公共管理伦理困境范文

导语：如何才能写好一篇公共管理伦理困境，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

论文关键词 政府公共关系 伦理困境 公共性

一、政府公共关系中的伦理困境

政府公共关系就是通过各种传播手段与社会民众进行平等的互动交流，进而塑造良好的政府形象、获得社会民众的信任和支持。而衡量政府公共关系良好与否的一个重要指标就是政府公共关系实践过程是否有悖伦理。现阶段，我国政府公共关系之所以紧张就是因为公共伦理的缺失。

（一）政府的媒体危机意识淡薄

在目前的政府公共关系实践中，政府部门的媒体危机意识淡薄，尤其在信息方面存在着严重的问题：一是封锁消息、欺上瞒下。如2003年“非典”初期。再或者是面对媒体的炒作、公众的质疑，迟迟不作回应，最后在舆论压力之下才有所回应。如2013年山西苯胺泄漏事件，事发5天才向上级政府上报。二是不能第一时间坦诚表态和信息。尤其是危机条件下，部分基层政府官员信奉“不说好、说不好、不好说”的信条，消极对待采访以规避责任风险。事实上，这里又出现了新的伦理困境：重视民意与忽视民意。但是，从实然的角度来讲，处理危机事件也是基层政府官员的一项职责。部分官员怕担责任而选择不接受媒体访问，这不仅严重违反了公务员的伦理道德，也致使部分基层政府陷入伦理怪圈：忽视民意。从应然的角度来讲，政府在接受媒体访问基本上遵循实事求是的原则，“说错”的可能性较小。然而，因为官员实事求是的“错话”给上级丢了脸惹了麻烦而丢了“乌纱帽”的情况却屡见不鲜。

（二）政府公共关系主体的可信任度低

唐恩认为信任是公民与政府关系良好的核心要素，为了满足这一点，公民的预期在其依赖于政府官员的理性承诺的意义上也必须是理性的。有着理性基础的对官员的信任要求官员对公众的需要和要求作出回应。然而，在我国政府公共关系实践中，却存在着有损政府公信力的信任危机现象：一是由行为违规所引起的信任危机。部分行政人员在政府公共关系实践过程中基于个人利益直接或间接的进行权力寻租。二是政府管理过程中民主缺失所引起的信任危机。部分政府在行政管理过程中未让社会公众参与政治生活或者未能充分重视民众的意见而致使社会公众对政府不信任；三是公共政策制定过程中缺乏必要的规范性和稳定性，形成一届政府一个政策的局面。尤其是在危机条件下，连续性不足的公共政策使得民众对政府的理性诉求难以得到回应，其结果就是政府失去民众的信任，政府公共关系难上加难，这又形成了另一个新的伦理困境。

（三）政府与民众的沟通渠道不畅

政府公共关系主客体之间缺少协商对话渠道。基于2013年上海X区的关于社会公众政治参与的调研，笔者认为公众的社会参与自主性不强。相当一部分公众没有认识到监督政府的重要性，被动的参与政治生活；少数公务人员在思想上和行动上都未对社会民众的监督权利给予肯定与支持。另一个方面，民意表达渠道不畅，公众参与度有限。参与的内容事项是分层次的，专业性强度大的公共政策基本上没有参与；制度性的直接参与的较少，多以间接参与为主；主动参与的层次较低且途径少；参与主体仅限于本地户籍；社会团体组织化程度偏低，主动性较差，习惯于听从政府。事实上，公众参与度的问题与政府如何处理公共关系密切相关。

二、政府公共关系中伦理缺失的原因

（一）权力本位的传统行政文化

以权力为本位的行政文化传统使得部分官员在处理与公众关系时未能从公共利益出发。这种倾向于个人修养与家庭成员之间的私德关系而忽视个人对社会和国家的公德关系的伦理缺失的社会心理根源在于人们思想深处充满了对于公共利益的淡化与侵占的动机，而这种动机的产生是以公共管理组织及其管理者的伦理道德水平低下为前提条件的。权力本位的文化传统也影响了部分政府公关人员与公众的平等沟通，他们认为公众没有必要了解政府的工作过程，更没有必要向公众解释。这也是近年来危机事件频发和升级的一个重要原因。

（二）政府理性经济人的假设

政府及其官员具有公私双重属性，一旦私人利益介入公共活动，政府的公共性就会被政府的自利性所侵蚀。换言之，政府的自利性是造成政府公共关系伦理困境的一个原因。一方面，市场经济的前提假设——人是理性的自私者。政府仍属于“经济人”的范畴，经济人的一切行为都是为了最大限度地满足自己的利益，工作的动机是为了获得经济报酬。政府掌控着公共权力和公共资源，在做出决策的时候也容易把自身利益放在优先考虑的位置，满足自身的经济需求。另一方面，由于政府是由非理性的人组成，故而其做出非理性的有悖行政伦理行为的可能性较大。

（三）伦理监督机制的缺席或失语

造成政府公共关系实践中伦理缺失的重要原因之一在于行政伦理精神及其伦理监督机制的缺席或失语。这主要表现在以下几个方面：首先，群众监督的独立性不强。从事社会监督的职能机构大多隶属于党政机关，缺乏相对的独立性，客观上导致这些监督机构只能听从而不可以监督。其次，作为社会监督主体的人民群众拥有知情权，然而现有的政务信息仅停留在形式上的或内容有限的公开，缺乏实质性内容。再次，新闻舆论监督受行政干预。我国媒体监督和西方媒体监督有着本质的区别即党管媒体，新闻舆论部门并不能充当独立的的发言人。

（四）政府公共关系主体的公共责任意识不强

公共责任是公共管理伦理的具体化。在我国政府公共关系的实践中，由于某些政府官员的公共责任意识不强，导致政府公关失败的案例比比皆是。以2013年山西苯胺泄漏事件为例，民众质疑为何事发5天才通报事故，长治市新闻办主任称，“我们都是按照规定程序报的，并不是晚报5天。发生了污染以后，只要污染不出长治的边界好像就不用往省里报，自己处理就行，出边界了这才需要报，再详细的我也不是很清楚。”公共责任意识薄弱最根本的原因在于政府为公众服务意识的缺乏。事实上，服务意识直接影响着政府公共关系主体的执行力和回应力，当公众得不到政府的有效回应时，政府公共关系紧张，伦理困境产生。

三、政府公共关系伦理困境之路径策略

伦理缺失是政府公共关系实践中普遍存在的问题，而且世界各国都存在这样的问题。笔者基于政府公共关系本质——实现和增进公共利益最大化，提出破解政府公共关系实践中伦理困境的路径策略：以公共性为出发点，以健全行政伦理体制和监督机制为准绳。

（一）转变“官本位”思想，重塑公共行政美德

作为公共权力的行使者，行政人员不仅要“多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”，更要重塑公共行政美德，积极营造以人为本的政治文化。“如果说在儒家的思想体系中存在着一种对权力的制约的话，那么这种制约主要就来自于统治者的美德，因为这些美德使他们具备了自己限制自己权力的性格特征。”库珀还认为“正义界定了最根本的公共善，他是民主社会的基本的统辖性原则，从中可以推衍出诸如政治平等、代表全体公民以及公民身份的发展等等。有鉴于此，公平心、理性、审慎和勇气就是公共行政实践的最根本美德。”其次，行政美德是连接自由裁量权的有效行使与治理是否有效的纽带。公共行政虽然是公共权力的执行领域，但是依然存在着一定的自由裁量权。行政人员的价值观和内在品格某种程度上影响到自由裁量权的使用情况，只有行政人员充分发挥其美德时，自由裁量权才能被恰当使用。

（二）健全民意表达渠道，加强政府与公众之间的沟通

让公众参与进来也是政府社情民意的有效渠道。公民参与度有限其根本原因在于参与渠道太少，难以表达利益诉求，而健全广泛性民意表达和舆论性民意表达则是加强政府与公众沟通的有效渠道。政府与公众沟通的前提是政府信息公开，这是因为要取得公众的理解信任，必须提供让公众理解的基础条件，即政府告知民众与其密切相关的公共事务。网络时代，政府实行信息公开最有效的途径就是借助新媒体信息平台，建立一个反应灵敏、运作有序的沟通运行机制。政府官员或政府新闻发言人可以尝试性地就群众关心的危机事件为主题，通过网络平台与网友进行在线交流，或者通过官方微博或者微信及时通报已掌握的有关情况，加强政府、新媒体与社会民众的有效信息互动。

篇2

关键词：社会工作专业伦理困境 专业关系 双重关系

中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：1009-5349（2017）09-0051-02

社会工作起源于西方，随着其在中国不断发展，产生了一系列伦理困境，比如服务开始与服务对象建立起的专业关系，可能会因为其他关系的存在和需求建立起私人关系，这就产生了双重关系。那么双重关系会影响专业关系吗？双重关系会对服务对象造成不良影响吗？西方的双重关系限制适合中国文化吗？本文试图通过简单的案例，来分析目前双重关系导致的困境，明确双重关系的风险与必然性，建议符合专业伦理的专业关系的建立。

一、概念界定

（一）专业关系

社会工作专业关系是在社会工作实务过程中，社会工作者基于服务对象的需要同受助者建立的关系[1]，是实践服务中最初的基本关系，存在一定的时间界限。

西方的学者在社会工作出现之初就对专业关系给出了明确的定义。

布拉默认为，专业关系是包含着情绪特质的一种互动。[2]

贝斯提克在《个案工作关系》中指出，专业关系是社会工作者和服务对象之间态度上和情绪上动态的相互作用，目的是帮助服务对象更好地适应环境。[3]

目前我国大陆学者观点多借鉴于港台地区，例如台湾学者黄维宪在《社会个案工作》指出，专业关系是社会工作者与案主之间的一种态度与情绪交互反映的互动过程，以此有效地协助案主解决问题，使其对环境有良好的适应。廖荣利对专业关系的定义是专业人员与案主的内心感受和态度表现的动态交互反应关系，工作人员通过此种交互作用以协助案主社会生活适应能力的改善和增强。[4]

综上所述，可以将专业关系定义为，从事专业社会工作服务的人员，为处于劣势环境的服务对象提供服务和帮助时，基于社会工作的价值观与服务对象的需求，建立的一种动态交互作用的关系。

（二）双重关系

双重关系之前较多出现于心理咨询中，最早由美国心理学会在1958年伦理守则中作为一个伦理问题提出。外国学者Brian 和Nick 根据双重关系发生、发展的不同方式，将其划分为五类：①境遇性多重角色，如一位咨询师去牙医那儿拔牙而牙医是他的来访者，或咨询师的孩子与来访者的孩子成了朋友；②结构性多重专业角色，如咨询师和来访者同时又是老师与学生关系；③专业角色的转变，如来访者变成了合伙人；④专业角色与个人角色的冲突，如先有专业关系继而发生个人关系或者先有个人关系继而发生专业关系；⑤剥削性的专业关系，如专业人员迫使来访者成为其，或专业人员利用专业关系获取个人经济利益。[5]

社会工作诞生发展后，借用了这一概念。处于困境的服务对象与专业的服务机构或社会工作者商讨服务协议，明确服务具体目标，双方建立基于态度与情感上的动态互动关系，在频繁的互动过程中，会形成多种关系，既包括按规定标准确立的专业关系，也有深入了解接触后产生的带有某种情感关系的其他人际关系，专业关系之外的社会、宗教、利益、情感关系，被称为双重关系，存在两种或者两种以上的关系就成为多重关系。双重或多重关系可同时出现，也可相继出现。

二、实务中的伦理困境――双重关系限制

伦理困境是指专业价值中对从业者要求的不同责任与义务之间发生相互冲突的情况。[6]双重关系限制是社会工作专业伦理的重要内容。1996 年，美国社会工作者协会再次修订伦理守则，明确提出反对双重关系，指出： “社会工作者不应该同当事人或前当事人保持双重或多重关系，以免有可能对当事人造成剥削或潜在的伤害。”“一旦避免不了双重关系，社会工作者应该采取步E，保护当事人，并有责任设定清楚的、恰当的、具有文化敏感性的界限。”[7]

社会工作实务服务中，社工扮演了多种角色，往往导致发展出专业关系之外的具有亲密情感性或利益性等特点的人际关系，即双重关系，包括一些经济关系、情感关系、宗教关系等。[8]

中国是典型的人情社会，社工帮助了服务对象，服务对象就会反过来帮助社工，越过专业关系界限，会使得专业服务的有效性、客观性、无私性、专业性受到挑战，过程受阻，社工安全无法保障，服务对象也可能会被利用。但如果限制了双重关系的产生，又会产生相应的伦理上的困境，基于深度了解后建立的人际关系能帮助工作者更有效地解决服务对象的问题，巩固更信任、紧密的专业关系。

三、案例介绍

案主王阿姨，单身空巢老人。社工小李进行个案探访时邀请她参与自己开展的空巢老人小组活动，社工在活动中会特意关注性格略内向的王阿姨，积极运用倾听、鼓励、支持等方法让王阿姨尽快融入小组中。社工年纪轻，生活经验与社会经验不足，时常接受王阿姨的指点和帮助，因此，两人的关系比一般服务关系亲密，案主更喜欢将社工当成是朋友或女儿一样去对待，会送如小吃食、自己织的杯套等，如果社工婉言谢绝，案主就会说“不要就是和我见外，瞧不起我”，这种说法使得社工无法拒绝，慢慢发展为像母女一样的关系。社工觉得这样的双重关系不应该存在，但又无法改变和停止。

四、案例分析

从案例中可以看出，社工在实践中频繁地与服务对象进行互动，建立了双重关系甚至是多重关系，社工为服务对象提供专业的服务，建立起专业关系，案主认同社工将社工视为朋友，建立起朋友关系；案主是空巢老人，社工的情感慰藉填补了亲情的需要，移情社工，建立起亲情关系。

这个案例解释了双重关系出现的必然性。第一，从年龄阶段特点看。社工与案主处于青年与老年的人生阶段，年轻人在与老年人建立关系的过程中，不可避免地会出现移情和反移情，案主将对子女的情感投射到社工身上，社工也将对自己家中长辈的情感反应在与老人的相处中，单纯强调专业关系，互动交流就停留表面。

第二，从服务的内容看。案主是受助者，社工扮演服务提供者、支持者、倡导者等多样的角色，案主的需求决定服务的内容，但前提案主完全信任社工，那信任感如何建立？仅凭冰冷的契约文字规范好两者的权利、义务显然不可能完全获得案主的接纳，所以社工要从日常生活中同理、积极了解、真诚接纳案主，通过提升个人关系来提升专业关系。[9]

第三，从社会工作的认知度来看。在中国东部沿海发达地区社会工作发展势头较好，但多数地区的人对社会工作认知低。服务对象在刚接触时并不了解社工，这种情况下，只能先从其他关系着手，用诚意获得案主的信任感，再介绍专业及服务内容。

第四，从中国本土文化下的人际关系看。中国是一个人情社会[10]，熟人好办事是一个普遍存在人们头脑中的观念，人际交往中，免不了将专业关系往私人关系上转化，互相赠送小礼物，帮忙解决一些力所能及的小忙，比如开出租车的案主，得知社工学校路途较远，主动提出每次活动后送社工回学校，如果社工果断拒绝，势必会影响两者之间的信任关系，如果社工接受，又会产生除专业关系之外的朋友关系，甚至涉及金钱关系。若案主与社工私人电话联系，社工能因为不在服务时间就拒绝接听案主的电话吗？

五、双重关系的风险与优势

双重关系造成的伦理困境，主要针对社会工作者自身而言。双重关系具有一定的风险。首先，社会工作者有职业原则，原则是社工行动的准则标准，触犯原则会使得社会大众及服务机构质疑工作者的专业性。其次，发展出的金钱关系、情感关系、宗教关系等，会使得服务对象有被社工利用的嫌疑，这种利用包括生理、心理以及物质资源方面。最后，一旦越过专业关系界限，建立亲密的私人关系、交互的金钱关系，会影响社工对案主问题的判断及解决问题时介入的方法和角度，社工服务的客观性受到挑战。

双重关系同时具有一定的优势。首先，社会工作是和人打交道的工作，有效的人际交往可提升服务效果的成效性，单一的专业关系无法打破社工与案主的隔阂。其次，社会工作起源于西方，西方人重视契约关系、自由与独立、个人隐私权。中国是人情社会，社会工作的本土理论是从儒家礼义廉耻的思想发展而来，滴水之恩涌泉相报，公私并不分明，专业关系与私人关系无法避免地会产生联结，导致界限模糊。

六、结语

社会工作者应区分专业行为和个人行为，明晰两者之间的界限，双重关系破坏了专业界限，会对社会工作专业关系造成破坏，双重关系还可能对服务对象造成剥削和伤害。认识到这些的同时，我们也要考虑中国处境下的专业关系发展，学者曾说：“在西洋的社会里争的是权利，而在我们却是攀关系、讲交情。”[11]

结合中国的文化处境，学者张洪英较客观地描述了中国的社会工作专业关系，专业社会工作关系是专业关系+工作关系+朋友关系，是一种多重与多种关系融合的关系。[12]要基于中国的国情，创造本土化的方法、理念、原则，处于伦理困境中的专业关系要实现本土化应注意：

（1）建立关系的主角是社会工作者。建立与维护专业关系的职责主要在于社会工作者。[13]因为案主自身并不明确专业关系以及私人关系的概念，建立、维持与发展专业关系，提供有利于案主的氛围与互邮巧缁峁ぷ髡叩脑鹑巍I绻びκ笨烫嵝炎约喊缪莸慕巧，把握好关系的界限。

（2）保障专业关系的目的性。社工要始终明确建立专业关系的目的，是为了解决案主的困境，增进其适应生活的能力，专业关系是围绕这一目标建立发展起来的，无论怎样的情况，都要以专业为本，私人关系为辅。

（3）建立健全的监督机制。既然无法避免产生双重关系，就制定对应的管理方法。如督导严格把控社工与案主的关系，当双重关系严重危害服务效果时，进行转介或终止这段服务关系。

参考文献：

[1]王思斌.社会工作概论（第三版）[M].北京：高等教育出版社，2014.

[2]翟进，.个案社会工作[M].北京：社会科学文献出版社，2001.

[3]余佳伲.差序格局下社会工作专业关系建立的本土化探讨[D].华中师范大学，2013.

[4][6][13]高鉴国.社会工作价值与伦理[M].济南：山东人民出版社，2012（10）.

[5]李扬，钱铭怡.国外心理咨询与治疗中双重关系及其利弊综述[J].中国心理卫生杂志，2007.

[7][9][11]赵芬.社会工作专业伦理中的双重关系的限制、困境及其选择――一项基于城乡社会工作者的实证研究[J].中国社会工作研究，2013（1）.

篇3

【关键词】施工企业财务管理;问题;对策

随着社会主义市场经济的进一步发展完善,施工企业竞争日趋激烈,全行业已进入微利时代,很多企业面临着营利能力和调控能力差、财务管理水平低、经营状况不佳等诸多问题。通过强化施工企业财务管理来堵塞漏洞、降低成本费用,提升经营管理水平,已成为当前施工企业亟待解决的重要课题之一。

一、目前我国施工企业财务管理存在的主要问题

(一)财务管理观念淡薄,对财务管理在企业管理中的核心地位认识不足

许多施工企业比较重视施工任务的承揽、重视施工进度的完成和工程质量的提高,认为抓好生产是关键,忽视了财务管理的重要性,认为财务部门是事后算账的“报账先生”,经济效益是干出来的,不是算出来的。财务管理观念淡薄,没有认识到财务管理具有很强的综合性,贯穿于企业管理的各个方面,企业各项管理的优劣成败,最终都体现为不同的财务成果。

(二)财务管理体制不够健全,财务监督职能较弱

规范的财务行为必须要有相应的财务管理规章制度约束才能形成,建立健全财务管理规章制度是提高财务管理水平最直接、有效的途径。虽然大部分施工企业都有自己的财务管理办法,但内容过于单一,往往侧重于成本费用支出审批程序等会计基础工作,其预算管理、收入管理、资产管理、财务分析等重要职能均不能充分体现。有的施工企业管理层权力过于集中,缺乏有效的监督制约机制,使得财务的监督职能弱化,给企业经济造成了一定损失。

(三)企业融资困难,周转资金严重不足

从债权融资途径来看,由于建设单位拖欠工程款,使得施工企业的债务不断增大,资产负债率普遍偏高,各家银行都不将施工企业作为信贷资金发放的重点;从融资途径来看,吸纳股权投资受国家法规、企业经济效益等因素影响,外部股权融资很难成为施工企业融资的一个主要途径。另外,当前施工企业行业利润率偏低,税后利润留存基本不能满足企业对资金日益增长的需求。施工企业既无法在市场上融资,又难得到银行贷款,融资难成为施工企业的普遍现象。

(四)资金管理薄弱,缺乏统一管理

施工企业的特点是流动频繁,高度分散,造成企业资金分散,影响了资金的筹集、调配和使用效率。一方面,个别单位多头开户,资金闲置,沉淀严重;另一方面,一些单位却为筹集急需的小额资金而为难。有的企业内部单位经营状况好的时候自行其是,总想摆脱公司总部的监督、控制,当经营状况恶化时,又回过头来寻求公司总部资金的支持。企业资金缺乏统一管理,在有新工程的同时却面临着严重的资金短缺问题。

(五)项目成本控制力不强,企业效益难以保证

项目是施工企业效益的源头,项目成本管理的好坏直接影响到企业经济效益的高低。近年来,很多施工企业在规模扩张的同时,管理水平没有提高,还停留在较低水平上。对成本控制措施的制定和实施过于简单化和表面化,普遍存在按照经验成本降低率编制成本计划和制定目标成本的现象,而忽略了该工程的现场环境、施工条件和工期的要求,导致成本核算、设计变更、工程索赔等方面存在极大的隐患,企业效益隐形流失严重。

二、现阶段加强施工企业财务管理应采取的主要措施

(一)发挥财务管理的核心作用,提高企业财务管理水平

财务管理是对企业资金运动全过程进行决策、计划和控制的管理活动。财务管理贯穿于企业管理的全过程,既是企业管理的突破口,也是企业运行的控制点,作为企业管理的核心,其目标与企业的总目标相一致。这就要求企业各级领导层牢固树立财务管理是企业管理的核心这一基本理念,并将这种理念贯穿于企业的各项日常工作中,以点带面,建立完善的财务管理体系,并不断创新,逐步提高企业的财务管理水平。

(二)建立健全财务管理制度,全面提升财务管理水平

作为企业管理重要组成部分的财务管理,一直是我国企业管理中的薄弱环节,施工企业要在夹缝中求生存、求发展,必须要加强财务管理工作,要把财务管理渗透到企业法人治理结构和组织管理的各个层次,覆盖企业的所有部分,建立起事前、事中、事后全方位的财务监控体系,既要不断更新拓展财务管理理念,又要运用信息技术、互联网、电子商务等现代化手段,改造企业落后的业务流程和运作模式,以成本、效率为核心,全面提升企业的财务管理水平,为企业参与市场竞争奠定良好的管理基础。

(三)加强银企合作,扩大企业资金来源

施工企业要加强自身建设,树立良好的信誉,加强与银行的合作。按正常的经济运行机制来看,银行是企业循环发展的血库,企业要降低资金成本,达到最佳的资金结构以及获得更高的收益,就必须合理调整自有资金和借入资金的比率,必须获得银行的资金支持。因此,树立良好的信誉并与银行建立长期的合作关系对于企业来说就显得尤为重要。

(四)加强资金管理,提高资金使用效率

施工企业内部各单位要根据施工计划,本着量入为出的原则,合理地编制年度资金收支计划和月度预算。按照多年来企业运作情况看,施工企业成立资金结算中心,加强对资金的统一管理已成为共识。这样一方面提高了企业内部资金的利用效果,减少了资金闲置;另一方面有效地监控了企业内部各单位的经营运作,尤其是资金运作,确保了其经营行为的规范、安全和高效。同时,要重视清欠工作,建立行之有效的措施,对历史遗留的老账、呆账进行清理,及时清理债权、债务,避免新的呆坏账的发生,保证资金安全和现金流通畅,提高资金使用效率。

(五)强化项目成本管理,提高企业经济效益

篇4

关键词：新常态；公共管理；困境；出路

十以来，随着全面深化改革的纵深推进，我国经济社会全面进入新常态。在的积极引用和诠释下，“新常态”一词迅速传遍于中国的报刊媒体及互联网，成为大街小巷、妇孺皆知的时代热词之一。本文将从公共管理的视角，在系统论述新常态的概念与内涵的基础上，对新常态下公共管理所面临的困境进行分析，并从理论角度探寻新常态下公共管理冲破困境“藩篱”后的途径和出路。

一、中国语境下正确认识的新常态的丰富内涵

（一）经济发展中的新常态。与其他领域相比，中央对中国经济呈现出新常态的解读和界定是最为清晰的，中央明确指出当前我国经济已经进入了新常态的发展阶段，从九个方面全面系统地阐述了中国经济新常态下的趋势性变化，并提出了适应和引领经济新常态的落实机制。新常态下，我国经济增速的趋势特征是从高速增长转为中高速增长，发展理念和发展机制是要实现经济结构的不断优化升级，增长动力是要实现从主要依靠要素驱动、投资驱动逐步转向为主要依靠创新驱动。因此，保持经济发展稳定、调整经济发展结构、注重经济政策效益、追求经济增长质量、突出创新型战略驱动、实现社会和谐发展已经成为新常态下我国经济的基本和核心内涵。

（二）政治改革中的新常态。十八届三中全会提出了全面深化改革的社会总目标，那就是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”；十八届四中全会提出了建设社会主义法治国家的依法治国总目标。因此，在新常态下，我国政治发展的主要特点就是要在积极推进依宪治国、依法治国的过程中逐步实现国家治理体系和治理能力的现代化。我国政治新常态的衡量标准为：一是公共权力的运行和行使越来越制度化和规范化，二是制度安排更加体现民主性，三是治理过程的更加法制化，四是政府等公共管理组织履职服务的高效化，五是国家治理系统和制度安排的协调性。

（三）社会治理中的新常态。在建设法治国家的政治新常态下，要求具有法治化的社会新常态。法治化的社会，要积极营造全面懂法、信法、守法、护法的良好社会环境，凝聚起全社会力量共同参与国家和社会治理。法治社会新常态包含以下内涵：一是积极弘扬法治精神，建设法治文化，积极培育社会居民的法治意识；二是要在法治框架内创新社会管理机制，转变社会治理方式方法，构建多层次、多领域的社会治理体系；三是让法律赋予社会治理主体行使社会管理职权的合法性和正当性，并对社会管理权力进行依法监督。

（四）环境保护中的新常态。一方面，由于过去片面强调经济增长而以牺牲生态环境为代价，使得当前的白色污染、水污染、大气污染、土壤污染、食品安全等问题日益突出，有的甚至达到和超过环境承载能力的极限值，在降低民众生活质量和幸福指数的同时，使得公共部门进行环境治理的经济和政治成本不断增加。另一方面，随着民众环保意识的增强，社会公众对环境保护的需求和期望不断增加，使得政府进行环境治理面临着更大的压力和挑战，如果环境治理成效不明显，很容易消弭群众对公共部门的认同度、支持度和信任度，消耗公共部门的权威性和公信力。

（五）文化建设中的新常态。在全面对外开放和经济全球化的大背景下，中国传统文化受到外来西方文化和价值观的冲击越来越大，文化的多样化、多元化特征日益突出，价值混乱、价值堕距、价值真空等险象丛生，使得文化综合体系难以有效建立，主流价值观混乱且缺乏全面有效的信仰驱动。当前，一方面日益发达的互联网等现代文化传播渠道，为人们便捷地享受文化权利提供了机会和平台，另一方面还不能够真正完全、高效地满足社会公众的文化需求。

二、新常态下公共管理面临的困境

（一）现代治理水平与社会现实之间的差距越来越大。新常态下，我国公共管理和社会治理的总目标就是要实现治理体系、治理能力的现代化。公共治理现代化，就是要不断实现社会管理和治理的民主化、科学化、法治化、制度化、透明化、协同化。目前我国经济社会持续健康发展，国家治理体系、治理能力总体上不断提升。但也还存在法治化、民主化程度不高，治理结构不合理，制度运行灵活性较差等问题，还亟需不断改进和完善。

（二）社会发展对公共管理技术手段的要求越来越高。随着科技革命浪潮的推进，现代信息技术不断发展，为实现现代管理和良好治理提供了更好的现代技术和手段。当前，我国各级政府已经充分认识到现代信息技术在公共管理中的重要作用，并投入了一定的人力物力财力进行门户网站、官方微信、协同办公平台等建设。但是，与社会发展步伐和公众期待相比，公共部门现在的管理技术手段还显得比较单一和落后，难以完全适应社会经济发展。

（三）公共管理组织目标与个体自觉之间的差异越来越大。当前，中央大力开展党风廉政建设和反腐败斗争，查处了曝光了大量贪污受贿、违法乱纪的党政干部。作为公共组织中的个体，深处组织文化和伦理价值体系这个“大染缸”中，势必会发生“染缸效应”。健康的组织文化体系会使公共管理者个体发生积极反应，主动遵守国家法律和社会道德约束。相反，发育不良的组织文化和价值体系，容易使得公共管理者个体陷入道德困境，不顾法律政纪和道德意识的约束，产生权力寻租和行为。

三、新常态下公共管理发展的出路探析

（一）努力提升公共管理组织的综合治理能力。作为公共管理部门，要积极适应新常态，主动转变角色定位，不断完善职能职责，通过加强管理管理能力学习和职业伦理培训、建立完善干部选拔任用和激励机制、落实绩效治理机制等方式，提高公共部门人员的综合治理能力和职业道德水准，增强服务意识、回应能力、效能观念和法治意识，切实提高公共管理人员解决各种公共问题的综合性能力。

（二）不断加强对现代公共管理技术和手段创新。要积极适应新常态下的新技术要求，组建优秀的公共管理技术团队，充分把把GIS技术、数字治理技术、互联网技术、移动物联网技术、智慧政务技术、绩效治理技术、风险评估技术、公共危机应急管理及预警技术等充分运用于现代公共治理实践过程中，为提高公共管理绩效和效率提供必要的现代技术支持。同时，加强对全体公共管理者的现代技术应用培训，提高公共管理队伍的现代技术综合应用水平，确保现代技术切实用好、用活、功能得到充分发挥。

（三）积极塑造公共管理的核心价值体系。应在改善公共管理者待遇、完善公共管理者违法违规惩戒体系的前提下，不断加强对公共管理者进行职业伦理道德教育和社会主义核心价值观教育，帮助公共管理者树立正确的权力观、政绩观、管理观和发展观，将权力关进制度和道德的“笼子”里，使得公共管理部门和管理人员能够同时受到法律和道德的约束与监督，实现社会公共价值与自我人生价值的积极结合和有机统一。

结束语

当前，“新常态”一词已成为官方话语体系中描述当前经济社会发展新形势、新变化的非常重要的综合性词汇，并焕发出新的丰富内涵与历史穿透力，被广泛应用于社会各行业、各领域。在新常态下，公共管理面临着新的变化、新的任务和新的要求，同时也意味着新的机遇与挑战。破解新常态下的公共管理困境，是一个长期的时代课题，需要公共管理部门和管理者主动作为，积极探索，不断找寻新的方式和出路。（作者单位：华侨大学）

参考文献：

[1] 张再生，白彬.新常态下的公共管理：困境与出路[J].中国行政管理，2015，03：38-42.

[2] 王资博.“新常态”研究述要[J].重庆社会科学，2015，04：32-41.

篇5

“在某种意义上,有文字记载的社会已经是伦理化的社会了。”[4](P2)这意味着,伦理学的产生具有悠久的历史。因此,无论就理论还是就实践而言,公共管理与伦理都存在密切的联系。

第一,伦理对公共管理行为具有重要的约束与规范作用。公共管理活动是在纷繁复杂、千变万化的外部环境中进行的,许多时候需要其主体随机作出选择和决定,然而,刚性的管理规则却无法也无力约束这些选择。因此,具有对与错、是与非、善与恶等基本价值取向的伦理在很大程度上就发挥了规制与约束的功能。甚至一定程度上可以认为,公共管理主体的良心、责任感、正义感是其接纳与实现公共管理行为的依托。伦理既是实现社会控制的机制,也是传统中国人的价值认同。[5]为此,公共管理主体在强化刚性规范的同时,还应该重视伦理道德的自律意识,以提高其伦理修养来弥补法律、法规等刚性约束的不足,形成对公共管理行为的伦理判断。

第二,伦理精神的践行需要公共管理提供相应的制度与法律保障。内部控制与外部控制是保障伦理精神践行的两种有效方法。外部控制有伦理立法、伦理法规与伦理监督,内部控制主要是通过伦理教育、伦理激励、伦理宣传与伦理文化建设等方式来进行。而不论是外部控制还是内部控制,都应由相应的公共管理机构来完成的,这就关系到公共管理者的思想观念、价值取向等问题,也涉及到许多具体的行政程序、管理方式和管理技术问题。这说明,公共管理能为伦理精神的践行提供相应的保障。

第三,公共管理必须在伦理框架下运作才具有实质合法性。公共管理的合法性有程序合法性与实质合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性,任何政治权威仅仅具有法律形式的合法性是远远不够的,它还必须具有实质性的合法性。这种实质合法性就是合规范性,即合道德性,道德基础才是公共管理最坚实的基础。合道德性的实质意义在于,“政治统治的公正、正义,而公正、正义又体现在对于公民的权利与利益的保护上。如果失去了合规范性,形式合法性也就不具有任何实质性的意义,也就丧失了政治权威存在的理由。”[6]这意味着,公共管理必须在伦理道德的框架下运作才具有实质合法性。然而,纵观人类历史坐标,并不是公共管理运行的每个阶段都具有实质合法性。在统治型与管理型公共管理模式下,由于行政与伦理的严重背离,其运行的实质合法性受到挑战;而在行政与伦理高度统合的服务型模式中,伦理道德给予了公共管理有效运行的强力支撑,其实质合法性才得以逐步确认。

二、统治型公共管理模式:伦理被沦为行政的工具

统治型公共管理模式是农业社会的治理模式。农业社会是以地域、种族、家族等因素为基本依据而把治理对象隔离成不同部分,并在此基础上制造不同身份群体间矛盾与冲突,然后分而治之的社会。王权专制的“统治型”社会要求整个社会根据统治的需要而在等级结构的基础上组织起来,政府管理只不过是统治者私人管理的延伸,带有强制性和明显的暴力倾向。而统治者为了唤起并维持公众对其“合法性”的认可,也竭力进行意识形态的宣教,差等正义论、君权神授论和王权至上论等皆是这一时期的典型表现。这样,“国家就从一个自由处理自己事务的部落组织转变为掠夺和压迫邻近部落的组织,而它的各机关也相应地从人民意志的工具转变为独立的、压迫和统治自己人民的机关了。从此,人们一直在少数人的统治下生活,民主、自由被专制和奴役所取代。”[7](P165)因此,在这一时期,国家对社会的管理实质上是一种不平等的统治。它以统治者为中心,以实现统治阶级利益最大化为宗旨,以维护阶级统治为主要任务,以统治者的任意专断为管理方式。[8](P17)正如马克思所说,这是一种“轻视人、蔑视人,使人不成其为人”的治理模式。统治型公共管理模式是一种建立在权力关系基础上的“权制”模式。在这种模式下,一切制度设计与安排都要围绕巩固和扩大统治权力而进行,它表现的也是是权力意志的物化。由于权力意志总是有马克思所说的那种“任性”的特征,所以需要得到某种力量的矫正。法治是人们首先想到并认为理所当然的矫正工具,但由于其限制了权力的任意运行,历代的统治者至多把它当作一种“边缘化”的工具偶尔采用。

如果有谁把“法治”抬高到首要地位,只能以失败告终。法治对权力意志矫正的失败让人们再次思考什么才是权力的稳固外在约束力量,德治进入了人们的视野。一般认为,统治型模式中公共管理的质量取决于治理者的德性、能力和权谋,被统治者希望统治者是一个“有道明君”,而统治者为了权力的巩固也愿意以德治的面目示众,用德治对权治进行修饰、补充、完善,以为其统治谋求长久的合法性。这意味着,要矫正权力意志的“任性”特征,只能更多地求助于包含伦理精神与朴素道德规范的德治。这种道德规范首先介入到权力的边缘地带,一定程度上成为了矫正权力意志和约束权治行为的重要力量,在不与权力意志发生根本性冲突的条件下,是权治的一种有益的补充。因此,在统治型公共管理中,德治就有了不同于法治的命运———被统治者大力推崇,被统治者迫切期望,甚至一度超越“权治”而成为一种“主流话语”、“宏大叙事”。[9]但是,由于农业社会并不具备产生完整的、系统的伦理规范的经济基础、政治体制与民主法制,即使有些伦理因素在社会治理中发挥了作用,也只是以家庭为核心的一般伦理关系在政治活动中的映射,一旦与权力意志发生冲突与矛盾,权力意志就会表现出对道德规范与伦理精神的蔑视与排斥,从而使他们的矫正、约束、规制功能丧失殆尽。也许有人会说,与统治型公共管理模式相联系的道德是与政治同构的,道德条目及其内含的价值准则具有极高的权威性,如中国儒家推行的道德理想就是作为政治理想而存在的,古希腊的柏拉图所推行的理想国、亚里士多德所推行的城邦至高的善也是讲求道德与伦理的表现。[10]

但是,在统治型公共管理模式下,以柏拉图与亚里士多德为代表的思想家所提出的正义与善其实只是一种差等的正义与善,其实质是承认人与人之间的先在不平等;而中国古代的德治思想“只能是一种理想,甚至是一种空想……如果统治型社会存在 着一些可以判定为德治的形式与内容的话,那也只不过是权治的补充或辅助因素……‘德治’本身并不是一项根本性制度,而是作为手段而存在的,甚至,常常会沦为一种欺骗社会的幌子”。[11](P177-178)也就是说,统治型公共管理模式下的德治往往是“权制”下的一种工具,维护的是统治阶级的利益,宣扬的是臣民“愚忠与服从”的“美德”,这种无“德制”保障的德治是虚假的、随意的德治,是工具性德治,因而其所蕴含的行政伦理也不过是“权治(制)”的工具和手段而已。“这种‘德治’并不是必然的,往往与少数开明的最高统治者(君主)联系在一起,如果君主昏庸,也就没有什么‘德治’可言……总之,统治型公共管理模式仅仅拥有了‘德治’的形式与外衣,实质上,并不是真正的‘德治’”。[12](P179)可见,由于缺乏“德制”的保障,统治型公共管理模式下的德治仅是个人的信念、理想与修身养性,而不是制度化的要求。因此,从根本上说,对以暴力和以暴力为后盾的统治型公共管理模式,习俗化的家元伦理并不能减缓其强化人侵犯性品质的倾向,伦理道德无疑会隶属并让位于统治阶级的利益与权力,并直接成为了统治阶级催生臣民意识、强化人生而不平等的先在平等观与差等正义论、维护稳固统治秩序的“工具”。

三、管理型公共管理模式:行政与伦理的背离

人类进入工业社会后,由于分工和交换的发展、工具的革新,生产力突飞猛进,社会的组织化、体系化程度迅速提高,机器化大生产带来了以“效率”为中心的管理理念。为了消除经济与社会发展的巨大障碍,一批批先进的思想家们高举人本主义和民主主义的旗帜,对专制的意识形态和制度体系进行了无情的批判,由此引发了统治型公共管理模式的范式危机。在这种语境下,政府的统治色彩日益淡化,管理职能得到强化并居于主导地位,管理型公共管理模式由此产生。该模式以泰勒的科学管理原理与韦伯的官僚制为理论支撑,其主要特点是:以经济、效率为主要价值取向,忽视公共行政中的责任与公平;强调管理技术、程序与规则,忽视了被管理者的情感需求与组织成员的创新精神;秉行价值中立的观念,注重行政人员的专业化和技术化。显然,与统治型公共管理模式相比,这一模式有巨大的进步。但是,由于它推崇的是庞大的官僚制机器,建立的是一套自上而下的权威与严密的等级秩序,偏重于科学分析和工具理性立场而忽视人类直觉、情感与道德的单向度思考,所以这种模式严重阻碍了个人伦理道德的自主性,剥夺了个人的任何内心情感,使进入其中的人只能有效率地执行别人的意志而不用发挥主观能动性。

正如库珀所言,“进入官僚制以后,人们的良知就消失了”。[13](P195)可见,这个历史阶段成长起来的公共管理模式陷入了科学化、技术化的追求中,丧失了价值考量,加剧了行政伦理的困境,因而它在一切涉及到人的存在与生活的问题时,都显得格格不入。如果说官僚制确立的技术理性、价值中立原则是这一时期行政与伦理背离的理论基础,那么整个社会陷入的一种效率至上、唯利是图、一切向钱看的功利主义倾向则进一步加剧了行政与伦理的背离。梁漱溟认为,西方以功利和个人为主要价值取向的伦理文化虽在改造人类的物质生活条件方面取得了很大的成就,但在精神上却因此受了伤,在道德上产生了堕落的危机。[14](P76)受此影响,人们产生了有史以来最极端的向钱看的观念,产生了拼命赚钱、精于计算的商业文明,人与人之间的关系、家庭血缘、爱情、友谊、相亲和社会关系,统统受到商业性个人利益的玷污与腐蚀。[15]卢梭在《论人类不平等的起源中》曾对此有深刻的描述。他指出,在这种社会中,每个人出于自己的利益为自己指定的行为准则与公共理性为全体利益而指定的规则常常完全相反。“恐怕没有一个生活富足的有钱人不被他贪婪的继承人暗中希望早点死去-甚至连他自己的儿女也是如此;没有一个海上船只的事故不被另一些商人视为喜讯……人们不得不相互关爱却又彼此伤害。由于职责,他们生来就是敌人,而由于利益,他们又相互欺骗。”[16](P81)这说明,这一时期所尊奉的个人主义和利己主义的价值标准致使个人权力和利益极度扩张,从而使伦理面临缺失其存在的理论预设的危险,其直接影响是严重腐蚀了公共行政中公益至上的价值观,破坏了办事规则与制度规范,加剧了行政与伦理的进一步背离。此外,管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的伦理因素。管理型公共管理强调的是“法制”下的“法治”,突出的是权力的制约和权利的保障。

它力求在权力分散的基础上,对权力腐败进行制度上的防范。然而,法律在限制权力的同时也从根本上排除了道德,在法律治理的明确性与可操作性的追求中,道德被看做了无关紧要的东西。[17](P143)因此,公共行政中的法律和道德、行政与伦理就发生了背离,在需要权力制约的领域和需要用法来为公民权利的实现提供保障的领域,法制支配着一切。虽然以沃尔多与弗雷德里克森为代表的新公共行政学派不断地重申与呼吁公共行政中道德规范的重要性,力挺公共行政的公共、公平、责任、公民精神等伦理价值,强调社会公平应与经济、效率一同成为官僚制的三大支柱,但是在传统公共行政的深远影响下,在人们普遍确立的以法为纲领的治理理念的干扰下,公共领域与私人领域的道德秩序,道德规范只有在与法、与经济效率不冲突的前提下才能得到认可。尽管人们也有意识把日常生活领域的道德规范带入公共领域,但不道德的社会在人走入社会的时候却对人进行了重塑,使人放弃了日常生活领域的道德。为此,张康之教授指出,“如果说统治行政还拥有虚假的道德外衣的话,那么管理行政连这一层面纱也撕破了,对于管理行政来说,完全封闭了伦理化的道路;它的法律制度化与科学化要求在本质上是反伦理的”。[18](P103)管理型公共管理模式下伦理与行政的背离可见一斑。

四、服务型公共管理模式:行政与伦理的统合

从管理型公共管理模式的整体来看,它的法制安排与政治体制安排之间存在相当大的悖论,法制要满足市场经济自由平等的要求,而政府体制则以层级化的设置去把法制付诸实施。并且,在法制变成现实的过程中,时时处处都能看到行政命令发挥着主导作用。政府对行政生活的全面干预直接带来了政府职能的扩张与行政规模的庞大,导致了机构臃肿、人浮于事、、繁文缛节、力不从心,由此也带来了越来越多的批判与质疑,管理型公共管理模式在20世纪后期出现了全面的危机。为此,从20世纪70、80年代起,西方发达国家相继掀起了新一轮政府改革运动,力图解决与超越管理型公共管理模式的诸多弊端。该运动呈现出以下三种倾向:一是市场化倾向。主张企业化政府,顾客化公民,并运用现代管理技术,实现全面质量管理和无缝隙流程再造,以提高政府的灵活性、回应性、责任感;二是民主化管理趋向。主张通过政府再造以实现社会公共行政的公平和正义;主张政府与公民社会的合作治理,构建协商合作的治理网络。三是强调服务型公共管理的理念。认为服务型公共管理应强调社会本位、公民本位、权利本位和服务本位,以权力共享、公民参与、合作共治为运行方式,使政府和公民各自回归社会契约的原始逻辑设定,真正践行还权于民的努力方向。新一轮政府改革运动为服务型公共管理模式的产生奠定了坚实的基础。服务型公共管理模式是人类社会从工业社会向后工业社会转型而兴起的管理模式,也是行政共和主义的重要载体。他从公民性的视角出发,对公民意识与公民精神提出了更高的要求,也对行政伦理提出了更高的挑战。[19]这一挑战意味着,该模式要在扬弃统治型、管理型公共管理模式隔绝式、分化式的控制机制的基础上,从事“统合”的工作。通过“统合”,把一切领域、一切方面的积极成果综合成社会发展的动力,以纠正由诸种分化而造成的消极效应。显而易见,作为规制人类行为的基本道德准则,伦理是首要统合的对象。

1、市场经济的伦理诉求呼唤服务型公共管理模式中行政与伦理的统合。市场经济使个人利益得以凸显,并追求一种个人主体意识的增强和个体自我价值的实现,造成了公共利益与个人利益领域的分离。在市场经济的影响下,新公共管理倡导的企业化政府改革造就了一批对公共服务缺乏热情、道德水平低下的 公务员队伍,致使政府腐败与不道德行为越来越多。[20](P82、158)在这种情境下,整个社会面临一系列价值预设的缺失。例如,市场化中人们的价值迷失与人格裂变,全球化、信息化背景下公共领域与私人领域界定的模糊性,科学性原则下公共行政标准的统一化与社会价值、社会文化的多元化之间的冲突,理性官僚制下公共组织片面追求效率而对公平导向的价值理性的背离和贬损,人们在市场化与全球化中“我是谁”、“我找谁”、“我信谁”的绝望呐喊。这表明,市场经济对行政伦理提出了新的诉求,这种诉求使伦理与道德的重要性得以彰显,善、应当、公平、正义、公共利益等概念重新引起了全社会的关注。也就是说,此种背景下的公共管理必然要协调由于利益分化与冲突所引起的各种利益关系的紧张状态,维护社会的和谐有序,体现人类社会发展追求公平正义的价值取向,这一取向呼唤着行政与伦理的统合。

2、对公共利益的共同追求是服务型公共管理模式中行政与伦理统合的基础。在服务型公共管理模式下,行政与伦理在价值取向上是一致的,即都是为了公共利益。公共性、服务性与合作共治性是服务型公共管理模式的根本特征。其中,公共性又是其根本要义之所在。在公共管理的具体实践中,公共组织是公共利益的代表,它的一切行为都应建立在社会公共意志的基础上。“公意永远是公正的,而且永远以公共利益为依归。”[21](P153)因此,作为具体履行公共管理职能的公共管理者,必须维护公共利益,以公共利益为价值取向,并将这种价值观念贯彻在公共管理的日常实践中。[22](P215-219)这让我们清醒地意识到,无论从公共管理的整体导向还是从公共管理的主体特征来看,公共管理的价值都离不开公共利益,“即使社会大众对于公共利益的具体内容迭有争议,但是其作为公共管理者的职责所在和其行为的指南,却是毋庸置疑的”。[23](P85)另一方面,此种模式下的伦理也有强烈的公共利益取向。之所以认为此模式下的伦理有强烈的公共利益取向,是因为用其对一定行为进行评判时,往往以其是否有益于公共利益的实现作为其正当性的依据。这种对行为结果的强烈关注,使得公共管理主体的行为集中于公共利益之实现,从而使公共管理活动不偏离其最终的目标。可见,对公共利益价值追求的同一性决定了行政与伦理必将统合在一起。

3、服务型公共管理模式为行政与伦理的统合提供了制度保障。无论从制度设计、行政立法还是行政监督来看,统治与管理型公共管理都存在制度化“官官相护”的无道德的窘境。道德是法律的补充,因而当行政人员触犯法律时,可能会受到制止,而失德与缺德并不影响他成为合格的行政人员。在某种意义上,统治与管理型公共管理自身就是一个不道德的行政体系。“有权者对无权者、权大者对权小者的专横跋扈、无忌妄为,以及权小者对权大者、无权者对有权者的逢迎‘拍马’,归依求庇,构成了行政体系不道德的一面。”[24](P312)而在服务型公共管理中,法律与道德的关系恰恰相反,法律是道德的补充。只有当道德的约束机制失去效力时,法律才发挥作用。同时,由于服务型公共管理强化了服务意识,淡化了权力观念,就从制度上动摇了行政人员失德和缺德的基础。因为,“权力拜教物的终止,可以使人们对掌权者的监督成为可能,而且不论行政人员的职位有多高,只要他的行为有悖于行政道德,就会受到社会的唾弃法律的惩治。”[25](P312)此外,在服务型公共管理中,行政人员健康的职业群体意识将取代传统的“官官相护”的族群意识,族群的观念变成了团结互助、有效合作、树立整体服务优势的动力,因而行政行为中的任何不道德现象,都会变得与整个行政体系格格不入,进而受到严厉的制裁与阻止。因此,服务型公共管理模式为伦理道德建设和其在行政行为中发挥作用提供了制度保障,只有在这种模式中,法律与伦理才是统一的,行政人员的行政行为才是合乎公正、平等、正义原则的。张康之教授甚至认为,服务型公共管理模式相关概念的提出本身就蕴含着对“服务”这一充满道德价值色彩的词语的考量。服务型公共管理模式中的伦理是对服务的引申、具体化和体系化,是伴生于服务型政府并指导服务型政府建构的标准。[26](P185)

可见,行政与伦理的统合是服务型公共管理模式本身的应有之义。经过统合,服务型公共管理模式中的伦理具有独特的气质内涵:一方面,它成为了在个性发展和道德约束间保持合理张力、规范公共领域中所有公共行为的,公共组织、公共组织工作人员以及参与公共生活的社会公民都要遵循的价值准则;[27]另一方面,它不再是工具,不再是妄图用“献身”、“自我牺牲”等“利他主义”去说教公共人员甚至全社会,而是充分运用责任、理性和道德感知对他们进行伦理感化,通过管理者服务观念的确立和服务行为的践履,催化人们内心的道德意识。可见,对公益至上的公共利益的维护与追求显然是这一伦理不同于其他伦理的本质所在。这意味着,在服务型模式中,“行政人”应该成为“公共人”,公务人员在道德价值取向上应实现以公共利益为依归的转化。在库珀看来,这种转化是公务人员公共行政角色与市民角色分离的必然结果。这使我们清醒地认识到,服务型公共管理中的伦理应当要重视公民的德性建设,重视对全社会的价值关切,维护公民的权力,维护公共秩序与公共精神,追求公益至上的善。

篇6

关键词：公共管理　模式创新　构建思考

为求得政府组织的有效运转和社会良好的治理状态，公共管理也应坚持创新,以回应复杂环境和社会变革的挑战。公共管理模式的选择，直接关系到政府公共管理功能的定位以及政府对公共管理的参与程度。只有公共管理模式不断创新,方能调整和优化公共管理主体间的地位和关系,为其他层面的创新提供框架性指导。

1.我国公共管理模式创新的动力

推动我国公共管理模式创新的因素很多，既有来自公共管理外部环境变化所带来的压力，也有源自公共管理本身的运行困境。

1.1全球化和信息化的高度发展

整个国际社会在一个相互联系的信息网络状态下，要保证我国在国际社会中获得更多的话语权，保持我国经济快速发展和社会和谐稳定，公共管理创新不可或缺。否则，所创新的公共管理成果不仅跟不上我国社会变革的步伐，而且也难以符合国际社会的运行规则。

1.2第三部门的迅速兴起

西方经历了两种危机即所谓“市场失灵”与“政府失灵”，他们促使人们去探索一种新的公共管理机制。在国家--政治领域出现了“既不是自由市场、又不是福利国家”的“第三条道路”取向。

在我国，由于现代民主政治和市场体制尚不发达，往往出现公共权力不用于提供公共产品，市场交易不通过自由交易而通过钱权交易完成，这就产生了以公共权力谋取私人利益的问题，这是第三部门发展的巨大阻力。因此，构建公共管理模式创新，第三部门才有真正发展的社会基础。

1.3官僚制与公民民主化诉求的客观存在

官僚制将“理性无知”的社会民众排斥在政府行政之外，从而使行政失去了民主政治角色的公共特质，而对于公共生活的根本价值、目的、伦理，均缺乏反省，因而忽视了公共行政对民主政治价值的捍卫与公民道德生活的提升。

随着我国政治民主化进程的向前推进，公民的权利意识、参与意识逐渐增强，其要求参与社会公共事务治理的愿望也随之高涨。对此，我们必须对官僚制进行重新审视，积极推动公共管理创新，建立政府与公民之间的合作关系，才能满足公民的参与夙愿。

2.我国公共管理模式创新的构建

个人认为，我国公共管理创新平台最理想的模式应是：以政府和非政府公共组织所拥有的公共管理创新资源，与其他非公共组织所拥有的资源通过整合所形成的一个统一的、且具有一定“独立属性”的综合性协作网络。

整个社会分为政府组织、非政府公共组织和非公共组织。公共管理创新平台离不开三大组织的合力支撑。因为构成公共管理创新平台所需的人力资源平台、信息平台、教育平台、知识平台等，都源自于这三大社会组织所拥有的人力、物力和财力等的有机整合。这有如三条腿的板凳需要三者紧密联系在一起才能保持它的坚实与平稳。

对于三大组织来说，如果把它们比作支撑“板凳式”公共管理创新平台的三条“腿”，那么拆除其中的任一腿都会导致公共管理创新平台失去应有的平衡与稳定。

对于其它平台来说，如果把它们比作“板凳式”公共管理创新平台的“面”，那么只有通过社会各组织资源的有机整合，才能使坐在这个坚实的“面”上的人排除一切杂念去全面思考有关社会公共问题的良策。由此可见，只有各子平台之间形成一个相互交叉、相互渗透的统一体，或所说的“面”，才能充分发挥各子平台的功能与作用。

3.对我国公共管理模式创新的思考

在社会主义市场机制还不十分完善的情况下，以什么来维系我国社会各组织的紧密联系。如果从政治、经济、文化三个维度来加以分析，改革官僚制、协调利益分配和转变管理理念是解决这些问题的本质、核心和首要因素。为此，我们应采取如下对策：

第一，改革官僚制，构建多元复合的协作网络。“在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成”。官僚制的组织体系，面对公共问题的挑战，已经显得力不从心。一方面，僵化的层级节制体系阻碍信息的纵向传播，使组织对纷繁复杂的社会变化缺乏有效的回应；另一方面“条块分割”、“各自为政”的部门格局所形成的信息“壁垒”，阻碍信息的横向联系。因此社会各组织在内部应突破严格的等级层次，在外部应加强横向的交流与合作，才能使支撑公共管理创新平台的社会各组织形成一个高效合理的组织网络。

第二，协调利益分配，建立综合平衡的利益均衡机制。公共管理的各行为主体之间，实质是种多元利益主体之间的关系。政府组织作为国家的“代言人”，其目的是实现社会公共利益的最大化。然而，政府组织本身作为一个利益主体，由于受自身利益的驱使，可能会导致“寻租”行为的发生。因此，政府组织应通过经济性分权，将部分利益适当让度给非政府公共组织和非公共组织，从而使自身从某些领域退出，避免发生“与民争利”的现象。通过协调利益分配培育并完善市场主体和第三部门，它们才有可能为构建公共管理创新平台提供真实的信息、人力、财力和物力资本，也才有可能和政府组织一起形成紧密而高效的综合性协作网络。

第三，转变管理理念，构建公共管理创新的制度基础。由于适应公共问题管理需要的制度体系并不完善，因而某些政府组织对公共问题的管理仍然沿袭国家简单化的管理理念。在这种制度逻辑下，政策具有随意性，制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性，常常所制定的方案因缺乏科学性、合理性和前瞻性等而失去应有的绩效性。因此，必须借鉴发达国家那种国家精密化的管理制度。

公共管理模式创新，需要我们从传统的管理理念中走出来，向着科学化、现代化、专业化的管理理念转变建构公共管理创新的制度基础，才能使所建构的公共管理创新平台更具理性化、科学化和绩效性。

参考文献：

[1]杨冠琼.政府管理体系创新[M].北京：经济管理出版社 2000.24．

篇7

[关键词]公务员;责任冲突;伦理道德

[中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)10-0055-03

公民一旦选择了公务员这个职业,就意味着他拥有了双重身份:普通的公民身份和代表国家行使行政权力的公职人员,也就是说国家公务员是负有特殊责任的公民。根据责权利相一致原则,公民担任公职成为公务员以后,便会拥有一定的行政权力,也要承担相应的责任。在我国行政实践中,公务员所具有的各种责任却时常存在着冲突,比如上级的指示和法律相冲突,那么是遵从法律还是上级指示?当上级的指示违背公共利益时,公务员该如何作出选择?

一、我国公务员的责任冲突

1.权力冲突。权力冲突指的是公务员的行政行为面对两种或两种以上的权力来源,而这两种权力对公务员的行为要求又是不相容的情景。这种冲突在实践中表现为以下几种形式:一是指令来自于两个或两个以上的上级且指令之间是相互抵触或不相容的,这是公务员面临的职责冲突;二是法律法规的规定与上级的指令之间存在冲突;三是上级的意图与公共利益之间存在冲突。一般来说,公务员对法律和上级负责任的同时,也就实现了对法律和公众负责。这个结论是基于这样的理论假设:即法律的精神和上级的意图体现了公共利益,与公共利益相吻合。但是在具体的行政实践中,由于法律的不完善或者上级为了个人利益而扭曲法律,那么这时候就出现了服从法律和上级并不能保证公共利益的实现的现象。这就给公务员的责任伦理带来了严峻的挑战。

2.角色冲突。角色冲突指的是公务员在政府组织中因扮演的角色不同涉及到的责任冲突。在现实生活中,公务员承担着多重角色,既是上级又是下级;既是父母又是儿女;既是公职人员又是普通公民。每种角色都赋予公务员不同的义务和要求,因此,角色之间不可避免地会发生矛盾和抵触,妨碍角色扮演的顺利进行,从而形成了角色冲突。它包括两种形式:一是公务员在政府组织内部的内部角色冲突,即对上级负责还是对下级负责的之间的冲突;二是公务员的公职人员角色与社会人角色的外部角色冲突。公务员不仅是政府组织的工作人员,同时还是公众中的一员。公务员角色尽管在理论上只是表示较大规模的公共服务关系,但在道德约束力和激励机制方面却是强有力和具体的。公务员角色十分容易受制于政府,并为政府组织界定。这时,效忠政府组织的义务和维护公众利益的职责之间的关系就会被混淆。于是就容易造成这样一种理念:即公务员执行上级的命令就等于是完成一个公务员应尽的职责。这实际上是公务员违背了受托责任。

3.利益冲突。利益冲突指的是公务员个人利益与公共利益之间的矛盾和冲突。政府组织不仅是为了公共利益而搭建的集体性的部门,也应该是个人试图通过事业的发展而实现自己个人利益的领域。公共部门的公共特性要求公务员在工作中必须维护公共利益,有时候甚至要牺牲个人利益。而这种公共利益可能是与公务员个人的利益相冲突或者说如果公务员确实考虑到他的个人利益,而公务员较之于其他普通的公民而言有着特殊的接近和进入政府组织的特权,这种特权带来了不寻常的机会,因此也为公务员提供了为个人利益而滥用政府资源的诱惑。如果公务员的道德责任感不强,就很可能会作出不道德的或是非法的行为。在实践中,为了个人利益而践踏公共利益的形式主要有:(1)收受贿赂、接受礼物馈赠和款待,作为回报,公务员在处理公共事务时为行贿者提供特殊的优惠。(2)权力寻租,即公务员以权力为筹码谋求获取自身经济利益的一种非生产性活动。也就是权力商品化,或曰以权力为资本,去参与商品交换和市场竞争,谋取金钱和物质利益。(3)信息兜售,即公务员私下把不该公开的信息通知了一般公众并利用这些信息为自己谋取好处、钱财或其他东西。(4)公务员利用自己的职权为亲属子女谋取理想的工作待遇、职务晋升、合同优惠或其他可获益的商机。由于公众的信任是政府责任的基础,因此,以上这些利益冲突的现象足以瓦解公众对政府的信任。

二、公务员责任冲突的原因分析

公务员行政责任冲突从古到今一直存在,并不是某个时代突发产生的,只是以或隐或显的不同形式表现出来。可以说无论是西方国家的行政责任冲突还是中国的行政责任冲突现象的明显化都发生在社会有机体处于激烈的变革时期。在这样的一个时期里,人们的价值观、社会结构和利益机构都比以前有很大变化,这些变化使人们的观念等价值因素与传统社会相比有很多矛盾与冲突。主要表现为评价和选择的标准不一、价值观的冲突、责任理念的冲突以及道德评价、道德选择标准的不一。这些“不一”就是公务员行政责任冲突的根本原因。

西方公务员的责任冲突源于公共行政的现代性遗产与后现代世界之间的冲突不断加剧。公共行政的规范化观念和思想是根植于19世纪后期至20世纪初期的现代性世界,但这个现代性世界却越来越走向后现代。在后现代世界中,人们质疑传统的价值观,认为它终结或解体了,不再控制整个社会了。传统价值观与现代价值观之间的冲突不断,在一定程度上激发了公务员行政责任冲突。

我国大规模显性的公务员责任冲突的出现是伴随着计划经济向市场经济的转型出现的。在这个过程中,公共行政的理想与现实之间的矛盾加剧,在人的个性充分张扬的基础上,也使人的利益观念得到了空前的扩张。政府及其公务员“自利性”的暴露,在某种程度上也是合乎逻辑的。同时,社会转型也会影响到公务员的道德状态与水平。“如果我们将伦理道德置于动态的、历史的发展规律过程中来考察,就会看到每当社会有机会处于激烈的变革时期,伦理道德状态就会与社会稳定时期呈现出质的差异,伦理冲突往往会成为一种普遍的社会现象。[1]

三、公共行政责任实现的路径选择

1.必要的外部控制――公务员伦理立法。实施外部控制的理论基础是:任何个人的判断与职业水平,都不足以保证人们始终如一地、合乎道德规范地行为。而就现代社会而言,进行公务员伦理立法还有另外的含义:现代社会是法治社会,其法治特质亦应体现在公共管理活动过程中。公共管理活动的法治化,不仅仅指公共管理主体权力合法性来源的公民委托授权,亦指任何公共管理主体都必须在宪法法律的范围内行事,都应当受到法律、法规、制度的约束,还指公共管理活动必须通过制度化的方式运行。公务员制度比较完善的国家大都具有专门的公务员伦理法规。比如美国的《政府官员与雇员伦理行为准则》、加拿大的《加拿大公务员利益冲突与离职后行为法》、墨西哥的《公务员职责法》、日本的《国家公务员伦理规程》、韩国的《公务员伦理法》等等。各个国家根据国情,对公务员伦理的规定有些差别,但是大都涉及了以下这些方面:(1)必须申报财产,将个人财务公开。这是正确处理公务员公私利益关系的前提。伦理法规对于申报的对象、种类、时限、名称、程序、审查和处罚等,都有明确的规定。(2)限制公职以外的活动。这些活动包括兼职、盈利、募捐、收费等方面的详细规定,尤其是经商办企业的活动。(3)不得利用公职谋取私利,包括各种直接的和间接的假公济私的行为。(4)禁止不正当使用国家财产和政府未公开的信息,主要指的是公职人员因执行公务而获得的、未向公众公开的、与官方有关的信息。(5)严禁在公务活动中收受礼品。(6)回避。(7)离职限制。包括离职后的再就业、活动和信息使用等方面。伦理立法为公务员面临和解决伦理冲突设定了一些一般性的限制,这种限制是对政府部门道德最低标准的规范性陈述。面对不负责任的公务员的贪婪,法律制裁就是一个提醒:公务员接受了公职就是为公共利益服务,而且承担该义务时不可以偷工减料。伦理法规还通过给行为设立道德罪的标准实现其“抓小偷”的主要功能,而不是设立最高的理想。但是法规至少可以提供一个树立反面教材的方法。当一个公务员因触犯伦理法规而受到处罚时,其他人员可以受到触动,可以反思作为公共部门的工作人员到底应该怎么做。

2.强化内部控制――培育公务员的伦理自主性。首先,严格的外部控制可以在一定程度上有利于公职人员职责义务的恰当履行。但是正如我们看到的事实一样,尽管发达国家有着完备的公务员伦理法律制度,但是依然会有不道德的行为发生。这是因为任何制度设计与规定都有可能存在某种缺陷。其次,这些制度与规定总要通过一定主体的自觉活动来实现,且总是不同程度地给公共管理者留有某种自由裁量自主发挥的空间。[2]弗雷茨・莫尔斯坦・马克斯认为:法律控制是必要的,但“司法补救、行政责任以及全部的纪律约束手段都很难用来替代责任感。规范的机制没有就负责任的行为应该包括哪些因素给予我们任何启示。人不可能是责任的唯命是从者,而只能是责任的培养者。人呵护责任的根基、激励责任的生长并给它提供适宜的气候条件”。[3]因此,培育公务员的伦理自主性是基础路径。内化在公职人员心中的价值观总是能在决策过程中起作用。即使上级不在场、纪律松弛或发生腐败现象,公职人员的内心控制仍然在起作用。甚至当某行为缺乏相应的法律规定指导时,公职人员仍可以求助于内心的伦理指导准则。法律和内部的组织政策不可能具体到足以涵盖行政所遇到的所有情形和偶发事件;公众参与也不可能深入到日常行政行为的细节中去;上级对行动范围的监督也是有限的。在培育公务员的伦理自主性方面,我们可以考虑使用伦理模式或德性实践楷模。可以把我国政府中出现的廉政楷模的事迹编辑成册,详细介绍个人生平道德品性以及他们作为公共行政人员的角色楷模的事迹,比如在日常工作中做正确的事;说真话;公平地对待他人等。他们是如何处理道德对抗(他们是如何清楚地说出上级、同事或其他人的不道德行为――作者注)与道德危机的(指那些强烈的高度危险的状态,比如检举、在有争议的问题上站在公共的立场上),他们是如何在经历了如此多的道德对抗与道德危机的情形下仍然保持正直的。在这些经历中所体现出来的内心品质为行政自由裁量权的行使提供了持续的指导。

3.完善公务员绩效评估系统,充分利用社会监督。在目前的公务员绩效评价中,主要是由公务员本人和上级的评估,而缺少服务对象“顾客”即社会公众、私营部门和非政府组织的评价,公务员由于其“自利性”的原因,对自身的评价缺乏客观。而在组织中,上级的利益和下级的利益是紧密联系在一起的,可以是“一荣俱荣,一损俱损”的关系,因此也不太可能对解决公务员的责任冲突提供帮助。只有在公务员的绩效考评中引入360°考评系统,也就是说对公务员的行政行为进行全方位的评价,由于公众和其他组织是公务员行政行为的接受者和最直接的感受者,他们最有机会和权利来评判公务员的行为,监督他们在公共管理活动过程中是否遵守法律、职业伦理。但是目前在我国这部分监督并没有起到应有的作用。虽然我国的外部监督系统中包含着这部分监督,但是由于制度的不健全以及这部分评价和监督在公务员的绩效评价中的权重比较低甚至被忽视,并且对公务员的晋升没有或几乎没有影响,没有形成对公务员心理的威慑力,那么公务员出现责任冲突也就不足为奇了。因此只有在以实绩为晋升依据的公务员管理中,在绩效考评中真正实施全方位的考评机制,并且使“顾客”的评价切实能用于公务员的晋升、薪酬调整等关系其切身利益的人力资源管理环节中,只有这样,才能使公务员在面临责任冲突时能够把公众利益放在前面。

总之,在现代的政府中,普遍存在着这样一种现象:承担道德行为的义务是孤单的和需要为之付出代价的。当组织里出现似乎可以被宽恕的不道德的或违法的行为时,公职人员拒绝对组织科层制效忠就会很危险。那些直面组织腐败和不道德行为、最后选择对公民负责的行政人员,可能会在生活、事业、名声和个人经济收入等方面遭受严重的损害。公职人员的责任冲突还会长期存在,但是政府部门会逐步变得更加透明、负责任这是一个趋势。我们期待随着政府组织制度、组织文化的完善,随着公众越来越多地参与,在相关伦理法规的制约下,通过培育公务员个人的伦理自主性,大量存在的责任冲突将会有所改善。

参考文献:

[1]冯益谦.公共伦理学[M].广州:华南理工大学出版社,2004:184.

篇8

一、新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃

1、新公共管理理论的缺陷。新公共管理理论的产生，为政府改革注入了新鲜血液。新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官员的“经济人”假设，政府相似于市场经济条件下的企业组织，政府与民众的关系是公共服务的生产者与消费者的关系。因此，其核心内容是力图将私营部门和工商企业的方法用于公共部门，强调市场竞争、政府工作的绩效评估、行政过程的透明取向、成本效率和顾客导向等。一时间，“企业化政府”、“市场为本”、“政府瘦身”、“重塑政府”成了政府官员使用率极高的流行词语。然而新公共管理的思想并没有涵盖当今政府在实践中所应该涵盖的基本理念。而且新公共管理过分强调市场机制的作用，过分强调政府向企业学习、用企业提供商品的方式提公共服务，往往会而且在实践中公共部门与私营部门的差别，从而产生伦理上和责任上的问题。另外，在市场化过程中也出现了一些不尽人意的腐败现象。这一切，导致公平与公正问题的凸显。

新公共管理的一个重要观点就是政府不再同时掌舵和划桨，而是把划桨的任务赋予更为高效率的市场，政府则专心做好掌舵的工作。丹哈特夫妇则针对性地提出了一个实质性的问题：“当我们急于掌舵时，我们是否正在淡忘谁拥有这条船？”从掌控和驾驭社会的角度讲，政府过去已经做了很多，也的确发挥过积极的意义。但是对于现代社会，这种单极化的掌控结构是否还合理呢？现代社会更多意义上是一个多元化的结构，即便在公共行政领域它更多的也要体现出公民的主体性。其实公民才是一个多重的角色，他们既是公共财政的主要供给者，也是公共服务的接受者，同时也是各种生活的参与者和公共利益实现的监督者。归根到底，作为最终的授权者，他们甚至可以通过新契约的形式向民间公共组织授权，而非单独指向政府，这样就使得掌舵者的地位受到了挑战。从这个意义上讲，未来政府在许多时候的角色将不再是主导型的，只是一个非常重要的参与者，至于划桨手也不仅仅是市场这一单一结构能够完全提供的，需要有更为多元的参与力量来重构体系。

2、新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃。在对新公共管理进行性批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务的新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式，他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：1.服务而非掌舵；2.公共利益是目标而非副产品；3.战略地思考，民主地行动；4.服务于公民而不是顾客；5.责任并不是单一的；6.重视人而不止是生产率；7.超越企业家身份，重视公民权和公共服务。夏书章先生对此有这样的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何，有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”

与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是,新公共服务是建立在公共利益的观念之上的,是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在：（1）新公共服务呼吁维护公共利益，“当公民能够根据公共利益去行动时,社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来,并转变成一种美德和完整的存在,向社会奉献的过程最终使个人变得完整”，这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。（2）新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为,政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的,“公民具有一种公共事务的知识,一种归属感,一种对整体的关切,一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行,就一定能获得成功。（3）新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化,政府不再是处于控制地位的掌舵者,而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到,公共项目和公共资源并不属于他们自己,作为负责任的参与者,而不是企业家,他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”,将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。

3、新公共服务理论需要发展和实践。新公共管理努力实现的是对一系列公共管理困境的救治，现实的问题使得关注效率的工具理性成为必要，相应的它对于追求何种最终价值却少有兴趣，也就缺乏探讨紧迫性的认知。作为一种变革和救治的视角，我们对于新公共管理的理念和方案予以很多的赞成与肯定，但是这样一种理论进步更多的是建立在技术和工具的层面，也就是我们所说的具有形式偏好性。而新公共服务则试图将管理的视角逐渐切换到对管理乃至社会发展根本价值的关注上来。资于往事，鉴于现实，我们需要在一个改革的进程中必须在二者理念中寻找一个新的平衡点。

尽管丹哈特夫妇在提供的多个项目的比较后发现，二者似乎存在着太大的差别，但是如果从动态发展的角度，形式和价值事实上必然有相契合的肌理。就如同我们认为即使在公共管理“主体缺位”时期，它也正走在根本价值的漫长回归之路上，并不能因为当时的理念多么浅显而否认那曾是形式与价值耦合的一个历史进程。新公共服务高举价值追求的大旗一方面确实很具有吸引力，另一方面也存在很多困惑，在实践上并不能与新公共管理并驾齐驱。

二、新公共服务理论的困惑

公共行政转向倡导服务的价值和实质的正义，需要致力于建设一个公民本位、追求公共利益为根本的行政体系。这样一种理论推定的首要问题“是否可能”或者说“是否具有操作性”将如何来界定呢？事实上，通过分析，我发现有四个困惑必须予以解决才能回答其现实性。

第一，公民何以理性？以公民为本就意味着公共行政必须满足公民的需求并为不断发展的需求提供服务升级的义务。那么，公民的理性就显得非常必要了，这种理性包含三个层面的意思：

1.公民是否准确的知道自己的需求？公民其实往往最注重基础的需求，而对于可能的或者高层次的需求缺乏认知，这主要是因为需求环境、需求阶段以及需求人群的差异造成的。譬如，生活在城市的人向往乡村田园的环境，而农村居民会觉得现代化的都市生活更好，这种需求的“围城”困境并不意味着绝对的需要，而是阶段性的比较和补差心理。所以公民的需求总是表达不充分或者时效多变的，寻求一种明确的认知似乎目前还不可能。

2.公民是否能够充分地表达自己的需求？即使公民完全知道自己的需求，那他们能清楚无误地传递给供给方吗？答案是否定的。公民的表达取决于三个因素：a.公民表达的能力，这一点是因人而异的，最好的表达能力者能否最清楚的表达尚有疑问，何况千差万别的公民群体。b.公民的表达意愿，公民的表达意愿是受个体情绪影响很大的，不同心理素质和个性的人对表达的见解是不径相同的。c.表达的成本，这一点其实也很关键，如果公民感觉到对话的成本高于收益或者担心投入沉没的话就会放弃许多表达的机会。

3.公民认为自己的需求得到满足了么？公民的评价体系同样体现出迥异性，即使是同等同质的服务对于不同的客体而言满足程度也是截然不同的，这种困境时常出现，使得服务方不知所措，也往往影响公平性和制度化。

所以，就现实而言，差别的公民个体理性层次不同，作为全体考察时则更加具有不确定性，所以只能称之为有限理性的集合。

第二，政府何以令人满意？作为服务供给者的身份，如何让公民满意是一个很大的难题。作为权力和权利主体的公民在接受服务的时候对于政府不能是感恩或者宽容的感情，他们通常应当思考这样几个问题：

1.政府是全心全意为我们考虑的吗？政府的人员是由一般的公民担任的，他们具有双重的身份，一方面具有公民的需求，另一方面必须通过本职工作来实现政府的服务。这个特殊群体的集合是不是会带来政府的人格化以及利益集团化？他们考虑服务的基点还能保持公正吗？还有可能在冲突的区域依然保持价值的中立吗？以上的担心不是多虑的，既往的“经济人”假说事实上更加增添了这方面的不确定感。

2.政府能提供尽可能多和好的服务吗？这个问题直接与服务的意愿和政府的能力有关：从意愿的角度，政府在获得充分的授权后，必须有兑现契约的实际行动和完善服务的创新精神，还必须保障能够落实到制度化的设计上而不是可有可无的随意性安排；从能力的角度，政府在具体的行政中应当表现出足够的驾驭本职的素质并且有令人信服的实践来进行经常性的校验；这个问题实质上还与政府对公民需求的认可有密切的关系，公民表达的所有需求得到了多大程度的回应、是否带来了未来服务升级的承诺和预期等都是现有较松散公民社会的结构所不能把握的。

3.政府是值得信任和不可替代的吗？既然服务是公民对政府的根本定位，那么政府目前所发挥的功能都是不可替代的吗？在某一种公共产品的提供上，我们有理由相信这已经是最好的可能吗？现实中，多元的社会和多元的结构已经提供了选择的其它可能，政府如果不能证明它还有必要居于主导，就必须放弃过去获得的授权合同，主动退出，但是政府这种自觉的行动常常是缺乏压力和动力的。

所以，政府总是很难令人满意的，改革甚至重塑就成为经常性的工作。

第三，政府和公民何以达成共同的核心价值？作为追求理念的“生产力”与“效率”、“民主”与“正义”、“安全”与“福利”等在社会认知上有着不同的理解和偏好，公民群体通常不可能达成一致的认识，政府在各个阶段也会有不同的解读。问题还在于作为被授权的服务主体——政府——在多大程度上可以对社会价值的统一发挥影响，又有多大的能力去整合各方开展统一的行动，而且保证不虢夺侵犯公民的权力。另一个方面，公民作为权力的主体为何要去认同某种共同的价值，那些个体和群体多元化的价值之间又如何来保持融合和平衡冲突？我们会发现关于价值的争论实际上归结到最后就是公民与政府关系的根本性基础——合法性认同，公共服务的行革不能是停留在技术修补层面的运动，而应该是具有划时代意义的全方位重构和超越。

第四，公共服务是现在还是未来？基于上述的分析，我们发现在建构服务行政的事实与价值取向上还存在着很大的差距，尤其是在面对既往的弊端和危机时，形式的修正需要更显得迫切，而对于理念的刻意追求反而显得不合时宜，

那么服务的理论是不是太过超前或者部分地超越了我们的时代而应当被视为未来的理想呢？回答这个问题对于目前指导理论的建设性是不可延缓的，无论是新公共管理还是新公共服务都无法回避。

三、结论

公共服务推定的困惑不是否定了公共服务理论的可能，而是对公共服务必须解决的理论层面提出了建构的基本内容。一种公共服务理论的建立，必须围绕上述的问题展开探讨，任何理论倘使不能解开上述的困惑，那就恐怕还是会“混淆了规范与描述”，难以提供出“一个令人心悦诚服的替代性方案”。历史上的政府形态对于社会发展而言至少已经扮演过两个角色，一个是大包大揽的全面干预者，就像我们在大多数历史时期看到的统治管理形态，另一个是的市场主义和自由主义者强烈要求的“守夜人”角色或者弱势政府。事实上，作为权力本体的公民们真的需要做出非此即彼的选择吗？当然不是，新公共服务理论实际上也呼唤了新意义上的政府重塑工程。首先，我们需要一个向上仰视我们的政府，他们必须记录下我们所能给予的权力、坚决保留的权力和禁止行使的行政权力，并确定法律去保障它们；其次，我们需要一个热心了解我们需求的政府，他们应该划分出必须提供的、尽可能提供的和由第三方更好提供的不同需求层次，然后努力去达成这样的供给；最终，我们需要一个全心全意服务于我们的政府，他们以尊重人的个性、确认人的价值、推进人的发展为使命。因何而服务？归结到一句话就是“民主的政府是为他们的公共服务而存在。”我们所需要的也正是一个服务性的新型政府。

参考文献：

1.[美]戴维？奥斯本。《改革政府》，上海译文出版社，1996

2.[美]罗伯特？B？丹哈特、珍妮特？V？丹哈特著，丁煌译。《新公共服务：服务而非掌舵》，中国人民大学出版社，2004

3.丁煌。《服务型政府的理论澄清》，中国行政管理，2004年第11期

4.丁煌。《政府的职责：“服务”而非“掌舵”》，中国人民大学学报，2004年第6期

5.辛传海。《公共服务：是“顾客”还是“公民”》，云南行政学院学报，2004第2期

篇9

摘要：学界对公共危机问题的研究主要着眼于政府内部多层次公共危机管理系统的建立，忽视了地方政府在危机管理中的主导作用和社会力量的参与。从地方政府在公共危机中进行协作性管理的原因出发，分析协作性公共管理的四大主体，即非政府组织、营利组织、媒体和公众，在协作性管理中的具体协作方式、协作现状和协作困境，力求在公共危机管理中找到地方治理的新途径。

关键词：地方政府；协作管理；公共危机

1政府危机管理的概念界定

随着社会问题的日益增多，政府作为公共权力的行使主体，时刻都要面对不同程度的危机，而政府处理的危机是属于公共范畴的，被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“政府危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念，不做严格的区分。但是以张小明为代表的一些学者认为政府危机管理具有双重意义。政府作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况，比如财政危机、生存危机或人力资源危机等，关于应对这些危机的管理活动是政府危机管理的第一层含义。政府作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时，政府应对的危机是属于公共范围的，是对公共危机的管理，这属于政府危机管理的第二层含义。文中使用的“政府公共危机管理”与“政府危机管理”不做区分，且是从政府危机管理的第二个层面出发研究政府的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的，地方政府在预防、遏制公共危机中处于主导地位，本文强调从地方政府的角度分析协作式公共管理在政府危机管理中的存在状况。

2地方政府协作式管理普遍存在的原因分析

协作性公共管理“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调政府组织内部层级间的协作活动，政府部门直接，政府与政府之间的合作；横向合作强调政府和非政府直接的联络和合作，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略，提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方政府的横向协作管理。

奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织(例如组织间网络的管理)，普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和政府失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。

处理艰巨或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。政府面临的公共危机和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣，单个部门已经不可能独立解决这些复杂的问题，更不用说严重的公共危机，协作成为了政府管理的必然选择。

基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展，公众偏好政府提供更多的服务和产品而同时要求政府减少干预。此外。政府失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品，为了满足公众的这些需求，政府只有与非政府组织和公民协作才能做到。

政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。

非政府组织的发展，公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多，为政府横向协作管理提供了可能性；组织网络的建立和信息技术的现代化为政府间纵向协作提供了平台。

3政府公共危机管理协作主体分析

3.1非政府组织

非政府组织有狭义和广义之分，广义的非政府组织是指除了政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非政府组织的概念。非政府组织从产生开始就与政府有着息息相关的联系，由于非政府组织非营利性的特征，在我国政府成为非营利组织获得经费的来源之一。政府与非政府组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式，关键是利用非政府组织在专业技术方面的优势，取得在危机管理中的更好效果。非政府组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用，由于非政府组织提供的是公共物品和准公共物品，以公共利益为所有活动的最后依归，能够得到公众的信任，以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方政府解决危机提供协助。此外，非政府组织具有广泛的群众基础，在社区中的活动频繁，为地方政府解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非政府组织走不出的困境。公共危机的管理中，政府仍然处于主导和支配地位，对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而政府在危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为，更不用说能很好地监督和避免非政府组织在危机管理中谋取私利。

3.2营利性组织

营利组织主要是指以营利为目的的企业组织，在地方治理理论中，企业作为政府协作的对象，主要以外包和委托的形式纳入地方政府管理的领域。营利性组织活动的最终目的是利润最大化，提供的是多样化的私人物品。营利组织的高效性和对环境变化的高度适应性是区别于政府低效、反应迟钝的特点。现代政府面临的是更多复杂多变的社会问题，不仅要对公共危机事件作出快速的反应还要解决手段陈旧的问题。营利组织在这方面的优势弥补了政府的不足。公共危机管理是有一个发展的阶段性特征，在危机发生前和发生中更多的是依靠政府和社会的力量，但在危机发生后的重建阶段，政府需要营利组织通过契约和合同的形式将政府的部分工作外包给企业去完成。政府将危机管理的部分职能转移给企业，并不意味着放弃所有的监督管理权。与政府的协作关系并不能改变营利组织追求私利的特性，为避免营利组织的外部不经济行为，政府应该建立起完善的协作模式，以达到社会利益最大化的目标。我国政府在管理中往往重结果不重投入，就会出现经济效益和社会效益不对等的结果。

3.3公民

政府与公民的协作关系主要体现在公民和政府协调合作共同创造社会安全文化和在应对危机意识和能力上的提高。群众的危机意识、危机预防能力和应对危机的能力是影响地方政府危机管理的重要因素。公民是公共危机的直接受害者，社会安全文化是需要在政府的管理下动员全社会的力量在公民的广泛和积极参与下形成的，反映了一种社会的伦理和文化。在预防公共危机的管理中建设安全文化有三层次的要求：一是观念意识，主要是社会管理者和民众一起培养起来的安全意识和安全理念，只有在观念上形成了预防公共危机的意识才能最大限度地预防公共危机的发生，很多危机都是在不经意间发生的；二是行为文化方面，行为文化是观念的反映，同时又作用于观念，“公民社会”的发展使公民增强参与政府管理的积极性和增加了参与社会管理的渠道，公民行为文化的发展为公共危机管理中快速动员社会提供了基础保障；三是制度文化方面，政府在长期的安全文化的培养和管理中形成有效地管理制度，为创造良好的社会安全环境提供制度的保证，为社会的安全创造良好的环境，出现社会、政府与公民的良性互动协作关系。

4地方政府协作管理的困境

4.1公共危机协作管理的责任问题

责任是一个控制问题，明确责任是协作管理的难题。在官僚制体制内，组织的层级结构极其严密，严格规定了不同层级和职位的职责。而在协作性管理中纳入的主体本身是处于体制外的组织。这些政府组织外的组织要承担政府在处理公共危机中的部分职能的时候必然存在责任的分配问题。政府不管与那个协作主体合作都要承担不可推卸的责任，而其他主体是否也要承担相应的责任，如果要的话责任的大小如何分配，这是协作管理中需要探讨的重要课题。

多组织条件下的责任丧失出现在合同关系中，现在已经大量存在。最让人担忧的是合同组织的雇员会追求与政府不一致的目标，实际上也存在这种不一致的现象。凯特尔描述了合同关系中的这种不一致的情况，他认为合同外包的哲学假定是，政府与承包人的基本关系是委托关系，受委托的主体是在政府的有效监督下进行管理的。现在存在另外一种情况，那就是委托关系的双方达成一个不受政府约束和监督的内在的隐性的关系，致使行政监督和委托关系发生断裂。在法律和制度健全的发达国家会出现这种情况，中国同样也会出现这样的困境。由于体制上的漏洞，为政府管理者的寻租行为找到了机会。政府重结果轻投入的导向性为协作的破裂制造了更大的可能性。

篇10

[关键词]政治伦理　公共管理　政治“脏手”　道德两难

在政治生活中，管理者可能遇到这样的困境：为维护社会的整体利益或某些个体或群体的权益，他不得不侵犯或损害另一些个体或群体的正当权益。这典型地表现为政治“脏手”现象。面对类似情境时，大部分管理者不同程度地感到为难，因为他意识到自己不得不在两种或多种均能说明自身合理性、但却相互排斥且不可公度的(incommensurable)利益诉求之间作出非此即彼的抉择。这种抉择是优先性选择。亦即说，选择促成某种利益诉求，并不意味着另一种利益诉求是不正当的或者错误的。然而，优先性选择不仅仅带来“鱼和熊掌不可兼得”的遗憾，更重要的是，它极有可能导致错待(wronging someone)认同另一种利益的个体或群体，损害他们的合法权益，甚至对他们造成致命性伤害。

一、消除道德两难的进路

道德两难的处境直接影响决策方向和行政效率。它既可能使管理者在关键时刻犹豫不决、错失良机，又可能使其为避免运用邪恶手段而放弃推进公共善的目的，甚至作出否定性的自我评价，对自身的志业产生怀疑。故而，政治家和政治哲学家试图以不同方式消解公共管理中的道德两难。为了让管理者减轻良心负担，以马基雅维里为首的辩护者强化了政治相对于道德的独立性和自主性，从“国家理由”等角度为“脏手”行为开脱。在马基雅维里看来，政治应植根于“真实”(reality)，而非“真理”或“真知”(truth)。由于政治主体在本性上是恶的，因此，政治不是一个让人展现高风亮节的恰当场域，更确切地说，它随时会把置身其中的人逼向邪恶的境地，玷污、腐蚀甚或磨灭他的灵魂。诚如萨特所言：“纯洁是托钵僧或和尚的理想。我的双手是肮脏的，它们浸满了鲜血和泥泞。可那又怎样?你认为你在维护统治的同时还能够保持灵魂的干净么?”正是通过强调政治主体的局限性和政治环境的阴暗面，辩护者赋予政治相对于道德的独立性和自主性。在此基础上，辩护者立足于政治的实效性，着力于论证管理者作恶的必要性(necessiffa)，并由此否证道德两难的意义。在他们看来，“好的”和“善的”、“有用的”和“道德的”之间没有必然关联，而“好的”、“有用的”应取代“道德的”，成为判断政治行为正当与否的重要依据。如科迪认为，道德两难形容的是这样的困境：不管做X还是不做x，在道德上都是错误的；与此不同的是，当管理者用邪恶的手段(X)促成公共利益时，尽管X是不道德的，但这样做是对的，因此，为了行善而作恶并不构成道德两难。可见，行为方式的实效性屏蔽了道德合理性。鉴于目的的全局性和实效性为手段的正当性提供了说明，管理者无需因采用了不道德的行为方式而备受良心谴责。“如果没有那些恶行就难以挽救自己的国家，那么，他没有必要因人们责备恶行而感到不安。”对这种两害相权取其轻的观点，尼尔森深表赞同。依他之见，最紧急关头(supreme emergency)所作出的决定不是在好与坏、正确与错误之间作出的抉择，而是在此种邪恶与彼种邪恶、此种错误与彼种错误之间进行选择，采取不道德行为是为了尽可能地减少邪恶的程度，而不是为了避免邪恶。当罪恶无法避免时，管理者为何要为自己采取有助于消除更大罪恶的小恶而感到内疚呢?倘若与日常道德背道而驰的行为可以抑制或减少更大的恶，那么，他有所什么理由拒绝行动呢?既然他无法拒绝小恶——它是抑止更大的危害的惟一办法，那么，公众为什么还要惩罚那些为维护或增进公共利益而不得不作恶的人呢?由此推断，所谓的道德两难纯属无稽之谈。

显然，从疏离政治与道德之关系的角度消解道德两难的研究取径排斥“道德利己主义”的政治倾向，反对“道德上的自我沉溺”。它正视了政治诉求与道德诉求之间的冲突，强化了公共利益的主导性和优先性，主张管理者以国家利益为依归，用不道德的手段来促成公共目的。与之不同的是，另一些政治家和哲学家致力于从道德体系内部之分殊的角度论证，不同生活领域有相异的道德标准，这些相异的道德标准之间有可能相互协调与融贯，也有可能相互矛盾、不可公度；其结果是，在私人领域让人厌恶和谴责的“脏手”行为，在政治领域中被看作是干净的、可接纳的、甚至是道德的。人们应以适用于政治生活的特殊道德标准评价政治行为，即政治道德可包容一般意义上的“脏”，从而消解两难问题。

现代公共生活的结构性转型影响了人们对政治的理解。随着公私领域的关联日益弱化、公共意识日渐增强，韦伯所提出的信念伦理和责任伦理的区别逐渐被放大，并由麦考莱、伯林和翰普歇尔等人重新加以诠释。在翰普歇尔看来，与私人事务相比，公共事务的影响如此广泛，以至于公共政策合理与否应主要取决于其结果及它能否给更大多数人带来更多利益。相应地，对政治行为的道德评价应更看重行为效果，而非行为过程的合理性，以私人领域的道德来规导管理者的行为无异于吹毛求疵。从职业的角度来看，政治道德是一种角色伦理，是同社会分工相对应的道德分工的产物。政治道德与私人道德的分殊体现了道德多元化。在多元道德的框架内，“好人”和“好的政治家”之间的内在关联被割裂，公共管理者似乎只需遵守政治职能所附带的道德要求而无需顾及其他。政治家与哲学家为消解道德两难所作出的努力，深刻地反映了现代人对古典政治哲学的理论根基——道德相对于政治的主导性和道德内部的连贯性——的质疑，揭橥了政治诉求和道德诉求、公共道德和私人道德之间的张力，体现了功利主义和后果论在政治决策与行为中的深远影响。正是通过彰显政治诉求的优先性、权力的公共性及政治道德的实效性，他们力图证明政治“脏手”行为是正当合理的，进而排除公共管理中的道德两难。

二、道德两难与权力约束

尽管辩护者从不同的角度消解道德两难，但在现实生活中，当面对政治“脏手”情境时，许多管理者依然感到为难、厌恶，甚或是想逃避了事，而事后又感到若有所失、愧疚不安或意欲给予补救。这不仅表明了上述理论辩护缺乏足够说服力，而且说明了两难具有自身的内在价值和现实意义。

在澄清自身的“脏手”行为时，管理者或许辩解道，“我这样做完全是为了公众利益”，似乎他的政治行为和决断完全是公民意愿的结果，与自身意志没有任何关联。既然管理者的决策和行为代表了公共意愿与利益，那么公众怎能把政治“脏手”的罪责完全归咎于他呢?由于行为责任的大小取决于行为主体的自由度，因此，假如管理者采用恶的手段是出于满足公益的迫不得已，那么他似乎无需对超出其控制范围的后果负责，也无需为行为带来的恶果感到为难。乍一看来，权力的公共性是解决道德两难问题的有效办法。当管理者以违背日常道德的手段来增进公共利益时，我们似乎没理由斥责他是邪恶的，而

只能说他不走运，但这种观点有可能使管理者摆脱道德的约束，陷入去道德化的险境。实质上，试图从公职的非个人化而推断出“对管理者的责罚可以因其权力的公共性而得到豁免”的结论——它让人产生错觉，误以为不应以私人道德的标准来要求管理者，因为它不能准确地反映他的道德状况——掩盖了一个事实：权力的行使是个人表达的最私人化的形式，是纯粹个人愉悦感的丰富源泉。可见，在判断是否行使权力以及如何行使权力时，管理者并非完全受外部环境和公众意愿的支配。

权力运用的非完全公共性说明了在实际操作过程中，政府官员在决策时不可避免或多或少地渗入个人的价值评价和决断，他应当对决策和行为的后果负责。公共管理者是社会公众的代表，而不是人。一旦管理者以人的身份自居，过度强化主导性目标的非个人化，他会把行为产生的后果看作与己无关的外部责任，并认为公众才是真正的责任者；也容易导致管理者忽视了对行为方式之合理性的必要考量。殊不知，即便管理者被赋予特殊的公共职能，也不意味着他可以不受一般道德或本职工作以外的其他义务的约束。因此，从公共伦理和私人伦理之分殊为“脏手”辩护的做法并非无可置疑。就此而言，道德两难体现了管理者是一个有责任心和道德感的公职者。他不仅意识到公共权力需要接受道德的检审，而且自觉地承担行为产生的道德责任，并能更真切地代表公众利益和反映公共意志。进一步地，在面对多种相互冲突的利益时深感两难，能使管理者更慎重地审视各种可行性方案，尽可能找出合理的方式加以协调和兼顾，而不是作出武断的判断。两难的心理体验也可减少权力运用时产生的道德风险。政治领域是一个道德高风险场域，对此，韦伯曾用“权力的虚荣感”的说法提醒世人，权力容易使意志力薄弱的人经受不住外界的诱惑。或许有人提出反驳意见，认为制度或政治程序足以监督管理者及其行为。诚然，公平正义的社会制度在一定程度上有助于减少以权谋私等腐败现象的发生，但制度本身是有缺陷的，完全依赖制度并不能有效地维护社会秩序。从制度的生成与完善来看，它离不开具有专业技能和政治实践智慧的管理者。相对于普通民众而言，他更清楚整个制度系统运作的复杂过程，并且更能看出其中的漏洞，因而也较之公众更懂得如何钻制度的空子。行业的专业性或行业秘密使行业制度本身容易游离于公众视线之外，在此意义上，制度形成的外部约束力或多或少是有限的。通过外在的机制防范和监督假公济私的行为，在具体操作层面存在着晦暗不明的地方。如前所述，管理者运用权力时产生的具有特殊的非透明性，它既影响了政治决断与行动意向，也妨碍了公众对管理者行为目的的判断。也就是说，社会大众难以判断管理者采用“脏手”行为是否真正迫于无奈，其作恶主要是基于推进公共善的考量，抑或出于增进个人私利的考虑。故而，在权力意识最为隐秘的内心深处，两难所蕴含的道德维度是监督和约束过度的权力欲望的必要且重要资源。

显然，道德两难并非如韦伯等人所说的那样毫无价值。虽然政治领域存在着道德有时无法单独发挥作用的情形，但这并不意味着政治可以免受道德的约束。即便政治权力在本质上是公共的，但在权力运作过程中，不可避免会存在难以监督的灰色地带。作为一种心理体验，道德两难不仅对公共权力构成必要的约束，而且能弥补社会制度本身的缺陷所带来的负面影响。

三、好的管理者与道德的管理者

政治“脏手”折射出目的与手段之间的价值冲突，把管理者置于尴尬的境地：道德的管理者似乎无法成为好的管理者，好的管理者也似乎注定要做离经叛道的事情。价值的错位容易导致管理者的人格处于分裂状态。而借助道德两难这种情感体验方式，管理者可兼顾相互矛盾的价值诉求，其人格也能实现较弱意义上的统一。政治生活中的管理者同时也要在私人领域扮演重要角色，而他在公共领域和私人领域形成的各种价值观念相互关联，相互影响。很难想象，一个具有虐待倾向且常常无缘无故地对妻儿施行家庭暴力的管理者能真正包容持有不同政见的政治伙伴。同样很难想象，一个心智与人格健全的权力者会毫无顾忌地借助邪恶的手段达到目的，并在事后依然毫无羞耻之心。换言之，个体的判断是相异的价值观念相互平衡、协调与综合的共同结果。在大多数情况下，不同的价值判断可达致融贯和统一。

在面对“脏手”情境时，管理者之所以犹豫不决和深感两难，是因为他不仅考虑了目的的高尚性，也考虑了手段的合道德性；不仅预料到行为会产生好的结果，而且预料到它也将损害某些个体(或群体)的正当利益。此时，即便是“国家理由”观念也难以调和它们之间的矛盾与卸除管理者的良心负担。支持“国家理由”立场的辩护者无法有说服力地解释多数人的利益能否肆无忌惮地凌驾于少数人的利益之上这一问题。如果说，最大限度地维护或增益多数人的利益是侮辱少数人的尊严、对他们施以残忍的极刑、甚至剥夺他们生命之理所当然的缘由，这显然违背了公共道德的初衷。单纯以政治结果的全局性和优先性来界定政治伦理，将导致善与恶之间的界限消失，使道德被挤压成没有广延的点。可见，“国家理由”观念的辩护力并非没有限度。当维护或增进公共善的行为将对无辜者造成严重伤害时——它可以被预见、且没有征得受害者的允诺，这是一种主动的伤害，是故意作“恶”。可见，即便管理者是为实现更高的利益或者增进更多数人的福利而侵犯他人的正当权利，这仍旧是有意作恶。