经济责任审计背景范文

导语：如何才能写好一篇经济责任审计背景，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、引言

自2014 年3 月1 日起，我国正式开始实行新的公司注册资本登记制度，重点内容包括放宽注册资本由原来的实缴登记制变更为认缴登记制、企业年度报告制度替代年度检验制度以及对住所（经营场所）登记规定进行简化等。此次制度的改革旨在降低市场进入门槛，更好的将政府监督融入市场，同时激发社会投资热情。在此制度背景之下，作为与企业密切相关的审计师，其面临的法律责任也自然受到了新的挑战。本文首先介绍了注册资本登记制度改革的主要内容，并在审计师法律责任现状阐释的基础上，分析改革对审计师法律责任的影响，最后对审计行业监管未来发展方向进行预测并提出相应完善建议。

二、审计师法律责任现状及问题

行政处罚是我国运用较为广泛的制裁手段，其中包括警告、没收违法所得、罚款、暂停执行等。例如2003 年南京中北审计失败案例中，证监会对立信永华事务所给予了警告的处罚，并且没收了相关违法所得17.5 万元，同时罚款20 万元，所有签字审计师也给予了每人4-6万的罚款处罚。

在制度方面，民事赔偿依据的法规包括2003 年我国最高人民法院的《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》以及2007 年的《关于审理涉及会计师事务所在审计业务活动中民事侵权赔偿案件的若干规定》，这些法规从制度层面帮助相关利益群体提供了指引。

在刑法方面，《中华人民共和国刑法》第229 条规定了出具证明文件重大失实罪、虚假证明文件罪。总体上来说，近年来审计师被追究刑事责任的案件越来越多，审计业务风险越来越大。虽然审计师刑事诉讼在我国并不常见，而且主要集中在中小会计师事务所中，但最近几年，相关案例数量呈上升趋势，说明我国相关执法部门的监管愈趋严格，审计师法律风险越来越大，法律责任在不断增强。

从我国目前的法律责任现状可以看出，我国目前对于审计师的处罚主要集中在行政处罚上，虽然这样可以使得相关政府职能部分行政处罚权利得到最大的强化，但同时也会增加案件处理的模糊性，使得审计失败案例中的受害方的损失得不到相关赔偿。而且在民事责任方面，我国至今还未与此有关的实体法律出台，现行的相关法规中，对于一些民事责任追究的细节上，我国不同的法规存在不同的解释，例如“虚假陈述是否将重大遗漏包括在内”等。对于审计师的刑事处罚目前也存在执行上的问题。

三、注册资本登记制度改革对审计师法律责任的影响

（一）会计信息披露要求的强化

在过去，由于公司法对于非上市公司并没有公开披露会计信息的规定，使得部分企业对于财务报告重视程度不高，投资者、债权人和企业之间信息不对称性极大，具体来说主要存在会计信息披露失真、披露内容不完整等问题。此次的注册资本登记制度改革对于企业的会计信息披露要求进行了强化，这对非上市企业来说的影响更为明显。新的注册资本登记制度舍弃了原来的报告年检制度，改为年度报告制度，企业将通过信息系统继续报告的提交，更为重要的是企业提交的年度报告完全公开，任何人都可以查询得到，这降低了会计信息的不对称性，以上提到的会计信息披露失真和披露不完整的问题可以得到极大的改观。而且在这种变化之下，过去企业常见的以三套账分别报送银行、工商局、税务局的现象也将不复存在，因为财务数据已得到完全的公开，这自然也使得审计师面对更大的法律责任，因为审计报告中的财务数据有了比较的标准，一旦报告信息与公式系统信息不一致，审计师将面临很大的法律风险。同时企业会计信息的公开将使得公司财务报告和审计师出具的审计报告关注度提高，企业公司造假问题被发现的可能性自然增加，进而审计失败引起的审计诉讼风险的提高，这些将使审计师承担法律责任的风险增加。

（二）会计师事务所业务的冲击

在审计师方面，此次改革主要通过影响会计师事务所业务进而影响审计师法律责任，这点在中小会计师事务所中尤为凸出。由于在新规定中，注册资本实缴登记制变更为认缴登记制，公司注册过程中工商局不再需要相应公司提供验资报告。而在我国验资业务几乎占了中小会计师事务所总业务量的35%。以浙江2012年为例，全省审计行业全年总收入为38 亿元，验资业务就有2亿元，而且这2 亿元中有85%为中小会计师事务所承接。因此取消验资业务将对中小事务所收入形成冲击。

同时年检业务的取消亦是雪上加霜。这些市场的丧失也将意味着会计师事务所将会把注意力转向其他的业务，例如资产评估业务等，这也必然导致这些有限市场中竞争的加剧，甚至出现恶性竞争，这种外在压力之下很可能使审计师丧失独立性，为了吸引客户而做出违背职业道德、违反执业准则的事情。

综上所述，可以看出单就会计师事务所业务量来看，此次注册资本登记制度的改革很可能会对会计师事务所的审计师形成强大的外在业务压力，从而使其丧失独立性，承当更大的法律责任和法律风险。

（三）外部监管环境的加剧

审计师出具的审计报告的外部预期使用者主要包括投资者、市场监管者（证监会）和债权人。此次改革对于这些报告预期使用者的影响通过以上的分析就可以自然推出，即改革使得企业会计信息变的更为公开，由此降低了企业与报告预期使用者之间的信息不对称程度，被审计单位以及审计师对于审计业务的所承担的风险，即审计失败风险将极大提高，这自然会加大审计师的法律责任。

四、审计行业监管发展方向以及审计师应对建议

（一）审计行业监管发展方向

1.审计行业监管法律更加完善。在企业会计信息更加公开的情况下，其信息的受众必将更加广泛，即会计信息的影响范围也将更大，一旦发生财务造假等案例，也将会有更多的投资者受到损害，损失涉及的金额自然会比改革前更多。此时审计师的民事责任将更为巨大，所以在未来，审计行业监管者很可能会完善关于审计师民事责任的相关规定，出台正式的法律文件。同时，在审计师整体法律责任提升的新环境下，监管者将也会提高审计师的处罚力度，在增加其民事责任的同时，刑事责任也将增加，这点从过去几年审计失败案例的处罚文件上就可以看出，受刑事处罚的审计师明显呈上升趋势。

2.审计行业监管权利下放。在经济市场中，审计署、财政部和证监会是审计行业的监督者。但在实际执行中其各自力量还是相当有限。截止2014 年10 月，我国境内上市公司总共有2584 家，而有资格对这些上市公司进行审计的会计师事务所只有40 家。市场监管者目前面对这么庞大的监管量只有采取抽查的方式，但事实上这样的检查并没有收到太好的效果。在注册资本登记制度发生改革，审计师法律责任不断攀升的关键时点上，我国政府应该会考虑将审计行业中的政府监管和行业内部监管有效的结合起来，适当的将监管的权利下放给各个地方的审计师协会，这样做不仅仅是因为审计师协会在审计行业具备更多的专业胜任能力，而且其对于当地审计行业的了解也更多，更能根据当地的实际情况制定出更加合适、更加有针对性的监管制度。

（二）审计师应对建议

面对未来审计行业监管环境的变化，会计师事务所和审计师都需要采取措施加以应对。

首先在会计师事务所层次，建立和完善质量控制制度是首要任务。每个会计师事务所应该严格按照审计准则的规定，对过去发现或者未来发现的制度漏洞进行填补，保证每项业务的审计质量。其次需要谨慎选择客户，注册资本登记制度改革后，公司设立门槛降低，创业成本下降，这也必然导致公司数量激增，数量的增长同时也会产生企业质量的良莠不齐，所以会计师事务所在未来需要更加注意在承接审计业务之前的初步业务活动，详细了解被审计单位及其环境，确定其是否诚信，对不诚信的客户应拒绝与其合作。

而对于审计师来说，保持独立性则是最需要坚守的原则。未来审计师法律责任的提升也意味着违法成本的增加，所以审计师为了一时的蝇头小利而丧失独立性从而承担巨大的法律责任将是十分不明智的选择。同时，审计师还应该不断更新自身的相关技能去适应环境的变化，提高自身的专业胜任能力，审计师在承接新项目时，可以向专家了解相关特定专业知识，提高审计业务质量。最后，审计师可以购买相关职业保险，规避其执业中部分风险。如果诉讼无法避免时，审计师应该向法律顾问咨询，提高自我保护能力。

五、结论

本文以我国与2014 年3 月1 日起正式实施的注册资本登记制度改革方案为切入点，以审计业务三方关系（被审计单位、审计师和预期使用者）为主线，分析了其对审计师承担的法律责任的影响，从各方面来看，在改革施行后审计师承担的法律责任将更加沉重，这也给审计行业带了新的挑战。面对这样的环境变化，审计行业监管自然也需要做出改变，本文认为在未来，审计行业相关法规必将更加完善，而且政府监管很可能和行业内部监管相互融合，即政府监管权力下放。而作为审计行业的主体之一，会计师事务所和审计师需要清楚行业未来发展趋势，及时采取相应措施拒绝审计失败，规避法律风险，避免承担法律责任。

参考文献：

[1]白瑜欣.美国注册会计师审计质量监督机制的演变及其启示[J].财会月刊,2006,14:48-49.

[2]封嘉怡.新注册资本登记制度下的会计信息披露[J].商业会计,2014,13:91-92.

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关键词：经济责任审计; 国家治理; 实现路径;

一、经济责任审计在国家治理中的职能定位

(一) 促进用人制度完善, 确保选拔阳光公开

经济责任审计在领导干部的选拔、考核、任免中严格把关, 对确保党的干部政策的贯彻执行具有重要意义, 对干部队伍建设具有导向作用。经济责任审计制度的不断完善, 可以为党政机关组织部门考察和选拔领导干部提供依据和参考。

(二) 监督权力规范运行, 着力打击腐败行为

由于国家管理结构存在的固有缺陷和公共权力所导致的市场效应, 如果没有强有力的约束机制, 作为理性人的领导干部很有可能会出于自身需要来利用市场监管和国家资源的配置权力谋取不当的经济利益, 导致权力寻租等危害国家和人民的利益的行为发生。而领导干部经济责任审计可以通过对其任期内的履职情况进行评价从而达到监督和规范权力运行的效果, 尤其是促进党风廉政建设和打击腐败行为。

(三) 推动干部责任落实, 实现工作高效透明

从问责的角度看, 经济责任审计是一种见得和追究责任的审计机制。它从目标责任入手, 确定领导干部所应承担的经济责任, 并对其履行情况进行评价。这种机制强化了受托经济责任的有效履行, 进而维护了国家的经济安全, 提升了国家治理效率。

二、当前经济责任审计服务国家治理的障碍分析

(一) 经济责任审计中责任界定缺乏明晰性, 覆盖范围不全面

在目前的经济责任审计中, 领导干部的责任界定相对模糊是一个最突出的问题, 尤其是党政责任、前任与继任的责任、集体与个人的责任、故意与过失的责任和主观与客观的责任难以合理划分和界定, 从而派生出集体担责为个人行为护盾, 个人违纪演变为集体违纪等多种治理乱象, 致使问责不公, 监督失实。

(二) 经济责任审计实施存在滞后性, 评价缺乏科学性和公正性

当前我国的经济责任审计多为离任审计, 介入滞后, 往往只强调事后问责, 缺乏事前约束和事中监管。

(三) 经济责任审计问责不到位, 没有形成合力监督

目前来看, 我国对领导干部的经济责任审计并不到位, 其结果既没有全面运用, 也没有做到充分运用, 具体表现为审计结果只在审计内部体系传达, 组织和纪检等部门知识用作简单的参考, 在干部考核评价中的分量并不足, 没有有效发挥经济责任审计的监督作用, 对于领导干部的选拔任用和履职评价并没有实质性效果, 人为地造成了监督脱节。

三、经济责任审计服务国家治理的实现路径

经济责任审计是服务国家治理目标的必然要求, 基于公共受托经济责任观的分析, 经济责任审计服务国家治理的路径应该从以下四个方面实现:

(一) 全面覆盖, 合理确定监督内容

经济责任审计首先要确定领导干部的目标经济责任。目标经济责任的确定是对领导干部开展经济责任审计的基础。能否及时有效地履行目标经济责任, 是领导干部是否履职尽责的一个重要表现。确定目标经济责任, 就是要对领导干部任期内的经济决策事项中所承担的责任进行充分分析和判断, 决策过程中是否出现了违背社会和经济发展规律和损害人民群众利益的事情;在具体经济项目建设中, 是否出现不作为、乱作为的情况, 招商引资是否公平公开, 是否兑现了上任之初的承诺等等。坚持以领导干部的目标经济责任为导向, 经济责任审计更能突出审计重点, 为责任政府的建立和国家治理目标的实现提供保证。

(二) 及时, 科学建立评价体系

对于领导干部的经济责任审计评价, 审计报告要体现以科学公正的评价体系为基础的报告内容。经济责任审计的认定结果事关被审计领导干部的任用和选拔, 也关系到对权力的制约和监督效果。审计结果要及时对外公告。建立和完善经济责任审计结果公告制度, 让社会公众对领导干部的经济责任审计结果进行有效监督, 对被审计对象具有极强的震慑力, 让权力运行接受群众的全天候监督。在不涉及国家秘密和商业秘密的情况下, 尽可能公布更多的审计结果;审计公告内容也要进一步丰富, 既要深刻指出问题, 也要推广优秀的经验和做法, 提供借鉴学习的平台。对于公告后的群众反馈, 要及时作出反应, 进一步开展调查, 完善审计结果。

(三) 齐抓共管, 强化责任追究机制

经济责任审计要强化领导干部责任追究。如果仅有科学的制度规范安排, 而不注重问责力度, 经济责任审计的效果就会大打折扣。经济责任审计的审计客体与一般类型的审计不同, 是领导干部个人, 极具针对性, 更应加强对其本人经济责任的判断和追究, 从权力源头上遏制行政权力的滥用, 保证行政职权和经济责任的实时挂钩。经济责任审计过程中发现的领导干部存在的问题, 应当按照权责一致原则, 充分考虑其发生的历史背景和实际过程来确定, 同时严格落实终身问责制度, 必要时移送纪检和司法机关进一步追责。

(四) 跟踪回访, 促进行政制度完善

逐步制定和完善审计跟踪回访制度。提升领导干部履职尽责能力。经济责任审计作为对干部个人的专项审计, 其结果势必会对其本人有深刻的影响。由于经济责任审计通常发生在领导干部离任之时, 审计报告的内容对于其下一步任职和工作的开展将会起到一个重要的参考作用。在未来的经济事项决策和执行中, 领导干部本人出于对其自身形象和政绩的考虑, 也会避免出现在其经济责任审计中发生过的失误和问题, 从而让政治合格型干部向经济管理型干部转变, 财盲加法盲的领导干部向懂法与守法的理财型领导干部转变, 做到慎用财权, 用好财权, 从而科学决策和布局, 整体提升国家的治理水平, 更好地履行其受托经济责任。

参考文献

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关键词：经济责任审计 理论基础 模式 研究

一、经济责任审计模式的理论基础

充分了解和掌握经济责任审计的理论基础，对于提高经济责任审计模式运营效率，对提高审计项目质量，提升审计价值，减少工作中不必要的风险和损失有着十分重要的意义。本文就经济审计模式的原则、特点、关键点等理论基础进行分析和研究。

经济责任审计与其他审计一样，在模式的制定、实际运行、评价以及其他各个环节中都需要遵守《审计法》、《审计实施条例》等相关法规条例；其次，经济责任审计还需要遵守公正原则、重要性原则、谨慎性原则以及实事求是的原则，也只有这样才能为经济责任审计模式的高效运行奠定良好的基础，使其价值实现最大化。

相比其他形式的审计，经济责任审计有其自身的特点和特色，主要表现在以下四点：第一，审计目的特殊性。经济责任审计是审计监督与干部监督的结合，是为制约和监督权利运行服务。第二，审计对象特殊性。经济责任审计对象为由人而事，这种由特定人的任期来界定审计的范围和事项，在审计的过程中需要将人和事进行有机的结合。第三，审计程序特殊性。经济责任审计立项时，审计机关会在征求干部监督部门意见后列入项目年度实施计划；组织召开由干部监督管理部门和审计机关共同参与的审计进点会，被审计者在进点会上要对任职以来履行经济责任情况和廉政建设情况进行报告，并由参加会议的被审计单位人员进行现场测评；审计项目实施结束后审计组会征求被审计者的意见；经济责任审计结果要报送干部监督管理部门。第四，审计内容特殊性。经济责任审计内容要沿着财政资金走向，更多关注“三重一大”事项决策程序合规性、决策内容合法性及决策结果效益性，关注对下属单位监督职责履行情况。

由上述对经济责任审计原则和特点的分析和研究可以发现，经济责任审计模式的构建和运行的关键点就是在掌握经济责任审计的原则和特点，结合各地实际，确保经济责任审计工作高效运行。

二、研究经济责任审计模式的必要性

之所以要研究经济责任审计模式，一方面对于确保国有资产保值增值，强化领导干部监督管理，推进依法行政、建立法治政府等有着十分重要的作用。另一方面是由于现阶段我国的经济责任审计工作还存在着一些问题和不足，还需要不断完善。具体来说就是，通过相关的调查研究发现，现阶段我国经济责任审计中存在的问题主要表现在以下四个方面：

第一，经济责任审计缺乏相关的计划和管理。对基础审计机关来说，每年审计项目计划中法定项目、省（市）定同步项目占50%左右，余下的就是经济责任项目。若年度中领导干部人事有所变动，经济责任项目计划也会随之改变，难免影响审计监督的效力和审计项目质量。

第二，审计评价质量不高。尽管各地都出台了完善审计评价体系及办法，但在实际操作中还是受审计人员惯性思维影响，没有正确辨别经济责任审计与财政财务收支审计异同，评价还是围绕着单位财务收支合规性，没有将违反决策程序造成重大损失浪费以及个人存在的违规违纪等问题作出正确评价，且评价用语不够准确规范。也有些将被审计单位的精神文明建设和思想政治工作等内容纳入评价，审计评价随意性较大。

第三，准确界定责任尚有难度。虽然相关《规定》、《实施条例》等对领导干部经济责任作出具体解释，但在实际操作中准确界定每一项责任尚有一定难度。有些问题既可以定为直接责任，也可以定为主管责任，有些问题可以定为主管责任，也可以定为领导责任，造成不同审计人员对同一问题定责结论就会不同，增加审计风险。

第四，审计结果运用成效微弱。由于干部人事工作的特殊规律，有些地方干部管理部门在提拔、任用干部时，对审计结果未能充分运用，审计成果的转化作用难以充分体现。

三、经济责任审计模式研究

由上述的分析和研究可以发现，研究经济责任审计模式是一项十分迫切和必要的工作，所以笔者根据自己多年的工作经验和相关的调查研究从经济审计的计划管理、评价体系、责任界定及成果转化等四方面对经济责任审计模式进行了研究，具体内容如下所述：

第一，搭建审计项目计划管理模块。一是建立领导干部经济责任审计电子数据库，具体内容除了基本信息外，还要将以往年度审计开展情况、问题审计整改落实等信息输入数据库。二是通过与其他审计项目电子档案结合，整理出问题归集库，为项目计划的制定提供重要依据。二是建立分类轮审制度。根据被审计者经济管理权限和财政资金使用规模的大小，对被审计者实行分类轮审审计管理制。针对不同的审计对象，可采用不同的审计频率。三是在制定计划时要坚持量力而行原则，充分考虑审计资源，可以将经济责任审计与专项审计调查、部门预算执行审计及财务收支审计等项目相结合，避免同一年度同一单位重复进点审计。

第二，建立完善审计评价体系。一是要修订有关制度规定，发挥经济责任审计的引领作用。对照《规定》要求，分析和研究当前经济责任审计工作中存在的问题，细化和完善有关办法，使之更具操作性。要坚持定量与定性相结合，探索建立分类别、分部门相对规范的经济责任评价体系，切实提高审计责任评价的客观性、公平性和科学性。二是围绕领导干部履行“四权一廉”，完善经济责任审计的界定标准和审计评价体系，其中要针对不同类别的领导干部，突出各自的审计评价重点。三是坚持资源共享，优势互补。借鉴和吸纳联席会议各部门考核评价标准和意见，使审计评价更加全面和规范。

第三，编制定责实务指南。经济责任是由领导干部行使经济职权过程中产生的，这就要审计机关正确判断领导干部该应承担的责任是经济责任还是非经济责任；根据领导干部的职责分工，充分考虑相关事项的历史背景、决策程序等要求和实际决策过程，以及是否签批文件、是否分管、是否参与特定事项的管理等情况，依法依规认定其应当承担的责任。同时，要分清是领导干部主观因素还是客观因素而造成的失误而应承担责任。根据以上界定步骤，结合近年来审计所发现的问题，制定领导干部经济责任审计定责实务操作指南，将哪些问题列入定责范围、应承担哪种责任、责任认定的审计取证要求等编入指南，供审计人员参考。

第四，搭建提高审计成果平台。审计机关要做好经济责任审计宣传工作，提高社会公众对审计工作支持率，同时要将经济责任审计结果及时让有关领导和部门掌握，促使党委、政府在任用干部时，把经济责任审计结果作为一项重要参考依据。同时，审计结果报告应作为一份不可缺少的内容进入干部档案。建立经济责任审计整改工作考核制，促进被审计人员和单位整改纠正问题，对整改工作不重视或整改未到位的接受社会监督。

四、结束语

总之，探究和分析经济责任审计模式不仅能够使目前存在的问题得以有效的缓解，而且还可以不断的强化领导干部监督的手段，完善既有的监督管理机制，促进新的干部竞争机制的形成。同时有利于强化领导干部的责任意识和廉洁从政意识，进一步推进公共行政管理与公共财政管理体制的建立和完善。由此可见，研究经济责任审计的模式是十分必要和重要的。所以根据实际发展情况不断的研究和完善我国现有的经济责任审计模式是审计机关一项长期工作任务和努力方向。

参考文献：

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南京烟草作为政企合一的中央企业，所属县级分公司的企业法人资格已经取消，财务上不再独立核算，但其仍然承担本行政区域内国有资产保管和使用、卷烟市场营销、市场监管、行政许可、内部管理等重要职责。同时，国家局要求“要把加强对非法人实体的审计监督，作为一个重要的课题来研究”。在新形势下，南京烟草深化经济责任审计内容，探索形成了“经济责任+绩效审计”的审计模式，较为有效地解决了这一难题。

二、绩效审计在非法人单位领导干部经济责任审计中的应用意义

(一)绩效审计是开展非法人单位领导干部经济责任审计的内在需要

非法人单位一般实行预算管理下的财务报账制，而以财务收支为主线的经济责任审计模式已不能适应非法人单位领导干部经济责任审计需要。因此，引入绩效审计理念，来扩大经济责任审计的外延，丰富经济责任审计的内涵，符合非法人单位领导干部的经济责任审计的需要。

(二)绩效审计是强化对非法人单位领导干部监督的需要

在非法人单位领导干部经济责任审计中，运用绩效审计不仅对经济活动真实性、合法性进行监督和鉴证，还对领导干部所在单位的经营管理状况的考查；不仅关注财务收支活动中有无违法违规问题，还关注资金使用是否节约，有无损失浪费；不仅检查决策机制的健全性、决策程序的规范性、决策内容的合法性，还检查决策事项的效益性、实施过程的效率性、实施结果的效果性等。

三、非法人单位领导干部经济责任绩效审计模式的构建

(一)拓宽审计内容，解决“审什么”的问题

1、深入评审非法人单位内部控制

主要评价内控制度在需要控制的所有主要环节是否都建立了控制制度，内控制度的设置是否符合国家的有关法律、法规和制度的规定，制定的内控制度能否有效地防止违规违纪行为。

2、深入审查非法人单位经济工作目标任务完成状况

审查非法人单位领导干部任期各年度经济责任目标的完成与否。通过对任期内逐年目标任务完成情况、与任职初期相比较的经济指标增减变化情况，客观公正地评价非法人单位领导干部任期内的工作业绩。

3、审查非法人单位的财务收支情况

南京烟草非法人单位实行预算管理下的非独立财务核算体系，主要审查预算编报是否及时、真实、准确，有无虚列预算项目；审查烟草专卖打假经费的分配、使用、管理的真实、合法、合规性及效益性；审查卷烟罚没收入是否纳入财政专户存储，是否严格执行“收支两条线”规定。

4、审计非法人领导干部个人经济行为

审查领导干部及所在单位依法履行职权过程中决策行为的合法、合规、效益性；评价领导干部任期内是否严格执行国家的各种廉洁纪律和国家财经法纪的规定。

(二)转变审计方法，解决“怎么审”的问题

1、整合内外部审计资源

以审计项目为单位，以内部审计人员为主导，合理借助中介机构人员，有效解决经济责任审计过程中绩效审计遇到的技术性难题，充分发挥审计组的整体优势。

2、多个监督部门联动

实施经济责任绩效审计过程中，牵涉到非法人单位经营管理的各个领域，审计部门一般与人事、监察等职能部门联动，共同参与项目，形成监督合力，以保证审计成果的质量。

3、多种审计程序并举

在审计实施过程中，不仅采用查阅账簿、审阅资料、实地查验、询问调查等传统的审计程序，还运用经济活动分析、数量分析、技术经济论证、统计及非统计抽样等科学分析方法，合理确定审计重点和抽查范围，提高审计监督的覆盖面。

(三)完善评价体系，解决“怎样评”的问题

1、确立绩效评价的原则(1)实事求是原则

绩效评价围绕审计的内容和所取得的审计证据，以可靠的数据和客观事实为依据。(2)客观公正原则以写实和量化的方法描述事实，对被审计领导干部的工作成绩既予以肯定，又要指出存在的主要问题及应承担何种经济责任。(3)重要性原则着重评价与履行经济责任有重要影响的经济事项，一般依据经济事项的性质和数额的大小来选择评价的重点。

2、明确绩效评价的内容

在经济责任审计评价过程中，客观描述审计事项的结果，反映领导干部任职期间的工作业绩和问题，分析列举领导干部任职期间为企业发展所采取重大措施，并评估领导干部所采取的措施的实施结果。应依据审计方案确定的审计内容，审计什么评价什么，没有审计的不做评价。

3、制定绩效评价指标

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对市县长进行责任审计是一项全新的工作，没有现成的经验可借鉴。同时，市县长经济责任审计多、涉及的范围广，审计单位的数量很多，内容也很丰富，审计实施和审计取证也存在一个如何体现充分性、必要性和针对性的。为了实现适中的审计目标，就要使审计的重点更突出，审计的范围更恰当，要注意准确定位，把握好以下几点：

一是职责定位。市县长工作职责范围很宽，要注意区分市县长和部门的职责，市县长经济责任审计就是要紧紧围绕市县长的职责来认定其经济责任，有些与市县长职责关联不大的部门的问题，可以不必列入市县长经济责任审计。确定被审计单位和延伸审计单位时，要把重点放在与市县长工作直接相关的部门。重点关注其财政性资金的流向、使用、管理等内容，对单位本身一些财务核算上的问题一般可以不予涉及，发现问题可以告知当地审计机关，以集中审计目标。

二是责任定位。市县长的责任很多包括责任、人事责任、外事责任、安全责任等各方面的责任，认定其责任时一定要定位在经济责任上。经济责任及评价在时间定位上主要围绕市县长的任职期间开展审计。

三是寻找审计的切入点。市县长是否按章办事依法行政是认定和评价市县长经济责任的基点。审计发现，有的地方财政预算不报同级人大批准，这是典型的不依法行政的问题。同时，审计仅仅是对市县长监督的手段之一，审计的和手段受到多方制约，要以当地财政财务收支为基础进行审计。

四是把握审计的落脚点。市县长领导、决策经济工作的能力和个人廉政情况是市县长经济责任审计的重点内容。按照党的十六大提出的：“加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督”的要求，开展市县长经济责任审计，要把落脚点放在各项重大决策和执行环节是否符合程序，财政财务收支是否符合国家政策法规、个人是否廉洁自律上。重点关注市县长对国土资金、财政退库、挖革改资金、土地出让金、粮食风险金、城建、、水利、农业综合开发等资金审批情况，以及这些资金的使用方向、使用效益，来评价和界定县市长的经济责任。

二、突出审计的重点

一是突出共性问题。这些年市县长经济责任审计发现普遍存在的违规退库、税收征管、土地出让金、政府负债、违规确定经济政策等共性问题，就是市县长审计的重点问题。对“两保”即社保资金和环保资金进行审计，也是当前热点、重点和难点问题，它直接与公共财政支出、结构、效益相关。

二是突出重点单位。从这几年市县长审计情况看，80%违规违纪问题集中在8个必审单位，在这8个单位中，问题又集中在财政、税务和土管部门。因此，突出重点，就是要紧紧抓住那些掌管资金比较大的单位不放，审深、审细、审实。根据不同的特点，确定不同的重点，有专项资金、基金的，以专项资金、基金的管理使用为重点；对执收执罚部门，以罚没收入收支两条线为重点；有重点项目的，以重点项目的决策程序、合同及执行情况为重点；下属单位多的，对下属单位作必要的延伸审计或抽审。开展延伸审计也要坚持突出重点的原则，围绕界定市县长的经济责任这个主线来确定延伸的重点内容和单位。对一些与审计重点关联不大的问题或是当地审计部门可以重点关注的问题，尽量不要牵涉审计过大的时间和精力，要集中力量，确保重点。

三是突出重点内容。在审计内容上，以政府财政资金作为抓手。重点对预算执行、预算退库的合法性；罚没收入、行政性收费是否纳入一般预算；有无超越权限擅自减免税费；政府负债规模构成及偿还能力；重大经济决策、财政财务政策的内容、决策程序及合法性；政府性基金或重大专项资金使用效益进行审计。

三、综合运用多种审计方法

1. 经济责任审计与财政财务收支审计结合。对财政财务收支审计中查明的问题，问题产生的背景、原因，分清是个人经济问题还是财政财务收支的违纪问题，分清是工作中不熟悉财经法规还是明知故犯而出现的问题，分清是延续下来的问题还是任期内新出现的问题，把财政性资金的收支管用运营情况与经济责任履行情况有机结合起来这实质上是经济责任审计。经济责任审计是财政财务收支审计的人格化，将落实经济责任作为经济责任审计和财政财务收支审计的连接点。

2. 适当开展延伸审计。对一些行政执法的部门，要适当延伸；对重大事项追溯以前年度并延伸审计相关单位；对上审计报告的问题，要有延伸的旁证材料。延伸审计要以界定领导干部经济责任为主线，以促进当地经济健康为根本出发点，将管理的薄弱环节和易发生违纪违规问题的部门和资金作为突破口，抓住因重大决策失误导致效益低下和严重违纪违规问题的线索，查深查透，必要时要延伸审计二、三级预算单位和其他单位。

3. 有选择地采取抽样审计。市县长经济责任审计内容多、被审计单位多，特别是税收征管、土地出让、建设项目等数量较大，对一些项目和指标根据审计的目的、重点，有选择地采取抽样审计，能有效提高审计效率。对投资项目，可以随机抽审几个；对征用土地、对农户的补助等，也可以抽审几个乡镇，乡镇中抽审几个村，每个村再抽取一部分农户，这样的抽审就比较客观集中。

4. 开展审计调查。审计调查是广义的调查，审计人员除了自己组织实施审计调查，也可制定一些调查表格发给被审计单位进行自查。审计人员对自查表格进行归纳分析，是能够获取有用的审计证据的。2004年在市县长经济责任审计中我们专门安排了政府负债和土地出让金两项专项审计调查，调查的目的是通过点上的情况为省委省政府提出建议和意见。如土地出让金的管理和使用审计调查在摸清情况，摆明问题，分析原因的同时，还征求被审计单位和有关部门的意见，究竟如何管理和使用这项资金比较好，在此基础上提出了一些具体的意见和建议。

5. 运用机辅助审计。运用计算机辅助审计，既可以做到全面审计，又能方便快捷地获取有关信息，减少传统手工审计下的工作量，提高数据的准确度，提高审计工作效率。台州审计组在审计过程中采取计算机辅助审计，建立了相关的审计平台，取得了比较好的成效。台州审计组分成两个审计小组，通过星型结构小型局域办公协作，及时将在审计实施过程中有关的审计事项签证单、审计工作底稿、各种审计取证表格等资料录入到计算机中，通过共享文件夹便于审计小组之间、审计人员之间共享审计资源，及时了解审计有关情况，大大提高了审计工作效率。

6. 实地审计和送达审计相结合。在经济责任审计中，对于只进行财务收支账面审计，核实一般审计问题，不需要谈话和大量盘点资产内容的部分部门和单位，可以实行送达审计的方式。采取实地审计和送达审计相结合，能够缩短审计时间，节约审计人力资源。如余姚、定海审计组根据重点与一般相结合的工作思路，对“必审”单位采取就地审计，对延伸单位则采用送达审计的方式，扩大了审计覆盖面，为保证审计质量奠定了基础。

7. 鼓励被审计单位自查自纠。这些年市县长审计，坚持边查边改原则，鼓励自觉纠正违规违纪行为。省厅对被审计单位自查自纠的问题基本上从宽从轻处理，对审计进点前各地自行纠正的，审计一般不再处理；对审计过程中能自觉立即纠正的，处理时从宽掌握；对历史沉淀较长、短期解决有难度的，及时制定整改措施、计划等，处理时从有利于当地经济发展、稳定角度给予支持。由于鼓励被审计单位自查自纠，各市县自行纠正违规行为态度积极。从纠正问题的角度看，审计的目的已经达到了。

8. 引入绩效审计的思路。在市县长责任审计中完全开展绩效审计尚有一定的难度，可先引入绩效审计的思路，将政府绩效审计作为市县长经济责任审计的创新点进行有效的尝试和突破。市县长经济责任审计在政府绩效上进行探索，不仅深化了审计，拓宽了审计范围，从深层次揭示了市县区域经济的真实状况，也为全面、准确评价市、县长经济责任和工作业绩奠定了基础。市县长经济责任审计直接涉及市县财政财务、经济工作实绩，直接涉及市县长政绩。通过对国有土地出让金、重大投资项目、更新改造资金、农业综合开发资金、财政重大投入、上级下拨的各项专项资金等财政性资金使用效率、完成任务和目标的效益、资源使用和配置的合理性、有效性进行审计，审计中重点关注资金的使用效果、分配的结构、重大投资项目的效益等方面内容，重点查明财政资金管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失等，评价当地政府性资金使用方向是否合规、资金使用是否达到预期效果、是否兼顾了效益和人民群众的利益。在对财政性指标中，通过任职前后对比，动态分析各项指标增长比例，评估现有的经济结构、财政收入结构对经济发展的，全面地、地、辨证地揭示市县经济发展状况、经济发展潜力、基础设施建设、财政性资金收支结构和政府推动经济发展的施政成本，为认定和评价市县长经济责任提供依据。

四、借鉴有关成果和资料

1.市县长经济责任审计核心是财政收支审计，在市县长审计中要注意运用以往财政同级审和上审下的审计资料，使市县长审计与财政审计有机结合起来。同时还要注意运用专项审计资料。目前，我省共设立了13个专项资金，省里先后都组织过审计，这些审计结果对市县长经济责任审计很有价值。另外，通过审阅被审计单位的内部审计和自查资料，在市县长审计中也要注意运用。根据资源共享的原则，对当地审计机关和社会审计等部门出具的审计报告，则通过核实确认予以采用；对其他部门提供的资料，引用时要让他们作出真实性承诺。

2.从查阅市县政府常务会议、市县长办公会议等有关会议纪要、会议决定和领导干部签批有关报告、文件、抄告单入手，从查阅以往年度领导干部述职报告、省市有关部门对市县業务工作的考核结果等入手，了解领导干部任职期间本市县的经济决策、经济活动等有关事项，从中选择确定具体的重点审计内容，并围绕该内容审计或审计调查有关单位。通过查对市政府及其相关部门出台的各项经济政策、财政财务管理政策进行梳理，并与国家现行经济政策相对照，检查和发现市县政府是否存在违规制定财税政策等问题。

五、客观评价和防范审计风险

客观评价与防范风险是同一问题的两个方面，客观评价是前提，防范风险是目的。只有坚持客观评价，才能防范审计风险；要防范审计风险，必须坚持客观评价。

一是坚持评价。按照科学的发展观对市县长的经济责任进行评价，这在当前尤为重要。不管是对经济发展速度、财政收入增长速度还是城市基础建设等方面，都要结合当地实际情况、环境和城乡的协调发展，用科学的发展观和正确的政绩观去分析和评价领导干部的经济责任。

二是坚持全面评价。在总体评价上，要做到一分为二，既要肯定成绩，又要指明存在的主要问题。在审计报告基本情况部分，要从整体上评价市县长领导经济工作方面取得的业绩。对市县长的正面评价，可以放在制度、指标分析中，让审计对象能接受。

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《经济责任审计结果报告》到底是细点好，还是粗点好？什么地方该细，什么地方该粗？首先要把握经济责任审计要回答什么的问题。从内容上说，结果报告要说清四个方面问题：第一，审计工作开展情况，即审计依据、时间、范围、内容、重点、审计对象的配合情况；第二，目标任务完成情况及财政财务收支基本情况；第三，审计对象履职情况评价；第四，存在的主要问题和审计建议。这里，审计评价是核心，查处问题是重点，整改纠错是关键。其次，经济责任审计结果报告是向政府汇报审计情况的工作报告，从便于阅读，精简文字的角度，应该详略得当，重点突出。

一、基本情况要凸显总体，突出重点

第一，基本概况。简要概述被审计单位的基本情况，被审计领导干部任职时间和分管工作等。这部分要简明，主要是做好背景说明。第二，财政财务收支情况可以采用汇总描述，列表说明的方法。财政财务收支要给人一个整体印象，不必过细；目标任务完成情况应单独说明；重点资金和重点项目情况可做详细说明。一般采用列表的方式，不用多费笔墨，一目了然，而且便于分类比较。被审计单位取得的业绩或重要荣誉也可在基本情况中概括说明，予以辅证，体现经济或社会效益情况。第三，审计实施情况，不用过多篇幅，交待清楚，重点说明就行。基本情况的重点在目标任务完成情况和财务状况、财务成果的反映上，不必篇幅过长。

二、审计评价

由于审计对象所处单位行业、性质、级别不同，评价内容、评价标准也各不相同，如何才能客观公正地做好对审计对象的评价，特别是准确反映领导干部依法行政、依法理财的业绩和表现，一直是从事经济责任审计工作的审计人员长期以来探讨的课题。

结合近年来经济责任工作形势发展和审计业务视角转换，笔者认为应注意三方面问题：

第一，评价的内容可以适度拓展。现在经济责任审计主要是围绕会计信息的质量（真实性、完整性），财经法规政策的执行情况，国有资产管理情况，重大建设项目管理情况，重大经济决策情况，个人廉洁自律情况等来进行评价。但多数仍停留在财务层面，真正涉及绩效评价的不多，为什么？一方面是没有掌握更多关于工作成效的信息、资料，评价缺乏内容的支撑；另一方面也是由于评价标准的缺失，导致无法把握评价的度，即“量”和“度”的问题。而绩效评价不仅是审计工作的方向，也是干部监督管理部门正确评价衡量干部业绩的需要，因此，审计内容要向工作的效率、效果、效益方面拓展，搜集的信息不仅仅局限于财务信息，要向业务、行政、社会信息延伸，这就要求审计方法也要多样化。只有跳出传统审计方法的束缚，掌握了充足的信息资料，才能进行分析研究，透过财务信息看效益。

第二，评价方法可以多样化。可以定性评价，也可以定量评价，最好采取写实的办法，必要时引用一些数据或例证。注意在评价中引用数据，其来源应有一定可靠性，一是经审计确认的；二是政府公告的；三是社会公认的；四是被证明了的。运用例证，则要注意所举例子要典型，有代表性，能够支撑观点。

第三，运用审计分析。对于一些出现问题较多或比较复杂的单位，要注意综合分析，从体制、政策、管理、观念上以及内外部环境上进行分析，指出原因。把原因分析运用到评价中，有利于客观地反映情况，分清责任，一方面能让政府和组织部门更加清晰深刻地看到问题的本质，另一方面也更容易让审计对象认可接受。原因分析应有一定政策水平，注意要实事求是，切中要害。

三、审计发现的主要问题

对审计查出的问题的表述，结果报告应简洁明了、条理清楚、重点突出，主要体现在以下环节：

一是事实清楚、定性准确。准确指出问题性质，只讲结果，不讲过程；二是引用法律法规，点明法规名称、条款即可，不用详细引用具体内容，重要或复杂问题需交待清楚的除外；三是问题金额统一使用万元单位，便于阅读；四是问题要分类归纳，不必逐一列示，同类性质或某一个方面的问题汇总反映，具体列举。在问题的筛选上，可以有所取舍，突出主要和重要问题，一些金额较小、性质轻微，与个人履职无关，不影响主流的枝节问题可以不在结果报告中反映，以免显得琐碎和凌乱。相反，这部分在经济责任审计报告应写详细，便于被审计单位进行对照检查，逐一整改。特别要提到的是，审计报告征求意见稿一定要细，因为是征求审计对象意见的，过程、结果、定性、依据都要交待清楚，便于正确理解和核实认定，出具正式结论就可以在征求意见的基础上浓缩和概括了。

四、审计处理意见和建议

这部分应注意三点：第一，对查出问题的审计处理可以一笔带过，对于个别重点事项，需要单独交待的，予以概括说明。

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[关键词]债务危机；国家审计；国家经济安全

[中图分类号]F239.6 [文献标识码]A [文章编号]2095-3283（2014）03-0159-02

[作者简介]程海涛（1974-），男，山东滕州人，经济学硕士，研究方向：政府审计理论与实务。

自欧美债务危机爆发以来，影响国家经济安全的不确定因素越来越多，越来越复杂。国家审计的本质和目标，决定了国家审计的基本职能是维护国家安全，特别是国家经济安全，保障国家利益，保护人民利益，促进经济社会全面、协调、可持续发展。因此，国家审计作为国家治理的组成部分，应建立和完善维护我国经济安全的审计监督制度，充分发挥保障国家经济健康运行的职能作用，降低国家经济风险，确保国家经济的安全稳定与繁荣。

一、欧美债务危机对我国经济安全的影响

欧美债务危机是2008年国际金融危机的延续，欧盟、美国等世界主要经济体债务缠身成为影响全球金融市场稳定和发达经济体经济复苏的高危因素。在全球化相互依存的背景下，加入WTO以来对国际市场形成了较高依存度的中国也难以独善其身，美欧作为进口中国商品的两大主要市场，财政紧缩导致购买力下降、美元进一步贬值和推高全球通胀都将对中国经济造成直接影响，欧美债务危机影响中国国家经济安全主要表现在以下几个方面：一是金融安全风险。国际游资和国际金融危机对我国不成熟的金融体系和资本市场的冲击，加大了我国金融风险存在的威胁。二是资源环境风险。次贷危机以后，美欧等国为缓解和转移国内矛盾和就业压力频频出台贸易保护主义政策，对我国先进制造业、战略资源等产业安

全都能构成巨大的威胁。三是信息安全风险。信息是一个特殊的因素，尤其是经济信息，一旦在传递过程中出现异常，就具有极大的破坏性，将会对国家经济安全产生巨大的危害。四是民生安全风险。跨国公司利用雄厚资金实力和先进技术挤占国内市场，严重威胁了我国产业安全，尤其是关系到国计民生的关键产业。

二、国家审计维护国家经济安全的理论依据和方式

（一）维护国家经济安全是国家审计的职责

2011年7月8日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事会上提出，国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计是维护国家安全的重要保障。2010年，审计署新的国家审计准则，进一步明确了维护国家安全是国家审计的目标。新准则第六条明确指出，“审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展。”国家审计独立履行其职责，通过对被审计单位的经济活动进行事前、事中、事后的审计与监督，发挥其职能作用，为国家经济安全提供有效防范和保障，维护国民经济的有序、健康和平稳发展。

（二）国家审计是维护国家经济安全的“监督者”和“防火墙”

国家审计是国家治理的重要组成部分，是对国家权力运行的监督制约机制，是促进国家治理完善的监督控制的自组织系统（刘家义，2012；王会金等，2012）。作为国家治理中专司经济权力监督制约的国家审计，不仅直接对权力运行进行监督制约，还要通过对国家经济监督制约体制机制的监督审查，确保国家经济运行权力系统的稳定和有序，从而实现国家治理目标。国家审计维护国家经济安全主要依赖于两种途径，一是对经济运行的问题查处、风险预警，及时发现和调整偏离目标的行为，及时修正决策的失误；二是对权力运行监督体制机制的问题查处、风险预警，跨越部门、行业、领域的利益羁绊，客观地反映国民经济运行中出现的各种异动，前瞻性地反映各种倾向性、苗头性问题。

三、运用国家审计维护国家经济安全的具体措施

（一）重视信息安全，构建审计预警机制

在当今经济运行体系中，价格、政策、外部环境、国际形势、统计数据等众多信息引导着经济的运行，信息的质量直接关系到政府决策的正确与否，直接关系到国家经济运行的安全。国家审计可以充分利用其对于经济安全信息的监测与评价机制，对威胁国家经济安全的各种因素进行监测和预测，依据一定的标准和程序判断经济安全运行的效果，提出相应的纠正措施和建议，促进宏观经济达到安全运行的预定效果，使国家审计监督与经济发展变化相结合，防患于未然。

（二）重视财政安全，推进并强化绩效审计

绩效审计作为组织资源运用投入、管理和产出的评价手段，以提升组织资源运用绩效为目的。国家审计通过监督检点财政专项资金和重大投资项目的绩效状况，能促进提高财政资金使用效益，推动社会和谐发展。绩效审计的重点不仅以资金量的大小来考查，更要以财政资金项目对社会经济发展的绩效来考查，真正搞清楚资金安排是否合适恰当。开展绩效审计可以监督政府的公共管理行为，促使政府在使用资金时不敢贸然行事，而是加强计划性，力求使“好钢用在刀刃上”，遏制腐败行为的产生，防范“形象工程”。

（三）重视金融安全，完善金融审计

欧美债务危机的教训警示：国家审计对金融系统的监管，特别是金融机构资金安全的监督，是十分必要和重要的，因为近几次全球和区域性经济危机均由金融市场向实体经济蔓延和扩散。结合当前影响我国国家经济安全的因素，审计机关要对金融机构的生存能力和运行环境状况进行分析，了解其战略优势和威胁其经营目标的风险，从宏观层面识别重大金融风险，准确发现金融机构在防范风险方面存在的缺陷，并提出切实可行的改进建议。将审计资源向重点风险领域倾斜，对于高风险层次的风险因素进行全面详查，最大限度地强化金融机构的风险治理功能，及时发现风险、防范风险，发挥风险预警作用，促进金融系统安全运行。

（四）重视民生安全，开展专项审计

民生问题是一个国家稳定的关键所在。民生问题解决得好既可以提高居民生活质量，又可以激活消费、扩大内需、促进发展。从国家的角度讲，民生审计不仅维护了国家经济安全，而且保障了国家社会安全。国家审计机关应对重点部门、重点资金和重点项目进行审计和审计调查，主要包括：一是关注预算分配的公平性和合理性，促进增强预算的约束力，加强对一系列财政改革制度和措施执行情况的审计监督；二是开展对医疗、科技、环保、资源、涉农资金审计和专项审计调查，重点关注项目建设中有无决策失误，导致损失浪费的情况以及资金的使用效果，确保资金合理、有效使用，维护群众的切身利益；三是加强政府债务、投融资平台公司等专项审计，通过对地方债务状况的评估和分析，对地方政府资金流向进行监督，确保资金合理使用，引导地方投融资业务的健康发展，切实防范债务风险。

（五）重视监督制约权力，完善经济责任审计

经济责任审计是我国国家审计在监督制约权力实践中逐步探索发展起来的一种具有中国特色的审计业务类型。当前，我国开展的经济责任审计正处于深化发展阶段。从维护国家经济安全的角度看，经济责任审计应以促进建立与完善对权力的制约与监督机制，促进领导干部依法理财、依法行政、依法经营和管理，促进党风廉政建设为着眼点，有效地组织和开展工作，力争通过审计达到规范、教育、改进的目的。把有资金分配权的部门、资金流量大的部门、重大项目的建设部门和大中型国有及国有控股企业作为领导干部经济责任审计的切入点，强化监督制约的力度。按照党的十精神，突出关注民生政策、土地政策、环保政策贯彻执行情况及政府财政负债、重大经济决策事项等方面情况，揭示和查处各类违法违规问题特别是重大损失浪费问题，要从体制、机制、制度层面分析成因，发挥经济责任审计的建设性作用。

[参考文献]

[1]刘家义.国家审计与国家治理[J].中国审计，2011，8（16）.

[2]金建红，吴丽佳，高敏蓉，黄建蕾.国际金融危机背景下的国家审计研究[EB/OL].（2009-12-17）.http：///art/2009/.

[3]河合正弘，刘文.日本汇率政策对人民币的经验与教训[J].国际金融研究，2004，（10）：9-11.

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[关键词] 医院物资管理

前言

医院物资管理涵盖固定资产、低值易耗品、药品、卫生材料以及其它材料,它是一项复杂和系统的工作,并直接关系着医院的服务和成本。在倡导医疗卫生体制改革的今天,医院物资管理方法的改进不仅是必要的,而且是迫切的。

一、医改背景下加强医院物资管理工作的意义

我国医疗卫生体制改革的根本宗旨是解决广大人民群众看病难、治病难的问题,使方便、优质、高效的医疗服务深入群众。顺应医改要求,我国公立医院将医疗、教育、科研工作相融合,不断提高医疗服务质量。医院物资管理从采购、库存到供应,每个环节都与医院日常运营息息相关,各科室都离不开物资管理的支持。物资管理工作的水平既影响着医疗服务的质量,又是对医院管理质量的检验。因此,物资管理工作也必须得到加强,才能使后方的管理支持与前方的服务供给相吻合。

二、医院物资管理工作的现状

从医院物资管理工作的现状来看,当前主要存在以下问题:

第一,物资采购缺乏计划。医院根据年度发展规划,每年需要采购大量的物资,资金量非常可观。对于各个科室提交的需求计划,财务部门的审核并不深入,一般和往年出入不大都能获得批准。这种采购方式明显缺乏预算的规范性,例如低值易耗品如何确定消耗标准,是否采购超出实际使用速度。物资采购缺乏计划将导致医院运营成本的增加。特别是医院在强化科研与创新角色的过程中,年度物资采购必须有明确的主导方向,以持续推进医疗改革,否则将减缓改革速度。

第二,物资库存管理混乱。由于医院物资管理的范围广泛,物资采购后需要充足的库存空间,而且库存进出的管理尤为重要。医院普遍存在库存成本较高的问题,很多物资在采购后需要占用较长的库存周期,此类非急需物资的库存成为成本居高不下的主要原因。当物资进出库存时,管理人员使用手工登记的方式,也容易造成库存物资统计的不便,一旦发生缺损,难以追根溯源。

第三,物资供应存在漏洞。物资供应应当以实际需求为依托,当医疗设备折旧到期时应更换新的设备,低值易耗品损坏或使用耗尽后应领取新品。医院物资供应充分是必要的,但也难于控制供应超标的问题。例如:医院对于各个科室领取的办公用品及耗材没有进行控制,甚至是“有求必应”,购入功能相近的设备,造成闲置;在供应商的怂恿下购入过多的药品等。

造成医院物资管理问题的原因主要源于制度不严、监管不力。多年来医院物资管理都沿袭着旧有的工作体制,没有系统、严格的制度作为基础。采购、库存、供应的各个环节都缺乏行之有效的制度约束,先进的管理方法无法得到应用。此外,物资管理的责任人不清,即使工作出现问题,当事人也能逃避责任。

三、医院物资管理工作方法的改进

针对现存问题,医院物资管理工作应着力推进以下方法的应用:

第一,制定严格的预算决算制度。采购是医院物资管理的起始阶段,采购的依据是预算。医院预算制度应当以当前医疗卫生体制改革的方向为战略起点,结合医院特色,细分若干年度需要重点发展的工作,根据轻重缓急分配各科室的预算指标。在预算流程上,院部领导和财务部门、相关职能科室负责人应组成预算领导小组,担当决策人和责任人,共同商讨科室提交的预算计划,经过审核修改后再执行。年度末领导小组还要对当年预算执行的结果进行分析,发现问题,及时改进。

第二,建立信息化管理平台。基于物资管理的复杂性和持续性,信息平台对规避管理风险、细致管理流程尤为必要。信息平台的功能应包含数据录入、标准设定、过程记录、信息预警、整理分类、汇总分析等。医院将物资管理工作加以分类,将预算的结果设定为物资管理的量化标准,每项物资管理工作都与责任人对接。无论物资处于采购、库存、供应的哪一个环节,信息平台中都能有所显示。当物资管理工作即将出现异常情况时,系统还可提前做出预警。

第三,实行物资供应链管理。市场经济飞速发展的今天,医院运营所需物资的供应商很多,选择余地大。为节省库存空间,控制物资采购量,加速物流配送,医院应积极引入供应链管理的方法,将仓储和配送环节转移,由供应商担当主要角色,医院根据信息平台的统计信息,适时开展新增采购。供应链管理是对物资管理流程的系统优化,从而节约了库存问题对人力、物力、财力资源的浪费。

第四,注重经济责任审计结果的运用。经济责任审计是对医院领导干部工作廉洁的检验,在预算制度执行的前提下,医院物资管理预算领导小组有责任也有义务监督日常工作,同时接受经济责任审计。引入经济责任审计,可对物资管理的质量进行检验,因为审计工作不只是财务账面的审计,还包括经营决策、医德医风、日常管理多个方面,与物资管理相关的环节都在审计范围之列,一旦发现问题,则应依法处理,从而使医院树立起自上而下的严谨工作作风。

四、总结

由于我国传统医疗卫生体制惯性的影响,医院物资管理的改革不是一蹴而就的。在此期间,医院必须运用严格、深入的管理方法,彻底治理根本性的问题。相信随着物资管理工作的改进,新时期医院的服务和管理将会迈上新的台阶。

参考文献

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（一）找准资源环境审计的切入点

近年来，资源环境问题已成为各级党政部门工作的重点和社会关注的焦点、热点，审计机关应及时调整工作思路和工作重点，围绕政府工作中心选准审计切入点开展工作。以流域治理审计为例，为改变渭河污染现状，陕西省各级政府自2008年以来，累计投入数百亿元专项资金用于渭河流域综合治理。为此，陕西省审计机关也连续5年将渭河流域综合治理跟踪审计作为资源环境审计工作的切入点，由最初的污水垃圾项目审计到现在的渭河全线整治审计，由最初的仅仅局限于渭河流域到现在的渭河、汉丹江流域全面覆盖等。

（二）适时拓展资源环境审计范围

资源环境审计涵盖天空、地面、地下，涉及大气、水源、土壤、矿产资源等内容，点多、面宽、头绪琐碎，传统审计已很难适应现实审计工作的需要，只有立足于传统的对资源环境职能管理部门的财务收支审计，在此基础上，逐步纵向和横向拓展资源环境审计的内涵和外延，由上层职能管理部门向基层具体的项目单位拓展，由财务收支向项目绩效拓展，由地面的水源保护、耕地保护向天空的PM2.5防治、大气污染治理以及地下的矿产资源适度开采、防止过度开发等内容拓展。

（三）注重资源环境审计与其他行业审计的结合

资源环境审计既可以依托于其他行业审计实施，也可以单独组织实施，更多的时候还是要结合财政、企业、投资、经济责任等行业审计来实施。如在财政审计中可以安排对矿产资源补偿费、“两权价款”征缴情况的审计，在企业审计中可以安排对节能减排资金拨付、使用情况的审计，在市、县政府首长的经济责任审计中可以将任期内环保指标变动情况纳入经济责任审计评价范围等。

（四）把绩效审计贯穿于资源环境审计全过程

资源环境审计要始终将资金和项目的社会效益、经济效益以及生态效益摆在突出位置，注重从政策执行、项目建设、设施运营、资金使用、资源利用、行政效能等方面综合考虑资源环境审计项目的效益、效率和效果，全面提升资源环境审计的质量和水平。如对退耕还林和污水垃圾建设项目的审计，以资金投入、管理、使用的真实性、合规性审计为基础，重点突出了对项目在建情况、竣工（完成）情况、投运情况的审计，从项目的经济性、效率性、效果性等角度全面分析评价项目的经济、社会效益，较好地发挥了资源环境审计为国家治理服务、发挥免疫系统功能的作用。

二、当前资源环境审计中存在的问题

当然，资源环境审计在审计范围不断拓展、审计内容不断更新的快速发展中，也存在一些问题。

（一）偏重财务收支审计，绩效审计有待继续加强

多年来，资源环境审计主要偏重于预算执行和财务收支审计，审计的范围和重点侧重于监督资金拨付、支出的真实性合法性方面。近几年虽然在部分项目的审计中突出了绩效审计内容，但也只是在个别项目、个别事项上有所突破，对绩效审计缺乏清晰完整的工作思路和成熟有效的方法，绩效审计与预算执行审计、财务收支审计、经济责任审计、行业专项审计的结合还不够紧密，有待继续加强。

（二）审计人员综合素质难以适应资源环境审计发展要求

目前资源环境审计人员知识结构单一，缺少既熟悉审计业务又了解资源环境项目的专业技术人才，资源环境审计中很难对项目建设中存在问题的根源、背景以及工程决算等内容进行全面深入的分析和评估，这在一定程度上成为了制约资源环境审计质量再提升的瓶颈。

（三）资源环境审计信息化水平较低

资源环境审计信息化不仅仅是技术问题，它还将对整个审计工作的方式、程序、质量和管理，乃至审计人员的思维方式和自身素质带来重大影响。目前，受被审单位信息化程度较低等因素影响，资源环境审计信息化建设与其他行业审计相比，还存在不小的差距，成为资源环境审计持续全面发展的短板。

（四）资源环境审计查出问题的披露和处理难度较大

资源环境审计涉及部门单位较多，一些主管部门及项目实施单位的违规问题带有明显的政府行为色彩，导致本级审计机关在披露审计发现的问题以及对此进行处理时顾虑较多，既害怕影响上级对本地的扶持，又害怕给当地政府抹黑。加之一些地方政府的强势干预，使得一些基层审计机关左右为难、独立性不强，资源环境审计发现问题披露多了地方政府不满意，披露少了审计报告的质量又会大打折扣，难以对政府宏观决策提供真实、科学的依据。

三、加强资源环境审计的思路和建议

针对资源环境审计中存在的上述问题，提出以下加强资源环境审计的思路和建议。

（一）继续加大资源环境审计力度

要以学习贯彻十精神为契机，紧密结合影响经济社会发展的重点、热点和难点问题，科学合理安排资源环境审计规划，不断拓展资源环境审计的广度和深度，逐步实现对水污染防治审计、土地矿产资源保护审计、节能减排大气污染治理审计的三位一体全覆盖，并探索开展资源有偿使用、生态补偿情况的审计。

（二）抓好资源环境审计与绩效审计的结合

要对资源环境管理系统、资源环境管理活动的经济性、有效性、效率性、效益性进行科学评价，有效遏制各种以破坏资源环境换取经济增长的短视行为，促使各级政府和相关部门在综合决策中不仅要考虑经济发展需要，更要重视资源环境的可持续发展，更好地为转变经济增长方式、推进科学发展服务。

（三）着力提高资源环境审计人员综合素质

要进一步强化对现有资源环境审计人员的培训，在理论方面，既要加强专业知识的培训，也要强化统计学、计算机、法律、管理、环境学、社会科学相关知识的培训；在实践方面，要突出环境审计实务的培训，使资源环境审计人员能够熟练掌握资源环境审计的各种技术和技巧，能够用科学的新观点、新方法分析和解决审计查出的问题。

（四）高度重视资源环境审计的信息化运用

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（一）强化社会管理，提倡公共服务。强调社会管理和公共服务是新公共管理理论的核心，新公共管理理论认为：就政府和社会的关系而言，二者的关系要重新定位，政府不再是高高在上“自我服务”的官僚机构，政府工作人员应该是负责任的管理人员，社会公众则是政府的“顾客”，政府服务应以顾客为导向，增强对社会公众需要的响应力，建立新型的政府———社会关系模式。近年来，我国提出了建立服务型政府的口号，强调政府的公共服务职能，并且逐步把一些政府行政职能下放，由一些社会集团或机构管理并由一些中介机构提供公共服务。凡是公民和非政府组织能够独立处理和解决的事情，政府就不插手；凡是市场可以解决的问题，政府就不介入。做到掌舵而不划浆，能当裁判员就不当运动员。在这方面，各级政府在审计管理上也采取了许多重大措施。如把本来归上级审批的许多权限交由下级决定，扩大下级的自。使下级能够根据本单位的实际情况、综合权衡，把有限的经费用在刀刃上，提高经济效益。这些探索，无疑是积极的。随着下级批准权的扩大，就存在如何监督与管理的问题。管理的变革不是建立无序社会而是有序社会，这种“有序”并不像过去那样完全依赖于行政命令，而是更多地依赖于评估与导向，通过评估、导向与监督实现控制目标。作为监督的一种重要形式———审计，也逐步从单一的财务合法、合规审计向多元的综合审计转变，即在财务监督检查的基础上，对被审单位经济活动的经济性、效率、效果、管理进行评价考核，针对存在的问题提出建议，从而促进其不断完善控制制度，改进内部管理，提高经济效益，使审计的职能由单纯的查编纠错向综合评估导向转变。

（二）强化行政监督，实现职能转变。行政改革的一个重要的趋势是政府从微观领域退出，而用更多的精力搞好宏观调控，制定科学的决策，加强行政监督，充分体现“凡是市场能办好的，一律由市场来办，凡是社会能办好的，一律由社会来办；凡是应由政府来办的事情，政府的优越性就一定要体现出来”的根本原则。从我国的实际情况来看，往往有一种“收则死，放则乱”的现象，这是法制不健全，监督机制不配套造成的。政府弱化行政管理和行政规范，完成从微观领域向宏观领域的转变，对行政监督提出了更高的要求。从我国行政监督的现实看，体制尚不十分健全，监督力度不够，方法比较单一。作为监督机制之一的审计监督还缺乏完全过程的监督。监督的分工可分为事前监督、事中监督、事后监督，三种方式必须结合且全方位进行，才能发挥作用。但长期以来，我们往往将工作重点放在“查错纠偏”上，偏向于追惩性的事后监督，这种亡羊补牢的监督方式往往使监督工作陷入消极不利的局面。问题已经发生，已经造成了不良影响或危害，造成了损失才进行纠正，而忽略了行政行为发生前的预防和行政行为过程中的控制。加强行政监督，就要求审计工作从偏重事中、事后审计转到全过程、全周期审计上来。这就为审计的发展提供了更多的历史机遇与历史责任。事前审计、事中审计、事后审计都有了发挥的空间。事前的风险评估，事中的制约监督，事后的绩效评估，一定程度上代替了过去的部分行政手段。

（三）强化绩效评估，注重导向功能。新公共管理理论认为，政府应放松严格的行政规划，实施严格的绩效目标控制，即确立组织个人的具体目标，并且根据绩效目标完成情况进行测量和评估，从而产生了所谓的3E，即经济、效率、效果。把传统的行政管理注重遵守行政法规转变为注重绩效测定和评估。新公共管理理论强调执行行政的管理技术，改变了控制组织的手段，从利用审批，规划转变为依靠绩效评估，从而发展新监督机制与方法，把巨大的行政组织分解为许多半自主的权力机构，实行目标控制。在评价经济指标时，往往要求开展绩效审计，使得审计的重点逐步从财务收支的真实性、合法性审计向绩效性审计转变。

（四）强化问责制度，构建责任体系。近年来，我国政府对失职的干部，采取了严厉的处罚措施，显示了我国建立法制国家的决心。问责制度是国家政治制度和监督体系的重要组成部分。能否形成健全有效的问责制度，是衡量成熟法制国家的重要标志。因此，完善问责制度，构建责任政府，已成为包括中国在内的现代行政管理体制改革的基本目标，行政问责与行政监督、审计监督结合，是问责制度实行的必由之路。问责制度的建立，有赖于审计工作的深入开展，形势呼唤健全审计制度。而这种审计的重点应从查处违法违规问题，转到开展效益审计，包括经济、社会效益和环境效益等。这些审计结果，可以为问责奠定基础。目前普遍开展有的对领导干部的经济责任审计，为问责制度的建立进行了有益的探索。

二、新公共管理理论下的审计发展与制度建设

（一）审计发展趋势

新公共管理运动是审计发展的政治动力，为审计提供了政治、经济和社会环境。行政管理的四大发展趋势，为审计的发展奠定了基础，使审计发生以下四个转变。在审计倡导上，从过去的偏重微观审计向注重整体效能的宏观审计转变；使单一的专业审计向多元的综合审计转变；使审计的功能从单纯查编纠错向综合评估与导向转变；在审计的层次上，从过去注重财务人员的合法、合规向注重领导干部的管理、决策转变；在审计的重点上，从过去以财务收支的合规、合法为重点向对整个经济状况的绩效审计转变；在审计的阶段上，从过去偏向事中、事后审计向重过程，全周期审计转变。根据这些转变要搞好审计制度建设，就是要作好前瞻性和奖罚性制度设计，适应形势的发展，给审计工作推动全面工作一个支点。

（二）审计发展背景下的制度

1．建立绩效审计制度。

绩效审计是审计部门或人员，采用现代技术、方法客观地对各级单位，部门实现经济性、效率性和效果性的成果进行评价，提出改进意见，改善决策和管理的一种审计方式。这种审计从原来的真实性、合法性审计，转变为真实性、合法性、效率性三者有机结合。这种带有绩效评估的审计方式，今后应作为评价一个单位工作的依据。绩效性审计是对经济活动效果性的一种审计与评估，是审计的发展趋势。在经费供需矛盾依然突出的情况下，提高有限经费的使用效益，是增强经济投资效益的重要途径。目前，在某些单位，乱上工程建设项目，行政消耗性开支过大等问题突出，采用审计方式的引导，确保有限经费用到刀刃上，是国家建设的一个重大课题，作为由传统审计向现代审计转变的一个重点，绩效审计要突破财务收支审计的局限，着力反映经济活动的效率、效果及管理状况，通过设置和运用经济业绩和效率的指标体系来分析和评价单位的业绩，以促进经费管理水平的提高。开展绩效评估，必须在评价内容、方式，评价指标体系设置等方面有所突破，近些年，国内大学开展的教学评价为绩效评估做出了一些尝试。教学评价将院校的日常管理工作分为几个大的方面，又细分为若干个评价点，接着这些评价点对照标准可以量化出分值，再把这些分值用加权法相加得出总分。由此把单位的情况分为ABCD四个档次。评价结果用于确定院校建设达不达标，院校建设水平处于什么层次，由于评估情况直接与对院校的评价相连，达到了以评促建、以评促改的目的，大大提升院校建设水平。绩效审计制度的关键一是要有一整套评价各类型单位的评价指标体系，要根据各单位工作的重点确立评价标准；二是要有一套适合绩效评估的审计方法体系；三是要确定适当的评价方式，可以采用传统的方式，也可以采用专家组的形式各单位互审等；四是要制定绩效审计结果的使用办法，这样才能使绩效评估落到实处。

2．健全经济责任审计制度。

责任审计评价说到底是对领导干部经济责任状况的整体评价，是衡量领导干部履行经济责任的尺度，它既不是对领导干部德勤能绩的全面评价，也不是对单位财务工作的整体评价，它是一种专项监督制度。实施的目的在于促进勤政、廉政，提高领导干部的经济管理水平和经费的效益。领导干部掌握着一定的财经权力，就应该承担相应的责任，这种责任除了一部分是经济责任外，更多的是一种行政管理责任，我们习惯上把它称作领导责任。这种经济责任应有相应的评价标准，这种标准应以责任为主，以经济结果为主，尽力量化，定量与定性相结合。今后的经济责任，将不单单局限于从经济法规角度审计，而是与效益审计结合，更加关注领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益、环境效益，关注领导干部履行经济责任行为对本单位可持续发展的影响。完善经济责任制度，要健全对领导干部经济责任考核的科学规范的指标体系。目前许多经济责任评价标准，对经济决策、经济管理、财经法规执行、事业成绩、廉洁自律等方面的主要职责进行规定，但还存在着层次不分明，界定不严格，缺乏量化指标等问题，使执行起来难度较大，应逐步建立各行业，层次的定性分析与定量考评相结合的考核指标体系。

3．建立全程审计制度。

近年，国家投入大量资金进行重点项目建设，从目前看，全程跟踪的行为过程尚不规范，跟踪的范围、内容、重点以及跟踪的组织形式都在探索之中。由于受传统思维定式的影响，审计仍然是事后、事中居多，事前审计少；注重财务报表凭证等会计材料多，对重大项目的可靠性事中监督少；对微观问题注意多，对宏观问题注意少。要改变这种状况，就要建立健全对重大项目，重大经费的全程跟踪制度，特别是对于重要环节的跟踪。以项目经费为例，项目评审，项目验收每一个环节都有大量经费运行，从目前的情况看，虽然各个环节都有严格的评审，但是这种评审都是从技术的角度由相关专家进行，还没有从经济指标的角度进行过相应的审核，这就造成经费的投入效能比差，要改变这状况就必须对各种大型经费规定严格的制度，保障经费运用的安全和效率。

4．建立审计结果使用制度。