公共管理模式的基本特征范文

导语：如何才能写好一篇公共管理模式的基本特征，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

 

关键词;官僚体制　管理主体　新公共管理

    世纪之交，西方政府改革的浪潮日益高涨。在西方各国旷日持久的政府改革过程中，公共部门管理研究领域也取得了突破性的进展，以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以马克斯·韦伯的科层制理论为基础的官僚制的传统公共管理理论被以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础的新公共管理理论所取代。故“新公共管理”(NPM:New Public Management)或“管理主义”( Managerialism)的范式就成为当代西方政府改革最基本的趋向和实践模式。本文拟从公共管理模式殖变背后的哲学基础的向度进行阐释，以求对当代中国的政治体制改革提供有益的理论启迪。

                      (一)

    自从人类社会出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。但是，在传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，而公共管理却日益彰显，人们到处可见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后，这种状况愈加明显。公共管理从隐到显的殖变，不仅是管理行为量的增加，也不仅仅是管理活动范围的拓展，而是管理模式的变革，是从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。人类社会早期的公共管理在运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往诉求于强制性的措施，管理行为自身未得到充分自觉。近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包括强制性的行为，带有传统的统治性的特征，但是在许多领域，公共管理日益趋向采用民主和参与等方式。这就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终极目的，渗透到社会生活的诸多层面。马克斯·韦伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是:政府是公共管理的唯一主体;政府的公共管理泛化到社会的各个层面;政府的公共管理职能迅速分化为许多专门领域;政府机构日益膨胀;政府公共管理职能运行的高成本、低效率。总之，传统的公共管理模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但是，随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，这种理论及其模式就显得力不从心，无法适应迅速变化的信息社会之需要，其基本的理论假设和原则均受到普遍的怀疑与严峻的挑战。具体表现在:

    其一，作为传统的公共行政基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在二十世纪50-60年代的工商管理中率先被打破，继而在70和80年代的公共部门逐步被学习型组织模式所取代。

    其二，政府部门作为公共物品及服务的提供者的垄断地位已被动摇。政府通过补贴、规划与合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与了公共物品及服务的提供;不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。与此同时，私人部门发展起来的管理方法和技术也被公共管理部门所借鉴。市场机制在公共部门发挥了日益重要的作用。

    其三，政治与行政的二分法被人们批评为是一种不真实的假定，而且，在现实的生活中政治事务与行政事务是难以真正分开的。

    其四，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的转变。公务员的永业观念已被打破;业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式;传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式所取代。

    由此可见，在现实的公共生活中，传统的公共管理模式已经失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济与社会发展需要的政府管理模式。这就导致了西方政府公共管理模式的全新变革，催生了“新公共管理模式”的降生。

                        (二)

    “新公共管理”作为一种理论，起源于二十世纪70-80年代的英国、新西兰、澳大利亚等国，并迅速扩展到西方其他国家。1979年撒切尔夫人上台，在整个80年代，英国采取一系列改革措施:开展反对浪费和低效益运动，成立了效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计;大力改革公共部门的工会;实行大规模的私有化，将英国的石油、电讯、钢铁、航空等40多家主要国有企业卖给私人;对地方政府的预算开支实行总量控制;要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。特别值得关注的是，根据效率工作组1988年提出的报告《改善政府管理:下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各个部门中分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也即绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事安排等具体事项上具有很大的自主权。尤其是执行局的局长是由公开竞争产生，三年必须重新申请一次，不实行终身制。到1996年，英国有近75%的公共服务是由执行局来承担的。

篇2

论文摘要:“新公共管理模式”是当代西方政府改革的基本趋向和实践模式，其出现具有深刻的经济、政治和社会背景。从哲学层面看，西方“新公共管理”理论是哲学的单一主体范式向后现代的多极主体范式转移的具体显现。从历史与逻辑相统一的向度，具体阐释行政管理由传统的官僚体制向新公共管理转移的历史过程与原因，分析其背后内蕴的哲学墓础是管理主体由单一性向多样性的范式转型，对当代中国的政治体制改革具有重要启迪。

世纪之交，西方政府改革的浪潮日益高涨。在西方各国旷日持久的政府改革过程中，公共部门管理研究领域也取得了突破性的进展，以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以马克斯·韦伯的科层制理论为基础的官僚制的传统公共管理理论被以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础的新公共管理理论所取代。故“新公共管理”(NPM:New Public Management)或“管理主义”( Managerialism)的范式就成为当代西方政府改革最基本的趋向和实践模式。本文拟从公共管理模式殖变背后的哲学基础的向度进行阐释，以求对当代中国的政治体制改革提供有益的理论启迪。

(一)

自从人类社会出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。但是，在传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，而公共管理却日益彰显，人们到处可见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后，这种状况愈加明显。公共管理从隐到显的殖变，不仅是管理行为量的增加，也不仅仅是管理活动范围的拓展，而是管理模式的变革，是从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。人类社会早期的公共管理在运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往诉求于强制性的措施，管理行为自身未得到充分自觉。近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包括强制性的行为，带有传统的统治性的特征，但是在许多领域，公共管理日益趋向采用民主和参与等方式。这就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终极目的，渗透到社会生活的诸多层面。马克斯·韦伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是:政府是公共管理的唯一主体;政府的公共管理泛化到社会的各个层面;政府的公共管理职能迅速分化为许多专门领域;政府机构日益膨胀;政府公共管理职能运行的高成本、低效率。总之，传统的公共管理模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但是，随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，这种理论及其模式就显得力不从心，无法适应迅速变化的信息社会之需要，其基本的理论假设和原则均受到普遍的怀疑与严峻的挑战。具体表现在:

其一，作为传统的公共行政基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在二十世纪50-60年代的工商管理中率先被打破，继而在70和80年代的公共部门逐步被学习型组织模式所取代。

其二，政府部门作为公共物品及服务的提供者的垄断地位已被动摇。政府通过补贴、规划与合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与了公共物品及服务的提供;不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。与此同时，私人部门发展起来的管理方法和技术也被公共管理部门所借鉴。市场机制在公共部门发挥了日益重要的作用。

其三，政治与行政的二分法被人们批评为是一种不真实的假定，而且，在现实的生活中政治事务与行政事务是难以真正分开的。

其四，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的转变。公务员的永业观念已被打破;业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式;传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式所取代。

由此可见，在现实的公共生活中，传统的公共管理模式已经失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济与社会发展需要的政府管理模式。这就导致了西方政府公共管理模式的全新变革，催生了“新公共管理模式”的降生。

(二)

“新公共管理”作为一种理论，起源于二十世纪70-80年代的英国、新西兰、澳大利亚等国，并迅速扩展到西方其他国家。1979年撒切尔夫人上台，在整个80年代，英国采取一系列改革措施:开展反对浪费和低效益运动，成立了效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计;大力改革公共部门的工会;实行大规模的私有化，将英国的石油、电讯、钢铁、航空等40多家主要国有企业卖给私人;对地方政府的预算开支实行总量控制;要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。特别值得关注的是，根据效率工作组1988年提出的报告《改善政府管理:下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各个部门中分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也即绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事安排等具体事项上具有很大的自主权。尤其是执行局的局长是由公开竞争产生，三年必须重新申请一次，不实行终身制。到1996年，英国有近75%的公共服务是由执行局来承担的。

继英国之后，在澳大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大力的公共行政改革。其中，新西兰的改革因其力度大并且具有系统性而备受人们的关注，被学术界称作“新西兰模式”，新西兰财政部于1987年末出版的《政府管理》一书被誉为新公共管理的宣言。

美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早，可以追溯到1978年卡特政府实施的“文官制度改革法案”，而且带有更明显的管理主义倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中，来提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出美国政府公共部门管理低效率的重要原因是:其一，国会对联邦政府机构的日常管理干预太多;其二，人事特别是高层人事缺乏连续性;其三，缺乏追求高效和经济的诱因;其四，会计和管理信息系统不完善;其五，缺乏有力的中央财政和会计管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府”改革运动。其目标是创造一个少花钱、多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则;改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引人竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献就是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果:创造一个少花钱多办事的的政府》，简称“戈尔报告”。“戈尔报告”指出:从本世纪30年代到60年代，美国建立了庞大的、自上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式进行管理。由于对标准化程序的先人之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但与此同时也造成机构膝肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制(无论是私人的，还是公共的)己经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则:消除繁文缚节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统;把顾客放在首位;授权雇员以取得成果;一削到底，并创造出一个少花钱多办事的的政府。

欧洲大陆各国(德国、法国、荷兰、瑞典等国)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英国、美国、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆各国的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式。其改革的基本内容:调整公共事业、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等均是在某种程度上以管理主义为价值取向的。特别是在90年代，借鉴了荷兰的经验，推行地方政府改革，实行“地方治理模式”，与英、美等国的“新公共管理模式”有异曲同工之妙。 新公共管理思想在西方的出现并不是偶然的，它有其深刻的经济、政治和社会背景。首先，自20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，公共财政也因为收人减少和福利开支过大等原因出现了连续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的观点，解决财政赤字问题从原则上讲有三种途径:一是限制开支和公共任务的终结;二是增加收人，特别是税收;三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。由此可见，只有第三条道路才是较好的选择。“新公共管理模式”的出现就成为各国政府的自然选择。其次，第二次世界大战以后，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿、效率低下，传统的科层制受到了严重的挑战。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》中所说:“工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转;它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下;它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。”再次，由于科技革命，特别是信息技术革命的出现，促使各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对瞬息万变的经济迅速作出反映，同时它打破了长期以来政府对公共信息的垄断。新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，经济的全球化对政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趋势加强了西方各个国家对本国经济竞争力的高度重视，政府能力是一个国家的综合国力与竞争力的重要因素。“经合”组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行竞争的一个重要途径，认为顺应经济发展的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力。

(三)

综观西方社会的这场声势浩大的行政改革运动，由于操作上的需要而表现出政府继续充当运动主体的角色，每项改革措施也不得不基于现实而表现出对管理行政模式的妥协，但就这场改革运动的发展趋势而言，无疑包含了如下的意蕴:即对近代以来的公共行政管理化倾向进行全面的检讨。虽然检讨的结果仍然是以“新公共管理”命名，但它与传统的公共管理已经有着较大的差异。从哲学的向度来看，它是中心边缘化与边缘中心化的双向整合与建构的过程，其实质是管理主体的单一化向管理主体的多极化的转化。

生活提出问题，哲学解答问题，哲学是生活的解答逻辑。任何具体科学背后都蕴含着哲学理念，因而哲学主导范式的转换，总会在不同的具体学科中得到或迟或早的彰现。西方“新公共管理”理论的出现也概莫能外，它是哲学的单一主体范式向后现代的多极主体范式转换的具体显现。传统的政府行政管理把马克斯·韦伯的官僚制组织管理原理奉为圭桌，将政府看作是唯一的行政权力运行主体，其中心是追求社会秩序的稳定，管理的稳定性主要是依靠刚性的规范来维持。可是，我们可以看到，规范化对行政体系自身的整体协调、结构合理、规模适度等方面提出了较高的要求，这就把人们关注的焦点聚集在行政体系自身。原本是为了社会秩序的目标，但是在对行政体系自身的关注中，目标常常被疏远、淡化，行政体系自身的存在和运行却异化为行政权力与行政行为推崇的终极目的，行政权力与行政行为被置于整个社会的中心位置。在这种单一管理主体中心主义的行政权力运行机制中，管理者以自我为中心，将被管理者置于客体的地位和从属“我”并为“我”而存在，从事管理活动，是为了张扬自我的存在。由于传统的行政管理将行政主体的单一性看作是不可移易的原则，当政府规模太大时需精简机构，而职能分化的必然性又客观上要求增加机构;当权力失控时，则强调权力制约，而权力制约不仅需要增加机构，而且会增加权力运行的成本从而降低权力运行的效率。因而行政改革陷人精简一膨胀、再精简一再膨胀的恶性循环中，要走出这一怪圈，就必须打破行政主体的单一性。新公共管理就展示了打破行政主体单一性的趋势，将公共管理的职能对象性分化转变为主体性分化，即公共管理的社会化。

篇3

一、缘起与内涵协作性公共管理理论的生成是多种因素综合作用的产物，学者们从多层面对协作性的基本内涵进行了分析与归纳。

1．协作性公共管理的缘起

(1)思想传承：行政协调论的现代生长行政协调论是传统行政思想的一个优秀因子，在西方传统行政理论中不乏丰富的行政协调理念。1887年，古德诺在《政治与行政》一书中对威尔逊的“政治与行政”二分法做了进一步阐述，“分权的原则使每种机构只限于行使一种被分开的政府功能。然而，实际的政治需求却要求国家意志的表达和执行之间协调一致。”“法律与执行之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。”…12。51为此，他提出通过行政适度集权化和政府体制改革等措施来实现政治与行政的协调。1947年。怀特也在《行政学概论》一书中对行政协调的动因、机构及原则迸行了分析。他认为：“协调的困难性是行政单位数目的增加”，从而导致“在各个方面的活动中。行政部门之间的相互联系十分困难，这个问题越来越严重”，为了实现政府各部门的协调．“应该设置政府委员会以利于行政协调工作的有效开展”。而“协调机关的组织原则是对任何事件均由主管会制定完整的政策，用以领导相关的各部”[217“船。佩里•希克斯指出．“政府之间的协作和整合必要性决不是一个新的东西．尽管具体的形式、偏好的工具和特殊的问题已经时过境迁。但政府机构之间的协调、合作和整合，不管是被称作是‘协同的’、‘整体的’，还是‘协调的’、‘整合的’，所有的这些都是政府组织永恒的追求目标。”【3一因此，协作性公共管理是“传统的合作理论的一种复兴，只不过其内容更加复杂，具有综合性和理论性”H1。

(2)理论反思：碎片化治理的根治之道碎片化治理是新公共管理改革走向极端的产物。自20世纪70年代末以来，西方国家普遍地推行了一场以新公共管理改革为内容的政府再造运动。新公共管理大量借鉴工商企业管理的原则、方法和技术，把传统的官僚制政府改造成小型化和分权化组织结构模式。“新的组织形式以灵活性的日益增强和垂直整合组织结构的解体为特征，合同承包广泛地被采用，大型组织规模大幅小型化，并被分裂为更具自主性的商业单位。”[5]12-t3如新西兰除创立国有企业单位外，将剩余的政府部门分割为更小的、更专业的机构，英国也在“下一步改革方案”中建立了大量小型化的执行机构。但随着新公共管理改革的推进，也产生了新公共管理的限度问题，即机构裂化问题¨】。碎片化治理就是机构裂化进一步发展的产物。新公共管理的碎片化治理主要表现为如下几个方面：转嫁问题，让其他机构来承担代价；互相冲突的项目；导致浪费并使服务使用者感到沮丧；互相冲突的目标；由于缺乏沟通，不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想；在对需要做出反应时各自为政；公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑，他们常常不知道到哪里去获得恰当的服务；由于没有考虑问题产生的原因，而是强调可得的或固有的一套专业干预，从而导致服务提供或干预的遗漏或差距¨娜。可见碎片化治理的根源在于新公共管理改革不仅没有摈弃传统官僚制功能性组织原则，而且强化了功能性组织设计。从而导致政府机构之间协调和整合问题急剧增加。因此。寻找一种增加协调和合作的治理模式就成为根治碎片化治理的根本出路，协作性公共管理正是对这种理论反思的结果。此外，新公共管理理论将公民当成客户回应，隐含着把公民视为公共服务和公共产品被动接受者的危险．忽视了政府和公共机构与公民之间开展协作。协作性公共管理则抛弃公民所有权和控制权的概念．以协作为基础，强调加强政府和公共机构与公民以及其他社会参与者I50i}；之间的协作关系和伙伴关系¨1。(3)实践需求：复杂性问题的应对逻辑公共服务与公共事务的复杂性是协作性公共管理产生的直接动因。在信息时代或知识经济时代，世界趋向复杂化和多样化，地方政府面对的公共服务需求日趋复杂化和多样化，这在客观上需要跨越功能划分、组织界限甚至地理界限的协作性公共管理活动。奥尔图提出组织问网络管理等跨组织结构普遍存在且可能增加的五个原因。a．是处理艰难或复杂政策的需要。传统社会中官僚制组织形式可以有效解决的那种容易界定、明确的目标和任务的问题已经让位于需要多方共同解决的恶劣问题。b．政府直接干预的局限性促进了基于网络解决方法的增长。c．政治驱动力诱导出需要超越政策目标，使联网成为基本需求。d．实现联系制度化的努力结果。由于二级项目效果的信息不断增多，通过组织之间的特别工作小组和计划团队等制度安排也相应地增多。e．横向规定和交叉法令等在内的命令层次提供的额外压力。因为在许多热点闽题中，如经济发展、社会福利等，不同的项目之间具有不同的目的、资金来源、颁布标准及利益相关者，协作与互动沟通势在必行一m～。可见，跨组织结构应对复杂性问题是协作性公共管理产生的现实动因。

2．协作性公共管理的内涵

协作是协作性公共管理的一个核心理念，它对于理解协作性公共管理的内涵具有重要的作用。学者们主要从组织间关系、组织结构和集体行动的逻辑三种视角对协作进行了界定¨o】肼：a．组织间关系视角的协作是指基于特定议题的利益相关者自发组织、参与到同一过程中，采取行动或共同决策。b．组织结构视角的协作主要从结构与功能的角度来定义协作．认为协作过程是松散的、多层网络组织的相关组织领导利益相关者以解决共同关注的社会问题。c．集体行动的逻辑的视角的协作意味着自治的参与者通过正式或非正式的谈判、共同制定的规则和组织结构来处理相互问的关系，决定和解决共同关注的事务。基于协作的协作性公共管理是一个含义十分广泛的概念，大量存在于各种跨组织协作、网络管理和公私伙伴关系等实践之中，学者们从多种视角、多个层次对协作性公共管理的内涵进行了揭示和探究。沃尔特•鲍威尔从官僚制官僚制单中心治理和新公共管理分权化治理的和新公共管理的比较中揭示了协作性公共管理地方政府治理理论的新模式①。以公民为中的含义，认为协作性公共管理是一种独特的制心、多中心安排治理和整合性公共服务是协作度形式，它不同于市场自发性协作和等级制度性公共管理的三个基本特征。有意识性管理的诸多过程‘111。罗伯特•阿格

二、结构、机制与模式

拉诺夫和迈克尔•麦圭尔在《协作性公共管在实践中，协作性公共管理可以发生在区理：地方政府新战略》一书中把“协作”作为在域、地方政府和社区管理等多个层次，且横向协政府组织间进行管理的基本描述符号，“它描作和纵向协作是相互重叠的，协作既可以存在述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解于中央政府层级(如美国联邦系统内)的纵向决单个组织不能解决或者不易解决的问题。协环境中，也可以存在于参与者是地方政府(代作性公共管理的基本特征是纵向和横向活动的表社区内多种利益)的横向环境里。协作性公复杂结合，其中仅有一些结合可以被认为是协共管理形成了独特的结构类型、协作机制和实践作的，但是所有的结合都是多方参与的。”p”一模式。斯蒂芬•戈德史密斯和威廉•D•埃格斯则认

1．结构类型

为协作性公共管理是一种网络化治理模式，它协作性结构可以在政府运作的各种制度和象征着当前改变公共部门形态的四种有影响的体制环境，即在纵向政府各个层级和公私部门发展趋势正在合流：由公私联合提供公共服务中组织互动的横向环境中产生。在具体运行的第三方政府；联合政府若干机构提供整体服时，既可以自_Ei而IT，也可以自TilliI-_，还可以务的协同政府；基于先进技术用以往不可能的在自外而内的网络环境里操作n3】。一个公共方式与外部伙伴进行适时合作的数字化革命；管理者可能同时涉及跨政府边界、组织边界和要求多元化和个性化的消费者需求选择。这四部门边界，且负有正式的契约责任，从而很难区种发展趋势的集合，使网络化治理成为一种公分不同环境中的边界，因此，划分协作公共管理共部门的新形态，“它将第三方政府高水平的公的结构类型就具有重要的意义。米尔娜．曼德私合作特征与协同政府充沛的网络管理能力结合尔和托迪．斯蒂尔曼根据西方国家治理实践的起来，然后利用技术将网络连接到一起，并在服务经验总结了实践中协作公共管理的基本结构类运行方案中给予公民更多的选择权。”m弘“7型及功能特征(见表1)。总之，协作性公共管理是一种不同于传统上表从问题导向、对目标的承诺、联系强度、努力宽度、目的的复杂性和努力范围等功能性特征分析了如下五种协作性公共管理的网络类型…。

(1)间歇性协调这主要发生在两个或多个组织相互调整、相互适应地完成同一目标的政策和程序中。间歇性协调结构的交互作用一般在较低的层次产生，组织间的承诺也只是保持在目标完成的深度，资源共享也相对较少和低风险。

(2)临时性工作组这是用于完成一个具体的和有限的目标，并随着目标的完成而迅速解体的协作性公共管理结构类型。在这种结构中，资源共享仅仅存在于有限的范围之内。这类型的结构主要包括为具体的问题(如水质量标准、社会关注事件等)而建立起来的讨论潜在性解决办法的各种组织间关系的群体。

(3)长期或经常性的协调这种类型的协作结构主要发生在两个或多个组织为了完成一个或多个目标而通过正式的安排(如委员会、伙伴关系等)协议参与有限的活动。这种结构中成员关系通常进行严格的划定和限制，以确保稳定的协作关系。这类结构主要包括区域规划小组(如南加州政府协会)和各种活动计划小组(如社会护理小组)。

(4)联盟联盟结构发生在相互依赖与战略性的行动之中，但其目标限制在小范围内，且所有的行动都发生在实际参与活动的组织中。这类结构的目标是具体的，成员关系以长期承诺为基础，相对稳定。这类结构主要包括各种公私伙伴关系、职业培训计划，以及其他完成具体性长期目标的实体关系。

(5)网络结构这种类型以长期使命和联合的战略性相互依赖的行动为典型特征。它的结构安排以广泛的任务为基础，各成员承诺在长期内使用重要的资源实现共同的目标。这种类型的协作结构主要发生在各种社区建设项目和经济开发项目之中。相比较而言，网络结构正成为协作性公共管理的代表性结构类型。网络结构为多种机构和组织的交互联系和协同运作提供了一个很好的平台，在解决复杂性问题和公共服务供给方面显示出了强大的优势。在政策领域，网络结构也发展迅猛，有学者认为2l世纪政策领域主要具有信息网络、开发网络、延展网络和行动网络四种基本类型¨“。当然，各种网络类型也存在着优劣，根据特定的实践活动选择相应的网络结构类型是公共管理实践者必须考虑的问题。

2．协作机制

协作性公共管理的协作机制包括一系列复杂的规则、规定和标准体系，但它与官僚制那种等级制度、严格的命令管理和新公共管理分散．化组织实体的内部管理也不相同。协作性公共管理的“协作机制的设置不是基于一个中心权威之上，因此不能由一个单一的组织目标来指导。这种设置中管理者的首要活动就是选择适i52；ij：当的参与者和资源，创造网络的运行环境，想方设法应付战略的和运行的复杂性。通过协作，每个参与者树立并维持了他的或她的权威，同时又与其他人一起管理。”[9牌。3换言之，这种协作机制以参与者相互依赖、联合决策、集体行动为重要内容。各种协同工作的协议和规则建立是协作机制的一个基本特征。以美国区域协作公共管理中的州际协议为例，它是由两个或两个以上的州之间协商达成，并经国会同意的法律协议。州际协议分为州际边界协议、州际分配或发展协议、州际规制协议、州际再分配协议四种类型。这些类型的州际协议共有300多份，涵盖的领域包括边界、重大基础设施建设、流域水资源管理、环境污染共同防治、区域经济发展、大都市区治理、共同资源开发和突发事件应急管理等。州际协议“被认为是解决州际边界和其他争端，促进各州通过联合行动解决包括从区域经济发展和资源保护到社会管理、公共服务与教育文化卫生等跨州区域公共问题的一种强有力的合作机制”Ⅲ1。美国的州际协议有效地促进了州际协作行动的制度化，推动了跨州公共事务管理的区域化，成为区域协作性公共管理运作机制的典型案例。

3．治理模式

协作性公共管理模式把公民参与作为运作过程一个重要的内容，注重公民参与在协作治理中的作用，赋予公民参与新的内涵，是协作性公共管理区别于其他治理理论的显著特色。正如库珀(Cooper)所言：“公民参与就是在一系列利益、制度、网络中和发展公民身份中，人们有意地组织起来，集体行动，参与治理的过程。”以此为基础，库珀(Cooper)等学者从理论上构建了一种以公民为中心的协作性公共管理治理模式(见图1)¨”。这一协作性公共管理治理模式包括五种参与途径和六个协作性变量。五种参与途径就是协商的、公民社会、信息交换、选民的和对抗的途径。六个协作变量即加强政府合法性，加强政府回应性，提高公民能力，提高政府公信力，提高政府对公民的信任和强化公民效力。六个协作性变量的最大化有利于以公民为中心的协作公共管理发挥最大的功效。在公民参与途径中。对抗的途径是最不能增加公民参与的协作性变量，而协作的途径是最能增加公民参与的协作性变量，它们代表参与途径的两端点；选民的、信息交换和公民社会的途径是一些具有中间功效的参与途径。在图l中，从外向内，参与途径的功效逐步增强。因此，通过协商的途径是实现公民参与的最佳途径，这一途径的实现依赖于对公民参与五个维度的把握：公民中哪些人是参与者?他们的参与动机是什么?他们为什么参与?在什么地方参与最有效?公民怎样进行参与?协作性公共管理治理模式从理论和实践上完整地回答了这五个问题，在公共政策和公共服务的公民参与中广泛地运用协商途径，实现了真正意义上的以公民为中心的治理。在地方治理的实践中，协作性公共管理可以具有多种模式。罗伯特•阿格拉诺夫(Rob-errAgranoff)和迈克尔•麦圭尔(MichaelMcguim)以“城市协作性活动的水平”和“此活动作为城市治理战略的程度”作为两个变量，把城市间的协作模式归结为六种：基于辖区的管理模型、节制模型、自上而下模型、接受捐赠模型、保守模型和满足模型¨”“’卵。多种实践模式的存在为以公民为中心的协作性公共管理的理论模式提供了坚实的实践基础。

三、评价及启示

从生成背景、内涵、结构、机制和治理模式看．协作性公共管理已经成为一种系统化的理论模式。它比官僚制单中心治理模式更具灵活性，比新公共管理分权化治理模式又更具协调性，比流行的多中心治理模式更加关注公民需求，注重民主治理。正如迈克尔•麦圭尔(Mi•chaelMc”im)所盲：“在理论和实践中，协作性公共管理已经成为公共管理中一种标准的政府治理的新模式。”【I7】w•D•利奇也指出：“协作性公共管理已经成为民主治理的一种重要理论。”【18】协作性公共管理理论模式对传统政府管理模式进行了有效的扬弃。在传统的政府管理中，协作关系一直存在于上下级政府之间和同级政府之间，相关的协作理论(如政府间关系理论、资源依赖理论等)广泛地存在于行政学的思想发展史中。当代西方地方政府的协作性公共管理可以看做是传统协作理论的一种复兴，并在扬弃传统协作理论的基础上，注入了新的内容，在治理结构、治理机制、治理模式及相关的管理能力与技能等方面都与传统的协作管理具有显著的区别，呈现出崭新的特征。协作性公共管理与新公共管理相比较，也具有较为明显的特色：

(1)从竞争转向协作。协作性公共管理与新公共管理的最大差异就是强调协作，把协作作为核心理念。新公共管理从本质上看是一种以竞争为核心理念的政府治理理论，它对市场机制和工商企业管理的方法、技术、手段倍加推崇，对协商、沟通、参与等协作功能却严重忽视，从而产生了碎片化治理的困境。协作性公共管理则把协作作为核心理念，通过协作的方法、技术、手段来提供整合性公共产品和公共服务。协作性公共管理从竞争转向协作，使政府治理模式从分散化治理迈向整体治理，推动了政府治理理论的模式创新。

(2)从任务转向问题。新公共管理以具体公共服务任务作为出发点，在实践中倡导单目标的任务型组织。任务型组织有效地满足了公民对多样化或个性化公共服务的需求，较大程度地提高公共服务供给效率，但是在解决公共服务中的邪恶问题(wickedproblems)面前表现得无能为力。协作性公共管理以问题为导向，提倡在公共治理与公共服务中的多主体协同运作与组织功能整合，通过建立一种跨界性的网络治理结构有效地解决了新公共管理任务型组织所不能解决的邪恶问题。因此．协作性公共管理与传统的协作理论和当代新公共管理理论区别开来，成为一种代表未来发展趋势的新型治理模式。随着社会变迁与政府所面临的公共治理问题的日趋复杂化．协作性公共管理必将成为未来公共行政理论与实践中最具活力的领域之一。作为一种地方治理理论的新模式，协作性公共管理也存在一些缺陷。如有学者认为协作中会出现协作参与者的目标难以达成一致、参与者力量不对称、信任关系难以建立、参与者之间的关联性模糊等障碍Ho】鹏。也有不少学者对协作性公共管理所要求的技术手段及工作人员所必备的素质要求提出担忧。还有学者认为协作性公共管理在权力影响、资源分配、责任共享等方面也存在困难。那么，为满足协作性公共管理的需要，未来的公共管理者需要做哪些准备呢?罗伯特•阿格拉诺夫(RobertAgranoff)等认为主要是考虑如下六个方面的闻题：

一是把协作性公共管理作为一种技术类型，发展协作的技术，开发协作的资源和技能；

二是调查协作环境中的决策，推测它与源自应用行为科学模式的决策有何不同；

三是协作的凝聚力，包括信任、共同目的、相互依赖以及其他协作性管理因素(类似于官僚制中合法权威的统治力量)；

四是要解决协作环境中权力、权威和影响的问题；

五是讨论老生常谈的责任问题，协作使我们的视野从关注等级责任转移到职责、回应的理念及民主观的教育；

六是探讨协作在公共计划和交付过程中加入的公共价值问题。认真地考虑这些问题，无疑有利于增强我国公共管理者运用协作性公共管理的能力。改革开放后，我国地方政府在一些领域也进行了新公共管理改革与治理理论模式创新的探索，取得不少成绩，但也产生了西方地方政府实施协作性公共管理时面对的共性问题，如新公共管理改革产生的部门协调与机构整合等治理问题。协作性公共管理对我国地方政府改革与治理不乏借鉴意义，归纳起来主要有如下几点。

一是在推进大部制改革的过程中构建地方政府间的协调机制。这可以在地方推进大部制改革的进程中建立如下三大机制：1)建立结构化的部门协同机制，既对部门内部的组织机构进行职能整合，也要对部门间的组织机构进行职能整合，实现部门内与部门问的协同联动运作。2)建立制度化的权力约束机制，在权力运行制度化的基础上建立行政权、执行权和监督权三权既相互协调又相互制约的权力运行机制。3)建立民主化的利益协调机制。大部制改革与以往的机构改革具有本质的区别，它是行政管理体制改革质的飞跃，必须对部门利益及相关个人利益进行大调整。西方地方政府的i54；i；i协作性公共管理的经验表明，部门利益是客观存在的，它不能根除，但可以通过民主化协商程序进行协调与化解。可见，建立民主化的利益协调机制是我国稳步进行了大部制改革、减少阻力的关键所在。通过大部制改革的这三大机制，有利于深化行政管理体制改革，切实解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。

篇4

[关键词]区域公共管理；物联网；超越

[中图分类号]F207 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2013）07-0109-04

物联网是通过信息技术将物与物联通在一起的新一代网络，在近几年引起了全世界的高度关注。美国将物联网视为摆脱金融危机和发展新经济的“双引擎”之一，欧盟提出“物联网行动计划”，日本提出“数字日本创新计划”，韩国提出“U-Korea计划”，纷纷参与到物联网发展制高点的争夺之中。在中国，对物联网的全面关注与研究始于2009年。迄今为止，物联网的研究和开发尚处于探索阶段，在技术和社会层面面临着很多挑战，但其对区域公共管理模式的革命性影响，彰显出物联网与区域公共管理相关研究的必要性和紧迫性。因此，面对物联网时代，我们急需对区域公共管理理论与实践做出相关的调整、充实和提升。

在物联网时代，超越组织边界的复杂问题层出不穷，区域性公共事务和区域化公共问题展现出全球化、区域化和信息化相互渗透、紧密结合的特征。政府、社会和市场通力合作，努力追求区域公共事务的双赢或多赢局面，这正在成为时代主旋律之一。在此背景下，现行区域公共管理模式的弊端日益明显：就价值层面而言，经济价值取向过度。公共价值取向不足，公众参与意识淡薄；就权力层面而言，分权与集权失度，政府、社会与市场权力失衡；就结构层面而言，机构整合协作乏力，组织运作缝隙过大。由此，区域公共管理模式的变革势在必行。在物联网时代，区域公共管理将从诸多方面实现对传统模式的超越。

一、重塑区域公共管理价值

（一）淡化经济价值取向

传统区域公共管理模式主要建立在西方经济学的理论基础之上，其基本价值取向在于提高效率，实现经济价值，因而衡量管理绩效的侧重点是经济和效率。经济学理论对于传统区域公共管理发挥了重要作用，但在物联网时代逐步显现出一些缺陷。一是西方经济学以个人利益为重的核心理念会导致公共利益的丧失。物联网所提供的海量信息具有易感性和难知性，受众在获得信息之后，往往被媒体的传播力量左右，很难对信息内容进行深入甄别和研究，导致传播内容简单化、肤浅化和失真化，个人私利对公共利益的损害很可能因为物联网的力量无限放大。二是以“工具人”和“经济人”为信条的西方经济学忽略了人作为“社会人”、“复杂人”的另一面。在这种信条下，区域公共管理往往会忽视文化因素对网络世界中人性的规制，忽略德治的重要性，使人性的弱点借助物联网而由网络世界传人现实世界，最终引发区域公共伦理危机。三是单纯将西方经济学应用到区域公共管理是一种不太高明的构想。区域公共管理生存于日趋网络化的环境之下，而单纯将经济学手段引入其中，决定了它采纳的价值准则一定是效率优先，其他的诸如公平、正义等价值准则会有意无意地被忽略或剔除，进而陷入区域公共管理合法性的认同危机。

物联网本质上并非谋利的工具，而是一种深刻影响整个社会生产、生活和生存方式的公共产品，除了为企业创造利润之外，更核心的价值是增添社会福利。物联网的公共性应用，其终极目标是通过发掘和覆盖已有的和潜在的市场需求，削减社会成本，最终实现一种社会化盈利。随着物联网画卷的逐步展开，区域公共管理将在一定程度上摈弃西方经济学“经济至上”的价值理念，至少在管理对象和目标上会超越“效率”的价值理念，采纳公共价值管理理论作为主要的理论基础，各公共机构将以追求区域公共价值作为其行动的出发点和落脚点。物联网所提供的人与物、物与物的互动模式有利于人们培养整体性思维、互动性思维、开放性思维和反思性思维。其中，整体性思维是所有思维模式的核心。因此，在物联网时代，改革者将运用整体性思维对区域公共管理进行反思与超越，更加强调区域的公共利益与公共责任，更加注重体现区域社会的代表性、回应性等民主价值，从根本上推进区域公共管理由经济价值到公共价值的重塑。

（二）创造区域公共价值

物联网作为战略性先导产业，在寻找和创造区域公共价值上具有重大作用。一是有助于改进区域公共管理问责方式。物联网既能够为现有的同体问责（即公共管理组织内部的问责）转化为异体问责（即外部对公共管理组织的问责）提供合适的技术平台，也可以为公民参与公共管理和问责提供有效的网络渠道，能够明显减少区域公共管理权责不明的现象，最终实现区域公共管理责任的明晰化。二是有助于完善区域公共危机应对措施。物联网极其便利的信息通信，有助于及时预警区域公共危机，深入了解区域公共危机产生的缘由，有针对性地采取区域公共危机救助措施，最大限度地减少区域公共危机的损失。三是有助于建设区域联合服务型政府。通过物联网，公民能更加便捷地参与和监督区域公共管理活动，区域地方政府能及时了解区域社会的需求，高度协调相互之间的管理措施，从而改变政府以往公共决策的片面性和封闭性，大大增强公共决策的整体性、全面性、开放性和协调性。四是有助于改变区域公共管理程序复杂、权力集中的局面，实现简化公共管理程序、下放公共管理权力的目标。物联网通过感应器和互联网来达到人与物的沟通和交流，实现对“物”的智能化、精确化监管与操作，这为精确寻找区域公共价值提供了极大便利，也为创造区域公共价值提供了着力点。

物联网时代的区域公共价值管理将越来越专注于如何创造区域公共价值。所谓“区域公共价值”，就是区域内公民对区域公共管理期望的集合。区域公共价值的创造与否，主要取决于区域公共干预是否实现了包括社会效益、经济效益和生态效益等在内的区域整体效益。在区域社会中，各类公共组织的责任不是确保自身的延续，而是根据区域发展的需要，积极改变自身的职能和行为，发现、定义和创造区域公共价值。然而，区域公共价值的变动是绝对的，不变是相对的。因此，管理者们需要借助物联网来在绝对变动中寻找相对不变的区域公共价值：其一，分析不同人群的利益偏好；其二，确定公众的利益关注点；其三，引导公众了解区域公共问题，表达区域公共诉求，探究区域问题缘由，寻求区域公共对策。

（三）拓展公众参与渠道

区域公众偏好对区域公共价值发挥决定性作用。区域公共价值最终南区由公众定义，在区域公众与区域公共部门的良性互动中得到确认。在传统媒介中，主体因知识程度、社会阶层等方面的不同，对物体的感知和理解存在一定的差异性。而物联网比以往媒介呈现出更强烈的开放性与平等性，因而这种差异性将逐步缩小。譬如，互联网时代的维基百科强调主体对文字的编辑和对信息的分享，它没有固定的编辑者和把关人，鼓励所有人平等享有修改其中内容的权利。与维基百科不同，物联网强调物体和主体的共同自主。只要用能联网的手机等载体，区域社会的每一个人就都能参与到物联网传播体系中，更为直观地发现自身和寻找信息目标。在物联网社会中，自由、民主、平等的观念更加深入人心。这些观念变迁折射到区域公共管理中，就是人们追求平等互动的意识越发强烈，认为其本质是一个协商、互动和交流的过程。物体作为媒介的实现，更加方便公众将区域公共管理的民主意识和参与意识转化成现实，平等性、开放性也成了物联网时代区域公共管理的基本特征。

二、重构区域公共管理权力

（一）寻求分权与集权的有机结合

传统区域公共管理的一项重要主张就是分权管理，这一主张比较适应传统区域公共管理的需要。然而，进人物联网时代后，在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下，市场变得无界化，信息出现无缝隙化，社会公共事务表现出高度渗透的趋势，区域乃至全球社会间结成“你中有我，我中有你”的相互依赖状态。物联网使得区域性和区域化无论是深度还是广度都得到很大增强，分权管理的弊端逐步凸显出来：它直接削弱了区域地方政府的控制能力，在物联网社会中越来越被认为是不安全的、危险的和不稳定的。由此，物联网时代的区域公共管理开始强调分权与集权的动态平衡。在价值导向上，将以区域公共事务和问题为主要价值导向，从根本上打破行政区域限制，通过物联网把“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务完全纳入区域管理之中。在主体选择上，将抛弃“全能型政府”的理念，推行“合作型政府”的理念。在顶层设计上，将改革政府“单中心”治理模式，推行政府、社会和市场“多中心”治理模式。

（二）构建政府、社会和市场的权力平衡

物联网集公共性与商业性于一身。一方面，物联网通过不同主体的参与来传递和接受信息，这意味其承担着社会公共性，需要按公共领域的规范要求来运行，向公众开放，为公共利益服务。另一方面，物联网有服务对象的限制和利益的局限，并非任何人都可以享受到它的开放性。物联网自其诞生之日起，商业化就已经在其体内潜藏，直至今日生根发芽，并大有枝繁叶茂之势。今天，随着经济的繁荣、制度的完善、大众文化的发展，媒介商业化作为其众多变化的诱因和先导，正以前所未有的速度迅速前进。。物联网的上述属性决定了区域公共管理权力的平衡不再局限于政府内部。事实上，随着物联网铺天盖地的发展和人们素质的提高，组织结构的扁平化和组织权力的外移已成大势。但这并不意味着组织层级制度的消亡。在物联网时代，区域公共管理所寻求的适度集权，不过是将政府内部的权力平衡提升到更高层面的政府、社会和市场间的权力平衡。

寻求区域公共管理的权力平衡并非是在政府、社会和市场之间绝对平等地分配权力，这在实践中也不可能。在那些具有全区域意义的公共事务上，区域地方政府要毫不犹豫地把权力集中起来，并通过行政系统行使这些权力。比如，建立区域发展战略小组和区域公共管理执行处等。但在局部的公共事务上，应当充分赋予社会和市场相应的管理权力。实现区域公共权力的平衡需要做到三点。一是加强法制建设。在政府、社会和市场的权力配置确定好后，要通过制定和完善法律制度来规范和保障这种权力配置，如果没有法律制度的规范保障，权力就难免陷入“收一放”循环的怪圈。二是强化权力监督。在区域公共管理权力失衡或失控的情况下，缺乏有效监督将直接导致权力滥用。因此，必须借助物联网来构建和强化各种监督机制，保证政府、社会和市场相互之间实现严格有效的监督，维护区域整体利益。监控机制应该做到政府既尽可能少干预微观的公共服务事务，又能确保对宏观公共事务实施有效调控，通过监督使政府、社会和市场在法律授权的范围内自由行事。三是完善相关配套措施。任何改革都是系统工程，需要制定和实施相关的配套措施，区域公共管理权力配置改革也理应如此。

三、重组区域公共管理结构

（一）加强公共机构的整合与协作

传统区域公共管理试图解决过去存在的条块分割和部门中心主义问题。但权力的过度下放造成了公共管理机构剧增，公共管理协作决策和问题解决机制缺乏，公共部门之间的沟通和协调存在较大困难，区域公共管理组织结构和服务供给呈现半碎片化。随着物联网的发展，区域公共管理机构的整合将加速。在物联网中，物体与主体的交互促进了区域社会公共空间的建构和理解。其一，物联网拓展了区域公共空问。物联网在激发主体潜能、建构私人空间的同时，在一定意义上也扩张了公共共享空间。因为物体在使主体更加便捷地获取信息、知识和自我的同时，也增强了区域公共领域的开放性。其二，物联网推动了区域社会关系变革。一方面，物联网推动区域社会关系的联结。因为当物体成为信息的载体和实际发起者时，它已经成为传播体系中某种原则的制定者，而这种共识和规则是区域社会关系建立的重要基础。另一方面，物联网推动区域社会关系的变换。媒介的每一次发展，都促成区域公共空间结构的变化。物联网出现后，将进一步促进区域社会关系的细化，使区域公共空间与私人空间不断重构和分化，其界限也将日渐模糊。相应的，区域公共组织也会朝功能化和分布化方向发展。因为区域公共组织不能功能化，就难以因应区域公共空间与私人空间模糊化的态势，整个管理就不可能平稳而有序。因此，区域公共管理者应该充分利用物联网来加强公共组织之间的协作与整合，建立一种由政府、社会和市场组成的新型网络结构和协作机制。

（二）实现公共组织的无缝隙运作

在物联网中，物体是真实性与虚拟性的有机结合体。所谓虚拟，主要是指利用媒介技术，通过数字化来取代原事物而形成新事物。在物联网中，主体通过自身生活体验进入到区域社会空间，物体以或真实或虚拟的方式呈现自身及文化形态：就私人空间而言，物体通过虚拟技术延展了人的真实存在；从区域公共空间来看，物体通过虚拟增加了真实的信息共享机会。由此，物联网一方面带来信息的“虚构”，另一方面也使主体共享的区域空间发生变化。相对传播手段的“虚拟”来说，这种区域公共空间的变化是真实的，并与私人空间的变化紧密相联，从而真正意义上实现了区域公共空间与私人空间的无缝隙状态。

无缝隙的区域社会空间需要无缝隙运作的区域社会组织。传统区域公共管理一定程度上避免了科层制的弊端，并引入市场竞争机制来实现公共利益的总体提升。但在区域公共事务日益网络化、区域公共需求日益多样化的物联网时代，这些做法已经不合时宜，应当构建一种新的“整体性治理”理念。区域公共管理组织结构不应当再基于一种或几种特定的功能，而应该以公众的公共需求为中心来进行顶层设计，在不影响专业化分工的前提下实现公共组织之间的协作。这一顶层设计要具备一定的创新意图，使设计出来的公共服务供给体制机制能够实现纵向层级结构之间和横向功能结构之间的协调发展。这种顶层设计既要克服部门主义、视野狭隘和各自为政的弊端，提高对复杂区域公共管理问题的应对能力，又要调整政府、社会和市场的横向关系，以政府为纽带，构建政府、市场、社会通力合作，和谐运转的区域治理网络，以便更好地满足区域公共服务的需求。

四、重建区域公共管理关系

（一）从侧重市场调控走向市场调控与宏观调控并重

传统区域公共管理的市场化主张体现了其对区域市场化倍加推崇的理念，然而，区域市场化在许多时候和场合都有其自身的局限性。市场经济并不意味着必须减少公共管理，而是应该实行不同的公共管理，因为没有公共管理的区域市场将导致撕裂化的区域社会。在某些特定的区域环境条件下。市场机制的局限会凸显，甚至会对整个区域造成一些消极的影响。就利益分配层面而言，市场经济本质上以利益为导向，因此它不但不阻碍，甚至可能促进纯租金的出现；就伦理层面而言，随着市场经济的发展，区域社会将构建较为完善的社会保障网，但它并非市场机制的产物。实践证明，市场机制并没有传统观念想象的那么神奇，毫无必要对市场化盲从。

传统区域公共管理所推行的过度市场化带来了严重的后果，当私人机构成为公共产品和公共服务的主要生产者时，政府就几乎放弃了应尽的区域公共管理责任。物联网本身就是市场性与公共性高度结合的新媒介，舍弃其一都会导致严重失衡，因此，物联网时代的区域公共管理不应当反对市场化，但应当反对过度的市场化和政府在市场化过程中的某些不适当的做法。因此，在物联网时代，对传统区域公共管理的过度市场化采取的重大修正举措就是加强宏观调控与市场调控的有机结合。政府要充分利用行政、经济、法律、教育诸多手段来调控区域宏观公共事务，同时把部分应当承担的公共产品和公共服务重新收回来自己进行生产和提供。

（二）从第三方政府走向网络化政府

区域公共管理经过多年的市场化发展，出现了所谓的“第三方政府”模式，即政府依赖私人公司和非营利组织来提供公共产品和公共服务。例如。当前美国联邦政府的每一个主要政策行动都是通过公私伙伴关系来进行管理的，如岗位培训、医疗卫生、环境清理、扶贫项目、高速公路等。当政府主要依赖第三方来提供区域公共服务时，政府的绩效也会主要依赖于对合作伙伴的管理能力。然而，虽然第二三方政府与私人组织合作的程度较高，但其对公私网络的管理能力却比较缺乏。因此，物联网时代的区域公共管理对过度市场化的第二个修正就是，以物联网为依托来建设网络化政府，实施网络化治理。事实上，传统区域公共管理在市场化方面最致命的错误并非市场化本身，而是对市场化的管理还保留着明显的等级制政府模式。在公共服务网络单一的年代，这种模式不会有太大问题，公共组织可以通过命令的方式来出色完成整齐划一的日常工作任务。然而，随着物联网的发展，日益发达的区域市场网络和日趋复杂的区域社会网络却迫使公共行政者开发新的治理模式。

从更为宽泛的意义上说，网络化治理不仅是对过度市场化的一种修正，更是一种与所有超出单一组织的活动相适应的区域公共管理模式。当政府、社会和市场共同参与到区域公共产品和服务的生产和提供中来，权力越来越分散，组织界限越来越不固定的时候，就必须要有一个跨越政府、社会和市场的执行网络去完成任务。在这种模式中，公共行政者的核心职责不再是直接管理人员和项目，而是组织区域公共资源、创造区域公共价值。因此，政府直接供给服务的功能将逐步淡化，管理区域公共价值的功能将大大加强。

物联网为第三方政府向网络化政府的发展提供了上乘的技术方案，它使得区域公共管理的信息成本得到极大的下降。伴随着物联网技术的发展，跨组织之间的沟通和交流将变得更好、更快、也更廉价。物联网革命已经以一种崭新的方式将复杂的区域公共管理系统组织起来，这些技术上的进步将更加有力地促进网络化区域公共管理模式的形成与发展，推动网络化区域公共管理时代的到来。

[参考文献]

[1]黄少安，关于制度变迁的三个假说及其验证[J]，中国社会科学，2000，（4）：37-49.

[2]彭彦强，区域经济一体化、地方政府合作与行政权协调[J]，经济体制改革，2009，（6）：138-141.

篇5

【关 键 词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

【 正 文】

从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublic Management）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performance indicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

市场状况／宪法职责模式

附图

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和滥用职权。

7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。

四、几点启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①Christopher Hood:《The New Public Management》，《Public Administration》，Vol 69 Spring1991(3-9).

②Owen Hghes;《The New Public Management》，New York St Martin’s Press 1995。

③Owen Hghes：《Public Management And Administration:An Introduction》，New YorkSt Martin's Press 1994.

④Metcalfe，Les Ruhard，Sue:《Improving Public Management》，London:Sega Publication1987.

篇6

摘要：本文从研究新公共管理的内容和特征入手，分析借鉴美国、新加坡、韩国等国家税务管理中新公共管理理论的应用和实践，从而提出借鉴新公共管理理念，完善税务行政管理的具体举措。

关键词：公共管理；税务行政管理；借鉴

1新公共管理理念的主要内容和基本特征

新公共管理是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为理论基础，主张将市场竞争机制引入公共管理，打破政府对公共产品与服务的垄断；更多地注重管理的结果，而不是只专注于过程，重视政府绩效的考核；把公众视为顾客，将顾客满意程度作为衡量的标准。新公共管理运动首先发端于英国，以撒切尔夫人上台为标志，随后波及到澳大利亚、新西兰、英国、加拿大、荷兰、法国等经济合作发展组织国家，在相当程度上提高了这些国家的公共管理水平，促进了经济与社会的发展，增强了整个国家在国际社会中的竞争能力。

新公共管理的的主要特征体现在七个方面。首先，新公共管理重新对政府职能及其与社会的关系进行定位，即政府不再是高高在上的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。其次，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量。第三，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，而实现严明的绩效目标控制。第四，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本－效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性。第五，新公共管理强调公务员不必保持中立，而应让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任。第六，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化。第七，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性。

虽然新公共管理也存在其自身的缺陷，比如无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法；把政府与公共的关系完全等同于供方与顾客的市场关系等等。但由于其在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，因而对我们进一步深化税收行政管理的理论和实践不无借鉴意义。

2新公共管理理念的成功实践

新公共管理理念是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了公共行政发展的趋势和方向。公共管理改革的浪潮在传统的西方国家和新型的工业化国家中普遍展开，已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，满足了更多的公共服务需要，促进了经济和社会的发展。通过国外税务管理部门对新公共管理理念的运行就可见一般。

美国国内收入局在1998年实施了重组与改革法案，其新使命被描述为“通过帮助纳税人了解和实现他们的纳税义务，并通过使税法公平适用于所有纳税人，来为美国纳税人提供最高质量的服务”。在组织形式上，收入局建立了一个类似于在私营部门中广泛应用的组织，即面向顾客需求的组织。在这里，税务机构的顾客是纳税人。利用先进的信息化技术，收入局同时减少了管理层次和主要单位数目，以有利于降低成本，提高效率，促进对顾客的培训和服务。在绩效评估方面，美国国内收入局建立了一套平衡评价体系，对收入局内部各级组织及其员工进行评估。

新加坡国家收入局提出的目标是“税务管理在国际上要居于领先地位，由受到良好培训的、专心工作的税务人员提供优质的服务”。新加坡国家收入局从1992年开始改革进程，将部门式的收入管理改为独立的收入局。独立的收入局有利于提高税务管理的灵活性，并能雇用到高技术的职员。同时，新加坡国家收入局把没有完整性的以税收为基础的组织结构，改为以功能为基础的为纳税人一站式服务的组织结构。这一新结构减少了以税收为基础的原有机构中存在的功能重复问题。

韩国国家税收服务局保证以1999年9月1日作为一个新起点，开始为纳税人提供公平、透明的税务管理服务。为此采用功能导向型管理制度进行根本性机构改革，并实施高效、公平的税务管理。同时，采取从外部评价国家税收服务局的绩效等措施。

新公共管理理论给西方税务机构改革带来的变化，是西方政府管理改革的缩影，为世界各国特别是向市场经济转型的国家加强税务机构内部管理提供了经验。这些经验归纳起来有三点：一是引入企业经营管理思想，注重结果、激励和绩效评估，放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制；二是把纳税人视为顾客，将政府的职责定位在根据纳税人（顾客）的需求向纳税人（顾客）提供服务，以顾客满意度作为衡量绩效的标准；三是重视税收管理活动的结果和产出，关心提供服务的效率和质量，并能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化做出富有成效的反应。

3借鉴新公共管理理念、完善税务行政管理的启示

我国目前正处于经济全球化的浪潮中，我国的经济更加深入地融入到全球经济中。近年来，我国也积极借鉴公共管理理念，作为加快行政管理改革的有益参照，并取得初步的成效。因此，作为政府公共部门的税务机构，很有必要借鉴新公共管理理论与实践的成果，按照“调动人力，减少成本，优化服务”的基本方针，逐步推进我国的税务行政管理改革。

3.1完善组织机构，进行合理布局税收组织结构是实现税收职能的组织保证，没有科学的组织结构，就会影响税收职能的实现。传统的税务机构体系纵向结构是按行政区划设立的层级制结构，有一级政府就有一级税务机构；横向结构则是下一级比照上一级，基本对称。税务部门信息化程度的迅速提高，为组织机构的扁平化奠定了良好的基础。所谓组织机构扁平化，就是通过减少行政管理层次，裁减冗余人员，从而建立起一种管理层次少、管理幅度大的组织机构。实现扁平化，就要对目前的组织机构进行改造重组，建立横向的信息交流机构，便于信息的沟通。要利用依托信息化的税收管理机制，减少中间环节，压缩管理层级，按照实际需要，收缩没有必要存在的税收机构，前移各项税收业务，简化工作程序。按照流程再造理论，摸清税收信息管理的内在规律，按照信息的流向和结转的方式归集税收业务，从而对机构进行合理布局，找到效率和制约的最佳平衡点。

3.2改进工作运行机制，保证机构高效运转运行机制包括各种岗责体系、规章制度、工作流程等。良好的工作运行机制是做好工作的可靠保证，是整个工作的基础，是实现税收职能的关键。没有机制的保证，税收职能的实现就会受阻，甚至难以实现。因此，必须按照整个税收工作的各个环节设定岗位，因事设岗，以岗定责，将各项工作分解落实到具体工作部门、具体工作环节、具体工作岗位、具体工作人员，使每一项工作任务都有明确指标、完成时限和基本要求；根据工作实际的需要，及时调整岗责，确保每一项工作特别是新增工作有人负责，有人管理，构建专业化的岗责体系。完善规章制度，加强制度建设，理顺工作流程，对工作运行的原则、具体工作的程序、手续做出明确规定，形成从一般规则到具体规则的层级结构和依法、简约、科学、高效的制度体系。进一步强化内部管理，完善具体制度，搞好部门配合，加强部门间信息的传递和交接，避免错位、缺位，消除“管理空档”和“真空地带”，建立起部门职责明确、工作程序规范、运转顺畅、文明高效的政务管理体系。同时，牢固树立税收成本观念，将税收成本观念引入税收政策制定和实际征管工作中。尽快建立规范、系统、科学的税收成本核算制度，明确成本开支范围、成本核算方法、成本管理责任等内容，加强成本控制和成本分析。定期对税收成本进行统计分析，对纳税成本进行测算，向社会公开，接收舆论监督，构建科学的衡量税收成本的指标体系。

3.3优化税收服务，提高工作实绩首先，创新服务理念。牢固树立“服务就是管理”的观念，把国家赋予的税收执法权更好地体现在为纳税人服务上，实现由传统执法意义上的“执法队”、“审判长”、“检察员”向体现全方位纳税服务的“服务员”、“导航员”、“裁判员”转变，从而通过优质的纳税服务引导纳税人的自觉纳税遵从，创建良好的征纳关系和税收环境。其次，创新服务载体。对现有服务资源和服务手段进行有效整合，逐步搭建纳税人质量认证、开业登记、注销、税种划分及税款入库的纳税服务外部平台和热线咨询、税收管理、税务登记、纳税申报、税款划转及税务稽查统一的纳税服务内部平台，实现以信息技术为支撑的服务手段的新突破。再次，创新服务内容。在依法治税的前提下，以纳税人的需求为总目标，进行具体细化，达到“六化”的标准，即纳税服务环境最优化、服务内容的标准化、纳税人办税成本最少化、纳税人待遇的公化平、办税效能的快捷化和服务过程的全面化。

3.4实施人本管理，充分调动人力资源一方面，根据注重结果、灵活性和激励的原则，在公务员招聘、工资、培训、晋升和解聘等方面，设计强有力的税务人员激励约束机制，真正做到“能者上，庸者下”，使税务人员的行为与税务机构的战略目标统一协调起来。创新人才评价机制，把品德、知识、能力和业绩等要素作为评价人才的主要指标，完善推荐、测评、评议制度，逐步建立上级考核、同级评比、下级评议、自我评价相结合的税收专业人才绩效考核体系，完善资格考试考核、业内同行评议相结合的专业技术人才评价体系。创新人才激励机制，建立待遇与贡献相对应的分配制度，采取诸如以岗定级、竞争上岗、岗绩结合等多种方法确定报酬，逐步完善职务与能级相结合的工资、奖励制度，综合考虑工作职责、能力、业绩、年功等因素，适当拉开收入差距，增强能级的激励功能。另一方面，必须充分重视行政管理环境的培育，加强税收文化建设，用先进的文化来培育人。有意识地培育适应现代社会发展要求的积极奋发、健康向上的税务行政文化，创造良好的行政管理环境，在税务人员中形成一种共有的思想观念、价值观念、道德观念、行为标准，使这种文化意识渗透到税务机关的行政管理中，潜移默化地影响和制约税务人员的行政行为。同时，通过开展丰富多彩、有益身心健康的活动，营造有特色的行政文化氛围，推动行政机关的精神文明建设，增强全体机关人员的群体性和凝聚力，从而更好地开展各项工作，推动行政管理现代化建设。

篇7

政府受托责任的变化和会计确认基础的选择

会计目标决定了会计确认基础的选择。政府财务报告的目标是提供政府受托责任的信息。随着政治经济环境的变化，政府所承担的受托责任的重点开始有所转变，从而导致会计确认基础从收付实现制向权责发生制转变。传统公共管理体制下，各级政府部门只需要达到规定的目标，而不需要考虑要达到这一目标所需耗费的经济资源，只要遵守预算和法律法规的要求，无需向社会公众披露资源的使用效率。由于传统公共管理体制下政府的受托责任主要反映在政府的支出是否遵守授权和法律法规的要求，因此政府会计总是和预算紧密联系的，政府会计成了预算管理的工具和手段，主要用以反映预算的执行情况并为预算的编制提供信息。收付实现制直接对现金收支加以记录，不仅操作简单、易于理解，而且在衡量收支合规性方面非常有效。然而20世纪80年代以后，许多国家掀起了以降低政府成本、提高行政效率为目标的新公共管理运动，在这种管理模式下，政府的受托责任发生了重大的变化，不仅要做到收支的合规，而且要重视产出，重视绩效，重视成本和效益分析，要全面反映政府提供公共产品的成本，将收益和所耗费的资源相配比，以衡量政府的工作绩效，政府必须在一定的资源耗费下尽可能多产出［2］。政府受托责任的变化，对会计信息系统提出了新的要求，会计信息系统应该充分反映真实的财务状况，应该提供充分的成本信息，从而有利于以产出为基础编制预算，并以产出的成本进行评价。收付实现制下是难以实现这些要求的，使用权责发生制则可以提供更全面更完整的信息。

OECD国家改革经验的借鉴

20世纪70年代以来，部分发达国家兴起“新公共管理”理念，将企业管理理念引进政府公共管理，强调政府和公共部门必须重视财政绩效和受托责任，要求政府财政预算更加透明、会计信息更加完整。实践证明，收付实现制下的政府财务报告不能全面反映政府的资金运动和积累状况，财务报告信息不够全面透明，而以权责发生制为基础编制的政府预算，可以全面、真实、准确地反映政府的收支活动和财务状况，有利于提高政府预算管理水平，增强财政透明度，能对政府的收入和负债进行全面而连续的反映，因此，OECD国家大多数在政府财务报告上采用了权责发生制，后来许多发展中国家也开始在政府会计中不同程度上引进权责发生制。这种制度对于支持绩效导向的政府预算改革、鉴别和控制财政风险以及改进政府对长期资产的管理等方面的作用日益彰显。此外，有关国际组织对于政府会计的确认基础改革也给予了密切的关注。国际会计师联合会(IFAC)在1986年就设立了公共部门委员会(PSC)，2004年11月改名为国际公共部门会计准则委员会(IPSASB)，制定并了基于完全的而非修正的权责发生制基础的国际公共部门会计准则(IPSASs)。世界银行、国际货币基金组织(IMF)等也提倡从现金制向权责发生制转变，并且积极推动IPSASs的应用［3］。正是由于各国政府和国际组织的大力推动，权责发生制在政府会计中的运用日益成为政府会计改革的基本特征和发展趋势，为提高政府财务信息质量、增强财政透明度，建立与新公共管理体制相适应的政府会计模式创造了条件。但是政府预算的权责发生制改革涉及很多方面，而且权责发生制也不断受到来自政府官员、社会公众和经济学家的质疑，认为应计制的强度越高，风险就越大，需要解决的计量问题就越多，也越缺乏理论的支持，结果将会更加主观，对于潜在的资产、负债项目、不同资产和负债，应当不同程度地采用权责发生制，因此，OECD国家在实践中，也都是不同程度地采用了权责发生制:1)完全采用:所有事项都按照权责发生制来确认;2)局部采用:除不进行资产资本化和折旧外全部采用权责发生制;3)特别规定:总体实行收付实现制，但对某些特定事项采用权责发生制;4)补充规定:总体实行收付实现制，但对某些事项按照权责发生制做出补充性规定。

中国政府会计确认基础的选择

在新公共管理浪潮的推动下，我国正在向建立廉洁、高效的政府行政体系方向发展，作为国际社会的重要成员，我国政府必须遵循国际规则，向各国政府和国际组织提供必要的信息，保证国际资本的健康流动，维护世界经济的稳定，从而提高国家的国际竞争力。另外，近年来我国越来越多的政府部门、会计学家和会计工作者也开始关注政府会计的建设。公共财政的建设，也积极推动了权责发生制的引入。西方国家的政府会计改革实践，为我国改革预算会计，引入权责发生制也提供了可借鉴的经验。

(1)阶段性地进行权责发生制改革。根据国际经验，政府会计采用权责发生制是一项需要付出代价和成本的改革，采用何种程度的权责发生制，需要权衡。我国预算会计确认基础的改革，既要参考国外政府会计改革的经验教训，也要符合我国预算会计现状和财政管理体制。预算会计信息应当和财政管理的要求一致。如果会计信息在数量和质量上不能满足财政管理的需要，财政管理的部分功能就会缺失;如果会计信息的提供超出了财政管理的需要，那就会造成信息的过度，从而提高了信息提供的成本。因此，预算会计的改革中首先应当避免一蹴而就的想法，而应当分项目、分阶段引入权责发生制。

政府的受托责任包括合规性的受托责任和财政绩效的受托责任，合规性是受托责任的较低层次，但也是基础层次，只有在实现了合规性目标后才能够追求财政绩效的受托责任。西方国家经过多年的财政管理实践，已经较好地解决了合规性问题，在新公共管理的推动下，把目标提高到财政绩效是很自然的事情。而在我国，近年来国家审计中暴露出了大批的公共部门违法、违纪问题，表明我国目前政府公共部门的合规性目标尚未达到，合规性问题仍是政府公共受托责任的关注焦点。另外，在政府公共部门中全面推行权责发生制会计系统，实施和运行的成本也相当高。可见我国预算会计由收付实现制向权责发生制全面转变的时机尚未完全成熟，但随着新公共管理浪潮在世界范围内的冲击，我国也需要建立新的公共管理模式和新的公共财政管理模式，需要在保证合规性的同时努力实现提高财政绩效的目标。这就要求我国逐步地引入权责发生制。

(2)权责发生制改革的内容。改革要循序渐进，逐步实施。国际上绝大多数国家在改革中采用了循序渐进的过渡办法。我国作为一个实行五级预算管理体制的大国，不可能一步到位。法国的一些做法就值得我们借鉴，法国从1999年起在中央政府会计中逐步引入权责发生制原则，如在年末计提应计应付利息，对固定资产进行盘点后开始计提折旧，对债权开始提取坏账准备，在报告中加强附注披露等［4］。这些做法虽然没有改变整个会计系统的核算基础，却在一定程度上弥补了收付实现制的不足，为向权责发生制平稳过渡打下了基础，适合刚开始引入权责发生制会计的国家借鉴。事实上，收付实现制和权责发生制只是确认基础的两个极端，在它们之间，还有修正的收付实现制和修正的权责发生制。其中修正的收付实现制通常将会计期末后一定时期内能够收到的应收款项作为收入确认，这种确认基础比较偏向于收付实现制。修正的权责发生制的修正内容通常是不确认实物资产，从而也不确认固定资产折旧，这种确认基础比较偏向于权责发生制［5］。

篇8

关键词：新公共管理；新公共服务；公共行政

中图分类号：F272.9　文献标识码：A　文章编号：1672-3198(2009)10-0033-02

1　新公共管理理论

新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治一行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

2　新公共行政管理的基本特征

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制)，而实现严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标(performance indicator)对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务。但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系。特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治一行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短(美国政务官平均任期仅22个月)。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数规模优势，政务官与事务官的比例严重失调。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

3　公共服务理论

从柏拉图、亚里士多德到卢梭、霍不斯至马克思，他们对于政府的产生与性质的论述有根本的差异，但是在政府为人而产生和存在这点是共同的。柏拉图将政府的产生和存在当作一种正义或者一种“善的实现”，是人类自觉地通过政府这种组织实践达至幸福的途径，人们“由于需要许多东西，我们邀集许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们就叫它做城邦。”亚里士多德进而指“出城邦是一个至高而广阔的社会团体，人类的生活可以获得完全的自给自足，而其实际的存在却是为了优良的生活。”发展到卢梭时，他提出政府是一种公意。有人们各自让渡一部分权利所订立的契约，本质也是为人民所拥有，为人的目的服务的。霍布斯把政府的本质定义为：“一大群人相互订立信约，每人都对他的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”而与上述不同的是，马克思对政府的产生和发展进行了历史的划分，发现两种不同性质的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的价值高度同一的政府，实现人与人的本质的完全同一。在对新公共管理进行性批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务的新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式，他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：(1)服务而非掌舵；(2)公共利益是目标而非副产品；(3)战略地思考，民主地行动；(4)服务于公民而不是顾客；(5)责任并不是单一的；(6)重视人而不止是生产率；(7)超越企业家身份，重视公民权和公共服务。夏书章先生对此有这样的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何。有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”与新公共管理建立在个人利益

最大化的经济观念之上截然不同的是，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在：①新公共服务呼吁维护公共利益，“当公民能够根据公共利益去行动时，社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来，并转变成一种美德和完整的存在，向社会奉献的过程最终使个人变得完整”，这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。②新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为，政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的，“公民具有一种公共事务的知识，一种归属感，一种对整体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行，就一定能获得成功。③新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化，政府不再是处于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到，公共项目和公共资源并不属于他们自己，作为负责任的参与者，而不是企业家，他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”，将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。

4　启示

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客(社会公众)的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规(如制订《国家公务员法》)，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

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（一）创造区域公共价值

物联网作为战略性先导产业，在寻找和创造区域公共价值上具有重大作用。一是有助于改进区域公共管理问责方式。物联网既能够为现有的同体问责（即公共管理组织内部的问责）转化为异体问责（即外部对公共管理组织的问责）提供合适的技术平台，也可以为公民参与公共管理和问责提供有效的网络渠道，能够明显减少区域公共管理权责不明的现象，最终实现区域公共管理责任的明晰化。二是有助于完善区域公共危机应对措施。物联网极其便利的信息通信，有助于及时预警区域公共危机，深入了解区域公共危机产生缘由，有针对性地采取区域公共危机救助措施，最大限度减少区域公共危机损失。三是有助于建设区域联合服务型政府。通过物联网，公民能更加便捷地参与和监督区域公共管理活动，区域地方政府能及时了解区域社会的需求，高度协调相互之间的管理措施，从而改变政府以往公共决策的片面性和封闭性，大大增强公共决策的整体性、全面性、开放性和协调性。四是有助于改变区域公共管理程序复杂、权力集中的局面，实现简化公共管理程序、下放公共管理权力的目标。物联网通过感应器和互联网来达到人与物的沟通和交流，实现对“物”的智能化、精确化监管与操作，这为精确寻找区域公共价值提供了极大便利，也为创造区域公共价值提供了着力点。物联网时代的区域公共价值管理将越来越专注于如何创造区域公共价值。所谓“区域公共价值”，就是区域内公民对区域公共管理期望的集合。区域公共价值的创造与否，主要取决于区域公共干预是否实现了包括社会效益、经济效益和生态效益等在内的区域整体效益。在区域社会中，各类公共组织的责任不是确保自身的延续，而是根据区域发展的需要，积极改变自身的职能和行为，发现、定义和创造区域公共价值。然而，区域公共价值的变动是绝对的，不变是相对的。因此，管理者们需要借助物联网来在绝对变动中寻找相对不变的区域公共价值：其一，分析不同人群的利益偏好；其二，确定公众的利益关注点；其三，引导公众了解区域公共问题，表达区域公共诉求，探究区域问题缘由，寻求区域公共对策。

（二）拓展公众参与渠道区域公众偏好

对区域公共价值发挥决定性作用。在民主国家中，唯有公众才能决定对他们来说什么是真正具有价值的。可见，区域公共价值最终由区域公众定义，在区域公众与区域公共部门的良性互动中得到确认。在传统媒介中，主体因知识程度、社会阶层等方面的不同，对物体的感知和理解存在一定的差异性。而物联网比以往媒介呈现出更强烈的开放性与平等性，因而这种差异性将逐步缩小。譬如互联网时代的维基百科强调主体对文字的编辑和对信息的分享。它没有固定的编辑者和把关人，鼓励所有人平等享有修改其中内容的权利。与维基百科不同，物联网强调物体和主体的共同自主。只要用能联网的手机等载体，区域社会的每一个人就都能参与到物联网传播体系中，更为直观地发现自身和寻找信息目标。在物联网社会中，自由、民主、平等的观念更加深入人心。这些观念变迁折射到区域公共管理中，就是人们追求平等互动的意识越发强烈，认为其本质是一个协商、互动和交流的过程。物体作为媒介的实现，更加方便公众将区域公共管理的民主意识和参与意识转化成现实，平等性、开放性也成为了物联网时代区域公共管理的基本特征。

二、区域公共管理权力的超越

（一）寻求分权与集权的有机结合

传统区域公共管理的一项重要主张就是分权管理，这一主张比较适应传统区域公共管理的需要。然而进入物联网时代后，在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下，市场变得无界化，信息出现无缝隙化，社会公共事务表现出高度渗透的趋势，区域乃至全球社会间结成“你中有我，我中有你”的相互依赖状态。物联网使得区域性和区域化无论是深度还是广度都得到很大增强，分权管理的弊端逐步凸显出来：它直接削弱了区域地方政府的控制能力，在物联网社会中越来越被认为是不安全的、危险的和不稳定的。由此，物联网时代的区域公共管理开始强调分权与集权的动态平衡。在价值导向上，将以区域公共事务和问题为主要价值导向，从根本上打破行政区域限制，通过物联网把“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务完全纳入区域管理之中。在主体选择上，将抛弃“全能型政府”的理念，推行“合作型政府”的理念。在顶层设计上，将改革政府“单中心”治理模式，推行政府、社会和市场“多中心”治理模式。

（二）构建政府、社会和市场的权力平衡

物联网集公共性与商业性于一身。一方面，物联网通过不同主体的参与来传递和接收信息，这意味其承担着社会公共性，需要按公共领域的规范要求来运行，向公众开放，为公共利益服务。另一方面，物联网有服务对象的限制和利益的局限，并非任何人都可以享受到它的开放性。物联网自其诞生之日起，商业化就已经在其体内潜藏，直至今日生根发芽，并大有枝繁叶茂之势。今天，随着经济的繁荣，制度的完善，大众文化的喧嚣，媒介商业化作为其众多变化的诱因和先导，正以前所未有的速度狂飙前进［3］。物联网的上述属性决定了区域公共管理权力的平衡不再局限于政府内部。事实上，随着物联网铺天盖地的发展和人们素质的提高，组织结构的扁平化和组织权力的外移已成大势。但这并不意味着组织层级制度的消亡。在物联网时代，区域公共管理所寻求的适度集权，不过是将政府内部的权力平衡提升到更高层面的政府、社会和市场间的权力平衡。寻求区域公共管理的权力平衡并非是在政府、社会和市场之间绝对平等地分配权力，这在实践中也不可能。在那些具有全区域意义的公共事务上，区域地方政府要毫不犹豫地把权力集中起来，并通过行政系统行使这些权力。比如，建立区域发展战略小组和区域公共管理执行处等。但在局部的公共事务上，应当充分赋予社会和市场相应的管理权力。实现区域公共权力的平衡需要做到三点：一是加强法制建设。在政府、社会和市场的权力配置确定好后，要通过制定和完善法律制度来规范和保障这种权力配置，如果没有法律制度的规范保障，权力就难免陷入“收—放”循环的怪圈。二是强化权力监督。在区域公共管理权力失衡或失控的情况下，缺乏有效监督将直接导致权力滥用。因此，必须借助物联网来构建和强化各种监督机制，保证政府、社会和市场相互之间实现严格有效的监督，维护区域整体利益。监控机制应该做到政府既尽可能少地干预微观的公共服务事务，又能确保对宏观公共事务实施有效的调控，通过监督使政府、社会和市场在法律授权的范围内自由行事。三是完善相关配套措施。任何改革都是系统工程，需要制定和实施相关的配套措施，区域公共管理权力配置改革也理应如此。

三、区域公共管理结构的超越

（一）加强公共机构的整合与协作

传统区域公共管理试图解决过去存在的条块分割和部门中心主义问题。但权力的过度下放造成了公共管理机构剧增，公共管理协作决策和问题解决机制缺乏，公共部门之间的沟通和协调存在较大困难，区域公共管理组织结构和服务供给呈现半碎片化。随着物联网的发展，区域公共管理机构的整合将加速。在物联网中，物体与主体的交互促进了区域社会公共空间的建构和理解。其一，物联网拓展了区域公共空间。物联网在激发主体潜能，建构私人空间的同时，在一定意义上也扩张了公共共享空间。因为物体在使主体更加便捷地获取信息、知识和自我的同时，也增强了区域公共领域的开放性。其二，物联网推动了区域社会关系变革。一方面，物联网推动区域社会关系的联结。因为当物体成为信息的载体和实际发起者时，它已经成为传播体系中某种原则的制定者，而这种共识和规则是区域社会关系建立的重要基础。另一方面，物联网推动区域社会关系的变换。媒介的每一次发展，都促成区域公共空间结构的变化。物联网出现后，将进一步促进区域社会关系的细化，使区域公共空间与私人空间不断重构和分化，其界限也将日渐模糊。相应的，区域公共组织也会朝功能化和分布化方向发展。因为区域公共组织不能功能化，就难以因应区域公共空间与私人空间模糊化的态势，整个管理就不可能平稳而有序。因此，区域公共管理者应该充分利用物联网来加强公共组织之间的协作与整合，建立一种跨越政府、社会和市场的新型网络结构和协作机制。

（二）实现公共组织的无缝隙运作

在物联网中，物体是真实性与虚拟性的有机结合体。所谓虚拟，主要是指利用媒介技术，通过数字化来取代原事物而形成新事物。在物联网中，主体通过自身生活体验进入区域社会空间，物体以或真实或虚拟的方式呈现自身及文化形态：就私人空间而言，物体通过虚拟技术延展了人的真实存在；从区域公共空间来看，物体通过虚拟增加了真实的信息共享机会。由此，物联网一方面带来信息的“虚构”，另一方面也使主体共享的区域空间发生变化。相对传播手段的“虚拟”来说，这种区域公共空间的变化是真实的，并与私人空间的变化紧密相联，从而真正意义上实现了区域公共空间与私人空间的无缝隙状态。无缝隙的区域社会空间需要无缝隙运作的区域社会组织。传统区域公共管理一定程度上避免了科层制的弊端，并引入市场竞争机制来实现公共利益的总体提升。但在区域公共事务日益网络化，区域公共需求日益多样化的物联网时代，这些做法已经不合时宜，应当构建一种新的“整体性治理”理念。区域公共管理组织结构不应当再基于一种或几种特定的功能，而应该以公众的公共需求为中心来进行顶层设计，在不影响专业化分工的前提下实现公共组织之间的协作。这一顶层设计要具备一定的创新意图，使设计出来的公共服务供给体制机制能够实现纵向层级结构之间和横向功能结构之间的协调发展。这种顶层设计既要克服部门主义、视野狭隘和各自为政的弊端，提高对复杂区域公共管理问题的应对能力，又要调整政府、社会和市场的横向关系，以政府为纽带，构建政府、市场、社会通力合作，和谐运转的区域治理网络，以便更好地满足区域公共服务的需求。

四、区域公共管理关系的超越

（一）从侧重市场调控走向市场调控与宏观调控并重

传统区域公共管理的市场化主张体现了其对区域市场化倍加推崇的理念，然而区域市场化在许多时候和场合都有其自身的局限性。市场经济并不意味着必须减少公共管理，而是应该实行不同的公共管理，因为没有公共管理的区域市场将导致撕裂化的区域社会，它不仅会摧残市场经济，而且会毁灭自由民主。在某些特定的区域环境条件下，市场机制的局限会凸显，甚至会对整个区域造成一些消极的影响。就政治层面而言，自由民主能够有效促进市场经济，但市场经济并不必然促进自由民主；就利益分配层面而言，市场经济本质上以利益为导向，因此它不但不阻碍，甚至可能促进纯租金的出现；就伦理层面而言，随着市场经济的发展，区域社会将构建较为完善的社会保障网，但它并非市场机制的产物。实践证明，市场机制并没有传统观念想象得那么神奇。因此，毫无必要对市场化盲从。传统区域公共管理所推行的过度市场化带来了严重的后果，当私人机构成为公共产品和公共服务的主要生产者时，政府就几乎放弃了应尽的区域公共管理责任。物联网本身就是市场性与公共性高度结合的新媒介，舍弃其一都会导致严重失衡，因此物联网时代的区域公共管理不应当反对市场化，但应当反对过度的市场化和政府在市场化过程中的某些不适当的做法。因此，在物联网时代，对传统区域公共管理的过度市场化采取的重大修正举措就是加强宏观调控与市场调控的有机结合。政府要充分利用行政、经济、法律、教育诸多手段来调控区域宏观公共事务，同时把部分应当承担的公共产品和公共服务重新收回来自己进行生产和提供。

（二）从第三方政府走向网络化政府

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20世纪80年代初开始，由新西兰率先发起，澳大利亚、英国、加拿大、美国等西方国家都先后进行了政府会计和预算改革。目前，随着我国政府职能的转变与公共财政体制改革的不断深入，推进以权责发生制为基础的政府会计体系建设，已越来越为决策者和理论者关注。从国外的改革经验看，实现由收付实现制向权责发生制的转变是政府会计改革的关键所在，也是政府会计实现国际趋同的主要标志。我国在政府会计改革中如何实现这一转变，目前理论界尚无定论，本文将结合国外政府会计改革的经验对此进行分析。作为会计核算两大基础之一的收付实现制，以现金的实际收付来确认交易和事项，

通过计量主体在某会计期间收到的现金与付出的现金之间的差额，衡量主体的财务成果。一般认为，收付实现制适用于关注现金余额并控制其变化的情况。传统上绝大多数政府部门采用收付实现制进行核算和报告，这是在证明现金支出符合性控制合规方面的功效。由于传统政府管理模式下，政府部门不以利润为活动目标，更不以利润作为评价政府活动绩效的尺度，政府收入来源于法律赋予的强制征税权力而非公共产品的销售或服务的提供，因此收付实现制提供了一种报告组织支出总额的简单而有效的途径。与收付实现制不同的是，权责发生制以交易和事项是否实质发生为评判标准计算主体在某期间经济收益与经济消耗的差额，作为主体的财务成果。一般认为，权责发生制关注主体控制的经济资源及其变动情况的真实信息。采用权责发生制的政府等非盈利组织通过组织净值的计量反映主体的财务状况。

由于该净值在现金基础上加减应收及应付账款、应计收入及负债，并考虑递延资产与收入，所以它为真实报告组织的现有资源和未来责任提供了一种手段。同时，在预算管理上，权责发生制以政府部门提供的产品和服务等产出为基础编制计划，并按照产出的成本进行评价。对政府管理而言，该会计基础更具决策的相关性，使得政府及其所属的公共部门履行受托责任的情况更加经得起检验。而建立在资源合理配置基础上的预算方案也更符合政府长期战略的目标要求。对于在政府会计中采用何种计量基础，应对两种基础进行综合比较。收付实现制：在传统公共管理体制下，政府开支是否符合授权和法律法规要求是受托责任的首要问题。如果开支按收付实现制记录，那么核查政府履职情况时依据就相当明确。此外，收付实现制操作简单、易于理解，数据处理成本相当低廉。

因此，在传统公共管理的政府受托责任表现为确保合规、防止腐败浪费的既定目标时，收付实现制具有相当好的适应性。但随着公共管理环境的剧变，收付实现制在政府绩效最大化目标、信息透明度、为社会公众维护国有资产等责任面前，表现得无能为力。例如，由于政府拥有的资产（固定资产、无形资产等）和承担的负债（长期债务、拖欠费用等）在收付实现制报表中无从体现，致使政府财务状况信息被扭曲；对贷款、养老金、社会保险计划等隐性负债不能及时确认，导致若干年后政府出现巨额债务负担等。权责发生制：政府会计引入权责发生制是在新公共管理体制下实现的，因此其相对收付实现制的优越性也在这一环境下得以体现。

首先，权责发生制会计报告为社会公众充分提供了如实评价政府财务状况和运营绩效的信息，促进了有效的政府管理；其次，权责发生制量化了政府计划和活动的效率水平，为改进公共部门的服务质量和效率提供了评价机制；再次，权责发生制给政府部门带来了观念的转变，使管理者更重视政府机构的效率、效果等财务绩效管理问题；最后，权责发生由整理提供制更加适应新公共管理环境下公共受托责任的要求，增强了财务透明度。随着公共管理体制的建立，当受托责任将政府绩效作为考核公共财政依据、政府会计目标从关注合规性转至反映真实财务状况及成果信息时，权责发生制相对收付实现制优势更加明显。虽然，会计信息成本会有提高，但引入权责发生作为政府会计核算基础，其利将远大于弊。事实上，经济合作与发展组织（OECD）国家的政府会计权责发生制改革实践已经取得了巨大成功，优越性压倒了局限性。

从国外实施权责发生制的范围来看，主要有三种情况：①在所有政府会计科目上都实施权责发生制，固定资产计提折旧。代表国家有澳大利亚、新西兰、加拿大、芬兰、瑞典等国。这些国家实施完全的权责发生制，改革比较彻底；②在主要会计科目上采用权责发生制，部分资产和负债科目仍采用收付实现制，如冰岛、意大利等国。这些国家实行的是修正的权责发生制，除不计提折旧外，其他会计科目的核算均采用权责发生制；③除特定的交易采用权责发生制外，均按收付实现制进行核算，如丹麦、法国、波兰等国。在丹麦，利息费用和员工养老金按权责发生制核算，其他会计科目则采用收付实现制。

在波兰，员工养老金也采用权责发生制。从国外实施权责发生制的层面来看，主要有两种情况：①整个政府层面和各政府部门均采用权责发生制进行会计核算和编制财务报告，如美国、英国、澳大利亚、新西兰等国家。在这些国家的政府会计中，权责发生制不仅应用于各个政府机构、部门，而且在整个政府层面上也要采用权责发生制进行会计核算和编制财务报告；②只在政府机构、部门的层面上采用权责发生制，而在整个政府层面上则主要以收付实现制为核算基础。如比利时、德国、法国、荷兰、葡萄牙、瑞士等国家。这些国家在财政部门对各政府机构、部门拨付款项时，按收付实现制进行会计核算和编制财务报告，而在各政府机构、部门取得收入和发生支出时，则采用权责发生制进行会计核算和编制财务报告。但是，西方有关权责发生制的改革也出现诸多问题：①改革成本巨大，如德国黑森洲进改革方案设计和软件开发等高达2亿欧元；②影响信息需求，如澳大利亚由于全面引用权责发生制而忽视了现金交易信息，影响了政府通过财政政策实施宏观调控的信息需求；③部分项目无法计量，如英、法两国政府在资产负债表上仅以1元分别列示公园绿地和文化遗产；④审计机构不予认同，如美国审计总署连续8年对联邦政府财务报告“拒绝发表意见”，认为某些会计和报告实务存在着明显的重大缺陷。通过国外政府会计改革的实践，不难看出权责发生制的引入，将是改革面临的一个重要而棘手的问题。针对这一问题，理论界的主要观点有：①政府会计宜采用收付实现制，不宜采用权责发生制；②实行修正的收付实现制,逐渐向权责发生制过渡;③实行修正的权责发生制,以完全的权责发生制作为长远目标;④渐进式地引入权责发生制。

本文认为，我国政府会计核算基础的改革应本着借鉴国外政府会计改革经验，同时符合我国财政管理体制和政府会计具体情况的原则。根据我国的国情，可采取第三种观点，即选择修正1收付实现制与权责发生制在政府会计中的优劣评析2国外实施权责发生制的主要形式及经验3我国可选择的政府会计核算基础改革路径1.1政府会计收付实现制的基本特征1.2政府会计权责发生制的基本特征1.3两种会计基础的比较的在处理该题型时，考生需要关注的不仅仅是一些原文细节信息的重现，同时要注意的是对原文进行短句归纳，在这部分要求记下阅读中碰到的词语及其搭配。词汇是语言的基础。联结理论使我们从另一个视角来看词汇的存在形式，即词汇存在于网络中的各个节点上。学习者通过在各种语境中接触大量的语言素材就能建立语言形式和意义的关系，并获得语言知识以外的信息。词汇的拓展不仅是个体词项积累的结果，而是要将所学的词语并入到神经网络中。这种并行的神经网络的信息处理机制能够用已有的语法知识和小的词汇单位来理解输入的信息，同时使用这种预制材料，即比单词大的语义单位，能够更快地输出。通过这种题型的锻炼，学生可以更为明确的认识到词汇的使用方式和不同原则，并且可以将这种填空模式看作是一种输出过程。在二十多个词性含义各不相同的选项中做出选择，或者从原文中寻找出正确的词汇填入相应空格，都可以强化学生对于词汇的词性、含义、作用乃至拼写等相关信息，从而巩固词汇的信息化使用，而不是仅仅将词汇当作一个认知信号孤立的保存在大脑中。此外，摘要本身作为文章整体或部分段落的概括，作为阅读后的训练也起着极其重要的信息巩固和再现作用。首先，在读写结合点上，实现输入和输出的合二为一。超级秘书网

其次，对字数的控制以提高输出质量，要求学生用精练的语言来表述自己的思想。作为段落而言，段落是篇章的组成成分。段落的谋篇布局，起承转合也同样适用于文章。段落写好了，文章也自然写好了。最后，让学生用刚阅读过的熟悉的词汇和内容有助于语言的习得，通过书写摘要，达到语言的迅速输出和强化。摘要题可以说是作为锻炼写作的一个模板，是从输入到输出的一个重要环节。综上所述，雅思考试作为一个由英语国家专门为非英语国家留学生和移民人员设立的考试，其在阅读方面的考题设置对于我们的日常英语教学具有很大的启发意义。在均衡语言信息输入与输出的实践中，雅思考试的模式和针对这一考试进行的相应训练是值得我们借鉴的。通过对于语言信息的有目的训练和和重复，才能够真正达到，才能使得英语教学脱离过去的学而不用的窘境，真正使学生掌握语言的实用价值。

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