公共危机管理的特点范文

导语：如何才能写好一篇公共危机管理的特点，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词:国际工程承包；工程师代表；项目管理

1、项目概况

1.1项目合同结构

孟加拉吉大港多功能泊泣a＆b辅助设施工程位于孟加拉国吉大港市。业主为孟加拉吉大港港务局，承包商为总公司，该工程由国际开发联合组织贷款，由英国goodn＆partner公司设计并控制管理施工。实行以工程师为主的施工管理。业主与英国goodn＆partner公司签署的协议是fidic《业主/咨询工程师标准服务协议书》；与承包商总公司签署的协议是fidic《土木工程施工合同条件》，合同承包价格为2400万美元，工期36个月。项目合同关系图如下：

1.2工程概况

该工程占地面积20万㎡，建筑面积21720㎡，由基础设施和房建设施两部分组成。基础设施工程包括20万㎡码头后方堆场软土地基加固、后方堆场铺设20×10×8cm小方块面包砖1000万块、门基轨道、开挖各种沟渠管线13680m、码头护岸、沥青混凝土路面等；房建设施工程包括行政办公楼、维修车间、集装箱办公室及车间、加油站、发电机房、变电站，、高架水箱、地下水箱、警卫室、公用卫生间、围墙等。项目结构分解图如下：

房建设施工程中集装箱车间和维修车间是钢结构。其它全部为钢筋砼框架结构，行政办公楼，维修车间和集装箱车间采用预制桩基础其它为钢筋砼独立或条型或板基础。

4、咨询工程师施工现场项目管理特点

受业主委托对该工程项目施工实施管理与控制合同当事人在合同中被称为咨询工程师，由咨询工程师单位派往现场的代表称为咨询工程师代表。本项目实行以咨询工程师为主的施工现场项目管理。它与国内监理工程师施工现场项目管理有重大区别。

4.1施工现场咨询工程师的组织与设施

4.1.1施工现场咨询工程师团队组成

本项目咨询工程师代表是英国人，是一位经验丰富的资深咨询工程师。本项目咨询工程师团队中还设有两名副代表协助咨询工程师，副代表分别负责施工项目管理和团队内部后勤财务等管理。其它雇员分别为驻施工现场结构设计师一名，办公室职只三名，咨询工程师助理六名，驾驶员一名。详细情况见下表。

4.1.2施工现场咨询工程师的组织结构

本项目施工现场咨询工程师的组织结构最突出的特点有两个。第一个是组织结构中设有结构工程师专门负责处理设计变更，结构工程师直接接受咨询工程师代表的领导。第二个是组织结构中设有直接归咨询工程师副代表领导的土木工程材料检测室。施工现场咨询工程师的组织结构属于直线制，结构简单，效率高，详见下图。

咨询工程师助理被分成两组，一组专门监督基础设施工程施工，另一组专门监督房建工程施工。

4.1.3 施工现场咨询工程师的设施设备及辅助人员

施工现场咨询工程师在本项目使用的设施设备名括：1、在施工现场临时搭设的一幢独立的办公楼及全套办公设备。2、临时设置在施工现场的土木工程材料检测室及全套办公设备。3、在吉大港市区内租货的一套生活设施齐全的住房。4、一辆越野吉普车。

为施工现场咨询工程师在本项目提供服务的辅助人员包括一名驾驶中和六名土木工程材料检测室的检测人员。设施设备均由本项目承包商提供，费用由承包商承担。同时为咨询工程师提供服务的辅助人员也是由承包商雇用的，费用也由承包商承担。

4.2 施工现场项目管理特点

4.2.1以咨询工程师为主的施工现场项目管理

本项目施工现场项目管理最大的特点是以咨询工程师为主实现项目的控制与管理。这一特点体现在四个方面。一是孟加拉政府行业管理部门对项目施工质量管理不介入不监督；对承包商施工安全管理也是不介入不监督。施工项目的质量与安全全部由咨询工程师负责管理与控制。这一点同国内工程项目管理完全不同，在国内，除了监理工程师按照与业主签订的合同要求对项目施工质量实行监督管理外，政府的建设质量管理部门也要依法对项目的施工质量实行监督；同样，除了监理工程师对项目施工安全实行监督与管理外，政府的建设安全管理部门也要依法对项目施工安全进行监督。二是项目业主不直接管理承包商而是实行以咨询工程师为主对承包商的管理。孟加拉吉大港港务局在施工现场项目管理上自觉遵守合同，本次项目设有业主代表，但仅仅是一种象征，从不对承包商下达任何指令，也不谋求所谓的甲供材与甲供设备的权力。三是咨询工程师受业主委托拥有几乎所有重要的施工现场项目管理权限，包括质量控制、进度控制、成本控制等。四是工程结算由咨询工程师负责，这一点同国内工程项目管理不同，国内工程结算通常由业主委托给工程造价公司负责。五是竣工验收是由咨询工程师负责，政府行业管理部门不参与、不监督。而我国工程项目竣工验收必须有业主牵头组织，监理工程师等参加，政府行业管理部门监督下进行。下表通过对比可以看出本项目施工现场以咨询工程师为主的项目管理特点。

4.2.2 咨询工程师施工现场项目管理重点

本项目咨询工程师管理重点是施工质量控制与施工成本控制，核心是质量控制。而安全管理与进度控制则处于管理的次要位置。

4.3 咨询工程师施工现场质量控制

4.3.1 质量控制标准

4.3.1.1 bs规范

该工程是由英国公司设计，因此bs规范是本项目施工质量控制依据的一个重要文件。

4.3.1.2spectification

它是由招标人根据本项目特点编制的一个文件。在招标阶段，它是招标文件的组成部分。中标签订协议书后，它是合同文件的组成部分。除了在投标报价时把它作为重要报价参考文件外，在施工阶段还是本项目施工质量控制依据的重要文件。

1999版中文fidic《施工合同文件》中，将spectification翻译成“规范要求”。其实spectification并不等同规范。我国2007版标准施工招标文件中第七章内容的设置与spectification相似。第七章的标题是“技术标准与要求”。相对而言，将spectification翻译或“技术标准与要求”更接近fidic合同条款的原意。

本项目spectification与bs规范是有很大区别的。spectification是针对该工程对施工材料，施工方法，施工工艺以及与施工相关的有关方面所作的详细、具体的规定。是对施工图纸、工程量清单以及合同条款的一种详细补充说明。因此spectification具有针对性。而bs规范却不具有这一特性。比如，bs规范规定了木材的质量等级分为优等品、合格品、不合格品，而spectification则详细规定该工程哪些部位使用优等品木材，哪些部位可以使用合格品木材。

4.3.1.3 工程施工质量必须让咨询工程师满意

这也是施工现场质量控制的一个标准。

4.3.2 质量控制特点

4.3.2.1 质量控制特别严格

本项目主体结构砼施工过程中出现过以下几件事件，从中可以看出咨询工程师对施工现场质量控制的严格性。第一个事件是行政办公楼二层楼板砼浇注前隐蔽验收的严格程度超出了项目部管理人员的预料。该楼层在申请咨询工程师隐蔽验收前已经进行了自验，确认模板及支撑系统以及钢筋绑扎质量很好甚至可以与国内精品工程相媲美，即使如此，意想不到的事情还是发生了，该隐蔽工程验收前后总共进行了十四次重复验收都未能通过，几乎是每天抱着希望申请验收，每次都以失望告终，此事不仅使承包商项目部的管理人员坐立不安，还震动了承包商公司总部，直至第十五天后的第十五次验收才最终通过。整整耗时半个月，在此期间后续工程全部处于窝工状态，不仅造成工程延误还耗费了大量人力、物力。此事还未结束前，承包商公司总部就预见性地指示项目部要通过此事对项目部全体管理人员进行教育，要高度重视质量管理工作，要把质量管理工作作为中心任务，要提高对fidic的质量标准与fidic的质量管理的认识。第二个事件是进口水泥材料的质量控制严格程度始料不及。由于本项目需要使用大量水泥，承包商决定从国际市场进口水泥，但历时一年的时间，才最终找到符合bs规范的水泥品种。第三个事件是对混凝土浇筑质量控制的严格程度远远超出国内的正常要求。行政办公楼框架柱砼浇筑过程中模板有少量漏浆的情况发生，咨询工程师发现后立即下令停止浇筑，拆除模板，清走已浇筑的混凝土，打扫干净后重新立模，重新办理申清浇筑砼手续。

4.3.2.2 质量控制不徇私情。本项目工期长达36个月，承包商工程师与咨询工程师在长期工作中，逐步建立了私人友情。但咨询工程师对质量标准的原则要求却自始至终未放公过，甚至出现了施工质量越好，咨询工程师与承包商工程师之间的个人友情基础越牢固的现象。

5结语

fidic合同条件下的国际工程承包实行以工程师为主的项目管理。通过与国内工程项目管理的对比可以看出国际工程承包实行以工程师为主的项目管理的特点。政府行业管理部门不介入不参与项目管理，也不直接实行监督管理；业主方也不直接面对承包商参与项目管理，所有对承包商的的项目管理中包括，成本控制、进度控制、质量控制、安全管理、竣工验收、竣工结算等全部是以工程师为主直接负责完成的。通常以工程师为主的项目管理的重心是质量管理。

参考文献：

[ 1 ]fidic.施工合同条件 [m ].北京：机械工业出版社，2006.

[2 ] 中华人民共和国建设部.gb/t50326-2001建设工程项目管理规范[m ].北京：中国建筑工业出版社，2002.

[ 3 ] 中华人民共和国建设部.gb50319-2000建设工程监理规范[m ].北京：中国建筑工业出版社，2001.

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关键词：企业责任；公共危机管理；社会责任

历史发展进程中，不断扩张的资本带来贫富差距拉大、雇佣关系冲突等问题。近百年来，公共危机管理问题也在中国日益凸显。目前我国面临的公共危机大多是有关资源和资源交换方面的危机，企业在此过程中对社会和环境的有着不可推卸的责任。下面讲公共危机管理中企业参与度低的原因以及企业能够提高公共危机管理参与度的措施。

1公共危机管理中企业参与度低的原因

由于政府单方面参与公共危机管理中的能力有限且成本投入太高，这就需要企业从公众中挺身而出参与公共危机管理，与政府之间相互合作和配合，以便更好的化解公共危机，因此企业参与对于公共危机的管理具有不可磨灭的必要性。企业难以参与公共危机管理的原因，主要有政府对企业参与危机管理的意识淡薄、企业参与公共危机管理的积极性较差、企业缺乏参与危机管理的法制化观念等，下面具体展开论述。

1.1政府对企业参与危机管理的意识淡薄

过去长期的计划经济体制，使得传统的危机管理模式得不到及时的转变，形成了政府决策忽视了企业参与的重要性，而企业沦为执行者，被动执行政府的决策的局面。然而政府的能力有限，并不能完全承担公共管理与服务的所有内容，目前的一些经济问题暴露出政府过分干预公共危机管理存在加剧权利不平等、滥用行政权力、体制缺陷等弊病。

1.2企业参与公共危机管理的积极性较差

臣民型的公众文化自古形成，在历史进程中根深蒂固，这使得公众参与政治的热情缺乏，公众缺少对国家事务管理的兴趣和责任，在处理公共危机管理的问题上，缺少主观能动性，没有主人翁的意识。同时企业自身追求利润效益最大化的特点，使得企业参与公共危机的积极性受到束缚，企业更多的以利益评估投入的可能性，因此公益性的投入由于企业自利性的弊端也会打击其参与积极程度。

1.3企业缺乏参与危机管理的法制化观念

法律制度中危机管理的部分仍处于尚待完善的初级探索阶段，已经公布的关于处理公众危机的法律条文，也没有对公众参与公共危机管理表示明确赞同或者默许，对公众参与危机管理的职责和途径等方面的提供也模糊不清。公众参与公共危机管理的行为得不到法制化的保障，也不利于政府提高对公众参与危机管理的意识，公众想要参与危机管理的愿望也无法通过制度化的法律制度得以实现。

2企业提高公共危机管理参与度的解决对策

上面已经对企业难以参与公共危机管理的形成原因进行了大致的分析，可以看出公共危机管理中企业参与度低主要有三个方面的原因：政府过分干预、企业自身意识薄弱、危机管理的法制化欠缺。根据以上信息，针对不同的形成原因应采取不同的解决对策，具体问题要具体分析才能对症下药解决企业在公共危机管理中参与度低的问题。主要的措施有以下几个方面：

2.1加强政府对企业参与公共危机管理的支持

政府需要充分重视公众参与的社会力量，保障公众的知情权和质询权，将公众参与深入公共危机管理的各个环节，最大程度的发挥公众的参与作用。政府还应该建立完善的公共危机信息中心，将公共危机管理的信息及时公布出去，方便企业及其他公众参与其中，也便于更快更广泛的收集各方面的反馈，帮助政府最终做出正确合理的决策，最大程度的减少决策失误。政府也需要积极做好各方面的宣传工作，在全社会倡导社会责任感的培养，鼓励企业及公众积极参与到公共危机管理中来，为化解公共危机做出努力。

2.2提高企业参与公共危机管理的社会责任感

企业应该意识到社会责任是公众应履行的义务，了解自身在公共危机管理中的职责，在危机来临时积极配合和支持政府的工作，在自身能力范围允许的情况下，尽可能的给予公共危机物质层面或精神层面的支持，提高自身应对危机的技巧和参与危机管理的水平。企业还需要培养自身的公众意识，培养企业社会责任感和公益奉献精神，发挥企业的灵活性和创新性，积极参与公共危机管理的全过程，带动全社会学习志愿者精神。

2.3提高企业参与公共危机管理的社会责任感

第一，应明确公众的参与权，将公众参与的形式作细致的程序性规定，使得公众想要参与公共危机管理的愿望得以真正实现。第二，在法律制度中明确公众参与的法律范围、法定程序、合理途径等，让公众参与公共危机管理的细节得到制度上的保证，将公共危机管理制度推向法制化。第三，政府也需要对公众参与的程度范围进行限制，适当发挥政府干预的调节作用，以便更好的推进公众参与公共危机管理的过程符合法律制度的规范。

2.4政府鼓励企业设立激励机制

从人对社会的贡献和社会责任的角度进行分析发现，每个人都是经济人，因此适当的激励机制可以激发一个人的工作积极性，使其更好的完成自己的工作。政府部门要采取措施鼓励企业尽可能的设立相应的激励机。在构成企业整体价值观中适应的引入相应的社会责任，使其更好的参与到公共危机管理之中。初期激励机制可能起到的作用并不明显，但是当企业发展到一定阶段，且市场方针处于稳定期后，将会具备更好的推动作用，提高危及管理质量。在设立的专项预算中，企业也要适当的将一部分资金作为给员工的物质奖励，从而更好的提高员工公共危机管理的积极性。

3总结

公共危机面临的问题众多，形成的原因也各有差异，但是总结来说，主要是三个方面，即:政府干预过多、企业参与度低、体制规范不完善。因此企业要参与公共危机的管理就需要从这三个方面入手，同政府达成合作共识，提高企业自身参与公共危机管理的积极性，促进危机管理法制化机制的完善。公共危机具有较大的影响，建立更加完备的公共危机管理机制是必要的，这需要除企业外多方面的共同努力。

作者:冯翔 单位:首都师范大学

参考文献：

[1]李芳.公共危机管理中的制度创新研究[J].云南行政学院学报,2013(03):122-124.

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环境的非均衡性加剧了社会经济运行中的公共风险，为公共危机的产生埋下了隐患。就现实观察而言，我国基于非均衡环境下的政府公共危机体现出以下几种态势：

1.基于非均衡环境的公共危机呈现出高频化态势。基于非均衡环境的我国，市场体系不完善、城乡发展不平衡、传统道德文化体系失稳、对外资和国际市场的依赖程度增强以及环境污染日益严重等诱因使得我国发生经济社会动荡和自然灾害的频率随之提高。例如，2010年的我国自然灾害频发，其中地质灾害发生次数是2009年同期的近10倍。2010年8月7日的甘肃舟曲特大泥石流灾害距同年4月14日的“青海玉树大地震”仅为115天。

2.基于非均衡环境的政府公共危机朝着多元化趋势发展。不同的公共危机是可以相互转化的，例如洪涝灾害、气象异常会衍生出公共卫生防疫问题，技术灾害、环境资源危机会造成公民恐慌进而诱发政府信誉危机、国家安全危机等社会危机。非均衡环境不仅容易引发尚未发生的公共危机，还会使正在发生的公共危机向着多元化的趋势发展。

3.基于非均衡环境的政府公共危机的破坏程度加剧。受非均衡环境的影响，各种社会、经济、文化、政治矛盾相互交织，多种公共危机互为因果、互相传染，单一的公共危机往往演变成复合型的公共危机且破坏程度进一步加剧，处理难度进一步加大。我国近年来发生的汶川地震、南方洪涝灾害、甘肃舟曲特大泥石流事件都属于具有严重破坏程度的政府公共危机。就危机造成的直接经济损失而言，据相关资料统计，2010年我国因洪涝、滑坡和泥石流灾害造成的直接经济损失为3505亿元，比上一年增加4.4倍，因海洋灾害造成的直接经济损失为149.4亿元，比上一年增加49.1%。

我国政府公共危机管理的困境及原因分析

纵观我国公共危机管理，自2003年抗击SARS疫情意识到危机管理的紧迫性以来，我国政府对突发性公共危机的应对日渐成熟，获得了国内外舆论的广泛好评。但基于非均衡环境的我国，政府公共危机管理仍然存在以下困境亟待突破。

（一）我国政府公共危机管理的困境分析

1.政府职能过剩与缺位。公共危机自身特点客观上要求政府在危机管理中作为最高决策机构，统一调配资源，动员一切力量在最短时间内实施救治行为。但政府职能范围、行政权力的无限扩张也会严重制约社会自我管理、自我发展机制的形成与完善。政府管得过多过死就会忽视社会组织和公众参与在公共危机管理中的作用。而政府职能缺位也必然会导致社会秩序混乱、社会行为失范等问题。政府公共危机管理中出现的决策失误、腐败等行为会使政府陷入更深层次的治理危机和信任危机。例如，在2008年汶川地震救援中就出现了政府与志愿者组织“青涩”对接的局面，当各地志愿者齐集灾区时，地方政府官员竟不知该如何调用这支庞大的人力队伍。政府与社会组织的现场磨合必然会给危机的及时应对带来阻力。据清华大学2006年的《中国城市居民危机意识网络调查报告》显示，近九成被调查者缺乏处理和应对危机事件的实践经验，说明政府并没有对民众进行足够的危机预防教育，危机的频繁发生并未能引起政府对公共危机管理的深刻反思。在各种矛盾冲突日益尖锐的非均衡环境下，中国社会比任何时候都需要对政府职能进行准确定位。

2.政府公共危机管理制度缺失。首先，危机管理预防预警制度缺失。公共危机具有突发性，但事实上,我们可以通过对可能会引起公共危机的各种因素和征兆实行严密监测来规避危机的发生与发展。我国尚未建立完善的危机预防预警机制，常规预警设施尚未普及。例如，在地震灾害预测方面，虽然现在有地震预测仪、将RFID嵌入建筑物等灾害预测方式，但却仍未能满足灾前准确及时预警、减少损失的现实需求。灾害短临预报仍然是一大难题。2011年早在云南盈江就发生过频繁的小震，但这种阵前征兆却仍未能引起地方政府的足够重视致使出现了严重的经济损失和人员伤亡。其次，危机管理物资保障制度缺失。目前，我国救援物资不足，管理存在缺失。截至2010年初，我国虽已规划建设了24个中央救灾物资储备库，基本覆盖了全国所有多灾易灾地区。但部分地区上报的救援物资储备大多存在种类少、量不足的问题，有些地区甚至并未落实救援物资储备统计工作。大灾临近，地方政府官员甚至不清楚本地的救援物资储备能够满足多少灾民的需求。再次，危机管理法律法规制度缺失。目前，我国针对出现过的各种公共危机类型都制定了相应的法律规范，例如《防震减灾法》、《防洪法》等。但是，我国公共危机应急法制比较分散，尚未形成完整科学的体系，大多数法律规范是靠短时间内应急立法来完成的，仍然存在法律缺失、法律滞后、执行缺位等问题。

3.政府公共危机管理协作不畅。一个健全的政府公共危机管理协作机制应主要包括组织机构、信息体系和人力资源三个层面。在组织机构层面，目前我国各地基层政府均成立了应急委员会，下设市政府应急管理办公室且政府所属各部门也都成立了应急管理领导机构，但仍缺少一个常态化的综合协调机构。然而，控制危机所必需的职能活动并不能局限于某一个部门的权限范围内，因为在危机应对过程中单靠某一个部门在某些情况下是很难及时有效地采取行动的。例如，日本核泄漏事故引发的“抢盐”风波，就需要公安和物价等部门的共同介入。缺乏危机管理的常态化综合协调机构，一旦需要动用各方资源的公共危机爆发，政府的危机管理就会陷入困境，从而大大降低危机管理效率。在信息体系层面，我国尚未建立规范的专业的危机管理信息体系，尤其信息收集机制亟待完善。例如，2003年SARS危机最早爆发时，广州省政府为避免引起民众恐慌并没有向全国尤其是临近的香港地区通报疫情讯息，错失了危机的最佳应对时机，致使其扩散造成严重的社会后果。在人力资源层面，各应急管理机构在人员配备上大都实行兼职，缺乏专业化的危机管理知识和实践操作经验。人力数量不足，加重了工作人员的负担且影响了危机管理的时效性。例如，2010年的甘肃舟曲特大泥石流灾害发生24小时后，中央救灾物资西安储备库仅有15位工作人员在现场装车；2011年的云南盈江发生5.8级地震，南宁救灾物资储备库虽迅速启动了应急预案，但仅组织干部职工和搬运工45人投入救灾物资调运工作中。此外，我国的危机管理在区域协作、国际合作方面也仍需完善。

（二）我国政府公共危机管理困境的原因分析

1.非均衡环境的影响。非均衡环境下，内外因素叠加使我国进入公共危机高发期，我们难以准确地预知和控制所有无序因素的产生和演进。加之我国正处于转型期，面临着结构转换和新旧体制转轨，在资源稀缺、社会关系不稳定、社会发展不平衡、社会行为失范的现状下，政府的公共危机管理实属不易。

2.危机意识淡薄。改革开放以来，我国从中央到地方各级政府集中精力于经济建设而忽视了经济繁荣背后的政治社会环境的不稳定因素，从而忽视了对危机意识的培养。2010年广州暴雨洪涝灾害暴露出城市排水管系统的设计弊端，说明政府在城市规划中缺乏防范危机的前瞻性。以经济建设为中心的发展导向使得政府官员考评过分看重经济指标。一旦危机爆发，政府官员怕影响个人政绩，可能会选择隐瞒不报，从而贻误危机处理的最佳时机。

3.对危机管理缺乏长远系统规划。基于非均衡环境的公共危机具有突发性、高发性。而我国政府尚未将危机管理纳入经济社会发展的长远规划当中，危机管理仍然带有明显的滞后性。突击准备并非长久之计。缺乏长远系统规划的前瞻性，必然会导致政府在公共危机面前陷入职能定位不明确、制度缺失及协作不力的困境。

国外政府公共危机管理的经验借鉴

基于非均衡环境，全球公共危机事件频发，公共危机管理的重要性日益凸显。发达国家在公共危机管理领域的许多经验值得我们借鉴与思考。

（一）强调社会战略的全民危机意识动员

发达国家纷纷突出全民的危机教育培训和实地演练，提倡各类志愿者服务机制，强调社会战略的全民危机意识动员。例如，挪威红十字会拥有将近400个救援组，约17000人；韩国将每年的5月25日定为“全民防灾日”；美国投入大量人力、物力、财力，在“9•11”事件后建立了以“防灾型社区”为中心的公众安全文化教育体系。

（二）注重各类公共危机的法制管理

美国、俄罗斯、日本都订立了国家紧急状态法，规定了国家实施紧急状态的程序、方式和措施。日本对于自然灾害、传染病防治以及恐怖事件的处置都有明确立法。相对于美国而言，俄罗斯对于紧急状态的定义、法律的具体实施范围做了更详细的规定。

（三）拥有较为健全的危机应急救援体系

在物资方面，日本每年的防灾预算占国民收入的5%左右，美国仅1996—2000年间支出的反恐资金就将近40亿美元；在人力资源方面，挪威负责协调的有6000名市警察局官员，其中受过训练的约15000人。在组织结构方面，俄罗斯的民防抢先救援机构下设的搜索救援部、民防部队、空中救援中心、特殊危险救援中心都配备有现代化的技术装备并各司其职，权责明确。

（四）拥有高效的信息系统

美国芝加哥的“311”电话服务系统，可以快速有效地为民众连接到城市服务部门，以获得对即将到来的危机事件的有关信息，便于危机的及时处理。西方国家透明的信息沟通机制提高了政府的公信力，公众的积极参与也大大提高了公共危机管理的效率。

探寻我国政府公共危机管理的出路

近两年，旱涝灾害使得洪水、缺水和水污染三大水问题突显，愈演愈烈的水危机成为继日本核泄漏事故、盈江地震后摆在我国政府面前的又一公共危机治理难题。为保障国泰民安，基于非均衡环境的我国政府有责任有义务构筑一个常态化的公共危机管理体系。

（一）树立政府官员正确的危机意识

危机管理的关键在于预防，而危机发生后的积极应对又可以控制危机的破坏程度和覆盖面。在公共危机频发的今天，中央到地方各级各部门政府官员必须坚决杜绝危机爆发几率太小的侥幸心理；要将“居安思危”的前瞻性忧患意识作用于市政规划等日常性政府管理工作中；构建危机应急教育训练机制，普及防害知识，加强公众的应急自我保护能力将危机的事前防御与危机的事中应对纳入到政府官员的责任体系中，以严格的官员问责制来有效地预防并处理危机。

（二）鼓励社会力量及公众的积极参与

任何一个政府都不是万能的，政府公共危机的管理工作需要非政府组织、社区等社会力量的积极配合与响应。现实中最早接触到公共危机事件并受其伤害的往往是社会公众，在危机预防预测方面，社会力量与公众可以自由献言献策并做好对各级政府的监督工作；在危机处理方面，各级政府官员要清楚社会力量的功能特点及存在价值，做好双方对接工作；在灾后救助方面，地方社会力量可以发挥地区优势对受灾群众实施符合地方群众心理特点的危机心理干预。

（三）构建政府公共危机管理长效协作机制

首先，建立危机管理常态化综合协调机构。公共危机的应对需要政府各部门协调配合、通力合作。在国家层面上，建立具有权威性、决策性、常设性的危机管理综合协调机构，统一安排危机处理相关事宜。在地方层面上，建立隶属于中央公共危机管理常态化综合协调机构的执行机构并邀请各界专家介入，形成从中央到地方的常态化危机管理机构体系。其次，建立健全信息体系。完善的信息体系需要构建良好的舆论沟通和利益诉求机制，以便于中央到各级地方政府、政府各部门之间、政府与公众之间的信息沟通。构筑区域网络化的危机信息管理系统，依托国家电子政务平台实现信息双向传输，有助于公众对政府公共危机管理工作的监督。再次，完善人力资源保障机制。建设一支人员充足的专业化危机管理队伍。一是要保证这支队伍的人员规模，由于危机管理工作内容错综复杂且工作量越来越大，没有人员数量方面的保障，危机管理工作将无法进行；二是要保证危机管理的专业化水平，杜绝兼职现象，打造一支具备职业化专业化特色的精良队伍。

（四）完善危机管理制度体系

首先，制定全面的危机应急预案。中央到地方各级政府部门都应建立与自身相关的、因时因地制宜的公共危机应急预案。应急预案要系统分级且各级应急预案要对适宜实施的情况、具体应急措施、人员配置、应急效果、所需资金预算等做详细备案。还要完善国内外危机事件案例库的收集，鼓励危机短临预测研究。加强国际合作、政研合作，全球携手挖掘公共危机发生发展规律，开发更为精确的危机预测设备，做好危机预防工作。其次，对救灾物资实施分级分类规范管理。根据当地灾害可能发生的时间、频率及危及人数的预测，储备一批相应数量的可以长期保存的危机救援物资，如帐篷等；对于食品、药品等保存期较短的物品，则应该促进救援物资生产市场化，建立一整套配送、生产、采购体系，以免造成不必要的资源浪费。再次，建立健全危机管理法律法规体系。只有将政府公共危机管理置于国家宪法和法律的保障之下，才能从根本上保证政府公共危机管理工作有章可循，权责明确，顺利进行。公共危机管理需要中央到地方各级政府统一协调管理，因此，危机管理也要形成自上而下的法律法规体系。根据实践经验教训对不同类型的公共危机进行全面规范立法并对危机管理中出现的违法失职行为严惩不贷。

（五）加强区域合作与国际交流

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关键词：地方政府；协作管理；公共危机

1政府危机管理的概念界定

随着社会问题的日益增多，政府作为公共权力的行使主体，时刻都要面对不同程度的危机，而政府处理的危机是属于公共范畴的，被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“政府危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念，不做严格的区分。但是以张小明为代表的一些学者认为政府危机管理具有双重意义。政府作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况，比如财政危机、生存危机或人力资源危机等，关于应对这些危机的管理活动是政府危机管理的第一层含义。政府作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时，政府应对的危机是属于公共范围的，是对公共危机的管理，这属于政府危机管理的第二层含义。文中使用的“政府公共危机管理”与“政府危机管理”不做区分，且是从政府危机管理的第二个层面出发研究政府的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的，地方政府在预防、遏制公共危机中处于主导地位，本文强调从地方政府的角度分析协作式公共管理在政府危机管理中的存在状况。

2地方政府协作式管理普遍存在的原因分析

协作性公共管理“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调政府组织内部层级间的协作活动，政府部门直接，政府与政府之间的合作；横向合作强调政府和非政府直接的联络和合作，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略，提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方政府的横向协作管理。

奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织(例如组织间网络的管理)，普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和政府失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。

处理艰巨或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。政府面临的公共危机和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣，单个部门已经不可能独立解决这些复杂的问题，更不用说严重的公共危机，协作成为了政府管理的必然选择。

基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展，公众偏好政府提供更多的服务和产品而同时要求政府减少干预。此外。政府失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品，为了满足公众的这些需求，政府只有与非政府组织和公民协作才能做到。

政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。

非政府组织的发展，公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多，为政府横向协作管理提供了可能性；组织网络的建立和信息技术的现代化为政府间纵向协作提供了平台。

3政府公共危机管理协作主体分析

3.1非政府组织

非政府组织有狭义和广义之分，广义的非政府组织是指除了政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非政府组织的概念。非政府组织从产生开始就与政府有着息息相关的联系，由于非政府组织非营利性的特征，在我国政府成为非营利组织获得经费的来源之一。政府与非政府组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式，关键是利用非政府组织在专业技术方面的优势，取得在危机管理中的更好效果。非政府组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用，由于非政府组织提供的是公共物品和准公共物品，以公共利益为所有活动的最后依归，能够得到公众的信任，以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方政府解决危机提供协助。此外，非政府组织具有广泛的群众基础，在社区中的活动频繁，为地方政府解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非政府组织走不出的困境。公共危机的管理中，政府仍然处于主导和支配地位，对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而政府在危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为，更不用说能很好地监督和避免非政府组织在危机管理中谋取私利。

3.2营利性组织

营利组织主要是指以营利为目的的企业组织，在地方治理理论中，企业作为政府协作的对象，主要以外包和委托的形式纳入地方政府管理的领域。营利性组织活动的最终目的是利润最大化，提供的是多样化的私人物品。营利组织的高效性和对环境变化的高度适应性是区别于政府低效、反应迟钝的特点。现代政府面临的是更多复杂多变的社会问题，不仅要对公共危机事件作出快速的反应还要解决手段陈旧的问题。营利组织在这方面的优势弥补了政府的不足。公共危机管理是有一个发展的阶段性特征，在危机发生前和发生中更多的是依靠政府和社会的力量，但在危机发生后的重建阶段，政府需要营利组织通过契约和合同的形式将政府的部分工作外包给企业去完成。政府将危机管理的部分职能转移给企业，并不意味着放弃所有的监督管理权。与政府的协作关系并不能改变营利组织追求私利的特性，为避免营利组织的外部不经济行为，政府应该建立起完善的协作模式，以达到社会利益最大化的目标。我国政府在管理中往往重结果不重投入，就会出现经济效益和社会效益不对等的结果。

3.3公民

政府与公民的协作关系主要体现在公民和政府协调合作共同创造社会安全文化和在应对危机意识和能力上的提高。群众的危机意识、危机预防能力和应对危机的能力是影响地方政府危机管理的重要因素。公民是公共危机的直接受害者，社会安全文化是需要在政府的管理下动员全社会的力量在公民的广泛和积极参与下形成的，反映了一种社会的伦理和文化。在预防公共危机的管理中建设安全文化有三层次的要求：一是观念意识，主要是社会管理者和民众一起培养起来的安全意识和安全理念，只有在观念上形成了预防公共危机的意识才能最大限度地预防公共危机的发生，很多危机都是在不经意间发生的；二是行为文化方面，行为文化是观念的反映，同时又作用于观念，“公民社会”的发展使公民增强参与政府管理的积极性和增加了参与社会管理的渠道，公民行为文化的发展为公共危机管理中快速动员社会提供了基础保障；三是制度文化方面，政府在长期的安全文化的培养和管理中形成有效地管理制度，为创造良好的社会安全环境提供制度的保证，为社会的安全创造良好的环境，出现社会、政府与公民的良性互动协作关系。

4地方政府协作管理的困境

4.1公共危机协作管理的责任问题

责任是一个控制问题，明确责任是协作管理的难题。在官僚制体制内，组织的层级结构极其严密，严格规定了不同层级和职位的职责。而在协作性管理中纳入的主体本身是处于体制外的组织。这些政府组织外的组织要承担政府在处理公共危机中的部分职能的时候必然存在责任的分配问题。政府不管与那个协作主体合作都要承担不可推卸的责任，而其他主体是否也要承担相应的责任，如果要的话责任的大小如何分配，这是协作管理中需要探讨的重要课题。

多组织条件下的责任丧失出现在合同关系中，现在已经大量存在。最让人担忧的是合同组织的雇员会追求与政府不一致的目标，实际上也存在这种不一致的现象。凯特尔描述了合同关系中的这种不一致的情况，他认为合同外包的哲学假定是，政府与承包人的基本关系是委托关系，受委托的主体是在政府的有效监督下进行管理的。现在存在另外一种情况，那就是委托关系的双方达成一个不受政府约束和监督的内在的隐性的关系，致使行政监督和委托关系发生断裂。在法律和制度健全的发达国家会出现这种情况，中国同样也会出现这样的困境。由于体制上的漏洞，为政府管理者的寻租行为找到了机会。政府重结果轻投入的导向性为协作的破裂制造了更大的可能性。

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内容摘要 :本文根据目前公共危机和安全问题的严峻形势,针对我国公共危机应急管理机制建设中存在的诸多问题,提出进一步完善公共危机应急管理机制的若干政策建议。

关键词:公共危机 应急管理 政府组织

随着城市建设和社会经济的迅速发展,一些突发性的社会灾害,给人们带来的巨大物质和精神损失以及对社会发展造成的破坏是不可估量的。突发事件的发生,暴露出我国经济和社会发展中存在的一些问题,其中较突出的一个问题就是公共危机应急机制还不健全,处理和管理危机能力亟待增强。突发事件警醒我们,必须建立健全公共危机应急管理机制,切实加强公共危机应急管理工作,提高全社会抵御突发事件的能力。

公共危机的类型及特征

公共危机是指由于内部或外部高度不确定的变化因素,对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态。其影响范围广大,对生命、财产、环境造成严重威胁和损害,对社会秩序形成巨大冲击,超出政府和社会常态的管理能力,从而要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。

公共危机一般分为自然灾害、事故灾难、公共卫生危机、社会安全危机、经济危机五类(见表1),但不论是哪个领域的公共危机均具有以下几个基本特征:

一是公共性。公共危机尽管起因千差万别,但有一点是共同的,即它们涉及的对象不是单个的个人而是社会大众,至少是一个特定单位或地域中的一群人。公共危机的发生一般涉及地区性甚至国家公共利益,这一类危机事件往往因为迅速传播而引起公众的关注。因此,危机的妥善解决必然要涉及到对公共资源的组织协调,涉及到对公共心理认识的引导和提高,涉及到公共组织的自我修复完善。

二是突发性、紧迫性。公共危机的发生突如其来,或只有短时预兆且演变迅速,有很强的冲击力,往往使人们措手不及。危机管理者必须立即采取紧急措施加以处置和控制,否则将会造成更大的危害和损失,如化学品泄漏、爆炸等事故发生后可能已造成人员财产损失,如不能立即采取紧急救助,损失将不断扩大。

三是危害性。危机事件的发生威胁到公众生命财产、社会秩序和公共安全,对社会心里和个人心里也会造成巨大的破坏性冲击,使社会基本价值观受到挑战和威胁。另外,由于现代传媒的发达,使得危机事件在最短的时间内波及全世界,成为全球性的话题,从而使危机的影响进一步扩大,有可能损坏政府形象。

四是不确定性。危机事件的爆发虽然存在着发生的征兆和预警的可能,但人们对危机事件发生的概率、危机如何产生、如何发展、波及范围多大、危害程度多深等往往难以有准确的把握。如人们还难以准确预见火灾在何时何地以何种形式发生;对地震、台风、疫情等虽能做出一定的预报,但对危机发生的具体形式、爆发程度及其造成的后果也难以完全准确预见。另外,危机的起因既可能是由单一原因引起的,也可能是多种原因的结果,大众的反映程度以及社会管理的有效程度也是难以预知的,因此危机的发展变化方向是多变的。同时,由于社会的发展,事物之间的联系愈发复杂,不确定性更加突出,这对管理者正确决策提出了巨大的挑战。

五是社会性、扩散性。公共危机更侧重于强调事件的规模和影响程度,社会性是公共危机的应有之义。危机发生和发展具有动态的特点,其影响和危害则具有扩散的特点。扩散性是就危机影响的过程和波及范围而言的,涟漪反映或连锁反映就是扩散性的例证,由于危机所产生的影响涉及到社会诸多领域,一个危机的发生往往会引爆另一个危机的发生。

完善我国公共危机应急管理机制的对策

近年来,我国各种突发事件频繁发生,整个中国已开始积极应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等突发公共事件的威胁,并积累了一些宝贵经验,但仍存在着诸多不足之处。为进一步完善突发公共危机应急管理机制,特提出以下几个方面的政策建议:

强化公共危机应急管理意识。目前,我国在社会领域和政府管理层面上,危机意识尚显薄弱。从近年来SARS、“广西南丹”矿井透水等事件的处理来看,在事件开始出现苗头时,很多地方政府并没有意识到问题的严重性,反应迟钝,对一些明显可能成为危机的问题缺少详细的预警分析,导致政府处理危机事件往往是撞击式的被动反应模式。因此,各级政府首先要清醒地认识到我国现阶段公共危机应急管理的重要性,培养危机意识。危机意识是危机管理的起点,也是提升政府危机管理能力的前提。凡事“预则立,不预则废”,各级政府必须要有忧患意识,视危机为开放社会的一种必然现象,是复杂的现代社会系统的常态,“安而不忘危、治而不忘乱、存而不忘亡”,时刻保持敏感度。其次应创造一种危机管理的文化与环境,加强教育与训练。提高对危机风险源的警惕性,提高处理技能以及在危机中保持良好的心态。同时,把危机管理意识灌输到全社会,对普通民众开展危机应对教育,提高社会的成熟度,从而增进社会抵御突发公共危机的整体水平。

健全公共危机应急管理的法律体系。我国目前灾害法和紧急状态法仍呈多元分散态势,针对不同的危机种类基本上都制定了各行业各部门独立的应对性法律法规,但其往往只适用于某种特定危机状态,无法应对复杂的公共危机,从而导致政府在处理不同危机事件时所根据的法律依据有所差异,采取的应急措施也不尽一致。为了使政府公共危机应急管理法制化,使危机管理工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,我们必须健全公共危机管理的法律体系,制定全局性危机管理法律,健全专门性危机管理法律,并建立一套成熟的危机日常管理体系及相关法律支援,建立信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确的行政应急法律制度。通过公共危机管理法律体系的建设,对全国危机管理工作进行统筹规划,实现危机管理常规化,将危机应急管理纳入法治轨道。

建立统一的常设性的危机应急管理专门机构。中国长期以来采用分部门、分灾种的单一灾情救援体制和危机管理模式,并没有一个独立、常设的危机管理协调机构,对复合危机事件的快速反应机制显得效率较低,而且不能把危机的前期控制纳入政府长远的战略规划与日常管理中,对可能产生的各种危机缺乏宏观性的总体考虑。相比之下,西方国家依据各自的国情,相继建立了适应本国危机管理的专责管理系统(见表2)。因此,建议在国家层面上建立一个常设的、专责的危机应急管理机构,组织有经验的专家对各类危机开展分析总结工作,在国家安全的高度上制定长期的反危机战略和应急计划,并协调各地区各部门以及各级政府之间的工作,加强其协同运转能力;在地方层面上建立起与统一应急管理机构相对应的对口管理部门。这样一来,以后再遇到突况,就由专门的政府机构来应对,而不是临时搭建一个班子,通过统一有效的管理,形成合力,提高应急处置效率。

建立危机应急管理的社会共治模式。国家公共危机管理强调的是政府的责任和反应能力,但就危机来说,它考验的是整个国家、社会的整体应对能力;面对危机,单靠政府的力量去控制和化解显然势单力薄。因此,政府应与社会各阶层展开全方位合作,建立危机管理社会共治模式。通过加强危机教育,培养大众和企业单位的危机意识、风险防范意识、自救互救知识,提高社会动员能力,在全社会范围内形成“万众一心,众志成城”的局面,使公众与政府同心同德,休戚与共。

完善公共危机应急管理信息系统。在应对突发性事件时,公众对信息的需求迅速上升。透明度越低,危机发生的概率越高,公共危机应急管理是一项系统工程,它必须依托统一的信息系统,因此政府应把现代信息技术应用到危机应急管理中,建立有效的信息收集、管理和系统,形成即时的危机反应网络,迅速收集各方面的信息,加强有害信息的监控和管理,掌握有益信息的时机,在危机前防患于未然、预防危机,在危机中区分轻重缓急、及时处理危机。为了控制危机事态,稳定社会秩序,避免社会恐慌,政府必须完善信息沟通机制,塑造开放的信息通道,及时、公正、充分的披露信息。通过公众与政府的有效沟通和信息交流,防止信息的误传和谣言的传播,使公众保持情绪稳定和理解,并提升政府公信力,树立负责任、透明的政府形象。

参考文献:

1.左小麟.公共危机管理中的政府角色[J].思想战线,2008(1)

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关键词：公共关系危机；问题；管理策略

一、公共关系危机的表现形式及其特征

（一）公共关系危机的表现形式

公共关系危机有的是一般性危机，也可以称作公共关系纠纷，常见的像员工行为与组织管理制度的冲突、组织服务态度不好与消费者公众之间的矛盾纠纷等；但是，如果是产品或组织的信誉危机、重大生产失误、突发性的商业危机等，则是组织所面临的必须及时妥善处理的真正公共关系危机。

有些公共关系危机是发生在组织内部，波及的范围不太广，直接破坏组织的凝聚力；相对而言，有些公共关系危机则发生在组织外部，涉及公众广泛。不可控因素较多，处理起来也相对比较困难。

也有一些公共关系危机是由于组织主体的某种行为引起的危机称为人为公共关系危机，具有可预见和可控两方面的特点，也就是说，如果平时采取相应的措施，在一定程度上是可以控制的，损失也是可以避免的或者可以降低的；而那些不是由组织的行为直接引起的危机则属于非人为公关危机，最典型的诱因当属自然灾难，这种危机容易得到组织内外部公众的同情、理解与支持。

此外，公共关系危机还有显在危机和内隐危机之分。如果矛盾冲突已经十分明显，爆发只是个时间问题，或组织公共关系状态已经异常，声誉已经遭到破坏，甚至这种状态还有进一步蔓延恶化的趋势，则为显在危机；内隐危机指潜伏性危机，这种危机与显在危机相比，不仅不太容易被觉察，而且对组织形象的损伤也更加严重。

（二）公共关系危机的特征

1.突发性。突如其来的危机事件的发生总是让人感觉始料未及，危机什么时候发生，会带来多少损失，影响程度有多大以及具体态势往往都是组织意想不到的。

2.聚焦性。公共关系危机往往会成为社会舆论P注的焦点和热点，在当今这个互联网时代，有关危机信息的传播速度飞快，辐射面相当广，使组织危机情境迅速公开化，导致发生危机事件的组织瞬间就会裸地暴露在社会公众面前，成为媒体关注的焦点，成为家喻户晓的评论对象，成为舆论的众矢之的。

3.破坏性。由于危机常具有“出其不意，攻其不备”的特点，所以危机事件一旦发生，就会对组织产生极大冲击力，不仅会造成组织经济上的损失，更主要的是对组织形象和声誉造成极大的负面影响，有时候甚至影响组织的生存和发展，使组织公共关系状态陷入十分困难的局面。

4.必然性。表面上看公关危机具有偶然性，但是客观地说，任何看似偶然发生的危机，其实都有其深层次的原因，如果深入研究不难发现绝大多数的危机往往都有其必然性。“组织发生危机如同死亡和税收一样，是不可避免的”，因此，任何组织都有可能陷入公关危机。

5.紧迫性。危机是具有极大破坏性的，对组织来说，危机一旦爆发，犹如星星之火，其破坏性的能量就会迅速释放，没有缓冲的余地，转眼成燎原之势，所以说公共关系危机具有紧迫性。

因此，面对危机如果组织能够准确识别公共关系危机管理中存在的问题，对公共关系危机事件采取得当的措施，使组织化险为夷，转危为安，形成新的发展机遇也不是不可能的。

二、公关危机管理中出现的问题

（一）公关危机管理意识淡薄，缺乏预警管理机制

越来越多的组织在日益成长壮大的同时，也在关注组织形象建设和维护，但在危机管理方面仍然没有正确的公共关系理念，对社会利益、社会责任的认识仍停留在口头上，在组织利益与社会利益相矛盾时，首先想到的是如何维护组织自身利益，居安思危的管理意识薄弱，这成为组织发展中的一块短板，制约组织的管理水平，一旦出现危机，这块短板就有可能成为组织发展的致命因素，甚至导致更大的危机蔓延。

同时存在危机管理机制不健全的问题。即便有些组织内部设立了应对公关危机的专门机构，但是缺乏对从业人员的系统培训和规范管理，导致公关危机爆发以后，只能临时抱佛脚，拿不出切实可行的处理措施来化解危机的不利影响；只有健全预警管理机制，果断采取既有序又有效的处理措施，才是有效化解公关危机的关键，否则稍有不慎便会加剧公关危机的危害。

（二）渠道不畅，媒体关系处理不到位

公共关系主客体信息的双向交流沟通是由通畅的传播渠道实现的，而组织在利用媒体传播方面恰恰存在着较为突出的问题，普遍存在缺少与媒体建立和谐关系的意识，缺乏深层次的沟通合作。公关危机一旦爆发，组织会成为社会舆论和公众议论的焦点，有时组织还比较消极地应对媒体的报道，更有甚者封锁消息，这样一来，公众就没有办法及时得知自己所关心的信息，公共关系主体与客体之间就等于失去了联系，在信息传播渠道不畅的情况下，公众就会通过想像和猜测来满足自己的好奇和关切，媒体也会被迫从其他非正式渠道来获得有关的信息，所以，切断或阻塞传播渠道的后果往往就是为公关危机的成功处理设置更加巨大的阻碍，大大降低了有效化解公关危机的比率。

（三）漠视公众的反应，缺乏责任心

公关危机发生以后，组织在处理公关危机的时候，往往是先考虑自身利益，把自身利益放在危机处理的第一位，而漠视公众的利益，不愿主动向公众进行解释说明、也不能真诚求得公众谅解，来缓和对立情绪，这必然会使公众产生受到岐视的感觉，这种极度缺乏责任心，采取逃避缄默不愿承担应有的责任和应尽的义务的做法，是公众所不愿意看到的，从而激化了矛盾，使组织成为公众的对立目标，陷入更大的公关危机中，不仅遭受到主要公众的谴责，还受到媒体公众和社会各界的抵制和抨击。

因此，只有树立危机意识，完善公共关系预警，疏通公共关系传播渠道，真诚对待公众，勇于承担责任，才是应对公关危机的根本所在。

三、公共关系危机管理的原则和对策

（一）公共关系危机管理原则

1.预见性原则

预见性原则是指组织在危机没有发生之前就对各个领域和环节进行事先预测和分析，提早发现危机可能发生的苗头，并制定全面、可行的危机预案和计划，将危机消灭在萌芽之中；遵循危机预测原则还体现为危机事件发展前期管理者准确判断危机发展态势、影响程度和社会公众的反应，很好地把握潜在危机的态势，能够避免危机的进一步扩大。

2.及时性原则

公共关系危机管理过程中首要原则就应该是及时性原则。好事不出门，坏事行千里，所以组织面对任何危机都应该在最短的时间快速反应，如果在相当长的时间内对危机反应非常淡漠，不能诚恳主动与公众进行沟通，只会错过危机公关处理中最重要的黄金时机，拖延时间的后果只会让公众对组织失去信任，所以说公共关系危机管理工作中赢得了时间就等于赢得了形象。

3.真诚性原则

真诚指“三诚”，即诚意、诚恳、诚实。如果做到了这“三诚”，则一切问题都可迎刃而解。公共关系危机的聚焦性特点决定了危机事件发生时组织的一言一行备受公众关注，回避隐瞒封锁危机的鸵鸟政策是公共关系管理的大忌。只有如实说明情况，深刻认识组织的不足，真诚向公众道歉，愿意接收舆论的监督，“精诚所至，金石为开”，用真诚打动公众，才能缓解矛盾，赢得公众理解，才能成功矫正在公众心目中留下的不良形象。

（二）公共关系危机管理的策略

1.树立危机意识，建立危机管理预警系统

组织不仅应当树立防患于未然、居安思危的意识，还应该建立危机管理预警系统。第一，信息预警。信息预警是危机防范的前提。在环境变化、危机酝酿过程中，往往会有征兆，如果能敏锐地捕捉反馈到信息，才能提前进行预防，积极采取有针对性的措施。第二，组织预警，即设立一个应付危机的专门的常设机构，以便及时处理危机或是将危机消灭在萌芽之中，只有专门的拥有训练有素的专业人员的公共关系危机管理部门，才能在最短的时间里拿出最有效的方案来解决危机。第三，制度预警，即制定一系列防范危机的规章制度，做到有备无患。

2.尊重公众，勇于承担社会责任

公共关系危机的后果必然是会殃及公众利益，公众有不满情绪也是正常的，组织应予以充分的关注和理解。组织一方面要正视面对公众指责和媒体质疑同时要承担起相应的责任，真诚地向公众致以歉意，尊重顾客的意愿，平息公众的怨怒情绪，尽可能最大限度地满足公众，以示组织的诚意，从而取得公众的谅解，从根本上避免危机的进一步扩大；其次，可以开展喜闻乐见的、亲和力强的、沟通直接有效的联谊会、座谈会、参观展览等社会型公共关系专题活动，了解内外公众的需求和愿望，尽力解决，也让公众更加深入了解组织，从而认同组织；此外，还可以通过为社区服务、环保、赞助等公益活动，展现组织的社会责任感，转变公众对组织的不良看法，在公众心目中重塑形象，赢得舆论的广泛理解和支持，提升组织的美誉度。

3.畅通传播渠道，确保实现双向对称的公共关系良性传播

公共关系传播的突出特点是双向对称沟通，充分运用公共关系主体与客体之间双向的信息交流反馈沟通的方式，赢取公众的理解、信任、支持与合作。公共关系危机管理过程中相互间需要交换的信息量非常巨大；此时只有把组织的真实情况、组织“以公众利益为第一”的诚意输出给公众，同时搜集反馈了解公众的需求和期望，才能获取公众和社会的理解与支持，才能理顺与公众之间的关系，才能降低危机对组织的形象损失。因此，公关危机管理应该畅通各种传播渠道，尤其应充分运用新闻媒体公众的有效传播。

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关键词：移动电子政务 公共危机 信息管理

一、大力发展移动电子政务相关技术

1.着力提升公共危机信息管理系统平台

在现存基于传统电子政务平台的政府公共危机信息管理系统中进行局部的技术升级，在系统内部的部分平台运用移动电子政务提升政府公共危机信息管理系统是最可行的方式。在传统电子政务平台的基础上有效运用移动电子政务的移动性、即时性等优点，可以摆脱传统电子政务平台办公场所固定、信息搜集和不及时等弱点，实现政府公共危机信息管理系统平台的优化升级。在一些传统电子政务处理公共危机信息缺陷明显的领域进行技术改造，使其平台能够有效的运用移动电子政务，实现对政府公共危机信息管理系统平台的局部改造。在成功运用移动电子政务对政府公共危机信息管理系统平台的局部改造之后，在移动电子政务技术发展成熟以后有秩序地、循序渐进对政府公共危机信息管理系统平台进行全面的提升。

2.大力倡导在WAP使用WTLS

目前移动电子政务中使用的用户名/密码的机制明显阻碍了移动电子政务在政府公共危机信息管理中的运用。无线传输安全协议 (Wireless Transport Layer Security，WTLS)是一种基于SSL的安全传输协议，用来保证信息传输的安全。移动电子政务利用WAP协议实现其安全问题，如同Internet一样，WAP的安全性也是在传输层实现的。

WAP协议采用与TLS类似的WTLS实现传输层的安全性，从而保证信息在WAP网关和WAP设备之间的安全性。WAP协议中的WTLS层进行服务器到用户的加密和认证过程，防止WAP交易中可能出现的欺诈行为。其中WTLS与TLS很相似，而且WTLS是以TLS为基础的。WTLS最适合用于等待时间相对长的窄带传输网络，它的主要目标是在两个正在通信的应用程序之间提供保密性、数据完整性和认证。如同TLS对于互联网的作用二样，在多数情况下WTLS己经足以保障WAP的安全性。

在WAP技术中有效的使用WTLS可以确保危机信息在WAP网关和WAP设备之间的安全性，进而提高政府在处理公共危机信息的能力，防止不法分子通过不法手段通过政府的移动电子政务系统平台发送错误的信息给社会公众。

二、进行行政管理体制改革

1.明确服务职能,深化行政管理体制改革

移动电子政务的实质就是公共服务型政府，这就要求我国政府应致力于把自身转变为服务型政府，并从传统官僚体制中解脱出来，改变运作方式，更好地提高服务型政府的效率。转变政府职能不仅是发展移动电子政务的需要，同时也是进行科学有效的公共危机信息管理的需要。在政府转变职能的过程中，还要进行一系列配套的措施，使政府管理和服务更加符合移动电子政务“简便、透明和高效”客观要求，同时有利于移动电子政务能够很好的运用于政府公共危机信息管理中。在政府职能以服务为主、强化服务观念的指导下，政府才能在进行公共危机信息管理过程中强化服务意识，主动与民众沟通，并能够很好的借助移动电子政务在向社会及公众搜集信息，对搜集到的信息进行有效的处理以及向社会公众公布公共危机信息。

2.进行资源整合，打破各自为政的局面

当前我国电子政务突出的问题主要表现在：政府网站林立，百姓无所适从，网站各自为政，信息分散不全。进行资源整合是解决目前我国移动电子政务发展过程中政府各部门之间各自为政的最可行的方法。将进行类似管理和服务的部门之间的信息进行资源共享统一整合，这样就可以在同一管理和服务部门形成统一的网站，防止在公共危机发生时不同政府部门网站不同信息使百姓无所适从局面的出现。

三、提高公务员有效运用移动电子政务的积极性

1.提高公务员运用移动电子政务的技能

移动电子政务在政府公共危机信息管理中的有效运用，需要有大量的既懂信息技术又懂公共危机管理的复合型高级人才。目前，我国公务人员的信息知识和运用信息工具的水平较低，难以适应在政府公共危机信息管理中运用移动电子政务发挥方面发挥有效作用。

最近几年，我国在加强公务员的知识培训，提高公务员的危机管理能力和信息技术应用水平方面都有了显著提高,但从整体上看,仍然不能适应移动电子政务在政府公共危机信息管理中快速有效运用的要求。政府这一方面对熟悉公共危机管理的公务员进行信息技术以及移动通讯技术的继续教育，使熟悉信息技术和移动通讯技术的技术员补上公共危机管理的课程；另一方面要以优惠条件吸引和鼓励海内外高科技人才服务于移动电子政务事业。吸引广大人才，更新公务员队伍，对改变传统的公共危机管理方式和手段将起到很好的作用。

2.进一步加强公务员为公众服务意识

由于移动电子政务Anytime和Anywhere的特点，要求公务员无论在何时何地，都要及时对公共危机信息进行及时有效的处理，这在很大程度上提高了对公务员的工作要求，要求公务员不仅要有熟练应用无线通讯技术的能力，而且要有无时无刻为公众服务的意识。在公共危机发生时，公务员要及时有效运用移动电子政务搜集、处理加工和信息。提高公务员为公众服务的意识关键在于做好以下三个方面的工作：第一，对公务员开展为公众服务的教育；第二，建立科学合理的公务员晋升考核体制；第三，提高公务员的相关待遇。

四、建立移动电子政务信息安全保护体系

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关键词：危机；危机信息管理；信息预警；信息传播

2008年春节一场突如其来的持续低温、雨雪和冰冻极端天气，袭击了我国南方大部分地区，给人们的生命财产安全和社会生活构成了极大的威胁。在党和政府的领导下，全国人民众志成诚，取得了抗击雪灾的胜利。虽然抗击雪灾行动取得了胜利，但我们也为此付出了巨大的代价，这次雪灾造成107人死亡，直接经济损失达1111亿元，同时，暴露出我国的应急体系和政府危机管理能力还存在着许多不足之处。其中，政府在危机信息的有效传播和及时公开上的不足是这次危机不能及时化解的主要原因，我国政府的危机信息管理能力亟待进一步提高。

一、危机信息管理的内涵

危机是指由于内部或外部的高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧急状态。政府危机管理，是指政府为避免或者减轻危机和紧急事态所带来的严重威胁、重大冲击和损害，而有计划、有组织地学习、制定和实施一系列的管理措施和相应的策略，包括应付危机的准备、应付危机的运作、危机的解决与危机解决后的复兴等不断学习和适应的动态过程。

公共危机管理中很重要的一项工作就是危机信息的管理，这也是危机管理能否有效进行的保证。如果信息管理工作做得不好，危机管理中获得的信息不充分，就不可能做出有效的危机管理决策和进行有效的危机管理行动，这样会浪费资源和时间。信息管理机制的主要功能是为决策者提供及时、准确的情报，同时向民众传递适当的信息。既要让民众对危机事态的程度与危害有清醒的认识，又要使他们了解决策层为化解危机所做的各种努力，更要使民众保持情绪稳定，避免民众情绪失控而增加决策者面临的压力，恶化决策环境。

危机信息管理是指政府应对突发公共事件中对于相关信息的管理。政府的危机信息管理不同于常规的政府信息管理，它有以下三个基本特点：(1)重要性。因果传导性表明“放任”可能导致有害后果的扩散，可能危害大规模人群的生命安全。(2)及时性。危机信息管理是“危机事件—信息一因应”中的关键环节。(3)准确性。政府决策机构对必要信息掌握的越完善越有利于应急。在初步获得可能成为应急事件的预兆信息后，应该加强主要信息的搜集，对事件进行科学预测，重要性、及时性和准确性都应当体现在危机管理的各个环节。

危机信息管理不仅关系到国家政府在本国民众中的公信力与权威之合法性，也将直接影响到国家在国际社会中的声誉、形象与地位。有鉴于此，香港科技大学丁学良教授呼吁，针对当今世界突发性危机事态的基本特点——事先在大自然或社会里已经存在，只是迹象还不明显而已，等它突然引起人们注意的时候，就已经造成了相当程度的伤害——中国要发展出应对比较大的伤害性事态的机制，首要的是政府和社会的信息系统或信息过程是否有效，这是现代国家公共危机管理机制的核心翻。

二、我国政府危机信息管理存在的问题

经历过“非典”和禽流感等公共危机之后，我国的信息披露和公开制度有了一定程度的改善，政府对危机的信息管理也越来越重视，但是，在这次抗灾行动中危机爆发前缺乏信息预警，危机爆发后信息不及时，信息未能有效传递，这些都表明我国危机信息管理还不尽完善。

(一)雪灾危机爆发前缺乏信息预警机制

危机预警是危机管理的第一步，是减少危机损失的关键。信息预警及时可以提高大家的防范，做好应对危机的准备工作，避免危机来临时，不知所措，只能慌乱应对。在雪灾危机中，由于信息预警不及时，政府未能采取及时适当的措施应对灾害天气，造成了许多不必要的损害。首先是对雪灾天气的预测不足，气象专家说未能预测到雪灾持续时间长达1个月之久，现在的气象预测系统只能预测未来一周内的天气状况，对较长期的气候变化还未能准确的预测。其次是我们的雪灾预报未能引起各方的高度警惕，政府部门只把雪灾天气的预报当作平常的天气预报对待，缺乏危机敏感度，有关专家未能提出防范雪灾的建议，直到雪灾危机爆发后，影响较大时才引起相关部门的重视，预警机制启动相对迟缓，未能将危机控制在萌发状态。

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关键词：公共危机管理 政府 决策优化

我国公共危机管理研究是随着改革开放、经济社会发展变迁以及公共管理学科引进才逐渐兴起的。2003年初春，在我国发生的“非典”事件客观上推动了我国对政府危机管理理论的研究，使我们对提高政府危机管理能力的必要性和路径选择有了更深刻的认识。

1 概念界定

关于“公共危机”，目前国内有不少称谓，如“突发性危机”、“突发事件”、“紧急事件”等；为了区别企业等私部门的危机，又有了“公共危机”、“公共部门危机”、“突发性公共事件”及“政府危机”等概念。对于什么是公共危机，我国学界讨论的并不多，大多是借用国外学者对“公共危机”的定义，其中普遍倾向于采用美国著名学者罗森塔尔的观点：即公共危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”[1]。

所谓的“危机管理”是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机[2]。随着全球范围内公共部门危机事件的频繁发生，相对于私部门危机管理而言，学者们将更多的笔墨转向了公共危机管理研究。与此相关的还有“公共部门危机管理”、“政府危机管理”等两个经常出现的概念。“公共部门危机管理”与“政府危机管理”本质与内涵是一致的，只是外延上有所差异。

近年来我国学者有关危机管理的研究，除了少数以“企业公共管理”或“企业危机公关”等为关键词外，其它冠以各种名称的有关危机管理的研究，一般都是指以政府为主体的公共危机管理。

2 政府决策与公共危机管理的关系

由于公共危机所特有的破坏性、公共性、紧迫性等特点，公共危机管理已经成为对政府全面治理能力特别是在紧急状态下的决策与处理能力的重大考验。政府的责任使政府成为公共危机管理最主要的承担者，而公共政策作为政府管理的重要途径，其制定与执行决定着公共危机化解的成败。反之，通过公共危机的有效管理，亦能对政府决策有所促进。

2.1 公共危机管理实质上是一种非常规化的决策过程 现代民主社会中，政府是民众选举的产物，政府的权利是民众赋予的公共权力，现代民主政治程序使政策的制定和推行既能体现民众意愿又能受到民众监督。因此，现代国家的政策普遍被称为公共政策，公共政策的制定和实施过程，就是一种社会的公共选择的过程。而公共危机决策则是典型的非常规化决策，具有明显的不可逆转性，需要在相当有限的时间和有限资源的约束下做出重大决定和快速反应。

2.2 公共危机管理对政府决策的促进 公共危机管理往往要求政府采取非常态的政策手段，来应对和解决危机。面对以处理公共危机为内容的决策，政府在其政策制定的程序设置上必需做出调整，如：在传统的政策议程基础上辅以公众议程、媒体议程等，形成多元良性互动，以增强公众对政府决策及其执行的认同和支持，扩大决策者的注意力资源，提升政策的执行力度。同时，政府需要实时监控政策实施的效力和效果，并根据公共危机的发展态势，及时做出政策回应以增强其针对性。

2.3 政府决策关乎“危”、“机”转化 面对突如其来的公共危机，既要果断应对难以预料的“危”害，又要敏锐发现非常状态下蕴藏的“机”遇，理性认识危机事件中“危”、“机”并存的双重效果性、相互依赖和转化的辩证关系。公共危机的危害性和破坏性有有形的和无形的、现时的和长远的之分，如果决策者能正视危机并措施得力，危机便可能促进制度的革新和环境的变革。因此，政府决策需考虑如何转“危”为“机”，促进公共危机之后各项事业的有序发展。

3 公共危机管理中的政府决策优化

3.1 政府决策的目标确定 确定决策目标是有效化解公共危机事件的关键。对于公共危机情境下的决策，其目标应当是尽量使决策者能够摆脱被动，掌握主动，取得公共危机管理力，以控制和化解公共危机，维护正常的社会秩序，保障人民生命和财产的安全，使得公共危机造成的损失降到最低。因此，政府在决策之前应该先掌握危机性质、时间、原因、规模、发生地等有关信息并加以准确分析和认定；要充分发挥信息时代组织开放化、网络化的特征，改革传统的封闭的政策制定体制，建立公开、公正、透明的信息公布机制，拓展公民的多种参与渠道。

3.2 政府决策的原则 政府作为公共政策制定和执行的主要部门，必须树立“以人为本”的原则。以人的生命安全为重、以人的生存环境为要，用最有效的措施保护人，尽最大的努力拯救人的生命，是公共政策制定的根本出发点。公共危机管理的整个过程和一切活动，必须以此为基础和旨归。决策时只有时刻把人民的利益放在首位，才能得到人民群众的忠心拥护，才能获得广泛的公众支持，在提升政府决策合法性与效率的同时，增强社会的协调性与稳定性。

3.3 政府决策的公开透明 在公共危机发生的特殊时期，部分政策或制度出台仓促，很容易出于公共安全的目的而损害部分群体的利益。多元主体（即政府、利益集团、公众、媒体舆论等）的政治互动就可以对政策的制定和实施加以影响，促进政府权力运行的公开性和透明化，有效遏制公共危机管理中政府的违规和侵权行为。为此，政府要及时公开、披露有关公共政策制定的相关信息，运用新闻发言人制度，及时将政府组织制定和修正政策的过程与公众沟通，保障其能够充分参与决策过程，并在决策系统及其运行中逐步形成深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智的决策机制和营造良好的决策社会环境。

3.4 政府决策的“外脑”运用 公共危机情境下，决策环境瞬息万变，政府部门要顶着巨大的压力和风险，在有限的时间内迅速做出决策，如何充分发挥专家辅助决策的功能成为关键。通过跨学科、跨部门的学科互补和综合优势以及在信息分析、科学预测、制定方案等方面的强强合作，进一步提升公共危机管理决策的理性程度，增强决策的科学性、合理性。

3.5 政府决策的复杂化问题处置 急剧的社会转型，深刻的社会变迁，各类公共危机事件的不断发生及其连锁反应，考验着政府处理复杂化问题的能力。首先，加强公共危机管理制度的配套建设，弥补公共危机决策的制度缺陷。其次，需不断提高决策者的素质，提高决策者的群体能力，优化决策群体的人员构成，强调群体内知识结构、年龄结构、能力结构等方面的配合与协调，增强决策群体对危机的感应、认知和应对能力，从而提高决策质量。

3.6 政府决策的公民社会作用发挥 政府需要具有整合动员公民社会的能力。公民社会是现代社会重要的构成部分，其行动主体是各种非营利组织和非政府组织，在公共危机管理中，能够弥补公共危机管理中“政府失灵”的缺陷，增强全社会承受风险的能力。

让公民及公民社会组织应成为公共危机管理的直接参与者、监督者和反馈者。“任何旨在预防和解决公共争议的措施的执行，其基础必然是拥有一个充分知情的群体”[4]。首先，公共危机发生之后，公众作为直接的接触者，成为最可靠的危机信息提供者与反馈者，有助于政府能够及时做出应对危机的决策。其次，公共政策的实施过程由于牵涉相关利益者众多，为避免争议和保证政府行为的公平、正义，公众及公民社会组织的介入和监督就十分必要，在一定程度上可以避免道德风险和政府寻租行为。最后，公民及公民社会组织能够向政府提供最为客观和准确的公共政策实施效果信息，利于政府有关部门客观总结公共危机管理的经验教训，防止出现互相推诿、隐瞒事实和淡化影响的倾向。

参考文献：

[1]杨安华.近年来我国公共危机管理研究综述[J].江海学刊，2005（1）：75.

[2]张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2003（7）：7-9.

[3]张小明.从SARS事件看公共部门危机管理机制设计[J].北京科技大学学报，2003（5）：20-22.

[4]（美）约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].孙柏瑛等译，北京：中国人民大学出版社，2005：121.

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当历史的车轮驶进21世纪，突发公共事件成为中国政府和中国公众广泛关注的焦点词汇。从“非典”疫情到禽流感，从汶川地震到青海玉树地震，从松花江水污染事件到频发的煤矿透水或瓦斯爆炸，从南方多省的连续干旱到多城市的暴雨内涝，让人们一次又一次的感受到突发事件的灾难性打击，也更让政府和公众深刻认识到对突发公共事件管理的重要性和紧迫性。2004年党的十六届四中全会明确提出建立健全社会预警体系和突发事件的应急机制。2006年1月8日，了《国家突发公共事件总体应急预案》，2007年11月1日开始施行《中华人民共和国突发事件应对法》。迄今为止，我国政府对突发事件的管理体制和制度建设逐步完善，管理水平和能力亦迅速提高，但是当转换审视的维度，以性别角度观察时才发现还有很多方面有待发展。

一、突发公共事件的常态化管理

突发公共事件具有突发性，意味着事件的发生具有非预期性，情况往往非常紧急；突发公共事件具有高度的不确定性，意味着事件发生的时间、地点等要素是很难确定的；突发公共事件具有深远的社会影响，这意味着任何事件发生时影响都不是单一的，其破坏力和影响力是超出事件本身的，具有强烈的扩散效应。突发公共事件的这些特点，使很多实践者对其形成的一种普遍认识就是一种偶发事件，突发公本文由收集整理共事件管理也就是一种事件管理。然而随着对突发公共事件认识不断深入，这些认知受到了挑战。

德国社会学家乌尔里希·贝克（ulrich beck）提出了“风险社会”（risk society）理论。随着科学技术的高速发展和全球化的发展，人类社会已经开始进入一个“风险社会”时代。贝克认为“风险”包括八个方面的内容：风险“既不等于毁灭也不等于安全或信任，而是对现实的一种虚拟。是在认识（再认识）中领会到的知识与无知。”[1]风险是科学理性与社会理性的结合，一方面基于数学的概率，在技术上是可以管理的；另一方面同时内含着伦理的属性，是客观化的乌托邦的消极意向，不可能被安全严格地诊断，剩余风险（residual risk）成为讨论问题的核心。风险是多样的，与未来相关，具有非现实性。贝克认为在风险社会，过去失去了它决定现在的权利。它的位置被未来取代了，因而，不存在的、想象的和虚拟的东西成为现在的经验和行动的“原因”。可见，在贝克看来，“风险社会”已经是当代社会的本质属性，“风险”是客观存在的，同时也预示着社会发展的方向。所以危机在风险社会中将不再是一种突发事件而是“任何发展前进中的固有之物。危机永远都不是特例的，而是展示了一个发展阶段，组织不再能如同以前那样在相同的基础上运作，而达到了一个新的发展阶段。”[2]因此，常规的线性思维与行为方式就与组织发展和风险社会显得不相融合了。

对此，德国洪堡大学教授克劳斯·奥菲（claus offe）亦作出了殊途同归的理论阐述。他在专著《福利国家的矛盾》中阐释了偶发危机（sporadic crisis）与过程危机（processual crisis）。人类社会在发展的过程中存在着两种危机，一种是“偶发危机”，这种危机是在短时间内突然爆发的，难以预测的灾难，它的破坏性非常巨大，会对现行系统造成极大冲击；另一种是“过程危机”，是“违反社会系统之‘语法’的过程”、“是系统所面临的‘抵消性’发展趋势”。[3]在奥菲看来，过程危机破坏了社会系统自身的结构原则，然而这种破坏对于社会自身结构而言又是必要的，并非可有可无的。过程危机成为系统的社会所固有的属性，伴随着社会的发展而发展。因此突发事件不仅是一种偶发现象，而是社会发展的一种常态。对突发公共事件的管理也应该实现以事件为中心的偶发管理到以过程为中心的常态化管理的转变。这一转变为以女性角度考量突发公共事件管理提供了空间。

二、运用女性管理，有助于改进突发公共事件的管理方式

国外学者对突发公共事件管理的研究主要以危机管理概念来表述。美国学者罗伯特·希斯是最早从事危机管理研究的学者之一，他认为危机管理是一个系统工程，整合性地提出了危机管理的4r模式，明确指出，“有效的危机管理应该能够转移或缩减危机的来源、范围和影响，提高危机初始管理的地位，改进危机冲击的反应管理，完善修复管理，以便迅速有效地减轻危机造成的损害。”[4]史蒂文·芬克（steven fink）认为：危机管理是指组织对所有危机发生因素的预测、分析、化解、防范等而采取的行动，包括组织面临的政治的、经济的、法律的、技术的、自然的、人为的、管理的、文化的、环境的和不可确定的等所有相关因素的管理。因此，从学者对危机管理的界定不难看出，突发公共事件管理是一项系统工程，关注的不仅是突发公共事件的应对，更需要做好突发公共事件的预防工作，以及事件发生后的恢复工作。因为突发公共事件管理具有公共性，主动性和决策的非程序性，这些特点决定了女性管理在突发公共事件管理中的重要作用。

helgesen在20世纪90年代提出了她的女性领导管理风格学说，与传统以男性化概念为基础的管理方式迥然不同的，这种管理风格注重沟通、协调、良好的人际关系以及集体的成功。rosener的研究基本印证了helgesen的女性领导风格学说，她指出男性多数采用交易式的领导方式，女性更多采用变革式的领导方式。女性领导者青睐于设定宽泛的组织目标，可以将个人的兴趣与组织目标实现有机结合，通过鼓励下属参与和激励实现个人价值进行管理活动。因此，女性领导者的管理方式是非强制性的，更注重沟通与协调，强化他人的自我价值，善于激励。正如管理大师亨利·明茨伯格所说：“组织需要培育，需要照顾关爱，需要持续稳定的关怀。关爱是一种更女性化的管理方式。”

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女性的管理方式要求突发公共事件管理中不仅发挥命令—控制的强制力，同时要发挥激励—互动的感染力。以科学理性的角度考量，政府突发公共事件管理的目的是使用最小的投入获得最大的产出；以社会理性的角度考量，是实现最大程度降低社会危害。因此，预防是解决危机的最好方法。《左传·襄公》中提到：“居安思危，思则有备，有备无患”、“凡事豫则立，不豫则废”。我们需要，安而不忘危、治而不忘乱。因此，在突发公共事件的酝酿阶段，可以充分利用沟通和协调的方式，将可能出现的社会矛盾和潜在的不安全因素在对话与协商的平台上予以化解与处理，避免矛盾升级为冲突。

如果一旦突发公共事件出现，形势往往非常紧急，很多情况没有给领导者和执行者充足的时间权衡利弊。突发公共事件是“典型的非常规决策，其显著特征是‘结构不良性’，由于结构不良的问题具有weaver所说的‘组织复杂性’（organized complexity）的特征，即问题的性质由众多变量协同决定，所有变量都以一种复杂但并非随机的方式同时相互关联，任何部分变量的重新组合都会改变，从而不能再现问题的原状。因此，突发公共事件的‘结构不良性’使人们无法对问题进行事前（ex ante）和事中的‘情景界定’（situation defining）和‘情景分析’（situational analysis）。因而，无法在短时间内对突发事件进行结构化分析，从而确定其演变趋势”[5]。在这种情况下，突发公本文由收集整理共事件管理的对象是不确定的，预测中充满可变因素，应对计划也需要随时调整。而这些都没有一个可以适用的常规模板，是非程序化的。实践者经常混淆紧急和危机状态，当然危机中一直存在紧急的元素，但是二者是有很大区别的，在紧急状态下，行为者虽然没有太多时间作出反应，但是解决情况的方法是知道的；而在危机状态下，不只是时间稀缺，而且解决问题的办法也是未知的。[6]突发公共事件发生时的不确定性和非结构性，决定了在对其进行管理时女性管理方式的蛛网式组织结构的适当性。蛛网式组织结构在于形成相互关联的团队，而不是自上而下的科层制结构，因此突破了传统金字塔结构的权威式领导。这种组织结构不仅具有弹性，更可以使组织内的成员发挥主动性与能动性，有利于决策者和执行者在突发事件时因地制宜，依据事件的程度和影响第一时间采取最有效的措施。

三、发挥妇联组织作用，有助于完善突发公共事件的治理格局

20世纪90年代以来，“治理”理论逐渐兴起。文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆在多中心理论中阐述了公共治理多元主体的精髓，“单中心政治体制重要的定义性特质是决定、实施和变更法律关系的政府专有权归属于某一机关或者决策结构，该机关或结构在特定社会里终极性地垄断着强制权力的合法行使。”[7]在多中心的政治体制中，没有一个机关或者决策结构能终极性地垄断着强制权力，而是很多形式上相互独立的决策中心分享着权力。权力执行者与普通公众在权威上的不平等是受到约束和限制的，法律对两者具有相同的约束力。

传统突发公共事件管理认为只有政府才是管理的主体，但当突发公共事件爆发时，很难非常清晰地将责任和义务区分开来，危机时的集体行动不再具有常规状态下的井然有序与科学筹谋。事实已经证明了当前突发公共事件在广度和深度上都在不断挑战着一元管理主体的能力和资源，政府独自处理突发公共事件已是力有不逮。突发事件管理需要动员政府和社会中的所有力量，彼此协作，形成多元治理的主体格局才能使突发事件管理更加高效。妇联组织作为当前中国非常重要的群众组织在突发事件管理中应该充分发挥作用。