对治理环境污染的建议范文

导语：如何才能写好一篇对治理环境污染的建议，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：农村；环境保护；环境治理；城镇化建设

中图分类号： F323.22 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2015.12.003

我国的农村环境问题长期以来未得到足够重视。城市由于发展早，开发早，环境问题出现早，所以较早地得到了人们的重视，并得到了长效地治理和大量地投资。然而，由于农村开发晚，环境问题长期得不到重视，环境问题已经日益严重。目前，我国农村的环境问题呈现愈演愈烈的态势。加之由于农村经济相对落后，环境治理的技术和资金得不到有效的保障，这在未来会严重影响农村的发展。

1 农村环境污染现状

1.1 农药污染

农村人口以土地耕种作为生存的根本手段。随着我国人口的不断增长，城市人口对农产品的需求量越来越多，这对农民和土地提出了更高的要求。为了提高产量，保持农作物的基本供应，大量的农药使用到农作物的种植过程中。这些化学农药不但对人体有很大的危害，同时还难以降解，对土质造成了不可逆的伤害。

1.2 农膜污染

大棚种植让人们对果蔬类农产品的食用不再受季节影响。但农膜简单处理的后果是大量的白色污染在不知不觉地影响着土质。近年来，我国的农膜产量以每年10%的速度不断增长，到2010年我国的农膜废弃量达到50万吨，这严重影响了农作物的生长，破坏了生态环境。

1.3 焚烧秸秆

近几年，曾经有新闻报道称，乘客在飞机上看到了一片广袤的地区上空冒着滚滚浓烟，这正是农村大面积焚烧秸秆产生的现象。秸秆焚烧不但使空气中产生大量的漂浮颗粒物，严重影响环境，而且由于火情控制不当非常容易造成火灾。

1.4 养殖污染

养殖污染主要来自于对牲畜粪便处理的不彻底。这些粪便往往被直接掩埋，甚至露天处理。粪便中的BDO、CDO、氨氮等物质都严重超标，不但直接影响人们的身体健康，还会造成严重的水污染。

1.5 工业污染

随着农村城市化进程的不断加快，农村开始建起了大大小小的工厂。由于审批制度不完善，管理制度不严格，这些工厂在环境治理和废料排放方面毫无作为，废弃物的排放对农村环境产生了毁灭性的打击。

2 农村环境治理存在问题

2.1 政策导向不够明确

在唯GDP论英雄的时代，各地政府对环境问题不够重视。为了提高经济总量，不断扩充农作物的种植面积，农药用量也不断增加。为招商引资，忽视了环境问题。这些都是农村在发展经济和环境治理过程中政策导向不明确而导致的。

2.2 先进经验不能吸收

在城市，许多治理环境问题的方法已经被证明有了良好的效果。然而，这些先进的经验不但没有得到农村环境部门的重视，农村环境的破坏行为反而有增无减。这种先发展经济再治理环境的行为是严重的本末倒置。

2.3 制度宣传不够扩展

农村交通闭塞，对外界的了解相对较少。在治理环境问题的过程中很重要的一点就是要靠相关部门的宣传和指导。而由于不重视、不明确、不作为的现象，导致农村对环境保护的意识停滞不前。

3 加强农村环境治理的建议

3.1 清洁生产

农村的环境治理要吸取城市环境治理的经验教训，破解先污染后治理的误区。相对于城市而言，农村环境问题改善最重要的就是要清洁生产。无论是农产品生产，还是畜牧业养殖，都要进行清洁生产。清洁生产就是要在源头上保证农作物的质量，同时减少“饮鸩止渴”的生产行为。做好清洁生产就解决了农村环境一半的问题。

3.2 循环利用

农村的土壤污染、水污染都是由于农村发展的粗放模式造成的。在当今，城市已经开始逐渐摆脱这种发展模式，但在农村做得还不够。农村要吸取城市发展积攒的宝贵经验，改变观念，引进技术使农业生产过程中可以被循环利用的原材料不被浪费。循环利用不但降低了生产成本，提高了收益，同时对治理环境也有重要意义。

3.3 边建边治

农村经济的发展离不开企业和投资的引进。但是，在引进企业的同时，政府要制定政策对企业实施边建边治的方式。招商引资和环境治理两手抓，两手都要硬。特别是对周边环境能够造成严重污染的企业，在引进之前，要重点考察企业资质，手续是否健全，污染物排放处理设施是否完备等情况。只有在通过考察以后，才能允许企业进入。对于没有资质的企业，宁可不引进，也绝不能等生态坏境崩溃以后再治理。

4 结语

当前，我国农村的环境已经到了十分严重的地步。由于长期生产积累的弊端和企业进驻以后产生的新的环境问题，农村的生态环境已经到了不得不治理的程度。各级政府应当充分认清农村环境中出现的问题，采取有力措施针对环境问题进行治理。特别是优化我国的农业生产模式，管控农村招商引资手续是农村治理环境污染的重中之重。

参考文献

[1] 邢巧，饶云聪，王晓辉，等.海南农村环境保护规范研究[J].环境与可持续发展，2009，（3）：23-241.

[2] 郭建，孙惠莲，胡俊苗.农村环境污染防治的制度创新研究[J].安徽农业科学，2009，37（34）：17110-17112，171151.

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一、问卷设计与结果统计

本次调查，根据城乡居民的特点，分别设计了城市问卷和乡村问卷，但都按环境认知评价、环境行为、环境意愿等模块，并结合城市和乡村实际，设计了相关问题，以了解城乡居民在“知”“行”“意”方面的环境素质状况。城市问卷以主城九区样本为主，乡村问卷以渝东北的万州区、开州区、城口县、云阳县和渝东南的黔江区、武隆区、秀山县等区县为主。共发放问卷900份，回收有效问卷865份，回收率96.1%。其中，收回城市问卷443份，乡村问卷422份，样本人群类别分布情况见表1。城市样本分布：性别均衡，中青年、受过高等教育、公职人员和企业职工均占绝大多数，中高收入者近一半。故样本人群能够比较客观地反映问卷涉及问题的真实状况，具有较好的代表性。乡村样本分布：性别、年龄分布接近于城市样本，但学历、行业身份、收入分布均略优于城市样本，这与乡村问卷调查是通过农村电商营销网络渠道开展有关，但样本人群长期工作生活在农村，对乡村环境治理情况体验深切且综合素质较高，所以更有利于客观地反映问卷涉及问题的真实状况，故乡村样本人群具有代表性。

二、调查结论分析

（一）环境认知。1.普遍具有参与环境治理的意识。城乡居民普遍都关注环境问题，认为环境问题与经济发展方式、气候变暖、人类健康、人与自然和谐共处等紧密相关，治理污染非常必要。分别有68.6%和65.7%的市民对我市实施机动车限号和垃圾分类政策非常看好。对治理环境的主要动力的认识，排在首位的是企业改革与自律（250人次），其次是政府引导及法制健全（224人次）、社会组织及公众力量（223人次），人数分布较为均匀。显然，大多数居民认为治理环境不光是政府的责任。2.环境认知不够全面准确。总体看，城乡居民对环境知识的了解不够全面准确，对环境治理的权力、义务和参与方式不够明确。城市问卷分析表明：城市居民对城市四大环境污染的认知准确率为52.4%，对PM2.5平均值标准值的认知准确率为54%；12369电话平均知晓率为69.1%。城市和乡村问卷总体分析表明：相较于偷排偷放、机动车尾气、化肥农药污染、噪声污染等，57.6%的城乡居民认为当前重庆最突出的环境问题是垃圾污染；8.9%的居民表示“了解并参与过环境影响评价”，但不少市民认为影响评价就是个人对周围环境状况好坏的评价。这充分表明，城乡居民整体环境认知还不够全面和深入。3.对环保社会组织认知度不高。443份城市问卷中，对“你所了解的我市民间环保组织”的调查，选择较多的是重庆市渝中区巴渝公益发展中心（83人次）、重庆两江志愿服务发展中心（43人次）和重庆市九龙坡区绿山墙志愿服务中心（41人次），还有15.2%的城市居民表示没接触过、不清楚。可见，城乡居民甚至城市居民对环保社会组织的认知度还不够高。（二）环境行为。1.了解环境信息大多选择官方渠道。城市问卷分析显示：市民获取环境信息的渠道日益多元化，且通过大众传媒（电视广播、网络）的获取频率高于从各种环保宣教活动、宣传单等途径获取的频率；选择政府环保信息网站、官方微信、官方微博、电视新闻等官方平台的人次明显高于选择论坛、热搜、个人微信、个人微博等非官方平台的人次，而对于参加过环境教育培训的选择最少，仅为11人次。2.对参与环境治理的信心不强。63.4%的城乡居民认为，治理环境征求公众意见重要且必要。在城市问卷中，对“愿意以哪种角色参与环境治理”，选择频率最高的是环境污染监督员（257人次），其次是环境决策民意代表（241人次）、环境信息宣传员（195人次），表明“前端”参与及“过程”参与的意愿强烈。对“参加环境保护、维护自身环境权益面临的困难”，选择频率最高的是环境信息掌握不够（303人次），其次是居民缺乏与政府、企业对话的力量（255人次）、没有合适的表达途径（195人次）。3.参与环境治理的行动力不足。分析显示：对身边最突出的环境问题排序垃圾污染排第一位，大多数城乡居民都认为开展垃圾分类很有必要，但实际参与垃圾分类的行动力却不足。调查结果是实际参与过垃圾分类的市民仅82人次。乡村问卷调查结果分析显示：村民对秸秆采用焚烧处理的为33.1%，对农业生产中地膜使用的处理作为垃圾单独处理的为39.3%。环境监督方面，面对身边环境问题拨打过12369电话的村民为31.2%，对周边存在环境污染及隐患的企业，18.2%的乡村居民认为“自己没办法管”，11.1%的城市居民选择“忍一忍或绕行避开”。（三）环境意愿与满意度。1.对政府推动环境治理满意度较高。调查结果分析显示，城乡居民对我市环境改善充满信心，81.0%的城乡居民认为我市环境将进一步改善。对城乡居民了解并认可的环境治理措施（多选），选择频率最高的是“碧水、蓝天、绿地、田园、宁静”五大行动（298人次），其次是河长制（260人次）、湖长制（219人次）、山长制（176人次）。2.城市居民对周边环境的满意度高于乡村居民。调查结果分析对比发现，大部分城市居民对周边环境表示满意（非常满意为54.9%，比较满意为24.8%），接近一半的乡村居民对周边环境表示不满意（不太满意的为31.5%，很不满意的为12.8%）。3.对环保维权的途径与方式了解不多。城市问卷中，对身边环境问题，187人次选择向环保部门投诉，82人次选择向环保组织求助，43人次选择无视。这与相关法律法规对于环保社会组织或公众参与环境维权、环境诉讼多为原则性规定，对具体的参与方式、程序未作规定，对社会组织管理和公众参与环境监督缺乏引导有关[1]。4.具有积极的环境治理支付意愿。对“个人支付污染治理费用”，城市问卷中，分别有53.7%和34.1%的城市居民愿意承担因治理污染导致的个人消费支出5%以内和10%以内的增加；乡村问卷中，对于增加乡村环境治理资金，61.9%的乡村居民更倾向于通过增加财政补贴的方式实现环境污染治理。

三、思考与建议

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关键词 农村环境；自主治理模式；研究路径

中图分类号 X321 [KG*2]文献标识码 A [KG*2]文章编号 1002-2104（2011）01-0165-06 [WTHZ]doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.01.028

日益严峻的农村环境污染局势使农村环境治理模式研究重要性日益凸显。然而当前有关治理政策的研究有一个隐含的假设：政府是农村环境治理的主体和实施者。2009年诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺•奥斯特罗姆建立了以自主治理制度为主和强调社会资本的第二性选择模型，这为农村环境治理模式的创新开辟了新的路径。事实上，20世纪80年代以来,社区为基础的自然资源管理逐渐在全球范围内得到广泛的认可和实践。农村自主治理组织具有信息的直接性和充分性以及自发秩序的有效性等方面的优势，系统开展我国农村环境自主治理制度的系统性研究将是我国环境治理模式的创新，也是农村环境治理形势的迫切需要。

1 农村环境治理研究进展

我国农村经济快速增长的同时，农村环境污染也日益严峻。过量的农药、化肥和地膜的使用,使得土壤受到严重污染,也直接威胁到人体健康；此外，我国每年畜禽粪便产生量约为25亿吨,是工业固体废弃物的2.4倍［1］。农村环境污染防治成为中国环境保护工作中的新重点和难点。2008年中国投入5亿多人民币用于农村环境的综合整治，600多个环境问题突出的村庄得到治理。然而，全国有4 万多个乡镇中绝大多数没有环保基础设施；在60多万个行政村中，绝大部分污染治理还处于空白状态。以政府为主体的农村环境治理模式，相对于广大的农村来说实在有限，实现农村环境治理模式的转变和创新是当前农村环境治理的重要问题。

我国当前对于农村环境治理的研究以面源污染研究最多，主要集中在以下几个方面：第一，对于农业环境总体状况的宏观研究。包括对于农业面源污染的库兹涅茨曲线的研究［2］、农业环境状况与用地系统的研究［3］等。但是政策的提出都有一个隐含的假设：政府是农村环境治理的主体和实施者。第二，对农村环境与农民个体行为关系的微观研究。如，农民的施肥行为与面源污染效应模型等方面的研究［4］。研究目的是掌握农民的行为特征和经济行为规律，为政府的环境治理政策提供依据，因此也是政府为主体的环境治理模式的研究。而对于农村环境污染治理的具体组织模式，尤其是对农民这一农村环境的直接相关主体的自主组织形式研究很少。

完全信息假设是我国农村环境管理体制和模式建立的基本前提，即政府环保部门能够全部、及时地掌握本辖区内环境污染的数据资料及其它信息。而事实上农村环境污染具有污染源小而多，污染面广而散的特点，环保部门没有足够多的人力、物力和财力去收集农村环境污染的全部信息。相反，广大农民既是农村污染的受害者，也是面源污染的制造者，他们对于本地哪里有污染，污染的严重程度和具体情况最清楚；同时我国农村具有多年形成的“自发秩序”，也许这些内在规则并不如正式规则那样清晰和明确，但对于解决所在区域公共环境保护中的冲突却非常有效。2009年诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺•奥斯特罗姆建立了以自主治理制度为主和强调社会资本的第二性选择模型［5］，这为农村环境治理模式的创新开辟了新的路径。研究农村环境自主治理理论及典型模式，包括自主治理模式运行的关键因素、治理模式的运行机制，以及政府、社区和农民之间的博弈关系等问题，将是我国环境治理模式的创新。

2 自主治理理论与农村环境自主治理

2.1 自主治理理论

在对于环境治理机制的相关研究中，有些学者主张私有化：将“市场”作为环境问题的解决方案。但市场机制实现资源有效配置是有条件的，并且环境作为一种公共物品具有非竞争性和非排他性，很难建立明晰的产权。另外一些学者认为，由于存在着公地悲剧，具有强制性权利的政府的合理性不容置疑。但是 ,政府本身也不会总是高效的，而且政府的效率比起企业效率的影响更要广泛。淮河污染的反弹和2007年爆发的太湖“蓝藻危机”事件，与其说是市场失灵，不如说是政府失灵。埃莉诺•奥斯特罗姆［5］曾经以近海渔场、灌溉系统、地下水盆地以及森林资源为背景，通过实证研究，探讨了保证上述公共资源持续发展和利用中的自主治理制度，指出了这些自主治理制度运行的内在规律，并且开发出了制度分析的基本框架。在一定的条件下，自主治理的制度安排是一种低交易成本和高效率的制度选择。

李颖明等:农村环境自主治理模式的研究路径分析中国人口•资源与环境 2011年 第1期自主治理制度是人类的长期经验而形成的规则，由于为足够多的人所采用，从而成为传统并被长期保持下去，并通行于由个体而组成的共同体。在一定条件下，自主治理制度是节约交易成本和富有效率的。在涉及多个个体同时参与和面向小规模的自然资源开发利用中，可以通过彼此信任、尊重以及有效地沟通、交流而实现不同形式的自主治理。农村的自主治理组织拥有大量的环境属性的时空信息，加之个体通过长期地相互作用而建立了低成本的沟通网络，个体间可以不依赖外部的强制性制度而自主地实现环境的有效治理，由此农村环境的自主治理制度将成为环境内在治理制度的典型形态之一。

事实上，20世纪70年代后期，与自主治理相关“参与”概念已经被提出。20 世纪80 年代，社区已经成为发展中的一个关键的机构，成为将发展、公平、民主参与等相结合的场所［6］。当前与自主治理密切相关的是“公众参与”理论，严格地说，公众参与和自主治理是一个问题的不同方面。“公众参与”是一个“自下而上”的对权力的分享过程，是地方机构和人民参加到上级政府的发展管理过程中来, 而“自主治理”是一个“自上而下”的对权力的移交过程，是将发展管理的权力由上级政府移交至地方机构和人民。从某种意义上讲，“自主治理”是较高层次的“公众参与”。

2.2 环境自主治理模式研究

环境治理过程中利益相关者的参与模式是国外自主治理制度研究的主要内容之一。实际上，任何一个区域的环境治理系统都是多种治理模式的有机组成，是政府主导、市场配置以及自主治理的有机构成系统。一个主要的研究方向是从自主治理组织主体的参与程度进行治理模式研究。Arnstein的梯度参与模型分析了从被动的信息接收者到积极行动者的参与程度不断提升的持续过程［7］。根据利益相关者的目标和能力的不同，不同的参与水平适用于不同的情境［8,9］；另一个主要的研究方向是根据信息流传播的特征对治理模式进行的研究［10］，根据这个观点，信息从组织发送到被动接受者的方式是沟通模式（communication），组织从参与者收集信息称为“咨询”模式（consultation），参与者与组织执行者之间双向的信息沟通是参与模式（participation）。

我国的环境治理制度的安排经历了以政府强制型为主的单一管理模式、逐步引入产权和市场制度的市场管理模式，以及当前多种制度安排共存并相互补充的多维管理模式，自主治理制度不断完善，成为衡量环境治理活动是否优化与深化的标志。自主治理制度在生态治理中具有三个基本特征:第一, 自主治理制度无须借助外部强制力。第二, 自主治理制度使个体间合作博弈，实现“合作解”的一种制度安排。第三, 自主治理制度是建立在个体的相互信任、道德和利他行为等社会资本基础之上的，具有较低的运行成本［11］。

我国关于自主治理模式的相关研究包括“自愿性环境治理模式”“分权型环境治理模式”、“非集中化环境治理模式”、“社区为基础的环境管理”等。姜爱林等对城市环境治理模式和体系的研究指出，自愿性环境治理制度包括：单边承诺、私下协议、谈判性协议以及开放性的自愿性协议等形式［12］。我国当前自主治理的内涵是很宽泛的，包括了政府主体和市场主体之外的所有环境治理相关主体。从狭义的角度来讲，在涉及多个个体同时参与和面向小规模的自然资源开发利用中，通过彼此尊重、信任和有效沟通实现的自主治理及由此而产生的自主治理组织是自主治理制度的典型形态［13］。四川省茂县永和乡道财村，林业管理人员引入“社区林业”的概念，与当地村民充分协商，利用村规民约，使村民自觉禁止在天然林内采集薪材和收集落叶，不仅减少国家对天然林进行保护的成本, 还提高了保护效果，促进社区的发展，成为我国在自主治理方面的典型案例［14］。

2.3 农村环境的自主治理

农村环境问题以及相关主体和社会背景的特征决定了自主治理是我国农村环境治理不可或缺的有效模式之一。20世纪80年代以来,社区为基础的自然资源管理(communitybased natural resource management,CBNRM) 作为实现农村自然资源的可持续利用与管理的方式和分析路径逐渐在全球范围内得到广泛的认可和实践。许多主要的国际组织，如世界银行、美国国际开发署、加拿大国际发展研究中心等都将其列为主要的资源管理策略之一；在许多发达和发展中国家,CBNRM 已经成为他们自然资源管理政策的中心议题［15］。以社区为基础的资源环境治理制度的优势表现为：社区管理的有效性、社区居民对于当地环境的直接影响、缓解当地贫困、管理质量的提高、生物多样性保护、管理成本的降低、管理政策的适应性等10个方面［16］。中国农村环境治理的总体制度沿革也呈现非集中化治理的总趋势，包括资源权属的改革、国家与政府机构的改革、民族区域自治制度的完善、村民自治制度的建立与完善、自下而上的参与式的规划方法与过程逐步进入政府的计划与规划、市场导向的经济改革与社会结构的多元化［6］。

与总体改革趋势相对应，一些村民自治组织也相继成立。比如，在我国一些山区农村，村民自治组织就组织村民订立村规民约对森林资源限以定期砍伐；一些地方按照林木生长状况规定封山制度；一些渔业村为了保证捕捞的公平，规定每户居民的打捞地域并实施周期性的轮换，对捕捞时间和鱼网网格的大小也有明确规定。这都说明村民自主治理组织作为农村环境的管理者，针对村内部资源滥用的实际情况对症下药地提出解决方案，提出保证自然资源风险最小化利用的各种规章制度，以可持续发展的方式管理自然资源。

从研究角度上，我国的农村环境治理研究主要集中在社会学、哲学、法学、环境伦理等领域，而公共管理以及政策分析领域的研究较少。如，有关学者从法学的角度分析认为，法律应该能够引导农民民主参与环境管理，保障农民能有组织地、自觉保护农村环境［17］。在研究方法上，主要是从现有治理机制的对比研究中，分析农村自主治理模式选择的必然性和基本条件。有研究认为，目前我国政府环境管理机构的设置，从中央到地方是一个倒 “金字塔” 结构。我国的县乡基层环保部门的人员数量少，专业知识水平低［18］。基层环境监管执法能力的薄弱现状造成政府在执行环境管理职能时的信息不完全，农村自主治理模式恰恰避免了这一制度缺陷。自主治理模式的有效实施的基本假设包括：当地居民长期生活在社区、最了解当地的资源状况及存在的问题, 同时他们也有能力管理好自己的自然资源［19］。

3 中国农村环境自主治理理论与治理模式研究路径农村环境自主治理模式研究主要包括以下几个方面：农村环境自主治理理论及其基本假设研究；中国农村环境自主治理的典型模式研究；我国农村环境自主治理制度构建的政策建议。

3.1 农村环境自主治理理论及其基本假设研究

理论层次的研究是农村环境自主治理模式构建的前提。在理论层面上，以自主治理理论及制度有效实施的基本假设为基础，研究农村环境治理中相关主体的博弈结构和博弈均衡特点，确定中国农村建立环境自主治理模式所需要的条件修正和政策供给。

3.1.1 农村环境自主治理制度的前提条件分析

任何有效制度都是特定情境下的。同样，自主治理制度也不是绝对“积极”的，必须要在一定的背景下加以考察，即要具备自主治理模式的基本假设。奥斯特罗姆在案例分析的基础上总结出8条设计原则，以此作为长期有效的公共池塘资源自主组织、自主治理制度的基本构件。即，（1）清晰界定的边界。（2）占用和供应规则与当地条件保持一致。（3）集体选择的安排。（4）监督。（5）分级制裁。（6）冲突解决机制。（7）对组织权的最低限度的认可。（8）分权制企业。当前我国农村社区具有以下基本特点：第一,村庄已经形成或初具规模,具有一定数量的共同生活人群。第二,同一行政村区域。第三,村民在感情上和心理上有认同感和归属感［20］。以自主治理制度的设计原则和基本构建为框架，分析有效的中国农村环境自主治理模式建立的前提条件和基本假设。当现实条件逼近模型中的假设条件时，实际的行为和结果将与预测的行为和结果非常接近。

3.1.2 农村环境自主治理模式的博弈关系研究

农村环境治理主体的博弈分析是农村环境治理制度研究的基础。奥斯特罗姆运用博弈论分析了“公地悲剧”、“囚犯的难题”、“集体行动的逻辑”等公共事务治理理论所隐含的博弈结构，并从博弈论的角度探索了在理论上可能的政府与市场之外的自主治理公共池塘资源的可能性。对于农村环境自主治理模式的研究要从经济学的层面，运用博弈论的基本原理探讨相关主体的博弈关系。当环境污染的受害者由个体变为组织时，博弈均衡策略将由“不索赔,不治理污染”转变为“治理污染,不治理污染就索赔”，即博弈的一般结果是污染者治理其污染,而受害者可以用“不治理污染就索赔”策略保障其权益。这显然是一个更为理想的结果［21］。

农村环境治理系统中，环境的污染者不仅仅是区域系统外的污染者，更多的是区域内的村民，污染的实施者和污染的受害者体现在一个主体身上。环境自主治理的关键是如何协调众多的受害者的行动，尤其是当受害者无法确认或受害者无法沟通时，集体行动的困境将使受害者面对的是不利的“个体索赔―治污”博弈而不是有利的“集体索赔―治污”博弈。此外，农村环境自主治理模式中，集体执行索赔是博弈中的关键要素，集体索赔的概率决定了博弈的最终结果。此外，索赔效果的达成离不开法制环境的保障，需要通过各个限制条件的具体分析，丰富博弈模型，确定博弈过程中政府和村民、社区之间的关系。

3.2 中国农村环境自主治理的典型模式研究

农村环境自主治理的研究结果要具有可实施性，要从自主治理的理论分析转向农村自主治理结构及运行模式的研究。需要对我国农村环境自主治理的典型模式进行具体分析。

3.2.1 农村环境自主治理结构研究

自主治理结构是农村环境自主治理的实施框架，将为实践提供直接的建议。环境自主治理模式的关键要素可总结为以下几个方面：（1）环境管理方面:社区愿意采用此制度、社区对环境有管理权、社区有有效的方法和技术来确保环境质量、社区有自己的规章制度,并且能够有效地进行环境管理、政府可以经常为社区行政区提供监管信息、政府机构一直为社区提供支持。（2）经济方面:从自主治理制度中获得的收益可以改变社区行为，可以改善社会服务、自主治理制度的实施要增强社会整合度、环境自主治理制度要满足社区成员的期望收益。（3）治理组织方面:要有规范和社区成员积极参与的村民集会制度、做决策时要依靠村民、财务透明等［15］。

农村环境自主治理系统包括三个不同层次：操作层、组织层和制度层［22］。其中，操作层的自主治理主要体现在环境治理任务的具体执行中，包括对于组织成员的生产生活进行环境监督、环保教育以及进行重点区域的生态恢复等。组织层的自主治理主要体现在组织内自主治理组织制度的完善过程中，包括制定组织环境保护的政策和环境保护规划，确定环境保护标准和规则等，这里的相关者除了村民和社区外，还要接受政府的政策供给和监测评估。制度层的自主治理代表组织的利益，关注并参与区域或国家的相关法规制定，此时的相关者不仅包括社区组织还包括其他利益相关者和政府组织，如表1。

表1 农村环境自主治理层次

Tab.1 Rural environment self-governance levels

操作层Action level组织层Organizational level制度层Policy level主要相关者村民、社区组织村民、社区组织、政府组织社区组织、利益相关者、政府组织自主治理内容和方式对成员进行环境监督、环境教育、开展生态恢复等制定组织规划、标准和规则等参与、影响区域或国家环境相关政策法规的制定

3.2.2 农村环境自主治理典型模式研究

农村环境自主治理典型模式的研究要以大量的实地调研资料作为支撑。借鉴当前社区为基础的自然资源管理（CBNRM）的分析框架，调研主要从农户收入和环境的可持续性2个方面来进行，这也是当前比较成熟具体的研究方法［23］。分析的主要指标包括:农户拥有的财富情况、环境水平、当地的收入、获得资源的途径、对环境和资源的控制情况、参与社区事务的能力、村民影响社区事务的能力、社区冲突、社区对环境管理的认识等。

在调研方式上，通过资料收集掌握当地经济发展以及环境总体水平，经济发展和环境保护的宏观环境；通过访谈了解村民参与社区事务的能力、参与方式、社区事务对环境治理的影响等；通过问卷获得村民收入水平、收入来源以及影响因素、村民环境保护意识，如表2。调研地点选择上要注意农村环境自主治理关键要素的代表性，如在村民组织的主体、环境污染特点和经济发展状况等要素的代表性。

通过调研对我国当前的农村环境自主治理的典型模式进行深入分析和评价。分析典型自主治理模式的治理层次、相关主体、治理结构和关键要素等；评价当前的模式在提高经济效率、维护社会公平、保障环境可持续利用等方面的作用。

表2 农村环境自主治理典型模式调研

Tab.2 Typical model survey of rural environmental

selfgovernance

调研方式Method调 研 指 标Index资料收集经济发展水平、环境污染状况、宏观环境政策个人访谈村民参与社区事务的能力、参与方式、产生的影响问卷调研收入水平、收入来源、环保意识

3.3 完善我国农村环境自主治理制度的政策建议

政策建议聚焦于三个层次：第一，如何改进优化农村环境自主治理的宏观政策供给。核心问题是政府、社区、村民、NGO等相关主体如何实现有效衔接与互补，实现农村环境的有效治理。自主治理并不等于政府不作为,作为公共管理部门,政府应该履行诸角色包括:保护“公共资源”、协调冲突、解决当地不平等、协助社区解决问题、支持当地能力建设等。另外，环保理念以及科学的环保知识普及（如化肥农药的科学使用）是政府的主要任务之一。

第二，自主治理组织自身的结构优化和运行高效性问题。即通过农村环境情景分析、自主治理活动的层次定位、自主治理的流程设计等，构建高效的农村环境治理组织结构。包括规则的制定和实施、对违规者的监测和管理、对自然资源变化的监测等具体内容。

第三，土地流转制度下的环境自主治理问题。为了推动农业生产形成规模经济，扩大农民经营的土地，根据中国新出台的法律允许农民的土地可以流转，这对于异地污染的控制带来影响。另一方面，当土地租赁者并非当地居民，农村环境治理体系的相关主体、以及他们的博弈关系将发生很大变化，调整农村环境治理制度，确保这些农场的经营者不污染环境将是农村发展必然面临的问题。

4 总 结

农村环境自主治理理论以及治理模式的探索研究将是环境治理的崭新方向和视角。对农村环境自主治理理论及其模式的探索有两个主要的层次：首先要从基本理论出发研究农村自主治理制度的前提条件。每种经济制度的制定以及效应的最大化都有特定的假设条件，对中国农村环境自主治理制度的实施的背景条件和总体局势给予判断和分析。第二，面向制度制定与实施层面，对农村环境自主治理的典型模式的研究。借鉴已有的研究框架，选择关键的指标进行实地调研，具体分析我国农村典型的自主治理模式的关键要素、自主治理系统的构成及其特点，确定我国农业环境自主治理路径的基础和方向，并提出政策建议。对农村环境自主治理理论和运行模式的探索将使环境治理系统进一步提升和完善。

参考文献（References）

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Research Path ofSelfGovernance Model of Rural Environment

LI Yingming1 SONG Jianxin2 HUANG Baorong1 WANG Haiyan1

(1.Institute of Policy and Management，Chinese Academy of Science, Beijng 100190, China;2. National Science Library, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China)

篇4

一、我国工业废气排放与控制现状

工业废气的排放量在工业化发展中会处于不断上升的趋势，我国通过改善环保排放装置、对污染企业进行整顿等措施严格控制工业的废气排放，取得了一定成效。如图1所示，2002—2010年，包括工业二氧化硫和生活二氧化硫的排放总量自2002—2006年一直呈现逐年递增的态势，但2007—2010年排放总量呈现了下降趋势；2002—2010年，工业烟、粉尘的排放量呈现了整体下降的趋势，说明对烟粉尘的清洁控制技术水平较好，从整体来看，在这一阶段，我国废气排放量的规模有所下降。

从近两年废气排放量的变化来看，2010年我国工业废气排放总量为519 168亿立方米，二氧化硫排放总量为2 185.1万吨，工业二氧化硫排放量为1 864.4万吨，工业二氧化硫去除量3 304万吨，工业烟尘排放量603.2万吨，生活烟尘排放量225.9万吨，工业烟尘去除量38 941.4万吨，粉尘排放量为448.7万吨；2011年我国二氧化硫排放量为2 217.91万吨，比上年增加了32.81万吨，烟（粉尘）排放量为1 278.83万吨，比上一年增加1.03万吨。从数据分析上看，我国在控制废气排放上已经取得一定的成绩，但是，2011年比2010年二氧化硫和烟（粉）尘的排放量有所增加，这说明随着工业化进程的深入，工业废气排放总量同时在增加，污染物的减排任务也随之增加，环境保护问题更应受到重视。

随着经济的继续向前发展，能耗及工业总产值在逐年增长，工业废气的排放总量将会进一步增加，甚至是成倍增长[4]。因此，我们需要从多角度、多方面来研究和探讨降低单位工业总产值带来的废气负担率，对此，我们需要进一步分析各地区废气排放量的变化及负担状况，研究存在的问题，这样才能更好地促进废气减排工作的顺利进行。

二、废气排放的环境洛伦兹曲线

按照环境库兹涅茨曲线，经济发展水平较低时，经济增长会导致环境污染不断加深，当经济发展水平超过特定水平之后，经济增长，产业技术进步或调整，会使得环境污染呈现降低的态势[5]。环境污染与经济增长存在一定的内在关系[6]。由于我国各地区经济发展水平存在差异，必然使得各地区的废气排放与控制水平存在差异，我们必须要对不同地区的差异及其原因进行分析。

对我国工业废气排放量的波动与分布特点进行进一步分析，研究各地区废气排放负担是否存在差异及其原因，对完善环境治理政策，提出相关建议具有重要的现实意义。为研究各地区废气排放是否平均，首先选择洛伦兹曲线和基尼系数进行实证分析。洛伦兹曲线原本是用来描述社会收入分配是否公平的一种曲线，在这里引用洛伦兹曲线的研究方法和基尼系数指标来分析各地区废气排放的负担状况与存在差异的原因。二氧化硫、烟（粉）尘是工业废气排放的主要物质，也是对环境造成污染的主要污染源，假定各地区在生产过程中在GDP方面的贡献率会带来一定量的废气污染物的排放，用各地区的工业GDP占全国工业GDP的比重表示各地区工业生产贡献率，用各地区二氧化硫和烟（粉）尘的排放量占全国二氧化硫和烟（粉）尘排放量的比重表示各地区工业生产带来的气体污染负担率。将各地区的工业生产贡献率与大气污染负担率进行比较，用以衡量各地区污染气体排放带来的环境损失与生产贡献之间的差异。

（一）指标选择

各地区工业生产贡献率Ia=各地区的工业GDPa/全国工业GDP

各地区的废气排放负担率Max=各地区废气排放量Pax/全国废气排放总量P

废气排放负担率与生产贡献率之比Qax=Max/Ia

x=1，2，分别代表烟（粉）尘和二氧化硫；a=1，2，3…31，表示31个地区。

在其他因素不变的情况下，经济增长和清洁技术提高会有助于实现工业废气的减排[7]。基于此特点，如果Q小于1时，数值越小，意味着该地区工业生产带来的经济效益的增加率越高于废气污染的增加率，表明该地区具有较高的生产力水平，因工业排放导致的大气污染程度较低，或者是该地区的控制污染技术水平较高，大气污染物的排放受到很大程度的控制；反之，如果Q大于1，则代表该地区工业生产带来的经济效率低于废气污染的增加率，表明该地区的生产会带来更多的废气排放，环境效益的损失大于经济效益的增加，若Q值越高，则表明该地区需要努力提高生产技术水平，降低污染物的排放，或者通过强化保护大气环境的措施，提高清洁技术水平，控制工业废气的排放。

（二）绘制环境洛伦兹曲线

洛伦兹曲线通常是一条下凸的曲线，用以表示不平均的程度，下凸程度越大，代表越不平均[8]。如图2和图3所示，45度的对角线是表示绝对平等线，即各地区废气排放水平不存在差异，各地区的废气排放负担相同；横轴和右侧的纵轴所组成的折线是绝对不平等曲线，表示废气排放仅由一个地区释放，也就是基于工业生产的大气污染物的负担是由一个地区带来的；左侧的纵轴表示各地区不同气体排放量在全国中的比重，即各种废气排放的污染负担率，横轴表示各地区工业生产贡献率，即各地区的工业GDP在全国工业GDP中的比重。图中四条弯曲的曲线是将不同地区工业生产贡献率与气体污染的负担率确定的散点连接而绘制的，每条曲线与对角线组成的面积用A表示，曲线与折线之间 的面积用B表示，用A/（A+B）的数值即基尼系数来分析气体污染物的排放水平，该数值越大，则表明气体污染物的排放越是集中在少数几个地区，反之，则表示各地区的气体污染排放负担相同[9]。

由于实际中数据是离散的，为更准确地计算基尼系数，需要准确绘制洛伦兹曲线模型[10]。根据图2和图3中散点分布特点，经过模型的筛选与最优分析，最终选用二次曲线模型，对废气排放负担的环境洛伦兹曲线进行曲线估计，如表1所示，给出了两种气体污染的环境洛伦兹曲线的回归模型检验报告，从拟合优度、模型检验结果和各个参数值来看，模型均具有统计学意义，拟合优度很好。

建立的回归方程为：

通过定积分进行计算，获得不同气体排放的基尼系数A/（A+B）的比值，2010年数据为：0.09 7（二氧化硫），0.266（烟粉尘）；2011年数据为：0.241 7（二氧化硫），0.3280（烟粉尘）。一般情况下，如果基尼系数小于0.2，认为绝对公平，0.2～0.3，表明相对平均，0.3～0.4，表示较为合理，0.4～0.5，认为差距较大，0.5以上认为高度不平均[11]。2010年，二氧化硫排放的基尼系数小于0.2，表示各地区因工业化生产带来的二氧化硫排放负担的差异不大；烟粉尘排放的基尼系数处于0.2～0.3，表示相对平均。2011年，二氧化硫排放的基尼系数处于0.2～0.3，表示相对平均；烟粉尘排放的基尼系数处于0.3～0.4，表示较为合理。由于得出的基尼系数较小，说明从各地区的工业发展生产水平来看，各地区废气排放负担分布是较为均衡的，废气的排放负担并不是由于一个或若干地区的工业集聚造成的。各地区工业生产所排放的烟粉尘，相对于二氧化硫的排放而言，各地区的差异要更明显一些；而从2010年与2011年废气排放的基尼系数变化来看，数值呈现增加的态势，说明我国各地区在废气减排工作上的成效存在速度上的差异，或者说各地区工业生产带来的废气排放负担率的差异呈现扩大的趋势，一些地方的废气减排工作还需要进一步加强。

三、各地区废气负担状况比较

为进一步分析2011年各地区废气排放负担的差异，仅考虑各地区工业生产贡献的前提下，将各地区由于生产贡献带来的废气污染负担状况进行比较。表2给出了2011年各地区生产贡献率与废气排放负担率比较状况，其中北京、天津、西藏和甘肃等17个地区的各种工业废气的污染负担率都小于生产贡献率，显示出较高的工业生产水平或较低的工业废气排放水平，这表明在这31个地区中有1/2强的城市在工业生产中废气的排放水平低于全国的平均标准。河北、山西、山东和河南等9个地区，存在工业生产的贡献率小于废气排放的负担率的情况，气体污染负担明显高于全国平均水平，从数据分析上看，河北最为明显，烟粉尘的污染负担率是工业贡献率的3倍，二氧化硫的污染负担率是工业贡献率的近2倍。这表明，河北的工业废气排放亟待有效措施加以控制，而导致河北省废气排放负担较高的原因，更大的可能应该是重工业结构和较低的废气控制技术水平。该地区的工业结构亟待优化调整，清洁技术水平亟需提高[12]。

为进一步研究各地区工业废气排放的共性与差异，对数据做进一步的聚类分析。选择西藏、山东、河北、云南和江苏作为初始类的中心点，这几个地区包括了31个地区中从高至低的不同的大气污染排放水平，但这不一定是最好的代表，需要再进行迭代过程寻找更好的类中心点代替初始类中心点。如表3所示，第一次迭代后，5个中心点分别变化为0.287、0.000、0.381、0.130和0.249，第二次迭代后，5个类的中心点变化均小于指定的收敛准则0.01，达到聚类结果要求。

表4为最终的聚类中心，可以看出，第1类的指标数据最低，包括的地区有6个：北京、天津、上海、海南、西藏和青海，这些地区各项指标的数据较低，表明由于生产水平较高，生产贡献率远大于气体污染物的排放负担率，或者是该地区工业废气污染的排放率本身较低。但是在实践中，对于各地区的大气环境负担率进行分析，还要考虑到其他影响因素，例如北京、天津和上海这三个城市即使工业生产所带来的贡献率高于大气污染导致的环境损失率，但是引入土地面积、人口等因素，可能导致的结论会有所不同，比如：从单位土地面积上分析，北京地区所承担的气体污染负担可能是很高的，在此，我们仅考虑工业贡献率与废气污染负担程度。第2类、第3类和第5类的各指标数据较高，一共包括8个城市：山东自成一类；河北、山西归为第三类；广东、河南、内蒙古、辽宁、江苏归为第五类；其余17个地区归为第4类。在我国31个地区中，仅有不足1/3的城市的工业生产贡献率小于工业生产导致的废气排放负担率，这与各地区的生产力水平和各地区废气排放的控制程度有关。

综合以上的分析可以看出，废气排放量的变化与工业化发展水平密切相关，由于各地区的工业生产水平不同，所处的环境库兹涅茨曲线上的阶段也是存在差异的，经济发展水平较高的地区，废气排放的控制效果远大于经济发展水平较低的地区，所承担的废气负担率也相对较低；而经济发展水平较低的地区，随着工业生产总值的增长，废气排放的增长速度高于工业贡献的增长速度，该地区的工业废气排放负担较重。对于各地区废气排放负担存在的差异，需要针对各地区工业发展的差异特点及原因采取针对性的策略，以期更有效地帮助这些地区提高控制废气排放的效果。

四、地区工业废气排放负担存在差异的原因

各地区废气排放负担存在差异，究其原因应该有多方面的因素，既有技术因素，也有产业结构和制度差异等方面因素。从地区控制污染的差异性政策的制定方面来看，我们必须要对各地区废气排放负担梯度差异的根源进行分析。我们可以将造成地区废气排放负担梯度差异的主要原因归纳为以下几个方面：

1. 各地区工业发展水平差异导致能耗水平不同，污染物排放负担会存在明显差异。从表5“2011年31个地区万元地区生产总值能耗统计分析”来看，北京能源消耗指标最低，为0.459吨标准煤/万元，31个地区的总体均值为1.040 93吨标准煤/万元，中值为0.903 50吨标准煤/万元；而前面分析的废气负担较高的8个地区：河北为1.300吨标准煤/万元，山西为1.762吨标准煤/万元，内蒙古为1.405吨标准煤/万元，辽宁为1.096吨标准煤/万元，河南为0.895吨标准煤/万元，广东为0.563吨标准煤/万元，江 苏为0.600吨标准煤/万元，山东为0.855吨标准煤/万元，除河南、广东、江苏和山东以外，其他地区的万元地区生产总值能耗，既超过了各地区的平均水平，也大于中值水平。这说明这些地区的废气负担较高的原因之一，是与这些地区的工业生产力或生产技术水平有关，同样水平的工业生产贡献所消耗的能源数量高于平均水平，自然地，工业污染物的排放量也会高于各地区平均水平，该地区的废气排放负担超出各地区的平均水平。不仅如此，废气污染负担较高也会导致治理环境的投资增加，从2011年各地区完成的工业废气污染治理投资按金额由少到多的排序结果来看，辽宁为第13位，广东为第23位，江苏、山西、河南、河北、内蒙古和山东投资总额排名依次为26～31位，31个地区中山东省治气废气投资额最高，为244 688万元，由此可见，在评价各地区工业贡献时，必须要考虑环境成本；在工业发展中，工业废气总排放量既与工业总产值相关，也与能耗值相关；我们需要平衡经济效益与环境成本，尽可能使两者之差最小化，努力实现“环境优化增长”代替“环境换取增长”的发展方式。因此，各地区产业的生产由于技术装备水平等方面存在差异，使得能耗水平存在区别，最终使得工业废气排放方面会出现梯度的差异。据此，在控制废气排放方面，废气排放负担较高的地区应该通过提高生产工艺技术水平、改善用能结构和改进技术等方面，努力降低能耗值，从根源上控制废气污染排放量。

2. 地区的产业结构差异会使得各地区废气排放负担存在差异。工业分布数量高的地区，工业废气排放负担可能会较重。我国地区发展一直存在不同程度的差异，产业结构的变化呈现出工业化进程中不同阶段的一般特征，在工业化水平较高的地区，它的技术密集型产业及现代化的第三产业已经成为经济的发展主体；在工业水平低的地区，第一产业比重会相对较高；而工业化发展水平处于中间位置地区，第二产业的比重相对较高，相应地，这些地区的工业废气排放负担也会相对较高。把2011年各地区第二产业生产总值占工业生产总值的比重按由小到大的顺序排列，结果显示：广东排名第11位，江苏排名第16位，山东排名第20位，河北、辽宁、内蒙古、河南、山西排名第22、25、28、29、31位（详见表6）。这些排名越靠后的地区，工业贡献更多的是依靠第二产业的发展。而有些地区，如安徽、江西、重庆等，虽然第二产业的比重较大，但是废气排放负担没有呈现较高的现象，是因为这些地区在污染产业生产中使用的清洁技术较高，或者是环境污染的控制效果更好。因此，有些地区工业废气排放负担较高的另一原因，就是工业比重相对较高，污染物排放较多，甚至可能是污染工业的比重较大导致该地区废气排放负担较重，而且，这些地区对工业废气污染的控制效果较差。

3. 环境政策存在地区差异，导致高污染行业向环境成本低的地区转移，使得地区工业废气排放负担存在差异。地区环境成本的差异会影响污染产业的地区分布，污染产业的选址会倾向环境成本低的地区，因此，差异的环境标准成为影响地区污染产业分布的重要原因，也成为影响地区废气排放负担差异的重要原因之一。由于各地区的治理废气排放的政策与标准存在差异，会导致高污染行业实际成本存在地区差异，这必然使得产业由高环境成本的地区向低环境成本的地区转移。而对于环境成本高的地区，其污染状况会因完善的环境政策而受到抑制，产业的布局也会有所改变，例如，国家对长三角、珠三角等重点区域率先实施大气污染联防联控机制，减少酸雨、灰霾现象；浙江、江苏两地就对环太湖区域实行了差别化环境政策，实行更加严格的排放标准，从源头上压减排污总量。这些差异化的环境政策必将导致相关地区的某些工业废气排放受到限制，而相对于没有实施严格管制措施的地区，某些污染较重的产业会继续存在甚至增加，最终导致该地区工业废气排放负担加重。

综上所述，工业废气减排工作是我国大气污染治理的重要内容，在各地区大气污染负担率与生产贡献率比较中，进一步证实：不同地区的工业生产贡献所带来的气体污染物排放水平是存在差异的；而对于地区废气排放负担存在差异的原因分析中，研究发现：地区废气负担水平较高的主要原因或者是由于地区产业生产技术水平不高，或者是因为第二产业比重较高且污染控制水平较低，或者是因为污染产业分布较多等原因所导致的。而像北京、上海等经济水平较高、生产力水平比较高的地区的工业生产所带来的工业污染物的排放比率要比落后地区的明显低很多，这说明，提高生产力和清洁技术水平等措施可以有效降低污染物的排放水平。

五、控制工业废气的对策建议

经过前面地区废气排放存在差异的实证研究与原因分析，对于我国废气污染物排放的管理，我们既需要制定各地区都适宜的共性管理政策与措施，也需要针对各地区的实际情况，分析废气排放存在差异的内在原因，有针对性地采取差异性的管理措施。对于废气排放负担较高的地区，我们主要是通过多种措施与途径，尽快提高生产力水平和技术水平，加强气体污染物排放的控制措施，有效降低气体污染物的排放负担。为更好地提高我国废气排放的控制水平与取得较好的环境保护效果，提出以下建议：

1. 不断提高地区产业发展水平，提升清洁技术与促进清洁能源使用。第一，从长期来看，随着工业化进程的深入，各地区都会面临工业废气排放负担加重的压力，为了实现长期有效地控制工业废气排放数量，通过提升废气处理的清洁技术和促进清洁能源的使用，可以更好地实现经济与环境的双收益。第二，从当前各地区的工业废气负担存在差异的原因来看，无论是对于由于产业结构不合理导致的有些地区废气负担较重，还是由于自身生产技术水平较低、能耗较高导致的工业废气减排压力较大，提升清洁技术可以改善废气排放状况，促进清洁能源使用可以从根源上降低污染排放水平，从而有效地降低有关地区的废气污染负担。因此，对于清洁技术的提升与清洁能源的使用，需要各主体共同努力。从政府方面，需要从宏观角度，对废气排放进行控制与管理，帮助企业从环境管理方面促进清洁技术的应用；从企业角度，需要加强清洁生产指导，促进企业节能增效；从市民角度，需要提升人们的生态文明意识，加强清洁工程的自觉监督意识，积极参与到环境污 染的防治工作中来。加快发展清洁能源与提升清洁技术，是解决未来能源保障和生态环境问题的重要对策，依靠清洁技术与清洁能源，可以有效降低废气排放负担，摆脱对传统化石能源的依赖，实现资源的优化配置，促进经济与环境的协调发展。

2. 加快污染负担率较高地区的产业结构合理化调整的步伐。有些地区废气负担较高的重要原因是与该地区的产业结构相关联的，而地区生产水平的差异，其中重要的原因是和各地区的产业布局有关，而产业结构调整一直是各国经济发展中的重要课题，随着我国工业化阶段进入中后期，各产业之间的相互协调能力、产业结构转换能力应该逐步增强，在各地方区域发展中，需要更加重视最佳经济效益与环境效益并存的产业结构。地区工业废气排放负担的差异及原因，进一步说明了废气排放负担较高的地区应该在工业结构、技术设备和生产技术发展水平等方面做出更大的努力，对于废气排放负担较大的地区应借鉴先进地区的经验，努力提高废气控制技术水平，加快重工业结构的调整，依靠技术支撑，促进产业结构优化升级。企业要加快技术改造的步伐，围绕工业结构合理化发展的要求，注重提高技术创新能力和促进创新成果产业化。

3. 按地区发展差异，制定差异化管理方案，分步骤、分主次地对环境污染加强综合治理控制。由于地区发展水平的不平衡，各地区废气排放负担存在差异，针对各地区的特点应该制定差异化的管理方案，有针对地解决地方污染物控制难题，提高减排成效。比如，对于工业废气污染负担较高的地区，可以以治理工业废气为主要方面，继续完善工业污染源的控制，强化管理措施与方案；对于像北京、上海这样的地区，工业废气在大气污染源中相对于其他地区而言并不是处在第一位，机动车排放带来的污染影响明显高于落后地区，可以建议这些地区先以控制机动车减排工作为主。除此之外，从差异化的地区环境政策来看，我们还要注意，不仅要做到降低目前有些地区的污染水平，还应该防范因环境成本差异将导致的污染产业转移现象，杜绝因污染产业转移，导致相关地区新污染负担增加的现象，在环境保护方面，应该“防”与“治”两手一起抓。

4. 加快推行排污权交易，深化环境成本内在化的工作。只有不断加强环境成本内在化，才能有效消除污染产业的外部非经济性，体现环境公平。排污权交易制度是环境成本内在化的一个重要的政策途径。排污权交易是当前世界各国关注的重要环境经济政策之一，促进排污权交易的发展，可以更有效地提升废气减排效率。排污权交易通过控制污染物排放的总量，利用市场规律及环境资源的特有性质，在环境保护主管部门监督管理下，各个持有排污许可证的微观主体在政策、法规的约束下对排污指标、排污权有偿进行转让或变更，它化解了经济发展与环境保护的矛盾，从经济学的视野解决了社会问题。为适应环境政策的发展步伐，我们需要在市场规则、排放交易系统建设和环境管理制度方面，尽早做好进行排污权交易的相应准备。一是制定严格的废气控制排放标准。对于有些地区超总量指标排放必须进行严惩，保证废气排放量控制在一定范围内，并积极采取措施，不断努力降低污染物排放总量；二是加快建立污染源排放的统一监管机制和连续监测系统，可以进行联网并强化管理；三是应建立废气排放权交易中介和排放配额跟踪平台，合理制定排放总量指标的分配方案。对于环境污染问题的治理，事关经济发展的可持续，人类生存的可持续，必须要不断完善有关法律体系、严格标准及执行制度，这样才能在环境保护方面取得更有为效的成绩。

5. 严格管理污染源流向，加强监管工作，强化环境污染的预防工作。由于污染事实发生时，因果关系调查的复杂性，影响因素的多样性，一旦发生环境公害，我们再去研究它的因果关系，很难从法律上将之轻易地定性为某个微观主体的责任，而先污染后治理的发展方式危害很大，治理污染时间周期很长，环境治理成本巨大，所以，对于环境污染防治工作而言，应以更为有效地预防为主，这是实现环境资源可持续发展的必然选择。一方面，为了尽可能将环境污染风险控制到一定范围内，国家或地方政府应该对污染源进行有效地管理和登记，比如：对农药成分进行限定，对农药的生产、销售、流通和使用进行登记；对生产中可能带来负外部效应的企业进行登记与监管，严格管理企业中能带来污染的化学物质流向，及时进行申报，等等，努力降低环境污染事件发生的概率。另一方面，针对污染源的产业分布状况与特点，加强反污染措施的安置。对于一国环境的污染，只有有计划地对不同产业采取差异性的措施，才可能取得更好的效果。

总之，每个工业化发展的国家都在经济发展过程中会遇到环境污染和退化的问题，先污染后治理的代价是巨大的，所以，每个国家都要处理好经济发展与环境保护的关系，尽可能降低经济发展过程中的环境代价。我们可以通过切实地采取环境污染预防措施，来尽可能地降低经济发展的环境成本，保护和改善环境。对于我国环境污染的防治工作，需要针对主要问题从多个角度提出有效方案。针对我国的环境治理工作，需要我们根据各地区环境污染治理的阶段与特点，因地制宜地制定适合各地区发展的差异化管理方案，促进我国经济与环境的和谐发展。

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篇5

关键词：矿山环境治理恢复；保证金；制度；商业机制

一、引言

2006年我国对煤炭行业进行了矿产资源有偿使用制度改革。其中，建立矿区生态环境治理恢复保证金（以下称保证金）制度为改革的一项重要内容，它是按照“污染者付费”原则确立的一项矿产资源开发利用的监管办法。陕西省作为能源大省，也积极投入到了矿山环境治理恢复保证金制度的实践，主要针对煤炭开发过程中造成的矿山环境破坏及地质灾害采取了一系列经济手段。以往的生态补偿费进而转变成了矿山环境治理恢复保证金，这对诊治该省目前愈演愈烈的矿山环境问题有举足轻重的作用。但补偿费转变成保证金的形式后，在实施过程中也存在一些尚待解决的问题。

二、陕西矿山环境恢复治理制度回顾

1983年，我国开始了矿产资源领域生态补偿实践，探索生态补偿费制度。陕西省于1997年颁布了《陕西榆林、铜川地区征收生态环境补偿费管理办法》（以下简称《办法》），对该地区从事矿产资源开发及相关活动单位和个人按月征收生态环境补偿费，并制定具体征收标准。征收矿产资源开发补偿费目的是为了恢复在资源开采过程中破坏的生态环境，同时还要补偿当地居民因矿产资源开发带来的经济损失，比如不能耕种的土地、房屋的坍塌裂缝的损失等。征收补偿费在一定程度虽然可将环境污染的外部成本内部化，但是要将补偿费设定在符合社会福利的最佳水平，其难度比较大。税费政策的不合理，也使地方损失较大。以榆林为例，仅2005年为国家贡献的能源价值就超过620亿元，而地方财政收入仅为23.8亿元，反差太大，地方根本没有足够的资金来治理环境。加之补偿费的征收依据是按销售量或自用量确定的，而不是按储量来确定，这既流失了税源，又助长了掠夺式开采，同时多数煤炭企业没有把环境治理经费纳入企业成本核算，治理经费无法落实。神木县规定吨煤收取2元用于治理环境，神东公司不执行，吨煤只给0.2元用于村民损失补偿。如此粗放型开采和对环境治理的轻视给这座煤城带来了严重的“生态疮疤”。据了解，目前全市已有3202户成为“生态灾民”。在榆林大部分采煤区都出现了泉水断流、井水干涸、水地干旱、树木枯死等问题。到2008年底，榆林市因煤炭开采形成的采空区面积达419.41平方公里，其中塌陷88.143平方公里，受灾人口过万人，损毁房屋3680余间，耕地2.7万多亩，林草地近7万亩，全市湖泊由开发前的869个减少到现在的79个。

由于矿产资源补偿费制度产生了诸多问题，因此于2007年底，陕西省政府通过了《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例（修订草案）》，并在此基础上制订了《陕西省煤炭矿山环境恢复治理保证金管理暂行办法》等一系列政策法规。这些政策的出台，对加大生态环境建设的投入，保障榆林市区域经济社会可持续发展具有重要意义。

三、煤炭矿山环境治理恢复保证金与生态补偿费之比较

我国生态补偿机制起步较晚，最早采用的生态补偿费意在矿山开采活动结束后，对矿山企业征收费用补偿因采矿造成的矿区生态破坏，环境污染以及对矿区居民造成的损失。现在我国在借鉴发达国家经验的基础上，提出了保证金制度，并已经在全国展开实施，希望能更好使采矿活动造成的外部成本内化。因此，对这两者进行比较分析是进一步完善保证金制度的基础。表1从不同方面对这两者进行了比较。

从表1我们可以看出在缴费方式方面，补偿费征收与使用具有事后性，它不像保证金那样事先计入企业生产成本中，而是放在了企业利润之后。而保证金则体现了对环境恢复的优先性考虑，不论市场行情如何，企业利润如何，要想取得资源的开发权就必须缴纳保证金。从收缴主体上看，不管是保证金还是补偿费，其征收主体都是政府机构，从而造成了征收主体和被征收主体的不完全市场性。单从补偿费收缴标准来看，补偿标准制定的基本依据仍然是煤炭市场的行情，而不是生态环境资源损失的价值，征收目的与来源的错位使生态金的性质发生了改变，如果市场行情不好或者企业销售收入减少，那么企业就有理由少交或不交。事实上，很多地区都实行固定的标准，比如广西的标准为销售收入的5%一7%。内蒙、包头和晋陕蒙接壤地区的能源基地则规定每吨煤提取0.45元。

相比补偿费的收缴标准，保证金更加趋于合理。首先保证金的征收不再以企业利润为依据，而是以可采资源储量为基础，可见保证金具有了级差地租的性质。由于不同开采方式对环境造成的破坏程度不同，所以保证金缴纳的影响系数也会不同。表2给出陕西煤炭保证金的收费标准。

从验收返还方式来看，不予返还的补偿费制度是一种对环境资源“买断”的做法，缺乏对环境恢复治理的激励机制。保证金制度则调动了企业治理恢复环境的积极性，使生态环境恢复与治理由软约束变成了硬约束，更加有利于生态环境恢复。

四、矿山环境治理恢复保证金制度存在的问题

（一）征收主体与被征收主体的不完全市场性

生态金征收与使用涉及两大利益主体，生态金供给方，既煤炭资源的需求方（煤炭企业）；生态金需求方，既煤炭资源的供给方（当地居民）。发达国家经过长期摸索，逐渐形成了产权清晰的生态金征缴制度。其基本运行方式是，需求方委托生态恢复公司或环保商业评估机构测算出生态金的数额，供给方也可以委托不同的资质机构对需求方的报价进行论证。通过博弈，双方就生态金交易的数额、时间及方式达成契约。煤炭企业只有在缴纳生态金后，方可获得开采许可证。在契约存续期间，双方必须按照合同中的相关条款履行各自的权利与义务。无论煤炭市场行情如何变化，企业的效益如何，由于保证金缴纳的事先性，从而确保了矿区生态环境恢复与治理资金的足额到位。作为居民户，自然也不能视市场行情的变化，随意增加生态金的征收数额。

但在我国土地为全民所有，政府代表当地居民行使土地资源的使用与管理职能，各级行政主管部门代表居民直接面对企业，行使生态金征收与使用的职能。政府的介入削弱了生态资源的市场属性，生态金供给双方的产权关系变得模糊不清，征收与使用的效能大打折扣。行政机关代替当地居民与企业确定保证金标准，令人们不得不怀疑他们有无资格或条件成为保证金征收的市场主体。因为，当一个行政主体行使煤炭资源与生态资源产权的互换职能时，生态资源供给方与需求方之间的市场联系被掐断了，双方都不可能以市场主体的身份就保证金展开真正意义上的讨价还价。

（二）保证金征收标准过低

保证金制度在实施过程中如何确定保证金征收的项目及标准核算依据存在较大问题。保证金标准制定的基本依据是矿区生态环境资源拟被破坏损失的价值和恢复成本。核定生态环境补偿标准是一项涉及面广，需要投入大量专业技术人员进行测算的工程，需要以较全面的环境会计与环境审计为前提条件。目前制定的矿山环境治理恢复保证金征收标准虽已经高于以前的补偿费，但总的来看收费标准仍然过低，生态治理资金难以落实。《办法》规定，采用矿山可采资源储量、单位缴存标准和不同采矿方法对环境影响程度系数之乘积分期缴存的方式，缴存标准确定为3元／吨。按照这样的标准，有些企业所缴纳的矿山生态环境治理恢复保证金远远低于其对矿山环境进行治理的成本。山西省矿山环境治理恢复保证金征收标准为每吨提取10元，而榆林的3元／吨的标准远远低于山西的征收标准。资源的开发利用者没有承担环境成本，导致治理经费难以落实。“谁开发、谁保护、谁破坏、谁恢复、谁受益、谁补偿、谁污染、谁付费”的原则被悬空。

（三）矿山环境恢复治理保证金利用率低，影响效益发挥

部分企业虽然实施了一些环境整治项目，但所占资金比例较小。有的甚至未经报批直接使用该项资金，因而形成违规。生态环境恢复治理项目方案须由有资质的设计单位编制，并由有关专家进行评审，国土资源行政主管部门会同同级财政、环境保护等有关部门，对设计单位资质、评审专家及评审程序等方面是否符合有关规定进行审核监督。地方企业往往因审批不便而影响编报项目的积极性，导致资金闲置致使矿山环境恢复治理保证金未能及时发挥应有效益。

（四）相关利益主体生态环境保护行为的弱自律性

1．央企或私企生产经营人员生态环境保护行为的弱自律性。保护生态环境一靠法制，二靠自律。在制度尚不完善的条件下，后者的作用就显得十分重要。相比计划经济时代形成的老煤炭生产基地开发模式，榆林市煤炭资源的开发模式呈现出计划机制与市场机制并存的特点。无论央企或私企，生产经营人员都呈现出很强的流动性，这点与老煤炭工业基地有很大的不同。例如，神华集团的煤炭生产基地遍布晋、陕、蒙交界的广大区域．但集团总部却设在北京。无论管理人员或一线工人几乎都不在当地买房，而是选择生活、环境条件较好的大中城市或来源地作为最终的归宿地。许多小煤炭业主也在榆林、西安，甚至是北京等发达城市购置了房产。在榆林，上至各级官员，下及平头百姓都清楚地意识到，如果仍然延续传统的采煤方式，随着开采规模的不断扩大，当地居住的生态条件会不断恶化，而随着煤炭资源的枯竭，当地社会经济发展依存的自然条件也将不复存在。生产主体的强流动性，使生产者对当地生态环境保护缺乏行为自律；相反，为了谋求日后更加安逸的生活条件，他们必须加大对煤炭资源的开采力度。

2．当地居民生态环境保护行为的弱自律性。强流动性对生态环境保护自律行为的消极影响还表现在当地居民身上。现代人类生态保护文明仍然没有摆脱对人类自身利益保护的狭隘意识，人类只有在考虑自身利益的前提下才会顾及生态安全。因此，出于自身生存安全的考虑，当地居民理应充当生态环境最后的保护神，“家园意志”构筑了抵御生态环境破坏的最后一道防线。令人遗憾的是，这最后一道防线也在各种可观的补偿费的诱惑下慢慢失守。

五、政策建议

（一）加大监管和惩罚力度

虽然相对于全国其他省份，陕西省的矿山环境治理恢复保证金征收标准过低，甚至低于恢复治理成本，矿山环境治理经费不能得到保障。但是，如果提高标准则会加大企业负担，甚至影响市场公平竞争，阻碍经济发展。然而，政府承担对社会经济进行监管的经济职能，在这一职能下，政府应该维持正常的市场秩序，营造合理的竞争环境，合理配置资源。政府也承担保护生态环境和自然资源的社会职能，这类职能具有社会公益性，不能由市场完全解决，政府应该从全社会的角度加以引导、调节和管理。

建议降低首期保证金收取金额，以减轻企业资金流短缺的负担，鼓励矿山企业的采矿活动。同时，与矿山企业签订协议，在采矿活动过程中及采矿活动结束后，对其矿山环境恢复治理情况进行严格检查验收，如果验收合格则退还保证金，如没通过验收，责令限期恢复，并处以罚款。限定期限内如未完成，则取消其终身采矿资格，并要求其缴纳矿山恢复治理的全部费用，委托专业生态公司进行治理恢复。这样既可以鼓励矿山企业的采矿活动，又对其加以约束，大棒加馒头不失为上策。然而在这个过程中，政府环保部门应加大监督力度，定期不定期的对其矿山恢复治理情况进行检查指导。

（二）充分发挥市场机制的作用，引入第三方

市场机制是目前为止最有效的资源配置方式，但是要充分发挥市场机制的作用，就必须为其提供完善的政治法制环境，没有这样的制度平台支持，经济社会生活也难以步上和谐稳定的轨道。因此，在政府的大力支持下，形成煤炭企业退出与生态企业进入的接续，运用市场机制完成保证金的使用与效果评估的连接。

按照常理，矿山环境治理恢复经济代价比较高，商业利润低，很大程度上属于一种公共事业范畴，市场运行机制通常不适合环保事业。但是在一定的制度支持下，公共事业也可以通过商业运行机制加以建设。可以通过政府政策，加大对煤炭企业保证金的征收标准，鼓励拥有资质的生态恢复公司、监理公司、甚至是房地产开发商进入市场，对矿山环境进行恢复治理。引入这些企业的前提是煤炭企业恢复治理矿山环境的积极性不高并且没有制定出可行性方案。这样，矿山企业就必须足额缴纳矿山恢复治理保证金。政府通过招标的方式让这些企业对环境恢复治理，并对治理后土地的使用权优先考虑向其出售。运行模式如图1所示。

在政府政策的支持下，矿业公司和生态公司进行公平交易。矿业公司采矿结束后转让毁损土地。生态公司在政府政策支持下低价获得损毁土地的使用权及矿业公司所应缴付的全额矿山环境治理恢复保证金，根据当地的政策法规自由决定土地用途，同时生态公司可以收取固体废弃物，比如城市垃圾等，进行分类处理，然后用这些废弃物填埋废矿，并恢复矿山环境。这个过程中生态公司还可以获得固体废弃物处理费。整个治理恢复工作结束后，由有关监管部门进行检查，验收合格后生态公司可以优先利用土地或者在土地交易市场进行交易转让使用权。这样矿山环境治理恢复不但可以与固体废弃物处理有机结合，而且其运营方式也变成了更具竞争性的商业化运行机制。因此，在完善陕西省的矿山环境恢复治理保证金制度的过程中，积极引入第三方进入市场应该成为一个新的发展方向。

（三）对小煤矿进行整合重组

地方小煤矿在经营管理方面，管理体制不健全，技术投入不足，不但浪费资源而且严重破坏环境。而煤炭行业产业集中度低正是安全生产事故多发、浪费资源、破坏环境的根源所在。大型煤炭企业整合地方小煤矿，可以提高煤炭行业的产业集中度，是实现煤炭行业集约发展的有效途径，不仅有利于控制未来煤炭产量的过快增长，也有利于降低事故的发生率，同时解决浪费资源和破坏环境的问题，也更有利于保证金的征收及管理。然而整合并不是一般的“一刀切”，根据陕西省煤炭资源的特点，有的地方煤炭资源分布较为分散，比较适合小型开采，因此对于有实力的小企业在政策上应该积极鼓励。