公共行政概念范文

导语：如何才能写好一篇公共行政概念，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、逻辑的概念和概念的逻辑

概念、判断、推理是理性认识的三大基本形式，概念则是其中最基本的一个。概念的产生是人的认识由感性阶段上升到理性阶段的重要标志。概念是反映客观事物本质属性的思维形式。事物的本质属性是指那些决定事物之所以成为该事物并区别于其他事物的属性。人们在认识过程中，通过思维的作用，认识了那些决定事物之所以成为该事物且有别于其他事物的属性，而形成的一类事物之概念。概念有两个核心基本特征，即内涵和外延。内涵特指概念所反映的事物之本质属性; 外延是指概念所指涉事物对象的总和。前者是概念质的方面，后者是概念量的方面。法律概念乃法律思维的基本形式，是构成、进行法律判断和法律推理的基本要素。没有法律概念，就无法进行法律推理和法律判断，也就无法进行法律活动。法律概念，是反映法律规范所调整对象特有的、本质的属性之思维形式。所以，某一特定对象必然具有某一本质属性。因此，一个对象必然既反映某一特定本质属性，也因此圈定了具有同本质的所有对象。对任何问题的思考都与概念须臾不离，作为思维形式的概念又与语言密不可分。所以概念的基本逻辑要求首先是明确性，此乃正确思维的基本条件。概念不明确意味着概念不能清晰反映思维对象的本质，或概念所指称对象模糊不清，若此，法律判断和法律推理就无法展开。

为了准确、完整、全面的指称对象，法律概念的内涵就必须丰富无遗漏，这样才能为人们正确理解或适用法律奠定基础。然而，客观事物之间的关联是多种多样的，但形式逻辑并不研究所有关联，而只研究不同概念的外延关系。任意两个概念间的可能关系共有五种: 全同关系、种属关系、属种关系、交叉关系、全异关系。为此，就必须从内涵和外延两个方面明确概念，此即概念的限制通过增加概念内涵来缩小概念的外延，使一个外延较大的属概念过渡到外延较小的种概念的逻辑方法或通过减少概念内涵来扩大概念的外延，使一个外延较小的种概念过渡到外延较大的属概念的逻辑方法。沿着这种逻辑学的概念要求，要刻画出一个严格符合逻辑的概念确非易事。回到本文主题，我们在为环境行政公益诉讼进行概念界定时，就必须注意:一个准确的、有逻辑的概念最起码的要求应该是保证概念的内涵和外延之间的一致，明确且不矛盾、语言无歧义。也就是说，在为事物定义之时，必须遵守下列规则: 定义项与被定义项的外延必须完全相等; 定义项不能直接或间接地包含被定义项; 定义项中不能有含混的概念或语词; 定义形式不能是否定的。

二、环境行政公益诉讼的概念之研究现状与存在问题

我国学界对环境行政公益诉讼的认识始自概念。这也符合人类利用概念认识性质，然后借助概念与性质进行类型化再认识的渐进式认知模式。所以，首先要解决的是概念问题。在法学方法上，概念更是法律解释及法律体系化的基本前提，是法律实现正义的基本运作手段。没有概念可能会使我们的论证推理失去前提。由此认为，对环境行政公益诉讼的认识混乱始于概念不清也不为过。

( 一) 环境行政公益诉讼概念之研究现状

从我国学者们对环境行政公益诉讼的概念表述上看，总体上是围绕三个要素展开的，即主体、目的和行为。目的要素上，都强调环境公关利益，这已经达成共识，而且对公共利益的识别及其标准等在概念之中实在无法包含和体现，所以在此不进行讨论。但是在主体要素和行为要素上尚有争议，如果将主体和行为设定为两个变量，并同时考虑主体与行为范围的精确性，那么学者们表述的环境行政公益诉讼的概念就有以下四种抽象类型。

第一种类型，主体精确+行为模糊。如，有学者认为，环境行政公益诉讼是指，那些与诉讼请求无法律上利害关系的机关( 检察机关) 、组织和个人，以维护环境公共利益为目的，而针对违反或怠于履行环境保护职责的行政机关，依法向人民法院提起的诉讼。有学者认为，环境公益行政诉讼是指检察机关、公民、法人和其他组织依法对损害或可能损害环境与生态资源等公共利益的行政行为提起的诉讼。还有学者认为，环境行政公益诉讼是:公民或者法人( 特别是环保公益团体) ，认为行政机关( 主要是环保部门，但也包括政府其他部门) 的具体环境行政行为( 如关于建设项目的审批行为) 危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。

第二种类型，主体模糊+行为模糊。如，有学者则认为，环境行政公益诉讼是指当环境行政机关的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时，法院允许无直接利害关系的人为维护公众环境权益而向法院提起行政诉讼，要求行政机关履行其法定职责或纠正或停止其侵害行为的制度。还有学者认为，环境行政公益诉讼是指，特定当事人认为行政机关的行政行为侵犯了公众环境权，依法向人民法院提起行政诉讼，要求行政机关履行其法定职责或纠正、停止其环境侵权行为的制度。

( 二) 环境行政公益诉讼概念研究中存在的问题

第一，宏观上的研究方法问题。目前学者对环境行政公益诉讼概念的研讨缺乏纵向上的系统性和横向上的和谐性。首先，学者们通过分解公益诉讼概念获取概念的基本构成要素，然后直接套用。公益诉讼的特征是目的上的公益性，主体上的多数性、复合性，性质上的客观性。这些特征即公益诉讼的本质属性，也是公益诉讼概念的基本构成要素，延伸套用之后的环境行政公益诉讼自然要符合这三项基本要素。然而，由于主体要素比较直观，较易把握，所以，对环境行政公益诉讼与其他公益诉讼进行区别的关键也竟全赖于主体要素了。不过，从学者们给定的概念来看，其主体要素并非臆想的那样直观易辨。因为，作为诉讼主体之一的被诉对象环境行政机关虽是确定的，但起诉主体却是不确定的，学者们各自进行了不同的主体资格筛选，从最宽泛的任何人、任何组织到特定人、特定组织实是难以确定的范围，各色各样的主体选择使得概念在主体要素上缺乏了一种系统性和稳定性。唯一比较明确的区分要素看来只能是被诉对象了。既然本质上还是行政诉讼，那么在诉讼对象上必然要求指向行政行为。然而这一要素也是不确定的，因为对此处的行政行为学者们所指的是具体行政行为，还是包括抽象行政行为仍不确定。若此，在诉讼对象上的不定性又增强了概念研究的非系统性，我们仍然无法进行概念区分。其次，学者对环境行政公益诉讼概念进行研讨时，多数没有下意识地考虑它与三大诉讼的关系，以致各色概念的内涵要么过宽而使概念可以指称的外延非常小，要么内涵太小，以至于外延过于宽泛，比如将环境行政公益诉讼进一步分为环境普通行政诉讼和行政公诉的做法就是如此。且不说这种纯粹依据主体的划分标准是否科学，但就可行性上就因与我国的政治、司法体制不合而饱受诟病。另外，由于概念不清，所以学者在讨论诉讼模式之时更是混乱不堪，一元说，二元说，三元甚至多元混合说等等竞相登台。而且，从研究的参与主体和成果来看，环境法学者占了绝大多数，行政法和行政诉讼法学者反倒参与较少，成果也较少，不同但相关的学科间交流和沟通不多。凡此种种，都说明概念研究缺乏和谐性，这直接导致深入研究时乱象百出。

第二，微观上的要素问题。微观上，学者们对概念的组成要素的具体指涉并不清晰或并不一致。问题主要存在于主体要素和被诉对象( 行政行为)要素上，即诉权主体混乱不一，被诉对象指涉范围不定。总体而言，无论是宏观上的问题，还是微观上的问题，都说明目前学者对环境行政公益诉讼概念的界定并不符合或不完全符合概念的逻辑要求，也就不存在一个逻辑的概念。为此，笔者试图主要从行政法和行政诉讼法的视角，运用比较和分析的方法，在求同的基础上，对环境行政公益诉讼的概念进行科学合理的界分。

三、环境行政公益诉讼概念的界定

研究中存在的问题既为我们指明了方向，也为我们准确界定环境行政公益诉讼的概念选定了着力点。因此，我们暂不考虑已是共识的公共利益这一要素，而重点以主体和行为这两个要素为对象展开分析。

( 一) 主体要素

对主体要素的笼统表述，因实无太大意义，所以我们在此忽略不计。然而，对于公民、个人、法人和其他组织这一组词语，却值得认真考究。首先，公民一词，意味着一种身份，即公民身份，是一个多学科性术语。它与我们普通意义上讲的自然人、个人不是同一概念。福克斯认为，在涉及公民身份的含义的文献中，可以归纳为三种主要定义:哲学的定义，即关注何种公民身份模式最有利于正义社会的构建; 社会政治的定义，即公民身份是一种地位，它代表一种社会成员牵涉一系列社会实践; 法律的定义，公民身份通常与国籍交替使用，在此意义上，公民身份的核心权利乃居住权。公民( 身份) 有形式和实质之分，形式上，它表明法律意义上的民族国家的成员身份，因此也得以享有或负担因公民身份而获得的权利与义务。实质上，它针对的是在什么程度上那些享有形式上法律地位的公民也许会或不会享有权利( 包括福利权利) 来确保有效的民族国家社群的成员资格。由此看来，公民这一概念由于注入太多诸如民族、国家、国籍、语言、文化等因素限制而使它具有很强的封闭性。

(二) 行为要素

学者们所讨论的环境行政公益诉讼概念的行为要素均是指向环境行政机关的行政行为。比如，有学者认为，当环境行政机关的违法行为或不作为向法院提起行政诉讼。显然，这里的作为或不作为我们一般只能理解为具体行政行为，但它具体指的是什么，可能还需要进行详细归类。如有学者认为，以从诉讼请求的内容为依据，环境行政公益诉讼大体可分为以下四类具体行政行为的环境行政公益诉讼，其主要可以划分为作为诉讼和不作为诉讼; 抽象行政行为的环境行政公益诉讼。的确，环境行政机关负有环保责任，它在对环境污染、破坏者进行行政管制时可能存在违法或不作为，于此情形下对其进行监督就非常必要，这也是目前很多国家环境行政公益诉讼的一个重要对象。这是针对环境行政机关的具体行政行为而提起的环境行政公益诉讼，它一般有以下救济方式: 请求撤销环保部门对第三人的许可、批准; 请求法院责令环保部门不得向第三人授予开发自然资源、排污许可证; 责令环保部门修改环境行政许可内容; 责令环保部门对第三人污染破坏环境的行为采取一定的行政处罚; 责令环保部门采取环境治理措施; 责令环保部门公开有关第三人生产经营的环境信息。针对抽象行政行为: 主要是针对环境政策，这些政策通常包括环保需要的环境标准、环境影响评价制度、排污制度、环境经济激励制度等。所以，我国应允许原告提起环境行政公益诉讼，以请法院责令被告限期制定合理的环境标准、环境规划、环境监测、环境统计、环境监察、环境税收、环境经济激励等良好环境政策，不过环境政策的具体内容还是应由行政机关自由裁量。 现实中负有环境保护法定职责的行政机关违法做出环境行政决策、环境行政许可，或者怠于履行环境行政管理、监督和执法职责，其对环境公共利益的侵害较之民事主体的违法排污等行为有过之而无不及。

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以中心档案室长期保存文件卷和1992―2011年年鉴中摘录（第二章第八节：文件简报）资料做参考，按国家规定的公文种类分类整理统计。

2时期界定

卫生防疫机构改革前（1992-2001年）和卫生防疫机构改革后（2002-2011年）共计20年资料。

3 公文统计

机构改革前10年行文479件，机构改革后10年行文890件，共计1369件。数量上改革后比改革前增加了85.80%，见统计表。

疾控中心常用的行政公文文种主要有八种，如表中所示，数量最多的是通知，占公文总数的41.56%，其中以培训和会议通知居多，占各类通知总数的65.23%。申请最少，仅占总公文数量的0.81%。

4 资料分析

资料中防疫简报和通知占改革前后公文的 76.62%。占改革前75.16%，占改革后77.42% ，百分比差异不明显，在数量上的差异却较大，防疫简报较改革前上升了35.29%，通知则增加了164.74%。增加幅度较大的还有意见、计划、报告和申请，其中报告是上升幅度最大的，是改革前的三倍。八种行政公文中只有纪要呈下降趋势。

5 差别原因

5.1 营口在辽宁省属于中小城市，卫生医疗机构设置同大中城市无异，尤其是城市人口较少，卫生资源存在较大浪费现象，因此市政府决定将市卫生防疫站、市职业病防治所、市结核病防治所、市劳动局所属的卫生监测所和两个市区卫生防疫站六个单位合并，成立营口市疾病预防控制中心和营口市卫生监督所。疾控中心在岗人员数量增加近一倍，工作职能和业务范围逐年扩大。特别是市区没有区级疾控机构，市疾控不得不承担起区级疾控的职能。

5.2 卫生防病政策法规日趋完善，国家、省、市和县（区）战线工作一体化，指令性工作和常规工作协调发展，专业督导和绩效考核保证了各项工作的落实。各种形式的专业会议和专业培训明显增多，有效地保证了工作质量和任务的完成。职能科室的设置较机构改革前明显增加，专业划分更加科学细致，是行政公文数量增多的重要因素。

5.3 随着科技进步，电脑的普及和办公自动化的建立，各类信息资料的形成更加便利和快捷。因此，指导意义和实践意义不大的公文难免存在，也是公文数量增多的原因。

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关键词 后现代主义 后现代公共行政 话语理论

中图分类号：F830.99 文献标识码：A

一、后现代主义概念的起源与发展

“后现代”这个概念最早是在1870年前后由英国画家约翰・瓦特金斯・普曼提出的，他用“后现代绘画”来指称那些据说比法国的印象主义绘画还要现代和前卫的绘画作品。自20世纪60年代后，随着科技革命的推进和资本主义的快速发展，西方社会进入一种“后工业社会”，信息技术高度发达，文化形态上也随之产生变化，“后现代”在西方开始逐渐成为一种流行的话语和普遍化的社会思潮，更深一层面来说，后现代指的是一种思维方式，是基于对现代主义的反思与批判而产生的，对于现代主义中诸如宏大叙事、权威视野、价值理性等观点的反对构成了后现代主义思维方式的基础。

二、后现代主义在公共行政领域的影响

（一）后现代公共行政理论产生的背景。

首先，后现代主义对当代公共行政的冲击和挑战并非完全来自于其先天的批判与反抗精神，同时也因为现代公共行政自身已陷入困境，面临一系列危机，比如政府财政危机、信任危机、官僚制危机等等。后现代社会背景下行政环境日益复杂化，这导致传统的公共行政理论在实际运用中显得颇有些力不从心，因而具有创新和批判精神的后现代公共行政的理论方法或许能够为解决这些问题提供一条新思路。

其次，后现代公共行政的相关理论适应了时展的要求。福克斯和米勒在《后现代公共行政―话语指向》一书中对其话语理论做了详细阐述，他们认为，在当前公共行政体制下“独白式的对话”基础上产生的公共政策，只能是政府和官僚精英们的政策偏好，而不是公民一致认同的，公民基本被这一话语所支配，且没有正常表达的渠道。对于此福克斯和米勒提出了基于真实和坦诚的部分人对话基础上的话语论，倡导形成公共行政话语机制，通过各种话语之间对抗性的交流来解决公共行政问题，形成公共政策，同时公共行政主体要切实保证群众普遍的有质量的参与。

（二）后现代公共行政理论对现行公共行政理论的批判。

1、对现行公共行政普遍主义的批判。

后现代公共行政主张从经验的具体上升到本质的抽象，再从本质的抽象回到更高实践的具体。而现代公共行政从具体中抽象，企图从过去的实践归纳出一般化的解决方案，并宣称具有普遍的适用性。后现代公共行政认为这种普遍主义理论是用虚拟的“宏观话语”来解释历史，是一种宏大叙事。这种理念掩盖了公共行政主体代表权力的本质。

2、对现行公共行政理性主义的批判。

首先，现代公共行政强调理性至上，它以韦伯的理性官僚制为根基，追逐等级、制度、秩序，后现代公共行政却认为其结果必然是忽视人的个性，从而导致人的异化，人与人之间关系疏远，个人生活意义丧失。这时，如果理性主义者再以不完备的知识和理智试图重新设计世界，就会走向极权主义。

其次，现代行政的主要目标是效率，而在后现代公共行政语境下，供选择的价值譬如公正、平等、自治权等却更加具有活力。法默尔探讨了如何解构官僚的效率问题：首先，官僚效率取决于人们怎样对它进行解释，它是一个文化特有的概念，并且与生产的提高相关联；其次，效率与无效率间的二分法是含糊的，它不能确保一个合理的结果，效率概念只有在强调控制的社会里产生优势。对于后现代主义而言，效率并不是那么的重要；而对于现代主义而言，效率概念却成为其中心话语，因而后现代解析使得公共行政人员重新审视他们的价值评判标准。

三、后现代公共行政学对我国行政改革的启示

（一）要切实加强民主，保障人民群众的话语权。

社会主义和谐社会应该是一个充满创造活力的社会，是各方面利益关系得到有效协调的社会，这就需要公民社会或第三部门参与到公共政策制定中去，表达各方面的话语，其中参与对话的双方之间应该既是平等的，同时又是对抗的，因而从理论上来说，它所设想的是一个所有人都参与的民主前景。但是从实践的方面而言，它强调了自主参与的重要性，只有那些积极投身于公共事务的人才能通过其有意义的、切合情境的话语对公共政策的制定和实施发挥作用，利用他们真实参与的责任来加强民主。

（二）要保障与尊重私权，实现多元共治。

后现代公共行政是对传统公共行政绝对权威的挑战，它赞成论战性、多元文化论的观点，利用解构的方式分散官僚制的权力。社会的和谐要求政府、社会组织、公民社会等多种力量的共同治理，这也要求政府公共权力、社会权力、个人私权三者能够和谐共存，而这其中最重要的也是最基础的构成是公民每个人，只有个人的权利即私权得到保障与尊重，公共行政可以响应每个公民个性化的公共需求，切实替老百姓办实事，和谐社会的基础才能稳固，从这个意义上说，国家必须尊重和保障公民每个人的权利，这样才能真正建设民主的社会主义和谐社会。

从以上几点来说，后现代主义公共行政理论对于我国当前的行政改革建设还是有很大借鉴意义的，后现代主义理论正在越来越深地影响着公共行政管理理论和实践的转型。

（作者单位：安徽大学管理学院）

参考文献：

[1]王洪波,李颖.现代性与后现代主义.北方工业大学学报,2007,(04).

[2]景君学.差异与和谐:后现代主义的自我超越.北方论丛,2008,(02).

[3]王巍.公共行政合法性身份的后现代主义指向.岭南学刊,2009,(02).

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关键词　认识论公共行政理论范式　制度主义　新制度主义　治理主义

[中图分类号]D09　[文献标识码]A　[文章编号]0447-662X(2011)05-0141-10

社会科学研究的认识论前提即是研究者与以人为核心的社会之间的认知关系，研究者基于特定的认知关系理念或预设进行社会理解、社会解释、社会预测乃至社会构建活动。本文从可知论、不可知论以及话语游戏论这三个方面的认知观念即认识论角度，讨论在相关认识论影响下可能做出的公共行政理论范式选择。

应当指出的是，无论在认识论还是公共行政理论上，文中所做的分类，都立足于理论逻辑的演绎分析，而不是来自学科历史的归纳整合。

一、可知论与公共行政研究的制度主义理论范式

可知论认为，人类理性能够充分了解包括人自身在内的自然、社会和心理现象，在人直接感知的外界现象背后，存在着固有的结构性构成和规律性变迁，对于这些结构性构成和规律性变迁内容，可以通过科学研究的方式，予以理解和解释，而科学理论的核心内容就是关于这些结构性、规律性内容的系统表述。因此，检验或评价科学理论的基本途径就是去看经验事实或科学思维逻辑是否能够支持相关的理论推理、理论观点或理论命题。

具体而言，可知论乃是建立在这样几个密切相关的认识论观念基础之上：

其一，包括所有现象的外部世界，通过其结构性构成或规律性变迁展示出整体性和统一性特征，决定其结构构成和变迁规律内容的是具有行而上特征的世界本体，无论这个本体是物质的还是精神的，人类理性(主要是科学理性)都能够通过主动的观察和思维活动来认识它，科学研究的意义就是通过对于世界本体的认识去把握世界的构成与变迁，推动世界走向理想化的整体性构建。

其二，在外部世界的结构性、规律性与人类语言尤其是科学话语之间，存在着某种形式的通约性，研究者能够把这些结构性和规律性内容转换成为适于广泛交流和传播的科学理论表述或科学话语信息。这种话语转换意味着，科学研究可以在特定理论模型与外部现象世界之间，确立某种形式的共通性和可比性。所以，一方面，研究人员可以通过联想、归纳等方式，在对众多现象理解的基础上，形成特定的理论模型或理论范式；另一方面，又能够有主观构建的理论模型，沿着理论本身固有的逻辑线路，通过概念推理的演绎方式选择、设定乃至构建相应的外界现象。

其三，相对于具有整体性和统一性特征的结构和规律来说，呈现在人们感官面前的外界现象，只是变化不居且各处片面的表象，而结构和规律则是稳定可靠的本质性存在，因此，人一旦得到关于特定结构或规律的科学认识，或者做出了关于特定结构或规律的理论认定，那么，就可以在此结构性或规律性认知的引导下，去改造或构建处于表象层面的外界现象，使其向结构或规律的理想方向演化。这就是基于可知论观念所形成的，强调人的主观动机和主观行为能力的所谓“人类中心主义”。

其四，在科学认知指导下的科学研究行为，指向外部世界及其结构性、规律性内容，将在很大程度上规避了研究者个人的价值观念或道德意识的影响。在其科学研究活动中，研究者应该处于一种价值中立或价值无涉立场，使科学研究中的外界现象认知行为与研究者个人的价值偏好相互独立，指导其理论认知和理论构建取向的，只能是理论话语本身固有的逻辑或外部现象的实际信息展示内容。

在上述几个方面的认知观念预设下，科学研究行为就将展示出一种以“证实”为标志的科学研究行为模式：沿着现象归纳、总结的路径，通过大量、反复的观察、访谈、调查和试验等等，收集关于外部现象的第一手资料，在对这些资料进行系统化处理的基础上，得出可能的结构性或规律性理论认知；或者，沿着概念演绎推理的路径，在既定的结构性、规律性理论表述的基础上，根据理论表述内在的逻辑指向，通过对理论表述内容做出进一步的理论分解、命题分解和概念分解等方式，寻找或设定其在外部现象中的指示或指标性内容。

当然，绝大多数情况下，上述两个路径方向的理论认知过程都是结合在一起的。最重要的是，在这种以可知论为导向的科学研究模式中，关于行为后果和行为本身的科学性检验，往往都要通过外部现象与既定科学理论之间的相互证实来进行。一方面，关于外部现象的结构性或规律性理论认知的正确与否，要由客观的外部现象信息来检验，如符合外部现象的信息显示或实践要求，就证明理论认知的正确性，反之，则是错误的认知。另一方面，关于外部现象和人类实践活动的合理性，也要由相关的结构或规律性内容来检验，符合的被认为是代表自然发展、社会发展乃至主观心理演化的进步方向，反之，则要在既定的结构性或规律性认知指导下，做出改革现实、改造自然或改造社会的主观选择。显然，后一个方面为价值中立预设打开了一个缺口，常常会导致一种意识形态尤其是政治意识形态主张推动下的社会实践活动。

在公共行政研究中，一旦遵循上述可知――证实的认知模式，公共行政理论就可能形成一种制度主义的理论范式选择。制度主义理论范式与可知论之间的关联还基于这样两个方面的预设：(1)制度与结构性、规律性内容之间的功能转换，即把公共行政活动中的制度(主要包括宪法、法律和公共政策)看作是科学认知活动中的结构性或规律性内容，并在此意义上讨论其在公共行政活动和公共行政研究中的功能地位；(2)公共组织主体或公共权力主体与科学认知主体之间的角色转换，通过这一角色转换，以“可知”为核心的主体认知能力被转换成为以权力主导为核心的公共行政管理能力。

制度主义的公共行政理论范式主要包括以下几个方面的研究取向：

其一，以制度落实为基本内容的公共行政运行机制研究。

这是把此研究范式标识为制度主义的首要原因。根据前面的关联性预设，制度主义公共行政理论把公共行政现象看作是独立于个体主观意识的外部世界现象，把既定的宪法、法律和公共政策看作是关于这些公共行政现象的结构性和规律性内容，这些制度性内容具有整体性和理想性特征，公共行政活动的意义就在于使现实中的公共行政现象体现或接近于相关制度规范内容的整体性和理想性要求，因此，公共行政系统运行的基本内容便是制度规范的落实，即宪法、法律和公共政策的现实化，要用既定的制度规范来照应现实中的公共行政事务，检验公共行政活动的合法性，引导或推动公共行政事务状况向既定制度所设定或规范的结构性和规律性方向演化。

在制度落实的假设之下，公共行政运行就将显示出一种理想化的逻辑流程：先在特定意识形态观

念的指导下设定公益的对象性内容，然后由制度规范予以确定，最后是通过公共行政活动的制度落实过程实现这些目标。

其二，以“制度人”预设为基本内容的公共行政主体研究。

在制度落实的语境背景下，公共行政主体被看作是落实并体现制度规范内容的“制度人”。“制度人”并不仅限于人性假设内容，而是涵盖了公共行政活动中公共行政主体行为取向或行为制约的各个方面：

首先，公共行政主体在公共政治活动中的角色和地位的确定。制度角色有三个层面的含义：一是三权意义上的制度角色划分，即立法组织的制度制定角色、司法组织的制度监督角色和行政组织的制度执行角色；二是政治与行政划分意义上的制度角色，如威尔逊、古德诺等人所说的政治活动产出政策、行政活动落实政策；三是常任文官意义上的职能分类角色，通过制度规范下的职位设定来确定行政主体的制度角色。

其次，公共行政主体在公共行政活动中的行为方式和行为取向由制度予以模式化。这种“制度化”的行为模式，不仅包括明确成文的制度授权以及在制度授权基础上形成的组织原则和组织纪律规章，更重要的是，它还包括前文已经指出的，依托于公益实现路径的公共行政活动流程，认为所有公共行政主体都具完全的公益意识、制度意识和组织意识，会成为公益实现过程中可靠的主观性因素。在此制度规范和行政伦理规范的双重设定之下，关于公共行政活动中的主体行为研究就可以直接转化成为制度规范内容的研究，以制度规范中的主体行为方式设定来替代实际的主体行为。

最后，公共行政主体之间的互动关系状况，包括关系构成、形成和互动取向，都由制度予以模式化，并在很大程度上表现为一种基于既定制度的内生的组织结构构成和组织运行模式。这一点，在马克斯・韦伯的官僚制理论中有着充分的表述。

其三，以权力使用为基本内容的公共行政活动机制研究。

制度落实在公共行政运行机制中的核心地位，意味着制度规范在公共行政秩序中的权威性地位，对于公共行政活动而言，这一制度权威主要表现在公共行政权力的使用及其影响效力上。

权力是一种指向他人的强制能力，在制度主义的公共行政理论中，以展示制度权威，落实制度规范内容的公共行政权力使用及其研究，具有这样两个方面的特征：

一是强调行政权力在公共行政活动中的主导性地位。认为公共行政活动是一种中心导向，即权力中心导向的社会影响模式。处理公共行政事务、落实既定制度规范乃至实现社会公益，只有一个关键性的路径选择，即改善或提升公共行政权力的使用能力或使用效力，比如根据既定制度规范优化行政权力的职能授权，增强或提高行政权力在整个国家权力体系(即立法、司法和行政为代表的三权)中的权力地位，推动公共行政组织的建设等等，围绕着这些问题的公共行政研究和公共行政实践，反过来又进一步强化、扩展了公共行政权力使用在公共行政活动中的中心地位，甚至导致公共行政权力膨胀(相对于社会、经济系统，或相对于立法、司法权力)和行政权力万能的理论观点和公共行政现象的出现。

二是强调合法性内容的公共行政权力使用行为研究。基于制度落实的内在逻辑，公共行政权力的使用主要来自于制度规范内容的推动，无论是权力使用取向还是权力的使用行为本身，判断其正当性的基本标准便是是否符合既定制度的规范性要求，即合法性。这种合法性取向在带来权力间浓厚的上下等级色彩的同时，也塑造了权力运行系统的一体化特征，在很多情况下都意味着中央集权的公共行政权力运行机制以及首长负责的公共行政组织运行机制。

在这一经过“理想型”(韦伯语)处理的制度主义公共行政理论范式中，制度落实、“制度人”以及公共行政权力的使用，分别从公共行政运行机制、公共行政主体和公共行政主体的职业活动角度，设定了一个具有中心控制或管制机制的整体性的公共行政系统，通过制度、“制度人”以及公共行政权力在不同层面的中心整合作用，塑造了可知、可构建的公共行政现象和公共行政秩序。

二、不可知论与公共行政研究的新制度主义范式

不可知论对可知论所依托的理性认知能力提出质疑。主张无论是认知主体的内省，还是对于外部现象的观察，都不可能通过演绎推理或归纳总结，完全获取外部世界的结构性或规律性内容。对于研究者来说，现象世界的结构性或规律性内容(也即真理)是不可知的，真正的科学研究永远都处于通向真理或接近真理的探索过程之中。显然，不可知论对可知论的质疑，并不具有颠覆性，它仍然承认外部世界中结构性和规律性内容的存在，承认有一个支配一切的世界本体，仍然承认理性的认知能力，只是要给理性设定一个限度，即存在永远的不可知领域。在不可知论看来，任何关于真理的理论命题都只是一种假设，判断其科学性的标准不再是能否自证，而是其能否提供一个开放式的反驳或批判通道，即是否允许“证伪”，所以，科学的进步就是一个持续的“大胆假设、严格反驳”的趋向真理但永远无法占有真理的过程。

对应于可知论，不可知论主要建立在这样几个密切相关的认知论观念基础之上：

其一，外部世界仍是一个具有整体性和统一性的世界，有决定其结构性和规律性内容的本体存在，但是仅具形式意义，只存在于纯粹理性的概念构建，无法成为科学认知的直接对象，对于现实的科学研究而言，正因其不可知而应予以搁置。

其二，关于外部现象的科学认知内容不再是“透过现象看本质”的过程，现象研究本身就在某种程度上代表了科学研究的全部。研究者不再执著于现象背后的结构性和规律性内容，而是寻求理解并解释纷繁复杂的现象世界。在此意义上，科学研究过程将主要表现为科学认知与具体现象、科学话语与现象符号之间的通约活动过程。显然，相对于可知论所强调的理论模式对于现象世界的规范或构建意义，这种信息转换有着突出的不确定性和开放性。

其三，基于理论研究固有的内在逻辑整体性和模式化偏好，关于外部现象的解释性研究仍然会呈现出一种结构化或规律化趋向。相对于可知论所设定的结构性和规律性内容的决定性意义，这种结构化或规律化解释更多地起到一种形式化作用，是围绕着外部现象所做的理论话语转译努力。在这里，外部现象将是第一位的，结构化或规律化的理论解释则可能是多元的，反映到理论指导或推动实践活动层面，则意味着在特定的结构化和规律化形式下，不同的理论解释或理论规划之间将形成某种平等的对话、讨论、争论或竞争机制。

其四，在理论解释的多元竞争背景下，研究者的价值观念不再是需要规避的主观性内容，每个研究者都可以自由地提出自己的价值标准，并在于他人的争论或讨论过程中展示其符合既定结构化或规律化形式的合理性程度。关于价值观念涉入的科学性判断取决于两个方面的条件满足状况：一是相关价值观念必须是适于进行合理化讨论、争论或证伪的，是建立在相关定义、推理以及与现象关联下的命题

构建基础上的，而不能是仅仅宣称的信仰；二是相关价值观念必须是能够纳入到既定本体形式的合理性内容，能够体现，至少能够显示或证明其体现了该本体形式的具体化内容。如在民主化的规律化形式下，讨论公共权力的绝对强制力就将是不合理的。

在上述几个方面的认知观念预设下，科学研究将展示出一种以“阐释”为标志的研究行为模式，阐释直接指向外部现象，并以其为中心。阐释的目的并不在于寻找现象背后的结构或规律，而是希望更合理地理解外部现象并以理论话语的方式把自身的理解信息表达出来，因此，阐释研究也包括两个紧密相关的行为环节：现象理解和现象解释。现象理解强调的是理论的信息整合能力，现象解释则强调理论的话语整合能力。无论是理解还是解释，理论的工具性特征都非常明显，它已不再是可知论视野下那个凭借其本体性设定成为社会认知权威中心的理论。在阐释的研究行为模式下，研究者的研究对象指向正悄然从现象转向他者，即关于现象的理解尤其是理论解释，必须能够被放到任由他人质疑，与他人进行平等讨论或争论，进而寻求他人认同的平台，在这种他者转向或理论竞争、理论讨论的形势下，既定的理论命题或关于社会本体形式的合理化表述变得越来越丰富，而在其推动或影响下进行的社会实践活动也将展现出其创新性特质。

在公共行政研究中，一旦遵循不可知――阐释的认知论模式，就可能出现一种新制度主义的理论范式选择。在概念名称上，新制度主义来自于制度主义的对应性比较，其与不可知论之间的逻辑关联还基于两个方面的理论预设：(1)制度认识论地位的微妙变化。作为公共行政秩序的体现者或规范者，制度已不再是那个具有本体性意义的结构性或规律性内容，后者作为社会价值公理或理想目标，可以在观念层面塑造社会行为的意识形态取向，但是永远都不会成为直接的研究对象，其在制度规范中的话语存在，如基本自由，更多地具有形式意义，制度研究的内容在于如何合理地展示这些形式，而不再是去发现或设定它们。所以，在新制度主义公共行政理论中，制度变迁将成为制度研究的常态，而其内容也将更多地指向更具地方性和具体性内涵的公共政策事务；(2)在多元竞争的阐释性理论背景下，公共行政主体与科学认知主体之间的角色转换，也将超出单一权力中心的支配性角色定位，不同阐释性认知之间围绕着真理性主题的竞争性关系在很大程度上被转换成为公共权力主体与社会权利主体之间围绕着公共行政权力使用的二元竞争关系。

具体而言，新制度主义的公共行政理论范式主要包括以下几个方面的研究取向：

其一，以制度变迁为基本内容的公共行政运行机制研究。

制度变迁的前提是，既定制度规范本身可能是不完善、偏颇甚至完全错误的，是需要变革、可修正或可替代的，因此，制度是工具性的、非第一性的。对制度进行上述合理性判断的标准仍是制度主义理论范式下的那个公益，只是同制度落实意义上的公益与制度间关系相比较，此时，公益与制度间的关系有着更加丰富的动态性特征。既定的制度规范已不再是那个充当公益的不可置疑的指示项的制度，而只是体现公益明确化内容的一个可能性选项。随着制度落实活动的展开，特定制度相对于公益的差距、矛盾乃至背离都可能会显现出来，相对于具有永恒公理意义的公益理想来说，既定的制度规范内容永远都处于具有变迁可能的工具性过程。

但是在形式上，制度依然是实现公益目标的必由之路。公共行政的运行，也将围绕着如何才能制定出最能体现公益要求，最有利于推动公益实现的制度规范而展开。这种消解制度神圣性但仍保留其核心地位的新制度观念主要体现在围绕着制度变迁或制度变革而设定的公共行政运行机制上。此时，作为公共行政运行终极目标的公益，不再仅仅是具有整体性和结果意义的、高高在上的理想或意识形态符号，而是有着明确程序性内容的具体利益指向，并在一定意义上被转化成为(或被看作)处于整合、形成阶段的个体或群体利益。界定什么是公益或判断是否符合公益的标准已不在是制度主义范式中那个与公益同样高高在上的制度以及握有制度话语权(说出、解释)的公共行政权力，而是公益的内在构成要素，即个体利益或群体利益。此时，公益标准就在很大程度上转化成为了一种权利话语，围绕着制度规范内容的变迁活动也将展示出一种与制度主义相反的逻辑线路，表现为一种从权利表达到公益整合再到制度应对的制度变迁活动流程，权力与权利之间围绕着制度和公益的博弈形势也将导致公共行政主体的二元化划分。

其二，以“组织人”预设为基本内容的公共行政主体研究。

制度变迁的“权利表达――公益整合――制度应对”逻辑，改变了制度落实语境下公共行政主体构成状况。此时，推动制度变迁的制度规范制定或制度创新活动，不再表现为从权力落实到权利服从的单向等级流程。在权力与权利之间已经有了较为明确的对等关系性质，主要体现在围绕着特定制度规范内容产出或变迁问题的博弈互动形势。对于公共行政权力使用者来说，其公共行政主体角色主要是指公共行政组织成员这一组织身份，虽然“制度人”同样具有正式的公共行政组织成员身份，但是在制度落实的语境背景下，公共行政组织在很大程度上被涵盖在制度规范内容里，本身缺乏能动的创造力。在新制度主义公共行政研究中，公共行政组织不再是制度规范下完整的一块，而是有着丰富的个性，虽然组织的建立和运行仍要具备既定制度的合法性授权，但是由于公益和制度间逻辑关系线路的反转，公共行政组织可能成为那个基于特定公益(个体利益、群体利益)呈现而推动制度变迁的决定性力量。引导或推动公共行政组织建立和运行的将在很大程度上取决于现实公益形势的构成和变化状况，既定制度在公共组织职能设定和组织行为方式规范上的决定性作用相对减弱。由此，公共行政组织成员将主要以公益事务(或公共行政事务)的地域性、领域性和阶段性来划分其组织归属地位，如中央层面、地方层面、职能层面、人员层面、常规性事务层面和危机应对层面等等，并据此形成其在公共行政系统中的主体性地位。

也正是在这种公益与制度间逻辑关系线路反转的形势下，社会权利主体得以进入公共行政活动的前台，他们不再是制度主义理论范式下，单纯处于被动服从地位的公共行政管理对象，而是可以主动表达自身利益诉求、政策诉求，并对公共行政活动产生实际影响的公共行政主体。当然，他们的表达对象将主要限于公共行政组织成员，影响目标也是公共行政组织成员的制度规范制定活动。

在既定的公共组织系统构成条件下，由于公共行政组织成员巨大的组织行为能力，社会权利主体要想确立与公共行政组织成员相对等的公共行政主体地位，并对特定公共行政事务的制度化应对施加实质性影响，就必须形成某种对应的组织化形式，在各种职业、价值尤其是利益关联的基础上把自己组织起来，使联系松散的个体或群体整合成为具有统一行动能力的组织，以提高公共行政参与行为的能

量和影响效力。这是我们把制度变迁形势下的社会权利主体设定为“组织人”的基本逻辑。同公共组织相比较，由社会权利主体形成的组织，在绝大多数情况下，都显示出相对较低的组织化水平，常常会出现随着特定公共行政事件而兴亡的暂时l生组织化现象。

“组织人”的设定与现实表现，反过来又进一步强化了公益的形式化特征，使其更多地表现为公益符号下的社会群体或社会组织利益。

其三，以权力与权利间互动为基本内容的公共行政活动机制研究。

公共行政主体就是公共行政活动中的行为参与主体，在新制度主义的理论范式中，分别代表公共行政权力和社会权利的公共行政组织成员和社会大众(通常以组织化形式)之间的博弈互动代表了公共行政主体的活动机制内容。互动是以二者之间的对等影响为标志的。公共行政权力具有指向特定公共空间的强制性影响能力，在不加限制的情况下，强制性影响力往往会转变成为任性、妄为式的剥削、压迫和控制，因此，在公共权力确立其合法性强制力的同时，通常就会伴随有对其强制能力的监督和限制，在权力系统外部有公益或社会权利的监督和限制，权力系统内部则主要表现为公共权力之间的分化与制衡。对于公共行政权力而言，这些监督和限制形式同样存在。本文不去考察内部监督和限制形式，因为这些内容已经在很大程度上体现于既定制度的合法性安排之中。公益的监督和限制更多地表现在价值观念或意识形态层面，与其说是外部监督和限制，倒不如说它取决于公共行政权力使用者的内省或行为自觉，是一种自我的监督和限制，主要体现在制度主义范式下，以权力使用为基本内容的公共行政活动机制中。

只有权利的监督和限制才真正具有明确的外部性特征，通过权利的主体载体――社会大众，使得这种外部监督和限制具有了现实的程序内容和实质性影响，而权利的主体载体构成形式及其行为能力乃是其能否有效行使监督和限制行为的关键所在。从人员构成角度看，与权利对应的只能是社会大众，在现代政治语境下，关于权利的制度规范内容也是毋庸置疑的，所以，制约权利监督有效性的关键在于社会大众能否以主动的行为充分体现关于权利的制度规范内容。这一点，在权力和权利之间的互动性关系中能够进行预设：(1)对等性。即公共行政权力主体和社会权利主体有着大体相等的行为资源，能够通过既定的程序安排，向对方施加实质性影响；(2)交互性。监督和限制是双向的，这意味着双方将采用讨论、争论、证明、协商、妥协等方式展开其博弈关系，当然，公益依然是双方争夺利用的最重要表达工具，也正是在这一论争博弈过程中，科学理论和科学家以其强大的社会权威影响力介入，成为双方使用和争取的对象；(3)均衡性。二元主体间的论争总是在均衡和不均衡间转换，当双方就公益的认知、表述以及实现路径达成一致时，均衡以合理的制度创新为标志而实现，随着形势的变化，如双方观念的变化、突发性的社会自然事件等等，又会出现新的不均衡，这又将造成下一次的论争和制度创新。制度变迁过程就体现在这种延续的从均衡到不均衡再到均衡的循环交替之中。

三、话语游戏论与公共行政研究的治理主义范式

不可知论在消减可知论中结构、规律、制度以及权力在现象世界的本体性地位的同时，也降低了认知主体或研究者的社会认知中心地位，他们已不再是能了解一切，解释一切，预测一切，进而设计一切的先知式人物，因为在由可知论设定的对象性领域，永远存在着不为他们了解和把握的不可知内容。话语游戏论沿着这一本体性和中心地位消减的思维逻辑，构建了更具颠覆性的认知理论。

其一，以去本体化为标志的非整体性和非连续性认知观念。在话语游戏论看来，外部世界或现象世界并不具有所谓的结构性和规律性，可知论和不可知论眼中的结构和规律都只是话语(理论话语和／或政治话语)的主观构建，因此，根本不存在什么整体性的世界或连续性的历史，更不会有支配整体世界构成与运行的终极本体。对于认知者来说，认知对象仅仅是现象世界能够进入其认知视野，与其认知意向建立直接关联的信息内容，即使有信息共享意义上的二手信息传播与整合活动，其认知对象也不可能指向所有的客观性领域，只能是围绕着认知者认知意向的具有明确个性化标识的认知领域，是与其日常生活、职业活动密切相关的现象信息领域一生活空间，生活空间范围的确定，也将是多元的和多重的，如价值关联、职业关联、利益关联、群体关联等等。

其二，在生活空间的认知对象设定形势下，认知者的认知意向已不再具有可知论和不可知论的终极追求，即趋向本体的真理性认知。认知的目的和内容仅仅是在认知者与认知对象之间构建起某种形式的话语符号信息连接，认知活动及其成果都被打上了强烈的符号化色彩。在这其中，无论是认知对象、认知主体还是认知后果――理论，都不再具有世界中心或趋向世界中心的真理地位，都只是纭纭现象世界的一个构成部分，是无数人类社会行为中的一份子。科学家、科学理论和科学认知活动要想在社会中建立其权威性地位，不仅需要与其他的社会个体(如公共权力使用者)、社会行为(如公共权力使用行为)和社会文化(如政治意识形态)相竞争，而且还要面对科学内部其他的研究者、研究方法以及理论趋向的竞争，在竞争中去寻求他人、社会的认同，因此，对于认知者而言，关于认知对象的理解、解释以及预测、规划信息本身就将在一定程度上消减其认知活动的核心地位，如何使那些信息能够得到他人的理解和认同，却将变得越来越重要。在此意义上，认知后果的话语表达方式、话语传播方式以及表述者的语境背景(如群体、组织身份)等话语活动形式化内容都将成为认知者关注的基本内容。

，

其三，执著于“生活空间”的可感知范围，以及指向他人的认知动机变化，话语游戏观念下的认知理论将带有非常明确的“即时性”特征。无论是可知论者的结构、规律，还是不可知论者的结构化，都是建立在一种既定事态或状态具有决定意义的前提下，认为是既定的结构、规律决定着人的认知活动、认知表述及其社会意义，其中体现出来的整体性或连续性其实也可以被看作是一种历史主义的观点：希望在过去、现在和将来间寻找一个一以贯之的东西。在话语游戏论中，“一以贯之”的宏大研究企图将会被搁置，代之以更具微观事件意义的即时性研究，即使涉及到时间意义上的历史内容，也将直接指向事件发生的即时性因素，探求这些要素之间的可能性关联，而不会在这种要素研究之前，事先设定不同事件以及事件内部构成要素之间的结构性(或结构化)或规律性关系。所以，即时性研究又可以被看作是一种相对于可知论、不可知论的解构化研究，探讨的是当时人们都说了些什么，而是不是以当代的逻辑认为当时的人们应该说了些什么。

其四，在以他人认同为基本目标的理论认知和理论表述背景下，研究者的价值观念也可能成为其研究和表述过程中用以获取他人认同的一个重要的

工具性要素，同其他的工具性要素如合法性制度信息、合理性逻辑信息、相关性利益信息因素一样，成为认知活动多元工具化的构成部分，不再具有核心的动机导向作用，或被可知论者格外强调的中立地位。正是在这种工具性选择的使用条件下，无论是科学研究活动中，还是在社会文化层面，价值观念或价值标准信息展现出一种越来越明显的多元化面貌或趋向。在话语游戏论的认知观念下，多元化的价值观念之间处于和平共存、和平竞争的关系状态，没有哪个价值观念能够作为全民信仰而成为主导社会心理的意识形态，所有的价值观念都将在相互间的讨论或争论中维护、寻找乃至发展自身的信仰群体。对于科学研究活动而言，价值观念的涉入，不仅仅出于信仰意识的建立，还在于特定的价值观念与相关的利益信息、合法性制度信息、合理性逻辑信息以及行为资本信息等制约社会行为选择的信息要素结合在一起，发挥着工具式的信息串联功能。

在去本体化、符号化、即时性以及多元工具化的话语游戏论认知观念下，公共行政研究就将呈现出一种治理主义的理论范式内容。

这里的“治理”概念：(1)有别于强调中央政权层面的意识形态问题和国家问题的“统治”概念，特别关注具体公共事务的处理，不同于“统治”概念所意味的通过对人的控制和支配去确立公共行政秩序，而是有着明确事务性指向，特别关注具体的公共行政事务应对；(2)有别于强调纵向权力等级差异和权力关系的“管理”概念，不是依托于以管理者或管制权力为中心的单向的，由管理者主动施加，被管理者被动接受或服从的事务应对过程，强调众多主体的平等参与，与“自治”有着非常紧密的关联。作为一个动词的“治理”，其主语，并不限于公共权力或准公共权力，而是超出既定的政治权力系统，有着非常丰富的主体性内容，强调相关责任人或利益涉及主体之间横向的、多元化、多中心乃至无中心式的参与治理，如果说有中心的话，这个中心就便是那个具有逻辑整合作用的公共事务。

治理主义范式在很大程度上排斥中心意识或权力中心意识，不承认公共行政秩序的权力支配或权力主导机制，强调针对具体的公共行政事务，所有的利益相关者都能作为平等的治理主体参与到事务的应对过程，公开地展示自己的价值主张、利益主张和政策主张，寻求他人的认同和支持，最终获取关于该公共行政事务的公共选择或公共政策。

其一，以制度创制过程为基本内容的公共行政运行机制研究。

在和平的公共事务应对条件下，公共行政始终是秩序下的公共行政，体现秩序内容或作为秩序外在符号标识的制度，必然是公共行政运行机制的规范性内容，只是在话语游戏论的认知观念下，关于公共行政运行机制的制度载体研究，重心已不再是其对于行为后果的规范性意义，而是强调制度规范内容的具体创制过程。

在这个强调过程的公共行政运行机制研究中，程序性内容占有着至关重要的作用和地位，最受关注的是在特定制度规范的创制或生成过程中，相关的过程参与要素或环节及其相互关系是如何被设定的，如公共行政事务信息的获取及其传递路径、不同议题的呈示顺序、决策参与者的资格设定、制度规范的文本表述，等等。可以看出，这些程序性规定其实也发挥着一种元制度的效力。在治理主义的公共行政理论范式中，讨论的核心其实就是这个具有元制度效力的程序规范性。

关注制度创制过程而不是制度规范内容的另一面，意味着公共行政运行的目标或导向已不再是那个具有终极色彩(在制度主义范式中)或意识形态符号标识(在新制度主义范式中)和整体性特征的公益取向，而是要去寻找那个能够在制度创制的每一个环节都能发挥具体制约作用的公共行政事务整合机制。在此，公共理性乃是一个相对于公益的替代概念。

在公共行政的治理主义理论范式中，公共理性就是个体在介入公共选择活动时，既以自身利益为基本参与诉求；又要顾及同样介入其中的他人利益以及公共选择后果的最终达成。在行为动机和行为选择的逻辑上，公共理性是一个介乎于个体利益(或群体利益、集团利益、部分利益)与公益之间的概念，通过连接这两者而成为公共行政运行的观念整合机制。在公共理性的视角下，由个体利益动机决定的行为选择，被看作是一种个人理性，单纯的个人理性早已被博弈论(通过公共牧场等案例)证明难以通向顺利的公共选择后果，而公益概念又因为其局限于话语层面的抽象性，在多数情况下，都沦为任由填充的意识形态符号或权力话语。公共理性则通过把个体利益、公益转化成为决定行为逻辑的一个要素，并设定必须要完成公共选择的行为目标，使其自身具有现实性的操作化和程序化特征。可以说，是公共理性引导制度创制过程。显然，公共理性并没有一个预定的规范性内容，对于不同的公共行政事务，由于涉及其中的利益主体的差异，公共理性都将有各异的表现形式和构成内容。

其二，以“参与治理主体”预设为基本内容的公共行政主体研究。

在公共理性导向下介入制度创制过程的公共行政主体，不再局限于以合法的公共权力使用为标识的统治者或管理者，和以制约、对抗、影响公共权力为主要目标的社会权利主体，而是强调所有相关人的平等参与资格――“参与治理主体”。

参与治理主体的参与问题研究关注的重点不是既定的权力地位或组织身份，而是其之所以介入特定公共行政活动的个体或群体关联性，是一个极具个性化(或个人／群体利益关联)内容的相关性问题。涉及的相关性因素内容可能是多样化的，如职业关联、价值关联、制度关联、群体关联或组织关联等等，而且也不是一成不变的，对于不同的公共行政活动或公共行政事务应对，介入到其中的主体关联性可能会出现不同的组合。所以，公共行政主体研究一般很难再采用静态的模型化方法，预先设定不同相关性因素在公共行政主体活动机制中的功能性意义，只能在简单预设可能具有关联性意义的相关因素基础上，通过一种即时的事件或事态分析的研究方法，考察在涉入特定公共行政事件的参与主体中，不同的相关因素对不同参与主体的参与行为选择及相互间的行为博弈活动带来什么样的相关性影响。特定的公共行政事务把这些相关性因素串联成一个逻辑上的整体，也正是这些相关性因素把个人利益沿着个人需求层面、与他人关系层面及其动态变化层面塑造成为一个多维立体的网络化格局。从这一点看，关于“参与治理”问题的公共行政主体分析具有解构(事件、事态)和结构化(公共行政事件相关)的双重特征。

正如公用地难题讨论已经揭示出来的，个人利益只能算作个体参与动机的一个必要条件，从个人利益到(表现为公共选择或公共政策的)公益之间，并不存在一条自然整合通道，对于能够有效推动公共行政活动的参与治理主体来说，不光要具备基本的参与动机条件，更重要的可能还需要形成或建立一种公共治理意识。

前文在比较“治理”与“统治”、“管理”概念差异时已经指出，治理活动强调的是一种非中心、去等

级化的主体参与机制，因此，治理动机或治理意识本身就意味着强烈的公共主体意识，与公共理性有着内在的一致性关联。从公共行政主体角度看，治理意识应当包括这样几个方面的内容：(1)利益关联意识，所有的治理参与主体都应当意识到，只有进入公共行政的运作空间，考虑到相关他者的利益诉求和利益制衡，才能保证各自利益的维护或实现；(2)选择关联意识，所有的治理参与主体都应当意识到，只有把其个人选择与公共行政选择(或公共政策)契合到一起，才能确保个人选择目标的有效实现；(3)行动关联意识，所有的参与治理主体都应当意识到，只有把个人的行动纳入到集体活动(即公共行政活动)的统一协调或规范下，才能保障行动过程的顺利推进；(4)责任意识关联，所有的参与主体都应当意识到，每个人都要为个人参与选择或认同的集体选择或公共选择后果负责，都要为选择后果的有效落实负责，只有这样，才能保证在个人利益与公共选择之间建立一个无缝隙的通道。

其三，以“权利使用”预设为基本内容的公共行政活动机制研究。

在公共理性引导下的参与治理主体，其参与治理行为是以“权利使用”为标志的。此处的权利，远不止是潜在的行为资格，更多地强调通过权利主体的具体行为展示及影响后果，并在某种程度上类似于那个对他人具有强制性影响效力的权力概念。不同的是，在以“权利使用”为基本内容的公共行政活动中，不同的权利之间，并没有等级高低的差异，而是有着对等的交互性。公共理性正是通过不同参与治理主体的权利使用关系得以展示。

权利本身就是一个关系概念，其内容的现实化需要他人的认可或配合。在现代公共生活中，权利认可的制度化内容大都体现在宪法、法律规范中，成为合法的与公共权力相对应(或对抗)的个体自由选择内容。在绝大多数情况下，权利都是与权力密切关联的，如权力是否侵犯权利；权力是否充分保障权利的落实；权利是否对权力实施有效的监督和控制，等等。但是在治理主义的公共行政理论范式中，权利的使用将不在以权力为基本对象，虽然此时权利仍代表着个体的自由选择内容。权利使用将主要表现为权利与权利之间的交互性影响，而且相对于前文中权力与权利之间的二元性关系，权利使用之间的交互性因其多元化而更具复杂性特征。

从形式上看，这种交互性使用包括这样几个方面的逻辑环节：(1)资格认同。这是针对特定公共行政活动的主体认定环节，需要相关的介入主体相互之间形成或确立参与治理的主体资格。在很多情况下，寻求他人的参与资格认同都是特定公共行政事务参与治理活动中，权利使用的关键环节。(2)权利博弈，这是权利使用活动的核心内容。在主体资格得到认可的前提下，所有的参与治理主体都将充分表达自身的利益诉求或公共选择诉求。这种诉求表达不是个体化的自言自语，也不是单向度的说、听关系，而是权利使用主体之间的平等对话，并且以向他人施加影响，寻求他人认可与支持为基本目标，因此，权利博弈环节将体现所有的话语博弈策略内容，如反复争论、交易、妥协、让步、合作、共谋、夸大、掩饰等等。(3)公共选择。公共选择的人员范围在理论上涵盖了所有的参与治理主体，至少是一个能够让所有的参与治理主体从个人权利角度能够接受的公共选择。应当指出的是，这里的公共选择，并不止步于出台一项公共政策文本，而可能包括同时或相继出台的多项公共政策文本，因为面对不同的权利主张之间的复杂关系状况，单一的公共政策即使是在技术层面也难以应对各种可能的补偿、交易或阶段性延迟。

对于权利的交互性使用活动而言，均衡问题因其整体性趋向而不再成为关注的焦点。此时，所有的公共性问题都将随着公共理性的个体或群体载体而具体化，需要进一步追究的可能是，究竟何种形式或水平的公共理性才能保障个人理性在相互之间的博弈过程中一步步公共化。显然，这一问题必须要在具体的公共行政个案中才可能做出有效的讨论，本文不拟多论。

篇5

    一、公共管理与公共行政及“新公共管理运动”

    关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈,仅就中国学界的研究来说,我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。

    当20世纪80年代行政学在中国恢复时,学者们提出:行政管理是伴随着国家而出现的,有政府才有行政管理。行政是行使国家权力的管理活动,凡不属于国家机关的管理活动,便不属于行政。也有一些学者认为:把行政确定为国家机关的管理活动,不仅更符合汉语中行政概念的本意,而且也符合我国宪法对行政概念的界定。长期以来,我国学界主流观点是把“公共行政(public administration)简称行政,是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明:行政的主体是政府,而不是其他社会组织”,“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。(注:曾明德,罗德刚:《公共行政学》,北京:中央党校出版社,1999.2)

    80年代前后的西方行政改革,使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限,因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支(即立法、司法、行政)部门,包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次,而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。”(注:张梦中:“美国公共行政(管理)历史渊源与重要的价值取向—麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”,《中国行政管理》,2000,(11):44.)人们今天所讲的公共管理,与名义上称之的“行政管理”,而实际上的“政府管理”不同,公共管理的主体不仅有政府,而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府管理与公共管理是两个不同的模式。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角,但社会公共事务管理还需若干配角。

    20世纪80年代前后,西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”,其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。

篇6

[关键词] 甲亢;小切口;手术

[中图分类号]R581.1 [文献标识码] B[文章编号] 1673-7210(2009)07(c)-154-02

Clinical experience of the improvement of 96 cases of young people with primary hyperthyroidism and thyroid via improved small-incision surgery

HUANG Junxiao, LI Yuhong, HE Wudong, LI Quanrong

(Wuchuan People's Hospital of Guangdong Province, Wuchuan 524500, China)

[Abstract] Objective: To investigate the merits and feasibility of minimally invasive treatment of improved small-incision surgery in patients with primary hyperthyroidism, and promote young people's treatment of primary hyperthyroidism. Methods: 96 cases of young people with hyperthyroidism and had poor effect after the treatment of antithyroid drugs from January 2000 to January 2007 in our hospital were underwent surgery, and the data 2-5 years after operation were recorded. Results: The efficacy of 96 cases was satisfactory, they had small scars and less complications. Conclusion: Improved small-incision surgery is a safe, effective method for treating young people with primary hyperthyroidism, it can achieve the aim rapidly, and the incision is beautiful and can be extensively used in clinic.

[Key word] Hyperthyroidism; Small incision; Surgery

甲状腺功能亢进(Graves病)简称甲亢,分为原发性甲亢、继发性甲亢和高功能腺瘤,其中以原发性甲亢较为常见,临床上占85%～90%,后两者较少见,我市面临沿海的粤西地区,原发性甲亢更为常见与多发。我院2001年1月～2007年1月对96例青少年甲亢行小切口外科手术治疗,取得较好疗效,现分析如下:

1 资料与方法

1.1 一般资料

本组96例,男23例,女73例;年龄最小12岁,最大18岁,平均16.1岁;病程1～5年;甲状腺Ⅱ度肿大81例,Ⅲ度肿大15例。合并甲亢性心脏病10例,突眼70例。根据临床症状、体征及辅助检查,96例完全符合《实用内科学》Graves病[1]的诊断标准。

1.2 手术指征

以下情况均可考虑手术:①11岁以上及中度以上小儿甲亢保守治疗无效或停药复发者;②甲状腺Ⅱ度肿大以上者或出现并发症者;③服用抗甲状腺药物后出现明显药物反应者;④因学习、工作原因无法长期服药者[2];⑤继发性甲亢和高功能腺瘤。

1.3 术前准备

术前本组病例均已就诊并服药(他巴唑、丙基硫氧嘧啶)2个月～5年不等,入院后即停用他巴唑、丙基硫氧嘧啶,给予改良卢戈液口服法,每天3次,从每次3滴开始;逐日每次2滴递增,至每次15滴为止,维持剂量达10～14 d。必要时加服心得安片、维生素B4片,控制心率在90次/min以下,症状改善,BMR值为(正常值±15%),考虑手术。术前晚保证睡眠质量,术晨停药、禁食、禁饮。

1.4 麻醉

96例患者中采用颈丛神经阻滞加强化麻醉70例,气管内插管全麻20例,神经镇痛麻醉6例。其中以气管内插管全麻效果最好。

1.5 手术步骤及要点[3]

取胸骨柄上0.5 cm做低位弧形小切口,长4～6 cm,依次切开皮肤、皮下组织,于颈阔肌游离深层皮瓣,上至双上极,下至切口下1 cm。沿颈白线切开颈深筋膜浅层,不横断且拉开颈前肌群,显露双侧甲状腺及峡部,用小纱球推开疏松的筋膜及外科包膜。用巾钳牵拉甲状腺,三钳法切断双上极,近心端双重缝扎。楔形上钳切除腺体80%～90%,残余腺体5～8 g,严密止血,分别缝合腺体残余包膜。置小胶管引流于创面,缝合切口各层,皮肤用5-0美容线皮内连续缝合,术毕用大胶布加压包扎。

1.6 术后处理

术后清醒后可进食冷流质及半流质,每日服卢戈液3次,每次15滴,逐日递减2滴,至3滴为止。常规应用地塞米松20～50 mg/d。严防甲状腺危象及呼吸道梗阻的发生。

2 结果

2.1 术后并发症

全组术后一过低钙性抽搐2例,经静脉滴注钙剂后痊愈,无甲状腺危象及喉返神经、喉上神经损伤。

2.2 随访情况

失访13例,随访2～5年83例,随访率为86%,其中2例术后2年甲亢复发,复发率为2.88%,行二次手术后疗效满意。其余患者甲亢症状消失,疗效优良,突眼者有不同程度的改善。全组病例无甲状腺功能低下,术后能正常学习和工作。

3 讨论

青少年甲亢直接影响学习、工作和生活[4]。若长时间药物治疗,容易给青少年带来长期的、巨大的身体和心理负担,影响身体发育及学习成绩而贻误前途,易产生骨髓抑制、肝、肾功能损害[5],停药后复发率高。131I治疗甲亢,远期可致甲状腺功能低下,并且可能导致性腺损害,影响下一代。

笔者及同事7年来采取改良小切口手术治疗青少年原发性甲亢取得较满意疗效,术后患者短时间内可恢复正常学习和生活,且瘢痕小、并发症少。我国20世纪90年代后手术治疗青少年甲亢已受重视,只要严格掌握手术指征,做好充分的术前准备,麻醉满意,视野良好,手术动作轻柔,术中严密止血,减少对气管的刺激,术后放置负压引流,既可有效地引流,防止积血、积液压迫,又可防止气管塌陷。床边备气管切开包,及早防止喉头水肿引起的呼吸困难和窒息[6]。术后适当应用激素预防甲状腺危象。 做到切口小,弧线优美,采取5-0美容缝线皮内缝合,瘢痕小。二甲以上医院中具备基本手术操作技巧的普外医师均可施行。笔者认为,改良小切口治疗青少年甲亢具有疗效确切、迅速、瘢痕小、复发率低的优点,为行之有效的治疗方案,值得推广。

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[5]付世新.甲状腺功能亢进性肝功能损害的治疗现状[J].河北医学,2009,31(2):220-221.

篇7

在1910年召开的第一次国际行政科学大会上，美国还是作为行政科学研究的后来者出现的。美国学者在这次会议上并未发出什么声音，以下就是由求学网为您提供的浅谈从行政科学到公共行政。

但就当时的情况看，美国在行政科学研究方面尚未构成对欧洲中心的挑战。美国学者甚至还需要为自己的参会名额而伤透脑筋，认为必须采取一些措施，以确保美国在这一场合得到足够的代表。此外，两次大会的主席分别由时任比利时下议院议长的科尔曼和法约尔担任也是对这种情况的注释。当然，从大会的分会场看，市政行政、州与市之间辖区的行政、公共和私人的中央组织、国际行政与文书以及公职培训和改进行政方法等分议题的设置表明，美国学者是有发表意见的空间的。在怀特的发言中，则把法约尔尊称为大陆公共行政的一位领军人物，从而表达了美国学者试图对会议讨论内容加以引导的意图。但如果说当时的学者已经意识到行政科学与公共行政两个词语的明晰差异的话，那是言过其实了。不过就美国学者与欧洲学者措辞上的差异看，显然代表了两种截然不同的研究取向。

1923年的国际行政科学大会反映出了当时公共行政研究的一些总体性特征。首先，大陆学界与英语学界在研究取向上的不一致暴露了出来。大陆学界在法约尔的主导下持有的是一般行政的视角，而英语学界则坚持公共行政的概念与学科建构的方向。其次，在英语学界内部，英国学者的研究仍然占有相当程度上的主导地位。比如，在美国人最为熟悉的第五个(人事行政)问题上，这次会议最后督促每个国家都以英国公共行政学院为样板而建立一个公共行政学院。

到了20世纪30年代后期，英国学者却逐渐淡出了公共行政研究主流学界。但即使在这种情况下，已经享誉国际公共行政学界的怀特与老莫舍尔麦克斯韦尔学院第一任院长、ASPA第一任主席还在感叹美国缺乏一个像英国公共行政学院那样的机构。之所以会出现这种情况，一个可能的原因是：英国公共行政学院本身是由高级官员组成的，他们更容易接触到高层次国家行政的第一手材料。因此，在强调事实的学术氛围下，美国学者的草根色彩更为浓厚，特别是在罗斯福倡导公共关系以前，美国学者几乎无法接触到联邦行政的一手材料。相比之下，英国学者的发言显然要比美国学者更有底气，也更容易得到实践者的认同。但也正是由于英国公共行政研究浓厚的官方色彩，从而限制了其在研究方法和理论建构方面的追求。

然而，即使在自然科学研究中，眼里只有事实的人是永远无法成为伟大的科学家的。真正的科学家必然拥有一种超越事实的理论意识或学科意识，否则，就永远只能在事实的迷宫中困步不前。美国学者虽然受到政治行政二分原则的限制和受到科学管理精神的感染而同样注重事实，但由于他们更难以接触到实际情况，从而不得不在研究的规范性和系统性方面做出更多思考，并承担起了领导公共行政学科建构的任务。

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关键词：知识经济；治理；公共治理

一、治理的兴起是知识经济发展的必然趋势

“经济基础决定上层建筑”，公共行政的发展从传统公共行政到新公共行政，再由新公共行政到新公共管理的治理，这些行政范式的转变都根源于社会经济结构的变化。西方发达市场经济国家行政模式的转变根源于市民社会的充分发展和公共领域的崛起。当中国市场经济与市民的社会发展已经初具规模时，公共行政模式不做相应调整，必将使中国公共行政发展陷入困境。在当今的时代状态下，市场经济与信息技术这两种力量从根本上改变了历史发展的速度、路径、性质，由于市场力量的扩展和知识经济的结构，现代社会的发展从空间和时间上出现了一种伸缩现象，由于技术的飞速发展而使得时间被大大压缩；由于市场经济的发展而使得空间被大大扩展，即市场全球化使得单一国家市场、社会、政府的涉及领域逐渐扩大。这种特异的现象在学界被称为“共时挤压性”。而当代中国公共行政正处于这一历史情境之中，正是这一特性，为起步较慢、摸索着前进的中国公共行政发展带来困难。

中国由计划经济体制转化为市场经济体制，其结果不仅仅是经济体制的转变，在公民与国家及政府的关系上也发生了深刻变化。从公民的立场上，他们开始重新界定国家与政府的作用，并且普遍关注经济、教育、医疗、福利等方面问题，他们把政府放于批判与比较的视野中进行审视，形成了对于国家与政府的公共性、合法性方面的挑战。

在释放了经济职能的同时，国家和政府也深刻地感受到了公民对于高品质的社会服务的需求。而传统的行政模式越来越无法满足这种需求。为此，政府开始在某些领域推出，让市场经济支配下的社会体系自发地完成这些功能。首先，政府释放具有经济性特征的社会事务，例如，政府实行的事业单位企业化、放开对电信通讯行业的垄断、结束福利分房商品房货币化等等；其次，政府开始释放一些公共性的领域，例如高等教育、医疗卫生、公路铁路等。国家这样的释放性活动，使得一些介于民间和政府之间的半民间半官方的组织产生，如慈善性机构、学术团体、公民的自主组织、非盈利性咨询服务组织等。以上这些现象的存在说明公共领域已经形成，也意味着公共行政中的“公共”已开始回归于社会。

由于知识经济与社会的发展，国家处于一种特殊挤压环境下，公共行政领域开始出现政府及被称为“第三部门”的多元行政主体。这就意味着为适应当前行政主体多元的变化趋势，中国的行政发展必须实现其发展范式的转换——从传统的管理走向现代治理。

二、治理理论的一般阐释

治理一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来，治理与统治一词交叉使用，用来表示国家更确切地说是政治活动，并主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。

与此同时，对于治理概念，诸多机构与学者进行了详细阐发，其主要的代表性观点如下：全球治理委员会在其1995年发表的《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程；既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理理论的另一位代表人物罗茨认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会”。

同传统的统治相比，治理具有完全不同的内涵。两者之间的区别主要有以下两个方面：一是权威的合法性，虽然治理和统治概念都必须涉及到权威概念，但在治理理论中不再像统治概念那样仅仅政府具备拥有权威的条件。也就是说，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威一定是垄断权力的政府。我们知道，统治的主体必须是社会的具有权威的政治统治组织，然而，治理的主体则体现为多元性，可以是政府机构也可以是私人部门，还可以是一种关系即政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作。二是权力的多向性，在统治的模式中，权力始终表现为集权，它为自上而下的、是单向的，公共行政忠实于政治权威，通过颁布规章、制度、法律来制定政策和实施政策，对社会公共事务实行管理。与此不同的是，治理则是一个民主、上下参与的互动管理过程，它主要通过话语民主、协商民主、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。可见，公共管理治理应是指在社会公共事务领域中政府和市场、政府和社会、政府和公民共同参与、相互协作的双向互动的管理过程。治理的直接目的是追求公共利益的最大化，为此必须超越政府与市场、公与私的传统二分法模式，并积极探索、采用新的公共事务管理技术。治理的主体可以是政府机关，也可以是私人机构、非政府公共机构或各种机构之间的联合。公共权力在政府与社会、上级政府与下级政府之间去中心化的重新分配使得治理具有较为明显的新型民主价值。

三、治理理论对中国公共行政发展的启示

1.明确定位政府与社会的关系

“共时挤压性”改变了政府与社会和市场的关系，政府与社会、市场之间的双向互动得以强化，以往建立在传统的政治权威、经济权威、社会一体化基础上的全能型政府管理模式已难以适应社会公共行政管理的要求。市场经济条件下，政府应当逐渐退出微观市场领域而集中力量履行有限的管理职能即“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，做到只“掌舵”而非“划桨”。具体来讲，政府要逐步放弃微观经济管理职能，不再直接经营管理企业，把权力交给市场；提供优良的投资空间，把投资的权力还于社会及公民，激发和挖掘社会的投资潜力；把资源配置等应由市场才能做好的事情交给市场，使政府真正成为“裁判员”，而不是“运动员”；进一步放权给市场，政府将主要集中精力在加强与改善宏观经济调控上，按照建立统一、开放、公平竞争的市场的要求，大力整顿市场秩序，规范市场，创造一个有效率的市场环境；政府要提高公共服务水平，为企业提供良好的外部服务，如法律服务、政策服务、信息服务等。

2.规范市场边界、政府边界、公共领域边界的界定

政府治理的合作和不可分割性这样的特质决定了行政实践中三个边界的划分以及行政约束的形成。三个边界，即市场边界、政府边界和公共领域边界，这三个边界的界定能够促使治理范式各个主体间相互约束，保证公共行政的民主、公平、公正。其一，市场边界的规定，决定了应选择市场导向模式，私人性决定了市场运行的基本规则是个人利益的最大化，市场竞争的原则决定了社会资源在配置过程中最大的合理化，这为市场的优势，界定其边界则是政府在治理过程中自觉借用市场力量及时调节和干预市场的公共性；其二，政府边界的规定，决定了应选择绩效导向模式，即政府行为具有先天性不足，因此，建立在政府边界基础上的绩效导向的基本思路，就是旨在克服政府效率低下时，应用市场的手段来分化其公共权力；其三，公共领域边界的规定，决定了应选择客户导向模式。公共领域的界定使得公共服务以客户为导向，无论市场、政府都要了解公民需要，要听取顾客的呼声，建立公民的抱怨追踪体系，赋予顾客更大的选择权力等。

3.多元化治理促进第三部门建设

篇9

内容摘要:新公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,从而提升政府绩效和公共服务品质、实现公共的福祉与公共利益。本文阐述了“新公共管理”的理论基础、基本特征、实践应用和现阶段的研究状况,以期其对我国公共管理模式提供参考。

关键词:公共管理 新公共管理 公共管理模式 启示

新公共管理的理论基础

自公共行政诞生以来的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪七八十年代,一场声势浩大的新公共管理改革运动,又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政,传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织理论,而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论,这里的经济学主要是指20世纪五六十年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论(包括交易费用理论、委托理论等)。

新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等,但它们都具有大体相同的特征。对于新公共管理的基本定位,学术界存在两大基本分歧,一种观点认为,新公共管理的出现具有库恩在科学革命中提出的“典范”或“范式”意义,是政府管理科学的革命性的变革。另一种观点则认为新公共管理只是“寻求政府良好治理的一种努力”,是多种管理的工具和方法的“交响乐”。

从实践上讲,“新公共管理”是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲,则是基于对传统公共行政模式的考虑,对行政与管理概念的再认识,对公共部门的抨击回应,对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视,以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线,以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨,以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。

新公共管理思想阐释

尽管与传统的公共行政模式相比,新公共管理适合于发达国家,但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系,那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比,不发达国家在采用时就会受到限制。发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式,因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇佣。即使在最贫穷的国家,官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。

有人认为,新公共管理改革同样适用于发展中国家,这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张,“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信,基本原则对每一个国家都是适用的” 。另一方面,米诺格认为,“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效” 。然而,与把新公共管理排除在发展中国家之外相反,更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程,包括国家作用的变化,在这种变化中,政府和私营部门进行合作,促进政府建立市场。在一些领域,政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效,通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候,都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。

我国公共管理模式概述

中国作为当前世界上最大的发展中国家,具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论,中国公共管理学者还没有一致的立场和观点,更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致,但是他们都认为公共管理应该具备以下特征:

第一,从研究对象和范围来看,公共管理的主体是多元的,包括政府部门和非政府组织(非营利组织)两大类;第二,公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效,使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题;第三,公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科,它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生,又反过来指导公共部门管理活动,并在这个过程中不断完善和发展,它比传统的行政学更具有现实性;第四,公共管理注重公平与效率的统一,公共利益与私人利益的统一;第五,公共管理学是多学科的综合,它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法,尤其是西方经济学理论和工商管理的方法,从而使公共管理学的知识框架更具合理性。

中国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果,但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。2008年进行的新一轮国务院机构改革目标是:实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。这次机构改革的力度是前所未有的,也取得了积极的效果,但从基本目标和基本原则看,仍未突破公共行政的传统准则。

虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异,西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同,我们不能简单的照搬西方国家的经验,但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训,使普遍的新公共管理思想与中国国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。

新公共管理对我国公共管理模式的启示

在当前这样一个特殊的社会时期,我们亟需一种全新的理论来拓宽我们的视角,作为我国公共管理改革的理论指南。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物,又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势,因而新公共管理不失为一个全新的改革理论视角,对我国行政管理理论和实践具有借鉴和启示作用。

(一)引入竞争机制

新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系,将竞争机制引入政府公共服务领域使公共服务市场化,如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”,鼓励私人投资和经营公共服务行业,打破政府的垄断,提高了公共服务的效率和质量,同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况,严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此,可以借鉴西方的做法,在加强“产业管制”的同时,在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营,这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构,提高其经济效益和社会效益。例如,中国的航空运输市场就是如此,中国的航空产业仍属国有,只是在航空运输上引进竞争机制。外国航空公司可以进入中国的航空运输市场,便大大提高了服务质量,推动了中国航空运输业整体素质的提高。

(二)注重既定的法律规章制度

新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然,在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规,并保证这些法律法规的贯彻落实,实现行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必须看到,制度毕竟是手段,它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时,应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处,应始终以人民的根本利益为取向,始终贴近社会现实,贴近公众需求。

(三)合理借鉴科学的企业管理方法

现阶段我国的公共管理模式应继续完善官僚制行政方式的同时,合理借鉴私企的管理方法。根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看,官僚制对于我国行政发展并未完全过时,我国在政府改革中,有必要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式,但这并不排斥我们在政府改革中借鉴私企的管理方法。新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率,重视产出,重视管理的科学性,重视市场需求和顾客的反馈,这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。

(四)强化政府管理职责

转变政府职能,推动政府改革,增强政府服务中的顾客意识。目前经过几次政府机构改革,我国的政府职能转变取得了一定的成效,但是,适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面,政府管了许多管不了也管不好的事情;另一方面,本该由政府管理的职责却做得不够好。所以,我国转变政府职能的关键环节是:还权于企业、社会和公民,实行政企分开,政事分开,政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。在我国政府实践中,应推行政务公开、政务超市、社会承诺制、电子政务等产品和服务,最大限度地追求零顾客成本。为了使这些以顾客为导向的改革措施落到实处,我国政府应积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准和申诉处理标准,以便公众监督和更好地为公众服务。

(五)注重公共管理体制与政治体制的关联

新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是,行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系,如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度,不能使政府保持一定的政治权威,那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里,政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。

总之,我国的公共管理模式应立足实际,科学合理学习借鉴。即使是同为发达资本主义国家的欧美各国,由于历史条件、文化传统等方面的不同,其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家,在借鉴他们的做法和经验时,更应立足国情,走“内生化发展的道路”,简单地照抄照搬,无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

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篇10

工具理性与价值理性是马克斯•韦伯理论中的一对重要概念，工具理性是运用某种手段来达到某种特定的目的，而不顾及行为在“内容”上的合理性，即所应有的道德价值考虑。工具理性又等同于盖伊•亚当斯与丹尼•巴尔弗所提出的“技术理性”，他们认为，当今时代的一个特征，是某科学分析的心灵模式和一种被称为技术理性的对技术进步的信仰。工具理性还等同于卡尔•曼海姆所描述的“功能理性”，他将功能理性看作是将人物逻辑地组成为较小的单元，目的是为了效率。工具理性剔除了价值因素，注重实然的，事实层面的认识，追求科学的规范化，具有工具性特征。价值理性是以对价值的追求为目的，是一种追求人的价值实现的具有超越性的思维模式。价值理性超越了事实层面，追求事实与价值的统一性，具有目的性的特征，注重行为本身所能代表的价值，即是否实现社会的公平、正义，它所关注的是从某些具有实质的、特定的价值理念的角度来看行为的合理性。价值理性具有如下特点，首先，它是一种以人类主体为中心的理性，强调主体与客体的分离，并以主体为中心；其次，它是一种目的理性，价值理性追求要合乎人的目的，一切努力都是为了满足人的合理性需要；最后，它是一种批判和建构的理性，价值理性作为批判理性，它关注人的现实处境和前途命运，通过对现实世界的反思、批判，从而去建构一个合乎人的本性和目的的美好世界。综上所述，工具理性与价值理性是不可分离的，价值理性内在地指导着工具理性，而工具理性只有以价值理性为基础和核心，才能发挥出应有的作用，从历史的发展过程来看，工具理性和价值理性经历了早期的自然合一阶段，到现代性阶段的价值理性被工具理性所奴役，再到后现代性阶段的对价值理性回归的强烈意愿，这三个阶段是从合到分再到要求合的一个过程。

二、公共行政现代性背景下的工具理性行政文化

西方公共行政现代性的主要特征是工具理性行政文化主导，价值理性行政文化被奴役，工具理性行政文化以推崇元叙事、基础主义、普遍主义为主要内容，崇尚事实与价值的分离，重视二元对立思想，强调对效率的追求，“公共行政的规范化观念和思想是植根于19世纪后期至20世纪初期的现代性世界的”[1]，公共行政现代性是以“工具理性”的行政文化特点体现出来的。工具理性行政文化表现为公共行政的科学化、专业化、效率化以及公共行政体系的科层化、行政原理的普适化、公共行政研究的实证化，并强调公共行政的专门化、法制化、官僚化、规则化、非人格化、技术化、职业化特征，由此导致了公共行政的功能化特征，即公共行政的功能性取向———追求单一的行政效率；公共行政的价值中立取向———公共行政是执行的工具；公共行政的规制化取向———层级节制与专业化分工基础上的官僚制组织结构及运行程序；公共行政的非人格化取向———公务员制度的非人性化管理；公共行政的内部化取向———行政主体的单一性及注重组织内部结构与制度的建设。总而言之，公共行政现代性背景下的工具理性行政文化主导了公共行政领域很长的一段时间，并且导致了许多问题，我们在不断地努力探索的过程中批判并总结着，例如民主行政主张对政治与行政二分的批判以及新公共管理理论对官僚制的批判等等，公共行政就是在这样一种进程中发展并完善着，现在我们要考察的是理性的另一面，即价值理性的意义和作用。

三、公共行政后现代性中价值理性行政文化的功能

伴随着世界的发展变化以及全球化时代的到来，工具理性行政文化的弊端已显露无遗，公共行政现代性强调的主客二分、普遍主义以及元叙事已不再适合于现代世界，学者们纷纷为公共行政现代性划上句点，迎接我们的将是公共行政后现代性，而这一过程就是通过呼唤价值理性行政文化的回归来实现的。

（一）促进行政目标的合理化

价值理性行政文化具有目的性特征，它关注行政目标的合理性。价值理性行政文化是以人类主体为中心的，它区别于工具理性的明显特征就是更加关注努力的结果对人的需要的意义，人不再受制于机械化，所以行政目标内包含着更多的价值因素的考量，工具理性行政文化带给我们更多的是一种统治行政，它的合理性实现在于人的自愿服从，无论组织设定了一个什么样的目标，也无论这个目标是否具有合理性，人们都同样的会去执行，而价值理性行政文化的回归带来的是一种德性行政，它的目标设定是充分考虑了人类主体的意愿和需要，在实施过程中也需要人的民主参与。在以工具理性行政文化为基础，价值理性行政文化为核心的情况下，行政目标将更加关注人类的整体需要，服务于人并促进人的全面发展。因此，价值理性行政文化是促进行政目标合理化的必然选择。

（二）引导和规范行政行为

价值理性行政文化可以引导和规范行政行为。官僚组织在追求效率的目标同时要求人们保持价值中立，“韦伯认为官僚制化和工具合理性的力量将产生技术专家而不是‘有教养’的人。他觉得头脑简单地强调教人如何做事，而不是教他们思考应该做什么或为什么应该做，将产生一批他称之为‘专家没有灵魂，享乐者没有心肝’的人。”[2]人们在组织中按照制度规范从事着自我的事业，分工明确，目的只是要完成自己所扮演的角色应有的任务，他们不考虑这些任务的终极目标，不带个人色彩去判定目标的正确与否。“胜任而负责任的公共行政人员不仅仅需要知道如何解决问题。作为政策顾问和政策执行者，我们需要知道问题是什么，它为什么重要，问题影响到谁，所提出的解决问题的方法可能会以积极的或是消极的方式影响到谁，公共行政的未来后果可能是什么。”[2]价值理性行政文化为行政行为带来评判标准，使得人的主体意识增强，带动了人类能动意识的觉醒。价值理性行政文化可以使公共行政主体保持清醒的头脑，明确行为的方向，调整和确立新的目标，从而实现对公共行政现实的重构和超越。

（三）促使以德行政得以实现

价值理性行政文化可以产生道德理性。“道德理性寻求的是一种心灵与社会的秩序，特别是在公共生活领域，它追求的是自由、民主、公平、正义，并把这些理念内化为道德原则、道德规范、道德体系、道德理想与道德精神，并以此来指导人们设定目标。”[3]道德理性落实到主体身上，就要求当政者能够具有良好的道德品质，凡事能够以身作则，其言行堪为社会的楷模，才能把国家和社会治理好。这就是我们所一再强调的，法律和制度都是人来制定的，一个好的法律制度能否得到认真的贯彻，关键在于人，尤其是那些最高的执法者和当权者，因此，行政人员的道德品质就更加重要，当价值理性的行政文化注入行政人员的日常工作中，道德主体理性地感受到道德规范、规则和原则的时候，并把他自己的行为主动符合这些规范作为自己的道德理想的时候，他就获得了行为的自主性，他们同样也会形成一套自己的道德价值标准，以此作为行为准则，这样才能真正实现以德行政。

四、中国行政改革的借鉴