”[N].人民法院报，2010-3-3.

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“法制副村长”扮演着法律参谋的角色，免费向基层组织和个人提供意见和建议；

“法制副村长”为乡村管理提供法律专业意见，进一步增强了村干部运用法治思维、法治方式管理村务的能力；

“法制副村长”制度实行三年来，让社会治理开了花、使法治惠民结了果，农村基层治理出现较大改观。

党的十报告提出，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。这是历次党代会报告中首次要求干部要用“法治思维”和“法治方式”来执政。党的十八届四中全会决议又对这些思想进行了系统化的阐释，这是我国依法治国方略理念的具体体现。这就要求广大党员干部要善于运用法治思维和法治方式推动改革发展，破解社会管理难题，提高社会管理创新水平，而前提就是我们党员干部要做好学法、懂法、守法、用法的表率。

城镇化是当前乡村社会转型的一大趋势，转型与蜕变难免伴随着阵痛和不安。然而，发展带来的矛盾纠纷并不可怕，可怕的是当事双方看不见解决问题症结的合理出口、找不到表达利益诉求的良性通道，容易引发过激和极端行为，可能影响社会安定与有序。这也考验着基层治理者的智慧、能耐与决心。

在创新基层社会治理、推进农村民主法治上，“法制副村长”制度可谓为全省乃至全国提供了一个样本。经过多年探索努力，溧阳农村基层治理出现较大改观，乡村的纠纷在当地得到妥善处理，基层的矛盾在源头得以有效化解。“法制副村长”为何能在现代社会治理中起到“稳定器”、“减压阀”作用？如何让法治思维真正走基层？溧阳的这一新模式为何易见成效？

在对溧阳市进行采访时了解到，自2011年起，这里通过推行村（居）委聘任“法制副村长”制度，找到了破解上述农村问题的一种全新探索和创新模式。在市法制副村长工作领导小组的具体指导下，各镇（区）聘请法官、检察官、律师、基层法律工作者，以及通过国家司法考试且在政府机关工作的人员担任“法制副村长”，扮演着农村法制宣传员、法律服务员、工作指导员、矛盾调解员、舆情信息员五大员角色。五大角色对应着五大职责，“法治副村长”肩负着普法宣传、法律服务、法律指导、调解矛盾以及畅通舆情这五项任务。在每个村委，“法制副村长”的照片、姓名、联系电话、工作职责等资料都挂在显眼位置，以方便群众咨询日常生活中的法律问题。“法制副村长”深入田间地头，了解村民法律知识需求，有针对性地开展法制讲座，讲解土地承包法、婚姻法等与农村生活息息相关的法律法规，帮助群众树立正确的权利义务观念，依法办事。通过电话、网络、定期值班、定期上门走访、小组集体会议等多种方式，解答群众法律咨询，引导村民群众依法理性表达合理诉求，帮助农村困难群众申请法律援助。“法制副村长”用村民听得懂的话讲法律，用群众身边事讲法的说法方式，给群众普及法律知识，讲座场场座无虚席。针对村企业在转型升级、知识产权、劳资纠纷等方面遇到的问题，开展法律讲座等法律服务，为企业解疑释惑，促进企业生产经营平稳发展。可以说，“法制副村长”扮演着法律参谋的角色，免费向基层组织和个人提供意见和建议。

“法制副村长”不仅让村民受益，村干部也尝到了甜头。“法制副村长”列席村委会召开的有关民主法治建设、涉法事务调处等方面工作会议，提供法律意见；协助村委会制定、修改和完善村民自治章程或村规民约，确保内容及制定程序合法；受邀审查村中各类经济合同，对合同的合法性和规范性进行审核；协助村委会做好村两委班子换届选举工作，推进基层民主政治建设。“法制副村长”为乡村管理提供法律专业意见，进一步增强了村干部运用法治思维、法治方式管理村务的能力。

“法制副村长”制度实行三年来，让社会治理开了花、使法治惠民结了果。农村基层治理出现较大改观：村民百姓遇到利益冲突矛盾，不像以往那样恶语相向、挥拳动手，而是寻求村（居）“法制副村长”协商处理、理性解决；基层干部碰到民间纠纷难题，也不再捉襟见肘、疲于应对，而是有了“法律军师”出谋划策、解围纾困；村（居）矛盾做到了不上交；村（居）遇事不上访；大部分矛盾得以在基层化解。据统计，从2011年12月到2014年6月底，“法制副村长”共帮助修改村规民约81条，审查各类合同298份，累计开展360多次法制讲座，成功化解了653件纠纷，其中重大积压矛盾48次。目前，溧阳所有175个行政村已经村村配备“法制副村长”。群众逐渐懂得了用法律武器维护自身合法权益，遇到问题首先想到的是联系“法制副村长”，听听专业的意见和建议。村干部感慨地表示，深入基层，将法律服务工作“沉下去”，有效践行了群众路线，真正解决了联系服务群众的“最后一公里”问题，切实破解了农村涉法难题。

“法制副村长”真的这么管用？这项制度到底神在哪里？应该说，这得益于该项工作的专业性、规范性和公益性。一方面，“法制副村长”具有法学专业背景和深厚的阅历，能结合农村具体情况，灵活运用专业知识。另一方面，“法制副村长”具有中立身份优势，他们不是村官，也并非本村人，作为无直接利害关系的第三方，在开展工作时更易一碗水端平。此外，“法制副村长”具有公益性优势，不向村民收费，也不拿政府工资，排除了预设立场嫌疑，依法依规处理问题，易建立信任，达成共识。

篇8

2008年以来，焦作市温县农村信用社在案件专项治理工作上实施以防为主的战略转移，将“四道风险关口”前移，实现了“四个有效”：即有效减少案发诱因、有效消灭案发死角、有效发挥社会监督作用、有效体现监察工作保驾护航作用，并取得了业务经营与案件专项治理双丰收。

把案件消除在萌动期

在案件专项治理工作中，防治重于整治，而防治首先是思想道德教育的防治，只有把思想管好了，其他才能迎刃而解。

温县农信社在案件专项治理中推行了具有鲜明指向性的“学、看、听、讲”四位一体学教活动。　“学”：通过开展“全员合规文化教育”、“深入学习实践科学发展观”等一系列活动，在全县信用社营造浓厚的学习氛围，增强了全员的合规经营、责任和廉政意识。

“看”：组织收看《忏悔录》、《赌之害》等警示专题片；组织干部职工到党员先进性教育基地、预防职务犯罪基地、警示教育基地进行参观和培训，对员工做到了以案施教、警钟长鸣。

“听”：2008年，组织员工听取公、检、法有关部门讲解金融部门职务犯罪特征、危害及典型违规违纪案件报告会3次，起到了良好的警示教育作用。

“讲”：将近年来发生在社里的案件及违规事件整理成典型材料。组织员工集中学习讨论。通过讨论，增强了员工的合规意识、责任意识、守法意识和廉政意识，从源头上有效地消除了案发隐患。赵堡信用社曾一度是案件专项治理的“老大难”，通过开展思想道德教育活动，该社主任深有感触地说：“实行道德风险关口前移，让员工在违规违纪面前不敢为、不想为、不愿为，让他们明白违规违纪就是砸自己的饭碗，这给我们信用社提供了一个风清气正的稳定发展环境。”

铲除案件发生的滋生地

近年来，温县农信社围绕案件专项治理工作制定了以内控制度为主的规章制度有40余个，这些制度共分三个内容：

首先，建立了《温县农村信用社“格式化、作业式”稽核监督检查方法》等10余项内控管理制度，使业务操作有章可循，违章处罚有章可依。

其中，“格式化、作业式”依据相关会计、出纳、信贷和计算机管理制度，制定出95项操作性极强的稽核检查明细表，使监督和稽核工作进入了程序化。

对违章、违规、违纪人员实行积分制，对排名后30位且得分在85分以下者记入不良行为库，一律作为重点排查对象，使制度约束的内涵得到了充实和完善。

其次，建立有效的监督检查机制，定期对规章制度执行情况进行全面检查，将查出的问题及时做出处理，以杜绝各种隐患的发生。

2008年前10个月，温县农信社共对所辖信用社检查26次，检查面达100％，发现问题做到及时整改、处理和纠正，处罚人员达到200多人次。信贷员王某说：“严格的制度约束使我们不敢放风险贷、随意贷，要放就放安全贷、收回贷。”

此外，温县农信社实行了“一帮扶三、三帮扶一”的整治措施。通过签订帮扶责任书，把帮扶人与被帮扶人所应履行的义务、责任以及应达到的目标逐条逐项进行了量化和细化，并渗透到了每个员工的工作和生活中，使农信社呈现出了“一少三多”的局面。“一少”：即过去制度建设中涉及不到的死角和盲区减少了。“三多”：即交心、谈心的人多了；关心、操心的人多了；有责任心、进取心的人多了，形成了一个人人关心企业形象，全员参与案件专项治理的良好氛围。

扩大案件发生的监测面

2008年9月初，温县农信社在聘请当地原有社会监督员的基础上，与郑州某公司签订了实行社会监督服务的合作协议，聘请了6名专职“神秘客户”，他们以第三方顾客的身份对温县农信社廉政建设、服务水准，以及与其他金融机构的差距等方面进行暗访、评估、打分。

所谓的“第三方顾客”，就是把具有专业知识和现代化摄录条件类似私人侦探的咨询服务公司作为第三方顾客，通过有偿服务的市场化运作手段与其签订监督服务项目协议，然后由服务方运用暗访的方式完成对被服务方所规定的社会监察与监督等服务项目要求，这就是人们通常称作的“神秘客户”。

引进“神秘客户”实行社会监督这一新生事物，温县农信社全体干部职工实现了由压力变动力、由担心到放心的心理转变。职工怕自己有不良行为被“神秘客户”曝光，努力使自己的一言一行做到完美无瑕。

“神秘客户”的暗访不仅没有在社会上造成负面影响，反而增强了员工的自尊、自爱、自省、自励，是“第三方顾客暗访制”给温县农信社的案件专项治理工作带来的“鲇鱼效应”。

3个月来，“神秘客户”为温县农信社采集到关于廉政建设方面违规违纪信息及员工服务质量等方面的第一手材料200余条，站在真实、客观、公正的角度上反映了温县农信社的现状。

提高案件发生的堵截率

要做好案件专项治理工作，必须“揭弊于案前，防案于未发”。企业案件专项治理在不同时期，不同环境，不同需要，有不同的重点和任务，因此治理工作也应追随着事物的发展而拉长案防链条。

纪检监察工作能让案件专项治理工作既能保持原来强硬有力的打压态势，又能增加防患于未然的延伸功效。2006年，温县农信社推行了“阳光信贷服务承诺制”后，在廉政办贷、减少风险隐患等方面都起到了极为有效的作用。但还不能从根源上杜绝暗箱操作的行为。

2008年4月，温县农信社出台了以“三定一访”为操作规程的《温县农村信用社办贷结果公开监察管理暂行办法》。

“三定”即：一是定点，要求各基层社必须按规定在信贷服务大厅墙上公示借款人姓名(企业名称)、法人代表、电话号码、家庭住址或厂址、金额、期限、用途等明细。二是定时，要求各基层社必须按规定在次月4日前将上月贷款情况对外公示，时间不得少于20天。三是定查，要求各基层社必须按规定在公示当日将公示内容报送联社纪检监察室备查。

“一访”即温县联社纪检监察室以现场检查、电话查询、举报落实等各种形式进行回访。其中着重查访信贷人员是否在贷款发放过程中存在吃、拿、卡、要、报等不廉洁行为，以及暗箱操作和骗取信贷资金等违法违纪行为。

此办法从办贷结果的公开方法、监察内容和处理意见上制定出了近20项规定，经检查发现有违规违纪行为的，将对照相关规定对相关责任人给予批评教育、经济处罚或行政处分，构成犯罪的，移送司法机关处理。

篇9

改革开放以来，农村经济高速增长，农民生活水平显著提高，但是，出现的社会矛盾也相当突出。问题主要集中于城乡差别扩大、社会发展滞后、公共物品短缺，民众对政府的政治信任降低，社会出现紧张态势。我们将这种社会不和谐加剧的情况表述为“治理危机”。“科学发展观”的提出，标志着中国政府已经高度重视这个问题。

本人认为，农村治理危机的出现，主要根源在于政府在经济发展过程中的过度介入。这种过度介入，如果用国外关于政府与市场关系的理论来分析，就是地方政府的“发展型政府”特征。这种“发展型政府”在经济发展过程中的过度作用，既是对中国经济持续高度增长的解释，也是对社会不和谐加剧的解释。

政府在国家经济发展中的角色和作用，是政治经济学关注的核心问题之一。古典政治经济学认为，政府为经济发展提供稳定的外部环境，最重要的就是通过法律来保护人们的财产权利。但20世纪下半页东亚经济的起飞提供了一个与此不同的“政府－市场关系”模式：东亚国家的政府不仅仅只是在外部稳定和保护市场环境方面起作用，更重要的是，政府通过一系列政策（产业政策、财政政策等）直接介入市场运行，在微观上干预市场。而政府的干预政策也产生了促使经济快速发展的效果。

1982年，约翰逊（ChalmersJohnson）提出“发展型政府（developmentalstate）”的概念，用于分析日本的通产省在经济发展中的作用。这个模式介于苏联中央计划型模式和美国的自由市场模式之间政府在经济发展中起主导作用，但又不是苏联式的全面控制；市场是政府推动经济发展的主要工具，但又不同于美国式的自由市场。发展型政府通过有选择的产业政策、支持战略性产业的发展来推动经济的发展，往往通过两个因素起作用：其一，国家为企业提供生产要素，由政府指挥金融系统以低于市场利率的优惠信贷提业升级或者扩充规模所需要的资金；其二，国家用政策保护企业，用优惠利率和限制竞争的政策来扶持企业，以鼓励产业升级和扩大出口。

研究者认为，发展型政府之所以能发挥作用，与东北亚政府的特性密切相关：政治体制中的“统治”和“控制”是隐蔽地分开的，政治家统治而官僚控制，官僚队伍拥有采取主动和有效合作行动的足够空间；官僚队伍小而精，拥有适用于其制度的最好的管理才干；存在一个“领航机构（pilotagency）”，如日本通产省、韩国的经济企划院等。

与“发展型政府”相对的是“掠夺型政府（predatorystate）”或者“盗贼政府（Kleptocracy）”。“掠夺型政府”以部分非洲国家为原型，指“以统治者与利益集团的个人关系为基础，以政府统治集团与社会上的特殊利益集团互相勾结、盘剥社会为特征的政府”。“掠夺型政府”体现在统治者的私利对公共利益的侵犯上，政府因为受统治集团的特殊利益所限制而缺少持续的发展意愿。作为一种政府干预市场的模式，“掠夺型政府”不是鼓励而是限制私人企业的发展，并以高于经济增长率的水平增加政府自身收入。

在发展型和掠夺型的“政府－市场”关系之外，还存在着以美国式的“政府－市场关系”为蓝本的“监管型国家”。“监管型政府”模式强调政府不直接干预市场，而是通过制定规则、提供法治环境等方式来影响市场的运行和约束企业。与“政府－市场（企业）”或者“政府－社会（利益集团）”的合作模式不同，监管型政府不与企业进行直接的合作，而是以监管者的身份来定位自身的活动。

“发展型政府”的概念早期主要用于对东北亚地区的分析，但随着中国改革开放以后经济的快速发展，学者开始将这个模式运用到对中国的解释中。

从最基本的层面来判断，中国经济在改革开放以后经历的持续高速发展的过程与政府在市场中发挥的重要作用是分不开的，因而将中国列入“发展型政府”的类型体系中也就理所当然。随着研究的深入，有学者认识到，在其他“发展型政府”中起主要的领航和推动作用的是中央政府部门，而在中国，这一角色则由地方政府来扮演，于是中国也被定位为“地方发展型政府”（LocalDevelopmentalState）。斯坦福大学政治系教授戴慕珍（JeanC.Oi）通过对这一作用机制的微观研究，提出了“地方国家法团主义”（LocalStateCorporatism）：一方面，在经济发展的过程中，地方政府具有了公司的许多特征，官员们像董事会成员一样行动；另一方面，在地方经济的发展过程中，地方政府与企业密切合作。地方政府协调辖区内各个经济事业单位，正像是一个从事多种经营的实业公司。

戴慕珍的代表作《中国农村经济起飞：经济改革的制度基础》（RuralChinaTakesOff,1999），对地方政府发展经济的行为作了具体描述。她提出，地方政府通过四种方式控制和介入企业的经营运作：一是工厂管理。地方政府把企业承包或租赁给个人而不是实行私有化，这有助于政府对企业进行干预和控制；二是资源分配。地方政府掌握着中央调拨给地方的计划内价格的物资和本地拥有的稀缺资源，进行有选择地分配；三是行政服务。包括协助企业取得营业执照、产品合格证、奖励以及减税的机会等常规服务，动员下辖的所有机构和组织扶植重点乡镇企业，甚至直接给予企业行政拨款；四是投资与贷款。通过控制投资和贷款来引导经济发展，而地方政府可以为企业提供贷款担保、评定企业贷款等级、支持当地成立半私营化的信贷组织等等。

激励地方政府积极推动乡村工业化的制度性因素主要包括财政体制改革和农业非集体化：分灶吃饭的财政体制改革激励了地方政府发展当地经济的积极性，而农业的非集体化使发展工业成为地方政府推动经济发展的首要选择。在这些因素的作用下，地方政府积极推动经济发展，扮演了企业家的角色。

1990年代中国农村和乡镇企业的发展出现了新的变化。80年代农村经济增长主要来自集体经济，地方政府偏爱集体所有的乡镇企业，而私营企业很少会被给予贷款和原材料供应方面的帮助；进入80年代末，国家的宏观经济环境出现了变化，银根紧缩，使得地方政府支持的乡镇企业风光不再。但戴慕珍认为，“地方国家法团主义”在90年代仍然具有解释力：一方面，地方政府通过有选择性的私有化加强集体经济，对少数重要的、获利较多的企业继续保持控制，关闭问题严重的企业，以销售、租赁等形式对其他企业进行改制；另一方面，把扶持的对象和范围扩展和延伸到私营企业。“正如他们原先帮助集体企业那样，地方官员通过调动资金、提供技术帮助、寻求市场机会、颁发执照来支持辖区内私营企业的发展”，通过这种方式，私营企业也被整合进“地方国家法团主义”的框架之中。

美国哥伦比亚大学政治系教授伯恩斯坦（ThomasBernstein）和闾晓波的著作《当代中国农村的无代表纳税》（TaxationWithoutRepresentationinContemporaryRuralChina,2003），主要探讨中国的发展战略为什么导致农民、中央政府和地方政府之间出现紧张关系。他们认为，尽管中央政府经常支持农民的要求，但是，它已经不能通过为农村创立一套公平的、可信的负担体制来解决农民负担问题。中国有12亿人口，严峻的人口规模和经济、社会、民族的多样性，对于政策制订和行政管理产生了巨大的难题。因为中国是一个单一制而非联邦制的国家，这种情况更加恶化，而且，中央政府承担了更多的任务。农民负担问题，主要出现在中西部“农业中国”省份而很少出现在乡镇工业发达的东部省份，是因为国家在设计和指导适合两方面政策时面临的困难所致，也受到中国庞大的官僚体制缺陷的影响。

这本书也讨论了中国政府在经济发展的定位问题。他们认为，中国的地方政府兼具掠夺型和发展型特点。虽然中国高速的经济增长具有“发展型”的特点，但由于普遍存在的腐败与官商关系中的主义（Clientalism），他们认为中国地方政府的掠夺型特征值得注意。

“地方国家法团主义”对地方政府介入企业运作实现经济发展的具体机制进行了描述分析。“地方政府公司化”虽然最初只是被用来解释乡镇企业快速发展的现象，但是它揭示了基层政府活动的主要内容和方式。现在，虽然原来意义上的乡镇企业没落了，但是基层政权参与经济运作、介入企业运行的意愿和活动并没有减少，或者说，虽然已经基本上不再直接兴办控制企业，但是，基层政府在招商引资、土地征用等方面介入经济活动的强烈冲动，表现出同样鲜明的公司化行为特征。

因此，本文提出“基层政府公司化”概念，来概括基层政权的运行逻辑。“基层政府公司化”集中表现为政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力。在某种意义上，GDP是这个公司的营业额，财政收入则是这个公司的利润。在“发展是第一要务”的纲领下，政府的公共服务责任退居其次。在这个过程中，基层政府表现出鲜明的自主性。这种“基层政府的自主性”，既体现在相对于中央政府而言的自主性，即财政上的分灶吃饭使得他们在财政发展方面有自主行动，也体现在相对于农村社会而言的自主性，在日常运转中忽略农村社会的需要、忽略平衡各种社会利益的需求。换言之，这种自主性突出地表现为，既利用国家体制的资源，又逃避体制的约束。

“基层政府公司化”在经济发展的过程中发挥了巨大的积极作用，但同时，它也促使“治理危机”出现：第一，大量资源被用于满足地方经济发展的目的。在现有的考核体系中，经济发展是最为重要的指标，这使得基层政府有强烈的意愿将各种资源用来发展经济；而在动员型的政治体制下，国家与社会之间的关系不平衡，农村社会的要求对基层政权没有制度性的约束力，基层政府没有提供公共物品的动机。第二，无法有效地化解基层社会内部的紧张和冲突：一方面，基层政府对于社会冲突的处理缺少动力；另一方面，基层政权本身也被卷入社会冲突中，成为冲突过程中的利益相关者甚至是冲突发生的根源，尤其体现在矛盾最为集中的征地活动中。第三，政府无力满足基层社会对公共服务和公共物品的需要，因而相应地也就无法获取政治支持。

同为“发展型政府”，为什么东北亚地区没有出现中国式的“治理危机”？本人认为，中国的“地方发展型政府”是一个重要的因素。东北亚地区的“发展型政府”往往是中央政府中发展经济的“领航机构”，它发展经济只是中央政府的一个具体部门所负责的工作。而在中国，作为一级政府的地方政府充当“发展型政府”的角色，这直接影响到本级政府其他事业和服务的开展。

因此，在东北亚地区，“发展型政府”带来的负面效果主要集中在市场机制的不完善上；而在中国，则还带来了基层政府公共服务的供给短缺、社会发展滞后等严重问题。

篇10

战国时期，战争的方式逐渐转向残酷和杀戮。战争场面日趋惨烈，为了在兼并战争中胜出，各国不仅以战胜敌人为目的，而且试图在战争中大量杀灭敌国有生力量。在新的战争目的下，激励军队的士气，从而在战争中取得优势就成为首要选择。“首功”成为计算军功的新方式，凭借军功，兵士不仅可以获得田宅，还能得到象征身份与社会地位的爵位。

在大规模战争和“首功”记功方式的推动下，由军功起家的农民开始成为社会新贵，旧贵族则无可挽回地衰落了，贵族与平民之间的差别逐渐消失了。战争的形式也发生了改变，战国主要的战争形式是野战和攻城战，先是步兵，后来还出现了骑兵。步兵的装备低廉，可以大量征召，农民就逐渐成为军队主体。为了征召动员更多的人力参与战争以获得充沛的兵源，战国各国都相继进行变法改革。

战国初年各国纷纷进行了更加广泛而深刻的政治经济改革，这次改革的矛头所指之一就是井田制度，以及建立于其上的国野制度。“废井田，开阡陌”、打击宗法贵族、奖励军功等一系列措施，为“野人”改变自身的政治经济地位提供了前所未有的广泛的机遇，从而彻底铲除了国与野、国人与野人之间的界限，四业之民杂居共处，编户齐民成为新社会制度的群众基础，相应地，西周严密分明的针对国人和野人而设的“国野乡遂”两套行政系统也渐趋统一。

另一个方向就是将宗族解体。在西周的模式下，基层聚落实际以聚族而居的形式存在。一个个宗族构成了社会的基层结构。而一个个宗族长就是我们最初的乡贤。在这个结构下，农民个体都被宗族有机组织起来。对于觊觎扩大征发和动员人力参与战争的国家来说，要想顺利地榨取民间人力资源，必须打散宗族组织，使农民个体原子化，这样才能被国家有效地控制动员，成为战争机器零件的不尽来源。

在国家的强力推动下，宗族逐渐解体。宗族解体，意味着宗族过去庇护依附民的功能丧失，自由民随之而大量出现。自由民的来源，一是贵族降为皂隶者，另一个来源就是原来依附于贵族的庶民。对自由民的统治方式就成为各国面对的问题。

这个时候，国家不再是一些血缘部族的简单组合，而是直面于广大民众的统治机构，它能够最大限度地集中国力，使之能够在激烈的竞争环境下成为第一个霸政权力中心。

为了集中国力，各国千方百计加强户籍管理，直接控制人口。井田制废除以后，国家开始倾向于向农民授田，即孟子所说的“一夫百亩”，这些农民也就理所当然地成了国家的编户齐民，被政府以什、伍的方式组织起来编为户籍，作为征发税役的凭据。与之相应，政府的控制对象也由土地向人倾斜，而以人丁为征收对象的口赋、算赋也开始出现，户籍与地簿也分别而立，后世所通行的新户籍制度出现了。相应地，与之适应的社会基层组织――乡里组织应运而生。

乡里制度的设立就是为了加强国君对地方的控制。商鞅变法，合小乡聚邑以为县，将秦国分为国君直接统辖的四十一县，县以下设乡、里，再辅之以作为治安监察机构的亭，形成一套完整、严密的控制体系。与此同步进行的还有人口的统计和户籍的编订，整个社会被严密地组织起来，国家对整个社会的整合得以实现。这就是郡县制的成熟。

随着郡县制的成熟，中央集权和强干弱枝成了此后中国历史发展的主流。强大的君主政权完全可以按照自己的意愿对基层社会进行整合，控制基层的人力、物力资源才是国家进行基层管理的直接目的，但是利用郡县直接管理广阔的基层社会也是不太现实的，郡、县只是国家控制基层社会的过渡机构。于是国家在县以下，将政权范围内的各种聚落体按人口的多寡和地域的大小划分为更小的行政区划――乡，乡以下再设里，将人民用户籍的方式管理起来，形成一张严密的行政网络。而亭也以新的面貌作为乡里之间的一种特殊机构而出现，乡、亭、里制最终形成了。

战国后期，各诸侯大国基层居民单位的里中，普遍设有低级里吏身份的伍长、什长，有的国家可能只设有伍长而没有什长，因为各国的具体里吏设置会不尽相同。为了适应战争的需要，战国时期各国管理社会基层的制度设计十分接近。

齐国实行的是兵农合一制度，北方其他几个强国从其拥有数量庞大的兵员动员能力推测，国家的管理体制与齐国当相近。秦国自商鞅变法之后，把整个国家纳入军事化管理体制。而国家统治贯彻的单位正是居民单位“里”。

随着里的基层政权化逐步加强，里中职事增多，战国后期新增设了里监门、里佐、田典三种里吏。级别比伍长、什长高，职责较伍长、什长更重要。正是在国家如此严密的控制之下，才有可能动员起如此巨大的人力资源投入战争。也正是这种国家强力粉碎了原有的宗族组织，将每个人和家庭原子化后再重新进行编排控制的体制，才打造出了统一天下的秦国虎狼之师。

我们注意到，这里，作为国家治理社会的最基层单位，伍长、什长也好，里监门、里佐也好，都是从国家的角度来控制和管理乡里的。体现的是国家权力对社会底层的控制。而相应的，作为民间自发权力的代表，最原始的乡贤宗族长随着宗族的解体已经一去不复返了。那么在国家强力控制基层指导每个个人的郡县乡里体制下，还有乡贤存在的空间吗？

答案是存在的。国家从上到下的强力控制也不能填满底层个人的全部生活。乡贤的空间虽然被秦帝国体系的从上而下控制压缩到了极致，但依然存在。在郡县乡里体制下，他们被称为“父老”。“父老”是闾里老人，道德品质好，长事于人，受到闾里民众的尊重，凡是符合这一基本特征的老人，都属于“父老”。

乡贤“父老”的存在空间何在？那是因为国家政权和每一编户民通过各级政权形成对应关系，编户齐民以原子化的个人独立存在，编户之间没有从属关系，互相之间也没有法理意义上的责任和义务。

但当编户生产生活上出现实际困难时，仅靠国家层面的救助远远不能满足需要，在这种情况下，自发性邻里自治的重要作用便凸显出来了。自发性邻里自治的存在，就是“父老”的存在空间。他们正是作为自发性邻里自治的实际操作者存在的。