生态环境问题及其对策范文

导语：如何才能写好一篇生态环境问题及其对策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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[关键词] 生态环境 农业 问题 对策

1 发展农业所产生的生态环境问题

1.1 原生生态环境问题

主要指影响农业生产的天然生态环境问题，表现为各种自然灾害，如旱、涝、盐、碱、雹、酸等。农业生产是第一性生产，是一个自然再生产过程，随着科学技术的进步，农业生产受到人为干预的程度越来越强烈。但是相对于其它的人类生产活动而言，自然条件对农业生产的影响仍具有基础的支配作用，原生的生态环境深刻地影响着农业的发展，特别是其发生的不确定性和范围的广泛性，往往对社会经济造成严重的危害。

1.2 次生生态环境问题

主要指在农牧、渔业集约化发展过程中，人们为了追求高回报，大幅度的增加生产性投入，由于农业生产措施不当以及农业生产者自身的原因造成了一系列的生态环境问题。如大量投放农药、化肥入田造成农产品污染、农田土壤质量衰退；高密度养殖，过量投散饲料造成水体富营养化；畜牧业大规模发展造成地下水的有机污染；大规模抽取地下水灌溉农田、果园，致使地下漏斗区的形成，沿海区域则产生海水倒灌，土地盐碱化灾害；不合理的水利工程导致的次生盐碱化等。此类生态环境问题因区域人口的增长，盲目无序的开发，不合理干预程度的加剧而加重。

1.3 外源性污染源导致的农业生态环境问题

主要指各类工矿企业，城市生产、生活“三废”的排放引起的农业生态环境问题，此类现象大多分布在新兴工业乡镇及城郊工业企业周边。其严重程度通常取决于污染类型、污染源排放强度、污染持续时间诸多方面。一旦污染程度超过环境所能承受的某一限值，则环境明显恶化，难以治理。

2 农业生态环境问题之间的相互关系

以上重点阐述了农业生态环境问题的三大分类，但是它们之间并不是孤立的，而是相互作用的。从空间角度来看，在一定区域范围内，三种生态环境问题交织在一起共同影响着农业生产。有些生态环境问题本身产生的起因就是综合作用的产物，如水土流失、沙漠化等问题，即取决于原生生态环境的脆弱，又起因于人为的不合理干预。区域性的农业问题可能是以一类问题为主，也可能是二类或是三类的问题并发。

从时间角度来看，在整个农业生产的历史进程与农业生态环境问题发生发展过程中，农业的原生生态环境问题始终存在，一般在农业发展的初级阶段表现突出，在大范围内影响着农业生产的发展。随着科技水平的提高和基础性投入的增加与积累，人们具备了一定的抵抗自然灾害的能力，故而自然灾害造成的危害和损失逐渐降低。但是随着社会发展，特别是当人类社会步入工业化时期后，大规模不合理的干预，使得原生生态环境问题日益突出，如全球气候变化，使近年来农业自然灾害发生频繁。次生生态环境问题起因于农业生产者自身。一般而言，传统农业、石油农业的发展会加剧生态环境的恶化，但是随着生物技术和持续农业、生态农业体系的发展和推广，此项问题将会得到很大的改善。而由外源性污染源导致的农业生态环境问题，主要取决于对外源性污染的控制和污染的治理水平。

3 农业生态环境问题的防治对策

不同的农业生态环境问题的根本差别在于起因不同，其防治对策也各不相同，三类环境问题往往交织在一起，因此在制订防治对策时，既要从整体上综合考虑，又要突出关注其主要环境问题。

3.1原生生态环境问题的防治

原生生态环境问题的防治可从以下两方面入手：一是因势利导，掌握其发生发展的规律，从宏观上加以调适和预防；二是进行大量投入，建设持久的基础性设施，以达到综合治理的目的。

3.2次生环境问题的防治

农业自身问题引起的次生生态环境问题的防治主要措施为：一是改进商品性生产投入质量，使其危害降低到最小限度；二是充分提高生产性投入的生产效率并尽可能减少其不良后果，如施用有机-无机复合肥，生物农药和采用生物防治等措施；三是充分利用物种间互利共生、边缘效应、循环再生等功能，挖掘系统内部潜力和自我调节能力，使农业生产建立在较少地依靠外部投入的基础上。

3.3 外源性污染导致农业生态环境问题的防治

一方面在法规和经济上加以严格的限制，如设立农田生态环境保护区，但是更为根本的途径是发展生态型工业，推广清洁生产技术，在源头解决污染问题。

参考文献

[1] 邱建军，张士功等．农业生态环境安全与生态农业发展[J]．四川农场，2007,（3）.

[2] 邱志国，史长久．生态农业与生态环境保护协调性研究[J]．农业环境与发展，2007,（4）.

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美国作为冷战后世界上唯一的超级大国，它面对生态环境问题全球化和严重化这一趋势，而作出的环境外交政策将会对世界产生重要影响。1996年4月9日美国国务卿沃伦·克里斯托弗在斯但福大学发表了题为《美国外交与2l世纪全球环境的挑战》的讲话。全面阐述环境与美国全球政策的关系，认为：“美国全球政策目标同美国如何处理地球的自然资源问题方面开始紧密地联系在一起，”[1] 1997年，美国国务院发表了美国 历史 上第一个年度环境外交报告，报告中宣称环境外交已经成为美国外交中的一个长期性、重要性的工作。环境问题开始与美国的对外政策紧密相连。本文将对生态环境问题对美国的影响以及美国的环境外交政策作一个粗浅的分析。

一、生态环境问题的凸现是美国制定环境外交政策时代背景

生态环境问题是指由于人类在 工业 化进程中处置不当，尤其是不合理地开发利用自然资源造成的全球性环境污染和生态破坏，对人类生存和发展所构成的种种现实威胁。生态环境问题的关注从60年代末开始，以罗马俱乐部发表著名的《增长的极限》和《人类处在转折点》两份报告为标志，尤其是在1972年联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开“人类环境大会”之后，许多国家的专家和学者开始从生态环境角度研究国际关系和权利斗争。1979年，勃兰特委员会曾指出：“过去人们常常是从军事冲突，甚至是从毁灭角度来理解战争，但是人们越来越认识到环境灾难、大规模饥谨等造成的混乱也可能同样危险。”[2] 1992年，一百多个国家的政府首脑会聚在巴西首都里约热内卢，召开了历史上第一次关于环境与发展问题的全球性首脑会议。会议发表了《21世纪议程》、《气候变化框架公约》等文件，生态环境问题自此成为新的国际政治热点问题而进入越来越多政治家和学者的研究领域。克林顿总统1997年10月在发达国家地 理学 会上曾表示,“把一个美好的家园交给下一代是我们的神圣职责。”在当今的国际舞台中，日益突出的生态环境问题使国际政治问题变的尤为错综复杂起来。目前生态环境问题的凸现已经成为美国制定环境外交政策重要背景。

(一)生态环境问题的政治化

人类很早就注意到环境对政治的影响。但传统的政治 地理 学只研究人、国家或领土等

环境要素之间的关系。到了近代，国家和领土的概念已上升为环境系统。系统是没有国界的，诸如森林毁灭、温室效应、淡水短缺、臭氧层破坏、水土流失、沙漠化、海洋污染等等环境危机的爆发，使各国领导人开始认识到人类现在所面临的全球性的环境危机，并开始对国家的政治行为包括对外关系行为加以调整，国际组织和其它政治团体也正在使用其权力对生态系统进行控制。如尽管温室气体排放属于一国内部事务，但到1999年为止已有包括

题也造成了各国利益的互补与联系，促进了国际合作。目前国际 社会 和有关国际组织围绕治理和保护全球生态 环境 在国际合作方面 取得了积极进展 。1983年联合国为审查世界环境与发展中的关键问题，并提出有效的行动建议而成立了世界环境与发展委员会，发表了《我们共同的未来》报告；1992年联合国环发大会召开，发表了《里约热内卢宣言》，并提出“各国在和平发展和保护环境方面是相互依赖的，应按照联合国的有关决议，采取适当方法解决一切环境争端，[7]” 与此同时联合国有关环境的国际立法也在稳步进行。一大批国际组织如绿色和平组织等也涌现出来，他们都能积极促进合理利用和保护自然资源、维护生态平衡以及促进环境事务的国际合作。 但是由于不少发达国家以种种借口推卸其应负的责任和义务，使得国际环境合作充满曲折和斗争。

二 美国环境外交政策的动因

（一）美国的环境外交政策始终是为其本国的国家利益和国际政策服务的，美国现实主义学派大师汉斯.摩根索指出“国家利益是判断国家行为体唯一永恒的标准”。[8] 国家利益是指“一切满足 民族 国家全体人民物质和精神需要的东西。”[9] 美国作为发达国家，公众对较高生活水准要求和生态环境的威胁呈现严重矛盾。这种矛盾和冲突严重已经影响到美国的国家利益，美国大量的环保报道显示。如今在美国国内，美国公民的人身、 经济 和社会安全正在受到臭氧层破坏、物种消失、过度开发、各类辐射及化学品污染、气候变暖等环境问题的威胁。设在华盛顿州里奇兰的汉福德武器工厂，将2000亿加仑的危险废物倾入坑里和湖里，至少使附近100平方公里的地下水被污染，该工厂样品中渗漏出来的钚就足够制造50多枚长畸型原子弹。能源部 合同 承包商nlo公司于1951年以来已向空气中排放了39。3万磅铀的副产物及其它有毒物质，1966年一次在20分钟内即释放3884磅含铀气体。马萨诸塞州德角附近的奥蒂斯空军基地的有毒废物已污染了该地区的全部水域，使1982年以来该地区一些城镇的肺癌、白血病、直肠癌、乳腺癌、膀胱癌及黑毒瘤大增，综合癌症率已高出全州水平的30%。[10] 美国制定环境外交政策其主要作用在于维护本国的国家利益。因此，美国前国务卿克里斯托弗认为，美国要把推进美国全球利益的能力同处理地球自然资源紧密联系在一起。[11]

（二）美国也正在利用其环境外交政策来推动全球政策的实施。由于地球自然资源的匮乏和自然环境的恶化将会使中东以及东亚、中亚和南亚等对美国具有重大政策意义的地区生存环境的恶化、 人口 的恶性膨胀、饥荒以及地区冲突和国际不稳定。如埃及、苏丹和埃塞俄比亚的供水争执，已土耳其、伊拉克、叙利亚也可能为争夺幼发拉底河、底格里斯河而爆发战争。对以色列来说，占领约旦河西岸，利用约旦河水保障其农用灌溉和其它方面的淡水也是至关重要的。当这些生态环境问题引发地区冲突和紧张时，美国的全球政策利益将会受到威胁。美国只得动用 政治 军事手段加以干涉以维护其全球政策利益。因此，美国前国务卿克里斯托夫曾指出：“自然环境资源解决自然资源问题对取得政治和经济稳定、争取美国全球政策目标的实现关系重大。”[12]

（三）美国可以通过环境外交政策来协调与别国的关系。生态环境问题会影响到美国

与其他国家特别是发展

区的 环境 活动有利的推动了其全球政策。客观上也有利于维护世界生态环境系统的稳定。

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【关键词】农村生态环境；环境法制；环境立法；环境政策

【正文】

随着农村经济的发展与新农村建设的加快，农村生态环境保护与农村社会经济发展相比较存在着明显的不同步。昔日的山青水秀土肥村美的秀丽乡村，出现了水体大面积污染、土壤肥力下降、垃圾随意堆放、工业污染加剧的情况。长期以来由于国家政策、资金和技术支持力度不够，农村生态环境保护落后于城市速度，对农村居民卫生和健康构成了巨大的威胁。尽管近期国家加大了农村生态环境治理政策力度，农村生态环境保护工作取得了较大进展，但由于农村的点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，各种新旧污染相互交织，工业及城市污染向农村转移，使农村环境形势仍然十分严峻，并危及农村饮水安全和农产品安全，严重制约了农村经济社会的可持续发展。因此要落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，就要加强农村生态环境保护，切实解决危害农民群众身体健康、威胁城乡居民食品安全、影响农村可持续发展的突出生态环境问题。而解决这一问题关键在于是否建立健全农村环境保护的有效政策、法规与制度体系。

一、农村生态环境问题的表现

(一)水体污染严重，水生态系统破坏

农村水体污染主要表现是工业污水、农业污水和生活污水“三污合流”，未经处理的废水直接污染饮用水源，无法满足农田灌溉；同时近几年农村旱涝灾害频发，河流断流，湖泊萎缩，鱼虾绝迹，天然绿洲消失，水库蓄水减少，地下水位下降严重。

（二）基础设施建设落后，固体垃圾污染严重

长期以来，村庄建设规划差，基础设施少，道路无硬化、无公厕、人畜居住混杂、不可降解农膜使用量急剧增加却无法回收，固体垃圾随意堆放。

（三）农业生产不当，环境资源破坏严重

农民环保意识比较薄弱，滥施农药、化肥，恳荒围湖造田，乱挖乱采，不仅农业产品受到严重污染，也逐渐污染了土壤、空气、水源，对农业生态系统造成极大威胁。另一方面由于人多地少，再加上自然灾害多发，土地退化、沙化、碱化严重，进—步加剧了人地矛盾。

（四）集体林权改革滞后，林业生态系统破坏

集体林权改革滞后，经营主体不明确、经营机制不灵活、利益分配不合理，严重影响了农民发展林业的积极性。其次地方政府决策不当，盲目开发山区，发展果业，加剧了森林植被破坏。再由于农村经济落后，农民伐木为柴，乱砍滥伐现象屡禁不止，结果是森林生态系统的破坏，使生物多样性环境遭受了破坏，并造成了大量水土流失，土地蓄水量下降。

（五）工业向农村的转移，加剧了农村的工业污染

乡镇企业大多是一种以低技术含量、布局不合理、无集聚效应、粗放经营为特征的工业化。由于其生存环境、基础条件及管理水平的相对薄弱，造成污染后缺乏治理技术与资金，治理困难，使农村生态环境产生工业化污染问题。同时大量污染严重的城市工业企业搬迁到城郊或农村地区，或者直接将城市垃圾运往农村，造成城市工业污染“上山下乡”。

二、农村生态环境问题法制成因与对策

农村生态环境问题的产生有着自然、历史、经济与社会等诸多方面原因，这里只对其法制成因与对策进行分析。现行法制状况对环境的保护力度不够，立法是从过去的经济发展为重，环境保护为轻出发，“环境立法缺位，农村环境管理机构匮乏，环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配，基本没有形成环境监测和统计工作体系” 。①所以，要健全和完善我国农村环境法制建设，以新的角度和新的观念完善环境法治建设是统筹城乡发展、统筹人与自然和谐发展的重要举措。下面对影响农村生态环境法制建设成因逐一进行分析。

（一）环境政策原因环境政策原因主要表现是环境政策失灵。环境政策失灵是指国家在农村生态环境保护方面的宏观政策失灵和微观政策失灵。宏观政策失灵集中表现为政府在宏观经济政策制定过程中忽视农村生态环境保护和缺乏必要的环境问题保护对策，只到07年国务院专门召开的全国农村环境保护工作会议，才出台了《关于加强农村环境保护工作的意见》，才将农村环境保护工作提到了新的高度。与城市相比，城市早已在这些方面如生活污水集中处理、环境噪声和烟尘控治、工业企业污染物达标排放、循环经济与节能及减排、综合利用等方面有一套行之有效的政策与措施。同时还有“创建环境模范城市”的鼓励政策以及有“飞行监测、限期治理、关停企业”等强制措施，而农村在这些方面几乎是空白。微观政策失灵是指具体的环境保护政策的缺陷而导致的环境问题。一方面是政策不够健全，在农村生态环境保护方面缺乏实效性强的政策，即使有政策但因原则性太强缺乏可操作性而没有起到应有的作用。另一方面是已有的环境保护政策存在着不一致和不协调之处，尚需完善。无论是政策体系，还是工作力度，农村环保工作都还在起步阶段，其中农村生活污染治理、规模化畜禽及水产养殖污染治理、农业废弃物综合利用、土壤污染防治技术、农药和化肥面源污染防治等政策几乎是空白。因此，要根据农村环境问题量多面广、监督对象复杂的内在特点和工作基础薄弱的实际现状，加强农村生态环境政策支持工作，在政策上倾斜，在经济上扶持，在技术上支持。要多出台农村环保财政补助、污染减排财政奖励等政策手段，推动实施农业可持续发展战略。“尽管中国农村环境与经济的矛盾有别于城市， 但城市环境保护积累的经验和各项管理制度足以供农村环境管理借鉴。” ②环境问题的出现与经济发展密不可分。资源、环境是农业可持续发展的核心和基础，农业可持续发展需要生态环境支撑。所以加大政策保障措施，优化农村生态环境，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是扎实推进社会主义新农村建设的关键。

（二）立法原因

立法原因主要是指农村生态环境立法缺位，已有立法对农村生态环境保护力度不够。《环境保护法》立法时间较早，受时代影响侧重于工业污染控制和城市环境保护，对农村生态环境保护方面关注不够，仅有几个条文很简单。我国目前的诸多其他有关的生态环境法规，如《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等，对农村生态环境管理和污染治理的具体措施与制度规定不足。二是农业自然资源利用与生态保护缺乏统一规范，并且未能将农村环境、农村自然资源和农村生态的保护统一起来，农民的环境权益无法得到有效保障。三是行政法规不到位，本应弥补农村生态环境的上位立法的过于原则性和不足这种情形，却未能出台一部农村生态环境保护的综合性行政法规。“一些重要环境领域还存在立法空白，如土壤污染防治、农用塑料薄膜污染、农村噪声污染、农村生活污水污染、农村环境基础设施建设等方面的立法基本是空白” 。 ③各地方即使有相关地方法规，在规定上也不尽相同，比较混乱，并且是条块分割，形不成完整统一制度体系。如农业部负责农业环境保护工作，主要是保护和管理农业环境，控制农药、化肥、农膜对环境的污染，推广植物病虫害的综合防治。国家环保总局负责农村村镇环境保护工作，各个地方政府所颁布的农业生态环境保护条例涉及到渔业、水利、林业多个部门，内容和规定都存在差异。因此，加强立法工作，完善农村环保的地方性法规体系是农村生态环境保护的基础。将来的《环境保护法》的修改应强调农村生态环境保护，并制定农村生态环境单行法；相关法律法规的立法也要关注农业生态环境的保护。同时尽快制定《土壤污染防治办法》等专项法规，逐步把农村环境保护纳入法制化管理体系之中，修订原有涉及农村环境保护而不适宜的法律法规，做到有法可依，责权清晰，有效防止农村地区种植业、养殖业、工业、生活以及外来污水和废弃物的污染，防止农村生态遭到破坏。

（三）法律制度原因在农村生态环境保护制度方面，考察现有的有关生态环境建设的基本法律制度，会发现现有的制度比较零散、不全面，缺乏对农村生态环境建设的基本法律制度系统而明确的规定，无法满足生态环境建设的实际需要，从而导致制度缺位、制度执行和监督不力的情况。目前相关法律法规虽已建立了环境影响评价制度、排污收费制度、污染集中控制制度、限期治理污染制度等一系列生态环境管理制度，但这些制度主要应用于城市环境污染的治理方面。同时在农村生态保护方面仍存在制度缺位现象，至今仍没有一套治理农村生态环境问题的制度具体安排。在这种制度缺位的情况下，诸如土地退化、水土流失、水资源浪费与污染严重等重大生态环境问题难以得到有效治理。再次，尽管在有些方面建立了制度，但由于制度执行不力，致使制度功能不能有效发挥。从环境污染的治理制度来看，如排污收费制度，资源收费制度虽然对控制环境污染有积极的作用，但在实施中存在着一定问题。此外，生态环境保护和建设是一项系统工程，涉及计划、农业、林业、畜牧、水利和科技等多个部门，管理体制与环节多、各项治理措施相互脱节，造成制度执行和监督不力。因此要尽快建立起农村生态环境保护的基础制度。“农村环境保护制度和考核体系建设要尽快建立，将城市环保和农村环保置于平等位置，从法律、法规体系上，对农村环境保护制度的建立提供依据”， ④它是构成农村生态环境建设法律的基本内容，对于实现生态环境建设法律的目的与任务具有极为重要的意义。这些制度应当包括：除继续完善排污许可证制度、征收排污费制度、环境影响评价制度等制度在农村环境保护工作中切实可行外，还应建立如下制度：农村生态环境建设规划制度、农村清洁生产促进实施制度，生态环境建设问责制度、农村环保责任制度和农村生态环境考核制度，畜禽养殖污染防治管理制度、生态环境监测制度、农村生态环境信息公开制度、农村生态环境补偿制度、农村生态环境建设财政转移支付制度、生态环境破坏事故防范与预警制度、农村环境纠纷法律援助和公益诉讼制度等。

（四）政府管理原因农村生态环境问题形成的重要原因之一是环境管理不当。主观上来看农村生态环境管理是有政策但政策在部门之间协调不足或冲突，无手段和措施来达到政策目标；农村环境管理机构匮乏，环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配，基本没有形成有效行政管理工作体系和管理措施。客观上是农村生产与生活中不科学的行为，长期形成的一些生活陋习和农村环保基础设施的缺失，企业地处偏远、点多面广，排污主体具有不确定性，监管主体很难界定，难以用城市的监管的手段与用行政执法的手段来治理。因此要克服以上不足，农村环境治理要走与城市环境治理不同的工作思路，要创新工作方法，增强服务意识，变监督管理为预防管理，变单纯的依法行政为服务与执法相结合。具体工作中要将农村环境污染防治纳入年度考核范围，实行行政问责制的工作体制，形成党委领导、政府推动、部门联动的工作格局，落实工作人员与经费，探索多元化、市场化、专业化的农村环保治理社会化管理模式和机制。其次，制订农村生态环境建设规划及年度实施意见，根据年度工作重点，将各项整治和建设任务分别落实到相关部门，并建立农村环境保护责任制，设立环境指标作为对乡镇考核的重要指标，专门出台年度生态任务和环保专项行动考核办法。再次，要强化农村环境服务与执法力度。在服务上，要象创建国家环保城市一样大力开展生态乡村示范创建，重点开展农村工业点源污染防治、生活污水与垃圾治理、农村畜禽养殖业的管理、土壤污染防治、流域河道整治、生态产业实施等关键工程。加大农村农业污染控制与治理技术的推广运用力度，落实好“以奖促治”和“以奖代补”的政策措施，做好农村环保项目申报，积极争取中央和省里的专项资金，加快推进农村环境保护基础设施建设。在执法上各执法单位要切实克服地方保护主义，积极配合有关部门加强对乡镇企业的监管和对违法排污企业的打击力度，加大农村环境执法力度。

（五）生态环境技术规范制定与推广原因现阶段农民的环境保护意识还不强，对环境保护的认识尚不足，对环境保护的知识很欠缺。滥用化肥与农药、秸杆随意焚烧、家禽粪便污染水源等问题日益突出，农民却对破坏环境的行为及其产生的后果浑然不知。长期以来，农民缺乏环保理念，而政府在农村环境保护中主导作用不足，农民缺少科学规范来保护环境，也缺乏科技与资金，导致农村污染治理基础设施建设和运营的市场机制难以建立。过去的农业技术推广体系随着各乡镇精简与压缩，基本处于瘫痪与失灵状态。既是尚存的农技推广系统由于缺少财政支持，也无法开展农业技术推广，从而切断了农民获取环保措施的最重要渠道。农村的环境污染治理正是由于存在着政策、技术、经济等方面问题，从而使农村污染治理体系滞后于农村现代化进程，基本没有形成有效防控与治理机制。因此要组织农业科技服务专家队伍，在农村中大力普及环保法律法规和科技知识，提高农村干部群众保护环境、防治污染和维护生态平衡的自觉性和责任感；要大力推广绿色植保和环保防治技术，引导农民发展节约型、环境友好型生态畜牧业、改善农村环境质量、地表水环境等环境问题；要发展生态农业，控制农药、化肥、农膜等对农田和水源的污染。积极推进农村环境的监测工作，加强农村环境质量监测。要针对农村环境保护工作现状和农民群众的特点，采取符合农村实际、贴近农民群众的形式，制订简单易懂的安全控害技术规程，把农产品安全生产安全与监控、农村生活污染防治、畜禽养殖业污染防治、秸秆综合利用、水产养殖污染防治、农药化肥面源污染防治、土壤污染防治等技术编发成切合实际的农村生态环境保护技术手册，把生活与生产活动的科学规范以及环境保护法律法规送到农民身边、农户家中，使环保科技知识与法律法规深入人心。

三、结论

环境法制建设是事关农村生态环境问题的重要措施，因此针对农村的生态环境保护问题，要加大政策扶持力度，推动农村可持续发展。

【注释】

[1]李建平，《农村环境污染防治对策研究》，《安徽农业科学》2007第3期35页。

[2]林真、李卫华、丁洪，《我国新农村建设中的环境污染问题及其治理措施》，《农业环境与发展》，2007年第1期32页。

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关键词：环境政策，主体功能区，承载能力

鉴于不同区域的环境承载能力、环境特征、生态功能存在着显著差异，为保证政策的有效性，应实行区域差别化的环境政策，以更有利于资源空间配置的优化，使人口、经济活动等的分布能够与各个区域的资源、环境、生态的承载能力相匹配，实现人与自然的和谐发展，实现区域协调发展。

一、现行环境政策存在的若干问题

经过30多年的努力，我国已初步形成了一套比较完整的环境政策框架，这些政策在环境保护和生态建设等方面发挥了重要的作用。随着我国进入新的发展阶段，特别是开始探索实施新的区域协调发展战略，推进形成主体功能区，现行环境政策存在的一些问题需要我们认真关注和及时解决。

(一)环境政策与区域经济发展政策存在脱节之处

我国环境政策起步于计划经济时代、逐步形成于改革开放的过程中。受管理理念、制度环境和发展阶段的限制，我国环境政策的重点往往放在制定与实施具体的环境管理目标和狭义环境政策，很少关注如何把环境问题的预防和解决纳入到区域经济发展战略之中，环境政策的制定一般都落后于社会经济发展进程。

目前，在区域层次上落实某些具体的环境政策时受多种因素影响，仍很难纳入到国家有关宏观发展战略和区域开发的综合决策分析中，无法通过有效干预社会经济活动发挥效力。以环境影响评价为例，2002年，我国颁布了《环境影响评价法》，提出了广义的环境影响评价要求。但是，由于环境影响评价涉及多方利益群体，又缺乏相应制度约束，环境影响评价在实际操作过程中基本上被限制在项目层次上，很难纳入到区域发展综合规划中。

(二)现行环境管理体制，不利于实施区域差别化的环境政策

区域性是环境问题的重要特征之一。环境问题具有较强的外部性，一个地方的环境污染会影响周边地区，往往会超越行政区划边界。但我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，地方环保局隶属于地方政府，使得一个有机的整体被这种体制分层切块。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时，由于部门之间协调不畅，跨区域环保执法的难度较大。

另一方面，由于地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度，以及其他条件的影响，不同区域的环境问题呈现出不同的特点，环境管理应体现其针对性。在现行环境管理体制下，区域差别化的环境政策很难实施，不利于主体功能区的形成。

(三)各类环境政策之间的相互补充和协调性有待加强

我国已建立相对完整的环境政策体系，但各类环境政策之间的相互补充和协调性有待进一步加强。主要有三方面：（1）环境管理中的行政手段比较完善，但依靠市场的工具比较少；（2）污染控制类的政策比较完善，但有关生态建设的政策和区域性的环境政策都发展很不充分；具体的环境管理制度中也存在类似问题，如环境影响评价制度重点放在环境污染方面，而生态环境的评价重视不够；（3）生态资源保护政策是分领域由各行政管理部门分别制定和执行，相关政策之间存在着重复交叉、事权划分不明确等问题。有些资源管理政策的制定部门既是资源开发组织部门又是生态保护监督部门，内部存在着职能冲突。

(四)有关促进生态环境保护、恢复、建设的补偿政策不完善

对限制开发区和禁止开发区，有效的生态建设、生态补偿的环境政策非常重要，是落实主体功能区划、促进这些区域实现生态保护功能的关键政策措施。目前主要存在三方面问题：（1）经济补偿政策没有体现不同区域的成本差异，例如：退耕还林还草的经济补偿政策是实行全国统一标准，但是对于生态环境脆弱地区和条件较好的地区，植林植草的成本显然是不同的。（2）补偿年限过短，我国目前的退耕还草补偿年限仅2年，还经济林补助5年，还生态林补助8年。在实践过程中出现一系列问题，如有的地方为了获得更多补助，在适合还草区进行还林，不符合自然规律，最终会导致工程的失败。营造生态林的补偿年限仅比经济林多3年，造成很多农民更愿意营造经济林，导致生态林的比重偏低，达不到水土保持和生态环境改善的预期效果。由于政策的补偿年限偏低，相应的政策没有跟上，有的地方甚至出现复垦的现象。（3）补偿政策加重了地方的财政负担，例如：退耕还林还草政策中规定退耕还林还草过程中，所花费的检查验收、粮食调运、兑付等费用由地方财政负担，增加了地方政府退耕还林的执行成本，不仅对地方政府而言缺乏退耕还林的经济激励，而且许多地方由于财政困难，很难落实退耕还林政策。再如三北防护林体系工程，要求地方配套一定比例的资金，但三北地区多为“老、少、边、穷”地区，地方配套能力非常弱，造成资金不能足额到位，影响工程建设的速度和质量。

(五)自然保护区的管理体制不顺，制约自然保护区的进一步发展

根据我国《自然保护区管理条例》，自然保护区由环境保护部门实施统一监督管理；林业、海洋、水产、农业、建设、水利、文化等部门分别是各专业自然保护区的行政主管部门。这种分部门管理体制所引发的问题越来越突出，主要有：（1）具体主管部门与综合管理部门之间缺少主动的沟通和协调，综合管理部门也很难对各部门的自然保护区在宏观政策、政策指导与监督检查方面有所作为。（2）由于保护区分部门管理，国家没有统一的保护区建设规划，在保护区建设中对其功能与性质缺乏严格的界定，加上缺乏监督协调机制，自然保护区与森林公园、风景名胜区及其他类型保护地性质混淆。在自然保护区功能划分时，往往先满足森林公园及风景名胜区的功能要求，导致许多国家级自然保护区将旅游区规划在自然保护区的中心区域，这一现象如不及时改变，将严重影响我国自然保护区的发展和保护。（3）自然保护区多头管理的体制使得责任不清，定位不明确，国家及各级政府均没有明确的经费预算计划。国家各主管行政部门仅对少数几个自然保护区支持部分基建费，而且专款专用，其运行费由地方政府负担及自然保护区创收自筹。致使经费不足，保护区不得不设法开发保护区资源，影响保护区的管理和保护。

二、未来环境政策调整的原则和思路

（一）调整原则

1.综合协调的原则。环境、资源、人口和发展之间存在着紧密复杂的相互关系。完善环境政策，要按照综合协调的原则，全面、系统、综合地考虑人口、资源、社会、经济、环境等要素，将环境保护的要求逐步渗透到产业政策、价格政策、财税政策、贸易政策等各项经济发展政策的制定和执行之中，促进环境政策与其他政策的一体化。

2.环境优先的原则。坚持“环境优先”的原则就是要尽可能地在源头消减污染，确保实现可持续的经济社会发展。我国在实现经济快速增长的同时，付出了巨大的资源与环境代价。环境、资源与经济社会发展的矛盾日益尖锐，任何地方都不能再以牺牲环境为代价去换取经济增长，都不能以眼前发展去损害长远利益，更不能用局部发展去损害全局利益，决不能走“先开发、后保护，先污染、后治理”的路子。在今后快速推进工业化和城市化的过程中，坚持“环境优先”的原则，事关我国能否可持续发展的大局。

3.区域差异性原则。由于我国不同地区生态环境和污染对整体的影响存在显著的差异，再加上不同地区的经济社会发展水平不尽一致，同样一项环境政策在不同区域实施效果会产生明显的差异。此外，许多环境问题本身就是超越行政区的，需要建立区域性的协调机制。因此，调整和完善环境政策时要更准确地把握特定区域的环境特征，依照区域差异性的原则，因地制宜地调整环境与社会经济关系，更科学地促进区域协调发展。

（二）分区域的政策思路

在落实区域协调发展战略，推进主体功能区的形成过程中，环境政策调整和完善的总体思路是坚持环境保护的基本国策和三项基本政策，针对不同区域所具有的不同生态环境特征，实施区域差别化的环境政策。建立科学的排放总量控制制度，统筹增量控制和存量调整，制定细分标准和技术指标，组合多种政策工具，突出重点领域，强化监督执法。如表1所示。

表1分区域调控的环境政策思路

1.重点开发区。该区域未来的环境问题，主要来自工业化和城市化规模不断扩大的过程中所产生的工业污染和城市生活污染。由于重点开发区承担了其他区域产业转移和人口转移的任务，工业化和城市化的进程将会非常快，环境污染控制必须提早规划、严格执行，环境政策的重点是要严格控制开发过程中新增的环境污染和生态破坏。这类区域的发展规划要特别加强环境影响评价和环境风险防范，采取“预防为主，综合防治”的环境保护模式，重视从源头控制污染。在加大开发的过程中，实行更为严格的环境管理，建立和完善环境准入、环境淘汰和排污许可证制度，避免不可持续的生产开发方式对环境造成的破坏。在这些地区，首先是严格控制新的污染源，必须做到增产不增污，同时要逐步缓解既有的结构性污染。

2.优化开发区。针对这类区域发展的环境政策，其重点是要发挥环境保护政策的约束和激励功能，促进该区域经济增长方式的转变，禁止任何产生新污染的生产经营活动，着力解决既有的结构性污染。由于这些地区政府的经济力量较强、市场机制较发达，所以相应的政策调整包括两方面：第一，要制定更加严格的环境标准，加强政府环境监管和环境执法，坚决淘汰浪费资源、污染环境的工艺、设备和产品，严格实施排污许可证制度，无证企业不得排污。第二，要加强利用环境政策中的市场手段来调节生产和消费行为，如建立排污权交易制度，征收环境税，实行产品的环境认证制度，税收优惠政策等。

3.限制开发区。限制开发区是指资源环境承载能力较弱，并且该区域的环境状况关系到较大区域范围生态安全的区域，如长白山森林生态功能区、秦巴生物多样区等。这些区域的环境问题一方面是由于不合理开发本身造成的环境污染，另一方面是由此而引发的生态环境问题，如草地退化、水土流失，土地沙化、石漠化等。因此，针对这类区域的环境政策一方面要实施更加严格的环境标准，利用环境政策的约束功能限制不合理的开发方式，尽可能减少开发活动中的环境污染。同时，还要进一步完善相关的配套政策，如退耕还林还草的经济补偿政策、林区职工的安置政策等等，以更好地促进这一区域的生态修复和建设。

4.禁止开发区。禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域，这些区域的生态环境敏感性和生态系统服务功能的重要性较为突出。因此，要实行强制性的环境保护，严格控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能区政策的开发活动。环境政策的重点是在严格禁止环境污染的基础上，通过建立和完善有关财政支持制度，加强这些区域的生态建设。此外，禁止开发区多是国家自然保护区，目前仍存在分类型、分等级与分部门的重叠交叉的管理体制，不利于主体功能区的形成，还要进一步对自然保护区的管理体制进行改革。

表2不同功能区主要政策工具的选择

注：的个数表示环境标准在四类主体功能区中的相对高低。

三、推进主体功能区形成的环境政策建议

本报告主要从有利于推进主体功能区形成，有利于区域协调发展，有利于实现可持续发展的角度，提出如何更好地实施分区域调控的环境政策的若干建议。

(一)建立环境与发展的综合决策机制

实施可持续发展战略的关键环节之一就是要建立环境与发展的综合决策机制，从决策源头控制污染问题的产生。按照科学发展观的要求，环境保护的要求必须成为其他所有经济社会发展政策的前提，必须对经济和社会发展决策可能产生的环境影响做出评价。各类功能区在制定区域经济和社会发展规划、土地利用规划，调整产业结构和生产力布局等重大决策时，必须充分进行环境影响综合评价，使环境与发展之间形成一种利益协调和相互制衡的机制。

（二）统一规则，细化指标

根据国外制定和实施环境政策的成功经验，考虑我国资源环境承载能力普遍面临的日益严峻的挑战，今后我国环境政策的重点应放在建立“源头控制”的制度上，所有各类区域都要实施更严格的环境标准。但是，各个地方的生态环境特征不同，标准不宜采用“一刀切”的形式，应根据不同区域的环境问题特性以及环境问题产生的背景差异等多种因素，按照不同地区的资源环境承载能力、环境容量、生态功能等进一步细分总量控制标准、各项污染物排放标准、排污收费标准等等，按照不同区域不同的主体功能要求，制定不同的环境标准，更好地促进有关环境政策在不同区域的落实，以有利于推进主体功能区的形成。此外，环境标准要随着技术的进步逐步调整，创造一个动态的、逐渐严格的监管环境，以能够不断地激励更环保的技术创新和技术扩散。

（三）改革现行的排污收费制度，逐步引入排污权交易制度

在推进主体功能区形成的过程中，由于不同功能区环境特征不同，污染治理的成本存在显著差异，不同地区由于其主体功能的不同，环境标准也应有所不同。为了保证政策的公平性，以及激励引导各级地方政府和企业加大环保投入，亟待改革目前的排污收费管理制度，一方面要提高排污收费标准，使其能充分抵消污染者所造成的社会成本，尤其是要在限制开发区和禁止开发区，引入更严格的禁排制度，加大违法惩处力度。

另一方面要逐步引入排污权交易制度。排污权交易是一种以市场为基础的环境政策手段，主要是依法确立污染物排放权利，允许这种权利像商品那样进行交易，使同样的污染排放创造最大的社会福利，从而达到有效控制污染排放的目的。但引入排污权交易并不意味着市场完全取代政府实现环境监管，而是让政府利用市场的手段以更低的成本实现政策目标，更有效地实现污染控制。政府保留的主要职能是测算允许排放的污染物的总量，保证排污权的合法交易，并对任何违法的企业进行制裁。

与排污收费制度的不同，排污权交易制度是先确定排放总量，然后再让市场确定价格。因此，这种方式既能控制排污总量又能有效地配置资源。排污权交易制度的另一个有利作用是能够有效地促进企业技术创新。排污企业为了节约环保支出，必然要采用先进的污染治理技术，这可以进一步刺激社会不断地开发出更有效的技术，能有效地鼓励竞争和创新。要建立我国的排污权交易制度，需要对一些关键问题深入研究，如不同地区排污总量的确定、排污权初始分配的问题，排污权交易的区域范围（如果过大，可能出现在某些点区域污染特别严重）等等。

（四）探索建立有效的环境监管体系

推进形成主体功能区将超越当前行政区划的界限。现有体制下，环保监管机构隶属于各级政府，地方政府往往出于保护本地经济发展的目的而影响、干涉地方环保机构的环境执法，导致有法不依、执法不严，环境污染对本地和周边地区产生巨大影响。要保证推进主体功能区形成过程中有效地保护环境，就必须改革现有的环境监管体制，可选择的方案包括：（1）在现有的制度构架下，进一步完善和改进国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制，但大区设立隶属于国家环保局的环境监察派出机构；（2）建立全国垂直统一的环境监管体系，并在大区和基层设立分支机构。这不仅有利于环保政策的执行，也可以大大减少相互协调的工作和地方保护主义对环保的干扰，减少短期行为对长远发展造成的影响。

（五）加强环保监管的问责

为环境保护部门提供充分的授权和提供充足的资源，同时完善和加强问责制度，形成一套完整的责任追究和严厉的违规处罚制度，对不执行环保法律法规政策造成严重后果的、对因决策失误或行政干预等原因造成生态破坏和环境污染的，要追究有关单位及其负责人的行政责任，甚至刑事责任。同时，要加大对环保监管机构的问责，对出现监管机构失职、无所作为和乱作为的情况，要追究监管机构的责任。

需要强调的是，要鼓励社会、特别是传媒对环境污染问题的监督，造成全民关注环境问题的氛围，既暴露那些污染环境的企业、也监督环境监管部门及时、依法实施监管。社会监督是有效环境监管的重要手段。

（六）完善相关的政策，解决环保资金不足的问题

环境保护是一项技术性很强的工作，有效的环境保护必需建立在环境监测、监理监察、科研和教育培训的基础上。因此，环境保护客观上需要有充足的经费保障，尤其对限制开发区和禁止开发区，能否建立长期稳定的环保资金投入机制，将成为主体功能区能否真正形成的关键环节。

我国目前各地区的环保资金来源渠道还比较单一，主要是依靠政府投入，地方的环保事业经费纳入地方财政。但不同功能区的财政状况显著不同，在实践中，许多地方的环保资金投入都不能满足实际要求。应借鉴国外成功经验，完善相关的政策，不断开拓环境保护资金的稳定来源。一是完善国家的财政转移支付政策，保障限制开发区和禁止开发区环保资金的投入；二是要注重运用价格、财税、贷款贴息等政策和手段，鼓励社会资本投入环保产业，投入公共环境设施的建设和管理；三是建立环境保护基金，为污染控制设施建设、清洁技术开发以及污染受害者赔偿等筹措和提供资金。这一做法有利于形成环境保护资金的稳定来源，减轻政府的财政负担，在世界各国中已得到越来越广泛的实施，其作用也日益重要。

（七）进一步完善生态补偿政策

限制开发区和禁止开发区，对于整个国家而言，更重要的是承担生态保护功能，与生态保护功能相矛盾的经济活动将受到限制，与此同时，地方的财政收入势必会减少。如果地方为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益得不到经济补偿时，为了基本的发展需求，当地政府就可能不会从保护生态环境的角度去限制生产开发活动，主体功能区划也很难落实。因此，我国在推进主体功能区形成的过程中要进一步调整和完善有关的生态补偿政策，这是国家生态环境保护与建设方针得以长期稳定实施的关键，也是促进主体功能区形成的重要保障措施。主要有以下四个方面：（1）细化补偿标准，实行分地区调控的政策。（2）在补偿政策实施年限上，不仅要区分还草、还林，还要区分各地不同的自然条件和经济社会发展特征，要充分考虑当地生产活动的转移、生态移民等所需要的时间。（3）实行多元化的补助形式，改变目前单一粮食和现金的补助方式，根据当地的经济发展水平，以及农民的实际需要提供多种形式的补助，如以“项目支持”的形式，促进生态保护区的替代产业的发展。（4）加强生态保护立法，为建立生态环境补偿机制提供法律依据，对自然资源开发与管理、生态环境保护与建设，生态环境投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调，以保障生态环境补偿机制很好地建立。

篇5

美国生态学家莱切尔•卡尔逊早在1962年就说过，“人类一方面在创造高度文明，另一方面又在毁灭已有的文明，生态环境恶化如不及时遏制，人类将生活在幸福的坟墓之中”。近年来，我国的资源问题越来越严重，政府也越来越认识到发展生态经济的重要性“。十二五”规划中强调建设资源节约型、环境友好型社会，提高生态文明水平。辽宁省于2007年起正式启动生态省建设行动，规划到2020年初步建成生态经济体系。2011年辽宁的生态建设起步阶段已经结束，进入了整体推进阶段，整体时间跨度将达10年之久。可以说未来20年内生态经济的发展将成为辽宁的大趋势，也将成为政府部门工作的重中之重。目前，环境问题已成为世界舞台上谈论的主要话题，各国也大都制定出相关的政策来权衡环境和经济发展间的利益，大多国家选择了走生态经济的可持续发展道路。这其中，日本是颇有特色的具有代表性的国家。辽宁与日本隔海相望，在地缘文化和发展路径上都极具相似之处。对辽宁来说，日本的生态经济政策借鉴性很强。

一、日本生态经济政策的演变

二战后，日本经济经历了重建、发展和腾飞的过程，逐步成为了世界上最主要的发达国家之一。日本的生态建设伴随着其经济发展的同时也经历了破坏、改良和领先的历程。时至今日，日本已成为环保产业的主要输出国之一，环境外交成为其外交政策中重要的一环，帮助日本树立了良好的国际形象。1.60年代的生态经济政策。20世纪60年代是日本经济高速发展的时期，工业化进程突飞猛进。这当然与日本政府重视经济发展的政策分不开，但是日本也陷入了经济发展就要以牺牲环境为代价的误区，伴随而来的是各种各样的环境问题。为了解决这些问题，日本政府在60年代采取了一些防治措施，但是从实施效果上来看，可以说是收效甚微。总结这一时期日本的环境政策有以下几个特点：第一，日本的环保政策更多是附属于经济政策，环境保护的重要性并未被充分认识，政府为企业服务，当经济政策与环境政策冲突时，以经济政策为主。第二，对于环境治理的投入不够，环境治理更多的是依靠大自然去“稀释”污染物，而不是增加在环境治理上的投入。这种做法归根到底仍是不愿意损害企业的利益。第三，政府治理污染无效率。60年代的中央政府集权制阻碍了环境对策的实行。政府解决环境问题，就必须依赖于企业，结果也就不可能使环境问题得到根本解决。

2.70年代的生态经济政策。20世纪60年代的环境问题已经很严重了，70年代日本又产生了很多新的问题，直接破坏了日本民众的生活质量，民间对解决环境污染问题的呼声越来越高。在国内这种紧迫的大环境下，日本政府不得不采取积极的政策措施来防治环境问题。首先，建立了专门的环境问题防治领导机构，1971年成立日本国家环境厅。其次，制定相关的法律和标准。1970年12月修改之后的《公害对策基本法》明确了公害对策的目的，放弃了此前的“企业利润第一”的观点；随后又制定了《自然环境保护法》以及有关大气、水质等方面的环境标准，并多次提高了标准。第三，增加在防治环境问题上的投入。这一时期，更多的经费投入到环境问题防治上来，在环境问题防治的科研以及人员培训上的投入也颇具规模。3.80年代后的生态经济政策。20世纪80年代后的日本基本确立了发达国家的地位，但其经济也会随着世界大环境出现波动，如石油危机后出现了萧条，这也导致日本企业对环境问题投入的减少。但即使在个别年份日本生态环境政策出现了倒退，日本生态经济体系形成的大格局没有发生变化。在这一时期，日本为了谋求其在国际上的政治大国地位，打起了“环保外交”这张牌。日本的做法就是不断加强本国环境保护工作，同时在国际上做出很多保护环境的承诺，一方面承诺了很多的环保援助，另一方面又表示在资金、科技和人类资源的开发利用方面加强广泛的国际合作，在一定程度上实现其树立良好国际形象的初衷。

二、辽宁省生态经济发展的现状

辽宁作为新中国最早发展起来的工业基地之一，在过去的几十年为全国输出了大量的资源，环境也遭到了极大破坏，整个社会和经济的发展也十分缓慢。党的十六大提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持资源开采型城市发展接续产业”，辽宁借着“振兴东北老工业基地”的势头又迎来了经济发展的第二个春天。但是过去依靠资源的粗放型经济已经走到了尽头，未来辽宁的发展将走上可持续发展的生态经济之路。

1.治理各项公害。截至2010年底，辽宁省已建成99座城镇污水处理厂、41座生活垃圾处理厂，300兆瓦以上燃煤发电机组完成脱硫改造，关停整治大量造纸厂、印染厂、小水泥厂和小钢铁厂等污染严重的企业。

2.修复生态环境。为了治理辽河干流以及主要支流，提高水质质量，组建了辽河、凌河保护区，成立了管理局，基本完成辽西北1000多公里边界防护林体系建设，加大海洋环境保护力度，加强陆源污染治理。

3.加强环境保护的立法。辽宁省在积极执行国家各项法规的同时还根据本省的实际情况制定了很多地方性的法规。早在1993年就颁布了《辽宁省环境保护条例》，随后大气、水、海洋、土地等各专项的相关法规也陆续出台；2010年生效的《辽宁省辽河保护区条例》当年立项起草、当年审议通过、当年生效实施，开创了辽宁省立法上的先河。从辽宁这种将保护区管理纳入到立法程序的做法可以看出其环境保护的力度。4.注重生态环境建设的教育和宣传。广泛深入地开展全民爱国卫生运动，评选生态文化教育示范基地，开展节能宣传周，举办政府行动、企业行动、农村行动和社区行动等宣传活动，使民众环境意识不断增强。整体来看，辽宁的生态环境处于大幅的修复期，而且成果也是十分显著的。从未来的发展来看，全面推进生态省建设已经写入了2011年的政府工作报告，并成为“十二五”期间辽宁社会与经济发展的重心，绿色经济、循环经济、低碳经济将成为未来辽宁发展的主旋律。

三、日本经验对辽宁的借鉴意义

从日本和辽宁的生态改善与经济发展的实际情况分析可知，两地生态环境变化在经济发展过程中都符合环境库兹涅茨曲线（见图1）。图中环境污染可以用主要污染物排放量来表示。在经济水平的较低阶段，环境污染的水平就相对较低。随着人均收入的增加，环境污染日趋严重，随着经济发展环境污染的程度在加剧，犹如20世纪70年代以前的日本。随着人们收入水平的提高，环保意识和对环境的要求也不断提高，治理环境污染的能力不断上升。当经济达到一定程度会出现一个“拐点”，即环境污染程度会随着人均收入的上升而下降。日本的“拐点”出现在20世纪70年代。日本经济经过60年代的高速增长后，逐渐认识到生态环境的重要性，加大了防治环境问题的投入，制定了诸多相关政策，并取得了非常好的效果，使日本成为当时的“防公害先进国”。辽宁也同样经历了靠牺牲资源和环境的经济增长，使得环境污染不断加剧“。十一五”期间，辽宁省城镇、农村居民家庭人均可支配收入都在增长，城镇居民年均实际增长11.9%，农村居民年均实际增长8.8%；而化学需氧量和二氧化硫排放量分别比2005年下降5.95%和14.6%。很明显，现在辽宁已经处于拐点右侧。鉴于辽宁还处于生态环境的修复期，可以判断，从生态经济发展水平上来看，辽宁现在所处阶段更接近于日本20世纪70年代的发展水平。#p#分页标题#e#

四、辽宁省发展生态经济的对策建议

辽宁生态经济的发展，应更多借鉴日本在20世纪70年代的经验，完善环保职能部门的职责，强化法律和标准体系的执行，加大科研和培训的投入。

1.经济增长和生态建设双轨发展。改革开放30年来，我国一直在追求经济的快速增长，各地方政府更是唯GDP马首是瞻，发展经济的同时通常以牺牲环境为代价。日本现代化进程中也经历过以经济为中心、唯企业利润论的观念，在20世纪70年代后充分认识到这种观念的局限性，环境的重要性也凸显出来，日本从根本上转变了这种观念，才使得在生态经济上处于世界领先地位。辽宁未来要建成自己的生态经济体系，就必须充分尊重生态规律，摒弃旧观念，坚持经济发展与生态建设并重，实行双轨发展。

2.加大生态科研投入，注重环保人才培养。众所周知，日本在新能源技术上处于世界领先地位。虽然近些年我国在新能源产业不断加大投入，也产生了很多世界领先的自主技术，但是在技术应用和普及上仍远不及日本。日本废弃物充分利用，循环经济的发展似乎更值得我们关注。辽宁废弃物的“减量化、资源化和无害化”还处于刚刚起步的阶段，发展的最主要阻碍就是技术水平的落后和相关人才的匮乏，加强污染物处理技术的研究是当务之急。辽宁应该依托省内各大科研院所的科研力量，加强技术研发与创新，改造资源消耗量大、污染严重的行业，资源化改造生活、产业废弃物。

3.完善多层次的环境制度建设，加大惩处力度。制定一套比较系统的法律法规体系，并由政府部门监管严格执行，是日本推行生态环境政策的主要特点。日本在其《自然环境保护法》中制定了有关大气、水质等方面的标准，并多次提高标准。我国坚持自然保护与污染防治并重的原则，在生态经济领域的法律、制度建设方面已经取得了一定的成绩，但仍然应该借鉴日本的经验，建设多层次的法律模式，以便从整体规划到具体领域都能做到有法可依、有章可循。作为地方政府，辽宁也应该建设有针对性的政策措施，严格执行国家的法律和标准，加强环境监管和执法检查，采取多种有效的活动形式促进环境政策措施的实施，提高应对环境突发问题的能力。

4.发挥地方政府的作用，加强国际合作。依托我国与东北亚各国针对环境所搭建的合作平台，充分发挥辽宁与日、韩等国间的友好关系，开拓环境合作渠道，充分利用地缘优势，解决辽宁环境问题。20世纪90年代，辽宁省环保局与日本富山县生活环境部的环境技术合作，大连市与北九州市环境合作的模式都具有开创性意义。随着新技术的发展及应用，辽宁省与日本的环保合作空间不断拓宽。未来，辽宁省与日韩间的环境合作还可通过制度化协商的形式来实现，在三国能源部门的领导下，环境部门之间开展次国家行为体的有效协商与积极合作。

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关键词：环境政策工具；生态旅游

一.生态旅游发展现状

20世纪80年代后，伴随着全球旅游业的发展，生态旅游作为一种全新的旅游理念和旅游发展形式迅速兴起。随着生态旅游的迅速发展，管理体制不健全、生态旅游地遭到环境威胁等一系列社会问题和生态问题的出现，生态旅游的良性发展受到极大的挑战。在有关生态旅游的研究文献中，研究重点主要集中在生态旅游影响研究、生态旅游区管理研究等几方面，而对真正有可能解决生态旅游问题的利器，对生态旅游管理起到关键性作用的环境政策工具研究涉及甚少。

二.环境政策工具的分类

政策工具就是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，是政府治理的核心，没有政策工具，便无法实现政府的目标[2]。因此环境政策工具的具体含义是指人们为解决环境问题所采取的手段、政策。

政策工具有两大类、三大类和四大类的划分方式。两大类通常被划分为“市场化工具”和“命令-控制式工具”；1997年世界银行年度报告中指出政策工具可以分为四类：利用市场，创建市场，环境管制和公众参与。本文以世界银行的政策工具为基准加以整合，将环境政策工具划分为命令-控制型工具、经济激励型工具、公众参与型工具。

（一）命令-控制型工具

命令控制型环境政策工具的具体手段有很多种，如标准、禁令、许可证制度、区划、配额、使用限制等。在我国，命令控制型工具是环境治理的主导型工具。我国现有的命令一控制型政策工具主要有环境规划、环境影响评价、排污许可证制度等。我国现有的《森林公园管理办法》、《风景名胜区保护条例》一系列条例，以及山西、湖南、贵州、广州和福建等省市制定的相应的生态旅游管理办法或条例，加上《森林法》、《环境保护法》、《野生动物保护法》等相关法规的实施，在一定程度上保证了我国生态旅游的发展。

（二）经济激励型工具

经济激励型环境政策工具是将环境管理行为直接与成本效益相连，利用市场机制，让主体有选择行为的权力，以求以最低的成本达到所需的环境效果，并实现资源的最佳配置，达到市场均衡。经济刺激型工具的理论依据是“庇古理论”和“科斯定理”。“庇古理论”和“科斯定理”二者都是以环境问题外部经济不确定性和市场失灵为前提的。近年来，森林认证、国际碳补偿、生态补偿等环境政策工具引起人们的关注。森林认证是减少信息不对称性，向消费者提供各种有关森林经营的生态可持续性信息的有效的环境政策工具，两个主要的认证组织是泛欧森林认证委员会和建立在墨西哥的森林管理委员会。碳补偿是一种新的环境政策工具，其本质是对能减缓气候变化的天然库（如森林）中的碳吸收提供国际补贴和资金激励。

（三）公众参与型工具

环境管理中的公众参与是指公众以个人或团体的方式参与环境管理的设计、监督、实施。现阶段，人们使用较多的是环境标志制度和ISO14000环境系列标准。由于人们的环境意识日益觉醒，越来越多的消费者青睐环境友好产品，为了将这类产品与其他同类产品相区分，人们设计了环境标志制度，中国的环境标志制度始建于1994年，对保护环境起着积极的作用。ISO14000环境系列标准是国际标准化组织ISO/TC207负责起早的系列环境管理标准，它包括环境管理体系、环境审核、环境标志、生命周期分析等国际环境管理领域内的许多焦点问题，旨在指导各类组织（企业、公司）实施正确的环境行为，已有多个风景名胜区、国家森林公园通过该认证。

三.环境政策工具的有效组合

旅游业对环境的影响具有累积性，目前我国生态旅游尚处在起步阶段，对环境的影响和对资源的破坏问题还较为严重，生态旅游业的可持续发展需要构建良好的宏观、微观环境，通过命令-控制型环境政策工具来规范、引导生态旅游沿着健康的方向发展显得尤为重要，如研究和建立适合我国国情的环境资源税收制度，如森林资源税、水资源税等。还可以利用其它经济激励型手段进行有效调控，利用财政、信贷等经济杠杆，调动旅游开发经营部门保护环境、治理污染的积极性。我国自愿性环境政策工具虽然处于起步阶段，但它以成本低、平等性高、激励作用强等优点使得其在生态旅游管理中发挥的作用越来越大。

每一种环境政策工具都有其优越性和局限性，它的使用都受到的一定条件的约束。在选择环境政策工具时，没有必要局限于某一种环境政策工具，也不必期待通过发展或完善某一种万能的环境政策工具来解决所有的生态旅游问题，充分重视环境政策工具的多样性及各自的特点，通过环境政策工具的科学组合，力图实现在约束条件下环境政策工具实施效果的最大化，从而最终地实现解决生态旅游中出现的问题。如果各类政策工具组合不合适的话，还会出现制度失灵的情况，比如命令控制工具可能会和经济激励工具中某些具体手段之间出现相互排斥的情况。生态旅游的可持续发展需要借助于政府的宏观调控力量，但政府主导绝不等同于完全取代市场机制。因此，在生态旅游管理的过程中，应兼顾环境、经济、政治各方面因素，力求工具与市场以及各环境政策工具之间的平衡和协调，以促进生态旅游的良性发展。

参考文献：

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在环境问题日趋严峻、环保呼声日益高涨的当今社会,如何更好地发挥刑事法律在环保领域的作用,受到学界的高度关注,环境刑法中的诸多理论问题成为近年来国内学界热议的话题。诸如环境刑法的法益保护范围,环境犯罪的责任原则,环境犯罪的犯罪构成类型,环境犯罪的因果关系判断等问题,学界已有较深入研究。但其中的某些倾向也令人担忧,譬如热衷于概念引进、理念创新及过分强调加大环境领域的刑罚制裁力度等,而有针对性的全方位思考相对不够。鉴此,本文从环境问题及环境刑法的特质出发,尝试运用整体思维分析环境刑法中的某些理念与制度设计,权作对于涉足环境刑法研究的学界同仁在理论探索中的一种提醒。

一、环境问题及环境刑法的特质与环境刑法的整体思维

作为应对环境问题的刑法,环境刑法既是国家刑事法律体系的组成部分,又是国家环境法律制度体系的组成部分。因此,对环境刑法的研究不仅要置于整个刑事法体系的视野下,遵循刑法的基本原理和国家的刑事政策,而且应置于整个环境政策、法律体系的背景中,充分体认环境问题的特点以及环境刑法的特质,用整体思维看待环境刑法的理念创新及其制度设计。

(一)环境问题的特点有学者总结了环境问题的两项特质:(1)高度科技背景与决策风险;(2)广度利益冲突与决策权衡。[1]133-135借鉴这一认识并予以补充,笔者认为,环境问题的特点至少应从以下几方面去认识:1.环境危害的普遍性。环境问题普遍存在于当代人类生活中。人类的生产乃至日常生活无时无刻不在产生环境问题。无论当代人类的环保意识如何,人类繁衍的规模及其生活方式决定了其生产的垃圾必然超出生态系统的自净化能力而对生态平衡产生负面影响,并反过来影响人类的生存状况。就此而言,人类的每个成员都在参与环境污染。但人类不可能因此而停止生产、生活与繁衍。这意味着我们必须面对环境问题,允许一定程度的环境危害,而不可能将所有危害环境的行为纳入法律规制的范围。这种状况既决定了环境法律规制范围的有限性,也决定了刑事法领域在环境问题的归责上区分允许的风险与禁止的风险的必然性及高度政策性。2.环境危害的副产品性。环境危害是人类不断发展、不断竞争、不断扩展生活领域的伴生物,生产领域的环境危害是人类谋求经济发展付出的成本与代价。从这个意义上说,环境危害通常是人们为社会提供有益产品过程中的一种副产品。因此,环境危害行为同传统意义上的危害行为不同,不是一种纯粹的危害,不是为了危害而危害,而往往是与有益相伴生的危害,具有二重性。这是我们在评价环境危害行为的危害性及社会非难性时应予注意的。3.环境问题的累加性和长期性。环境问题通常不是一时一事所造成的,而往往是较长时间内众多因素累积的结果。故环境污染所造成的问题在一段时间以内难以完全掌握和了解,需要通过长期的观察和数据积累,才能得出比较科学的结论。譬如,温室效应就和工业化以来温室气体的排放息息相关,而煤炭、石油、天然气等能源消费正是产生温室气体的最主要来源。[2]环境问题所具有的累加性和长期性,意味着环境影响评估的困难性以及环境危害在原因上的复杂性。4.高科技背景下的决策风险性。环境问题通常涉及高度的科技背景。许多环境上的危害行为或产品往往是在经年累月后才被发现。例如,在对臭氧层探测尚未前,人们根本无法体会用途广泛的氟氯化碳竟是罪魁祸首。同时,环境影响的评估与预测、环境质量标准的设定也受制于科技水准及企业的技术能力。由于这种高科技背景,使得涉及环境问题的决策具有浓厚的风险意味。[1]133企业为社会提供的产品或者政府做出的某项决策,很可能存在当时的科技水平难以预知的日后发生环境危害的可能性。但人类的科技、生产活动不可能因此而停摆。在这个意义上,企业生产、科技创新、政府决策多少都会存在环境上的风险。5.多元利益冲突下的决策权衡性。环境问题涉及多种利益冲突。首先,在资源的开发、利用以及经济发展造成的环境污染等方面都可能涉及代际冲突,后代人在继承前辈创造的物质文明和科技文明的同时,也要同时承受前辈造成的资源匮乏、环境恶化等难题。前辈引以为傲的作为说不定是后代人的灾难。其次,即使是同一时代,环境问题也会涉及不同利益群体的利益冲突。限制抑或鼓励一个行业的发展或者关闭抑或核准一个企业,会直接涉及从业者的经济利益与公众的环境利益之间的冲突,并间接涉及消费者的消费权益、从业劳动者的就业与健康、相关企业的竞争格局与利润空间,甚至会涉及民族利益和国家的竞争力,等等。再次,即便在环保领域,也存在环境价值之间的冲突。例如,在塑料制品与纸制品的选用政策上,就存在塑料污染与森林保护之间的冲突。[1]134-135环境问题上的多元利益冲突,意味着与环境相关的决策涉及复杂的利益权衡,需要兼顾、统筹各种利益。

(二)环境刑法的特质除了规制对象是环境领域的犯罪这一特质外,环境刑法的另一重要特质是刑法系统外的高度依附性。这表现为三个方面:1.高度的科技依赖性。环境问题的高科技背景,决定了环境危害的预测与评价对于环境科技水准的依赖性。不仅环境刑法在立法过程中对于不同行为类型的环境危害评价受制于科技领域的认知水平,而且司法过程中的环境危害评价、因果关系的判断也受限于科学上的认知与判断。这一特点对环境刑法无疑具有重要影响。譬如,在高度科技背景下面临决策风险时,环境刑法能否以及如何超前立法?罪状中的构成要件设置如何尽量规避因果关系的判断?司法过程中的环境危害评估如何科学化?2.高度的环境政策从属性。环境政策是国家应对环境问题的策略与手段,而环境刑法是落实环境政策的一项执行工具,理应遵从并服务于国家的环境政策。环境刑法对于环境政策的从属性意味着其对于环境保护的意义以及发挥作用的空间,应当置于整个环境政策及其执行手段的体系中予以定位;同时也意味着环境刑法应当随着国家环境政策的调整而适时变化。3.高度的行政依附性。环境刑法对于环境行政法律、法规具有高度的依附关系。尽管环境问题的应对措施日趋多元化,但由前述环境问题的特点所决定,环境管制必须由政府主导,而行政规制目前仍是最基本的环境管制手段。环境领域允许的风险与禁止的风险之界定,经济发展与环境危害的利弊权衡,决策风险下环境质量标准的设定及企业行为的环境规制,多元利益冲突下各方利益的统筹权衡,都必须由政府主导,通盘考量,通过系统化的环境法律制度予以规范并落实。而环境刑法必须建立在这种行政规制基础上,其罪状的设置和司法中的犯罪认定,如犯罪构成的违法性判断、主观罪过的认定、责任主体的认定等,都需要依赖于行政法律、法规。有学者将这种依附关系称为环境刑法的行政从属性,意指环境刑法条文规定的可罚性之具体依据,取决于环境行政法或基于该法所的行政处分。[3]

(三)环境刑法的整体思维环境问题及环境刑法的特点决定了环境刑法必须突出强调整体思维。这种整体思维至少应当在以下四个维度上交互展开:1.环境刑法在环保制度体系中的定位。环保措施与制度的多元化是当今环保的基本特点。环境刑法乃环保制度之一,其合理设计有赖于环境刑法在环保制度体系中的恰当定位。有学者通过对环境制度措施群的类型化,来厘清环境刑法在环境制度体系中的地位:环保措施有制度设计面与程序执行面;就制度设计面而言,可区分为制裁的政策工具、制裁的执行手段、付费的政策工具、付费的执行手段四种类型;刑罚属于其中制裁的执行手段。而在制裁的执行手段中,有刑事制裁与非刑事制裁之分,其中,行政制裁的效率显然优于刑事制裁。[1]143-148这种定位对于我们认清环境刑法在环保制度体系中的作用,进而对环境刑法进行合理的制度设计,具有基础理论性的指导意义。2.环境刑法与环境行政法的关联。由于当今社会的环境刑法以环境行政管制为基础,具有对于环境行政法的依附性,其制度设计必须充分考虑这种关联,既要同环境行政法保持协调,又要充分合理地利用行政法资源,还要注重发挥刑罚在强化环境行政管理职责方面的作用。因此,环境刑法的理念及其制度设计都必须置于与环境行政法紧密关联的整体思维之下。如此,对所谓环境刑法的严格责任等主张当会有更清醒的认识。3.国家的基本刑事政策背景。环境刑法既为刑法之组成部分,自应遵循刑法的基本原理,并受国家刑事政策的指导。目前,我国确立的社会治安综合治理和刑事法领域的宽严相济的基本政策同样适用于环境领域的违法犯罪。对于环境危害行为,如何宽严相济,同样需要运用整体思维,将环境危害行为的危害性与可责难性评价置于整个刑事法网以及不同于西方社会的双轨制法律制裁体系的背景下,并兼顾环境问题的特点,来探讨环境危害行为的犯罪化范围及刑罚选择。4.环境刑法的犯罪学视野。法律的社会效果很大程度上取决于法律的现实针对性。环境刑法需要有犯罪学视野,即建立在对环境犯罪原因进行分析的基础上。除了利益趋动这一重要的动机因素外,当代中国环境问题严峻的原因是多方面的,其中,过分追求经济的高速发展、经济上的地方保护主义、相当长时间内的管制制度不完善、监管不到位乃至涉及环境问题的腐败等决策、体制、制度性因素是重要的原因。这至少给予我们两点提示:(1)环境决策、管理制度以及监管体制的完善或许比刑罚更有效;(2)环境刑法的视野不应局限于环境危害行为,而应当扩展到环境决策、管理渎职方面,刑罚在后一方面的运用或许比在前一方面的运用更有效果。

二、整体思维下的环境刑法法益与犯罪圈

近年来,呼吁扩大环境刑法的法益保护范围与环境犯罪的犯罪圈的声音日渐强烈。从目前我国环境刑法的规定看,这种呼吁有其合理性,但环境刑法扩展范围的分寸把握及其理据尚需要仔细斟酌。

(一)关于生态法益与生态犯罪作为对所谓人类中心主义的反叛,生态中心主义理论在高扬生态保护的旗帜下高调登场,并在环境刑法理论界发生了重要影响。基于这种理念,德国学者许乃曼提出,所有生态利益都应具有平等的地位。刑法可以而且必须确定独立于行政管理法的生态法益,并因此不受违反那些利益的行政性允许规定的束缚。[4]国内学界,也有人提出生态刑法、生态法益、生态犯罪的概念,认为生态中心主义是我们应当坚持的生态伦理,是生态犯罪立法的哲学基础;遵循生态中心主义的观念,人类对生态系统整体即整个自然界负有道德义务;并提出刑法生态化,即以生态中心主义为价值理念,对现行刑法进行全方位的更新、完善和补充;将物种平等原则作为生态刑法的立法原则,强调生态社会中的种际公正。[5]57-58,78,18这种理念对于反思传统刑法在环境管制上的偏狭或许是有意义的,但用于指导环境刑法的变革是不适当的。笔者无意对生态中心主义作全盘否定,但至少在某些生态中心主义的阐述中透出原始自然主义的味道。而所谓物种平等、人类对自然的道德关怀等理念,则将道德理想主义和浪漫主义推向了极致,而忽视了生态学、生物学的基本事实:物种之间残酷竞争、相克相生乃是所谓生态的真实图景;生命就意味着掠夺与杀戮,所谓生物链不过是生物间弱肉强食的循环食物链。分子生物学告诉我们,基因的最基本特性就是不断地自我复制,无限繁殖。作为生物的人也不可能摆脱基因的控制,所谓理性也只是基因控制下的理性。人类对生态的关注也是以人为中心的价值判断的结果,最终目的是为了人类全面而持久地发展。如果生态刑法不再以人类中心主义上的价值判断为导向,而是将刑罚作为实现物种平等或者用作保护没有人类价值内涵的生态法益,将是人类的灾难。将这种生态中心主义立场上的环境刑法理念置于环境刑法的整体思维下,其合理性更值得怀疑。基于对物种的道德关怀的刑罚运用背离了国家基本的刑事政策和环境政策,废置了犯罪化应有的筛选过滤机制;如果刑法确定独立于行政管理法的生态法益,并因此不受违反那些利益的行政性允许规定的束缚,不仅会造成法律体系的内在冲突,而且将使犯罪的客观违法与主观责任的判断失去基础,使刑法的立法和司法适用陷入困境。不应忘记的是,刑法在整个环保制度体系中不过是一种执行工具,而且是一种最后的不得已的工具;刑法不应该也没有能力承担起从环境决策、环保标准制定到最终执行的全方位环保功能。当然,传统的环境刑法将保护法益局限于人的生命、健康与财产利益,确实未能反映环境危害的特质,存在保护不周的问题。笔者完全赞同将环境法益纳入环境刑法的保护范围并作为其基本的保护法益。这不仅能为人类环境提供更周全的刑法保护,而且能有效避免刑法理论上的某些混乱以及刑法适用中的困难。但所谓环境法益只限于人类的环境利益,而且只限于对人类生存与发展具有重要意义的环境利益。

(二)关于环境危害行为的可罚性评价扩大环境领域的犯罪圈的另一根据是环境危害行为的危害性程度。许乃曼指出,按照法律秩序分配环境利益与从这些利益中产生的财产分配相比,生态利益是更基础的问题。大规模使用生态环境只不过给现在一代的少数人带来利益,却冒着臭氧层和世界气候破坏的风险,是一种最大程度的不负责任和社会危害。环境犯罪威胁的不仅仅是当前一代人的生存权,而且威胁着无限未来几代人的生存权。[4]这种评价有其科学依据,并非耸人听闻。但这是否意味着环境危害行为应当严厉制裁呢?对此,也需要充分考虑环境问题的特点,运用整体思维予以分析。环境危害的可罚性评价至少应将以下几个方面联系起来:(1)环境危害具有长期性和累积性,许乃曼所称的严重危害是指长期的累积后果而言,而非针对个别的环境危害行为而言。累积性的严重危害不意味着个别行为的严重危害性。(2)环境危害的副产品性以及环境问题上的多元利益冲突,意味着对环境危害行为的评价需要兼顾其创造的社会效益,在其环境成本与社会效益之间作效益比较。(3)行为的刑事可罚性不仅取决于其客观危害程度,也取决于其社会非难性。盗窃行为与民事违约行为之间的异质性即能说明问题。通常情况下,环境危害行为的社会非难性程度是相对较低的。(4)环境危害的原因具有多样性、复杂性,其中,因为制度性、体制性等因素而存在的国家和社会的部分责任也是评价环境危害行为的可罚性时应予以考虑的。

三、整体思维下环境犯罪构成的立法建议辨析

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关键词：公共政策；创新；生态化

公共政策创新，即政府以新的理念为指导选择突破传统的政策方案，及时有效地解决社会公共问题以及对稀缺的社会资源进行最优化的配置。公共政策创新是当前政府工作实践的重要内容。政府以新视角看待新情况，以新方法解决新问题，也即公共政策与时俱进，是当代一切责任政府孜孜以求的目标，也是自上个世纪以来席卷全世界的政府改革运动的主旋律。公共政策创新也是当前政策研究的一个重要课题，因为公共政策创新不仅受制于公共政策生态环境，也必将对政策生态产生深远影响。有鉴于此，本文力图运用公共政策生态理论对当下

我国政府公共政策创新问题作初步探讨。

一、社会公共政策生态化

生态环境是公共政策运行的外部条件，不仅决定政策问题的性质，也决定政策的生命周期，更决定政府创新公共政策的取向和行为。因而有学者用一个公式来概括公共政策与生态环境的关系:P=(E,G)，其中P指公共政策,E指生态环境, G指政府。公式意指政府做出的公共政策，是政府与环境相互作用的一个函数。

在行政管理领域，弗雷德・W・里格斯运用生态学的理论与方法，研究发展中国家的行政问题，从而创立了以生态学方法研究行政管理的新的行政理论体系，使行政生态学成为一门系统的学科，并在行政学理论领域产生重要影响。对于行政生态学，里格斯定义为“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的科学。但里格斯并未对公共政策的生态进行更为细致的论述。

公共政策的学科奠基人拉斯韦尔是最早提出并论述公共政策生态的重要学者。在他与勒纳合著的《政策科学:范围和方法的近期进展》中清楚地阐释了政策科学的三个学科特征:跨学科视角、情境和问题导向的本质、规范性。其中，对于情境性，拉斯韦尔认为以往的政策研究(或者说是政治决定的研究)往往受限于注意的焦点导致对社会情境描述和解释的失败，因此他提出了公共政策情境性的概念，希望能使得相关活动与外在环境产生关联，并建立更具解释力的理论内涵。他对情境性的定义是:“一个整体社会过程的认知图，公共政策问题不可能脱离特定的政治、经济、社会和文化环境”。因而，拉斯韦尔所提出的“情境性”其实就是指公共政策生态，是公共政策与其内外环境体系，与社会的发展历程和现状之间的密切关系。

在定义公共政策生态时，拉斯韦尔表达了两层含义，“一方面是针对政策过程，另一方面是针对政策的知识需要。”。因而，他将政策科学定义为两个部分，一部分是政策过程的知识，另一部分是政策过程中的知识。身为与社会环境互动的政策科学研究者，必须以情境性和问题导向为指导去了解这两方面的知识。Ronald D. Bnmner曾经对拉斯韦尔的观点作了一番说明补充，他认为，不同环境下，报偿体系均有所不同，环境的因素也对不同的个体或群体产生影响，政策科学家应该根据环境、时间、资源的限制判读信息，并且以系统、广博而有效率的方式提供注意力的指引。此外，Peter deLeon也一再阐释情境性的意义和重点，必二者对情境性的说明，无异是继拉斯韦尔之后清楚论述公共政策情境性的重要文献。

随着政策科学的不断发展，许多政策学家也以自己的视角来分析和淦释公共政策的情境性。比如，托马斯・戴伊建构了由利害关系者、政策环境、公共政策所组成的政策体系。认为三个组成因素间是相互关涉并且彼此影响的，而所谓“政策环境”就是围绕政策议题并影响政策议题的特定情境和生态。再比如，邓恩提出了一个整合性的政策分析架构:包含了政策问题界定、政策方案预测、政策行动建议、政策结果监测、政策绩效评估等等，并分别就政策议题环境中的信息复杂性提出了重要的分析方法。

许多美国政策研究学者也从实务角度分析和论述公共政策生态。例如Van Horn , Barmer和Gormley,Jr.等三位学者在合著的《政治与公共政策》一书中就以政治和政策的六个领域来说明环境因素对公共政策的影响，以及对决策者、利害关系人、幕僚等群体认知和行动的影响。这六个领域分别是董事会政治、首长政治、官僚政治、法庭政治、衣帽间政治、起居室政治，其间运作的复杂性和公众注意的程度均有不同，但都对公共政策的最后成形和发展产生重大的影响。

Nakamura和Smallwood则从政策环境的概念分析政策体系成败的因素。认为政策环境和政策的发展过程息息相关，因此，作者以政策规划、政策执行和政策评估三个阶段的环境为主，讨论行动者、领域与环境的互动关系。第一，政策规划阶段。由于此时主要的行动者是立法的决策者包括了总统、国会、官员、州立法者等等，同时受到利益团体、有力的选民等非政府人员的影响。而彼此之间不同的意识形态、价值观、体制影响的互动都会促成政策不同面貌的发展。第二，政策执行阶段。在这个阶段，政策执行部门可能受到体制上如委任立法的制约，但其自我认知(如对自我指责的认知、对自我利益的认知等)也会在一定程度上决定政策执行的内容。重要的行动者包括制定者、正式执行者、媒体、游说团或选民团体、消费者和受益者、评估者等等及其所在领域，另外，比如行政组织的结构和规范、沟通网络等相关环境因素都是决定政策执行成败的主要原因。第三，政策评估阶段。这个阶段的环境是三阶段环境中最为抽象的，既包括政策规划阶段环境中的决策者和政策执行阶段环境中的执行者，也包括大量学术团体、公益团体、公民等行动者，这些行动者所身处的不同情境是政策评估阶段的重要环境因素。

综观从概念体系、理论分析和实务描述等角度关于公共政策生态的论述，可以将公共政策的外部环境因素分为宏观生态因素和微观生态因素两大类。公共政策的宏观生态因素包括经济―资源因素、政治―法律因素、社会―文化因素和国际因素。经济―资源因素是公共政策运行的基础和最深层的环境;政治―法律因素不仅决定公共政策的性质，而且决定公共政策的合法性程度;社会―文化因素既决定了公共政策运行的智力条件，也为公共政策的运行提供了一定的伦理和心理基础;随着经济全球化进程加快，国际因素对公共政策的影响也越来越明显和直接，甚至国内政治国际化和国际政治国内化的现象也已初现端倪。公共政策的微观生态环境是指每项具体的公共政策所处的具体的、特定的背景，具有多样性、变动性甚至是突发性特征。

另外，从政策生态系统本身是否均衡的角度，也可以将政策生态区分为常规型政策生态和非常规型政策生态。常规型政策生态表现为社会政治系统中输人端的支持与压力相对均衡，社会制度规范、社会理性相对稳定和有序;非常规型政策生态则较多地表现出支持与压力失衡，并且是压力大于支持，从而出现制度混沌，问题丛生，社会相对无序的状况。在常规政策生态与非常规政策生态之间还存有一种既不属于常规生态，也不属于非常规生态的“过渡性”政策生态，也即转型期。政策生态。转型期政策生态主要表现为:(1)政治秩序稳定但政治系统不均衡;(2)经济体系正在逐步完善但不健全;(3)文化价值观存在但缺乏支柱;(4)社会在进步但问题丛生。著名政策科学家叶海卡・德洛尔曾提出三种公共政策制定类型，即“繁荣时期的政策制定”、“严重逆境中的政策制定”和“巨大灾难形势下的政策制定”，。很大程度上就是建立在对政策生态本身是否健全的考察基础上。在常规型政策生态和非常规型政策生态下，公共政策的产生和运行机理都有较大差异。在常规型政策生态下，因为政治系统相对均衡，政策制定和创新更多地呈现出“维护型”特征;而在非常规型政策生态下，公共政策必须针对众多社会问题做出主动及时有效的回应，因而呈现“回应型”特征。在社会转型期政策生态下，公共政策一方面要起到维护现有社会秩序，维持社会发展的功能，另一方面又要回应社会对政府的要求，因而呈现“维护+回应”双重特征。

二、我国社会公共政策的生态化创新

第一，公共政策创新应以市场为基础。改革就是从原有的计划经济体制转向社会主义市场经济体制，改革本身就是一大政策创新。在社会主义市场经济条件下，市场始终是资源配置的基础，包括公共政策在内的政府活动，不能破坏这个基础，而只能促进、补充和有利于市场配置基础作用的有效发挥。市场失灵为政府介人和公共政策作用的发挥提供了需要与可能，但却不能代替市场的效率和功能。在市场经济体制相对完善的政策生态下，一方面是日益发达、成熟的市场基础，另一方面则是日益扩展的政策效应，二者“相得益彰”。所以处于社会转型生态下的公共政策创新必须以市场划“线”，以市场机制作用的正常发挥为基本着眼点。

或许正是因为处于社会转型期，面对不够健全完善的市场，政府习惯使用具有“公共性”和“强制性”的公共政策去取代市场，并且是以“创新”的名义去取代市场。我国某省于2003年9月曾出台《关于加快民营经济发展的决定》，称要“以更大的力度和决心从体制、政策、政府职能等方面优化本省民营经济的发展环境。’，。但在这样一项“新”政策中却赫然写着“党政机关、全额拨款事业单位工作人员在省内开办民营企业，在3年离岗期间，保留原身份不变，并参加正常的工资晋级，基本工资和工资性补贴仍由原单位发放”。这不仅违背了国家有关公务员管理的条例规定和政策，而且势必破坏市场竞争的正常秩序。因为理论和实践都已经证明，没有约束的公共权力进人市场，就必然出现“权力经济”、“红顶商人”，也就是公共管理通常意义的“裁判参与比赛”。这不仅导致其他市场主体难以公平竞争，也必然破坏市场秩序，也就必然导致市场经济难以发展。

第二，公共政策内容创新。也就是指公共政策要“到位不越位”。首先，在一般意义上，公共政策产生于政府与市场的“比拼”，经历了从古典经济政策到社会政策再到现代市场条件下公共政策的变迁之路。在政府改革市场化取向愈来愈显明的今天，政府公共政策在内容上应着重于政府领域(界定和保护产权，保障合同的实施，适当的监管及提供其他公共产品和服务)内的公共事务。其他属于市场主体(如企业、民间组织等)领域的大量微观事务就不再适宜用公共政策去规范和调节了，否则就属于公共政策的“越位”现象。另外，社会转型期的政策体系下，急剧变迁的时代引发了许多政府以前没有关注或关注度不高的问题，这些问题的出现迫切需要政府运用公共政策加以规范和调整，如失业问题和弱势群体问题。新问题进人政府传统的常规化政策议程通常需要较长的时间，因而只有通过创新政府公共政策的内容，才能避免出现公共政策的“缺位”情况。在社会转型期，公共政策的持久缺位不仅会导致社会公共问题积重难返，也容易诱发大面积的社会失序，这也就是公共政策在该生态下强调“回应性”的意义所在。

参考文献：

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［3］杨宏山.当代中国政治关系［M］.北京:经济日报出版社，2002

［4］金太军.政府能力引论［J］.宁夏社会科学，1998,(6)

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［7］何显明，汪水波.地方政府公信力与政府运作成本相关性的制度分析［J］.国家行政学院，2002年专刊。

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现行的政府结构、职能与生态政治发展的冲突

当前中国政府依据其职能出台的各种政策中,有相当一部分是促进经济增长与市场经济发展的长期扶植政策。其中不乏存在对环境具有破坏力或具有潜在威胁性的政策。例如产业结构政策直接影响自然资源配置与对环境的消耗程度,长期扶植重工业或能源消耗巨大的产业明显会给生态环境带来巨大的消耗与破坏,这些政策无疑与近年来中国政府出台的生态政策和生态治理行动产生政策矛盾与利益冲突。我国生态治理活动经过多年来的发展,虽形成了比较全面的政策覆盖面,但在运行过程中也存在着机制不健全、政策不配套、权责不明确、体制外监督缺失等诸多问题。政府环保机构职能重叠、权责不明随着近年来的经济社会发展,我国如今已开始由发展中国家向中等发达国家挺进,环境问题也从公益问题提升为关系国家经济可持续发展的重大问题和直接关乎人民生活健康水平的民生问题,直接影响我国民众的生存环境,制约着社会经济的发展和进步。而环境问题产生的根本原因之一是在社会发展进程中,在重大决策中没有考虑到环境变化会造成的不可逆转性影响。随着我国政府体制与组织结构的发展和政府职能的转变,生态管理系统也从各部门分区划块管理中脱胎而出,建立了统一管理机构。但在这一“脱胎换骨”的过程中,建立新机构确立其职能与权力的同时并没有对原控管单位撤销权职,从而出现了机构重叠、权责不明的现象。例如:国家环境保护部和国家林业局在管理范围上存在很多交叉重叠的部分,这就不可避免的产生了在权力上相互争夺,在责任上相互推诿的局面;环境保护部与水利部门同时具有环境监测、统计、管理等职能,这就导致了重复工作、重复劳动,不仅造成人财物的浪费,同时还可能出现数据资料测统不一致,造成政策制定与行动上的混乱。[19]另外,环保部门在日常工作中往往需要工商、司法、监察及其他行政部门的协调配合。可在实际执法过程中,环保部门很难得到各部门的有利配合,停业整顿、吊销执照等比较影响日常生产的执法行为都不能有效执行,从而使案件执行不下去,甚至不了了之。此外,行业管理部门与环境监督管理部门的职权不清;综合决策性管理部门与专业管理部门的职权不清;政府与其所属部门的职权不清等等问题不仅造成了工作重复,降低了办事效率,浪费行政资源,同时还增加了协调难度,难以形成管理的整体合力。环境政策的制定缺乏科学性环境政策是治理环境污染、保护生态平衡和自然资源的主要手段。政府作为行使这一行为的主体,在制定环境政策时,不仅要遵循政策制定的方法与程序,还需将自然规律的系统性和生态系统整体性纳入政策制定的考虑范畴。但我国政府在生态政策制定的过程中,往往忽略了自然生态的整体性,只从单一的环境要素出发,多为“条块化”治理政策,有相当的局限性和片面性。在许多已制定的政策中,多以治理为主,哪里需要“堵”哪里,没有明确的长远目标,因此导致政策实施成断续性发展,治标不治本。另外,在制定政策时缺乏征求企业与公民意见的法律程序,不注重信息、统计、数据等基础工作,缺乏科学的论证,因此导致制定的政策不够切合实际。[4]2.3体制外环境监督力量缺失生态政治的参与性质决定了生态政治是全民性的政治,生态环境的公共物品性质决定了公众对其有使用的权利与保护的义务,因此生态政策的制定与执行也应该接受大众的参与与监督。而公众参与不应该是某些集团的片面性参与,而是开放性的全民参与。而我国大部分环境政策的制定、执行都属于专家与政府领导小范围决策,明显缺乏公众参与度、政策透明度和体制外监督渠道。环境政策无法及时、准确地传达给大多数公民和企业,得到公民与企业的理解、支持和配合,公民的意见和建议也无法及时上传,大大降低了环境政策的效率。据了解,我国沿海地区公众的生态保护参与群体也只局限在学生团 体和社会自愿者,而西北部欠发展地区的公众参与度几乎为零。

政府生态治理的行动力制约

生态治理的开展与推进不仅是政府政策上行下达的程序过程,同时在开展生态治理的实践活动中还需要各方面的协调与支持。政策财政预算与拨发,生态治理的技术研究与技术支持,生态环境现况与治理力度和治理手段等都使政府生态治理的行动力受到制约,达不到预期或合理的治理成效。政府财政的制约因素尽管改革开放后,我国在政治体制改革中将政府机构改革列为主要项目,但经过30年的调整,我国各级政府仍存在着机构繁杂,公务人员特别是官员过多,政府规模过大,财政吃紧等一系列问题。尤其是近年来,政府行政成本特别是公务消费急剧增长,一些官员利用公款消费,小则大吃大喝,大则挪用谋私利等现象屡见不鲜;有些政府部门花钱不问出处、公私不分,在严重影响了政府形象的同时也造成了政府财政上的巨大浪费。这就使本就吃紧的政府财政愈加不能发挥最大效能。另外。政府财政预算的大部分支出都投入到了经济建设中,相对于在与经济利益有一定冲击的政策项目上的小额投入便显单薄。对环保部门及其内部财政预算分配亦是如此,如2010年中央环境保护部财政拨款支出预算144233.97万元,其中基本支出17365.43万元,项目支出126868.54万元,而核心的211环境保护项目支出预算为65541.65万元,共安排51个项目,其中:基本建设项目3个,安排投资3500万元;财政专项资金项目48个,安排预算支出62041.65万元,仅占全年财政计划的45%,而中央环保局的总体预算仅占2010年我国GDP总量397983亿元人民币的0.377‰。[5]而环境治理与监测,尤其是一些专项行动需要花费巨大人力物力,进行长期跟踪整治,由于经费有限,一些项目被搁置,而正在进行的项目也不能得到充分支援,使行动的具体开展十分艰难。另外,企业造成的巨大环境破坏和突发性污染事件都要由政府承担一部分资金援助,并需要投入巨大的人力物力来进行短时有效的控制与治理。如2009年5月河北省霸州市的梅花味精生产基地周边烟尘污染严重,十余个村庄的居民饮用水不同程度受到污染,至今令周边居民千亩农田荒芜;2010年7月3日,福建省紫金矿业集团有限公司铜矿湿法厂发生铜酸水渗漏事故,9100立方米的污水顺着排洪涵洞流入汀江,导致汀江部分河段被污染及大量网箱养鱼死亡;2010年7月16日,大连新港输油管道发生爆炸引发大火和原油泄漏,至少造成附近海域50km2的海面污染,重度污染海域12km2;2010年7月28日,由于受特大洪水影响,吉林省永吉县两家化工企业———新亚强生物化工有限公司和吉林众鑫集团7138只原料桶被冲入温德河,随后进入松花江,上万人拦截,城市供水管道被切断,污染带长5km,处理此类突发事件和后续工作所需的额外财政支出也给政府造成压力。[4]除此之外,依照我国的经济发展模式,一地区经济发展水平与其对环境造成的压力与破坏在一定程度上是成正比的,政府对环境控管与治理的行政成本中隐藏了被治理企业的边际效益和政府的潜在税收增量及其该地区经济发展模式的隐性转变等多个利益因素。这样,政府就要为环境治理付出非常高的隐性成本,甚至在某种程度上是与该地区的经济发展相冲突的。环保部门只有间接强制执行权,缺乏独立性与权威性从我国环保部门所处的地位看,难以有效抵制地方保护主义。我国《环境保护法》规定,地方政府是环境质量的责任主体,同时我国环境管理体制长期采用的是行政属地管理模式,这样,地方政府既是责任主体又是管理主体,地方保护无形中为企业撑起了保护伞。在执法过程中,地方政府在很多方面制约着环保部门,环保部门财政不独立,环境执法资金是靠地方财政提供。各地方重要污染源大多都是当地纳税大户,这些企业都受地方政府保护,加之地方政府又不受上级环保部门领导,所以有些案件就很难执行下去,环保执法运行不畅。

篇10

    现行的政府结构、职能与生态政治发展的冲突

    当前中国政府依据其职能出台的各种政策中,有相当一部分是促进经济增长与市场经济发展的长期扶植政策。其中不乏存在对环境具有破坏力或具有潜在威胁性的政策。例如产业结构政策直接影响自然资源配置与对环境的消耗程度,长期扶植重工业或能源消耗巨大的产业明显会给生态环境带来巨大的消耗与破坏,这些政策无疑与近年来中国政府出台的生态政策和生态治理行动产生政策矛盾与利益冲突。我国生态治理活动经过多年来的发展,虽形成了比较全面的政策覆盖面,但在运行过程中也存在着机制不健全、政策不配套、权责不明确、体制外监督缺失等诸多问题。政府环保机构职能重叠、权责不明随着近年来的经济社会发展,我国如今已开始由发展中国家向中等发达国家挺进,环境问题也从公益问题提升为关系国家经济可持续发展的重大问题和直接关乎人民生活健康水平的民生问题,直接影响我国民众的生存环境,制约着社会经济的发展和进步。而环境问题产生的根本原因之一是在社会发展进程中,在重大决策中没有考虑到环境变化会造成的不可逆转性影响。随着我国政府体制与组织结构的发展和政府职能的转变,生态管理系统也从各部门分区划块管理中脱胎而出,建立了统一管理机构。但在这一“脱胎换骨”的过程中,建立新机构确立其职能与权力的同时并没有对原控管单位撤销权职,从而出现了机构重叠、权责不明的现象。例如:国家环境保护部和国家林业局在管理范围上存在很多交叉重叠的部分,这就不可避免的产生了在权力上相互争夺,在责任上相互推诿的局面;环境保护部与水利部门同时具有环境监测、统计、管理等职能,这就导致了重复工作、重复劳动,不仅造成人财物的浪费,同时还可能出现数据资料测统不一致,造成政策制定与行动上的混乱。[19]另外,环保部门在日常工作中往往需要工商、司法、监察及其他行政部门的协调配合。可在实际执法过程中,环保部门很难得到各部门的有利配合,停业整顿、吊销执照等比较影响日常生产的执法行为都不能有效执行,从而使案件执行不下去,甚至不了了之。此外,行业管理部门与环境监督管理部门的职权不清;综合决策性管理部门与专业管理部门的职权不清;政府与其所属部门的职权不清等等问题不仅造成了工作重复,降低了办事效率,浪费行政资源,同时还增加了协调难度,难以形成管理的整体合力。环境政策的制定缺乏科学性环境政策是治理环境污染、保护生态平衡和自然资源的主要手段。政府作为行使这一行为的主体,在制定环境政策时,不仅要遵循政策制定的方法与程序,还需将自然规律的系统性和生态系统整体性纳入政策制定的考虑范畴。但我国政府在生态政策制定的过程中,往往忽略了自然生态的整体性,只从单一的环境要素出发,多为“条块化”治理政策,有相当的局限性和片面性。在许多已制定的政策中,多以治理为主,哪里需要“堵”哪里,没有明确的长远目标,因此导致政策实施成断续性发展,治标不治本。另外,在制定政策时缺乏征求企业与公民意见的法律程序,不注重信息、统计、数据等基础工作,缺乏科学的论证,因此导致制定的政策不够切合实际。[4]2.3体制外环境监督力量缺失生态政治的参与性质决定了生态政治是全民性的政治,生态环境的公共物品性质决定了公众对其有使用的权利与保护的义务,因此生态政策的制定与执行也应该接受大众的参与与监督。而公众参与不应该是某些集团的片面性参与,而是开放性的全民参与。而我国大部分环境政策的制定、执行都属于专家与政府领导小范围决策,明显缺乏公众参与度、政策透明度和体制外监督渠道。环境政策无法及时、准确地传达给大多数公民和企业,得到公民与企业的理解、支持和配合,公民的意见和建议也无法及时上传,大大降低了环境政策的效率。据了解,我国沿海地区公众的生态保护参与群体也只局限在学生团体和社会自愿者,而西北部欠发展地区的公众参与度几乎为零。

    政府生态治理的行动力制约

    生态治理的开展与推进不仅是政府政策上行下达的程序过程,同时在开展生态治理的实践活动中还需要各方面的协调与支持。政策财政预算与拨发,生态治理的技术研究与技术支持,生态环境现况与治理力度和治理手段等都使政府生态治理的行动力受到制约,达不到预期或合理的治理成效。政府财政的制约因素尽管改革开放后,我国在政治体制改革中将政府机构改革列为主要项目,但经过30年的调整,我国各级政府仍存在着机构繁杂,公务人员特别是官员过多,政府规模过大,财政吃紧等一系列问题。尤其是近年来,政府行政成本特别是公务消费急剧增长,一些官员利用公款消费,小则大吃大喝,大则挪用谋私利等现象屡见不鲜;有些政府部门花钱不问出处、公私不分,在严重影响了政府形象的同时也造成了政府财政上的巨大浪费。这就使本就吃紧的政府财政愈加不能发挥最大效能。另外。政府财政预算的大部分支出都投入到了经济建设中,相对于在与经济利益有一定冲击的政策项目上的小额投入便显单薄。对环保部门及其内部财政预算分配亦是如此,如2010年中央环境保护部财政拨款支出预算144233.97万元,其中基本支出17365.43万元,项目支出126868.54万元,而核心的211环境保护项目支出预算为65541.65万元,共安排51个项目,其中:基本建设项目3个,安排投资3500万元;财政专项资金项目48个,安排预算支出62041.65万元,仅占全年财政计划的45%,而中央环保局的总体预算仅占2010年我国GDP总量397983亿元人民币的0.377‰。[5]而环境治理与监测,尤其是一些专项行动需要花费巨大人力物力,进行长期跟踪整治,由于经费有限,一些项目被搁置,而正在进行的项目也不能得到充分支援,使行动的具体开展十分艰难。另外,企业造成的巨大环境破坏和突发性污染事件都要由政府承担一部分资金援助,并需要投入巨大的人力物力来进行短时有效的控制与治理。如2009年5月河北省霸州市的梅花味精生产基地周边烟尘污染严重,十余个村庄的居民饮用水不同程度受到污染,至今令周边居民千亩农田荒芜;2010年7月3日,福建省紫金矿业集团有限公司铜矿湿法厂发生铜酸水渗漏事故,9100立方米的污水顺着排洪涵洞流入汀江,导致汀江部分河段被污染及大量网箱养鱼死亡;2010年7月16日,大连新港输油管道发生爆炸引发大火和原油泄漏,至少造成附近海域50km2的海面污染,重度污染海域12km2;2010年7月28日,由于受特大洪水影响,吉林省永吉县两家化工企业———新亚强生物化工有限公司和吉林众鑫集团7138只原料桶被冲入温德河,随后进入松花江,上万人拦截,城市供水管道被切断,污染带长5km,处理此类突发事件和后续工作所需的额外财政支出也给政府造成压力。[4]除此之外,依照我国的经济发展模式,一地区经济发展水平与其对环境造成的压力与破坏在一定程度上是成正比的,政府对环境控管与治理的行政成本中隐藏了被治理企业的边际效益和政府的潜在税收增量及其该地区经济发展模式的隐性转变等多个利益因素。这样,政府就要为环境治理付出非常高的隐性成本,甚至在某种程度上是与该地区的经济发展相冲突的。环保部门只有间接强制执行权,缺乏独立性与权威性从我国环保部门所处的地位看,难以有效抵制地方保护主义。我国《环境保护法》规定,地方政府是环境质量的责任主体,同时我国环境管理体制长期采用的是行政属地管理模式,这样,地方政府既是责任主体又是管理主体,地方保护无形中为企业撑起了保护伞。在执法过程中,地方政府在很多方面制约着环保部门,环保部门财政不独立,环境执法资金是靠地方财政提供。各地方重要污染源大多都是当地纳税大户,这些企业都受地方政府保护,加之地方政府又不受上级环保部门领导,所以有些案件就很难执行下去,环保执法运行不畅。