村镇建设用地分类标准范文

导语：如何才能写好一篇村镇建设用地分类标准，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

【关键词】乡级土地利用规划；村镇规划；协调

近年来我国在各个方面都获得了较大的发展，成绩斐然，同时很多问题也在发展的过程中显现出来。土地资源匮乏是社会发展中的重要问题，社会诸多行业的发展都离不开土里的利用。因此怎样解决社会发展中的土地资源匮乏问题，提高土地利用的合理性和利用效率成为政府相关部门的工作中的重要课题。乡级土地利用规划和村镇规划是促进经济涉水统筹发展的重要内容，因此相关部门应当促进乡级土地利用规划和村镇规划的协调，为土里使用提供科学依据具有重要意义。

一、乡级土地利用规划和村镇规划的差异性分析

第一，具有不同的规划时间尺度和空间范围。局域性规划是村镇规划的空间范围，全面性规划是乡级规划的范围。二十年是村镇规划的实践期限，而乡级规划的时间期限多为十年到十五年。第二，两者具有不同的内容重点。建设用地的布局和分类的综合统筹是村镇规划的重点，生产设施用地规划、公共设施用地规划、居住用地规划是其主要内容。用地布局的总体安排和控制以及土地利用结构的调整是乡级土地规划的重点，城镇建设用地空间管制、基本农田的调整和布局等是其主要内容。第三，具有不同的规划用地分类。规划用途是乡级土地的分类标准，而村级的分类标准是土地使用性质，各自的种类数也不同[1]。

二、乡级土地规划的村镇土地规划的矛盾因素分析

（一）乡级土地利用规划和村镇规划对村镇规模的确定存在冲突

乡级土地利用规划和村镇土地利用规划的村镇规模确定矛盾包括：对建设用地的数量进行限制；对可占用更低的数量和位置进行限制。我国城乡规划法规定由县级以上政府在镇总体规划中对镇的建设标准、发展规模等进行确定。但土地管理法却规定逐级分解和用地指标是土地利用总体规划的依据。进而使得乡级土地规划和村镇土地规划对建设用地指标无法达成一致[2]。

（二）乡级土地利用规划和村镇规划编制结构协作力度不够

目前，城乡建设部门是村镇规划的责任主体，土地管理部门是乡级土地规划的责任主体。两个编制主体级别相同，但却具有不同的监督指导单位，并在各自的体系内完成规划编制工作。虽然两个规划编制主体实行了规划成果互检和资料共享，但两者的沟通仍然不够，常常出现一个编制主体根据另一个编制主体的规划成果进行套核的现象。

（三）乡级土地规划和村镇规划技术规程存在差异

由不同的规划主体负责乡级土地规划和村镇土地规划，必然会导致制图规范和编制规程上的不同。主要包括：第一，人口统计口径不同。《镇规划标准》是村镇规划人口预测的依据，流动人口、通勤人口、常住人口是其人口组成的部分。而流动人口在乡镇规划人口预测中被排除。镇区用地面积应人口规模内涵不同而产生不同。同时控制性人均指标也因为人口统计基数不一致而难以衔接。第二，用地分类和范围统计标准不一致。行政区划为范围是现行土地利用规划统计用地数据的依据，规划区是村镇规划各类用地的统计范围。两项规划具备不同的统计范围，使得同种地类具备不同的数量。另外，不同的分类体系也是乡级土地规划和村镇土地规划中的重要问题，使得各种地类的认定难以一致。第三，具有不同的规划期限。由于村镇规划期限为二十年，而乡级规划为十五年，不一致的规划期限必然导致规划内容的不协调和不可比。

三、协调乡级土地规划和村镇土地规划的途径

（一）对乡级土地利用规划和村镇土地利用规划进行统筹

从整体利益出发、带有控制性是乡级土地规划的特点，因规划结果和规划特征带有指令性，使得规划内容无法充分考虑局部利益，进而为规划的实施设置了障碍。而深入的分析地区的实际情况是进行村镇土规划的基础，相对于乡级规划更加贴切实际，有利于规划的具体落实。乡级土地利用规划和村镇规划的矛盾也由此产生，具备发展和保护两个不同目的使得两者在实施中被对方牵制。因乡级土地利用规划是从土地可持续利用和区域粮食安全的角度进行的，因此村镇规划服从于乡级土地规划的控制和指导是毋庸置疑的，土地利用规划确定的范围是村镇规划确定用地规划的依据。

（二）加强乡级土地利用规划和村镇规划编制主体的协作

现阶段两个相对独立的同级部门对乡级土地利用规划和村镇规划进行编制，两项规划无法协调的重要原因在于两个编制主体缺乏有效沟通。对土地管理部门和城乡建设部门进行合并是解决这个问题的根本办法。例如在我国深圳建立了规划与土地资源管理局，对土地利用规划和城市规划进行统一编制，并获得了良好的成效。但不同规划编制主体合并较为困难，现阶段较为可行的办法是加强不同编制主体间的沟通，强化两个的协作。具体包括以下几个方面：第一，两方编制主体在修订或者编制规划前，要对规划成果和规划现状的资料进行沟通，资料应体现为图件和文字两种形式。第二，在编制规划过程中，两方编制主体应当安排人员参与对方的具体编制工作，并解释规划思想和提供的资料。第三，对草案的审查应由双方的技术人员和领导共同进行，逐个核对控制性和原则性的内容，修正两项规划冲突的地方。

（三）对编制方法进行完善

乡级土地利用规划和村镇规划的不协调的根源在于具有不同的技术规范和编制规程，因此为降低两项规划的冲入必须寻找新方法。具体包括：第一，统一基础数据。第二，选择预测模型预测人口时，应当在充分考虑地区情况的基础上综合分析多种预测模型，使预测的准确性得到有效提高。第三，协调两项规划的难点在于用地的分类，用地标准、分类标准、统计范围不一致是其主要体现。应当以两项规划使用的标准为基础，对两者同时使用的新标准进行制定。而用地标准则应当依据村镇发展的现实情况具体确定[3]。

四、对《武汉市江夏区郑店总体规划2006-2020年》的研究

郑店位于江夏区西部，总面积为12093.7公顷，占武汉市总体面积的1.67%。郑店现辖23各行政村，1个社区，230个村民小组。2005年常住问口为4.8万人，城镇人口有0.9万。郑店2005年规划数据如图1所示。

为了实现两规的统一管理，郑店采用了土地规划用地分类作为郑店总体规划的原则，两规对接情况如图2所示。通过郑店对两规的协调，实现了对土地的 有效利用。

结语：

现实中，我们应当从保护和发展相互统一的原则出发，依据规划要求，有效解决两项规划中的用地问题。使规划目标、各类用地边界、数据口径等在两项规划中实现统一，进而实现乡级土地利用规划和村镇规划的协调。

参考文献：

[1]郐艳丽，刘海燕. 我国村镇规划编制现状、存在问题及完善措施探讨[J]. 规划师，2010，（09）：69-74.

篇2

关键词：诸城市;城乡土地资源;统筹利用;基本农田;城镇建设用地

Abstract: In view of the present situation of China 's extensive use of land, to the city as an example, through the analysis of present situation of the city land use, find out the city land use existing problems, analysis of land potential, land scale prediction of short and long term, the land resources comprehensive utilization countermeasures, in order to land in China the model provides a reference.

Key words: the city; urban and rural land resources; comprehensive utilization; basic farmland; urban construction land

中图分类号：TU984 文献标识码：文章编号：

1 概述

诸城市地处山东半岛东南部，位于泰沂山脉和胶潍平原交界处，总面积2167.2平方公里；2007年末全市总人口106.33万人。全市下辖9个镇，一个乡，3个街道办事处，1个经济开发区，448个行政村。地理位置优越，区位优势明显，交通十分便利。胶新铁路、青莱高速、206国道以及正在筹建中的潍日高速公路为城市对外交通提供了便利条件。公路交通四通八达，烟汕、泰薛、平日、朱诸、央赣、胶王等六条干线公路穿越市境，与22条市乡公路纵横交错，组成密集的交通网络，以城区为中心呈网状向四周延伸，成为周围地区的枢纽。

2 土地利用现状

2.1土地利用现状

诸城全市土地总面积为2182.7平方公里，占全省土地总面积的0.14％，其中耕地总面积1200平方公里（1799亩），占全市土地总面积的54.97％；建设用地总面积186.72平方公里，占全市总面积的11.69%。市域范围内，河 流水系较为丰富，水域面积约为185.32平方公里，占全市土地总面积的8.49%。市域范围内地势南高北低，南部为起伏较大的低山丘陵地带，中部向北潍、渠两河沿岸，多为波状平原和少部分洼地，中有残丘分布。

2.1.1耕地利用现状

根据相关部门统计，自2001年以来，由于新开垦耕地的面积与被占用耕地的面积不相当，全市耕地总体规模有所波动。被占用耕地大多被用做国家基建、集体基建和农民个人建房，也有部分耕地被改为果园、蔬菜大棚等。由于部分耕地功能被转化，以及人口规模的逐年增加，人均耕地面积总体呈现减少的趋势。

从各镇耕地规模占市域面积比重（图1）方面分析，其中，由于舜王街道、贾悦镇、石桥子镇、林家村镇为典型的农业镇，其耕地面积占市域耕地总面积的10%以上。桃林镇处于市域南部低山丘陵地带，农业土地利用条件较差；辛兴镇主要以工业用地为主；枳沟镇镇域面积相对较小，所以农业用地只占市域总用地面积比重的4%。

从各镇人均占有耕地（图2）方面分析，由于各镇用地条件、土地利用结构、工业化水平等因素的差别，土地资源的分布相对不均衡。贾悦镇、石桥子镇、百尺河镇、辛兴镇、林家村镇，人均耕地面积大于1.7亩/人；另外密州街道、龙都街道、枳沟镇、相州镇、昌城镇、桃林乡、皇华镇人均耕地较少，均不高于1.60亩/人。

2.1.2建设用地利用现状

目前，诸城全市建设用地总面积为186.72平方公里，占市域用地总面积的11.69%，其中城镇建设用地总面积为95.09平方公里，约占市域建设用地总面积的50.93%；农村建设用地总面积为91.63平方公里，约占市域建设用地总面积的49.07%。

（1）中心城区建设用地现状

诸城中心城区现状建设用地面积为4492.58公顷，城市人口29.1万人，人均城市用地154.38/人，中心城区现状人均用地规模较大。另外，人均城镇居住用地面积为56.60/人，那么，人均总体居住用地面积则为115.41/人；现状城市人均工业用地面积为46.99/人；可见现状城市土地利用较为粗放，土地利用率较低。

现状人均居住用地占有量较大，约占城市建设用地的58%，远超过国家规定；现状道路广场占城市用地的比例为4.59%，绿地所占的比例为2.98%；这两类建设用地与国家建设标准还存在一定差距，可见现状城市用地结构欠合理，尚需进一步调整。

（2）建制镇建设用地现状

据资料统计，3个街道办事处驻地、9个镇驻地、1个乡驻地建设总用地规模为42.74平方公里，城镇人均建设用地为204.72/人。根据《镇规划标准》（GB50188-2007）要求，规划镇区人均建设用地面积最大不得超过140/人,建制镇现状建设用地规模总体较大。由于大多城镇居民仍没有摆脱原有的生活方式和生产条件，土地利用集约度不高。

（3）农村分社区建设用地现状

诸城农村现状建设用地总面积为91.63平方公里。目前市域农村人均建设用地面积为162.95/人，根据《山东省村庄建设规划编制技术导则》，规划村建设人均用地面积最大不得超过100/人。现状农村人均建设用地均远远超过相关标准，农村建设用地规模偏大。

现状建设用地特点：

(1)建设用地规模过大，人均建设用地远大于相关标准。

(2)建设用地结构不合理，亟待进一步调整。

(3)城中村和镇驻地村大多仍沿用传统的生产方式和生活模式，土地开发强度低。

(4)城镇企业用地粗放，不少企业存有大量的闲置地，土地利用率较低。

(5)农村存在大量空闲宅基地，而且“一户多宅”的现象也普遍存在，土地利用存在浪费。

(6)农村工业“遍地开花”，土地浪费，污染面广，且不利于发挥产业的规模效应和产业间的分工合作。

2.2土地利用存在的问题

（1）部分耕地被转变为其它用地，人均耕地逐渐减少

为满足经济发展的需要，部分耕地被转化为国有建设用地、集体建设用地、农村住宅用地、林地等；另外，新增耕地面积相对较少，随着人口规模的不断增加，人均耕地不断减少。

（2）耕地分布不均衡，人均占有耕地不平衡

受到水文地质条件的影响，市域南部的城镇耕地占镇域用地的比重较大，北部则较小；由于市域南部人口密度较大，人均占有耕地较少。

（3）耕地经营规模小

大多耕地仍沿用分户经营的传统模式，经营规模小，不利于农业机械化和现代化的推广，不利于“农业增产、农民增收”。

（4）建设用地规模过大，人均建设用地超标

目前市域人均建设用地258.90/人，城镇人均建设用地面积为246.16/人，农村人均建设用地面积为267.53/人，远远超过国家规范和相关标准。

（5）建设用地结构不合理

城乡公共设施、道路广场、基础设施、公共绿地等公共用地占有比例和人均占有量较低，而中心城区工业用地、水域和其它用地规模较大，农村工业用地较大，城乡建设用地结构不合理。

（6）建设用地利用率较低

城中村和驻地村大多仍沿用传统的生产方式和生活模式，城镇企业用地粗放，不少企业存有大量的闲置地，土地利用率较低；农村企业和居民点大部分规模较小，不少农村存在大量空闲宅基地，而且“一户多宅”的现象也普遍存在，土地利用存在浪费。

（7）村镇企业规模较小，分布涣散

农村工业规模较小，“遍地开花”，土地浪费，污染面广，且不利于发挥产业的规模效应和产业间的分工协作。

3 主要用地规模发展预测与土地潜力分析

3.1耕地规模发展预测

随着诸城市城镇化的不断推进和城镇建设区域的不断扩张，农业生产用地将不可避免地被占用。为确保粮食生产安全和社会稳定，保证国家基本农田制度的落实，有必要进一步加强对农用地的管制，严格实行耕地占补平衡政策，任何单位和个人不得随意更改基本农田的土地用途。于此同时，加强农村闲置土地资源的土地整理和部分农村建设用地的复耕，至少保护基本农田和耕地的现有的土地规模不变。结合诸城城镇建设用地的发展和农村用地的需求，至2030年末，甚至更长的时间内，诸城市耕地规模至少保持67.11万亩不变。

3.2建设用地规模发展预测

3.2.1中心城建设用地

诸城中心城区2010年现状建设用地为26.98平方公里，人均建设用地为198.98，考虑诸城市处于工业化初级阶段，对城市用地面积需求量高，中心城区未来发展范围内河湖水域众多，须尽量保留这种自然特色，保护自然生态环境，因此本规划选用的人均建设用地指标近期为150/人，远期为120.0/人。

根据城市人口规模的预测，中心城区近期（2015）人口规模为21万人，远期（2030年）人口规模为35万人。因此，预测城市用地规模如下：规划近期（2015年）建设用地规模为31.5平方公里；规划远期（2030年）建设用地规模为42平方公里。

3.2.2镇区建设用地

诸城各个镇区2010年现状建设用地总面积为15.11平方公里，人均建设用地为234.58，根据《镇规划标准》（GB50188-2007），规划期内，规划指标要求调整到140.0/人以内。考虑各镇产业发展的需要和对农村劳动力的吸纳，对用地面积需求量高，因此本规划选用的远期人均建设用地指标为140.0/人。另外，考虑到近期大部分镇的经济仍处于较低水平，各类建设用地整改的难度较大，近期人均建设用地指标取200.0/人。

根据人口规模的预测，各个镇区近期（2015）人口总规模为8万人，远期（2030年）人口总规模为14万人。因此，预测镇区用地总规模如下：规划近期（2015年）建设用地规模为16平方公里；规划远期（2030年）建设用地规模为19.6平方公里。

3.2.3农村建设用地

诸城村庄2007年现状建设用地总面积为85.02平方公里，人均建设用地为288.02/人，根据《山东省村庄建设规划编制技术导则》，规划期内，规划指标要求调整到100.0/人以内。考虑农村生产方式、生活方式和生产条件的需求，以及城乡统筹发展过程中农村各类设施建设的需要，农村建设用地面积需求量较大，因此本规划选用的远期人均建设用地指标为150.0/人。另外，考虑到近期农村经济条件有限，农村居民受传统思想影响较深，村庄合并与新农村社区建设比较困难，近期人均建设用地指标取240.0/人。

根据人口规模的预测，农村近期（2015）人口规模为24万人，远期（2030年）人口规模为16万人。因此，预测农村用地总规模如下：规划近期（2015年）建设用地规模为57.6平方公里；规划远期（2030年）建设用地规模为24平方公里。

3.3土地潜力分析

根据建设用地占补平衡计算，诸城中心城区现状建设用地为26.98 k，到2030年，中心城区建设用地将增加到42 k，净增加15.02 k；建制镇现状建设用地为15.11 k，到2030年，建制镇建设用地为19.6 k，建设用地净增加4.49 k；农村现状建设用地为85.02 k，到2030年，农村建设用地为24 k，建设用地净减少61.02 k。通过土地整理，到2030年，全市可节省建设用地41.51 k。（表1）

按照优化配置土地资源、提高土地产出率的原则，节省的这类土地可以发展旅游、高效农业（反季节蔬菜、花卉、瓜果等），部分用地也可以建设必要的基础设施或者转化为耕地、林地等。

表1 建设用地占补平衡表

4土地资源统筹利用对策

（1）科学布局，优化配置土地资源

按照近远期用地规模的预测结果，对土地资源进行系统的统筹管理，科学布局，优化配置土地资源。

（2）统筹城乡建设用地，确保耕地占补平衡

依据城乡统筹发展战略和诸城土地利用现状，调控土地供应分配，防止建设用地供给空间配置的结构失衡。控制农村居民点的建设规模，保护耕地，通过土地开发、整理、复垦等手段使市域耕地占补平衡。如果能够有效统筹城乡建设用地资源，将农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩，到规划期末，诸城市理论上完全可以实现耕地占补平衡。

（3）统筹农业用地，保护基本农田的数量和质量

按照国务院1994年颁发的《基本农田保护条例》，结合诸城市的现状条件，统筹农业用地，保证基本农田的数量和质量，尽量少占普通农田，实现占补平衡。

（4）统筹耕地与基本农田利用，提高土地产出率

进一步提倡农业产业化，提高农业的机械和各种科技产品的利用率，改进耕地的基础设施，统筹耕地与基本农田利用，提高土地产出率。

（5）统筹城镇建设用地分配，保证城镇协调发展

针对诸城市现状城镇建设用地明显偏大和各类用地失衡的的问题，完善土地的监管机制，合理分配建设用地的规模，提高土地开发强度，统筹城镇建设用地分配，保证城镇协调发展。

（6）统筹各类建设用地，调整用地结构，提高土地利用率

按照资源节约、环境友好的要求，紧紧抓住山东半岛蓝色经济区开发机遇，实施工业强市战略，积极调整经济结构，加快先进制造业、现代农业和现代服务业发展，统筹各类建设用地，调整用地结构，提高土地利用率，把诸城建设成为山东半岛蓝色经济先行示范区。

（7）完善土地管理体制

按照城乡统筹发展要求，实施城乡综合配套改革，改革政府管理体制，实行扩权强镇，强化以城带乡和以工促农，加大公共资源向农村配置的力度，推进城乡一体化协调发展。以构建城乡一体化发展的新格局为目标，创新土地利用、社会保障、城乡管理、公共投入的体制机制，实现城乡经济社会全面科学可持续发展。

参考文献：

[1] 同济大学. 《城市规划原理(第4版)》[M].中国建筑工业出版社，2010.

[2] 诸城市村镇体系规划（2009-2020）

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关键词：科学规划 新型城镇化健康发展

中图分类号：TU984文献标识码： A

正文：

加快推进城镇化进程，做好城乡一体化规划编制工作是我市近几年的一项重点工作，如何走出一条新型城镇化道路是摆在我们面前的一个重要课题。总理指出，新型城镇化是以人为核心的城镇化，并特别强调要防止城市病，不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。做好城乡一体化规划编制工作是加快推进城镇化进程的重要保障。

一、西安市城乡一体化发展规划

西安市第四轮总体规划确定了我市城乡一体化发展的总体策略是：增强极化、扩展规模、轴向密集、带动侧翼。即强化以西安都市圈为核心的陇海线城镇空间轴带，以关中环线西安段为依托形成城乡发展环线，带动整个区域城乡协调发展。以秦岭作为生态屏障，环山路以南以生态环境保护为重点，严格控制城乡的发展。环山路以北作为城乡布局和发展的主要地区，以主城区为核心，中心城镇为节点，快速骨架交通体系为依托，形成“一城、一轴、一环、多中心”的市域城镇空间布局。沿西安“米”字形综合交通干道形成六条小城镇发展轴，呈放射状向外发展，辅以沿环山路形成的生态轴，逐步形成点轴状城镇布局框架。

村镇发展空间布局采取“点轴扩散、集中与分散相结合”的极核发展战略，即以乡镇为基点，沿主要交通干线，形成发展轴线，建立了乡镇、中心村、基层村三级村镇等级体系。规划依托60个小城镇，重点发展中心村，并在中心村设立农村新型社区安置点，逐步完善和整合基层村。

重点规划发展区域：按照“一城多心”发展规划，优化提升主城区，加快三个副中心城市（阎良、临潼、户县）、五个城市组团（高陵、蓝田、周至、常宁、洪庆）及60个小城镇的规划建设。

二、县城及重点镇规划

依据《西安国际化大都市城市发展战略规划》及《大西安发展规划》，我市对四县的县城性质进行了重新定位，职能得到了提升、规模得到了拓展，具体为：

户县：西安国际化大都市的副中心。全国农民画创作交流中心，高新技术产业后备基地，富有山水人文魅力的新兴健康型城镇。城镇建设用地从34.5平方公里调整为65平方公里。

蓝田县：西安国际化大都市的卫星新城。西安休闲旅游目的地，新型商贸服务中心。城镇建设用地从13平方公里调整为18平方公里。

高陵县：西安国际化大都市的卫星新城。西安装备制造业基地，省级城乡统筹发展示范区。城镇建设用地从10平方公里调整为15平方公里。

周至县：西安国际化大都市的卫星新城。西安市的生态屏障和优质水源地，农产品供应基地和休闲后花园。城镇建设用地从12平方公里调整为15平方公里。

打造一批重点镇、强化典型带动作用。以全市13个省级重点镇及60个市级重点镇建设为契机，规划建设多样化的城镇类型，突出各城镇特色，加强典型带动作用：其中交通枢纽型城镇，如临潼新丰镇和长安引镇；工业型城镇，如高陵泾渭镇；生态旅游型城镇，如蓝田汤峪镇；文化型古镇，如周至楼观镇；农业高科技型城镇，如户县庞光镇；商贸型城镇，如阎良关山镇。加快重点镇的基础设施及公共服务设施配套建设，改善投资环境，加大招商引资力度，逐步形成一批规模产业、特色产业、新型产业，从而为周边农村提供更多的就业机会。

按照陕西省建设厅《陕西省重点镇建设标准》、《陕西省重点示范镇规划编制技术要求》，我市组织编制完成了6个省级重点镇的控制性详细规划，规划提出了镇区整体的空间形态以及镇区各类建设用地的容积率、建筑密度、建筑高度等控制要求，提出了具有地方特色的建筑风貌导引和适合镇区发展的环境意向设计。依据西安市第四轮总体规划要求，我市将于2020年底建成工商贸型城镇18个、农工贸型城镇24个、旅游度假型城镇8个。

三、村镇布局规划及撤并村规划

村镇布局规划是对村镇空间结构的合理安排，是村镇建设规划的前提，我市村镇布局总体规划是在西安市城镇体系规划、西安市土地利用总体规划的指导下，依据建设部《县域村镇体系规划编制办法》规定，并结合西安市交通、教育、医疗、环保、产业等各专项规划协调统筹下进行的,着重加强了各层次、各专项规划编制的衔接工作。村镇发展空间布局以乡镇为基点，建立了乡镇―中心村―基层村三级村镇等级体系，形成了梯度有序、开放互通的村镇空间结构体系，确定了村镇建设用地规模及空间分布。规划确定全市乡镇102个，中心村395个，其中长安44个，临潼58个，灞桥17个，阎良17个，周至72个，蓝田97个，户县74个，高陵16个。规划依托小城镇，重点发展中心村，逐步调整和完善基层村，引导鼓励从事二、三产业的农民进入城镇。

撤并整合村庄布局，达到节约集约利用土地的目的。规划根据各地实际情况，撤并整合分散的自然村落。对人畜用水严重短缺地区、地质灾害区、防洪区、行洪区等不宜人居的区域内不得布局村庄；对文物、生态保护区、生态敏感区范围内的村庄，以及150人以下或50户以下的零散居民点要逐步撤并，选择交通方便、自然环境适宜居住、有利于生产生活的地方合并规划新村，引导农民逐步集中居住。对布局规划要撤并的村庄，今后不再新批宅基地。依据各区县村镇布局规划，到规划期末，全市合计撤并行政村116个，自然村293个，共节约建设用地48500亩。

四、县城规划工作中存在的主要问题

一是县城发展建设速度过快，突破了规划范围。由于招商引资规模不断扩大，县城建设速度加快，原有规划的规模、范围已经不能满足建设发展的实际需要。突破规划区范围的建设时有发生，这给县城规划管理工作提出了挑战。

二是部分区域详细规划编制的缺失。由于我市四县规划编制经费不足，技术人员缺乏，致使四县部分区域控制性详细规划、修建性详细规划无法编制，也导致这些区域的规划审批依据不足、无章可循。虽然在具体的实践过程中形成了一些固有的做法，但是最终还是没有从立法的角度予以确认，没有法律依据。

三是建设用地控制协调机制欠缺。一方面由于一些县城（高陵、户县）发展速度迅速，招商引资项目很多，都希望能尽快落实建设用地，尽早建设；另一方面，土地的出让和划拨程序由国土资源局管理，他们在出让和划拨土地过程中和规划部门缺乏有效的衔接，经常是根据项目的紧急程度予以批地，造成土地已经出让而规划部门却不知道的尴尬境地，严重损害了规划审批的严肃性和权威性。

四是小城镇规划编制滞后。上一轮小城镇规划年限均已到期，需要进行规划修编，新设镇也急需编制规划。但由于规划编制经费严重短缺，没有足够的经济来源，制约着规划的修编和编制工作。

五是规划管理机构人员编制不到位，四县规划建设管理办公室、县村镇建设管理站人员编制均较少，各镇没有专职的规划管理人员，且管理人员调整频繁，工作延续性差。

六是村镇规划实施管理审批程序还不够规范，各镇基本没有编制控制性详细规划（除省级重点镇），规划审批公示制度不到位。

五、相关建议及对策

一是建议市政府在第四轮城市总体规划修编时，能考虑到加快推进新型城镇化工作的实际需求，适当将建设用地指标向各县城及各重点镇倾斜，以保证我市的城镇体系规划更趋科学性、协调性。

二是在规划编制经费上给予更大的支持力度。往年我市对各县及重点镇的规划编制都给予了经费上的补助，今后我们要积极争取上级有关部门的专项经费，加大对各县及各镇的规划编制经费支持力度。

三是进一步加大对各县城及各镇的规划编制及管理的指导及监督力度，确保各县严格规划执法，发挥规划的指导和控制作用，保证各县的建设目标顺利实施。

2014年12月7日

参考文献：国家新型城镇化规划（2014-2020年）

西安国际化大都市城市发展战略规划

西安市第四轮城市总体规划

陕西省重点镇建设标准

陕西省重点示范镇规划编制技术要求

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篇4

【关键词】：新农村规划规范与标准地方性规划编制

中图分类号：G812.42文献标识码：A 文章编号：

2005年我国农村的建设与发展正式纳入到国家城乡统筹规划的体系中去，之后全国各地大量展开新农村规划。然而，在规划过程中也面临着技术规范不完整，标准不细致，许多细节问题无法可依、无章可循的情况，同时由于我国幅员辽阔，各地域情况多有不同，因此为更好的指导与落实新农村规划的目标与要求，地方规范与标准亟待完整细化。

一 新农村规划在编制过程中面临的问题

1 国家与地方层面缺少明确的技术性规范与标准

⑴ 国家层面

关于新农村规划，国家层面的技术性规范与标准主要有GB50188-93村镇规划标准，GB51088-2007镇规划标准，GB50445-2008村庄整治技术规范以及住房和城乡建设部2010年出台的184号文件。

其中的GB50188-93村镇规划标准是关于村镇用地、人口和公用工程设施等方面的技术标准，而在GB51088-2007镇规划标准出台后，93年版的村镇规划标准同时废止，但新出台标准只适用于建制镇规划，其他的乡规划及村庄规划只得参照执行，这就给规划编制带来较大的不确定性。

GB50445-2008村庄整治技术规范是关于村庄安全、防灾、给排水设施、生活用能等村庄整治相关方面的技术性内容，对村庄的公用工程设施方面的整治技术指导有一定的作用，但对村庄的建设规划意义不大。

住建部的184号文件是关于镇（乡）域的规划导则，同村庄建设规划的关系也不大。

⑵ 地方层面（辽宁省）

辽宁省关于新农村规划相关的地方性规范标准仅有2008年由省建设厅的《辽宁省村庄整治规划导则》，本导则主要针对于村庄整治规划的成果深度以及公益性设施的具体安排要求，同村庄的建设规划关系也十分有限。

由此可见，村庄的建设规划的参照标准就只有07版镇规划标准中的下限标准了，但毕竟村庄规划的情况同镇规划相去甚远，一般镇的相关指标与比例同村庄也是远远不同的。

2 全国地方情况差异明显，难以彼此参照

我国南北气候差异明显，地形地貌变化丰富。因而次在制定新农村规划的相关技术标准时很难各地区都适应，所以国家规范只适合在原则层面上制定指导性要求，而真正指导规划编制细节的应该是以省域为单位的地方性技术标准。

3 编制成果差距明显，致使农村地区发展水平进一步拉大

由于规划依据的缺失，中心城市的编制及评审水平由于经验相对丰富往往要好于大多的地方性城市与县城，这样就造成了编制成果中中心城市管辖的地区要比地方性市县严谨得多，这实际上会导致农村地区长期发展水平差距进一步拉大，造成发展机会与资源的不公平。

二 地方性规范标准细化的意义

1 规范标准细化有利于提高编制水平

地方性规范与标准的制定往往是集合了全省相关经验丰富的技术与管理人员针对于本省实际情况共同研究制定的，具有一定程度上的权威性与可实践性，会有效促进相对落后地区编制水平的提高。

2 地方性规范标准可以使规划更有针对性与可操作性

由于地方性规范既承袭国家性规范的原则要求，又能够针对于本地实际情况制定细化标准，因此在实施以此规范为依据的规划时，就会有的放矢、游刃有余。

3 地方性规范标准细化有利于编制效率与审批效率

明确的地方性标准不仅是新农村规划编制的依据，更是规划评审与审批的依据，有了准确的参照，编制的质量与效率以及审批的效率都会大幅提高。

三 地方性规范标准细化的几个主要方面

1 关于建设用地控制

由于辽宁省绝大多数村庄其宅院面积都远远大于其每户实际的宅基地面积，多数农户在其宅基地前后都布置了自家用的菜地，那么如果所有宅院面积全部算入居住用地，则会使人均的建设用地面积过大，甚至超过镇规划标准中规定的140㎡/人的上限，因此在省内的新农村规划中默许的将这类用地暂定为居住种植混合用地（R/E），然后这类混合用地以一定比例算入居住用地，剩余的种植地不算入建设用地，进而使人均指标降到140㎡以下。

然而看似合理的解决办法仍然存在着较大的问题，根据《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，人均耕地2亩以上的村，4口人以下的户，宅基地面积不得超过300平方米，因此在回迁的村民住宅用地中，每户的面积均控制为300平方米。但是根据辽宁省第六次人口普查数据，辽宁省的户均人口为2.78人，农村户均人口也不足2.9人，那么按照这个户均住宅用地面积计算则人均的居住用地面积将达到105平方米以上，再按照建设用地的比例关系推算，总的人均用地标准将一定超过140㎡/人。

所以，根据以上的推导，辽宁省有关居住种植混合类用地急需出台明确的用地分类与比例计算标准，以免因为实现140㎡/人以下的建设用地标准，规划时用各种其它方式去平衡用地指标，以致规划成果脱离实际，难以指导建设实施。

2 关于公共设施规划

公共设施用地按照镇规划标准的分为六个类别。这些均是针对于建制镇镇区适用的分类标准，而对于村庄许多分类是不适用的。

首先教育机构用地在村庄仅可能有小学与幼儿园，而由于入学人数的下降，省内大多村庄小学均已合并到镇乡的小学。而幼儿园在许多村庄是没有的，最多是家庭式的小型幼儿园，一般在规划中是要结合村委会、文化站布置的，但是幼儿园占地应多大，多少人口一个比较合理，地方性规范应明确指出。由于村庄的居住方式相比于城市要分散的多，所以城市幼儿园的服务半径同农村地区应是不同的，规范中应明确。

其次医疗保健用地与商业金融用地在村庄中一般都是家庭式的所谓诊所与小食杂店，在规划中是否需要用独立完整的用地布置，或引导其带型发展，其实由于村庄发展的实际情况，这些规划在实施中是很难实现的。

3 关于道路系统规划

道路系统在规划实施中仍然面临着规范指导不明确的问题。首先在现状道路系统分析中，如果以两侧院墙为界进行划分，那么现状道路将宽窄不一，少至3、4米，多至10米、15米，而这样计算下来的道路面积甚至比规划后的道路面积还多。

其次根据镇规划标准，镇区道路分为四级，主干路、干路、支路、巷路，每一级都有对应的道路红线宽度。而村规划中如何应用也是需要明确的，在镇区规划中道路用地仅反映主干路、干路和支路，但对于村庄，由于用地规模相对比镇区要小，道路层级应反映得更为细致，那么巷路级别在村庄规划中是需要体现的，但这又同镇规划标准中的要求相悖，究竟应如何解决，在地方的规范标准中应能够查证。

总结

新农村规划在规划的探索中，诸多的细节问题层出不穷，也给规划工作者与管理者带来不小少的困惑与难题。本文以规划编制者的视角探讨了新农村规划工作中所面临的主要问题以及解决的方向，通过多个角度的论证，说明新农村规划地方性规范与标准及时出台的必要性。相信在不久的将来，新农村规划将在明确而细致的规范与标准指导下，为广大农村地区的发展建设提供合理而有效的方法，为更多的广大农民带来福音。

参考文献

[1]《镇规划标准》，GB 50188-2007

[2] 李飞，王海民. 中国农村发展的区域间差异探讨. 新西部. 2009.08期

[3] 李强，张鲸. 北京市新农村规划回顾与反思. 城市发展研究. 2010年第4期

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一、工作目标和基本原则

（一）工作目标。从2009年开始，力争用3年时间，实施农村新居建设工程并完成4万多户农村危房改造任务，直接拉动住房建设投资30亿元左右。2009年，确定1个试点县、5个试点镇、40个试点村，完成新建农房4万户、危房改造0.5万户；2010年完成危房改造1.5万户、新建农房6万户；2011年完成剩余危房改造任务，新建农房5万户,基本解决农村群众住房安全问题。统筹安排、配套建设村庄道路、供水、排水、污水和垃圾处理、沼气和供气、集中供热及科教文卫等设施，力争5年内全市农村道路由“村村通”逐步向“网络化”、“村内通”延伸，基本实现村庄道路硬化、净化、亮化、绿化、美化。

（二）基本原则。

政府统筹的原则。整合并捆绑使用各项惠农资金和政策，统筹安排农村住房、基础设施与公共服务设施及环境建设，把节地、节能、环保、抗震、减灾、安全、适用贯穿于农房建设与危房改造全过程，促进资源节约型、环境友好型社会建设。

政策引导的原则。制定相关政策，引导群众适当集中建设住房，使农村住房向镇区、农村社区、中心村、大村集中，建设农村新型社区，推动农民居住由分散向集中转变、平房向楼房转变、村庄向社区转变，促进人口向城镇集中、产业向园区集中、耕地向规模经营集中。引导和扶持农村住房建设，采取“以奖代补、先干后补”、“银行贷款、政府贴息”及政府集中招标采购大宗建材进行实物补助等办法，最大限度地发挥财政资金的导向和带动作用。

群众自愿的原则。充分尊重民意，调动农民群众建设美好家园的积极性和主动性。对具备条件的建房农户，政府主要给予政策支持和技术服务；对自己建房有一定困难的农户，可实行民建公助，鼓励群众互帮互助；对没有能力进行危房改造的特困群众，可由乡镇政府或村集体采取利用空闲房、修缮现有房、提供周转房等办法予以安置，鼓励社会捐助、单位帮扶。

市场运作的原则。对城中村和城乡结合部、乡镇驻地村庄及经济强村，主要运用市场机制加以改造，提倡以乡（镇、街道）、园区为单位集中开发建设，提倡经济强村利用集体收入进行统一改造。综合运用土地、信贷、资金、费用减免等优惠政策，吸引和鼓励房地产开发、工程设计、土建施工及其他企事业单位积极参与农村住房建设。

二、实施步骤及工作要求

（一）深入调查，摸清底数。按照省建设厅制定的全省农村危房鉴定标准，以县（市、区）为单位，着手进行农村住房建设与危房改造调查摸底，重点调查2009-2011年3年内，城镇规划区内外需要改造的城中村、城乡结合部、乡镇驻地、旧村改造、整村迁建、合村并点的村庄及农户数量，其他村庄拟建新房的农户数量和需要修缮加固、拆掉重建的危房数量等内容。逐村逐户建立农村住房建设与危房改造档案，为编制规划、制定政策、开展工作提供依据。

（二）科学规划，统筹安排。2009年6月底前，以县（市、区）为单位，着手编制或调整县域村镇体系规划，科学编制农村住房建设与危房改造规划及年度计划，报市政府审批，报省建设厅备案。

（三）明确任务，落实责任。确定住房建设与危房改造的目标和时限，逐级分解落实到县（市、区）和乡（镇、街道），并定期督查调度，年终检查考核。农村住房建设与危房改造工作，各县(市、区)政府是责任主体，负责制定计划、组织实施并落实一定的资金；乡镇政府（街道办事处）负责具体落实。

（四）因地制宜，分类实施。按照“因地制宜、积极稳妥，先易后难、有序推进”的原则，引导能够集中成片改造或建设的地方先行启动，让经济条件较好、建房积极性较高的农户率先启动，分期分批展开。一是对乡镇驻地村庄，按照小城镇建设规划，高起点编制详细规划，搞好建筑设计，逐步进行镇（乡）中村改造，增强小城镇的凝聚力。二是对中心村、经济强村和大企业驻地及周边村庄，按照农村新型社区的标准，统一组织建设集中居住区，同步配套建设基础设施和公共服务设施，促进城乡基本公共服务均等化，并可通过宅基地置换方式，将拟撤并村庄的农户吸引进来。鼓励经济强村兼并周边弱村，通过集中建房改善农民居住条件，拓展发展空间。三是对县域村镇体系规划确定保留的村庄，结合村庄整治开展农房建设，对空心村实施旧村改造，同步配套建设可以满足相应需求的基础设施，盘活闲置土地。四是对县域村镇体系规划确定搬迁合并的弱小村、偏远村，一律停批宅基地，通过提供优惠条件引导农户到小城镇、中心村购房、建房，原村址复垦。五是对煤矿（地质）塌陷区、压煤区、水库库区、黄河滩区等不宜居住的村庄，尽快实施整村搬迁，倡导集中连片建设，鼓励向小城镇和中心村集中。

（五）多措并举，改造危房。农村危房改造要区分轻重缓急，分期分批实施，从住房最困难、最急需的群众入手，充分利用现有空闲房，优先安置无房户和整体危房户，重点扶助农村低收入危房户特别是优抚对象、残疾人家庭和农村低保户。可采取空闲房安置、租赁安置、修缮加固、救助安置、配建安置、新建翻建的方式解决农村危房户的居住问题。

（六）建改并举，突出重点。要以城中村、城边村、乡镇驻地村、经济强村、大企业驻地及周边村、煤矿（地质）塌陷区、压煤搬迁村及旧村改造为重点，倡导建设公寓式多层住宅为主，农户分散自建为辅的形式，使住房建设相对集中，防止重复建设，避免造成新的浪费。对农村危房有计划地进行改造，逐步消除农村危房。农村住房集中成片建设改造的，必须编制详细规划或总体设计方案，经有关部门审查批准后实施。对集中连片建设腾空的土地，要优先安排土地整理复垦项目，实现土地整理与农房建设有机融合。

（七）加强监管，规范运作。农村住房建设与危房改造、基础设施和公共服务设施建设要纳入县级建设行政主管部门监管。对符合住房建设与危房改造的家庭，要按照个人申请、村民评议、村委会审查、乡镇审核、县（市、区）审批的程序确定帮抚对象。要建立完善公示制度、群众意见征集、资金审核及资金拨付等制度，对相关资金实行专账专户、专款专用。对集中建设农村住房和为农户自建房提供实物补助所需的建筑材料，要以县（市、区）为单位，由政府组织统一进行招标采购，确保质量。对政府组织集中连片建设或改造的农村住房及配套设施，必须进行建设工程招标。对集中连片农房建设要加强质量安全监管，对农户自建房要加强施工队伍管理和村镇建筑工匠培训，确保新建农房质量和安全。

（八）确权发证，维护权益。村庄整合改造建设农民住房，涉及占用国有土地的，向产权人颁发国有土地使用权证和房屋所有权证；涉及占用集体土地的，向产权人颁发集体土地使用权证和房屋所有权证（注明集体土地）。要按照《房屋登记办法》（建设部第168号令）的规定，确定房屋权属，建立房屋登记簿，依法进行登记。对腾退、调整和改建前后的土地，在村民协商、处理好利益关系的基础上，依法确定土地权属。集中改造建设完成的新型社区，有条件的要实行物业管理，暂不具备条件的要配备保洁、绿化、保安等人员。

三、加大政策支持，推动工作开展

（一）资金扶持。

1、各级政府要设立专项资金，对农村住房建设与危房改造给予积极支持，既可对农户直接补助，也可对集中建设的农房项目开发单位和自建房农户给予贷款贴息。

2、土地出让收益统筹用于农村住房建设和危房改造。

3、土地出让金中用于农业土地开发部分和部分新增建设用地土地有偿使用费，统筹用于村庄“腾空地”开发整理和复垦。

4、对实行城乡建设用地增减挂钩试点形成的土地增值收益，除国家规定用途外，其余部分可全部用于农村住房建设和危房改造。

5、城市维护建设税新增部分，主要于村镇规划编制、农村基础设施建设和维护。

6、城市规划区内城中村、城边村和建制镇驻地村庄进行统一建设改造，用于安置农村居民的住房，按规定减免有关行政事业性收费；城市规划区外旧村改造、整体迁建和农民自建住房，不收任何费用，严禁搭车收费，更不允许自立项目乱收费。严禁向城市居民出售集体土地性质的住房。

7、引导和鼓励社会各界积极捐资捐物、投工投劳，免费提供规划、设计、监理等技术服务，支持农村住房建设、危房改造及配套设施建设。

（二）用地支持。

按照珍惜土地、合理利用土地资源和切实保护耕地的基本国策，确保耕地和基本农田数量不减少、用途不改变，合理确定建设用地。

1、抓住当前土地利用总体规划修编的机遇，统筹安排好农村居民点、基础设施、公益事业和产业发展用地。在规划修编中对城镇、村庄周围的基本农田进行合理调整，为农村住房建设与危房改造预留建设用地空间。农村住房建设选址要尽量利用原有建设用地，确需新增建设用地的，要利用未利用地和劣等地，尽量不占基本农田。

2、对农村住房建设与危房改造涉及新增的建设用地，在年度土地利用计划安排上，拿出适当比例用地指标予以保障，并参照镇村公益事业用地，依法办理集体建设用地手续。

3、积极争取利用好国家“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策，逐步扩大挂钩范围和规模，最大限度地改造农村居民点。对节约的建设用地指标，除统筹安排好农村住房建设、危房改造及公益事业建设外，可置换为城镇建设用地，并通过招标、拍卖、挂牌出让等方式实现土地收益最大化，所得土地级差收益可用于农村住房建设与危房改造。

4、村集体开展旧村改造节省出来的土地，复垦后由村集体组织管理使用。节约腾出的建设用地指标，可在市、县（市、区）、乡镇范围内调剂使用。

5、在城市和建制镇规划区内集中建设出售给本村村民的住宅楼，应根据当地经济发展水平、村庄地理区位、村民意愿等因素，确定建设用地供应方式。由村民集资、政府或村集体统一组织建设的，可划拨供应，其住宅参照经济适用住房办法管理；采取商业运作、连片开发的，可实行招标、拍卖、挂牌方式供应，其住宅按商品房管理。

6、对符合规划和宅基地审批条件而没有宅基地的农户，由县（市、区）、乡（镇）政府统筹协调解决宅基地。

7、对农户拆除旧住房、不再要新房的，交还宅基地的可给予一定经济补偿，对超占宅基地的农户要落实一户一宅，超出部分要实行有偿使用，适当提高有偿使用标准，具体标准由各县（市、区）政府制定。

（三）信贷支持。

1、对参与农村住房建设、资信优良的房地产开发和建筑施工企业，简化审批流程，优先提供贷款。

2、开办农村居民住宅楼按揭贷款，对符合条件、土地证和房产证齐全、申请按揭贷款的，适当给予一定的利率优惠。

3、对符合条件的自建房农户，可提供小额贷款。

4、具备条件的县（市、区）政府，可利用现有投融资机构，也可组建国有独资或股份制开发建设公司，作为农村住房集中建设改造项目的投融资主体，以项目资产及其收益为担保和质押，向金融机构申请贷款，进行拆迁安置、土地整理和项目建设。

（四）技术支持。

对符合土地利用总体规划和城市规划、村镇规划、达到施工条件的农村住房建设项目，各级、各有关部门要开辟行政审批绿色通道，简化程序，提高效率。要根据农民实际需求，结合当地风俗习惯、文化传统、建筑风格，组织搞好新型农房规划设计，为自建房农户免费提供设计图样，免费进行技术指导，使农房建设布局合理、功能齐全、实用大方、造型美观、抗震减灾、经久耐用。

四、加强组织领导，抓好责任落实

（一）加强领导，建立机制。市政府成立市农村住房建设与危房改造工作领导小组，由市长任组长，分管副市长任副组长，建设、规划、发展改革、财政、国土资源等有关部门负责人为成员，领导小组办公室设在市建设局，具体负责全市农村住房建设与危房改造工作的组织协调。各县（市、区）也要建立相应的工作机制，推动工作顺利开展。

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关键词 新农村 建设 土地管理

中图分类号：D422.6 文献标识码：A

1前言

社会主义新农村建设不仅是战略任务更是实现中国现代化建设的重要基础。党的十六届五中全会作出建设社会主义新农村的决定，是贯彻落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展的重大战略决策，是深得人心，顺乎民意的一项德政工程。这次会议从建设中国特色社会主义现代化的全局出发，明确把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，提出了建设社会主义新农村的重大战略任务，坚持科学发展观，统筹城乡发展，建设农村和谐社会，全面实现小康社会的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标。作为国土资源管理部门，很多工作与之紧密相连，息息相关。这就要求国土资源部门努力提高管理水平，维护农民切身利益，从搞好农村用地规划管理，保护耕地，积极推进土地管理、征地足额补偿等方面，切实将工作做到实处，从而促进社会主义新农村建设。

2建设新农村的思路

建设新农村，必须认真贯彻党在农村的一系列方针政策，坚持多予、少取、放活和城市支持农村的方针。以发展农村经济，增加农民收入为核心，开展先进生产进农家，幸福生活进农家，文明新风进农家，美化整洁进农家，和谐民主进农家的“五进农家”实践活动，在促进农业产业化、改善农村基础设施、促进农村和谐稳定上求突破，促进农村经济、政治、文化和社会协调发展。而土地管理就是要根据新农村建设既定的发展目标，着实解决农民生产、生活中最迫切的耕地保护和节约集约用地问题，切实保障国家和粮食安全，按照土地利用总体规划依法提供用地，把好土地审批关，指导土地整理工作，使新农村建设带给农民实惠，受到农民拥护，扎实稳步的推进社会主义新农村建设。

3新农村建设的土地管理措施

社会主义新农村建设，并非一朝一夕的事，是我国发展进程中的一项战略安排，是一项重大而又艰巨的历史任务。在推进新农村建设的过程中我们要大胆实践、勇于创新。国土资源管理部门作为新农村建设的一个重要职能部门，要加强国土资源管理，在用地保障、土地规划、资金配套等方面积极出谋划策，努力推进新农村建设，坚持依法管理、贯彻节约资源的基本国策和严格保护、合理利用资源的方针，落实严格的管理制度，整顿土地市场秩序，大力支持社会主义新农村建设。

3.1科学编制土地利用总体规划，用规划指导新农村建设用地

新农村建设要以村镇建设整体规划、土地利用总体规划为依据，以现代乡村理念科学规划、合理布局，科学合理地确定土地利用战略目标，做好新一轮土地利用总体规划是我县可持续发展，健康协调发展的重要保证。通过新一轮土地利用总体规划修编，进一步扩大建设用地比例，扩大中心镇建设用地规模，实事求是地确定耕地保有量、基本农田保护区面积等，使规划适应发展的需要。特别是要处理好社会主义新农村建设的用地需要，认真做好规划，为建设社会主义新农村留足用地空间，从而使新农村居住和产业发展用地得到保障，并引导农村和农民节约集约用地，达到改善农业生产条件，农村基础设施和农民生活居住条件的目的。

3.2积极推进农村宅基地复垦，推动新农村建设

建设新农村，主体是农民，战场在农村，要千方百计调动农民的积极性。农村宅基地复垦是推进新农村建设的一个契机，一是宅基地复垦新增的耕地指标首先用于新农村建设，用地指标得到有效保证；二是拆迁户的集中搬迁有利于新农村的集聚；三是“政府补一点、集体贴一点”的模式减轻了广大农民向新农村点集聚的经济压力，也更为广大群众所接受。

3.3建立和完善农村发展的土地收益分配体系

在我国现行土地税、费体系下，政府土地收益在农用地转用和土地供应环节取得的多、在土地保有环节取得的少。在使用上，投向城市地区的多、投向农村地区的少，投向经济建设的多、投向社会事业的少。这种格局加剧了城乡发展差距和征地引起的矛盾冲突，同时也使地方政府盲目扩张建设用地。新农村建设，要对这种格局进行必要的调整。比如，提高耕地占用税的征收标准，加大力度支持农村综合开发；制定和完善全国性的耕地开垦费征收标准以及使用、转移和监督管理办法，保障对占用耕地的有效补偿；严格新增建设用地土地有偿使用费的征收管理，建立土地收益基金专项管理制度，严格规范土地出让收益用于失地农民的社会保障、农村建设用地整理、农村基础设施建设等具体标准，促进城乡经济社会协调发展。

3.4开展农村建设用地整理，改善农村生活环境

近年来，随着农村人口不断外流和迁移，一些农村的住房和宅基地随之废弃或闲置，出现了空心村等现象，而与此同时，大多数生活在农村的居民要求改善生活居住环境的愿望越来越强。在新农村建设中，要在村镇规划的统一指导下，尊重并引导农民积极参与，因地制宜的开展土地规整以及废弃闲置地的开发利用等多种形式的农村建设用地整理。减少农村居民用地的无序发展，确保农村居民点用地，不侵占城镇用地规划指标，使农村用地向中心镇集中，用地指标向工业化、城镇化发展。

4结语

建设社会主义新农村就是要坚持以科学发展观为指导，以求实创新的态度，全面推进农村的政治、经济、文化和社会经济建设，进而实现由传统农村向现代农村的转变。而其中涉及到的土地管理问题需要进一步深思和探索，要切实履行保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的职责。严格保护耕地，合理利用土地资源，落实严格的管理制度，及时研究解决新农村建设中出现的新问题，积极主动的支持社会主义新农村建设。

参考文献

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关键词：宅基地换房；城乡建设用地增减挂钩；流转

一、农村“宅基地换房”现象的出现

最近几年，随着城市化的发展和新农村建设的不断推进，多个省市出现了“宅基地换房”现象。所谓的“宅基地换房”，通常是指农民自愿以其宅基地，按照一定的置换标准，换取小城镇的房屋并迁入小城镇居住。腾出的宅基地进行复耕，节约下来的集体建设用地，经过土地储备以后再以招拍挂的形式出让，以土地使用权出让的收益来安置农民和弥补小城镇建设的资金缺口。

基于《土地管理法》中关于集体建设用地和宅基地使用的限制性规定和“宅基地换房”中涉及到城乡建设用地挂钩流转的问题，中央和地方相继出台了一些规定，对其中涉及的城乡建设用地流转进行了规范。

二、城乡建设用地挂钩流转的法律与政策规定

（一）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作于2005年开始，并在全国部分地区试点。

国务院于2004年10月颁布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；国土资源部于2005年10月颁布了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发[2005]207号），并于2009年3月分别颁布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）。

1、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对农村城乡建设用地挂钩流转作出了原则性规定：要加强村镇建设用地的管理。要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。

2、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》对“城乡建设用地增减挂钩”的含义作出了明确规定，所谓“城乡建设用地增减挂钩”是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

3、《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》和《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》中对城乡建设用地用地挂钩流转试点的基本要求、管理和操作流程均作出了规定。

第一，关于挂钩流转试点的基本要求。要严格依据土地利用的总体规划，严格保护耕地特别是基本农田、促进建设用地节约集约利用，要通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理。对挂钩试点的规模进行控制和管理，通过下达一定数量的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标来进行。挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。

第二，关于挂钩周转指标和项目区的管理。挂钩试点的规模按国家和省（区、市）下达的挂钩周转指标控制，挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。对于挂钩周转的指标由省级国土资源管理部门根据试点市、县及项目区情况提出申请，报国土资源部核定。挂钩周转指标下达试点省（区、市）后，由省级国土资源管理部门按项目区分解下达到各试点市、县。

第三，关于挂钩试点的条件和操作程序。挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作。省级国土资源部门制定试点工作总体方案，向国土资源部提出开展挂钩试点工作申请。国土资源部对省级国土资源部门上报的试点工作总体方案进行审查，并批准挂钩试点省份。经批准的试点省级国土资源部门，依据试点工作总体方案，组织市、县国土资源部门编制项目区实施规划，并进行审查，建立项目区备选库；根据项目区入库情况，向国土资源部提出周转指标申请。国土资源部在对项目区备选库进行核查的基础上，按照总量控制的原则，批准下达挂钩周转指标规模。市、县国土资源部门对挂钩试点工作要实行动态监管，每半年将试点进展情况向上级国土资源部门报告；省级国土资源部门应定期对本行政辖区试点工作进行检查指导，并于每年年底组织开展年度考核，考核情况报国土资源部备案。项目区实施完成后，由试点县级国土资源部门进行初验。初验合格后，向上一级国土资源部门申请，由省级国土资源部门组织正式验收，并将验收结果报部备案。

（二）部分因“宅基地换房”事件受到广泛关注的地区，如天津、四川、浙江等地也制定了当地的关于城乡建设用地挂钩流转的操作细则。

1、天津市制定了《天津市城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（津国土房规[2009]2号），其中强调了：要加强城乡规划、土地利用总体规划对建设用地总量和布局的控制和引导。要以挂钩试点周转指标安排建新拆旧规模，调控实施进度，考核计划目标，确保项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低。挂钩试点工作应充分尊重群众意愿，切实维护农民个人、集体经济组织和相关权益人的合法权益。

2、四川省制定了《四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（川国土资发[2008]68号），其中强调了项目区实施规划必须符合土地利用总体规划并与城市建设规划、村镇建设规划和农房建设规划相衔接。挂钩项目与土地整理项目原则上实行分类管理，按照各自管理办法的要求分别申报、实施、验收，组卷归档。挂钩试点工作管理实行分级负责制。省国土资源厅负责对全省挂钩试点工作的总体部署和组织管理。负责制定管理办法，审批项目区实施规划和方案，实施监督检查，组织项目区验收。试点市（州）国土资源管理部门负责辖区内挂钩试点工作的具体组织实施。负责试点工作的管理与监督，审查项目区实施规划和方案，组织项目区初验等工作。试点县（市、区）国土资源管理部门负责编制项目区。实施规划，制定工作计划并具体组织实施，组织开展项目区竣工自查。

3、浙江省制定了《浙江省人民政府办公厅关于切实做好城乡建设用地增减挂钩工作的通知》（浙政办发〔2009〕121号）和《城乡建设用地增减挂钩实施方案审查报批办法（试行）》（浙土资发〔2009〕37号），其中强调了组织实施城乡建设用地增减挂钩要以土地利用总体规划为依据，按照“先复垦、后置换”的原则，将农村存量建设用地复垦为耕地后，该复垦耕地面积与土地利用总体规划确定的规划建设用地区内的农用地和未利用地进行等面积挂钩置换。其中，置换占用耕地面积小于复垦项目新增耕地面积的，新增耕地结余部分可用于其他建设项目的耕地占补平衡。省国土资源厅根据国土资源部下达的城乡建设用地增减挂钩周转指标、各市、县（市、区）年度建设用地复垦新增耕地任务、城乡建设用地增减挂钩指标账册余额和申报使用数量，编制各市、县（市、区）年度城乡建设用地增减挂钩指标计划，报省政府同意后实施。实施方案中拟安排的建设地块需征收农村集体所有土地的，应同时拟订土地征收方案，一并上报审批。城乡建设用地增减挂钩实施方案和土地征收方案经省政府批准后，由市、县（市、区）政府负责实施土地征收，并依照有关规定组织实施土地供应。

（三）2010年底，针对城乡建设用地挂钩流转中出现的问题，国务院和国土资源部对城乡建设用地增减挂钩试点进行了规范。

国务院于2010年12月了《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）、国土资源部于2011年2月了《城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案》其中对建设用地增减挂钩试点中亟需规范的问题作出了规定，强调不能片面追求增加城镇建设用地指标；在推进农村新居建设和危房改造及小康示范村建设等工作中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点；不能突破挂钩周转指标；不能盲目大拆大建和强迫农民住高楼和侵害农民权益。

三、总结

笔者认为，随着城市化水平的不断提高和市场经济的不断深入，农民的宅基地会越来越多的体现商品化的属性，上述法律、法规和政策的出台，对集体建设用地的高效利用起到了推动和促进作用。而将农民的宅基地纳入整个建设用地的流转也是未来建设用地市场发展的趋势，虽然目前不宜在全国完全放开，但如果能通过试点来发现并处理好其中的土地规划利用和农民安置补偿问题，在使作为生产要素的土地资源得到经济高效的利用同时又提升农民居住生活条件和改善基本福利保障，那最终将实现社会各方的多赢。（作者单位：北京市天银律师事务所）

参考文献

[1]何缨：《“宅基地换房”模式的法律思考》，《山东社会科学》2010年第1期。

[2]杨魏欣：《“宅基地换房”问题与对策分析》，《现代商贸工业》2010年第4期。

篇8

一、“两规”协调主要问题辨析

1.1 研究对象

本次研究广义的对象为土地利用总体规划和城乡总体规划（本文统称为“两规”）。

本次研究具体的对象为《峡口镇土地利用总体规划》和《峡口镇城镇总体规划》，研究的重点为峡口镇“两规”之间的衔接与协调。

1.2 “两规”异同点

1.2.1 “两规”的差异

“两规”分属土地行政管理部门和城乡规划行政主管部门负责组织其编制和实施管理。这两个行政部门基于其行使职能的需求，形成了各自独立的规划技术标准体系、编制技术和实施途径。“两规”主要在功能界定、具体内容、标准体系和行政权力这四方面存在差异。

1.2.2 “两规”的共同特征

“两规”出了在以上四点存在明显差异外，在“两规”的刚性与弹性、基础性与地域性、阶段性与长期性等三方面存在明显的共同特征。

1.3 “两规”矛盾与负面效应

由于“两规”各自存在的差异较大，使得“两规”在实际操作实施中彼此存在矛盾，也造成了土地资源的粗放与浪费、耕地质量和数量得不到保障、城镇建设空间发展无序、政策严肃性得不到保障以及生态环境的严重破坏等一系列负面的影响。

1.4 “两规”的求同趋势

近年来，“两规”在编制部门合作、用地分类标准调整和技术体系衔接方面存在一些求同的趋势。也为日后“两规”充分的衔接奠定了基础。

二、“两规”协调实施评价和协调机制

2.1 “两规”协调的要素

2.1.1 “两规”协调的边界

“两规”协调的重点在于确定好规划的边界范围。村镇居住空间与城市地区的差异之处在于：以生态空间为基底，建成区作为斑块分散分布其中，镇建设用地与外部生态环境互为依托。镇总体规划指导镇建设用地空间内部结构和布局，镇土地利用总体规划指导镇建设用地空间与生态空间的有机协调。

2.1.2 “两规”协调的时间节点

“两规”协调的时间节点贯穿于“两规”编制和实施的整个过程。首先，进行“两规”发展规模、用地布局和建设时序等核心内容的专题研究报告；其次，依据研究报告成果指导编制“两规”；最后，通过研究报告建议的协调机制来指导具体城镇建设中涉及“两规”交叉的实施操作。

2.1.3 “两规”协调的时空关系

“两规”协调的核心内容随着时间、空间的变化而改变。镇总体规划的约束效力主要集中在镇区建成区并向逐渐减弱，镇土地利用总体规划的约束效力则主要集中在农村地区并向镇区方向逐渐减弱。随着时空的推移，城镇建设用地的扩大，镇总体规划的约束效力范围逐渐扩大，镇土地利用总体规划约束效力范围则逐渐减小。

2.2“两规”协调的层面

2.2.1 行政层面协调

由于“两规”有共同的规划对象，所以在具体城乡建设活动中土地行政主管部门和规划行政主管部门有交叉和共同作用的职权，应从“两规”的规划编制开始做好衔接工作，以便在规划实施中能更好的配合。

2.2.2 法律法规层面协调

“两规”虽然分属两个不同部门，但两者各自的法律法规均属于国家主干法法律体系。在各自规划编制中应共同遵守《土地管理法》和《城乡规划法》，对其他各自的法规规章也应该积极衔接。

2.2.3 技术层面协调

“两规”技术层面协调包括基础数据统一、规划技术平台的对接。如今，“两规”技术软件之间已经实现对接，主要是ArcGIS和AutoCAD间的文件转换。通过“转出”功能，或者“通用转换器”工具，将用地边界图、空间管制边界、规划建设用地分类图等土地利用规划图的GIS文件转换为CAD文件，也可以通过“导入”功能，将城镇总体规划图导入到GIS，进行比对分析。

三、峡口镇“两规”协调规划方案

3.1 城镇规模预测

相对于峡口镇土地利用总体规划，峡口镇城镇总体规划人口规模预测基础数据更完善、方法更妥当，人口规模预测较为准确，且有省级中心城镇人口适宜规模这项硬性指标的校核，所以本研究将沿用峡口镇城镇总体规划预测的人口规模，即近期镇区和镇域人口规模分别为3万、5万，远期镇区和镇域人口规模分别为6万、7万人。

3.2 城镇建设用地发展方向和用地选择

上一轮城镇总体规划根据自然条件、人工环境、规划及政策性因素等多个方面进行考虑，对用地条件、区域基础设施建设状况、现状城镇发展条件、产业发展基础等进行综合分析，明确了峡口镇今后的发展方向。确定为峡口镇区近期宜向南、西发展，远期宜跨江向北发展。

本研究坚持了原总体规划大致的发展方向并作出微调，确定峡口镇今后发展方向为近、远期宜向西、向南发展，远景可以考虑跨江向北发展。

3.3 “两规”协调规划思路

坚持和优化城镇总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大基础设施安排，并以此为指导，坚决执行上级政府下达的土地利用总体规划指标，并以此为载体，同步实现规划建设用地和基本农田任务的落实。

在此基础上，分两个层面展开规划编制和实施操作工作，通过“结构化”处理，形成导向化方案，指导“两规”协调；通过“精细化”处理，形成操作化方案，指导近期操作部署工作。同时，对原有峡口镇“两规”提出优化提升建议，并依托土地利用总体规划动态管理和评估机制，优化规划体系框架，建立“两规”阶段性协调机制，实现“两规”的阶段性动态平衡。

3.4 “两规”协调规划方案

3.4.1 导向化方案

（一）土地利用空间的“结构”控制

如前文所述，“两规”在工作内容上各有侧重，本研究将“两规”分别侧重的要素进行提炼，对土地利用进行“结构化”处理，形成城乡建设用地、耕地、园地、林地、水域等用地，在图纸上以面状结构表达，确保城乡土地利用空间规模适宜、结构合理，并且对“两规”的后续修编有指导作用。

（二）土地利用空间的分类管制

本研究在导向化方案阶段引入空间管制概念，以加强对城乡用地的分类管制，实现空间与资源、环境协调，在原来划定城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界和禁止建设用地边界的基础上，增加划定城乡建设用地弹性边界，对应“一类有条件建设区”和“二类有条件建设区”。将用地空间划分为 “允许建设区”、“一类有条件建设区”、“二类有条件建设区”、“限制建设区”和“禁止建设区”五类。

3.4.2 操作化方案

（一）“三线一点”的操作化方案

“两规”协调的指导操作性方案体现为“三线一点”的控制和落实，是提高“两规”协调操作性、保证各自实施有效性的关键内容之一。

“三线”的控制包括规划建设用地控制线、产业区块控制线和基本农田保护控制线。其中，产业区块控制线和基本农田保护线是城镇总体规划和土地利用总体规划分别重点关注而需要进行确定的控制线。

（二）“三点一线”的控制要求

“三线”控制方案注重操作性，偏重于近期。近期根据各控制线实际运行要求，分别实行刚性管制，远期由于发展条件可能发生变化，只提出弹性控制的要求。“一点”的落实是指近期重点项目选址的建议。

3.5 “两规”协调实施保障和工作方法

为了使“两规”在修编阶段到具体实施阶段能充分协调，减少两者矛盾带来的负面影响，应在工作方法上进一步明确“两规”空间职权范围，建立“两规”动态修改机制，完善“两规”利益补偿机制，以便“两规”在全阶段的实现充分对接，推动城乡建设有序发展。

四、相关用地指标研究

城乡建设用地作为约束性指标，强化对包括城镇、独立工矿和农村建设用地在内的城乡建设用地总规模的控制。其规模在江山市土地利用总体规划和峡口镇土地利用总体规划中进行了明确的控制。我们在满足城乡建设用地规模控制的前提下，对能够调整用地指标和新增用地指标的相关政策进行梳理研究。

（1）对返回地指标的产生与使用，衢州市的政策与江山市的相关政策。返回地指标作为国家征用农村集体土地而返还农村用于二三产建设的用地指标，该指标由征地项目产生，指标落实到村里，指标的具体定量可以有江山市政府制定方案，具有较高的机动性。

（2）对于用地指标整理，主要研究批而未供用地，在建设用地面积不增加，农用地面积不减少，耕地实现占补平衡的前提下，将某一经合法批准的地块的建设用地计划指标调整区位到另一地块使用的行为。这个方面主要是调整用地空间分布，异地盘活用地指标，使得土地利用总体规划和城镇总体规划在空间布局上更加协调，在建设时序上更加统一。

（3）土地流转指标主要是由于农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩等相关政策产生，是在城乡建设用地规模总量不变的条件下，通过农村土地综合整治而产生的新增指标。

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关键词：小产权房；分类；建议

中图分类号：D911 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）35-0158-03

我国特有的土地制度，严格限制了土地的私有以及流转，这就造成了小产权房产权不明的尴尬地位。2011年11月9日，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》明确指出小产权房不得登记发证。2012年2月16日，国土资源部执法监察局局长李建勤在“全国推进构建国土资源执法监管共同责任机制座谈会”上表示，2012年全国将开始选择试点城市，妥善处理好现存小产权房的问题，已经成立了小产权房清理小组。2012年9月，面对中央部委的整顿，北京、山东、广东等地小产权房改头换面为“农业生态房”、“养老公寓”、“旅游地产”等，通过“以租代售”、“使用权代替产权”、“荣誉村”等方式逃避整顿。如何抑制小产权房的发展，合法保护各方合法权益，明确法律规定，为小产权房合法化寻找出路已成为当务之急。

一、小产权房的概念界定

当前学界对小产权房的解释归纳起来主要有以下三种。

第一种是相对于开发商的产权而言，认为开发商的产权叫大产权，购房人的产权叫小产权，因为购房人的产权是由开发商一个大产权分割而得来的小产权。

第二种是以房屋再流转时是否需要缴纳土地出让金来区分，无需再缴纳土地出让金的叫做大产权，需要补缴土地出让金的叫小产权。因此我们就称普通商品房为大产权房，经济适用房为小产权房。

第三种是以产权证的发证机关来区分的。大产权房是指依据相关法律规定，由国家专门机关，按照法定程序签发产权证书的房屋。反之，没有法律依据，不由国家专门机关签发，由乡镇政府或村民委员会签发产权证书的房屋就称之为小产权房，又被称为乡产权房。

第一种和第二种小产权房是符合我国相关法律规定的，只要购房者交足购房款，或转让时补缴土地出让金就可以获得完全产权，进行自由买卖。而第三种小产权房因其法律存在模糊、矛盾之处，存在较大争议，而且其得不到真正法律意义上的产权证书，也是目前面临整治的小产权房。

笔者认为，小产权房是指在集体所有土地上建设的，未缴纳土地出让金等费用，面向本集体组织以外的成员出售的，其产权证书不是由国家房管部门颁发而是由乡镇政府或村民委员会颁发的房屋。

二、小产权房的划分

按不同的划分标准，可有多种分类，目前学界针对小产权房的划分主要分为如下几类。

（一）以占地属性

此类划分标准为目前最主要的划分标准。按照我国《土地管理法》第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”故小产权房可以分为三种：第一种是在农用地上所建的小产权房；第二种建设用地上所建的小产权房；第三种是在未利用地上所建的小产权房。

建在农用地上的小产权房：按照我国《土地管理法》第4条规定：“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。”但是由于各种土地的特性以及位置，在耕地上更适合于建造小产权房。因此目前有相当一部分小产权房是建立在耕地上的，甚至是在耕地中的基本农田上。

建设用地上所建的小产权房具体包含两种，第一种是在农村建设用地建设小产权房，第二种是可转为建设用地的土地上所建的小产权房。对于第一种的建设用地，我国《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”建设所需的农村集体土地包括用于农民的宅基地、农村公共建设和公益事业建设用地、农村兴办的村企业或者联营企业用地。对于第二种可转化的建设用地，根据《担保法》的规定，虽然耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权均不可抵押，但建设所需农村集体土地完全可能通过实现抵押权这种转化而取得。即《担保法》第34条第五项规定：“抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押”，第36条第3款规定：“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押”。目前来看，我国小产权房大部分是在农村建设用地和可转化为建设用地的农村集体土地上建设的。

除了在农用地以及农村建设用地上建造小产权房，还有一部分小产权房是在未利用地上建造。但是由于小产权房主要是在大城市以及沿海城市的周边建造的，一般这些地方基本上已经没有未利用地，因此这部分小产权房的数额也相对比较少。

总体来说，第一种和第二种情况占大多数，而第三种情况就比较少，但是第一种和第二种却呈现无限扩大的趋势。由于我国现行法律对农村建设用地和农用地的规定不同，尤其对耕地、基本农田以及宅基地均有特殊规定，不同种类的土地在保护程度存在相当大的差异，所以，我们在处理不同类型小产权房时也应该区别对待。

（二）以购买小产权房的用途

我们按公民购买小产权房的用途将其划分为三类：普通住房型、别墅型以及投资型。

1.普通住房型

十年房价的高涨造就了相当多的中低收入者无法购买完全产权的房屋供其生活居住，小产权房应运而生，其既在大部分中低收入者的购买力范围内，又满足了他们的基本住房需求。该类小产权房实现了普通商品房的替代作用。

2.别墅型

小产权房大多建立在城郊、农区，其环境优美、远离城市的喧嚣，建造豪华。此类小产权房的价位一般昂贵，其购买者也多为高收入人群，其购买并非为了基本生活居住，而是为了享受田园风光。

3.投资型

此类购房者既非出于基本住房需求，也非出于对自然生活的向往，而是出于对城市以后发展规划等方面的考虑来大量购买部分地段和区位的小产权房。其购房目的是对于城市规划的土地的增值，希望通过购房进行投资，以实现其资本的增加。

此种分类是以小产权房购买者的购买用途为视角，可以清晰看透不同人群购买小产权房的目的，以及小产权房对于不同种人群的重要程度，充分考虑我国目前的经济发展水平以及现实的住房供给矛盾，这种分类为我们处理小产权房产生的法律纠纷奠定了一定的基础。

（三）以小产权房的建销进程

我们按小产权房建销进程将其划分为四类：筹建、在建、待售和已售。筹建是指尚未进入施工阶段，而只是处在可行性研究阶段。在建是指已进入施工阶段，但房屋建设尚未完成。待售是指已经建设完毕，并正向外销售的房屋，尚未入住的房屋。已售是指已经由销售者流转到买受人那里的房屋并已经被购房人占有使用。

处在不同阶段的小产权房的影响力也是不同的，因此对该类小产权房的处理要考虑到其购买时间，小产权房的规模，小产权房流转的次数，小产权房的建设进度等情况。

三、小产权房合法化的路径选择

（一）合理限制建设用地、农用地转建设用地流转，保护农用地

从1999年的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》到2011年的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》均对集体土地流转以及小产权房发展进行规制。从根源上讲，小产权房的抑制就要从建设用地、农用地转建设用地流转入手，具体意见如下。

第一，农用地是人类获取粮食的重要来源，维护农用地数量与质量，对农业可持续发展至关重要。我国以占世界7%的土地养活着占世界22%的人口，人均农用地面积远低于世界平均水平，而且农用地面积日益减少。不论是从经济建设的角度出发，还是从国家长治久安的角度考虑，农用地的保持至关重要。因此对于占有农用地开发、建设的小产房应该严格制止，。

第二，对于建设用地、农用地转建设用地，应严格限制条件，限制小产权房的开发，严厉打击为逃避整顿而重装入市的小产权房，具体措施有几点：一是建设用地、农用地转建设用地的客体应当限定为集体建设用地而非指耕地。二是符合土地利用总体规划、城市规划和村镇规划。土地利用规划是城乡建设、土地管理的依据，是落实“保护农用地”基本国策的重要措施。集体建设用地流转，从区域上看，必须在土地利用总体规划确定范围内，严禁各行其是，随意流转。三是依法办理土地登记，领取土地权属证书。根据《土地管理法》第11条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”因此建设用地、农用地转建设用地必须依照法律，具备合法用地手续，依法办理土地登记，领取土地权属证书。四是符合用途管制的要求。土地使用权确定后，未经批准不得擅自改变土地用途。

（二）完善我国住房保障体系，保证“居者有其屋”

对于已购买小产权房的人群，我们不能一刀切，出于对购房者用途的考虑，从社会保障方面，有如下建议。

1.对普通住房型小产权房处置

购买普通住房型小产权房的人群，大部分属于“夹心层”人群（夹心层人群是指那些中等收入阶层，他们既不符合廉租房租赁条件、又不符合经济适用房申购条件，同时还买不起经济适用房的城市低收入住房困难人群）。其购买的根本原因还是我国商品房高额的房价，大大超出了“夹心层”人群的承受范围，其购买的目的仅是为了满足基本住房需求。对于该类购房者，其拥有一定经济收入，我们可以将其占有的小产权房纳入到我国保障性住房体系中，即将其住房转变为廉租房、经济适用房，由政府和购买者签订租赁合同，缴纳相应租金，租金要比传统上的廉租房租金稍高，同时还要低于市场上的租金，并停止建设，将买房者进行妥善安置后予以分期拆除。在国家宏观调控方面，首先我们应控制房价，规范房地产市场，使房价处于国民承受范围内。其次我们完善我国住宅保障体系，扩大住宅保障的覆盖面，以求在最大范围内满足国民的基本住宅需求。

2.对别墅型和投资型小产权房处置

对于别墅型和投资型小产权房，其购买者大多属于中层阶级以上，以户型大小、数量进行区分：一是针对别墅型小产权房，应统一收回占有，若该地区别墅数量较少，可分批拆除，购买者与建设者之间纠纷可按各自过错程度进行分担；若该地区数量较多，统一拆除难免浪费资源，可予以开发利用，转换为旅游等产业，对于购买者损失，按各自过错进行补偿。二是针对投资性小产权房应统一收回占有，若该小产权房规模集中，房屋质量达到国家安全标准，可纳入住宅保障体系，若房屋质量达不到国家安全标准，应予以拆除。

（三）均衡各方利益，实现资源合理配置

对处于不同建销进程的小产权房，从立法角度为出发点，以均衡各方利益为原则，针对不同情况采取处理措施。

1.对筹建小产权房的处置

对筹建的小产权房，因其土地处于可行性研究阶段尚未进入施工阶段，尚未发生大量的成本消耗，可直接依照《行政处罚法》确认行为违法，要求恢复原状，对于情节轻微，可予以警告、罚款；对于相关责任人可予以拘留。

2.对在建小产权房的处置

对于在建小产权房，因其尚未建成，未造成较大损失，应予以拆除，对于阻碍拆除的相关人员可按照《行政处罚法》予以处罚，情节严重的可按照《刑法》追究其相应刑事责任。

3.对待售小产权房的处置

对于待售的小产权房，因其已经完工，可按房屋质量的不同予以区别对待：一是如果房屋存在严重质量隐患，未达到房屋质量安全要求的，应确认为违法，直接拆除，防患于未然。二是符合国家规定的房屋质量安全标准的，可由国家对相应土地进行征收，并由国家专门机关依照相关法律颁发相应的产权证书，小产权房由此转化为经济适用房、廉租房，纳入住房保障体系，用以满足中低收入阶层的基本住房需求。

4.对已售小产权房的处置

对于已售的小产权房，尽管我国法律和政策明令禁止小产权房的建造及买卖，但我们不能将其简单地确认为违法并予以拆除。这些建成的小产权房，已成为部分公民的私产，而且大部分已由购买者居住生活，强行拆除势必会激发更大的社会矛盾，影响社会的稳定。从构建和谐社会为出发点，笔者认为应认可这些小产权房占有的合法性，但是需要严格相关的转换手续。该类小产权的转换应由法律规定详细的实施细则，明确缴纳的土地转让金或者房产税的标准、缴纳主体以及方式等，并由当地政府或者执法部门予以执行。

参考文献：

[1]万广军.“小产权房”问题的法经济学分析[J].公民与法：法学版，2009，（4）.

[2]芦丽丹.“小产权房”法律问题研究及政策建议[J].现代商业，2011，（8）.

[3]雷颖.从保障性方面考虑小产权房问题出路[J].中国市场，2011，（9）.

[4]程浩.小产权房研究综述[J].经济研究导刊，2011，（28）.

[5]汪泉泓.我国小产权房法律问题研究[D].湖南大学，2008.

篇10

关键词：市场经济；城乡规划；资源配置

引言

市场经济体制主要指的是，在进行社会资源配置时选择将市场机制作为基本手段，随着城乡规划的进一步发展，基于市场经济的城乡规划资源配置已经成为了政府在城乡规划时着重考虑的问题。现阶段，是我国城乡转型发展的关键阶段，要想进行城乡规划工作，必须要理清政府与市场之间的关系，以社会治理结构为基础要素进行规划，政府与市场的关系如果重构，就会影响到城乡的规划。因此，基于市场经济的城乡规划资源配置优化必须要从土地资源配置以及公共物品配置上对城乡规划资源配置进行优化。

1市场经济下城乡规划资源配置存在的问题

1.1土地资源配置存在的问题

与产品的市场化程度相比，资本的市场化程度、土地的市场化程度、能源的市场化程度是远远不及的，对于城乡规划资源配置而言，由于长期受政府干预，再加上管制不当，土地流动机制、价格机制、竞争机制都受到较大的阻碍，没有形成有效的机制，使得土地资源配置十分混乱。土地流动问题导致城市建设用地十分缺失，但是大量乡镇企业用地（如图1所示）都一直处于闲置、低效使用的状态[1]。尽管在市场经济体制转轨的背景下，城乡规划手段和管理水平都有了相应的提升，但是，政府在管制土地利用的工作上仍然较为缺失，还浅析着刚性规划思想，导致城乡规划与市场的要求之间发生了很大的分歧。城乡规划在土地管制问题上的处理不当，影响了土地资源配置中市场的有效作用，土地浪费情况严重，无法面对市场与社会不断变化的需求。

1.2公共物品配置存在的问题

公共物品的配置是政府的基本职责，在市场失灵的范畴之内，随着政府企业化的不断变革以及新公共管理理论的引进，公共物品开始被划分为公私两个部分，其市场化的现象导致我国有一段时间严重缺失公共性，公共物品成为一种私人工具供私人资本获取私利。在城乡规划过程中政府需要供给公共物品，但是目前城乡规划的编制、实施都存在很多问题，政府职责错位，主要表现在城市公共空间私有化上[2]。城市的公共空间是城市居民生活、交往的主要场所，同时，也是展现城市风采的对外窗口，在很大程度上起着提升城市吸引力的重要作用，但是实际上，我国很多滨江、滨水地区的公共空间都在被私人项目占用，影响资源配置的效率。

2基于市场经济的城乡规划资源配置优化措施

2.1改进土地资源配置效率

市场在城乡规划资源配置中的作用是不言而喻的，在深化市场改革的背景下，资本市场化、土地市场化、能源市场化都是改革的主要目标，要想深化土地市场改革，必须要打破现有的土地资源配置秩序，建立全新的规则，促进土地集约化发展。为了改进土地资源配置效率，应当在多地开展集体经营性建设用地转化为城市建设用地的活动，包括很多乡镇企业用地集体化，通过宅基地对乡村企业用地进行置换，一方面提升土地资源配置效率，一方面促进乡村工业的集中发展。从农民的角度来看，这种土地资源配置方法使他们获得了宅基地的使用权，并提高了居住条件和居住环境；从村集体的角度来看，这种土地资源配置方法使得劣质区位的经营性资产直接实现了向优质区位的转换，村集体的发展权得到保留的同时，集体资产得到了有效的增值；从基层政府的角度来看，一方面使乡村建设用地集约的利用率有所提升，另一方面得到了大量城镇建设用地。

2.2优化城乡用地分类

在城乡规划资源配置的过程中，城乡用地分类是十分重要的，作为一种重要的技术工具，城乡用地分类不仅可以引导城乡规划，还能对土地开发起到重要的管控作用，在城乡规划的过程中，通过土地分类，可以实现对土地开发市场的有效管制，同时还可以确保城乡公共政策的有效实施。虽然现行的城市用地分类标准有所改进，但是仍然沿用传统的树枝状分类结构，将土地功能作为唯一的标准，这在本质上是没有太多区别的。要想在市场经济下将土地使用的功能变得更加灵活和多样，必须要进行多重规划，建立多维度城乡用地分类体系，从而发挥出引导公共政策、控制土地开发等职能[3]。具体措施上，应当引进政策性分类标准，并且综合功能分类，充分移入负面清单管理理念，降低对地块功能的限制，对于一些经营性用地，要简化土地用途分类，适当放宽土地用途管制，从而提升土地利用在市场层面的自由度，提升土地资源配置效率。

2.3建立多维度规划管理方式

在城乡规划的过程中，需要对一些信息进行预测，例如人口信息、经济发展信息等，从而规划未来的土地利用，但是，由于产业的发展并不固定，人口的流动也十分不稳定，导致预测结果常常与实际不符。在城乡规划的过程中，要确保与外部不断变化的环境相适应，确保规划的可操作性，才能确保规划具备生命力，在实践当中，必须要加强规划在市场方面的应对能力，增加对技术方法的研究，并建立多维度规划管理方式，优化规划管理方法，从而对刚性规划与市场建设之间的矛盾，起到重要的缓解作用。在建立多维度规划管理方式时，要注意在法律法规的范围之内进行管理，并且按照一定的秩序依法行政，确保城乡规划土地资源配置结果的实用性。

3结语

综上所述，本文对基于市场经济的城乡规划资源配置优化进行了深入的分析，市场经济下城乡规划资源配置存在的问题主要包括两个层面，一是土地资源配置存在的问题，一是公共物品配置存在的问题，这两种城乡规划资源配置问题在很大程度上影响着城乡规划资源配置的效率。因此，在进行城乡规划资源配置时，必须要充分考虑这些问题，通过改进土地资源配置效率、优化城乡用地分类、建立多维度规划管理方式，采取有效的措施来提升城乡规划资源配置的效率，从而推动我国城乡建设的步伐，推动我国经济的发展。

参考文献

[1]朱介鸣．市场经济下的中国城市规划[M]．北京：中国建筑工业出版社，2009.

[2]戚冬瑾，周剑云．面向规划管理的城市用地分类思考[J]．城市规划，2012（7）：60~66.