大气污染防治法释义范文

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篇1

[关键词]环境影响评价 战略环境评价 制度体系

〔中图分类号〕D912.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2007）09-0105-06

环境影响评价是对环境质量的预测性评估，是在进行某项决议或人为活动之前对实施该行动可能给环境质量造成的影响进行调查、预测和评估的活动，其目的是为了提出相应的减缓措施和对策。环境影响评价制度是法制化、制度化了的环境影响评价活动，是国家通过立法对环境影响评价的对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关环境影响评价活动的一整套规则体系。就当前发达国家环境保护的现状来看，环境影响评价制度建设已经成为各国环境保护立法的主要内容，在世界环境保护历史上，美国是第一个把环境影响评价作为一项法律制度确定下来的国家。1969年美国国会通过的《国家环境政策法》把环境影响评价作为联邦政府在环境管理中必须遵循的一项制度。同年瑞典在《环境保护法》、1974年澳大利亚在《联邦环境保护法》中，亦分别效法美国，规定了环境影响评价制度。后来，新西兰、加拿大、德国、菲律宾、印度、泰国、印度尼西亚等国家也相继在20世纪70年代建立了环境影响评价制度。到目前为止，世界上已经有100多个国家和地区在开展建设活动中推行环境影响评价制度。

一、中国环境影响评价发展过程

在中国，环境影响评价体系的建立有一个历史过程。1973年8月我国在北京召开了第一次全国环境保护会议，拉开了我国环境保护事业的序幕。1979年9月我国颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，其中规定在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计，并正式确立了环境影响评价制度的法律地位。[1] 1986年3月我国颁布了《建设项目环境保护管理办法》，同年6月颁布了《建设项目环境影响评价证书管理办法》（试行），前者对环境影响评价的程序、内容、审批等都进行了详细规范。至此，环境影响评价审批制度逐步规范，确立了审批的一些基本原则，如建设项目必须符合国家和行业的产业政策，符合地区总体规划布局和环境区划，符合国家或地方的排放标准，符合政府下达的污染物排放总量控制标准；环境影响评价的实际应用范围稳步扩大，从基本建设项目扩大到技术改造项目和区域开发建设项目，从传统的国有企业建设项目扩大到外资企业和乡镇企业建设项目，建设项目环境影响评价的技术规范和标准体系也在不断发展中完备起来。

随着中国经济改革不断深化，对外开放不断扩大，建设项目的投资渠道和立项管理程序发生了较大的变化。有关法律、行政法规都没有明确提出对建设项目必须实行环境影响评价制度的要求，在实行环境影响评价制度的过程中也出现了一些新问题，致使一些本应进行环境影响评价的建设项目并没有进行环境影响评价，产生了一些本不该发生的环境污染和生态破坏。[2] 针对现实中存在的问题，1996年国务院在《国务院关于环境保护若干问题的决定》（国发[1996]31号）中明确规定：“建设对环境有影响的项目必须依法严格执行环境影响评价制度和环境保护设施主体工程同时设计、同时施工、同时投产的‘三同时’制度。”1998年国务院颁布了《建设项目环境保护管理条例》（国务院253号令），该条例对环境影响评价的分类、适用范围、程序、环境影响报告书的内容以及相应的法律责任等都明确的规定。2002年10月我国正式颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》，该法在总结近30年环境保护工作经验的基础上，对环境影响评价的定义、评价范围、评价层次、分类、评价原则和内容、评价程序及各部门的相关法律责任做出了全面规范，初步形成了较完善的环境影响评价制度。经过30多年实践，有关建设项目的环境影响评价法规逐步配套，建立了由法律、行政法规和部门法律规章所组成的建设项目环境影响评价法律体系。

二、中国环境影响评价的法律体系

随着社会经济的快速发展，人们已经认识到，为了自身的生存和发展，需要协调社会经济发展与环境保护的关系，开展环境影响评价，进行环境管理。而环境影响评价和环境管理都必须依据相应的法律法规。我国现行的与环境保护相关的法律主要有《环境保护法》、《环境影响评价法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》等。[3]

《环境保护法》是环境保护的基本法，在该法的第13条中规定“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”这一条款中，对环境影响评价制度的执行对象和任务、工作原则和审批程序、执行时段与基本建设程序之间的关系作了原则规定。这也是各单项法和行政法规中关于环境影响评价制度的法律依据和基础。

《环境影响评价法》对规划的环境影响评价、建设项目的环境影响评价、法律责任等作了更明确、更详尽的规定。该法对环境影响评价的目的、对象等作了明确的界定，并对规划和专项规划的内容、审批的法律程序、跟踪评价等做出了详细的规定，明确了参与环境影响评价的技术服务机构、环境保护行政主管部门、建设单位和规划审批机关的法律责任，并首次提出由上级机关和监察机关对违法的直接负责主管人员和其他责任人员给予行政处分，弥补了过去环境保护法规中行政处分不明确的缺陷。

《海洋环境保护法》第43条规定：“海岸工程建设项目的单位，必须在建设项目可行性研究阶段，对海洋环境进行科学调查，根据自然条件和社会条件，合理选址，编报环境影响报告书。环境影响报告书经海洋行政主管部门提出审核意见后，报环境保护行政主管部门审查批准。”第47条规定：“海洋工程建设项目必须符合海洋功能区划、海洋环境保护规划和国家有关环境保护标准，在可行性研究阶段，编报海洋环境影响报告书，由海洋行政主管部门核准，并报环境保护行政主管部门备案，接受环境保护行政主管部门监督。”

《大气污染防治法》第11条规定：“新建、扩建、改建向大气排放污染物的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目可能产生的大气污染和对生态环境的影响做出评价，规定防治措施，并按照规定的程序报环境保护部门审查批准。”

《水污染防治法》第13条规定：“新建、扩建、改建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目可能产生的水污染和对生态环境的影响作出评价，规定防治的措施，按照规定的程序报经有关环境保护部门审查批准。在运河、渠道、水库等水利工程内设置排污口，应当经过有关水利工程管理部门同意。”

《固体废物污染环境防治法》第12条规定：“建设产生固体废物的项目以及建设贮存、利用、处置固体废物的项目，必须依法进行环境影响评价，并遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。第13条规定：“……固体废物污染环境防治设施必须经原审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”

《环境噪声污染防治法》第13条规定：“新建、改建、扩建的建设项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”“建设项目可能产生环境噪声污染的防治措施，并按照国家规定的程序报环境保护行政主管部门批准。”

此外，在其它一些自然资源保护法律、规划建设相关法律中，也有要求实行环境影响评价制度的规定。如《野生动物保护法》第12条规定：“建设项目对国家或者地方重点保护野生动物的生存环境产生不利影响的，建设单位应当提交环境影响报告书；环境保护部门在审批时，应当征求同级野生动物行政主管部门的意见。”《乡镇企业法》第36条规定：“乡镇企业建设对环境有影响的项目，必须严格执行环境影响评价制度”等等。

三、战略环境评价

战略环境评价（Strategic Environmental Assessment，SEA）是环境影响评价在政策、计划和规划层次上的应用。[4] 1970年美国联邦国家环境政策法的颁布，标志着战略环境影响评价已经在美国以制度的形式确定下来，但当时学术界还没有正式提出战略环境影响评价概念，对战略环境影响评价称之为计划环境影响评价（Programmatic Environmental Impact Assessment，PEIA）、规划环境影响评价、区域环境影响评价、环境累积影响评价、总体环境影响评价，或干脆就叫环境影响评价。[5] 直到20世纪90年代，SEA这一概念才由英国的N. Lee，C．Wood和F．Walsh等人提出。Therivel等在其合著的《战略环境评价》一书中正式给出SEA的定义，即SEA可以看成是环境影响评价在政策、计划和规划层次上的应用。具体来说，SEA是对一项政策计划或规划及其替代方案的环境影响进行的正式的、系统的和综合的评价过程，还包括就评价的结论准备一份书面报告并将评价结论用于由政府负责的决策中。[6]

尽管中国自1979年就确立环境影响评价（EIA）制度，但是在上个世纪90年代以后，才意识到战略环境评价的重要性，并着手从概念引入、国外理论成果与实践经验的介绍、符合国内实际的理论研究与尝试性案例，到立法与制度体系的建立等展开了一系列工作。十多年来，中国的SEA完成了“从起步到立法实践”的过程。

（一）起步阶段

上个世纪80年代初，王华东教授等开始介绍国外的区域环境影响评价，并提出在国内开展对新老城市发展的环境影响评价。[7] 此后直到1995年，我国SEA研究主要集中在SEA概念与国外研究成果、实践经验的介绍，开展SEA的意义及有关立法与实践建议，实施SEA的可行性及基本内容，SEA 与项目 EIA 的关系，SEA的技术框架、程序与方法以及SEA对于实施环境与发展综合决策的作用和意义等等。

这个时期，国家政府层面也意识到开展SEA的重要性，并在相关文件中得到体现。如1994的《中国21世纪议程――中国人口、环境与发展白皮书》提到：“在有关立法中规定建立可持续发展影响评价制度，要求政策部门在制订政策、规划过程中和企业立项时，对可持续发展可能产生的影响作出评估”；1995年的《中国环境保护21世纪议程》提到：“环境保护部门要积极主动参与重大产业和经济技术政策的制定，参与区域开发、生产力布局和资源优化配置等涉及国民经济与社会发展全局性工作的综合决策，参与对重大的发展计划和建设项目的评估和审批”；1996年的《国务院关于环境保护若干问题的决定》规定：“在制订区域和资源开发，城市发展和行业发展规划，调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时，必须综合考虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证。”

（二）系统的理论与实践研究阶段

20世纪90年代以来，区域开发活动日益升温，尤其是出现了全国性的“开发区热”。与开发区的环评实践相结合，我国的SEA步入了快速发展时期。特别从20世纪90年代末起，有关探讨SEA理论的文章逐年增多，并且已成为当前环境科学研究的热点之一。图1和图2清楚地表示了这种趋势。[8] 图中RSEA（Regional Strategic Environmental Assessment）表示区域环境影响评价、PSEA（Plan Strategic Environmental Assessment）表示规划环境影响评价。同时，一些有代表性的专著也陆续出版，主要有彭应登等编著的《区域开发环境影响评价》，尚金城、包存宽等编著的《战略环境评价导论》等。

具体而言，在SEA理论研究方面，彭应登等阐述了SEA与项目EIA的关系，提出要借鉴国外SEA的方法来研究区域开发环境影响评价，并指出区域开发环境影响评价应该成为决策手段和规划手段，而累积影响评价应成为核心内容。[9] 还有多位学者认为区域开发环境影响评价是SEA中规划、计划层次的一种类型，我国习惯于将区域开发环境影响评价单独列出。李巍等重点研究了政策评价问题，阐述了政策评价的意义、特点、程序、原则及方法，提出借鉴多观点系统分析方法来生成政策替代方案，构建综合集成SEA方法学框架，并用于汽车工业政策探讨。[10] 尚金城等提出了战略环境评价系统及工作程序，[11] 但他所关注的是技术系统而不是管理系统。包存宽等从基本政策意义的战略角度发表了一系列关于SEA评价程序要素的研究成果，并以我国西部大开发战略为例进行实证研究。[12] 徐鹤等总结了微观层次上的SEA方法学。[13] 这些理论研究为我国开展SEA奠定了一定的基础，反映了这一时期的研究成果。

这个阶段开展了一些相关课题研究。如，由国家环保总局环境工程评估中心承担的“中国政府战略环境评价能力建设项目”；北京师范大学承担的“流域开发政策的SEA研究项目”和“西部大开发战略环境评价”项目；南开大学承担的“污水资源化政策SEA”项目；同济大学、复旦大学、上海市环境保护局共同完成了“上海市实施战略环境评价的基本框架、技术方法与案例研究”和“《上海市城市交通白皮书》环境影响评价”；复旦大学承担的“战略环境评价（SEA）的框架体系及计算机集成信息支持系统”；东北师范大学、山东大学等承担的吉林、山东省生态省建设SEA研究课题[14] 等。

国家也在不同层面启动了立法程序。如国家环境保护总局规定的主要职责中的第1条：“受国务院委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价”；1998年出台的《建设项目环境保护管理条例》规定：“流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧城改造等区域性开发，编制建设规划时，应当进行环境影响评价”；2000年国家启动了《环境影响评价法》立法程序，极大地促进了SEA方面的理论研究。

（三）制度体系的建立与实施

经过30多年的实践，我国有关建设项目环境影响评价的法规已逐步配套，并建立了一个由法律、专门法规和部门规章所组成的建设项目环境影响评价法规体系。2002年10月通过的《中华人民共和国环境影响评价法》以立法的形式将政府的规划纳入环境影响评价的范畴，使环境影响评价从决策的源头发挥作用，从全局上防止环境污染和生态破坏，标志着我国环境影响评价进入了一个新的阶段。

环境影响评价法把评价的对象从单纯的建设项目扩展到各类与环境资源相关的社会经济发展规划，从法律上确立了在规划层次，包括土地利用及区域、流域、海域综合性规划和“工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发”十类专门性规划及其指导性规划需要开展环境影响评价，即规划层次的SEA。为贯彻落实该法，指导规划环境影响评价的实施，促进规划环境影响评价的科学化和规范化，国家环境保护总局组织编制了《规划环境影响评价技术导则（试行）HJ/T130-2003》及附件、《专项规划环境影响报告书审查办法》等环评法实施的技术文件或行业标准。

在《中华人民共和国环境影响评价法》正式实施前，国家环保总局组织完成了4项该法的配套规章，分别是：（1） 《关于规划的环境影响评价范围规定》；（2）《环境影响评价审查专家库管理办法》；（3）《规划环境影响评价技术导则》（试行）；（4）《专项规划环境影响报告书审查办法》。

此外还着手开展了环境影响评价基础数据库的建设工作。

战略环境评价在我国是一项全新的工作，国外也处在理论研究和探讨阶段。我国在对战略环境评价立法以及配套法规的制定过程中，充分吸收了欧盟、美国、加拿大、南非等国家在战略环境评价理论研究和实践中的经验，并与我国的具体实际相结合，走出了一条具有中国特色的战略环境评价之路。当然随着理论研究的深入和实践经验的积累，战略环境评价制度体系还将不断充实和完善。

四、战略环境评价的重点研究领域

（一）有关经济政策的战略环境评价

根据当前实施的《环境影响评价法》，应进行战略环境影响评价的内容集中在规划层次，主要是指国务院有关部门、设区的市级以上人民政府及其有关部门编制的土地利用有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。《环境影响评价法》没有将所有政府部门编制的可能产生环境影响的经济政策等列为评价对象，而政府部门编制的这些政策或计划可能对生态环境的影响较之部门规划或专项规划更为深远。在我国各级政府部门在每届政府任内，均会编制“国民经济和社会发展计划（一般为五年规划期）”，这一类规划性文件在综合规划中地位最高、作用最大，其对环境的影响十分巨大，从理论上讲对该类规划应进行环境影响评价。但由于开展这一层次战略环境评价的理论不成熟，也没有进行有效的实践探索，因此，在环境影响评价法中，并没有把这一层次的战略环评做硬性的要求。[15] 今后应加强这一领域的方法论研究，相信随着环境影响评价制度的不断发展和完善，这类规划不久也应成为《环境影响评价法》的评价对象。

（二）规划环评的深化

《环境影响评价法》将规划纳入环境影响评价的范畴，这是十年来我国环境立法最为重大的进展。这部法律力求从决策的源头防止环境污染和生态破坏，从项目评价进入到战略评价，标志着我国环境与资源立法步入到了一个新的阶段。在SEA 中，指标用于衡量、表征、描述环境现状，预测环境影响，比较不同可选方案的环境效应，跟踪监测战略行为实施后的环境质量的变化及其与环境目标之间的差值。

评价指标是SEA 内容的定性与定量化表现形式，而评价方法是对指标进行分析、预测、得出评价结论的工具和手段，二者共同影响着SEA 的质量。而这两方面正是目前SEA 的薄弱之处，指标体系的建立更需要在实践中逐步完善。我国幅员辽阔，地域差异显著，只能建立笼统而概括的通用指标，落实到具体地区时，应根据具体情况进行具体分析。因此，一方面，应通过组织优秀的SEA 专家和工作人员开展不同类型、不同层次、不同行业的SEA 实践研究，进一步开发适合国情及具有地方特色的方法学和指标体系。另一方面，通过加强国际交流与合作，借鉴发达国家的成功经验，不断充实和完善我国的SEA评价指标体系。

（三）战略环境评价中的公众参与问题

在环境影响评价各个阶段会有不同的公众参与，这是环境影响评价中的一项重要工作。在环境影响评价法中对公众参与环境影响评价作了专门的规定之外，2006年3月环保总局了《环境影响评价公众参与暂行办法》。有效的公众参与可使环境影响评价结果和制定的环保措施更具合理性、实用性和可操作性；公众参与过程也体现了环境影响评价工作和有关部门对公众利益和权利的尊重，有利于提高人民群众的环境意识。

“公众”是指那些对于拟议活动的环境后果特别关心或有利害关系的个人或团体。通常将公众分为四类：（1） 直接受拟议活动影响和生活在邻近地区的个人或团体；（2） 环境方面专家和管理人员或团体；（3）能够从拟议行动或项目中获得利益的个人和团体；（4） 一般公众中的部分人，主要指非政府组织或其成员。在开展公众参与时，要充分利用各种协会和团体来吸收个人作为参与者、当事人或评议人。

我国目前环境影响评价工作中对公众参与的研究主要集中在对建设项目环境影响评价方面，对于战略环境评价中公众参与的方式、内容和程序等还处于探索阶段，使得公众参与在实践中存在一定的局限性。目前，我国公众参与战略环境评价中存在参与深度、宽度不够、参与意识淡薄和参与效果欠佳等问题，[16] 在一定程度上阻碍了战略环境评价程序的完善和实施效果。因此，开展规划层次公众参与的理论和方法研究，对于提高规划环境影响评价中公众参与的有效性显得十分必要。

《物权法》的通过为公众参与环境影响评价在法律上确立了地位，环境影响评价公众参与暂行办法的颁布实施，使得公众参与环境影响评价有法可依。今后应在公众参与时机、参与范围、参与程度及参与方式等方面，在积极学习国外先进的公众参与方法的基础上，探索适合中国国情的战略环境评价公众参与机制。

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[6]Therivel Riki, Rosrio Maria.The Practice of Strategic Environmental Assessment[M]. London: Earthscan Publication Ltd. 1996.

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[9]彭应登，王华东． 累积影响及其意义[J]． 环境科学，1997，（1）.

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