公共管理核心范文

导语：如何才能写好一篇公共管理核心，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：生产率市场化服务分权政策负责

20世纪80年代以来，一场针对传统的公共行政模式的缺陷的新的管理方法在全球席卷开来。这场运动通常冠之以多种称谓：“新公共管理”、“管理主义”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”。不管这些称谓怎么花样翻新，他们的基本特征和精神实质是不变的。尽管这些特质在不同学者的论述中各有不同，然而，其基本的思想和关键词还是可以大体达成一致，诸如管理而非行政、市场化而非官僚制、竞争而非垄断、服务而非执行、分权而非集权、过程而非结果、负责而非逃避等。为了表述的一致性与清晰性，本文一律采用“新公共管理运动”这一说法。

DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——关于治理转型的报告》中提出了这场运动的核心内容主要是六个方面，即生产率、市场化、服务导向、分权、政策和对政策效果的负责。[1]由于是以“报告”的形式给出的，因此Donald教授没有充分展开。这是由于“报告”本身的局限性所决定的。我们无可苛求。如果我们要深入理解新公共管理运动，我们完全有必要就此作进一步的阐释与分析。诸如这些核心内容的真正内涵何在？将会引发什么样的问题？这些核心内容之间是一种什么样的关系？如何从一个整体而不是支离破碎的角度来理解新公共管理运动？对这些问题的深入阐述有助于深化我们对新公共管理的本质的系统把握与整体认知。这是我们把握新公共管理运动所必须具备的至为基础、也是至为关键的基础性内容。易言之，对上述这些问题的回答构成了本文的主要内容。

第一，生产率（productivity）。这里主要的问题是，政府如何才能以更少的税收提供更多的公共服务？人们对税收的要求与对政府公共服务的期待总是逆向运动。对前者期待的降低与对后者期待的越来越多、质量越来越高形成了鲜明的反差。这二者之间形成了一个尖锐的对立。形成这样一个尖锐的对立的原因主要有：一是人们对政府公共服务的不满意，或者说公共服务的拙劣和日益恶化是直接原因，二是税收的普遍上扬，传统上的高税收国家公共服务职能的弱化，使得人们从反思这一税制本身到反思整个政府的公共服务体系。人们普遍发现，自己向政府所上缴的税收总是在不断增加，可是政府向我们提供的公共服务却越来越少，质量也越来越糟糕。如此情形，对于普通公民来说，是一件极为苦恼和伤害官民感情的事；对于政府来说，这却是向其提出了一大挑战，如何花最少的钱办最好的事？特别是少花纳税人的钱，同时又有效供给更多的公共服务。

据此，进一步提出的问题是，如何监管这些纳税人的钱，并且能够恰到好处地使用？如何评估政府的公共服务？我们需要一个什么样的标准、什么样的机构来进行公正、透明、负责的评判？在此过程之中，纳税人应当扮演什么样的角色？公民出钱，政府花钱，谁来监督政府花钱，这一整套机制如何理顺？问题的另一面恐怕也值得惊醒：不花钱的政府是不是能够提供良好的服务？诚然，这一点完全不可能。任何政府都需要花钱。只是说这些钱来源于何处？如何花销？如何合理的分配？在政府财力达到一定的时候，政府是否还是需要从纳税人手中汲取大量资财？税收机制如何适时调整？这一点对于那些税收日益攀升的国家、地区和社会来说，尤其如此。对于穷人来说，税收与其关系不大；对于富人来说，税收也无非隔靴搔痒而已，因为其大部分收入是不会进入税收核算体制的。毕竟，他们总是有各种各样的方法逃税、避税、减税。因此，税收盯住的和伤害的只能是中产阶级。显然，对于中产阶级来说，他们会觉得这是极为不合理之事。问题在于，以一种什么样的机制来调整？要回答政府如何以更少的钱来办更多的事这一问题，我们就必须顾及以上问题。对这些问题的不同解答，都涉及到政府收入问题。一旦政府收入受到影响，其所要提供的公共服务也将发生多米诺式的反映。

第二，市场化（marketization）。新公共管理运动的发展历史就是市场化的不断推进与官僚制的逐步摒除同步演进的历史。问题只是在于，政府如何采取市场化的激励手段来根除政府官僚体制的弊病？最近二三十年来，随着市场经济的发展，政府的运转模式也发生了根本性的变革。这就是原来由政府直接或者间接控制和操纵的企业纷纷以股份制、承包制、租赁制等形式私有化了。在这一意义上，私有化成为市场化的代名词。而此间需要警惕的问题恰恰就在于这个私有化。毕竟市场化本身并不就是私有化。因为它极有可能导致的问题就是国有资产或者集体资产的流失。如何做到私有化的同时，国有资产和集体资产的保殖增殖，这本身就是一个非常重要的问题。对于宣称以公有制为主体的社会主义国家来说，一方面是私有化的呼声一浪高过一浪，另一方面，却是私有化对公有制这一社会主义的意识形态的挑战。不管怎么说，市场化的效率意识、竞争意识对于传统的官僚体制来说，确实是致命的挑战和打击。实际上，在过去的二十多年的改革历程中，改革采用的主导观念是市场。其理论假设就是，公共机构如果像私人机构一样运转，势必发挥更为经济、更为效率的功能。撒切尔夫人非常偏好的经济学家威廉尼斯卡宁的著名观点就是，政府内官僚机构的管理者就是野心勃勃的企业家，他们希望最大化自己的事业。[2]

在私有化之外，一些国家的做法却是大力发展政府与非政府的合作。与非政府的合作，表明政府开始向非政府组织由原来的不信任到信任、从彼此隔绝到合作共赢、从信息资源封锁到广泛接触开放的转变。无论如何，这对于政府组织来说，既可以吸取大量的知识智慧，也可以吸纳大量的人力、物力、财力，共同投入到政府的发展中来。这本身就大大减轻了政府日益增长的压力，缓解了政府在诸多方面发展的危机。毫无疑问，对于政府组织而言，其充分放开手脚与非政府组织进行广泛的合作，有助于形成一种既有利于政府自身发展，又有利于非政府组织发展的多赢格局。只是，问题同样会不断涌现。如何把握政府组织与非政府组织合作的界限？哪些问题可以合作？哪些问题不能合作？与非政府组织合作，原来等级森严的官僚体制如何适应这种转变？以及相应的信息处理方式应该作何跟进？内部资料、公开资料这些如何适应转变？非政府组织如何能够最有效地为政府提高服务，而不是另有它图？换言之，加强对非政府组织的监管不仅应当提上议事日程，而且还要强调其实效。

不管是哪一种市场化的方式，其都会对传统的官僚体制和管制模式提出一些根本性的挑战。用市场战略来取代传统的命令－控制的官僚体制，它冲击的不仅是这个体制本身，而且是体制中的每一个从业人员。也就是说，市场化将改变的不仅仅是这个体制本身，而且是对这个体制中的每一位公务人员进行根本性的洗脑。如果没有这些人员思想观念与实际行动的根本性转变，体制自身的演变将是非常艰难的过程。否则，就只能是徒有其名或者虚有其表而已。只有公务人员的思想观念和行为模式发生了根本性的转变，体制的良性变迁才有可能发生。更何况，晚近以来，人们对官僚的质疑声浪剧增。一方面，官僚被看成是寻求增加权力和一体化运作的利维坦；另一方面，官僚被看成是宫廷弄臣，是一系列不相协调、漏洞百出的部门的集合，最好就是蒙混过关，最坏就是自己愚弄自己。由于公众关心的问题的数量日益增多、公众关心的问题的质量日益提高、立法和行政未能适应政策制定环境的变化、以及公共官僚自身的性质等原因，公共官僚的权力一直在稳健上升。[3]

第三，服务导向（serviceorientation）。市场化的推进自然会波及政府转型。市场化的进程使得服务意识、顾客理念等都被极大地放大了。因而相应的问题就是，政府如何才能更好地联系公民、回应公民、服务公民？生产率的改进和市场化的发展，其必然结果就是政府服务效能的转型。于是，“服务”的功能被极大地强化了。政府自身的转型表现在必须从传统意义上的管制型政府向服务型政府转型。服务型政府的一个突出特征就是政府存在的理念必须以市场、以公民、以诉求为中心。类似于市场上的供应者与消费者一样。前者必须即时回应后者对服务的诉求，且必须是随着时代的发展水平、科技的进步状况、社会的文明程度等不断刷新这种服务，始终做到为后者提供良好的服务。这种服务可以有主动提供与被动赋予之分。就前者而言，主要指的是政府主动向公众和社会提供公共服务和公共产品。诚然，这种服务水平的高低会影响到政府的公信力和合法性。在传统官僚制之下，这种主动提供服务的水平往往都是低下的。毕竟管制型的社会缺乏这种服务的传统、动力与能量。

实际上，这恰是为什么近年来公众对政府机构的信任度一度走低的重要原因。针对这种政府机构公信力逐渐下降，政府面临着重重危机和种种挑战的情形之下，一种要求政府主动回应社会和公民需求的呼声日益高涨。由此，政府是否具有较好的回应性被当作是一个事关政府是否有效运转的重要标准之一。在一些学者的研究中，回应性也被列入政府治理的重要内容和主要标准之一。增强政府的回应性，其做法大致有以下几种：要么是提供数个可以互相替代的服务选项，要么是训练政府人员正视选民市场不断提高公共服务的水平。不管是哪一种形式，消费者需求的理念都被置于一个前所未有的重要地位。这既是市场化发展的必然结果，又是政府回应性增强的重要表现。回应性使得政府与公民、政府与社会由原来的彼此隔绝、甚至是彼此对立的情形更进一步地紧密相连在一起。

服务导向的政府，又被成为消费者化的政府（consumerizinggovernment）。这是改变公共机构的一种普遍策略之一。试图促使政府对“顾客”更加友好，并在公共服务中制度化“服务顾客”的理念。在政府问题的市场化解读中，消费者的观念可能最为强烈。但是，“顾客”本身也有争议，这就是谁是顾客？在教育、社会福利、经济计划等项目中，顾客比较容易界定。可是，诸如被监禁的囚徒，他们能否得到公正的对待，以及能否确保有一定的途径保证他们能够受到公正的对待，就是一个颇有争议的问题。此外，公众有受到诸如税务官、城市综合执法大队（简称城管）、交通警察（简称交警）等行政执法人员的公正对待，可是针对他们的处罚的看法和态度却总是难免导致不一致、不公正的质疑。

于是，简单地提服务顾客的想法，也就无法纳入良好服务的顾客范畴，更莫论全方位的、竞争性的服务。问题尚有，消费者化政府的伦理争议在于，是应当建议公共机构把公众当作消费者还是当作公民？如果仅仅作为消费者，仅仅是关注公众参与政府的经济和服务接收者的性质，这种关系实际上会更加复杂，也更具多面性。而且，问题的严重性还在于，消费者的角色，势必弱化以政治为基础的公民角色、模糊内蕴政治权利和公民权利的公民资格等概念。毕竟，纯粹意义上的消费者，会逐渐忽略公共机构的公共性质，因为它假设公民所希冀的无非是良好的公共服务、满意的公共消费，而没有公民的政治内涵。[4]如何平衡这既作为消费者，又不失公民身份与公民资格这二者之间的矛盾，看来确实是服务导向的政府理念必须解决的一个重要问题。

第四，分权（decentralization）。既然服务导向已经成为政府与公民关系的主导观念，为了更好的服务于公民和社会，政府必须不断增强其回应性。进一步的问题也就是，政府如何对公民的需求做出迅速和高效的反映？在一个极权体制或者一个集权体制之下，根本就不存在所谓的服务导向的问题，因为在这些体制之下，公民的需求从来就不会被当局引起足够的重视。只要自下而上的公民需求得不到政府的认可与接纳，自上而下的服务体系就不可能建立起来。因此，在极权体制和集权体制之下，根本就不存在服务导向的问题，也就更不会因为服务导向而发生分权问题。

在民主政制发展的早期，这种服务导向发展的也不是特别明显，只是随着市场经济和工业社会的发展，服务的理念由商业世界进军到政治领域，由不仅限于市场原则，而且也变为政治原则之后，服务导向才成为政治运转的法则之一，这才有了如何更好地服务，如何提高服务的水平问题。就新公共管理的分权来说，主要的做法无非有三：联邦制国家里权力在政府体系内部的转移，包括权力的横向分割和纵向放权。与此同时，责任机制也随之发生变化。下层和基层将拥有更多的权力以自主开展工作。目的是让下层和基层拥有更大的权力、足够的动力以及充分的能力来回应公民的需求。新公共管理运动所强调的分权仍然会面对一些问题，比如合理分权、有效授权的界限如何清晰界定？分权不只是具有一定的科学性特征，它还具备一定的艺术特质，那么，如何合理把握分权和授权的艺术问题，也就成为分权与授权无法回避的一个难题。不管怎么说，新公共管理运动对分权的重视确实与传统的管理更多强调集权截然不同。

新公共管理运动将分权置于一个突出的地位，主要体现在将分权视为一个高绩效组织的主要特征之一。一个高绩效的组织被认为具备如下特征：任务明确；明确规定目标并且强调效果；向雇员下放权力；创建新的方法激励人们成功；当情况发生时，高绩效组织能够灵活迅速地调整自身以适应新形势的需要；就绩效而言，高绩效组织具有竞争性；调整工作方法以满足顾客需要；保持在利益相关者之间进行公开的建设性的信息交流。分权、授权的理念之所以在高绩效组织中受到高度重视，是因为雇员是高绩效组织中至关重要的核心。要达到高绩效，就要给雇员以利用他们的技巧、创造力、适应变化的能力，以及不断学习以完成组织使命的能力。雇员有权根据其兴趣结成联盟和工作关系以达到组织的目标，完成组织的使命。他们不受组织界限的限制。在很大程度上，雇员迎接挑战，利用技能完成组织使命，发展新技能，全身心投入继续学习等诸方面做得如何，将决定组织是否能够取得成功。[5]

第五，政策（policy）。无论是生产率的提高，市场化的推进，还是服务导向的发展，分权化改革的深入，最后都要具体表现在政策层面。换言之，要通过政策来具体体现上述思想和主张。因此，政府的政策能力和政策水平也就成为深入贯彻前述新公共管理运动发展要求的重要指标。进而政府如何才能提高其设计和执行政策的能力，也就成为新公共管理的第五个重要内容。这是将前述思想具体化和操作化的重要阶段。也是具体兑现和落实这些思想的重要举措。如果政策设计不能充分体现上述思想，或者不足以落实上述理念，新公共管理运动的核心思想的实现必将受到极大的限制与制约。

从这一意义上来说，公共政策实质上是新公共管理对社会和公民输出的信号与产物。换言之，公民能否感受到政府是采用传统的官僚制还是新公共管理，他们能够直接感知的就是政府的政策是否发生了变化？发生了什么样的变化？这些变化背后所反映的政府理念是否有所变迁？如果说生产率、市场化、服务和分权这些理念会更多地停留于政府层面的话，那么，对于公民来说，政策则是更多的行政层面、公民最能直接感知、最能直接体悟的要素。不管政府推行什么样的新公共管理，如果不能让公民和社会在政策层面有一个全新的认知和不同的感受的话，那么，这样的新公共管理运动必将以失败而告终。这就是为什么新公共管理运动为什么将政策作为一个重要内容的原因所在。

纵虽如此，（公共）政策分析的局限性依然无法回避。这些局限性主要体现在以下几个方面。（1）一些社会问题，由于它们被界定的方式是注定不能够得到解决的，如果问题是用相对的而不是绝对的数据来界定，它们就绝不可能通过公共政策来解决。比如一个国家按一定比例对贫困线的划定，总是会有一些人处于贫困线以下。毕竟，社会的相对差异永远也不可能消除。（2）人们的期望总会比政府的能力增长得快。政策领域的任何进展可能只会导致人们对政策应该完成的任务寄予更高的期望。（3）解决某一群体问题的政策可能会给其他群体带来一些问题。在多元社会里，解决一个人的问题可能同时意味着给其他人带来问题。毕竟，没有任何一项政策能够同时达到多方共赢的格局。（4）有一些社会趋向很可能是不能够由政府来推动的，即使它值得去做。比如，为解决种族问题，将白人与黑人混合居住，往往收效甚微，甚至适得其反。（5）人们常常会调适自己的行为，使公共政策变得毫无用处，政府也因此面临窘境。比如高福利导致大量懒惰，从而过度依赖政府救济金的行为。（6）社会问题可能会有很多原因，一项具体的政策并不能完全根除某一类问题。（7）一些社会问题的解决可能需要比问题本身成本更大的政策，甚而牺牲原有的社会制度或者价值理念。比如采用高压政策镇压社会动乱、各种维权行为。它牺牲的就可能是一些民主的价值，诸如结社的权利、言论和出版自由、组织反对党的权利等。（8）政治体系的建构可能不完全适宜于进行理性决策。社会问题的解决总体上需要理性决策，可是，由于民选官员需要回应选民的要求，如果加上一些利益集团的因素，此时政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]

第六，对政策效果的负责（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能够将其生产率、市场化、服务导向、分权等思想变为有效的政策（也就是将思想操作化）之外，更为重要的是要对政策的执行情况进行检查监督。也就是要强化政策执行的效果问题。于是，问题又进一步转化为政策执行效果的责任机制问题。为什么新公共管理如此强调要对政策的效果负责？

传统的公共行政模式主要基于两种理论基础，管僚制理论和政治行政二分法。新公共管理则分别是经济学理论和私营部门管理。“重视目标或许是私营部门最重要的一点。传统的行政模式因其过于关注结构和过程而忽视了结果，因而受到了众多批评。现在的公共部门管理转而将目标作为首要的目的，其他则退居其次，这是人们在态度上的一个重大变化。”随着“以顾客为中心”的呼声一天天地高涨，以及要更好地对外部团体和个人的需求做出反应，公共管理最终认识到管理者应直接对公众负责。这也是它与传统模式地一个较大不同。[7]对结果的负责，主要来源于新公共管理严格区分了“行政”和“管理”的含义。“行政”基本上指服从指令和服务，而“管理”则指：（1）取得某些结果；（2）取得这些结果的管理者的个人责任。简言之，行政指的是听从指令，管理则指的是实现结果。这就意味着：一个管理者不仅仅是服从指令，他注重的是取得“结果”和为此负有的责任。公务员日益认识到，他们的职能是进行组织，以实现他们对其结果负有真正责任的目标，而不仅仅是服从命令、程序操作和将政策变为行动。这就是说，公务员把自己不再仅仅看作是行政者，更重要的还是管理者。或者说公务员完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一词正在成为人们的偏好，“公共行政”一词即使尚未被人抛弃，现在也似乎已经过时了。[8]

新公共管理发展到今天已经逐渐形成其自己的特色。这就是对结果和责任意识的强化。“管理主义模式的主要特点是管理者对产出和结果负责。”“公共组织需要有所作为；政府现在想知道它们做什么；它们做的怎样；谁是主管并对结果负有责任。达到这一目标的首要途径就是‘让管理者来管理’，意即高级管理者本人对结果能否切实负责，而不仅仅只是像行政人员一样服从别人的命令。改革将越来越多的管理权力进行分割，这意味着部门领导必须负有更多的责任。公共管理者现在已介入有关的政策事务以及严格意义上的政治事务，他们越来越多地对这些事务负有个人责任。如果事情出现某些差错，他们付出的代价将是失去工作。”[9]简言之，新公共管理“改革的重点在于实现结果和对结果负起责任。换句话说，改革的重点是成为管理者而不是成为行政者”。[10]这方面的典型案例主要是英国的富尔顿报告和美国的《文官改革法》1968年英国的富尔顿报告就是一个典型。该报告指出，公务员的整个管理任务由四个方面组成：在政治指导下制定政策；创立侦测执行的“机制”；行政体制的运转；对议会和公众负责。1978年，美国的《文官改革法》的目标在于，使管理者对结果负有更大的责任。

新公共管理的“责任”问题依然需要进一步明晰。这里涉及的问题依然有很多。比如，如果没有实现预定目标，是否必然是管理者的过失？如何理性评估这些原因，包括资金不足，或者预定目标不够科学，也不现实？而对责任的监管依然存在诸多问题。其一，由于公民会较多地依赖公共组织项目的执行与实施，他们不敢提出过于严厉的批评。其二，很多项目没有清晰地界定的顾客，顾客是谁？我们不知道。很多时候谈不上监督，尤其是长期的监督；其三，过分依赖公共雇员的良好动机和专家主义，会使公众面临不法行为和不当行为时缺乏自我保护的能力。[11]诸如此类的问题，都是新公共管理运动强化责任时不得不审慎思索，认真求解的难题。

综上所述，不管新公共管理运动的发展经历了什么样的历程，也不管人们如何评价新公共管理运动。充分认识、深入理解新公共管理的核心内容是把握二十世纪最后二三十年来新公共管理及其发展的关键所在。更为重要的是，我们要把握这些要素之间的内在关系。为什么是这些要素？它们能否构成一个完整的要素体系？如果说生产率和市场化是市场经济和企业化政府的必然要求，那么服务导向则是其必然结果。而要提供良好的服务，不论是在横向的权力分割，还是在纵向的权力分解中必须贯彻分权原则。可以说，这是公共服务发展的必然要求。所有的这一切最后都必须通过政策体现出来。一个良好的政策就是所有这些要素的集中体现。换句话来说，只要审视我们的公共政策，就可以找寻生产率、市场化、服务导向和分权这几者的具体落实和操作情况。

诚然，公共政策本身是需要加强监管的。没有监管的公共政策，很难保证其良好的效果，以及优良的公共政策。这就涉及到新公共管理运动的责任问题。其实和传统的公共行政一致之处在于，很大程度上，新公共管理虽然有诸多新理念，然而其对责任的强调实则是对传统的公共行政的复制与强化。就新公共管理运动本身而言，除责任之外的所有要素，其要义都在于提供公共机构的透明度和责任性。因为，不管公共行政如何变化，其核心内容依然是公共组织的责任。只是责任形式不同而已，传统的责任形式大多基于设立政治机制或者行为主体，新公共管理运动强调通过绩效考核，或有能力促使管理者对个人和机构行为负责。[12]质言之，这些核心要素之间是一个有机联系的整体。绝不可孤立观之。否则，对新公共管理的理解就容易出现一知半解或者断章取义。既要把握每一个要素的特定内涵，又要把握这些要素之间的内在关联；既要明晰其优势之处，又要厘清其问题所在。这就是我们在把握新公共管理运动核心内容这一基本问题上最基本的立场和方法。

参考文献：

[1]关于新公共管理核心内容的主要参考DonaldF.Kettl，TheGlobalPublicManagementRevolutio:AReportontheTransformationofGovernance,Brookingsinstitutionpress,Washington,D.C,1-3.

[2][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第367页。

[3][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第14－21页。

[4][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第376－378页。

[5][美]马克·G·波波维奇主编：《创建高绩效政府组织》，孔宪遂、耿洪敏译，耿洪敏校，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第16－21页。

[6][美]托马斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等译，北京：华夏出版社，2004年版，第294－295页。

[7][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第80－82页。

[8][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第6－7页。

[9][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第73、80页。

[10][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第69页。

篇2

二、“公共性”的由来及演变过程

根据《辞海》的解释，“公”的中文含义为“公共；共同”，与“私”相对。《礼记·礼运》所言“大道之行也，天下为公”，即为此意。《汉语大辞典》中，“公共”意为“公有的，公用的，公众的，共同的”。因此，自古以来，“公共”的中文语义强调多数人共同或公用。也有人认为“公众”一词有两个起源：一是起源于古希腊词汇(pubes or maturity)，强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益。同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。二是源于古希腊词汇(Koinon)，英语词汇“共同”(common)就起源于该词，意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。在古希腊社会里，公共是一种所有成年男子都可以参加的政治共同体，其主要职责是建立一些永久的标准和规则，目的是为了获取最大之善。因此，从起源上看，“公共”更多地意指社会层面的非个体性，在古希腊政治社会里与早期民主相关联。这也应证了，随着时展，当代的“公共”概念已发生很大改变，公共成为政府和政治的同义词的观点。

哈贝马斯考察了另外一种公共性起源。在哈贝马斯的理论中，公共性或公共领域不是指行使公共权力的公共部门，而是指一种建立在社会公／私二元对立基础之上的独特概念，它诞生于成熟的资产阶级私人领域基础上，并具有独特批判功能。关于公共性的演变，哈贝马斯认为，自古希腊以来，社会有明确的公私划分，公代表国家，私代表家庭和市民社会。例如在古希腊、罗马，公私分明，所谓的公共领域是公众发表意见或进行交往的场所，那时虽有公共交往但不足以形成真正的公共领域。在中世纪，公私不分，公吞没私，不允许私的存在，公共性等同于“所有权”。直到近代（17、18世纪）以来，在私人领域之中诞生了公共领域，才有了真正意义上的公共性（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。）。

受到国外对这一问题研究的启发，国内也有学者从社会领域分化的角度分析公共性的产生。他们认为，公共领域与私人领域，国家与市民社会，政治生活与经济活动具有对应的相关性。整个近代社会发展史的客观进程，都在于使公共领域与私人领域日益分化，这样一来，整个社会就成了公共领域与私人领域的整合体。在社会分化为公共领域与私人领域的过程中，国家的职能也开始了分化的历程，除出现了国家职能的多样化趋势，其中统治职能与管理职能是最为基本的两大职能。由于国家统治职能是在统治集团和被统治集团的关系中实现的，所以，虽然它表现出一定的现代公共性的内容，但本质上是与公共性相悖的。而在管理职能中，公共性则是其最为根本的特性，甚至可以断言：归咎于管理职能的是一个纯粹的公共性的领域。因此，社会领域的分化引发国家职能的分解，从而导致公共性的彰显。

在论及公共性在近代的演变时，国内外学者都倾向于用“公共性丧失”一词。一种观点认为，在近代功利哲学和市场经济的趋利倾向共同催生下，古希腊公共性的含义进一步丧失，现时情况是，“通过集体的方式寻求更大的善已被个人的计算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在实践中已是私有的福利(private well-being)。我们凭借官僚、技术和科学的手段来决定福利、幸福和功用。这里没有公共的原初含义，有的只是原子个人的集合体；这里没有公共利益，有的只是许多私人利益的聚合体。”虽然美国公共行政对于如何实现公共性有过几种理论，包括以利益集团形式表现出来的公共（多元主义视角）；以理性选择人形式表现出来的公共（公共选择视角）；以代议的形式表现出来的公共（立法的视角）；以消费者形式表现出来的公共（提供服务的视角）；以公民权形式表现出来的公共（公民权视角）等，但这些理论都不能真正代表公共。真正的公共理论架构应是以宪法为基础，公共概念必须建立在公民权、仁慈和爱之上，此外还需要听证系统和程序的保持及发展，及对集体公共群体和弱势群体的关怀，等等。

哈贝马斯也认为，随着资产阶级社会的发展变化，出现了公共领域的结构转型（哈贝马斯理论中的公共性一词，可以译成公共性，也可以译为公共领域，二者没有实质差异。但倾向于用公共性指称政治层面，而用公共领域指称社会层面。——笔者注），由此导致公共性丧失。“两种相关的辩证趋势表明公共性已经瓦解：它越来越深入社会领域，同时也失去了其政治功能，也就是说，失去了让公开事实接受具有批判意识的公众监督的政治功能。”在这里，哈贝马斯把公共性的丧失归于公共领域与私人领域的相互渗透（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。）。

在我看来，关于“公共性”本源及演变，其实离不开整个社会环境的变化背景，这一背景包括社会的、经济的和政治的因素。首先，最早意义上产生的“公共性”代表一种朴素的全民性，如古希腊民主制。其次，在古代社会，由于没有明确的公／私领域划分，在政治领域，代表国家权力的“公”吞没了“私”，在经济领域，表现为国家对经济生活的全面控制，因而公共性等同于国家权力。再次，按照哈贝马斯的看法，直到近代，“公”与“私”才截然分离，各有自己的独有领域，与此同时，经济领域盛行自由主义和市场经济理论，在政治领域采取国家放任主义，公共行政在政治与行政“二分法”的影响下，热衷于对纯粹管理技术和效率的追求，从而形成对公共行政的公共精神和公共价值的冲击，于是就有新公共行政学强调公平与参与及同期的政策分析理论中的民主因素等。最后，现代社会“公”与“私”出现相互融合的趋势，经济领域表现为国家干预与自由经济并存，而在政治领域，以第三部门为核心的公民社会成长壮大，社群主义盛行，引发大规模的公民参与和公共行政改革浪潮，“公共性”问题再一次被重视起来，此时，突出“公共性”不仅是公共部门的内在要求，同时也是公民社会外力推动的结果。

三、公共管理的“公共性”内涵

在对国内外关于“公共性”起源和演变问题的相关论述做一番考察之后，我们仍然不得不面临一个根本性的问题，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在没有给出自己明确的答案之前，我们发现，对公共性问题的阐述可以有很多角度，不同学科也有不同的认可。仅从公共行政与哲学等角度对“公共性”的内涵进行阐述的观点，就可以归纳为以下六个方面：

1.作为一种分析工具的“公共性”。该理论认为，“公共性”是用于描述现代政府活动基本性质和行为归宿的一个重要分析工具。在一般情况下，是指政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定与执行公共政策。具体表现为：从基本理念上讲，“公共性”指政府组织应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动。由此，衡量政府活动是否达到公共性的基本标准是，公共政策及其执行是否坚持和维护了公民的基本权利，是否在舆论中充分体现和表达了公民的意志，政策与执行的出发点是否超越了政府的自利倾向，而考虑更为普遍的社群利益和社会长远利益等。在道德层面上，“公共性”应是每一个政府公职人员的职业态度、观念和信仰。它要求公职人员以此信念竭诚为民服务，明确政府组织与公职人员的行为必须在道德上、伦理上满足公共性的基本要求，并在政策制定与执行过程中，防止部门和个人偏私的利益驱动。在政治过程层面上，“公共性”意味着在涉及公共物品提供等集体行动上，存在着有效的决策参与通道和决策选择机制。在这里，“公共性”的获取及其保证，具体化为政府政策利益导向的选择过程，它包含政府的政策制定与执行是否具有开发性，以使公民能够充分了解有关政策的信息，并能够与政策制定者进行磋商；公民的利益能否通过民主的程序得到表达与整合；公民依靠怎样一组规则来决定政治决策的选择，决定政府公共物品或服务的提供等。在政府的财政活动中，评价“公共性”价值是否满足的核心要素，应是政府提供各种类型的公共物品行为和与此相关的政府收支行为的基本取向和政策目标，以及相关的财政制度和规则的安排（注：孙柏瑛：《公共性：政府财政活动的价值基础》，《中国行政管理》2001年第1期。）。

2.作为一种公共精神的“公共性”。这种观点认为，公共行政的“公共性”内涵可以归结为公共精神。现代公共行政的公共精神应包括四个方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一来源；法的精神，它意味着政府的一切活动应受到预先确定并加以宣布的规则制约；公正的精神，即承认社会公民应具有平等的权利并不受公共权力所侵害；公共服务的精神，即政府的公共服务应尽可能公平分配，政府的施政过程应平等、公正和透明。这四种公共精神在公共行政活动中的实现方式应是：逐步实现政府与公民平等化；行政权力既受到保护又受到制约；行政活动既有效率又有责任；公共行政是由民众驱动的、积极的、合作主义的、参与的过程，等等（注：张成福：《论公共行政的“公共精神”》，《中国行政管理》1995年第5期。）。

3.作为一种最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，强调了为公众服务的出发点；它明确了管理的范围是那些公共事务，揭示了管理所依据的权力为公民所授予，因而其行使必须接受公民的监督，以公民认定的是非为是非，不能违背公民的意志；它体现着行政过程中的责任，要求行政行为必须对其后果无条件承担责任；它强调了行政过程中必须有公民参与，强调注意听取公民的意见，这就要求行政过程中的公开性与透明性；它强调公共行政的结果必须取得公民的认可，这就要求有向公民报告的制度，工作一定周期后，政府应按程序向公民报告，以接受公民审查并予以通过，等等（注：刘熙瑞：《理念·职能·方式——我国地方行政机构改革面临的三个转变》，《人民论坛》2000年第7期。）。

4.作为一种价值基础的“公共性”。该理论认为，由于行政体系的价值基础是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的价值观念就在于明确公共行政的公共性。也就是说，政府把自我表达存在的公共性作为至高无上的原则，政府的组织机构、行为方式、运行机制、政策规范等，都无条件地体现出其公共性。政府组织是掌握公共权力的实体，但这个实体却没有自己的独立的利益要求和政治愿望，也不是任何一个社会集体的利益要求和政治愿望的代表，它所体现出来的是整个社会的公共利益和政治要求。政府价值公共性最直接的表现是政府的规范体系和行政行为系统的公正性，而且这种公正性是一种制度公正，是包含在行政行为机制之中的，有法律法规和公共政策体系提供的，是一种制度安排（注：张康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。

5.作为一种公平与正义的“公共性”。针对传统公共行政过分追求理性与效率的倾向，新公共行政主张：(1)社会公平。强调所有公民平等的政治和社会机会。它同样代表着对所有公民而不是对公共机构负责，以及对公共部门经决策和实施项目负责。(2)代表性。尽管大众并没有影响代表决策的直接权力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要组成部分。这不是唯一的激励因素，需要考虑其他价值观的积极参与。(3)响应性。主张政府需要更多地响应公众的需求。(4)参与。新公共行政提供在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与。(5)社会责任感。公共管理者被视作以公众的利益而不是他们的自我利益去创造高效率同时又是平等的服务（注：参见［美］张梦中等《寻求社会公平与民主价值》，《公共行政》2001年第3期。）。

6.作为一种理性与法的“公共性”。这里指哈贝马斯重点探讨的资产阶级公共性的本质。他认为，“公共性应当贯彻一种建立在理性基础上的立法”，从而“公共性成为国家机构本身的组织原则”。他进一步提出，在资产阶级哲学那里（霍布斯、卢梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共舆论表达出来。而在法哲学那里，公共性需要法律和道德元素支撑，所以“康德所说的公共性是唯一能够保障政治与道德同一性的原则。公共性既是法律秩序原则，又是启蒙方法”。而“默格尔根据18世纪的范型把公共性的功能界定为统治的合理化”。由此我们不难看出，哈贝马斯指出了公共性作为市民社会独立领域的批判力量和促进资产阶级统治合法化的献身精神（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。）。

综合起来，有关“公共性”内涵的观点主要集中在以下方面：首先，在伦理价值层面上，“公共性”必须体现公共部门活动的公正与正义。其次，在公共权力的运用上，“公共性”要体现人民主权和政府行为的合法性。第三，在公共部门运作过程中，“公共性”体现为公开与参与。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的，必须克服私人或部门利益的缺陷。第五，在理念表达上，“公共性”是一种理性与道德，它支持公民社会及其公共舆论的监督作用（哈贝马斯）。总之，倾向于把“公共性”作为公共部门管理活动的最终价值观，在此之下，才有公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系。

尽管在公共性问题上，不同时期、不同角度的理解存在差异，但对于公共管理，基于它是一种为实现公共利益而进行的公共部门管理活动，我们把这种管理活动的公共性内涵归纳为以下四个方面：一是公共管理主体的公共性。国家、政府和社会公共组织共同构成公共管理的主体（这里的国家、政府与社会都是从狭义的意义上说的）。作为公共管理主体，这些组织具有不同于其他私域组织的根本特征，主要表现在组织的代表性、行为的公务性、宗旨的公益性、权力的法定性等方面。二是公共管理价值观的公共性。与一般意义上的管理把如何经济地和富有效率地实现管理目标不同，公共管理的价值观更主要体现在平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心等方面。私人管理建立在个人本位主义和自利性本质之上，把追求个人效率或利益最大化作为目标取向。与其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去实现公众的高度参与、社会公平以及承担为公众谋求福利的责任。三是公共管理手段的公共性。权力是政治社会的基石，是理解一切政治现象的基础。就如霍布斯所言，“契约，没有刀剑，就是一纸空文”。恩格斯也认为，国家本质上是同人民大众相分离的公共权力。公共管理是管理主体运用公共权利实现管理目标的社会活动，因此，公共权力是公共管理活动的后盾和基础，公共力的公共性充分体现了公共管理手段的公共性。四是公共管理对象及目标的公共性。公共管理的客体或对象是公共事务，即国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务，无疑它们均具有鲜明的公共性。公共管理主体对公共事务的管理首先从公共问题入手，公共问题是公共管理的逻辑起点。同时，由于对公共事务的管理，最终要达到的目标或宗旨是实现社会公众的公共利益，因此，公共事务、公共问题和公共利益的公共性正是公共管理公共性的题中应有之意。

四、公共管理的公共性与社会性的异同

“公共性”作为公共管理的一种基础性内涵，与公共管理在本质上是一种社会治理活动之间存在怎样的联系，这是个至关重要的问题。它涉及到我们对于公共管理研究的基本价值取向，即它是实证的过程还是规范的研究，或是两者兼而有之。

我们认为，就总体而言，作为公共管理的本质内涵，公共性与社会性既有区别又有联系。在阶级与国家产生之前的原始社会时期，公共性与社会性在最广泛意义上是一致的或领域是重合的；随着阶级与国家的产生，国家成为公共性的代表，公共性逐渐从社会领域中凸显并独立出来；而在阶级与国家消亡之后，公共性与社会性又再次融为一体。因此，本文所讨论的公共性，是指处于从阶级与国家产生到消亡这一历史时期的特定概念。另外，从上述公共性的自然发展过程可以得出，社会性是公共性的存在基础，公共性则是社会性的特殊体现；社会性具有量的规定性，公共性则有质的规定性。随着人类社会不断发展，公共性将不断扩张与壮大，最后发展成为社会性。

1.公共性与社会性的区别

首先，从概念的定义上看，社会是具有多重性含义的。在现代汉语词典中，社会有两层意思，一是指由一定的经济基础和上层建筑构成的整体；二是泛指由于共同物质条件而互相联系起来的人群。我们平常所说的社会，既可以指最广义的“人类社会”，也可以指狭义的社会性事务，如与人们生活息息相关的教育、文化、卫生等事务。因此，理论上对社会这个概念作界定并不简单，从不同的角度都可以定义社会。认为，物质实践创造了社会，社会本质上是一种人与人之间的关系，“生产关系总和起来就构成所谓社会关系，构成所谓社会，并且是构成一个处于一定历史发展阶段上的社会，具有独特的特征的社会。”（注：孙晓莉：《中国现代化进程中的国家与社会》，中国社会科学出版社2001年版，第9页。）

政治科学常用的社会概念，最初在思想家眼里是与国家等同的，例如卢梭就把国家、社会共同体和社会契约混用起来。直到19世纪以后，大多数资产阶级理论家才开始把社会当作与国家对立的社会领域，即市民社会或公共社会。摩尔根较早指出，“我们可以在这里提出一个前提：即一切政治形态都可归纳为两种基本方式，此处使用方式(plan)一词系就其科学意义而言。这两种方式的基础有根本的区别。按时间顺序说，先出现的第一种方式以人身、以纯人身关系为基础，我们可以名之为社会。这种组织的基本单位是氏族；第二种方式以地域和财产为基础，我们可以名之为国家。这种组织的基础或基本单位是用界碑划定范围的乡或区及其所辖之财产，政治社会即由此而产生。”（注：（美）摩尔根：《古代社会》，杨东莼等译，商务印书馆1995年版，第6页。）把社会性看成是人的本质属性，并认为社会的产生先于国家，因而国家代表的公共性与社会性不能如早期思想家所认为的那样可以等同或浑然一体。

其次，在公共管理实践中，公共与社会各有所指。平常说的“小政府、大社会”模式，是我们区分政府所代表的“公共性”与社会性的实际体现，表明在政府与社会二元对立的情况下，政府代表的公共性与社会所代表的社会性相互关系的状况。一般而言，公共性表示一种权力或权威，而社会性则代表公开性、参与性和非国有化等意思。

2.公共性与社会性的联系

其主要表现在于：公共性来源于社会性，在一定条件下它们是一致的，比如在非阶级社会里，公共性实际上和群体性是等同的。然而，公共管理的公共性从根本上抽象并升华了社会性（群体性），比如建立在契约之上的“公意”，体现出公共管理区别于其他管理的本质特征。因而在一定条件下，公共性又不完全等同于社会性。二者的联系具体表现在：

首先，从起源看，早期的思想家对公共性与社会性是分不清的或认为等同的，表现在政治上就是国家与社会根本混淆。如柏拉图认为，国家起源于人类生活的自然需要。国家就是达到正义或公道的手段。在这里，他是把国家与社会等同起来，混淆了两者界限。因此他的国家充其量是群体的结合，因为还没有出现与人民相分立的公共权力（注：邹永贤主编：《国家学说史》上，福建人民出版社1987年版，第9页。）。直到亚里士多德那里，才区分了国家与社会，认为国家起源于社会，是社会自然发展的结果。恩格斯肯定国家源于社会说，同时指出，“在这里，国家是直接地和主要地从氏族社会本身内部发展起来的阶级斗争中产生的”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第165页。）。因此，我们认为，国家所代表的公共性与整个社会所代表的社会性是具有产生的异时性的。

其次，从哲学意义上讲，社会性与公共性是一般与特殊的关系。公与私是相比较而存在的，公共性与私人性也是如此。只是公共性与私人性并没有截然分开，二者有交叉之处，即所谓“公中有私（局部和个人），私中也有公（共同事务和利益）”（注：夏书章：《现代公共管理概论》，长春出版社2000年版，第3页。）。正是公共性与私人性及二者交叉的部分构成了广义的社会性。与此同时，公共性作为共性是对社会群体中的个性的一种提炼和升华，是建立在一定条件（契约等）基础上的群体一致的意志或者意识表达，因此，公共性脱离了社会个体的杂乱无章和无序，成为一定团体的集中意志。还应看到，在发展趋势上，随着社会自治的完善和国家作为统治工具的最后消亡，公共性与社会性将再次趋同，达到终级目标的社会性，实现古人所称颂的社会大同。如《礼记·礼运》所说，“大道之行也，天下为公。选贤与能，讲信修睦，……故外户而不闭，是谓大同。”公共性与社会性由混沌统一到分离对立，再到在新的社会领域内的统一，体现了公共性与社会性及其相互关系具体的和历史的辩证演进过程。

再次，在具体实践中，公共管理的公共性以社会性为参考坐标。表现为公共部门的活动越是接近社会，其公共性越明显；越远离社会，其公共性越弱。如公共管理从权力中心向社会中心转变，从管理中心向服务中心转变，管理原则从对上负责向对下负责转变，如此等等，其结果都使公共管理活动更趋向民主，更能保障公平，并尽可能给公众带来效益。

五、公共管理的公共性及其与社会性关系问题研究的现实意义

公共性与社会性是各有其特定内涵的复杂概念，同时二者的异同在一定程度上体现出国家（政府）与社会之间的相互关系，由此我们可以用它们作为分析现实问题的理论工具，从而使得对这一问题的研究不仅具有理论上的意义，更有实践上的方法论意义。

首先，认为，人类社会生活中的问题或现象都具有自然和社会双重属性。公共管理既是一项主观见诸客观的管理过程，又是一种现实状态，因此我们在分析这一现象时，就必须既看到它自然发展的演变过程，又要注意这一过程的社会属性。针对这种社会属性，人们的态度、方法不是企图超越或跨过它，而应该是在承认它的前提下，不断根据时展和环境变化的需要，探索公共管理不同的运行模式。

篇3

关键词：公共管理；城市；公园

收稿日期：2011-05-10

作者简介：曹世奎（1966―），男，湖北襄阳人，助理农艺师，主要从事园林园艺养护工作。

中图分类号：TU986.1

文献标识码：A

文章编号：1674-9944（2011）06-0155-03

1 引言

近几年来,生活水平不断提高,人们对城市环境的要求也在不断提高。而公园是城市环境中的重要一环,城市公园表达人们追求的理想境界和物质文化风貌,是城市绿地系统和城市居民休闲文化生活的重要组成部分,也是展示城市社会生活与精神文明风貌的窗口,对城市景观的塑造和城市特色风貌的形成具有重要的影响。公园治理是新公共管理下城市发展建设的核心,根据新公共管理理论,可借助多样化权力,使政府部门和市场机制,社会组织群体通过协调以及合作,在实现秩序的同时发挥绩效,提高公园管理治理工作,提高工程项目的经济效益、社会效益和环境效益。

2 公共管理下公园治理的问题

2.1 公园复杂化增加治理困难

公园大部分位于市中心区域,因而公园附近人口密集,特别是老年人居多。人口众多的环境下给治理带来了一定的难度。人们思想不一致,缺乏对公园的环境意识,有的市民随意采摘花果,践踏草坪,乱丢垃圾,损坏设施,过度消耗水电。一些市民和外来游客自身素质不高,在公园的溪流、湖泊里钓鱼,有的甚至下河摸鱼,影响了公园的生态环境与平衡及公园内卫生环境,使设施维护水平下降,同时影响了城市公园的整体形象以及正常运转。因此治安、保洁、绿化养护、设施修复等力量需要增配,公园用水用电和垃圾清运费用增多,公园的管理成本急剧增加。公园环境复杂,治安案件不断增多,都增加了公园治理难度。

2.2 治理经费不足

我国大部分城市公园治理中,政府的拨款只能供专项维修费用和固定资产投资,其中的绿化等其它支出均是由公园自筹,且还要缴纳所得税,所以经费十分紧张。特别是许多城市公园免费开放后,城市公园所承受的经济压力进一步加大,治理经费问题也变得更加严重。城市公园免费开放后,游客量猛增,游客对城市公园的硬件设施的需求加大,城市公园就必须相应地增加对这些硬件设施的投入。资金不足则不能从根本上保证公园治理的完善,同时使得公园治理人员的积极性下降,严重影响公园治理的进度,制约了城市公园的发展。

2.3 市民参与度较低

城市公园是准公共物品,即供市民游览、休憩、开展科教文化活动及锻炼身体等活动的公共场所,园内硬件设施也是公益性设施。所以,市民应是城市公园的使用者,城市公园的建设与管理也应当让市民参与,并且要以市民的需求为主要治理依据。但是,城市公园对治理人员专业技术的要求制约了普通市民的参与,城市公园治理中涉及到很多利益方面的问题,而各种利益主体又难以协调,导致市民参与度低,因此目前几乎所有城市公园均是以政府部门的政策指导出发,并没有考虑到广大市民和游客的需求。

3 公共管理下公园治理的对策与建议

3.1 建立科学的公园管理体系

为保证公园治理工作的顺利进行,应建立一套科学的公园管理体系,使国有公园适应当前园林市场经济发展的需要,促进公园经济不断发展和公园管理水平的提高。科学的公园管理体系就要改变传统的观念,参照当前企业机制进行经营管理,把公园与苗木生产、绿化施工、园林规划设计以及城市绿化管理等系统有机地进行同类合并,形成管理项目部门,选配具有改革开拓的精神,施工经验丰富,技术过硬,精干高效的人才进人项目部。各级各部门要提高认识,按照职责分工,密切配合,互相支持,积极主动地做好各项工作,齐心协力抓好落实,切实增强做好各个区域的工作的责任感和使命感。建立健全检查制度、定期考核制度和奖惩制度,综合运用群众评议、条块评估、组织评定“三位一体”的考核办法,把整个城区管理置于社会各方面的监督之下,把学习实践科学发展观、加强干部作风建设,以科学发展观统揽起来,在“两个率先”中实现生态文明目标,全民动员、全社会参与,坚持高标准、高质量、高水平,用硬作风攻硬任务完成硬指标,全面提升公园管理水平。

3.2 加强公园绿化管理

公园绿化是公园管理的重中之重。绿化主要是功能上和景观上的要求,国内绿化也可分为功能上的栽植与景观栽植2个方面,功能上的栽植如视线诱导的栽植,指示性栽植,遮光栽植（防眩）、隔音栽植等;景观栽植则是为了改善景观,创造优美的公园环境,可采用的方式有整形的栽植、自然风景栽植、自由栽植、群落栽植等方式,后3种形式目前国内公路绿化中采用的还不多。当然采用的绿化植物要有适应性,并能反映地方特色,同时也要能反映不同路段的自然特色。

搞好公园绿化,要严格控制园林绿化材料的质量。各种原材料、产品、半成品、构配件、机械设备、土方、苗木、草坪、支架等工程材料,施工过程中的施工工艺和施工方法是构成工程质量的基础,投入材料的质量,如土方质量、苗木质量规格、各种管线、铺装材料、亮化设施、控制设备等不符合要求,工程质量也就不可能符合工程质量的标准和要求,因此,严格控制投人材料的质量是确保工程质量的前提。对投人材料的订货、采购、检查、验收、取样、试验均应进行全面控制,从组织货源到使用认证,要做到层层把关,对施工过程中所采用的施工方案要进行充分论证,做到施工方法先进,技术合理,安全文明施工,有利于提高工程质量。

3.3 加强市民的公园生态意识

国务院向全国颁布的《全国生态环境建设规划》明确地提出:“生态环境是人类生存和发展的基本条件,是经济、社会发展的基础。保护和建设好生态环境,实现可持续发展,是我国现代化建设中必须坚持的一项基本方针”。为了减少公园治理的难度,减少公园治理成本,广大市民应该树立环境保护意识,避免在公园中随地乱扔垃圾,可以通过招牌大力宣传保护公园环境的广告,随时提醒市民的生态意识,保证市民在公园中的活动有序进行。可通过加强公园法制建设,把城市公园的规划、建设、管理、养护、游览等行为都纳入法制轨道上来,明确各方的权利义务,规范各方行为,形成公民爱绿护绿意识,各新闻单位要加大宣传力度,宣传城市园林绿化法规,宣传先进典型,在全市形成社会办园林、人人参与公园建设的良好局面。美好的环境也是给群众提供优美、整洁的休闲、娱乐、文体等的活动场所和良好的服务。广大市民有必要对公园环境质量的改善作出了一定的贡献,发挥良好的社会效益和环境效益。

3.4 充分发挥政府职能

公园治理离不开政府的支持,因此政府部门相应的缩减其管理职能,将其他经济职能如养护、保洁、保安等进行市场化运作。政府可以通过市场化招标,鼓励并吸引市场机制来运营、养护和管理,这样不仅能降低成本,还能激活城市公园的发展潜力；政府管理者应科学制定公园建设、管理等各项标准,通过公园的建设规范；绿化养护操作规程；公园服务规范；星级公园、文明公园评比标准等。工作中各级各相关部门要出实招、鼓实劲、用实功、干实事,把任务进行量化、细化,确保绿化资金到位、绿地面积达标。以监察者和指导者身份审视公园管理质量和效益,促进公众权益和福利的扩大,加强对社会组织的培育、引导和监督,让它们承担服务性、社会性的职能,尽可能减少行政干预,创设平等竞争的制度环境。

3.5 吸收治理经费

在公园治理的经费方面,首先需要政府给予一定得财政支持和其他一些扶持性政策,地方财政拨款是远远不能满足公园建设投入实际需要的,部分公园可以进行凭门票进入公园的办法来增加门票门票收入,既能保证游客的基本需求,并增加公园的经济收入,同时还能保护公园资源；还可以通过积极鼓励企业和公民个人捐赠公益事业,为公园多渠道筹措资金。确保公园治理的有效性,利用公园资源开发公共休闲娱乐。经费的增加需要采取多元化投资,将公园的投资和保护相应的推向市场,依靠市场投资来进行多元化市场融资方式。比如:可以出让城市公园的冠名权,动员社会力量来建设、经营等。

3.6 加强市民参与治理

城市公园管理者应当创设多种途径让市民参与城市公园管理,使他们具有超越自身利益去关注更大的公共利益的广阔视野。展开群众公众讨论、评判工作,吸取市民的意见和建议制定出适应广大市民的治理方案。加强市民参与,例如可以建立老年社会组织,充分发挥自身的优势和特长,为其他人提供医疗保健、家庭教育等各种咨询服务,进而把城市公园里原来自发、松散的群众团体都凝聚起来；可以成立“公园之友”志愿者队伍,让其参与城市公园的日常管理。其中,志愿者队伍可以建立各类活动的相关制度,并且每天轮流在城市公园里值班巡查,制止一切不文明行为。这样就使市民具有超越自身利益,从而去关注更大的公共利益的广阔视野。在实施过程中,政府也应当创建信息流动的渠道,使城市公园的公共事务管理公平、公开,并鼓励市民与社会组织群体对其进行讨论、评判,以提高市民与社会组织群体参与城市公园治理的积极性。

4 结语

在行业市场化的进程中,根据新公共管理理论,公园作为城市公共设施不可缺少的部分,我们要加强规划与管理,挖掘城市综合公园应有的生态价值、文化价值、经济价值和社会价值,充分发挥城市综合公园的三大效益,并协调它们之间的平衡关系,从而使得公园整体综合效益的发挥符合城市尺度和风貌。

参考文献：

［1］ 王乐夫.论公共管理的社会性内涵及其他［J］.政治学研究,2001（3）:61～62.

［2］ 郭佩英.浅谈公园的功能与管理［J］.科技情报开发与经济,2005,15（21）:171～172.

［3］ 姜 杰,周萍婉.论城市治理中的公众参与［J］.政治学研究,2004（3）:43～45.

［4］ 周自强.准公共物品的政府供给与市场供给比较分析［J］.河南金融管理干部学院学报,2005（6）:17～18.

篇4

公共图书馆作为一种公益性的教育文化机构，它所体现的是我们国家的科学文化水平以及国家公民的文化水平，而且对我们国家的可持续发展具有重要的意义。社会在不断的前进，科学技术以及社会经济在不断的发展，公共图书馆作为新型的社会机构已经面临着新的挑战。对于公共图书馆，我们要想得到更好的发展与进步，我们就应该分析现状并制定相应的措施。管理创新可以说是公共图书馆持续发展的必要条件，我们就要极其重视公共图书馆的管理模式并不断地研究创新图书管理的模式与方法，只有针对性的对管理进行创新，就将收获非常好的效果。

总之，近些年公共图书馆发展迅速而且其管理水平也在不断的进步。第一点，就是公共图书馆的思想理念告别了传统并且走向了多元化。第二点，就是图书的管理过程也摆脱了传统，更多的应用计算机网络来完成。虽然，公共图书管理已经走向了现代化，但是其管理过程仍然存在一定的问题。比如说：公共图书馆用人制度不完善，对于工作人员的要求欠考虑，地方政府也不是很重视，最终导致的是公共图书馆工作人员对于图书管理很迷茫，相关的知识一概不知，严重影响着公共图书馆的持续发展。所以，我们要对公共图书馆的管理模式进行创新并改革。

二、公共图书馆实行管理创新的基本内容

如今，我们生活在知识丰富的年代里，各文化企业想要在这样的社会当中立足并不断上进，那就必须要进行创新改革。公共图书馆由国家和各地方政府直接管理，一定程度上来说是国家资产的代表，所以公共图书馆也必须要进行创新管理改革，使得公共图书管理向更好的明天进步。积极勇敢面对新时代给予我们的一切机遇与挑战，我们要想让公共图书馆继续持续发展下去，我们就要进行创新管理，就要从管理理念、管理结构、管理机制等方面做到创新改革。

1.管理理念创新

当代是信息的时代，公共图书馆要想实现更好的管理工作，必然也离不开信息技术。信息化技术的融入，必然将公共图书馆的图书管理推向新的台阶，但是与传统的图书管理存在很大的矛盾性。第一，在公共图书管理过程方面，为满足读者要求提供了一定的保障，但是也受到了传统方式的阻碍，导致信息化技术的作用很难充分发挥。第二，图书管理的业务工作也是非常繁琐的，改变了传统的图书管理模式，变成了自动化与规范化的图书管理模式，而不再采用人工管理模式。第三，自动化技术的引入给了图书管理新的机遇，但是管理模式的落后，使得图书管理的发展得到了很大的阻碍。我们要顺应时代的发展，加快发展的脚步，多元化图书馆管理理念的进入，使得图书管理不再单一，使得图书管理朝着科学文化、信息资讯、教育传输等多方面发展。公共图书馆管理应将开放创新的管理理念融入图书管理当中去，在實际的管理工作当中，勇于参考、学习、借鉴其他企业优秀的管理理念，对公共图书馆不断进行管理体制的创新，最终实现公共图书馆管理的现代化。

2.管理体制的不断创新

为实现图书馆管理的现代化，需对图书馆的管理工作进行现代化的创新，实现对图书的管理思想和管理方式到现代化管理的转变，对图书管理进行多次改革，最终实现现代化的管理体制。主要实现以自动化技术为基础内容，建立健全的全新的现代化分工体制。在现代化的图书管理体制下，能够满足人们对于信息环境以及对读者的需求。

针对当下公共图书馆的管理制度创新，主要是外部体制和内部体制的创新。具体来说就是要对当下员工的激励体制，约束体制，假期体制进行不断的健全和完善，初步对创新的新型体制的定位要清晰准确，同时在内部体制的改革上，还要努力实现一定的机动性、灵活性。为提高图书馆的工作效率，可对图书管理人员的工资实现绩效考核制度，提高员工的工作热情，积极性和创造性。就目前的图书管理情况来说，要快速适应网络化，信息化的发展趋势，要从管理层面落实、加快从传统型管理到现代化管理的转变。建立起科学的、合理的人事管理制度，确立竞争的现代化图书管理的工作机制，保证图书管理工作人员在工作当中时刻都保持工作的积极性以及强烈的责任心。

3.管理模式创新

为了保证图书馆的服务质量及效率，就必须建立一套完善的图书馆的管理工作的用人机制，要想实现最终的图书馆管理工作，管理人才是核心部分。在图书馆管理工作人员当中，要善于发掘并培养管理人才。要想找到图书馆的管理人才，最好的方式就是从源头抓起，那就是招聘，图书馆的各个部门间要加强合作，合力统筹招聘到首先自身素质要想对高的人才，另外，还要在招聘到图书馆的对口专业之外，还需要有其他专业的人才，注重图书馆的综合发展，就需要招聘计算机网络，语言专业，社会科学等的人才。同时，还应对应聘者的专业能力进行了解。

在招聘之后对员工进行进一步的相关培训学习以及实际操作，使他们在了解到图书馆的管理知识及各种常规的业务之外，能够对图书馆图书的书名、作者、出版社、图书的基本内容有所了解而且在对读者进行导读介绍时能够随机应变，根据实时的情况不同进行不同的服务，让读者的满意度能够一步步的提高。总的来说，就是为了提高图书馆的服务质量，提升图书馆工作管理人员的能力，为今后的图书馆的整体质量做出贡献。

结语

由上可知，当代的图书馆的工作与传统的图书馆的工作来看有了很大一部分的创新，所以现代的图书馆的管理工作应当向上迈上一个台阶，突破传统的图书馆的观念和思想。要对管理理念，管理体制进行创新，组建一批批有新思想的图书馆管理体制，创建新的管理模式，建立优良的用人机制，推动图书馆管理事业的健康长期的发展。

参考文献

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[3]赵爱莲；数字化时代公共图书馆的创新管理模式探析[J]；科技情报开发与经济；2006（09）

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【关键词】工程监理项目管理措施方案深化整体控制

改革开放以来，我国的通信工程监理系统不断得到完善，满足了国家经济建设的需要，与此同时，也出现了一些不足，针对这些弊端，我们要展开分析，确保问题的有效解决，以实现社会综合效益的提升。

一、工程监理与工程项目管理之间的区别

工程建设监理模式是通过项目法人对监理单位的委托而实现的，在此过程中，它需要依靠国家的相应工程项目建设法律、法规，相关工程建设合同的，实现对工程建设的监督管理。工程项目管理是相关工程项目管理的企业按照业主的委托，在双方合同的规范下，进行相关环节的工程项目建设，代表业主进行工程项目环节的管理控制。这两者存在明显的区别，工程项目管理是代表业主方进行的项目管理服务，需要遵守双方签订的相关合同条约，实现整个工程项目组织的有效管理。工程监理企业通过对一系列技术技能的提供，获得一定的收益，它缺乏工程项目管理企业的相应职能、职责。监理制度随着市场经济体制的深化而更新，以满足目前建设管理模式的需要，但是在实际市场经济环境下，项目法人与监理人之间的职责是比较分明的，监理人员不能实现对投资环节、合同管理的控制，国家法律法规规定建设单位的运行必须受到监理控制，这种情况下，监理公司实现对工程项目管理系统的质量管理的控制。

二、通信工程监理的发展离不开对工程项目管理的科学应用

1、政府管理职能在近几年得到了一系列完善，但是依然不能保证相关规章的稳定落实，不能实现管理部门内部的相关环节的协调，部门内部缺乏沟通，也不利于提高企业执行的质量效率。

2、与此同时，我们也要实现对业主行为的有效规范，以有利于工程项目管理企业的健康可持续发展，确保与国际形势的良好接轨，满足通信监理企业的可持续发展，避免一些人为的弊端缺陷。

3、通信监理企业自身也存在一些问题，不利于通信监理系统内部环节的有效健全，不利于实现通信监理工作的综合发展。

项目管理人才的缺乏，这是目前存在的难题，相关工作人员的职业素质的缺乏，不利于项目管理工作的顺利进行。在此过程中，也出现了一系列企业定位不切实际的情况，难以实现建立人员结构的有效平衡，不能有效提高监理人员的相关素质，相关培训机制的不健全也不利于企业综合效益的提升。

三、工程项目管理的推进离不开工程监理的深化发展

对工程项目管理系统的逐渐优化，是建筑市场发展的需要，他伴随着社会分工环节的精细化而日益发展，有利于满足建筑经济的需求。从理论角度说，业主方能够实现项目管理的一系列任务，但是综合多种业务职能需要专业机构进行有效的控制。

1、进行高素质人才的培养是很必要的，这些专业素质的人才建设有利于项目管理环节的有效进行，有利于确保施工研究环节、设计环节、招标环节、项目实施环节、竣工验收环节的有效进展，有利于满足工程项目管理的需要，实现对高素质人才的有效应有，有利于监理企业的相关职能的有效过渡，实现项目管理公司的综合发展。要建立合理的人才结构，采取积极的措施，引进急需的人才去实现专业功能配套，功能补全。

2、我们也要进行工作规则标准系统的健全，确保项目管理环节的有效运行，有利于项目规划策划环节的顺利进行，有利于组织协调环节的准确运行。项目管理企业的业务规则需要满足自身企业发展的需要。这些标准和规范应该和企业自身的内部基本管理制度结合起来，体现自己企业的文化和精神设计，这些标准和工作规范应该成为企业员工的业务手册，成为保证企业正常运作的另一重要资源。

3、实现市场的积极开拓是很必要的，为了实现建筑企业的项目管理环节的有效进展，我们需要确保对建筑监理公司的有效选择，以满足工程项目管理工作的顺利进行，确保建筑企业的内部各个环节的有效协调，以促进企业的整体性发展。

四、结语

目前来说，我国的工程建设监理系统依旧是不完善的，需要引起相关管理者的重视，实现向项目管理企业的有效过渡。

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收稿日期：2013-09-15

作者简介：陈建国（1957-），男，同济大学经济与管理学院教授，博士生，主要从事工程项目管理、建筑经济、可持续建设研究，（E-mail）。

摘要：课程体系决定教学内容，直接关系着学生知识、能力、素质的全面发展，对高等院校提高人才培养质量，提升办学水平，打造办学特色具有极其重要的作用和影响。文章针对国内高校课程体系逻辑结构不清，课程内容交叉重复等问题，以同济大学工程管理专业为例，从专业课程体系顶层战略层面，以核心知识和能力为基础，梳理了各专业课程之间的逻辑关系，提出并构建了以工程项目管理为主线，以建设项目全寿命管理、建筑经济与管理为扩展线的专业课程教学体系。

关键词：课程体系；专业教学；工程管理；核心知识和能力

中图分类号：G642.3 文献标志码：A 文章编号：1005-2909（2014）01-0041-05

课程体系是指为培养人才所确立的目标以及依据这些目标所选择并加以组织的课程内容、教学活动的系统。课程体系是实现培养目标， 提高人才素质的核心， 是形成人才知识、能力和素质结构的要素。课程体系的建设和改革是教学改革的重点和难点， 是培养高层次创新人才的关键。优化课程体系对高等院校提高人才培养质量、提升办学水平、铸造办学特色以及推动学校的各项改革发展都具有重要的地位和作用[1]。

工程管理专业是国家经济建设不可或缺的专业，在过去的十几年里，经过教育部、高等学校工程管理学科专业指导委员会及众多院校的探索和努力，工程管理专业教育取得了很大的进步，并初步形成了一定的教学体系。但是，面对新的形势、要求和挑战，工程管理专业教学体系还存在一些问题。胡文发（2007）认为，国内工程管理专业长期沿用计划体制的教材和课程设置，不适应市场需求的前瞻性，课程设置缺乏创新[2]。金长宏（2005）认为，工程管理专业的专业定位、课程体系、教学大纲编写等方面有待改进[3]。杨建伟（2008）等认为，工程管理专业教育还处于摸索前进阶段，存在专业方向不明确，课程设置不合理，教学内容与实践脱节等问题[4]。因此，在新的形势和环境下，完善工程管理专业教学体系，是国家发展的需要，也是工程管理专业自身建设的必然要求。

文章对专业课程体系的研究以工程管理专业为例，在对其课程体系现状分析和现有研究回顾的基础上，从专业培养目标、自身办学条件和工程过程实际出发，探索基于核心知识和能力的工程管理专业课程体系及其设计方法，为高校专业课程体系的构建提供参考与借鉴。 一、 工程管理专业课程体系现状分析

1999年工程管理学科专业指导委员会制定了高校《工程管理专业培养方案》，采用基础课程+专业平台课程+专业方向课程的教学体系（图1）[5]。

图1 工程管理专业课程体系图

但是，作为一个综合性专业，工程管理专业目前所包含的专业方向较多，开设院校的专业背景也不相同，因此，工程管理专业课程体系特别是课程结构还处在不断完善和探索之中[6]。目前工程管理专业教学体系存在的问题主要表现在如下几个方面：（1）课程体系的定位缺乏核心特色。由于工程管理专业需要融合多学科的成果，既需要工程技术背景，又要求管理、经济等学科知识，造成学生的知识普遍“杂而不精”。（2）课程体系的内容松散，结构生硬。部分课程类型设置、性质划分和学时安排不够合理。课程设置逻辑关系不明确，前后顺序衔接处理不当，部分课程内容重复交叉较多[7-8]。此外，实践教学体系有待整合与完善，部分学校实践教学学分占总学分的比例偏低，实践环节构成不合理[9]。

通过同济大学工程管理专业课程体系分析和国内外高校对比发现，学校在专业课程设置方面还存在一些需要改进的地方。如课程设置的系统性和整体性不够强，课程内容衔接不合理，部分课程存在知识点重复等问题。

因此，工程管理专业课程体系的问题不容忽视。要解决好这些问题，需要根据课程体系设计的理论和方法，做好专业课程体系顶层战略分析与设计。

二、 课程体系设计的基本理论和方法

专业教学课程体系是指一个专业所设置的课程相互间的分工与配合，是教学体系的主体部分[10]，是教学目标的具体体现。课程体系设计要围绕专业培养目标和业务要求进行，为学生建立完整的知识结构和能力结构服务。

课程体系的构建是教学管理工作的重点，也是新时期教学改革的关键，国内学者对各自专业的课程体系设计从不同的层次和角度展开了一系列的研究和探索。从战略层面，刘降斌和李丞北（2010）认为，高等学校课程体系设计是一项由理论到实践的复杂工作，应遵循以下基本原则：以人为本，注重整体功能；强化通识教育，拓宽基础；优化结构，突出素质课程；注重统合思维培养，设置课题中心课程；确立国际意识，开设国际性课程[11]。徐幼林（2008）、郑力（2008）提出了高等学校课程体系及其内容的柔性化设计思想，认为专业课程体系内容上应该实时更新、与时俱进，教学安排上应弹性化[12-13]。胡弼成（2007）则总结了高等学校课程体系呈现的三种形态：树状形态、板块形态和球体形态，为高校专业课程设计提供参考[14]。

课程体系的“逆向设计”模式由美国著名课程与教育专家格兰特提出，是在明确人才培养目标的基础上，进行课程体系的应用技能设计，整个设计过程分为：确定能力目标，确定如何证明学生实现了预期的目标，具体的实施[15]。该理论在美国中小学及大学本科教育课程体系设计中广泛应用[16]。

ACCP是印度Aptech公司推出的培养软件人才的课程体系，强调培养实践能力，突出项目经验积累[17]。王庭之（2010）基于ACCP（Aptech Certified Computer Professional）课程理念，提出以市场需求为出发点、以项目为主线，采取“逆向设计”思路的“项目带动式”课程体系新模式[18]。倪贵林（2011）利用“订单式”培养模式，构建了专业课程体系[19]。“订单式”是按企业要求“量身定做”人才培养目标，设计相应课程体系的培养模式。孙根年提出了课程体系优化系统结构模式，论述了从“课程体系课程群主干课程”实现课程体系的递阶控制及三级优化思路[20]。

图2 基于核心知识和能力的工程管理专业课程体系

以上理论和方法共同点在于从培养目标出发，分析学生应该掌握的知识和具备的能力，以此为基础展开专业课程体系的设计。工程管理专业的课程体系设计也必然从专业培养目标和社会需求出发，但相比其他专业，工程管理的专业知识更加庞杂。所以，课程体系的设计还必须对众多专业课程之间的逻辑关系进行梳理，形成清晰的教学线，紧扣核心知识和能力展开，才能在有限的学时内完成教学培养任务，实现专业人才培养目标。因此，笔者提出了基于核心知识和能力的工程管理专业课程体系设计方法。如图2所示，以专业培养目标为基础，结合自身办学实际与开设课程及工程过程，采用“逆向设计”思路，分析核心能力、课程逻辑关系和核心任务，形成专业教学线，然后分别研究每条教学线的核心知识与能力，根据需要分别设置专业课程和实践环节，构建工程管理专业的课程教学体系。

三、同济大学工程管理专业课程体系分析及构建

考虑产业的用人需求，结合同济大学工程管理专业的办学历史、特征和实际条件，将工程管理专业课程体系按专业方向和工作性质分为两部分。以一条核心主线、两条扩展线，探讨工程管理专业必须具备的核心知识和能力，以此设计专业课程教学大纲。

同济大学工程管理专业课题体系的核心主线，是工程项目建设实施阶段的项目管理（PM）教学核心线；扩展线1是以工程项目管理课程族为基础的建设项目全寿命管理（BLM）教学线，即向前向后拓展至项目开发管理或设施管理（基于PM的DM或FM）；扩展线2是以工程项目管理课程族和建设项目全寿命管理课程族为基础，面向建筑业或建筑企业的建筑经济与管理教学主线。

（一） 核心主线：工程项目管理（PM）教学

实施阶段的工程项目管理是工程建设的核心环节，对工程建设实施阶段的组织、管理以及协调的任务也是最为复杂和繁重的。因此，工程建设实施阶段的工程项目管理教学也是整个工程管理专业教学的重点与核心。以下从核心任务、核心知识、核心能力、专业课及实践环节五方面探讨工程建设实施阶段工程项目管理教学体系构建。

核心任务方面，项目管理规划、计划和控制、项目团队建设、项目合同执行，以及项目信息管理，贯穿于整个工程建设实施阶段。另外，设计阶段还包括对设计工作的管理；采购阶段还包括工程的承发包管理；工程施工阶段还包括工程建设组织；工程验收移交阶段还应完成对项目的验收管理。

核心知识方面，工程项目管理理论、施工方法与技术以及工程建设法律法规等是整个工程建设实施阶段都应该具备和掌握的。另外，设计阶段还需要建筑设计方案比选与优化和设计规范标准等方面的知识；工程采购阶段还应掌握项目采购、工程合同管理、招投标法律规范和国际工程采购与管理等方面的知识；工程施工阶段还要用到施工技术、施工组织设计与管理、项目实施的“三控制三管理二协调”、技术经济等相关知识；工程验收和移交阶段还应掌握竣工档案管理、验收管理、项目后评价等的相关知识。

核心能力方面，项目管理规划的编制与实施控制、设计与工程变更管理、技术经济分析、法律规范与技术标准的贯彻、团队建设、全过程信息管理、建设手续管理等贯穿整个工程建设实施阶段。另外，设计阶段还应具备编制设计任务书和组织设计委托的能力；工程采购阶段还应具备工程承发包模式设计，合同文本设计以及招投标组织的能力；工程施工阶段还应具备进度计划的编制与控制、工程合同管理、成本控制以及安全管理的能力；工程验收移交阶段还应具备组织工程验收移交的能力。

对项目实施阶段各个环节的任务、知识，以及核心能力进行了深入分析之后，针对性地设置以下课程：工程项目管理、项目采购、工程造价管理、工程风险管理、工程合同管理、工程管理信息化、建设工程法律制度，以提供整个项目实施阶段的相关知识（图3）。

图3 项目管理教学核心主线

此外，针对各个课程教学环节，需要设置实践环节。工程实习、工程造价管理课程设计、大型项目建设参观、毕业实习、毕业论文的设置旨在培养学生在整个工程建设实施阶段的实践和动手能力。针对设计阶段的管理，还设置了测量实习和房屋建筑学课程设计。工程采购阶段还设置招投标课程设计和工程法律体制讲座，工程实施阶段还设置了建筑结构课程设计和施工组织课程设计。

（二） 扩展线1：项目全寿命管理（BLM）教学主线

扩展线1的建设项目全寿命周期管理（BLM）教学主线，是在工程项目管理课程族基础上的扩展，即往前延伸的开发管理（DM）和往后延伸的设施管理（FM）课程体系，是使学生进一步掌握建设项目全寿命周期管理，包括开发管理和设施管理的基本理论和专门技能，毕业后可以从事建设项目前期的开发管理，或项目建成后运营阶段的设施管理工作（图4）。

图4 教学扩展线1：项目全寿命管理教学主线

建设项目全寿命管理教学体系和课程族的设计，是在项目管理课程族的基础上，增设开发管理课程族和设施管理课程族。建设工程项目开发管理和设施管理共有的核心理念是建设项目的生命周期管理与可持续发展，开发管理的核心任务是项目策划、项目评价和决策，设施管理的核心任务是设施物业的运营、维护管理和增殖。

开发管理和设施管理的核心知识为可持续建设。开发管理的核心知识还有市场调研、项目策划、项目评估与决策、可行性研究和决策立项等，设施管理的核心知识还包括设施管理以及项目运营等。

开发管理和设施管理共有的核心能力包括可持续建设管理。开发管理的核心能力有市场定位与项目功能分析、项目策划、评估与决策方法应用、可行性研究组织、设施管理的核心能力是设施管理。

开发管理和设施管理共有的专业课包括可持续建设、建设环境管理、财务管理等；开发管理专业课程还包括建设工程项目策划、项目评估与决策、项目融资、工程经济学等；设施管理的专业课程有设施经营、物业管理、建筑维护维修（BS）等。

开发管理的课程实践环节包括工程调研、建筑市场调研、房地产项目可行性分析等，设施管理的课程实践环节包括物业管理方案课程设计等。

（三）扩展线2：建筑经济与管理教学主线

建筑经济与管理教学主线，是工程项目管理线和建设项目全寿命管理线的扩展，是涉及建筑业管理、建筑企业管理等的课程体系，使学生进一步掌握建筑业管理或建筑企业管理的基本理论和专门技能，毕业后可以从事建筑业行业管理，或建筑企业管理工作（图5）。

建筑业管理的核心任务包括行业管理、行政管理；核心知识包括建筑经济原理、产业组织、建筑业管理体制、机制与法制等；核心能力包括行业组织与管理；专业课程包括建筑经济、国际建筑业管理体制、机制与法制的研究、建筑行业法律法规；实践环节可安排建筑行业管理讲座等。

建筑企业管理的核心任务是建筑企业经营管理；核心知识包括企业管理、财务管理、企业战略管理、人力资源管理；核心能力包括建筑企业管理与经营。专业课则有建筑企业管理、财务管理、企业战略管理、人力资源管理等，实践环节可安排会计大作业、企业管理讲座等。

城市建设管理核心任务包括城市管理、城市运营；核心知识包括城市建筑规划、城市土地规划；核心能力包括城市建筑规划、城市土地规划。专业课包括城市管理、城市规划原理、土地利用与经济、城市经济学、公共管理等，实践环节可安排城市建设管理的讲座等。

图5 教学扩展线2：建筑经济与管理教学主线

不论是按照工程项目全过程进行分类还是按照行业特征进行分类，这些课程都是工程管理专业需要开设的。因为工程管理专业培养的人才着眼于全局、全过程管理，所以，行业的宏观知识和战术层面的知识也不可缺乏，但要面面俱到是不可能的，应该以此为努力的方向，有所侧重。

基于上述专业教学体系与专业课程族群的深入分析，可以构建工程管理专业教学和课程体系的整体架构，如图6所示。

图6 同济大学工程管理专业教学和课程体系整体架构 四、结语

专业教学课程体系，作为教学管理工作开展的指导和依据，是实现培养目标的重要保证。文章从顶层战略层面，以专业核心知识和能力为基础，梳理工程管理专业课程之间的逻辑关系，提出了工程管理专业课程体系设计方法，并以同济大学为例，构建了以“一条核心主线、两条扩展线”为基本结构的课程体系。但是，教学工作的开展应因地制宜、与时俱进，随着学科和社会需要的发展，需要更广泛、更深入地研究和改进，才能推进工程管理专业教学的不断前进和发展。

参考文献：

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Curriculum system of construction management specialty in universities

and colleges based on core knowledge and competence

CHEN Jianguo， LIU Deyin， LI Xiuming， ZENG Dalin

（School of Economics and Management， Tongji University， Shanghai 200092， P. R. China）

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【关键词】企业 核心员工 职业生涯规划

核心员工是掌握着企业核心、必备的技术和技能，且从事着核心业务或控制企业的关键资源，对企业的发展、经营、管理能产生重大影响，能够体现企业核心价值的人。如何才能留住企业的核心员工，并且发挥核心员工对增强企业竞争力的核心价值？解决这一问题，对企业的发展至关重要。

一、企业核心员工的特点

价值高：企业核心员工拥有影响企业核心竞争优势的核心、必备的技术和技能，这些技术和技能难以在劳动力市场上轻易获得，需要内部长期培养。

稀缺性：外部市场供给小，是企业间争夺的对象，即使付出了远高于市场水平的代价，也不一定能够获得相应的人才。

难以替代性：核心员工是企业核心能力的根本来源，培养难度大，一旦流失，企业很难在短时期内培养出替代者。其离去则可能造成业务流程的中断，短期内又难以从市场上或者经过培训获得。

较高的自我实现需求：核心员工一般具有很高的成就动机、心理期望和自我实现需求，职业忠诚度高，关注职业发展和自身价值实现。

二、企业存在的核心员工管理问题

我国企业核心员工流失率居高不下，企业核心员工流失是一个复杂的社会现象，它集中反映了企业在吸引核心员工上的优劣势以及个体在衡量自身价值与发展等方面的决策取向。从总体上来说，导致企业核心员工流失的原因是多层次多方面的，主要影响因素有：

（1）人才市场供求状况。企业对人才的需求往往要大于市场人才供给，特别是企业核心员工，在市场上尤为缺乏，作为竞争对手的企业则会想尽办法去挖掘，这时对人才来说，市场上可供他们选择的工作机会就会非常多，一旦在原企业中有所不满，极易会形成人才的流失。

（2）行业环境。对核心员工流失产生直接影响的行业环境通常表现为该企业所处的行业生命周期。

（3）企业发展前景。企业的发展前景对核心员工流失的影响很大，往往一旦发展前景黯淡，核心员工就会流失到其他企业。

（4）绩效考核与薪酬福利。根据亚当斯密的公平理论，员工为企业中做出了工作业绩并取得企业给予的报酬后，他不仅关心个人所获得报酬的绝对量，还关心个人所获得报酬的相对量。而且核心员工对个人的付出与企业给予的薪酬回报，内心往往是有预期的，并会在企业内部进行比较，企业当中若有付出与回报不对等的分配不公现象，就会影响到核心员工对企业的忠诚度，进而导致核心员工选择跳槽。

（5）职业成长机会。核心员工总希望能在具有挑战性的工作上不断发挥自身的才能取得成功，当他们主观认识到企业当中缺乏良好的个人发展机会时，其工作积极性必然会大打折扣，就可能导致其产生离职的想法。

（6）工作压力。当中小民营企业中人才的任务过于繁重而无法完成；企业部门间的纷争等都会导致人才感到环境的压抑和工作的压力，当他们无法再承受压力时，便会选择离开。

三、企业核心员工留用机制

（1）核心员工激励与约束机制。对一个企业来说，是否能够留用核心员工，其关键在于能否对企业内的核心员工实施有效的激励与约束，即构建企业核心员工的激励与约束机制。企业应该结合自身实际，可从薪酬激励、绩效评价、培训开发、文化建设等角度出发来构建本企业的简约而有效的核心员工激励与约束机制。

（2）设计职业生涯发展规划。为了系统、全面地构建核心员工职业发展平台，吸引和激励员工立足本职岗位成长、成才，实现银行和员工的共同发展与提升，企业应该针对不同专业类型、不同级别的员工设立多条职业生涯发展通道，建立“有序、有望、有果”的员工职业生涯发展长效激励机制。

（3）有效的沟通机制。在企业人力资源管理中，有效的沟通是培育员工企业归属感、责任感以及忠诚度，建立良好“心理契约”，营造宽松和谐的人际关系氛围的基础工作，是实现企业目标的关键因素，也是留住企业核心员工的重要措施。

（4）核心员工危机处理机制。企业在核心员工流失前，应提前建立核心员工危机处理机制，确保企业在核心员工流失的危机处理中能够采取有效的应对措施，相应的措施可以从核心员工流失预警、挽留、离职处理及继任等方面进行设计。

三、结语

针对目前某些企业核心员工流失日趋严重的现状，笔者在对企业核心员工流失原因的分析的基础上，站在企业的角度，简单的探索了企业核心员工留用机制。但不同企业各具特性，如何更加针对性的解决企业核心员工管理问题，值得我们做进一步的研究。

篇8

1.考核制度不够完善

学校考核制度是建立在学生考试流程的基础上的，主要针对学生们的试卷分数来决定能力的好坏。这种考核制度并不能很好地评估学生们的真实水平，缺乏系统性、多元性的考核标准，这种传统的考核方式并不能对学生进行全面的评估，一定程度上还会打压实践能力较高学生们的自信心，使他们没有办法完全了解自己的实际潜力。不利于高职工商管理专业学生的全面发展。

2.学校的师资队伍不够强大

高职工商管理专业的学生，主要是通过老师来汲取知识来源，老师们更多地了解该专业的理论知识，在实地经验方面并不很熟悉，这些是老师在讲解课程具体操作方式和详细方案的时候不能做到精益求精，同时课堂教学的枯燥很大程度上也降低了学生们的学习兴趣，课余时间他们更不会主动去学习相关专业知识，因此课堂教育是否具有吸引力，是否能提高学生们对专业的学习热情，学校师资队伍的作用占有很大的比例，特别是教师们自身的知识系统和综合能力的高低也会影响学生们潜能的开发5.学生们实际操作机会比较少。目前，高职院校很多专业，实施的仅仅是硬性教学，并没有给学生们更多的实践机会来更好地适应社会，在学校里，专业知识的讲解与口教式教育占有太大的比例，这种教育方式并不能提升学生们的实际应用能力，当学生们真正进入社会后就无法很快地适应社会，并且在就业过程中存在很多问题，这些问题一定程度上也会影响学生们的职业生涯规划进度。

二、将“嵌入”与“应用”有效的运用到高职工商管理课程中

1.核心：将“嵌入”与“应用”有机结合

学校在进行嵌入式教学的同时，也要与一些就业单位建立良好的工作伙伴关系，在这之前要与相关企业做好沟通协调工作，为学生们提供更多的实践机会，在教学过程中，模拟实践课堂和实验基地的建设也十分重要，这样，将“嵌入”与“应用”有机结合，并且进行有效的监督检查工作，如果有不够完善的地方，为学生们或执行方提供一些可行性建议，保证工作良好有序的进行。

2.改进教学方式

嵌入式教学在高职教育教学过程中占据着较大的比重，学生们对老师们“填鸭式”教学本身就不满意，存在着很多抱怨现象，但是学生们的抱怨却不能解决教学的根本性问题，必须要改进教育教学的方式，很多学校已经在使用多媒体教学，但是这种方式也只能在一定程度上缓解学生们的厌学情绪，不能从根本上解决问题，因此需要学校对整个课程教育体系进行更改，不再以知识型教学模式为主，而是将知识性教育与应用性教育有效结合，并且突出应用性教学的重要性。

3.明确专业定位

由于高职院校在工商管理教学的专业定位并不清晰，涉及太广泛的问题，学校秉着一颗扩大学生们视野的心，但是却对学生们的学习与成长起着反作用。因此明确工商管理专业定位，强调“嵌入”与“应用”相结合，来更进一步提高学生们的实际应用能力。

4.壮大师资队伍

师资队伍的壮大对广大高职教师的素质水平提出了更高的要求，不仅要求教师们有较雄厚的知识储备能力，另外对教师们的实际应用能力提出了更高的要求，但是人无完人，并不是所有的教师都同时擅长基础知识与应用技能的，每个人都有每个人的特色，每个人的偏向也有所不同，根据这个特点，我们可以对教师们的任务进行分工，壮大我们的师资队伍，提高老师们的专业与素质水平，在这里我们主要采取的方式是一方面培养基础专业知识好、实际操作能力较低的老师就进行“嵌入式”教学，另一方面召集实践性较强的老师实行“应用”性教学。从而达到两者的有效结合。

5.考核方式注重多样化

高职学校传统的教育考核方式主要以应试性考核为主，学生们的最终能力也只是以最后的分数来进行区分，但是这个并不能真正的考核学生们潜力，因此考核方式注重多样化十分重要，制定完善的考核与评价制度，循序渐进的开展实践教学过程的监督与控制工作，采用多元化的考核标准，不仅对学生们的专业知识进行检测，还对学生们的课外实践能力，人际沟通能力等都系统的做一些标准进行考核，使学生们全面发展的能力得到有效的提高。

6.增加学生应用实践机会

学校要着重添加一些学生应用实践活动，在应用实践过程中，加大工商管理专业实训基地和模拟实验场所的建设，使学生们在模拟的环境下提升自身的组织协调能力、团队协作与沟通能力，增强学生们的就业信心，为以后步入职场做好准备。同时学校也要与企业时刻保持联系，使企业能够给学校及时告知学生实习工作完成的情况和职位变化情况。面对学生出现的问题，校方及时对问题进行分析，并且寻求相关有效的解决方案，使学生们在实践过程中得到锻炼与提高。

三、结语

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关键词：城市治理；新公共管理理论；社区管理；启示

究竟什么是城市治理呢？不同的学者观点是不一样的。第一类认为治理是一种统治方式，其手段是运用权力对社会资源进行整合。第二类强调治理的过程特征。这种治理是“一种综合的全社会过程”，它强调以“协调”为手段，而不是协调和控制。第三类认为城市治理是社会关系的一种体现，包括国家和公民、执法者和守法者、政府与可控性的关系。第四类则认为治理是一种值得追求的理想，是为了应对政府自身无法解决的一些重要问题时的一种解决问题的办法。

新公共管理理论作为城市治理的重要理论基础之一，对城市管理有重要的现实意义和指导意义。治理作为管理国家和社会事务的一种手段，它的实施必然要依赖一定的理论，而新公共管理理论就是这样一种理论。城市治理从宏观层面来讲，新公共管理理论的运用对于提高国家的国际竞争力和政府的运作效率具有着重要的意义。当然，从微观层次上来说新公共管理理论的运用对于我国的社区管理和服务同样具有一定的借鉴意义。

一、新公共管理理论

（一）主要思想

新公共管理建立在对传统行政的批判和吸收基础之上，其主要思想有以下几点：

第一，新公共管理强调“顾客”导向，要求政府必须对社会公众作出回应。[1]。在这个过程中政府和公众的关系发生了变化，政府是作为企业的管理者存在，积极与公众互动，而不再是高高在上的管理者。第二，新公共管理消除了政府公共服务供给的垄断性，通过引入市场机制，采取企业管理的成功的方法和经验对社会事务进行管理，将一部分职能转移到私人部门，从而实现提高服务质量和效率的目的。第三，新公共管理改革强调管理者的风险意识和应对变化的能力，即倡导企业型的领导者，从而提高管理的绩效。第四，新公共管理认为授权或分权的方式是政府进行有效管理的方式。政府应当像企业界一样，将权力下放到各部门，实现各部门之间的自我管理和相互合作。第五，新公共管理强调绩效目标的管理和控制，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。第六，新公共发挥管理重视行政机构和公务员的功能，要求其制定有效的社会政策以促进社会进步。

（二）特征

新公共管理与传统的公共管理不同，具有自身比较明显的几个特征：（1）公共性。这种公共性表现在三个方面，首先，新公共管理的对象是社会公共事务和公共服务。其次，新公共管理过程的公共性，在管理的过程中，，其他公共管理的主体会参与到治理过程中来，因此，政府部门不再是唯一的公共管理者。最后，公共管理总离不开公共权力。公共管理的权共管理的过程具有公共性。力是公民及社会成员赋予的，其运用必须服从公共利益，否则将失去权力的合法性。（2）公平性。新公共管理强调逐步以公平正义与管理效率并重，而不是像传统行政理论那样过分注重效率。（3）合法性。合法性即在管理的过程中要积极遵循宪法和法律。4）效能性。效能目标的确定应该体现公共管理和公共决策的科学性；合理性。（5）适应性。任何一个公共管理系统都需要与外部环境相适应，新公共管理理论则强调管理主体的多元性和彼此的相互竞争性，从而及时有效地解决公共问题，促进社会的发展。6）回应性。回应性实际上强调的是公共管理主体与客体之间的良好互动；一方面要求公共管理的主体要积极加强对公民或社会的关注，另一方面要求公众参与到公共管理的决策过程中来；同时要求切实尊重和保护公民的权利。

二、社区管理

（一）社区管理

社区是人们生活在一定地域内的生活共同体，人们的生活要有序地进行和开展，必然要求对社区内的事务进行管理，也就是所谓的“社区管理”。在我国，社区管理是在由传统计划经济体制向市场经济转轨时期，伴随着改革的不断深化，社会结构、人们的生活方式、思想文化以及行为方式等各方面的变化而提出来的。社区管理是指社区职能部门对社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。

（二）社区工作和管理的现状、问题

近年来在党和政府的领导下，我国的社区管理和服务工作取得了重要的成就，在加强社区工作人员队伍建设，改善社区工作人员的经济待遇以及改善社区办公环境，积极开展社区服务活动等方面都取得了可喜的成绩。但是仍然存在以下几个方面的问题：社区体制的问题，社区资源利用问题，社区建设资金没有保证，社区队伍素质不高，社区服务的服务范围和方式有限，服务效果不显著等问题。社区工作的问题具体来说体现在以下几个方面：

第一，行政化现象突出。社区作为基层群众的自治组织，其主要职责是宣传教育，办理居民相关的公共事务，协助有关部门做好相关工作，并及时反应居民的意见和建议。然而，实际工作中社区承担的却是随着形势的发展，目前社区居委会实际履行的职能很多都是与党委和政府相关职能部门一一对应设置的，其中包括劳动保障、民政优抚、城管创建、计划生育、综合治理、社区党建等六大职能。第二，社区建设工作投资机制的问题。主要表现在以下两个方面：一是社区建设缺乏计划性，社区建设没有列入政府的发展规划，因此缺乏自身发展的专项基金；二是筹资渠道狭窄，资金来源不足，除了来自政府拨款的专项资金外，社区在建设的过程中，经要自行筹集资金。

第三，社区服务工作弱化。当前社区服务工作还不够完善，除一部分大的社区社区工作开展的比较好外，许多社区存在社区服务基础设施落后，社区服务体系不完备等问题。此外，在社区管理方面，我国仍然存在政企不分，政府行政管理和社区自治管理混为一谈的现象。

三、新公共管理对于社区管理的启示

针对当前我国社区管理存在的一系列问题，借鉴新公共管理的相关管理理念，我们认为做好当前的社区管理工作，需要从以下几个方面进行努力：

（1）改革社区现行管理体制。社区作为基层群众自治组织。其一要实现自己的功能：为居民群众提供服务的功能和完成行政管理工作任务的功能。其二，在协助政府工作方面，政府应赋予社区足够的权力和提供相应的资源来处理问题，并且这个协工作不能是工作任务的转移。总之，做好社区管理工作，各部门之间要做到职责分明，各司其职，同时又要密切合作，充分发挥社区作为基层自治群体的作用，实现社会主义的民主，同时要增强广大居民的参与。

（2）健全社区考核和激励机制。新公共管理认为社区管理应当确立明确的绩效目标，既包括组织的目标又包括个人的目标。对于目标的实现程度，要进行测量和评估。首先，要加强对社区人员的培训和考核，培训主要是培训社区工作人员的政治素质、政策理论等等。与此同时，要让社区居民参与社区工作人员的考核过程中来，充分发挥民主。其次，可以建立健全激励机制。在改善社区工作人员经济待遇的基础上，对工作成绩突出的社区工作人员应当给予提拔和奖励，以充分调动他们的积极性。

（3）实现社区投资主体的多元化，改进社区的基础设施建设。社区在重大基础设施建设项目上除了政府的拨款以外，应当吸引其企业、社会组织的资金，以缓解资金不足的状况。

（4）提供多样化的社区服务活动。新公共管理强调顾客取向，社区居民作为顾客，通常会有多种多样的需求，那么社区的管理者就应当给予居民的需求以回应，提供多样化的服务。四、总结

综上所述，新公共管理理论作为在传统行政学基础上发展起来的一种理论，更好地处理了政府和市场的关系，有助于社会的发展进步。基于新公共管理的特点，在实际工作的过程中，我们要注重发挥他们的特性。政府不能调节的问题尽量交给市场，对于市场无法调节的问题，政府也应当充分自身的作用来调节。在回应公众需求方面，政府要坚持顾客导向，公众也应当提升自己管理社会事务的参与度。

总之，新公共管理理论克服了政府传统管理的弱点，充分发挥了市场的作用，有利于提高效率，对于我国的社区工作和社区服务意义重大。在平常的工作和管理过程中，我们应当依据实际情况借鉴和运用，充分发挥它的作用。（作者单位：湖南农业大学）

参考文献：

[1]杨明伟，新公共管理理论评述[J]四川行政学院学报，2005（12）：19-23.

[2唐春丽，新公共管理的主要思想及启示[J]合作经济与科技，2007（09）：119-122.

[3]邓智明，新公共管理在环境保护中的运用[J]法制与管理，2002（11）6-9.

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关键词：公路交通运输 管理 问题 对策

我们知道，公路交通运输是我国国民经济之命脉，在整个的社会机制当中是起着纽带的作用。加强我国交通运输的管理，是确保交通运输能够全面协调并可持续的发展之关键，当前，我国的公路交通运输管理中仍然存在着若干的问题。与此同时，公路交通运输的发展以及运输量的日益增大，公路交通运输的市场出现了供大于求的尴尬局面，这不仅给公路交通运输业的健康发展带来难得的机遇，同时也要求公路交通运输管理乃至经营方式必须与市场能够相适应。因此笔者认为，公路交通运输的管理是至关重要的。本论文试图通过对公路交通运输管理的相关介绍，指出我国公路交通运输管理目前存在的一些主要问题，并深入探讨解决这些问题的对策。

一、公路交通运输业发展历程及现状

改革开放几十年以来，我国的工路运输业发展迅速，并取得了卓越而举世瞩目之成就。中国公路汽车运输在整个交通运输中占有特殊地位。在中国东部铁路和水运都较发达的地区，公路起着辅助运输作用，承担短途运输；在西南和西北地区则担负着干线运输的任务。1949年以前的近半个世纪，全国只修成13万公里公路，其中勉强能通车的仅7.5万公里。改革开放后，国民经济持续高速发展，我国公路基础设施建设开始发生了历史性突破，公路建设的重要性逐步为设为所认识。在统一规划的基础上，开始了有计划的全国公路基础设施建设，80年代初和80年代末国家干线公路网和国道主干线系统规划先后制定并实施，使公路建设有了明确的总体目标和阶段目标。公路建设在继续扩大总体规模的同时，重点加强了质量水平的提高，高速公路及其他高等级公路的迅速发展改变了我国公路事业的落后面貌，公路建设筹资渠道走向多元化，逐步扭转了公路建设资金短缺的状况，尤其是1984年底国务院决定提高养路费征收标准、开征车辆购置附加费、允许高等级公路收费还贷，1985年起国家陆续颁布有关法规后，公路建设有了稳定的资金来源。至1991年中国大陆公路通车里程达104万公里，公路汽车运输所完成的货物周转量达3441亿吨公里，旅客周转量为2600亿人公里。全国除墨脱县外，基本实现了县县通公路，有95%的乡和75%的村都通了汽车，初步形成了以北京为中心，沟通各省省会，连接枢纽站、港口和工矿区、农林牧生产基地的公路网。但公路网的分布，具有明显的地区差异性。1998年，我国公路的总里程已经有118.6万公里。年均增长达到6.5%。据有关统计，我国公路网当中，汽车交通运输量所占份额仅仅是40%多。十一五规划后，我国公路通车里程数更是快速增长，到2009年底，全国公路通车里程已达382.82万公里，相比较1949年8.07万公里的公路通车里程，变化可谓巨大。

但值得关注的是，公路的基础设施日益完善，公路运输从业人员需求增大，公路里程及网密度不断增加，公路运输量飞速增长，运输能力也迅速提高，产业的结构呈现出明显地改善等等。

二、我国公路交通运输管理目前存在的一些主要问题

公路交通运输管理的过程当中，从目前来看，仍然存在着许多问题，具体体现在：一是我国道路容量存在着不足。长久以来，我国的道路人均水平相对比较低。道路容量的定义，有几种不同的理解，但比较共同的看法是：首先，容量要反映路网的建设水平，即路网容纳机动车的能力；另外，还要考虑车辆 运行在时间上消耗。二是我国汽车拥有量增速加快，近年来，随着经济发展增速和人民生活水平的日益提高，轿车持有量、商务车以及运输车辆都大幅度增加，这势必影响着公路交通运输的管理。三是公路交通管理的技术水平滞后。因为一些历史以及认识方面的原因，我国的公路交通运输管理存在着很多问题。我们知道，要管理就要有管理的正确思想，要有合理的组织结构，要合理的分配。四是设卡、收费、罚款是公路交通运输管理中出现的严重的问题之一。近几年，在交通运输管理环节，利用职权实施的职务犯罪行为屡有发生，严重危害了交通运输业的健康发展。另外，车辆的结构不科学，车辆以及人员超载严重。我国的运输车辆吨位低，老旧程度高，超载现象明显，存在着众多的安全隐患。也就是说，超限以及超载运输是我国公路运输管理之巨大恶瘤。超限以及超载运输不仅容易引发各种交通事故，同时对公路也造成了极大的破坏，更是降低了公路以及桥梁正常的使用寿命。这一现象扰乱了我国的运输市场之秩序，致使导致我国运输市场之宏观调控的难度加（4）。由此看来，这也无疑增大了公路交通运输管理的难度。

三、加强公路交通运输管理的对策