农村发展的问题范文

导语：如何才能写好一篇农村发展的问题，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词:学前教育；农村学前教育；问题；困难

学前教育的普及，是我国教育制度改革中一项重要的任务，大力发展农村教育，为农村学龄前儿童提供更多教育机会，是学前教育改革的重点和难点问题.当前，很多农村地区都存在着幼儿园办学条件差、师资力量不足等问题，严重制约了学前教育的发展；同时，市场经济环境下，幼儿教育机构的数量越来越多，市场竞争形势日渐激烈，为了满足家长对幼儿教育的高期望，学前教育小学化现象日益严重，这些问题的存在，都为农村学前教育的发展带来了很大的困难.随着我国教育体制改革的不断深化，学前教育也受到越来越多的重视，为了解决当前农村学前教育中存在的问题，文章提出了从改变教育观念、增加政府投入、合理规划农村学前教育机构和完善幼儿教师保障制度等几个方面的改进措施.

1农村学前教育发展中存在的问题

1.1农村幼儿园办学条件差

受到经济发展水平的影响，农村地区幼儿园的数量十分有限，而且在办学条件方面与城区幼儿园相差较多，一方面是幼儿园占地面积较小，无法为儿童提供足够的休息和娱乐场地；另一方面是在硬件配置方面相对不足，在游戏设施、教学设施方面都相对较为匮乏，很多农村幼儿园只配备了简单的桌椅，玩具一般只有蹦床和滑梯等传统幼儿玩具，缺乏现代化教育工具.

1.2缺乏完善的管理制度

农村幼儿园普遍缺乏安全的管理制度，对于幼儿园教学活动的开展和幼儿园的安全管理工作都没有进行规范化管理，有些规模相对较大的幼儿园虽然制定的规范，但是却没有得到有效执行，在教学活动的设置方面、学生的安全管理方面、儿童饮食卫生等方面都取法起到有效的管理与监督作用.

1.3农村幼儿教师的综合素质有待提升

农村幼儿教师队伍中，具有幼儿教师资格的人员比例很低，很多幼儿教师都是高中或者初中学历，也没有接受过系统的学前教育专业的学习和培训，所以存在着数量少、素质低、流动性大等特点；同时，由于农村幼儿教师的待遇普遍不高，而且大多没有社会保险，加之农村幼儿教师数量少，每个教师承担的工作量很大，所以很少有高素质的人才愿意从事农村幼儿教育职业，这也是造成农村幼儿教师流动性大的原因，只要获得合适机会，农村幼儿教师基本都会选择跳槽.另外，由于缺乏专业的幼儿教育学习和培训，在职的幼儿教师在教学观念、教学能力方面都不高，而且缺少科学的教学方法和手段，也在一定程度上阻碍了农村学前教育发展的进程.

1.4农村幼儿园存在安全隐患

很多农村幼儿园都存在着不同程度的安全隐患，首先在幼儿园的园舍建筑方面，没有达到建筑工程的施工标准，很多园舍都是由其他建筑改建而来，缺乏足够的安全措施，影响师生的人身安全；其次，幼儿园的安全保卫工作流于形式，大部分幼儿园都配备了保安、医务室，但是相应的安全保卫工作却没有得到有效开展，任何人都可以随意进出，幼儿的晨检工作也没有得到有效开展.另外，有些跨区域距离较大的幼儿园，在校车的问题方面没有得到有效解决，有的校车司机无证驾驶、校车超载情况普遍存在.

2农村学前教育发展面临的困难

2.1农村幼儿教育机构的不正当竞争激烈

近些年来，学前教育受到了越来越多家长的重视，而政府为了鼓励更多社会力量投入到学前教育的发展中，在幼儿园的审批程序方面采取了一些积极的、宽松的政策，尤其是农村地区的所幼儿园建设，给予很多政策帮扶，在这种情况下，农村幼儿园的数量快速增强，也无形中增加了农村幼儿教育市场的激烈竞争.幼儿园为了争取获得更多的生源，利用降低收费标准的方式增强竞争力，与此同时，收费标准的降低自然会造成幼儿教师的薪资和福利方面受到影响，而很多教师在薪资较低的情况下也无心开展工作，导致幼儿园教育质量下降.这种不正当竞争环境下，对幼儿教育的质量以及儿童身心健康发展会产生很大影响.

2.2幼儿园小学化倾向严重

事实上，有很多家长和幼儿园也认识到幼儿园小学化倾向的问题，对于孩子的健康成长是不利的，但是，家长为了不让孩子输在起跑线上，幼儿园为了获得更多利益，而不得不让幼儿园的孩子像小学生一样上课认真听讲，还要布置家庭作业，导致很多幼儿园的孩子也失去了本应该有的快乐童年.而随着农村经济的不断发展，很多家长都希望让孩子可以进入到城区的小学，因此不得不在幼儿园阶段就疯狂的补课，幼儿园为了迎合家长需要，也为了在竞争中获得生存，不得不在幼儿教育活动中安排一些小学课程，导致幼儿园小学化倾向日益严重.

2.3政府对农村学前教育管理的缺位

民办幼儿园始终是农村地区开展学前教育的主要力量，而随着农村民办幼儿园数量的增加，竞争日益激烈，幼儿园以盈利目的的目标越来月明显，由于政府针对民办幼儿园的管理缺乏足够的政策支持，使得农村幼儿园在经费、课程、教学活动开展方面都存在着不同程度的困难.

3加强农村学前教育的措施与建议

3.1树立科学的学前教育发展观

目前的农村幼儿家长有两种极端的观念：一种认为幼儿教育就是花钱请人带孩子，保证孩子能吃好、睡好就可以；另一种则认为幼儿教育是孩子上小学之前的基础阶段，所以幼儿教育必须要培养孩子的读、写、算能力，只有在幼儿时期奠定基础，才能保证顺利进入小学.这两种极端观念的存在，是影响农村地区幼儿教育健康开展的重要因素.所以，要促进农村学前教育的健康发展，首要的就是观念的改变，可通过举办幼儿家长教育座谈会、发放宣传资料等方式，向幼儿家长讲述学前教育的重要性，以及国家在开展学前教育方面的政策方针，使农村幼儿家长对学前教育有客观的、正确的认识.在农村幼儿园中定期举办亲自活动，使家长可以参与到幼儿教育活动中，在参与的过程中可以使家长更好的了解幼儿教育，也可以获得幼儿家长更多的配合与支持，促进幼儿教育的健康发展.

3.2加大政府对农村学前教育的投入

学前教育是我国教育体系中的基础部分，学前教育的有效开展，在促进儿童身心健康发展方面发挥着重要的作用.学前教育具有显著的公益性特征，而农村学前教育是否可以得到有效开展，直接关系到我国学前教育体系的整体发展水平，所以必须要重视农村学前教育的发展，而当前农村学前教育发展面临的困境，与政府投入力度不够有密切的关系.所以，需要加大政府的投入，一方面要将学前教育纳入到农村建设规划发展战略中，并且明确规定在学前教育中的经费投入比例，为农村学前教育的开展提供更多保障；另一方面则要建立多元化的农村学前教育经费筹措渠道，在保证政府主体投入比例的基础上，鼓励社会力量的投入，可以为幼儿教育的发展提供更多支持.另外，对于农村地区某些贫困家庭，可以考虑给予足够的优惠政策，帮助更多儿童获得学前教育的机会.

3.3对农村幼儿园进行合理规划

农村幼儿园无论是在数量和质量方面都需要进行完善，可以从以下几个方面考虑：首先在经济水平相对较高的乡镇地区，可以建设至少一所标准化的中心幼儿园，满足乡镇地区居民和周边地区的幼儿入学.通用是，可以依托乡镇中心幼儿园对周边地区的幼儿园开展业务指导和培训工作，可以通过中心幼儿园的示范和敷设作用，为周边地区的幼儿园办学提供参考；其次，对中心幼儿园的教学资源进行合理配置，鼓励与周边幼儿园的合作，可以方便不同地区的适龄儿童参与幼儿教育，既可以促进周边地区幼儿园办学水平的平均增长，也可以减少幼儿父母长途跋涉接接送幼儿的繁重任务.另外，在一些相对较为落后的偏远地区，可以在公共场所设置幼儿活动室，由幼儿园的教师参与，并且对家长进行学前教育的系统指导，加强农村家长对幼儿教育的重视.

3.4完善幼儿教师保障制度

农村幼儿教师待遇低是制约农村幼儿教师质量的一个重要因素，因此，必须采取各种措施提高农村幼儿教师的待遇水平.要注重幼儿教师队伍整体素质的提升，为幼儿园配备具有专业幼儿教育专业资质的幼师，严格执行幼儿教师准入制度.同时，要重视幼儿教师的地位和作用，并且给予幼儿教师足够的重视，在薪资标准、福利、社会保险等方面给予更多支持，将幼儿教师的工资待遇纳入到政府财政体系中，为幼儿教师提供更多保障.

4结束语

综上所述，在新时期教育体制改革的大背景下，农村学前教育仍然面临很多问题和困难，集中表现在经费、家长的需求以及师资力量等方面，这些问题的存在影响了农村学前教育的发展进程，也阻碍了农村学前教育的健康发发展.对此，要充分考虑到农村地区的经济发展水平以及财政状况的差异，选择与当地发展状况相适应的学前教育发展路径，促进农村学前教育的持续发展.

作者:王达 单位:绥化学院

参考文献：

〔1〕阳曼超;孙启进.论当前农村学前教育发展面临的困境与出路[J].江苏社会科学,2012(12).

〔2〕武岭.公平与效率关系视域下的我国学前教育政策研究[D].西南大学,2010.

〔3〕罗英智，李卓.当前农村学前教育发展问题及其应对策略[J].学前教育研究,2010(10).

〔4〕张作岭,张莉.农村学前教育发展面临的困境与对策[J].教育探索,2011(03).

〔5〕杨莉君,曹莉.中部地区农村学前教育事业发展存在的问题及解决对策[J].学前教育研究,2011(06).

〔6〕但柳松.普及农村学前教育:挑战、机遇与策略[J].继续教育研究,2010(03).

〔7〕张霞,夏婧,杨冬梅.强化政府职责,加大财政投入,推进农村学前教育普及———来自浙江省的经验及其启示[J].学前教育研究,2010(08).

〔8〕刘占兰.农村学前教育是未来十年发展的重点———《规划纲要》确定普及学前教育的重点与难点[J].学前教育研究,2010(12).

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【关键词】农村义务教育；均衡发展；师资；办学条件；投资

义务教育是国家依法实施所有适龄少年的教育，具有强制性和免费性，具有普及性，可以说它是我们提升国民素质的奠基工程，是教育工作的重中之重。自从86年颁布了义务教育法到现在，目前全国都全部实现了义务教育，中小学入学率不断提高，国家推行的九年义务教育全面的到普及，成就显著。而在义务教育基本普及和全面普及之后，地区间、城乡间、校之间差距变大，这就要求我们在新时期的教育要努力推动义务教育的均衡发展，不断实现教育公平，构建和谐社会。我国义务教育均衡发展的困难和问题很多，城乡之间义务教育的均衡发展是义务教育均衡发展的重点，表现较为严重的问题在农村。

1存在的问题

1.1教育政策与思维不完善

近几年来各级政府对农村的投资很大、教学条件得到不断改善，但在很长的时间里还是无法达到城市的教育标准，城乡之间的发展也无法达到真正的均衡。就目前而言，绝大多数的教育理念还是以城市学校为准绳，还没有真正把乡镇之间的教育整合为一体，只是一味的要求向城市学校学习，而把城乡之间存在的差异、困难、个体特点给忽略了或视而不见，这种不全面的思维行为主要体现在：⑴具有教研和指导意义的活动全部安排在城市重点学校，很多农村学校早起贪黑赶去参加学习，回来还不一定用得上；⑵教师配备比例农村比城市底且专业配备不足，结果出现有些农村学校教师上课专业不对口，或一人上几个科目，甚至有些偏远地方还得复式教学；⑶教学设备城市比农村完善，各种功能室、办公室样样俱全，而农村有些学校连教学楼都没有；⑷评优、选拔、示范等城市学校优先，城市学校缺编缺岗很快得到解决，农村学校缺岗缺编要三番五次申请、诉苦还是迟迟未了；⑸农村好的教师常被抽调，叫做荣升，城市到农村就叫支教，且很少见到。“水往低处流、人往高处走”这固然好事，但不完善的政策和思维，却造成人人都想找关系往城市的局面，有些新人为了一个编制只把农村学校当做一个踏板或临时的驿站，所有这些对农村的教育产生恶性循环，人心不定何谈教育。所以要求上级教育管理者要解放思想，不要教育就是要农村向城市看齐，应该多走基层，着实深入农村了解情况、指导工作，解决阻碍农村教育问题。

1.2师资不足影响专业水平提高

乡村学校师资数量不足，教师队伍整体水平不高，是制约教育均衡发展的关键问题。一些乡村学校专业教师缺乏，或配备不合理，一名教师往往要承担几门课程，一些科目如艺术、体育、信息、英语等科目逼迫减少课时或不开课，一些偏远山区甚至还存在复式教学的情况。由于师资的不足，一些课程无法讲求质量，只能应付了之，久而久之教师的战斗力下降，专业技术水平也在下滑，教师队伍也不稳定。另外，由于不少的农村学校生源的分散，上下学路途遥远，接送困难且有安全隐患；不少的乡镇学校都是寄宿式学校，不少的教师早6晚11的工作，疲于应付繁重的教学及管理工作，教学质量可想而知。如果他们把这样的精力投到城市学校的教育工作，应该是会很不错的，反之，城市学校的教师到了农村就不一定有成效。所有这些都是推进教育均衡发展不可不面对和解决的问题。

1.3办学条件制约教育发展

乡村学校办学条件较差是制约县域义务教育均衡发展的基础性问题。近年来，虽然在各级政府的高度重视下，乡村学校的办学条件有了一定改善，但与城镇学校特别是与城镇个别学校之间的差距并没有得到明显改变。危房少了，但配套设施跟不上，基本的教学器具仍比较缺乏。一些课程特别是艺术、体育以及实验课所需要的基本设施和教具不完善，乡村学校学生享受不到城镇学校学生的学习条件，薄弱学校依然薄弱的现象普遍存在。正是由于办学条件上的差别，在开展素质教育方面，乡村学校也无法与城镇学校相比。乡村学校教师不仅享受不到城镇学校教师所具有的优越的生活和工作条件、丰富的信息资源和进修提高的机会，而且还要疲于应付繁重的教学及管理工作。教师的数量与水平上的差别，成为城镇学校与乡村学校教育质量差距加大的重要原因。

另外，家庭教育、社会影响，以及择校就读、社会赌风也造成城乡义务教育发展上的不均衡。

2对策建议

⑴各级政府要切实担负起推进农村义务教育均衡发展的责任，将这一教育政策向社会大力宣传，调动广大农民对子女教育的积极性，提高全民教育均衡意识。并根据实际，建立健全推进义务教育均衡发展的各种机制，进一步解放思想，加大监管力度。

⑵推进义务教育标准化建设，切实增加农村义务教育经费、教育资源向乡村学校倾斜，确保硬件的均衡。

⑶要严查和杜绝义务教育阶段学校的违法收费行为，切实落实中央关于对贫困地区特别是贫困地区家庭困难学生的各项扶持和资助政策；

⑷要归并生源少、条件差的学校，对离校路途较远的学生实行寄宿制，并完善管理机制。

⑸平衡教师收入差距和解决好住房交通等问题。优先保证乡村学校教师进修培训和提高的机会。

⑹实行乡村学校教师与城镇学校、城市学校教师轮换交流制度，提高工作积极性。

⑺实行应届大学生毕业到乡村学校工作制度，健全特岗教师到农村工作计划。

⑻实行统一的中小学编制标准，确保岗位的设置均衡。

⑼设立了城乡学校共同体，建立城乡学校一体化管理机制，创造了资源共享的好经验。

⑽大力发展现代远程教育，共享优质教育资源，扩大教育机会，提高教育质量和降低教育成本。

均衡是相对的，不是绝对的，均衡是动态的，不是机械的，我们要在发展中均衡，在均衡中发展，既促进教育公平，又促进教育发展，努力实现优质均衡、高位均衡，相信在全中国基础教育的工作者的努力下，义务教育会百尺竿头、更进一步。优质发展、均衡发展！

参考文献

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    论文摘要:近年来我国农村居民收入大幅度增加,支付能力迅速增强,广大农村作为一个有着无限消费潜力的庞大市场日益受到各方的重视。如何充分认识农村广告的内涵,利用农村广告开拓农村市场,推动经济发展,就成了我们当前必须面对和解决的问题。 

“21世纪的金矿在农村,21世纪的黄金产业是农业。”这是著名经济学家吴敬琏的预言。农村市场无论对大品牌企业还是对中小品牌企业,都可以使企业市场布局更完整,总体销售规模更大。 

一、农村广告对开拓农村市场的推动作用 

目前,我国农村人口有9亿多,2008年我国农村居民人均纯收入达到4761元,扣除物价因素,实际增长8.0%,增速连续5年超过6%。据中国社会科学院的2009年《农村经济绿皮书》称,2009年中国农业生产仍将保持良好态势,预计农业增加值和农民人均纯收入实际增长均为6%。随着收入的逐年增加,农村居民基本告别生存型的以必需品为主的消费模式,正向享受型、发展型消费转变。可以说,中国未来的经济增长点应该就在日益富裕起来的农村。在如今社会,广告已逐渐成为广大农民获取信息的主要渠道,成为农民选择产品的第一影响因素,因此如何尽快培养农村消费者的选购习惯,引导消费者进行理智消费,充分发挥农村广告的桥梁作用便显得尤为重要。靠广告在农村市场获得巨大成功的企业很多,三株药业就是一个最具代表性的例子,早在1996年三株销售额就一跃而达到了80亿元。但是也应看到,农村广告市场在快速发展的同时,也存在一些比较突出的问题。 

二、农村广告在农村发展中面临的主要问题 

(一)农村文化消费水平低,广告到达率低 

有统计资料表明,农村的消费需求落后于城市消费10年左右。我国的城市化进程直接导致了媒介资源向城市的集中,电视有都市频道,报纸有都市报纸,而面向农村的电视节目和报纸却极其有限,加上农民的文化水平远远低于城市居民,文化素养较低导致媒介阅听能力较差,因此他们没有像城市居民那样形成媒介消费意识和固定的媒介接触习惯,这样就造成了农村消息闭塞,广告信息流通不畅的局面。 

(二)销售渠道不畅,妨碍农村广告推广 

目前,农村广告普遍存在着与农民经济活动相关度较低的“产销不对路”问题,影响农村广告的推广和普及。在城市,商业资本发达,已经初步具备了一套完整的商业体系,从大型购物中心到商场、超市、连锁店、专卖店、特色店、便利店、零售点各种满足不同需求的商业模式应有尽有,而农村目前只有小型的零售店和零散的集贸市场,甚至以物易物的情况还时有发生。毫无疑问,不发达的销售渠道增加了农村广告推广的成本和难度。 

(三)农村广告鱼目混杂,虚假广告泛滥 

当前在农村,广告市场比较混乱,虚假广告、虚假信息不断出现,以致于许多农民兄弟连连上当受骗,因而很容易产生对广告的恐惧感。农村是市场监管的薄弱环节,政府缺乏有力的控制手段,加之农民少有辨别商品真伪的知识,使得农村假冒伪劣以成本优势横行无阻,商家投入很大的广告推广费用,却为别人做了“嫁衣”。 在农村的广告,由于未经审查、登记,广告主为了追求利益最大化,故意虚假广告。广大农民朋友由于缺乏相应的广告、商品方面的知识,对广告内容的真伪很难鉴别,被虚假广告坑害的事件屡有发生。 

(四)农民缺乏品牌概念,消费意识较低 

当前我国农村市场基本上处在比较典型的功能性需求阶段,农村消费者注重产品的实际使用价值,而不太注重产品的附加价值和精神享受;再加上农村的基础设施严重不足,造成了农村的消费环境不利于现代消费,农民当然就不会去购买现代化产品。因此,农村市场看似庞大,实际消费能力极低。在商品销售中,品牌永远是广告的主角,广告的最终目的也是要在消费者心中确立自己的位置。而让营销专家们头疼的是似乎价格决定了农民的一切消费行为,在他们眼中,品牌是模糊的、微不足道的、没有区别的。讨价还价在农村成了一种公开的买卖关系,建立在这种层面上的交易方式必然对品牌价值是一种解构,品牌缺席的消费观念如同给农民建了一堵广告的防火墙,使品牌广告难以侵入农民的头脑,无法起到劝其购买的功效。 

三、对策及建议 

以现代市场观念为指导,深入农村环境,对农村广告市场进行调查。通过对调查结果的研究,明确农村市场和农村广告的现状;产品的目标受众是谁,有多少人,有多少户;目标受众对本产品的认知、态度和购买行为及市场分布;用什么方法能刺激农村消费者产生购买兴趣;竞争对手在农村市场宣传的优、劣势所在。 

(一)农村广告内容要着眼于农村市场 

首先,好的创意是农村广告宣传的重要一环。广告通过一定的表现形式实现和消费者的心灵沟通是广告成功的一大表现。中国农民受传统思想的影响,观念相对保守,接受新事物的能力较弱,这就决定了好的广告创意不能拐弯太多、太抽象,也不能过多地讲求艺术表现,要通俗易懂,还要在接受新事物的方向上对农民做一定的引导,在广告创意转化为广告作品之后,实现内部结构的联系性。其次,要想实现农村广告的独创性,就要因地制宜,把农村当地风俗作为创作的素材。在周密、详实的市场调研基础上设计适应不同农村消费者的广告语、广告画面。 

(二)要加强对农村广告的有效监管 

在城镇、乡村的主要是户外广告,如果都要到县级以上工商局登记,既给广告主、广告经营者增加了负担,也不现实。对此,应将登记权力下放,强化工商所对广告的登记管理职能,把没有前置条件的外户广告以县级工商局的名义委托工商所登记,对有前置条件的户外广告仍由县级工商局登记。这样既方面了办事者,又把住了准入关,可实现对农村户外广告的有效监管。依托工商内网,工商局、各工商所将登记的户外广告录入到网上,局、所都可通过网上查看哪些广告是登记了的,哪些没有登记,便于及时进行监管。 

(三)因地制宜,采用不同的广告方法和策略 

企业衡量广告传播效果有两个标准,一是品牌价值建立,二是产品促销效果。从农村市场广告投放效果看,品牌价值建立是一个比较长期的工程,而产品促销的效果会被很多企业所强调。当然,虽然同是三、四级农村市场,但不同的区域也就决定了不同的广告方法和策略,毕竟,作为一个新型市场,还有很多东西需要去探讨、论证。不过,只要广告做得有趣,就能很好吸引人的注意,引导人们的消费观念。如果企业真正地把农村市场放到与中心城市市场同样的战略高度考虑,三、四级广告市场的成熟也将指日可待。 

(四)增强品牌意识,打造区域农业品牌 

树立品牌观念,增强品牌意识是农业创品牌战略得以顺利实施的先决条件。纵观国内外的名牌产品,无不是进行多渠道宣传的,特别是将广告作为开拓名牌产品市场的重要策略。不更新观念、提高认识,农业创品牌就无从谈起,无论是政府、企业还是农民,都要充分认识到农业创品牌是市场经济发展的迫切需要,从而自觉地走农业品牌之路。打造品牌要强化品牌广告意识,建立广告宣传与品牌服务系统联动机制。因此,品牌广告宣传,在推进产业化之始,就要列人产业经营内容,列人生产经营计划,进行有计划的品牌广告推介。 

 

参考文献: 

1.舒咏平.广告传播学[m].武汉大学出版社.2006年 

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关键词：学前教育；滞后；人格塑造；能力素质

中图分类号：G610 文献标识码：A 文章编号：1005-5312（2011）14-0251-01

随着我国教育事业的不断发展，国家对教育的投入不断加大，对教育的重视程度逐步提高。针对农村教育基础薄弱，教育发展滞后的问题，采取了一系列的措施，如农村义务教育阶段“两免一补”政策（免收书本费和杂费、给予生活费补助），有利地推动了农村义务教育事业的发展，但是由于农村经济发展水平和城市相比差距大，文化和教育事业相对落后，农村的学前教育相对还是比较落后的，往往有许多孩子没有条件接收学前教育，尤其是偏远地区的儿童。

目前来看，农村学前教育的状况虽有所好转，但和中国农村的义务教育相比，还是有一段距离，更是不能和城市教育的发展相提并论。具体情况可以从以下几种情况加以分析。

首先，幼教机构整体办园条件差。由于国家对学前教育的重视和投入不足，普遍存在农村的公办幼儿园环境差，场地不足，设施少等情况。正是因为公办幼教机构的严重不足，许多私立幼儿园不断的兴办起来，相对而言，他们的环境稍好一些，设备也齐全一些，但是，仍然不能满足当地学前教育的需要。虽然许多农民工外出打工，但他们的子女还有很多留在农村上学，尤其是幼儿园阶段。因为城市的学前教育的费用是相当高的，而且还要有专人看护孩子，这样会与他们打工挣钱的目的发生冲突。经过调查我县几所民办幼儿园得知，就有许多这样的孩子，父母出去挣钱，只留老人在家看孩子上学。幼儿园大约有两百平方的面积，里面就有三百多个孩子，下课活动的时候，基本上是人碰人，孩子玩滑滑梯、荡秋千的时候都挤得满满的，平时 班里有50多个学生，多的还有80多的，孩子大多是三个人一张桌子，写字的时候是两边的两个脸往前，中间的一个脸往后，要不胳膊放不下，这孩子上学可是要遭点罪。

其次，师资力量薄弱。由于地处农村，生活环境和娱乐设施少，许多年轻人不愿意到基层，而且现在的城市就业空间也广，他们不愁找不到工作，农村的教师问题就是一个大问题。据调查我县乡镇的几所幼儿园，其中有一个幼儿园，一共五个班，就五名教师，他们轮流上课，一节课都不能休息。试想一下，教师每天在这样的工作环境中上课，他们体力上已经感到疲惫，怎么会有时间和精力钻研自己的业务，提高自己的教学水平。不是不想招老师，就是招不到，有学历、有经验的幼教人员太少了。

今年是“十二五”的开局之年，据有关方面报到，今后有望将学前教育纳入义务教育阶段，这是一个令人振奋的消息，无论是作为一个五岁孩子的母亲，还是作为一名幼教工作者，我都感到由衷地欣慰，学前教育对于儿童大脑的早期发育、促进儿童健康成长、为儿童做好入学准备、为人的终身发展奠定良好基础等方面具有非常重要的意义。针对农村学前教育存在的问题，现有一些建议：

第一，加强农村学前教育工作,提高学前教育的普及程度。针对农村地区学前教育水平远低于城市的现实,出台促进农村学前教育发展的专项优惠政策,加大农村学前教育的经费的投入。发挥乡镇中心幼儿园在农村幼儿教育中的骨干、示范、带动作用，加强中心幼儿园的建设,。逐步建立以政府为主管、小城镇和农民聚居点为依托、社会和家长共同参与、学前教育机构和家庭相结合的农村学前儿童现代服务体系。引导城市资金下乡,“扶贫式”支持农村,特别是边远和贫困地区学前教育的发展。

第二，政府应该加大经费投入，加强监管力度，将学前教育列入义务教育阶段。学前教育是整个教育的根基,人的认知风格、行为习惯和个性养成等都是在学前阶段。从一定程度上来讲,学前教育阶段是奠定人生基础的阶段。学前教育不仅关系教育的品质问题，也关系到我国的教育公平问题，只有人人都能平等地接受教育，才能充分调动全民的积极性，为我国更好地建设人才强国奠定坚实基础。建立一流的人才强国，建设一流的国家。

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(一)办园经费不足

我国教育经费投入不足的问题是普遍存在的，在学前教育尤其是农村的学前教育中表现得更为明显。在经济较为落后地区，地方财政本身已经十分困难，为了完成普及义务教育的任务，政府已经不堪重负，在这样的基础上，政府对学前教育的投入就更是难以保障了。另外，由于农村地区经济落后，经济回报率低，社会外界对农村学前教育的投资也很少，因此，绝大多数农村幼儿园靠低廉收费或向主办单位、主管部门申请部分经费而艰难运转。这样的状况直接导致农村幼儿园办园不规范、规模过小、生活及教学条件落后、难以留住优秀的幼儿教师等问题的产生，而更为深远的则是无法带给孩子们合格的学前教育，影响孩子们的健康成长。

(二)幼儿园数量少，规模小

通过了解，大部分农村孩子没有接触过学前教育，主要原因在于大多数农村没有足够的幼儿园，甚至于没有一所独立的幼儿园，完全满足不了孩子们的需要。另外，收费合理的标准化公办幼儿园数量少之又少，其中大多集中在乡镇政府所在地，对于生活在较为偏远地区的孩子是顾及不了的。因此，为了解决大部分入园难孩子的需求，一批未经过任何审批、注册，且无基本办园条件的幼儿园应运而生，这些幼儿园所带来的隐患是不堪设想的。除此以外，农村幼儿园规模过小是普遍存在的现象，要么是十几个小孩“作坊式”的幼儿园，要么是几十个孩子拥挤在一两间小房子里，吃饭、睡觉、玩耍都在这个房间，这些规模过小的幼儿园对孩子的身心成长都是没有任何好处的。

(三)幼儿园办园条件落后

农村幼儿园的条件落后是较为突出的情况，主要表现在:一是缺少保障孩子基本安全的设施。幼儿园校车事故近几年频频发生，幼儿跌伤、中毒、失踪的事件也屡见不鲜;二是饮食不卫生、不健康。大部分农村幼儿园的食堂十分简陋，一口大铁锅，七零八落的碗筷，没有合理的饮食搭配，食物单调没有滋味;三是基本生活条件不好。十几个孩子拥挤的睡在几米长的通铺上，孩子们使用的桌椅板凳看上去也年久失修;四是教学设施简陋。农村幼儿园提供给孩子们的图书、玩具、运动器材都十分有限，不足以满足孩子们成长的需要。

(四)幼儿教师数量不足，素质不高

大部分的农村幼儿教师都不在正式教师的编制内，即使在编的农村幼儿教师也没有规范的职称评定制度，甚至根本就没有职称评定的机会，导致这些幼儿教师在一定程度上缺乏职业安全感，没有恰当的社会定位，也没有制度保障的现实，从心理上动摇了幼儿教师队伍。另外，工资待遇差更是造成农村幼儿教师流动性大的主要原因之一。因此，工作没有保障，工资待遇低以及工作强度大等因素使得农村地区的学前教育吸引不了合格教师，也使得现有优秀教师资源大量流失。除此以外，农村幼儿教师的学历层次仍以中专及高中学历为主，没有经历过正规的师范院校的培育，也没有参加过相关的职前培训，导致了大多数农村幼儿教师的教学观念不正确，教学方法不灵活，教学热情也不够。

二、解决农村地区学前教育发展的对策

(一)扩大资金来源，加大资金投入

扩大资金的来源主要有国家财政支持、引进外资、争取捐助三个方面。首先，争取国家财政支持。农村地区的学前教育如果单纯依赖地方政府的投入是远远不够的，只有加大引导国家对农村学前教育的重视程度才有可能较为全面地解决资金严重不足的现状。其次，努力引进外来资金。要着力吸引更多的外地、外企资金到农村学前教育中来，政府要为外资投入学前教育创造有利条件，鼓励其投入农村学前教育。再次，争取捐助资金。借助相关媒体的帮助，加大社会对农村学前教育的熟悉程度，引导社会上的有识之士共同帮助农村学前教育的发展，另外，地方政府可以主动联系一些慈善基金、慈善组织等，争取他们对农村学前教育的帮助。

(二)规范幼儿园数量及规模

首先，政府应该规范幼儿园的数量，每个村寨至少都应该有一所合格的幼儿园，幼儿园的数量与适龄儿童数量的比例要适当，让当地孩子有条件可以进入到幼儿园学习。其次，对开办幼儿园有严格的评估制度，不合格的幼儿园坚决不予开放，还应该对现有幼儿园进行不定期的专项检查，及时发现问题并且解决问题。最后，对于幼儿园的规模也应该有所规范，国务院法制办近期公布《幼儿园工作规程(修订稿)》(征求意见稿)，修订稿明确指出幼儿园规模应当有利于幼儿身心健康，便于管理，一般不超过360人，幼儿园可以按年龄分别编班，也可以混合编班。

(三)改善幼儿园办园条件

在幼儿园办园条件上，先要考虑以孩子的安全为前提，不能够存在有一丝一毫的安全隐患，水、电、物等配备必须合格。在近期公布《幼儿园工作规程(修订稿)》(征求意见稿)中增了“幼儿园的安全管理”的章节，其中规定幼儿园不得设置在污染区和危险区，不得使用危房。幼儿园的装修装饰材料、玩具材料等，应当符合国家相关的安全质量标准和环保要求。幼儿园配备或者租赁的校车，应当符合法律法规以及国家和地方的其他相关规定。幼儿园教职工必须掌握基本急救常识和防范、避险、逃生、自救的基本方法。紧急情况下，优先保护幼儿的人身安全。该章程对保障孩子的安全提供了可溯依据。另外，孩子的卫生、饮食以及基本的生活条件都要予以改善，满足孩子成长的基本需要。最后，还要以孩子的成长为前提条件，配置适量的幼儿健身游戏器材，丰富孩子的图书资源，使得孩子德智体身心健康成长。

(四)稳定农村幼儿教师队伍，培养合格教师

稳定和建立一支高素质农村幼儿教师队伍，是发展农村学前教育的当务之急。首先，要把好入门关，落实农村幼儿教师资格认定制度，实行岗位考核，优化幼儿教师队伍，应切实保障农村幼儿教师的合法权益，核定幼儿园教师编制，落实职称评定制度、提高其工资待遇，建立幼儿教师的保障机制，使得幼儿教师劳有所得，解除其生活的后顾之忧，激发他们的从教积极性。其次，政府要鼓励师范院校大力培养合格的学前教育专业的教师，巩固他们的专业知识，树立他们为农村地区学前教育事业做贡献的观念。还要继续培养大中专层次的幼师，对其专业化的培养要加大力度。最后，要对现有的农村幼儿教师加大培训力度，例如，鼓励教师参加幼师专业学历教育、邀请专家作讲座、开展园内或是园际的交流培训等。

三、结语

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【关键词】农村金融发展财政支持

一、问题的提出

中央新疆工作座谈会之后，新疆农村经济的发展遇到了从未有过的发展机遇，这对新疆农村金融体系的发展提出了更高的要求。财政支持是新疆农村经济跨越式发展和长治久安的发动机，而金融支持是新疆农村经济跨越式发展和长治久安的剂和助推器。新疆农村经济的跨越式发展和长治久安需要大量的资金投人，进行基础设施建设，而同时居民收人水平亟待提高，居民生活水平亟待改善。对新疆来说，农村经济发展的财政支持力度从总体上是有限的，因此在发挥财政支持保障作用的同时，还要充分发挥金融支持的助推器作用是非常有必要的。当前，新疆农村地区正在财政支农与金融支农两个“战场”奋力突围，但效果均不理想。所以，如何才能将通过财政支农政策进行调整，激活新疆农村金融市场活力，为新疆农村经济跨越式发展和长治久安注入强大的金融活力问题正好摆在新疆各级政府部门面前的一个课题。

二、新疆财政支持农村金融发展的概况

国家财政部将新疆确定为财政支持农村金融发展的定点观察单位之后，2010年9月，新疆维吾尔自治区人民政府也制定了《新疆维吾尔自治区县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理实施办法》，明确了具体办理事项。《实施办法》中明确了奖励范围为县（含县级市，不含县级区）辖区域内具有法人资格的金融机构和其他金融机构（不含农业发展银行）在县及县以下的分支机构。奖励资金来源中，70%由中央财政承担，30%由自治区财政承担。

为加大财政对农村金融发展支持力度，提高财政促进农村金融发展工作的科学化、精细化水平，新疆维吾尔自治区人民政府先后将喀什疏附县，吉木萨尔县和鄯善县等县市确定为财政支持农村金融发展的定点观察县。涉农贷款增量奖励政策的实施以来，提高了新疆县域金融机构加大“三农”信贷投放的积极性，激励了县域金融机构对涉农信贷产品及服务的创新，增强了县域金融机构的抗风险能力。一是政策性农业保险有序发展，中央从2007年开始在新疆试点政策性农业保险，加大对农业保险的补贴力度，新疆农业保险业务迅速扩大。以吉木萨尔县为例，2007年全县农业保险保额为1308万元，到2010年农业保险保额增长至13938万元，增长了10倍多，有利的促进了农业生产，降低了农民风险，减轻了政府的救灾压力。二是涉农贷款对农业发展和农民增收都做出积极贡献。根据“涉农贷款余额/农业GDP”和“农民人均涉农贷款余额/人均纯收入”来计算涉农贷款对农业发展和农民增收的贡献，从观察县的数据可以看出“十一五”期间涉农贷款对于农业的贡献由0.44增加到0.51，涉农贷款对农民收入的贡献由0.34增长到了0.49，涉农贷款的增加对观察县的农业发展和农民增收做出积极贡献。

为进一步加大金融机构对“三农”和农村经济发展的信贷支持力度，建立健全农村金融服务体系，积极支持农村基础设施、农业产业化、农业综合开发等项目建设，促进自治区农业稳定发展和农民持续增收，支持自治区经济又好又快发展，2010年自治区人民政府制定《自治区农村金融服务考评奖励暂行办法》，专门对农村金融服务先进单位、农村金融服务组织管理先进单位、政策性涉农贷款投放先进单位给予通报表彰，并抄送获奖银行业金融机构总部。考评对象包括人民银行乌鲁木齐中心支行，新疆银监局，政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、邮政储蓄银行、城市商业银行、农村合作银行、农村信用联社、村镇银行等银行业金融机构在疆分支机构或法人机构。奖项设定为：1.农村金融服务先进单位奖，根据考评总得分进行排名，得分前三名的银行业金融机构，确定为农村金融服务先进单位。2. 农村金融服务管理人员奖，共设30人。全部由农村金融服务先进单位推荐所属单位或部门的中高级管理人员，第一名可推荐15人、第二名可推荐10人、第三名可推荐5人。3.农村金融服务先进个人奖，共设140人。由农村金融服务先进单位推荐所属单位或部门的基层工作人员115人，第一名可推荐50人、第二名可推荐40人、第三名可推荐25人。奖励额度规定为农村金融服务管理人员奖10000元，农村金融服务先进个人奖5000元。

三、新疆财政支持农村金融发展中存在的问题

新疆农村金融发展实行财政支持的要义是：通过充分发挥财政支农资金的杠杆效应，最大限度地激励各类金融机构的支农积极性，逐步解决新疆农村金融抑制的问题，促进新疆农村经济持续健康发展。从这个角度来说不难发现新疆财政支持农村金融中存在以下问题：

（一）涉农贷款增量奖励办法未将农业发展银行纳入奖励机构范围，影响了其支农的积极性。当前，对县域涉农领域的信贷支持，农业发展银行（以下简称农发行）发挥着重要作用。近年来，农发行以推动产业升级为目标，与财政、农业等部门密切联系，加大了对涉农新项目的支持力度，为全疆农业发展做出了积极贡献。截至2011年10月末，全疆农发行贷款余额705.4亿元，同比增长67%，较年初新增205.4亿元，占全疆新增的17.2%。但作为涉农贷款发放主力军的农发行，却被排除在涉农贷款奖励范围之外。

（二）贷款奖励条件设置比较单一。《县域金融机构涉农贷款增量奖励办法》中所规定的财政对上年涉农贷款平均余额增长幅度超过15%以上的部分给予2%的奖励政策，虽然可以调动各家县域金融机构的放贷积极性，但对于上年涉农贷款基数大，本身面向农村，立足农村，以服务农村为主营业务的金融机构。

（三）涉农贷款增量办法中没有向成本较高的农户贷款倾斜。涉农贷款中农户贷款由于受单笔金额小、发生笔数多、管理成本高、受自然灾害影响大、产生不良的概率高等原因，历来是一个受到广泛关注的焦点和难点问题，但在奖励办法中农户贷款与其他涉农贷款实行同一奖励标准，可能导致金融机构在资金有限的情况下，为追求涉农贷款增量、降低贷款资金风险，更多的偏向于管理成本低，资信状况好的涉农企业，影响到对农户信贷支持的积极性。

（四）财政支持农村金融发展的广度和深度不够。目前，新疆农村地区引起农户和中小企业贷款难，农村居民无法享受正常金融服务等问题的主要原因之一就是在农村地区严重缺失名副其实的农村金融机构。财政部财政支持农村金融发展定点观察工作2011年第三季度会议，2011年9月7日-9日，在新疆吐鲁番市召开。在会上自治区财政厅介绍的新疆定点观察县农村金融发展现状看，一是观察县农村金融机构主要以农村信用社、农业银行、农业发展银行、邮政储蓄银行、人保财险公司为主体，大型商业银行和股份制商行在观察县的乡镇基本没有设分支机构，村镇银行、小额贷款公司等农村新型金融机构（组织）在观察县仍为空白。二是农村金融机构网点覆盖面低，观察县农村金融机构网点数量少，部分观察县金融机构网点数量少于乡镇数量，表明仍有部分乡镇没有1个网点为农民进行金融服务。

(五)新疆农村地区缺乏完善的农业政策性金融支持体系。首先是支持的广度和力度不够，金融产品单一，在支持形式上只有贷款一种方式，难以形成有效的金融支撑，再者缺乏风险分担机制和健全的农村信用体制。这严重制约了新疆农村经济的跨越式发展。

四、完善财政支持新疆农村金融发展的建议

（一）对县域金融机构涉农贷款增量奖励政策内容进行调整

一是建议将对支持三农做出贡献的政策性金融机构都纳入奖励范围内。二是由于涉农贷款连续三年15%持续增长，作为新疆农村金融机构主力军的农村信用社涉农贷款余额基数已经很大，增长空间有限，因此建议涉农贷款增量奖励政策改为予以存量奖励。三是进一步增强涉农贷款增量奖励资金管理办法的普惠性，推动金融机构加大对农村薄弱环节的支持力度。建议对奖励比例进行细致的划分，对取得贷款相对较难的农村中小企业、农户贷款的增量提高奖励比例，给予农牧民基本生产贷款实行基准利率或优惠利率的新疆县域金融机构涉农贷款平均余额以1%的补贴，从而推动金融机构加大对农村地区薄弱环节的支持力度。四是建议由自治区人民政府批准设立的新型农村金融机构，一并纳入中央财政定向费用补贴范围，积极支持由自治区人民政府批准设立的农业小额贷款公司等新疆新型农村金融机构的发展。

（二）充分发挥财政支持对新疆农村金融发展的引导作用

财政支持应支持新疆农村金融的发展，使新疆农村金融市场“活”起来，这就需要充分发挥财政支持对农村金融发展的引导作用。财政支持应引导新疆农村金融走向良性发展的轨道，构建适应新疆农村经济跨越式发展和长治久安的农村金融体系，从而加大“三农”的金融扶持力度。

（三）建立比较完善的新疆农业政策性金融支持体系

农业政策性金融是财政支持与金融支持相结合的产物，是直接或间接地体现国家对农业支持和扶持政策的一种特殊的资金融通行为。要建立比较完善的新疆农业政策性金融支持体系，一是拓宽农发行的业务范围，即应当利用农发行本身是政策性银行，其深入农村的优势，赋予农发行新的职能，引导其进行农业产业化开发建设，承担农业生产基本建设项目，用政策性金融弥补商业性金融对经济支持的不足。二是要明确国家开发银行新疆分行在支持新疆农村经济跨越式发展和长治久安的责任，即国家开发银行新疆分行应利用开发性金融的机会为新疆县域的乡村公路、农田水利工程项目、农村安居房富民工程、定居兴牧工程等民生项目提供政策性贷款。三是扩大新疆农业政策性保险的深度和广度。四是由政府出资创办农村信用担保机构，向农户贷款和农村地区的中小企业提供信用担保。

（四）扩大中央财政新型农村金融机构定向费用补贴和税收优惠的范围

一是要充分考虑新疆农村金融机构的发展现状，将农村信用社、农村合作银行和由自治区政府批准设立的新型金融机构都要纳入费用补贴的范围。二是凡在县及县以下的所有金融机构网点要纳入享受优惠税收政策的范围。

参考文献

[1]赵永胜.新疆“十一五”时期财政、金融支持社会主义新农村建设的实证分析[J]，金融发展评论，2011(6).

[2]杨军胜.新疆跨越式发展中的金融与财政协调问题研究，金融发展评论，2011(8).

[3]薛国喜.民族地区财政支持与金融支持的配合运用，现代商业，2010(15).

[4]jrb.xinjiang.省略/

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非正规金融农村金融金融风险

一、我国正规金融和农村非正规金融含义及联系

（一）正规金融和农村非正规金融含义

我国正规金融机构是在经批准的前提下，受法律制约并由相关监管部门监管的有组织机构，其金融活动也在有序进行，具体的有国有银行、政策性银行、交通银行、农商银行及保险公司等其他非银行金融机构。中国农商银行、村镇银行、农业银行等正规金融机构均对农村的经济发展贡献出了力量，但其力量微乎其微，主要是由于农户数量多且结构复杂。尽管正规金融机构较多，但农村正规金融机构并不多，然而即便农村正规金融的数量得到了满足，但手续繁琐的金融业务仍然得不到农户们的肯定。农村相对较落后的发展水平也是农村正规金融机构技术手段、金融服务缺失的原因之一。综上所诉，农村正规金融服务在现阶段还不适应农村经济的发展。

非正规金融，一般被认为是市场主体在正规金融服务缺失的状况下，主体所自发形成的不受国家相关部门监管的金融活动。至今还没被我国相关法律法规支持的金融活动已经逐渐在我国农村发展起来，区分正规金融和非正规金融最简单有效的方法是以其法律J可程度为依据。同样，农村非正规金融隶属于非正规金融，农户之间或者个体与农村中小企业之间的直接融资以及不被法律认可的金融机构所从事的间接融资均属于农村非正规金融范畴。农村经济对资金的实际性需求促使非正规金融在农村经济中扮演着重要的角色，也就是说，农村非正规金融的发展是必然趋势，但这种体制外的金融形式所缺乏的政策导向也正是其发展的阻碍。高效率的资源配置正是我国可持续发展的要求，农村非正规金融的种种优势是正规金融机构无法完全实现的，它所发挥的作用对农村经济来说，无疑有着重要贡献。值得注意的是，没被法律认可的金融行为并不一定是非法的，有存在必要的金融活动是具有合理性的，因此，我国的非正规金融可以依据法律法规认可程度分为合法的非正规金融和非法的非正规金融，后者也被称为地下金融。合理的非正规金融组织主要包括民间借贷、小额贷款、农村互助资金等机构；后者一般指高利贷或非法集资。

（二）农村正规金融与非正规金融之间的联系

事实上，农村非正规金融是顺应农村经济的发展的产物，是一种创新的金融活动，它的健康发展起到的作用体现在：一方面能够补充正规金融无法实现的资金供给；另一方面能够完善金融体系，进而使市场经济更稳定且不同于往的健康发展。非正规金融在融资程序和监管体系等方面还没有相应的法律约束，但这并不能说明它是非法的，事物的发展一定有其得以依赖的因素，对于好的趋势且具有合理性，笔者认为，应“疏”而非“堵”。因此，需要建立起一种机制，使正规金融与非正规金融可以有效的联合。

二、我国农村非正规金融发展的国内现状分析

我国作为农业大国，经济发展首先从农业经济开始，改革开放初，我国对私营金融进行了整合，国家经济体制中，非正规金融不复存在，取而代之的是先后成立的国有金融机构，并严厉打击非正规金融。随着我国城镇化脚步的加快，在这种经济制度背景下，我国更重视城镇的发展，民间借贷实际上源于农村。在生产力水平低下和经济发展较缓慢的阶段，我国需要聚少为多，把国内的资金聚集起来，集中致力于我国工业的发展，当然还要对国内资金进行监管。国家垄断性的策略对工业的快速发展起到了决定性作用，我国经济的发展无疑迈出了关键性一步。这种策略否定了非正规金融，不允许其发展，使其发展条件受到抑制，农村的金融始终处于辅助的作用。从宏观角度或者农村少量的资金需求来看，为了保证社会主义现代化建设的有序进行，必须遏制农村非正规金融的生存发展。

三、我国农村非正规金融发展存在的问题

（一）我国农村非正规金融缺乏规范的内部控制和金融监管

我国正规金融机构有着规范的内部控制体系，具有符合自身发展的运营体制，正规金融机构在处理每项贷款业务时，都会分为三个程序：贷前审查资格、贷中仔细调查、贷后认真核查。对于农村的非正规金融组织，并不会做到耐心细致的审查，不具备规范的审查制度。仅仅凭借着地缘或人际关系信息优势，根本不能充分了解贷款人的偿还能力及具体用途。除此之外，每个非正规金融机构运营的范围也不是很广泛，没有统一的制度约束和风险分散体系。而当非正规金融出现信用风险、道德风险或者债务风险时，非正规金融组织无法有效将其分散，结果可能会对整个社会生产有所影响。

（二）削弱了正规金融机构的资金运作能力

在经济日益发展的农村地区，非正规金融组织的高利率吸引着农户等众多投资者，百姓们不再满足于将钱存进银行，而是用自己的资本进行直接投资，这就出现了正规金融机构的信贷业务水平下降以及存款减少的现象，闲置资金更多的流向了非正规金融机构，这也是我国政府部门抑制非正规金融发展的一个原因，政府部门更倾向于正规金融活动的有序进行。与此同时，这种现象也导致了贷款人的负担加重。正规金融机构的运营能力受到影响。

参考文献：

[1]杜朝运.制度变迁背景下的农村非正规金融研究[J].农业经济问题，2001（3）：8-9.

[2]苏士儒，段成东.农村非正规金融发展与金融体系建设[J].金融研究，2006（5）：22-24.

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关键词：县域；农村学校体育；教育资源；体育意识

先前，国务院办公厅《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》指出，学校体育是实现立德树人的根本任务，提升学生综合素质的基础工程，是加快推进教育现代化建设体育强国和教育强国的重要工作。在我国社会发展的快速进程中，经济发展形成了严重的城乡二元经济结构，在一定程度上导致了城市与乡村之间的差距逐渐变大，农村的经济、教育、基础条件等多方面都滞后于城市。并且在应试教育的背景下，农村地区的部分学校只是片面的追求升学率，从而忽略了学生的德、智、体、美、劳全面发展的培养体系，使农村学校体育教育事业发展与城市相比相差巨大。当前县域环境下的农村学校体育发展仍未完善达到相关政策方针的要求，短板问题依然严峻，与构建学生德智体美劳全面发展的培养教育体系背道而驰。本文先对县域条件下农村学校体育的发展进行定义：指在县级行政区域内通过合理资源配置优化和完备的功能配置催生农村学校体育向好发展。文章中对县域环境下的农村学校体育发展进行了一定的理论性与重要性的探讨分析，并指出了一定可行性的理论与实践方法，以期对目前县域环境下农村学校体育发展提供一定的借鉴和一些解决路径。

1、基本概念界定

1.1、“县域”

“县域”这一概念是在党的十六大第一次会议上首次提出。所谓“县域”是以县级行政区域划分为地理空间，以县级政权为调控主体，以市场为基本导向进行合理空间资源配置与优化，并且具有一定的地域特色和完备的功能配置。

1.2、农村学校体育

鲁丽、裴东景等学者在《多维视角下的农村体育研究》中论述道，农村学校体育是指在以农村学校教育为主的环境中运用身体运动、卫生保健等手段，对学生施加影响，促进其身心健康发展的有目的、有计划、有组织的教育活动。通过查阅各种资料，作者对本文中的农村学校体育的定义总结为：农村学校体育泛在农村学校体育环境下以农村体育教育为主运用身体运动进行体育锻炼的一种群体性体育教育活动。

2、农村学校体育发展偏颇的表现

2.1、农村教育资源匮乏、教育体系质量不高

农村学校体育发展的教育资源受基础设施、人力资源、教育经费等多方面的影响，这也是制约着农村学校体育发展和实现农村学校体育教育目标的重要因素。基础设施方面,2007年国家出台《国家学校体育卫生条件试行基本标准》的文件中明确规定学校在核定的范围内对体育设施配备一定的比例，小学阶段18个班级以下必须配备200m田径场一块、篮球场一块、排球场一块、器械体操和游戏区要达到200m2；初级中学校18个班级以下必须配备300m环形田径场一块、篮球场两块、排球场一块、器械体操区需要达到100m2。作者通过走访部分乡镇农村学校调查发现村级农村学校基础体育设施不完善，农村中小学400m跑道的标准运动场相当缺乏甚至没有，非标准运动场也破烂不堪。运动场地和在校学生人数配备比例与现行标准下国家文件中所提到的农村学校体育场地与班级配备比例相差甚远，农村学校体育在基础设施方面与城镇学校相比较其功能与设备完善远未能达到城镇学校体育的基本要求。因此，农村学校体育基础设施资源的配备不足和与之相关的体育功能配置尚未达到完善程度，这严重制约并影响着农村学校体育教育的发展。人力资源方面，教育人力资源的合理分配是实现教育发展均衡的首要条件，教师也是促进学生全面发展的最大动力，是培养学生德、智、体、美、劳全面发展的重要力量源泉。学生的全面发展离不开体育教师的引导和培养，在师资匮乏的现实背景下，农村学校体育教师还存在结构不合理、待遇差、教学观念落后、专业水平较低、工作量大等问题，这严重制约着农村体育教师主体作用的发挥。农村体育教师结构不合理主要表现在年龄结构、学历结构、性别结构的不合理。其中，年龄结构区间相差较大，部分城乡学校体育教师多以年轻、高学历或者具有丰富教学经验的老教师为主，而恰恰相反的是农村学校体育教师多以退休或者退休返聘老师为主。学历结构不合理。就目前形势来看，一线大城市主城区中小学任教老师学历均需要本科及以上，研究生学历也占多数，在农村地区只需专科学历通过考核合格后就可以任教，这在教育资源的配置上形成巨大差异。男女性别结构方面失调，由于师范性质体现在男女结构差异上，男女教师性别结构明显失调，大多数呈现出女多男少的现象；在学科上却恰恰相反，体育女老师相对较少甚至一些学校基本没有体育女老师。因此，教育人力资源的趋于合理是实现教育公平和减少城乡教育差距的重要保障。教育经费方面，我国经济发展势头突飞猛进，但也出现经济发展不平衡问题。在农村地区，原教育拨款总量相当少，即使增长幅度很大，教育投入也并未满足实际需求。研究发现，农村学校体育教育经费来源单一，主要依靠上级财政拨款为主，即使投入同等额的教育资金来援助农村学校体育发展，但因受各教育资源因素的制约与牵制等问题，教育经费通过层层下拨，在下达到地方学校时，教育经费所发挥的功能性效果显著不大，很难最大程度达到直接下发于农村学校所产生的效益明显。

2.2、农村学校体育发展的制约性因素

农村学校体育教育发展是全面提升体育教育质量的重要保障。体育教育质量对学生运动技能的提升以及身心健康发展具有极大影响，国家教育改革计划中明确指出了有关提高教育质量的方针与政策。在国家教育改革计划的背景下农村学校体育发展依然受到一些潜在因素的制约，主要包括以下两个方面：（1）“人”。人是制约农村学校体育的关键，比如说，农村学校校长或者教学管理第一责任人对学校体育工作的重视力度直接影响到学校体育工作的开展情况，其次是体育教师专业化程度的高低，体育教师专业化程度的高低有可能带动或直接影响同学们的运动兴趣，高程度专业化教学有利于创新教学方式，甚至带动整个学校的体育教学向好发展；（2）“物”。物质保障是整个教育事业运行的基础，农村学校体育的基础设施器材是保证学校体育开展的关键。就运动场地与器材种类而言，相比于城镇化中学，农村学校运动场地有些还是砂砾地等；器材种类方面，农村学校一般以三大球为主，但在三大球中也很少涉及到足球的教学，同时在农村学校一些体育教学器材数量远不能达到《国家学校体育卫生条件试行基本标准》中所要求的基本数额。因此，从多方面的结果来看，农村学校体育发展相比于城镇而言，制约农村学校体育发展因素要多得多，农村学校体育发展的空间资源也是非常有限的。

3、农村学校体育现实问题

3.1、农村学校体育认知定位存在偏颇

农村学校体育发展既没有发扬先进教育思想观念，也没有吸收城镇先进的认知理念，反而部分农村学校中优秀体育教育理念模式也有所丢失，主要原因在于农村学校体育认知定位有偏颇。研究发现，农村学校体育认知偏颇主要存在以下几个方面：（1）传统思想观念的认知偏颇。农村地区一些家长普遍认为“体育”是一种四肢发达、头脑简单的运动，有“搞好体育，步入田地”的想法。这种“重智轻体”的固有思维在农村家长中早已经根深蒂固，其根本原因在于学校教育传播观念误差，使得一些家长对体育科目产生偏激想法，认为学习成绩是衡量一个学生好坏的重要指标，也忽视了素质教育中人的全面发展；（2）乡村教师对体育课程的认知偏颇。相比主科，其重视程度远远不够，在农村学校体育一直以来被认为是娱乐课程，导致部分体育教师对体育课程不重视。近几年，部分省市出台了相关政策意见，随着体育科目入中考与其他语数外主要科目同样比重分数，在一定程度上唤醒了家长与部分农村体育教育工作者对于体育科目的重视程度；（3）由于农村地缘条件恶劣的影响和思想观念认知定位的不足，严重妨碍了农村学校体育发展的现代化进程，无法更好吸收外来城镇先进体育理念。因此，基于以上三方面分析，农村学校体育发展的问题主要还是对于体育认知观念与思想认知水平低劣，导致农村学校体育发展停滞不前，为此需要切实解决思想理念这个重要源头问题。

3.2、现有空间教育资源不足

优质的空间教育资源是推动农村学校体育教育发展的关键因素。当前制约农村学校体育教育的最重要因素包括以下几个方面：（1）师资力量的缺乏，农村体育教师的专业素质不足，在新课标体系中无法发挥学生在教育中的主体作用。农村学校体育教师队伍建设的不充分问题会导致农村学校教师出现结构性的缺编，出现与体育教师所教非所学的严重现象。在国家教育改革进程中，教育逐渐出现均衡化以改善此类问题，同时也通过“支持计划”“对口支援”“特岗计划”等政策措施使农村体育教师在一定程度上得到补充并趋于合理，但现实情况下也并未满足实际需求；（2）体育器材是体育运动开展的重要媒介，在绝大部分乡村学校中无论是体育器材种类还是数量都是相当缺乏的；（3）教育的基础固然是教育经费的投入，在教育经费的投入上县级政府与教育局二元化政策使教育经费开支相互牵制，经费使用观点不一，这样一来就使得农村学校教育经费不足，同时无法满足正常教育开支，也加大城乡教育差距。

3.3、体育意识淡化，轻视体育课程

2016年5月印发的《国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》（[2016]27号）明确提出：“以培养学生兴趣、养成锻炼习惯、掌握运动技能、增强学生体质为主线，完善国家体育与健康课程标准，建立大中小学体育课程衔接体系。”通过调查发现，农村学校体育在思想上几乎没有确立创新性的指导思想，都是按照当前所谓的“常规锻炼”和“日常惯例”等方式来运行。《国家中长期发展规划纲要》（2010-2020年）中明确提出“创新人才培养”目标，摆脱固有的体育教学模式和教学方法，充分调动学生的主观能动性和发挥学生的主体作用。“放羊式”的水课体系使学生的主体性和主观能动性受到很大程度的限制，同时课程体系内学生潜力未能得到更好发掘。体育意识与课程体系意识淡化的主要原因在于当前形势下，不少人认为体育课仍然属于副科，学生家长以及学校领导的不重视使得农村体育教师对于自己的教学成果没有期望，体育教师的劳动价值与功能价值未能得到充分的肯定与理解，与主科教师相比农村体育教师没有什么突出的福利来鼓励驱动农村体育教师内生动力发展，长时间的问题积累几乎导致了农村学校体育教师出现“怠课”状态。在这样的情况下，学生对体育意识的淡化以及体育教师轻视体育课程重要性，是当前农村学校体育发展的最主要现实问题。

4、农村学校体育发展的创新路径思考

4.1、思想上改变农村学校体育教育观念

学校体育教育是培养和促进学生全面发展的重要方式，当前部分农村学校普遍对学校体育的认知地位产生偏颇的教育观念，同时传统的固有思想左右着农村学校学生家长的想法，封固先进教育思想理念，这使得农村地区对体育教育认知产生严重偏差。因此，在农村首先需要改变其思想观念，一方面转传统体育教育观念为先进素质教育理念，另一方面通过加大宣传力度提高学生对体育锻炼的理解与重要性认识，改变家长对学校体育教育的价值认识和功能性认识。

4.2、优化空间教育资源配置

学生的全面发展离不开体育教师的指导与培养，在教育资源极缺的农村地区，如何优化教育资源配置成为了棘手的问题。在当前农村学校体育的基数大、分布广、规模小等一系列特征下，需要从政府到地方学校各个层面都应以农村学校体育的具体需求进行定位，做到教育资源的精准供给，提升体育资源配置效率，转化由传统的“量”到“质”资源配置，此外还需不断优化教育资源配置路径。首先，从师资上采取引进优秀毕业生和优秀在职老师，政府也可通过鼓励政策和适当编制份额以及补偿工资、福利政策等方式吸引优秀教师和优秀高校毕业生扎根农村体育事业发展。此外还可通过对现有的体育教师提供专业化的培训，以提高教育师资的教学质量保障社会进程不断变化的教学需求；其次，在体育基础设施上借鉴城镇体育设施，实施体育设施共享，积极动用社会多方面渠道的投入用于加强学校的基础体育设施建设和硬件设施建设。教育资金上，积极向上级部门申请加大教育资金的扶持以备基础教育资金管理和消费，另外还可以通过红十字会募捐、对口支援捐赠等方式提高教育资金力度。因此，农村学校体育教育资源是学校体育发展过程中不可避免的短板，我们需要有效规避，以实现多方参与供给、协同治理、合理布局应用农村体育资源，实现多元途径供给和多元治理体系，优化空间鉴于资源配置以达到农村学校体育路径创新。

4.3、建立健全体育课程评价机制

课程评价机制是一种对教师教学成果的考察以及学生学习成果的检验,对于教育教学有着重要促进作用,因此，合理必要的评价机制在教学中十分关键。长期以来，我们对于小学体育课程有着错误的认识,评价体系不完善。课程开展以后体育课程评价机制的关键在于创立科学规范的校本体系，校本体系包括对学生学习成果、教学过程、教学内容等多方面内容的考察。学习成果上依照学生对体育运动技能的掌握作为评价标准，其中教学过程以教师课程整体性效果和学生的正向评判为依据，教学内容上严格按照新课标的标准体系来进行规范评判。因此，建立健全体育课程评价机制是势在必行的，通过各种体育课程的综合评价指标来衡量体育课程的整体水平，在考核学校体育工作成效时，应将学生的满意度和学生对体育的兴趣程度，以及学生内在参与运动的驱动作为体育课程评价体系指标。这样不仅优化了体育课程的评价机制，还促使农村学校体育教师对职业规划的需求与内生驱动因子的提升，同时也为体育课程向着健康创新的方向迈进。

5、结语

当前是在“十四五”规划的新开局和国家高度重视农村学校体育发展的背景下，农村学校体育发展关系着整个学校体育教育事业的发展。然而现阶段农村学校体育发展还颇显不足，教育资源的配置不充分，思想观念陈旧落后等原因依然是阻碍农村学校体育发展最突出的因素。提升农村学校体育发展并非一朝一夕，其任务任重而道远，为此我们需要充分利用第十四个五年规划时机，把握学校体育发展新机遇，采取有利学校体育发展的有效举措，把握新时期农村学校体育发展新思路，这样才能解决农村学校体育发展的现实问题与创新路径，从而促进农村学校体育健康发展。

参考文献：

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[2]吴剑明,揭光泽,石真玉等.粤西沿海地区农村学校体育现状与发展对策[J].体育学刊,2013,20(2).

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[5]江炎.乡村振兴战略下农村学校体育发展探索[J].体育视野,2020(10).

篇9

关键词：农村信用社风险监测 监测指标

文章编号：1003－4625(2008)02－0049－03　中图分类号：F830.61　文献标识码：A

经过20多年来的改革和发展，我国农村信用社的运行监测模式发生了显著的变化。农村信用社的存贷款规模不断增加，产权制度改革稳步推进，经营管理状况得到了明显改善，运行监测指标和监测方式都发生了较大的变化。

特别是2004年1月，银监会制定下发了《农村合作金融机构风险评价和预警指标体系》。在监测方式上，该评价体系强调非现场监管和现场检查相结合，定量指标的监测和监管者的定性判断相结合，静态监测和动态监测情况相结合。在监测体系上，由原来单一的对农村合作金融机构的综合评价，扩展到对农村合作金融机构风险状况综合评价；对风险较大和风险突然加剧的农村合作金融机构及时进行预警；对不同风险情况的农村合作金融机构采取不同的监管措施分类处置等多项工作。

一、农村信用社风险监测体系的发展趋势

(一)监测指标体系逐步完善，更多地体现出风险导向的特点

农村信用社的监测指标从最初的两项指标，逐步发展到5项、9项指标，到目前的22项指标，这一发展过程不仅是指标数量的增加，而且监管的侧重点和指标结构也发生了很大的变化。在前一发展阶段，农村信用社监测体系主要以资产负债比例管理为主，资产负债比例管理的一个特点就是大多数监测数据来源于资产负债表，整个指标体系中静态监测指标比较多，缺乏动态监测指标。2003年以后监测体系在指标的取舍上特别注重风险导向，放弃了很多像存贷款比例等单纯体现资产负债表项目之间比例关系的静态比例指标，而代之以像不良贷款比例、不良贷款预计损失比例、不良贷款预计损失抵补率、对最大十户贷款欠息比例、不良非信贷资产比例、利息回收率、不良贷款余额下降率等直接与风险分析密切相关的指标。监测数据来源从单一的资产负债表，扩展到财务损益表、业务状况表等基本报表，而且有些还属于表外信息。从监管的角度来讲，监测指标越少，监测对象所需要注意控制的环节也越少，如果监测对象要想规避监管，它所需要粉饰的数据也少，付出的代价比较小。如果监测指标很多，监测指标之间就会形成复杂的钩稽关系，监测对象如果想要粉饰有关数据，需要付出较高的成本，即使修改了个别数据，这种修改的痕迹也会很容易从其他方面识别出来。

(二)监测手段不断丰富，吸收了不同监测方式的优点

按照不同的标准，监测方式可以分为非现场监管和现场检查、定量监测和定性监管、静态指标监测和动态指标监测等各种方式，这些监测方式各有其缺点和优点。最初采用的监管方式相对较为简单，以非现场监管为主，监测指标多属于静态指标和定量指标。从1978年到2004年，增加了法人治理结构、风险管理能力、内控制度的健全性、内控制度的有效性、监管报表资料的真实性、完整性等定性监测指标，资产利润率、利息回收率、存款增长率、不良贷款余额下降率等动态监测指标。监测体系中动态监测指标所占的比重不断增加，定性监测指标从无到有，现场检查也开始提及，逐步形成了以非现场监管为主，非现场监管和现场检查相结合，以定量监测为主，定量指标监测和监管者的定性判断相结合，静态指标监测和动态指标监测相结合的综合监测方式。

(三)运行风险监测工作涵盖范围不断扩展，形成了操作性较强的处理流程

按照处理程序的先后，运行风险监测工作可以划分为搜集整理监管数据、分析计算综合评价和风险处置预警等一系列处理流程。在1996年以前，编制和监督完成年度信贷收支计划是农村信用社资金管理的主要内容，相关的监测指标也是为实现这一目标而设计的，主要是考察信用社发放的各项贷款规模是多少，固定资产贷款规模多大、贷款规模是否与存款规模和自有资金规模相适应等信贷规模的控制问题。但是对各项指标的幅度和具体管理方式则缺乏相应的规定，“允许各地在执行中适当灵活掌握”。1996年到2003年，农村信用社的资产负债比例管理使用的是达标管理的方法，主要根据监控指标和本地农村信用社的现状，逐社制定年度指标，由当地人民银行分支机构和农村信用社联合社进行考核。比较而言，这种管理方式相对来说比较简单，只有达标和不达标两种评价结果，不能够及时反映信用社的具体变化。为了解决有些农村信用社短期内难以达到规定指标的情况，又制定分年实施计划，逐步达到资产负债管理规定的全部指标，并对达标的时间做出了硬性规定(备付金比例、拆借资金比例、中长期贷款比例要在一年内达到规定比例；单户贷款比例、存贷款比例要在三年内达到规定比例；资本充足率、呆滞、呆账贷款比例要在五年内达到规定比例)。2003年以来，农村信用社的风险评价不再采取达标管理的方式，而是采用评分体系。对农村信用社的22项指标逐项进行考核打分，每项指标有一定的权重，不论指标数值的高低都对应一定的：分值，解决了将各类不同指标综合归纳成统一的可比较的标准和不同信用礼之监横向比较的问题。对于在风险评价中表现出较大风险和风险突然加剧的农村合作金融机构要进入预警程序，对于不同风险情况的农村合作金融机构要采取不同的监管措施，从而形成了较为全面的风险处理程序。

二、农村信用社风险监测体系存在的问题

(一)部分风险监测指标监管意图不够明确

指标体系中前四类指标分别考察了农村信用社的资本风险、信用风险、流动性风险和盈利性风险。但是第五类综合发展能力指标的监管目标不是很明确，其中的不良贷款余额下降率考察的主要是信用风险的变化情况，固定资产比例是从不同的角度来号察流动性风险的指标，存款增长率考察的是规模扩大的速度，更多的带有计划任务完成情况考核的意义，对风险而言指标意义不大。如效益性指标中的利息回收率，主要考察的仍然是信用风险，而不是盈利能力。在贷款五级分类体系下，无法收到利息的贷款实际上就是不良贷款，利息回收率和不良贷款比例是对同一项风险站在不同角度的重复评价。

(二)由于评价比较困难，部分监测指标没有完全实行

如指标体系中第六类管理能力指标由于考核较为复杂，不便于收集汇总资料，在很多地区没有推开。如山东省要求“年末，对农村信用社进行综合评价时，只对定量指标计分，不对管理能力计分。”对管理能力的考察，采取的是定性评价的方法，只要各项监管措施齐备，内部控制制度完善就会得到较高的分值，但是具体执行情况如何，有没有明显的操作

风险隐患，则很难形成明确的结论。

(三)风险监测体系不够完善，存在监管空白

从农村信用社运行中的风险状况来看，操作风险和市场风险(主要是利率风险)也是比较明显的。但是在现行的风险监测体系中，没有针对市场风险设计的监测指标，对于操作风险主要是通过管理能力指标进行间接评价，而且由于各种原因，这种评价也没有完全实行。因此现行评价体系存在着部分监管空白，其综合评价结果不能全面反映农村信用社的风险状况。

(四)部分监测指标在实际中没有完全发挥作用

如备付金比例要求在5％以上，但是在实际中几乎所有的信用社都能达到这一标准，失去了风险控制的意义。如不良贷款预计损失比例和不良贷款预计损失抵补率并不能实际反映对不良贷款的弥补能力，意义不大。如最大单户和最大十户贷款指标的监管目标是为了控制贷款集中度风险，但是农村信用社规模过小，同样的贷款客户申请同样的贷款规模，在四大商业银行就不受到贷款集中度的限制，在农村信用社就很可能因控制单户贷款额度而无法满足客户的贷款需求，使农村信用社在很多关键客户的竞争中处于劣势，影响了农村信用社的发展。

三、研究结论

首先要建立多方位的监管体系。在我国的金融监管体系中，中国银监会对于银行业金融机构的监督管理发挥着主导作用，负责商业银行和合作金融机构的风险监测预警指标体系的执行和监管；中国人民银行也是我国金融监管体系中的重要组成部分，中央银行需要切实保证国家或地区的金融安全，因此人民银行下一步也有必要建立相应的金融风险预警监测体系；财政部在金融体制改革的过程中发挥了很大的作用，特别是经常政府对有问题的金融机构拨付财政补贴，或者在清理金融机构过程中给予必要的财政援助，目前财政部还没有建立专门针对金融机构的管理服务机构，也缺乏相应的金融风险防范管理体系。另外我国的金融监管体系还不够健全，有些机构如存款保险管理机构等还有待于进一步完善。

其次要建立简明高效的预警监测指标体系。预警监测指标是金融预警监测制度中判定风险状态的有力工具，因此各国都非常注重预警监测指标的确定。由于职责和出发点不同，各个国家不同的监管部门其预警监测指标体系也并不相同，但却具有一些共同的特点。第一是各国都非常重视对资本充足性风险的监管。如新加坡金融管理局将资本充足率达到12％作为市场准入的关键标准，日本对有问题银行的快速预警纠偏模型中，资本充足率成为是否需要采取行动的直接判别标准。第二是各国在风险监管中都普遍借鉴了美国的“骆驼评价体系”(CAMEL)。无论是新加坡的CAMELOTS评价体系，还是英国的CAMELBCOM评价指标，其指标体系都与骆驼评价体系有关，并且还根据各国的实际情况，有了进一步的发展和改善。

篇10

关键词：乡村旅游 环境资源 资本化。

一、引言

广西的旅游资源丰富，特别是自然资源，如桂林山水就是享誉国内外的旅游胜地。随着经济的发展，人们的生活水平大幅提高，特别是城市人口，越来约追求精神享受，把回归自然，体验乡村生活和少数民族风情，欣赏田园风光作为逃避城市紧张生活的替代。广西是农业大省，有着得天独厚的自然风光和独特的地域风貌；浓郁的少数民族风情，跨境旅游资源，以及历史遗迹，这些正符合了现代旅游发展趋势。因此，近些年广西的旅游得到了迅速发展，从最初的自发性的、小规模的经营发展到现在的规模化经营，范围也越来越广，使广西的旅游业成为广西经济发展的支柱产业。

乡村旅游主要依托农村的自然风光与农村人文活动等资源，以城市居民作为目标市场，满足消费者观光、休闲、度假、体验、购物等各种消费需求。该类旅游活动对自然资源的依赖尤为重要，由于无节制的消耗，环境污染和环境破坏严重，因此，环境问题显得尤为突出。而农村的环保一向投入甚少，很多地方甚至没有投入。在自然资源变得越来越紧缺，开始成为制约经济发展的阻碍因素的情况下，人们也越来越关注乡村旅游的发展与环境保护的和谐统一。

但我们也不得不面对的一个现实是，目前我国关于旅游环境的法律非常欠缺。当前关于环境保护的法律是以“市场失灵”①作为理论基础的，因此相关法律法规多是从行政管理的角度来规制，以期通过政府干预的手段解决环境保护的“外部性”问题。但是，由于政府部门也有自己的私利，在保护与治理环境上总显得动力不足，特别是乡镇政府，有着更为强烈的脱贫致富的愿望，单纯发展农业在大多数农村都很难实现这一目标。因此，吸引外资，发展工业，如乡镇企业就成为乡镇政府的优先选择。在发展经济与保护环境发生冲突时，政府肯定会牺牲环境而选择发展经济。尽管有人建议把环境保护作为官员政绩考核的重要指标，可是官员们除了有谋求政绩外，更有谋求经济利益的愿望。这就是所谓“政府失灵”。现有的法律体系不能很好地满足发展旅游与环境的矛盾冲突，需要寻找新的路径解决发展乡村旅游与环境保护的和谐问题。

二、广西乡村旅游的基本情况与主要问题

近年来，广西乡村旅游得到较好地发展，截止2009年底，广西建成常态性经营的乡村旅游点达300多个，“农家乐”500多家，创建农业旅游示范点192个，分布在广西14个市80多个县（市、区），其中国家级农业旅游示范点34个，广西创建的国家级农业旅游示范点数量排全国第9位，西部省区第2位。广西旅游局与农业、建设等部门合力打造了15条农业生态旅游精品线路，培育了一批特色旅游名镇名村。目前广西主要的乡村旅游开发模式有以下几种:1.农家乐(渔家乐等)；2.现代农业新村；3.民俗（族）文化寨或古村落；4.集观光、体验、购物于一体的农园；5.高科技生态农业观光园；6.依托乡村名胜开展乡村旅游；7.乡村红色旅游。

虽然广西的乡村生态旅游有了长足的发展，但是，由于起步晚，基础薄弱，缺乏整体科学规划，暴露出很多问题，制约了广西旅游业的进一步发展，体现在一下几个方面：

1.对乡村生态旅游的本质、内涵、资源条件和客源市场认识不足，不能够准确把握和认识自由资源，及资源的开发，也没有很好地针对目标客源进行开发。

2.宏观管理力度不够，缺乏整体规划，体现为分散、小规模无序经营。

3.基础设施较差，如交通不便，卫生条件较差等，影响乡村生态旅游的进一步发展。

4.旅游服务整体质量不高，从业人员素质有待提高。

5.由于法律缺位，监管不力，规划欠缺，出现生态环境质量下降，人文环境特色弱化甚至恶化等问题。

广西已提出将旅游也作为广西的支柱产业，打造旅游大省的口号，而乡村旅游又是广西旅游业发展的重要方式。对于当前已出现的问题，已对方兴未艾的乡村旅游造成阻碍作用，使乡村旅游处于较低层面的发展，而消费者对旅游服务的要求却越来越高。要解决这样的矛盾，以及上文谈到的“市场失灵”和“政府失灵”现象，我们需要重新设计符合当今经济与环境关系发展规律的法律制度，从根本上解决旅游发展与环境保护的矛盾，而且使两者能够相互促进，和谐发展，以达到“可持续发展”的目标。

三、构建乡村旅游业发展的环境法律制度的理论基础

（一）当前农村环境问题的严峻性

对于发展乡村旅游，自然资源是最为重要的条件，特别是对于乡村旅游更多地依重农村或山区自然资源。可是现实是，政府对环境保护的投入几乎全部投入到城市，对农村几乎没有投入。虽然自去年起，政府相关部门已经开始重视解决突出的农村环境问题，甚至中央财政安排了10亿元的专项资金，进行农村环境综合整治“以奖促治”政策的实施，但是在具体的防治工作当中还是存在着一系列的问题。例如，目前我们的环境管理体系基本是针对城市和重要点源污染的，导致其在解决农村环境问题上适用性不强；同时由于我们在开展农村环保工作中普遍存在重工程、轻制度的现象，使得农村环境治理政策措施滞后于农村现代化进程等。再加上农村地广人稀，污染太过繁杂分散，农村环境保护的机构队伍薄弱、基础能力薄弱、法规制度薄弱、管理手段薄弱、技术支持薄弱，农村环保问题严重。

（二）传统环保法律制度的弊端

在我国，在传统劳动价值论的影响下，自然资源是没有价值的，更谈不上将之作为资本来看待。长期以来，中国资源行业的发展一直是行政权力为内生变量的，包括对自然资源的配置，也大多是通过无偿的行政委授实现的。从法律上来说，自然资源只是行政管理的附属，其自身的价值或是资本属性无从谈起。在这样的理论框架下，环境只是经济的一个子系统，市场机制的目标是人造资本的最大化，并以此实现经济在总量上的增长，环境要素在此仅是作为生产对象存在，市场机制对人造资本最大化的推进同时意味着对自然资源消耗的无限扩张。由此也形成了“环境保护与市场机制天然排斥”的普遍观念。对应到旅游业的发展与环境的关系，也同样如此：旅游开发程度越高的地方，往往自然环境，乃至人文环境破环越严重。就是由于传统理论下，自然资源等环境要素是排斥在市场之外的公共资源，没有资本化，无法通过市场机制运作。由于公共产品的“外部性”，市场主体不愿意付出成本进行环境保护。不仅如此，由于使用自然资源不用付出任何成本，再加上监管不力，经营者往往无节制的地消耗环境。对于行政监管，由于认识上的不足等原因，也显得力不从心。

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（三）环境资源资本化的转变

人类发展到今日，人类已面临着资源紧缺制约经济发展的严峻环境局势。因此，有学者提出“生态经济理论”。在该理论下，宏观经济被视为一个包含内容更多，更有支撑能力的生态系统的一部分，即经济只是生态经济的一个子系统，而将环境保护提到比经济发展更优越的地位。以生态规律影响和支配经济发展的进程。在生态经济的理论基础下，要求立法将自然资源作为自然资本的基本构成，并不断提高其生产效率和通过投资扩大供给。

基于生态经济理论，法律应将生态环境等资源纳入到物权理论框架中。在传统的物权理论框架中，土地和海域早已纳入物权中，对除所有权以外的他物权构建的较为完善。其他的生态旅游资源，也可以按照使用权等他物权的创设②，赋予自然资源一定的权利，按照物权制度，将这些权利市场化，通过拍卖，由经济实力强，开发最为合理者获得使用或开发的权利。旅游环境资源不再是无偿的公共资源，而成为“自然资本”。如果要获得自然资本的使用权或利用权，需要通过市场交易。

通过环境资源的资本化设计，将原来视为公共产品的自然资源等环境资源“内部化”，使环境资源的利用不再是“免费的午餐”。一旦环境资源权利成为资本，纳入到投资者的成本之中，对环境资源的合理利用和保护就成为他们的必然选择。另一方面，政府通过自然资源的使用权或利用权的拍卖，而获得资金，专款专用与当地旅游环境的治理与保护。这样既解决了政府在环保上资金投入不足和“政府失灵”的问题，也可以真正实现“谁使用谁治理”的原则。

四、对广西乡村旅游环境保护制度框架的构建

针对广西乡村旅游发展的特点及所面临的与环保发生冲突的困境，基于环境资源资本化的制度设计，我们可以从以下几个方面入手，构建相关法律制度：

（一）制定地方乡村旅游发展法规

目前有不少地方盲目开发乡村旅游项目，无序经营，没有对环境污染的评估，造成环境资源的破坏与浪费。要避免这样的恶性循环继续发展，应根据当地旅游资源的特色，制定符合旅游发展与当地自然环境保护协调发展的地方法规。法规应制定当地乡村旅游的目标和宗旨，对环境保护的措施和手段；禁止性行为；法律责任等。在地方法规的指引下，地方各级旅游部门应制定乡村旅游发展规划，引进投资及项目开发应符合规划要求。

（二）旅游环境资源资本化

对于自然资源，可以根据其所有权的不同，设置不同的权利，如开发利用权，使用权等。乡村旅游所依托的自然资源所有权有两类:国家所有权和农村集体所有权。而经营者也有两类：外来旅游企业和本地农户。将旅游环境资源资本化，就是要经营乡村旅游服务的经营者有偿使用青山、绿水等传统上属于公共产品的资源。对于旅游企业，如果使用属于国家所有的资源，应按照法律的规定支付自然资源使用费，这个制度可以按照土地使用权的制度设计；对于农村集体所有的资源，应与该地的农村集体组织签订承包协议，有偿使用。而经营者是当地农户的，由于经济能力弱，他们经营旅游也是在其传统的生活习惯基础上进行的，原则上不需要象旅游企业一样付费，但应当缴纳适当的，相当于环境保护的保证金。

（三）设置较高的进入门槛

目前广西的农村生态旅游规模化经营的不多，很多都是当地农民自行个体经营。分散式、小规模经营往往经济实力较弱，没有长远规划，比较急功近利，带有较强的“靠山吃山”的心态，很少关注环境问题。对此，应制定地方法规，规定较高的进入门槛，引进具有先进开发与管理经验的旅游经营企业进行整体性开发。这样可以对当地的自然环境较为有效、协调的利用。地方政府在进行招标引进旅游项目时，应重点考核其对当地环境保护的措施的可行性，使环境资源合理利用及环保纳入经营企业的运营成本之中，从而达到旅游开发与环境和谐发展、经济发展与环保双赢的局面。

设置较高的进入门槛并非指仅投资多的旅游企业才能经营乡村旅游产业，而将当地农民排除在旅游发展之外。这里所指的高门槛，更大程度上是指对环保的贡献。对于当地农户经营旅游行为，更多的要靠行政力的约束，如收取排污费等。

（四）有效地将农村生态旅游目的地农民纳入旅游产业中

对于风光秀丽的生态旅游景区，往往也是相对贫困的地区，如广西的大化县、田东县、东兰县、巴马县都是有名的贫困地区，近几年由于大力发展旅游业，当地的经济与农民生活得到一定的改善，但是，仍然有相当数量的贫困人口。如果鼓励当地农民从事旅游，农民分散的、小规模可能对旅游产业发展与环境保护都不利。引进外来投资，又可能将当地农民排除在旅游发展所带来的经济利益之外，而他们还很有可能要承受因为开发而带来的负面效应。如何让当地农民参与旅游业，享受到开发当地旅游资源所带来的实惠，同时又不会造成不经济、不环保的效果呢？

这需要当地政府在引进投资时，要求旅游经营者做好规划，将当地农民作为其经营的有机组成部分。双方的合作可以是多种形式的：

1．农民可以通过村委会等集体组织与经营者签订协议，以他们集体所有的自然资源作为资本入股。这要求首先将集体所有的自然资源他物权利划分成股份，并且作价，转化成资本。这种方式的合作，恰恰与上述制度设计相吻合，也是当地农民最深的参与旅游开发的一种方式。通过自然资本入股，农民成为股东，可以参与开发与经营决策，对当地资源的开发、利用具有表决权，这也遵循了环保民主原则。

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2．无论当地农民是否有自然资本入股参与，都可以加入旅游服务、甚至经营管理行业之中去。当地农民世代居住在本地，与当地资源形成天然一体，其实他们也是当地旅游资源的有机组成部分。这一点，在以民俗资源作为开发旅游的重点的地区，显得尤为突出。例如，广西融水苗族自治县，主要是苗族风情，消费者除了欣赏秀美的山水风景之外，更是想要体验当地的民族风情。当地农民的生活和民俗，通过旅游企业的良性包装，呈现给消费者。而当地农民可以在保持自己的生活传统和习俗，同时又不离开家门的情况下，改善自己的生活。参与的方式有二：第一，受雇于旅游经营企业；第二，与旅游经营企业签订协议，将具有当地特色的旅游项目承包给农户或农户联合体。协议中明确约定承包项目与范围，旅游经营企业统一管理，指定服务标准，由经营者就农户经营项目对消费者承担责任。这里需要注意的是，在开发民俗资源的时候，法规应做适当的引导，避免将民俗风情展示舞台化、商品化。在开发的同时，注意外来文化对当地传统文化的破坏与冲击。经营者应配合文化部门对当地的民俗文化的研究与保护。

3.对于不愿意或者没有劳动资源的农户，可以通过两种途径分享利益：第一，通过所在农村集体组织所有的自然资源入股方式获得分红；第二，在当地政府的协调下，按照与经营者的协议，从旅游经营者处获得补偿款。该补偿款是用于弥补因开发乡村旅游使其遭受到对原有安宁生活破环的损失或容忍。

（五）当地政府成立专门的监管组织

通过将自然资源资本化后，环境与资源通过市场机制调节得以有效利用与保护，政府的环保压力大大减轻。但并不是说政府对此就可以无所作为，而是要转变职能，从执行者变为监管者，保证市场的良性、有序运行。针对农村生态旅游发展的特点，政府监管组织的主要有以下几个方面：1.制定乡村旅游服务标准；2.按照相关法规，通过公开招标的方式引进旅游开发经营企业；3.监管自然资本权利交易过程；4.监管经营企业与农户的行为，如果他们有破坏环境与资源的行为，依法采取行政手段；5.对农户分散经营进行必要的组织与培训。

在进行行政监管时，要特别注意防止行政权的过分膨胀。从目前的状况来看，政府常常喜欢当场上的“运动员”而不是“裁判员”，因为直接参与经济，可能会得到更多的经济利益。立法就是要政府回归本位，成为市场的监管者，防止恶性竞争或破坏竞争的行为。对于难以资本化的，具有较强公益性的公共资源，难以用市场手段调节的，需要政府投入加以保护。

五、结语

良好的资源是发展乡村旅游的有利条件，但如果没有好的制度，优势可能难以发挥，最终成为制约产业发展，乃至整个经济发展的障碍。笔者试图跳出传统环境保护的思维，在生态经济的视角下，构建一个农村生态旅游产业发展的法律制度，将原本作为无偿使用的自然资源资本化，从而将“外部化”的问题转为“内部化”，以解决“市场失灵”和“政府失灵”的问题。制度的具体构建仍需不断探索，本文只是做了一个初步的探讨。

注释：

①所谓“市场失灵”是指市场机制不能使资源的配置达到最优化的状态，特别不能按最优化原则提供公共产品和服务。自然资源一直以来作为公共产品，存在产权不明的状态，市场运作无法组织和实现自然资源的提供。自然资源被排除在市场交易之外（外部性），市场交易主体不会为消耗自然资源而付出成本；对自然资源的掠夺性开采和对生态环境的严重破坏等，这类外部性和搭便车一般不能通过市场价格反映出来，当然也就无法通过市场交换的途径加以纠正。

②对于自然资源的所有权，我国的法律已做出了明确的规定：自然资源国家和集体所有。这样的制度设计也是基于我国公有制和当前的政治体制，具有其正当性与合理性，这一点已达到基本共识。所以这里讨论的权利为非所有权的他物权。

参考文献：

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