公众参与的重要性范文

导语：如何才能写好一篇公众参与的重要性，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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南昌市政协十三届二次会议以来的提案，主要围绕城市建设和管理、社会事业发展和民主法制建设方面。市政协委员们对城市交通、城乡环境保护等方面关注较多，提出提案100件，占立案总数的43.7%，可以看到社会对河治理的关注度。为加强对赣江饮用水水源的保护，南昌市应通过完善事故应急预案、建立定期巡查制度等措施，减少企业对赣江的排污量。

二、公众参与水环境治理之障碍

1.公众环境参与意识薄弱

在水环境治理中，由于政府公众参与渠道供给能力不足，公共服务短缺，造成了公众在思想上对政府的一种冷漠与疏离，削弱了公众对政府的信任度。从公民自身参与程度和渠道来看，对参与的渠道了解少且参与的主动性差，公民仍然将政府视为社会管理的唯一中心，公民与政府之间互动性差。

2.公众参与在我国环境影响评价制度中的缺陷

公民的行政参与权应贯穿行政行为作出前、作出时和作出后全过程。但实践中，基本是在计划部门立项后，在开发行为已基本被政府有关部门认可后才开始环评。公众参与环境影响评价也只在环境影响报告书编制阶段有所体现。因此，公众参与应尽早引进，公示可供查阅环评报告简本，早日参与到项目的规划阶段和运营过程。

3.公众参与权利缺乏法律保障

公众参与原则作为环境法的一项基本原则已得到国际上的认可，我国在公众参与的具体保障措施方面有所欠缺。一是由于受政府人员或决策者的认识局限，流域区居民的利益要求往往被忽略。我国在环境保护上一直强调政府责任，政府被赋予了许多制定环境政策的权利，而对公众参与机制缺乏具体规定。二是国家没有给环保民间组织和个人提供良好的法律环境。

三、完善南昌水资源管理中的公众参与机制

1.健全水环境管理法律制度和保障机制

建立健全环境信息公开制度，必须保证行政程序的透明度，通过纸质媒介、广播电视、网络等手段对拟议活动公示披露。确保公众对水资源保护知情权，建立相应信息公开制度对公众环境管理参与权的行使尤为重要。还应将公众参与纳入决策阶段，对公众参与决策权、参与的方式与程度明确规定。广泛和全面的公众参与可以为环境保护提供重要的信息和监督保证。

2.拓宽公众参与的渠道和途径

广泛开展多种参与形式，对于某些环境敏感性强，公众反应强烈的项目，政府应通过召开座谈会听证会论证会等方式听取专家及公众意见，拓宽公众参与渠道，确保公众获取信息的准确性真实性，对于环保NGO非政府组织要真正地深入到群众中，组织公众参与水环境保护行动。

3.完善我国公众参与投资项目环境影响评估制度

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俄罗斯联邦社会院,是根据自愿原则成立的、具有咨议和监督性质的社团组织,由126名成员组成,是国家机构与广大民众进行平等对话的一个有效平台,可以对各层级的规范性法律文件草案进行社会论证:一是联邦一级的法律草案,二是俄罗斯联邦主体一级的法律草案,三是地方自治机关的法律文件草案。有一点需要明确的是,无论是哪一层级的规范性法律文件,都必须是已提交相应国家机关、地方自治机关审议的规范性法津文件草案。

从实际情况来看,俄罗斯联邦社会院基本上是针对联邦一级的规范性法律文件草案进行的社会论证。俄罗斯联邦社会院在2006年共对18部法律草案进行了社会论证。

针对不同的规范性法律文件草案,《俄罗斯联邦社会院法》规定了不同的社会论证启动主体。俄罗斯联邦社会院理事会只能决定启动对部分俄罗斯联邦宪法修正案草案、联邦宪法性法律草案、联邦法律草案的社会论证,即仅限于涉及社会保障领域的国家社会政策和俄罗斯联邦公民在社会保障领域享有的宪法权利的法律草案,以及涉及保障公共安全和法律秩序的法律草案。

俄罗斯联邦总统、俄罗斯联邦议会上下两院、俄罗斯联邦政府可以提议启动对全部联邦宪法性法律草案、联邦法律草案的社会论证。

俄罗斯联邦社会院理事会可以决定启动,俄罗斯联邦总统、俄罗斯联邦议会上下院、俄罗斯联邦政府也可以提议启动对俄罗斯联邦政府和联邦执行权力机关的规范性法律文件草案、俄罗斯联邦主体法律草案、俄罗斯联邦主体国家权力机关规范性法律文件草案、地方自治机关法律文件草案的社会论证。

在有关调整社会论证的规范性法律文件中,均没有查找到对社会论证具体内容的规定,但是,俄罗斯联邦财政部于2004年7月以法令形式通过的《俄罗斯联邦会计统计和会计核算中期发展构想》中,借助一系列标准对社会论证的内容作了较为全面的、最为接近社会论证实质的诠释。

该法令认为,应当从以下几个方面对规范性法律文件草案进行社会论证:一是规范性法律文件草案是否具有社会意义,与俄罗斯联邦公民、社会团体、国家权力机关和地方自治机关的实际需求是否相符;二是以规范性法律文件方式调整该社会关系的条件是否已经发展成熟;三是规范性法律文件草案是否符合质量要求,例如,规范性法律文件草案从内容和形式上是否符合立法要求,在起草过程中是否从法律、社会,经济等多角度思考所面临的问题,是否具备详尽的、富有逻辑的、清晰的结构,是否易于理解和使用。

关于社会论证的工作机制,《俄罗斯联邦社会院法》有所涉及,主要体现在俄罗斯联邦社会院与规范性法律文件制定机关之间的合作与互动。为了对规范性法律文件草案进行社会论证,俄罗斯联邦社会院成立相应的工作组,并邀请有关专家参与论证工作。一是工作组提请俄罗斯联邦社会院向规范性法律文件制定机关致函,要求相应机关提供进行社会论证所必需的材料;二是工作组向俄罗斯联邦社会院提议,要求派遣社会院成员出席规范性法律文件制定机关召开的有关会议。参与审议被论证的规范性法律文件草案,但是不得超过5人;三是收到俄罗斯联邦社会院信函的有关机关,必须向俄罗斯联邦社会院提供规范性法律文件草案文本,以及进行社会论证所必需的其他文件和资料。

而《伊尔库茨克州社会论证程序条例》则规定了较为详细的工作机制。一是成立工作组并开展相应工作。根据需要进行社会论证的规范性法律文件草案所调整的内容。由州社会院下设的相应专门委员会成立工作组。该专门委员会负责提交结论性报告。工作组成员包括州社会院部分成员、社会团体代表、州公民团体代表等。工作组的人员构成由州社会院理事会批准。工作组可以邀请相关专家参与论证工作。由专门委员会主席或者其授权的专门委员会的其他成员负责和领导工作组。自州社会院收到规范性法律文件草案之日起5日内,召开工作组第一次全体会议。工作组半数以上成员出席会议,则工作组全体会议视为成立。州社会院其他成员也可以出席工作组的全体会议,但是只享有发言权,而不享有表决权。受工作组组长之邀,联邦议会代表,州议会代表、地方自治机关代表、以及非商业组织代表等也可以出席工作组的全体会议。应制作工作组全体会议纪要,并由会议主持人签字。专门委员会应向州社会院成员通报就某一规范性法律文件草案成立工作组并开展相应工作之事实。

二是工作组审议通过结论性报告。根据工作组全体会议的审议结果,工作组负责起草结论性报告初稿。工作组组长,工作组成员,以及受邀专家应在结论性报告上签字。该结论性报告初稿以出席工作组全体会议的半数以上成员表决通过。工作组审议通过结论性报告后,提交社会院专门委员会审议。根据专门委员会提出的意见和建议,对结论性报告进行相应修改,并以专门委员会半数以上成员表决通过。专门委员会表决通过的结论性报告,应送达州社会院全体成员审阅。

三是针对结论性报告发生意见分歧的处理。如果针对结论性报告发生意见分歧,则召开工作组与专门委员会的联席会议,通过协商予以解决。如果意见分歧在联席会议上仍没有得到解决,则提交州社会院理事会审议决定。如果专门委员会否决结论性报告,州社会院理事会或者通过终止社会论证程序的决定,或者通过重新进行社会论证程序的决定。如果专门委员会再次将结论性报告予以否决,则州社会院理事会通过终止社会论证程序的决定。

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本科生科研最初起源于美国麻省理工学院（MIT）在1969年推出的“本科生研究机会计划（Undergraduate Research Opportunities Program，UROP）”。这是针对传统的接受式学习模式存在的弊端而提出的一种全新的教学方式，被世界各地广为效仿，成为培养创新型人才的有效途径。由于本科处于高等教育人才培养体系的基层，因而在本科阶段鼓励学生参与科研活动，使其具备基本的科研素质和自学能力尤为重要。借鉴MIT的成功经验，清华大学提出“大学生科技训练计划（Students Research Training， SRT）”，并于1996年正式实施。2007年，教育部推出了“大学生创新性实验计划”的本科生科研项目[1]。2008年，东北林业大学开始推行大学生创新性实验计划，其中林产化工专业把本科生参与科研作为培养拔尖人才的重要举措之一。通过组织本科生组建创新实验团队进行创新实验以及大学二年级的本科生根据自己所感兴趣的研究方向，自主选择科研项目两种方式对本科生进行拔尖人才培养，两种参与科研的方式在林产化工专业得到了全面的开展，并取得了良好的阶段性科研成果。多数本科生期间发出若干篇SCI、EI以及国内核心期刊论文，科研能力和创新思维显著提高。

二、参与科研对林产化工专业本科拔尖人才培养的重要性

1.参与科研有利于本科拔尖人才培养的学习兴趣和实践能力

对所学专业具有浓厚的兴趣并培养出较强的实践能力是本科拔尖人才应具有的素质之一。传统的仅仅局限在课堂上的教学模式，不利于激发学生的学习兴趣和动力。学习兴趣是学好专业知识的前提，参与科研的过程使学生把课本上学到的知识得以实践，学以致用，并且在科研的过程中会发现自身所学的专业基础理论知识的不足之处，促使其更加重视专业理论课程的学习，对于专业理论课程的学习具有一定的积极和促进作用。

林产化工专业是一门应用性较强的学科，培养学生的实际应用能力在教学中也是非常重要的环节。通过参与科研使学生具有较强的动手操作能力，使课本上的理论知识在科研项目的实践中得以验证、补充和拓展，真正地实现了理论到实践的过渡，实现了理论与实践的融合。在参加科学研究过程中检验了专业理论知识的实用性，加深了对专业理论知识的理解和运用。所以，提倡本科生参与科研项目是培养林产化工专业本科拔尖人才的有效途径之一。

2.参与科研有利于提升本科拔尖人才培养的创造性思维和科研能力

以培养具有深厚化学基础知识的本科生为林产化工专业的培养目标。培养本科拔尖人才创造性思维是实现拔尖的人才培养的前提。对于林产化工专业的本科生而言，创造性思维的培养是发现问题、解决问题的关键。林产化学专业针对本科拔尖人才创新能力的提高，选择让本科生参与科研作为有效途径。在科研项目研究的过程中，学生会围绕本学科已发现未解决的问题、未发现的问题而展开研究和思考，选择新的视角确定科研方向，通过科学实验把理论知识变成现实。整个科研过程培养了学生主动发现、主动思考的能力，创造性的思维模式也逐步得以形成。为林产化工专业拔尖人才的培养奠定了基础。

同时，参与科研项目使学生掌握了与科研相关的多种技能，培养了一定的科研能力。参与科研需要很多前期工作的准备，为了确定科研项目的选题必须查阅大量参考资料，并对收集的相关资料进行总结和分析，从而得出相关的数据。在选题的过程中，锻炼了学生查阅学术文献的技能、资料整理总结的方法以及分析并解决问题的能力。参与科研中论文的撰写以及大量相关数据的处理，可以有效地锻炼本科生对科研信息的综合分析能力、总结概括能力和写作能力[2]。

3.参与科研有利于促进本科拔尖人才培养的科研环境建设

高校科研团队的组成不能仅仅依靠学校的教师和研究生，本科生也是科研队伍不可缺少的重要支撑力量。吸收本科生参与科研可以有效地推动学生群体中积极的潜在力量发挥其潜在的科研能力，同时也为本科拔尖人才的培养创造了良好的科研环境。由于本科生的思维方式通常不会被常规的固化的思想束缚，因此具有突破常规、勇于探索的精神和勇气。在教师正确的引导下参与科研活动，一定会取得具有突破性的科研成果，成为高校科研发展的有生力量。

东北林业大学林产化工专业一直以来坚持让本科生参与科研的教学模式。大学一年级掌握了扎实的专业理论知识作为基础，大学二年级对感兴趣的方向追随相关的专业老师走进实验室开始参与科研项目，真正实现了理论知识在实践科研中得以验证。并且学校为了调动学生参与科研的积极性，为学生提供了参与科研的硬件环境。根据兴趣的不同，把学生分配在相应的实验室，确定指导教师，同时创立科研创新小组进行创新实验。

对学生而言，把科研引入到教学过程中改变了学生的学习状态，打破了“老师教，学生学”的“填鸭式”固定模式，而是让学生主动去探索、去研究。“大学教授的主要任务并不是‘教’，大学生的主要任务也不是‘学’。大学生必须独立地自己去从事‘研究’，大学教授的工作是引导大学生‘研究’的兴趣，再进一步指导并帮助大学生去作‘研究’的工作”[3]。林产化工专业的专业特性也要求学生在科研实践中探索和发现新的领域，独立地从事专业方向的研究也是本科生拔尖人才必备的素质。对高校教师而言，有针对性地指导学生进行科研项目研究，可以帮助学生解决专业理论知识中实际应用部分，从事科学研究应该具备的能力。可见，本科生参与科研是高校科研环境构建不可缺少的部分。

4.参与科研有利于增强本科拔尖人才培养的就业能力

社会竞争的日益加剧，对人才能力的要求也日趋提高。具有较强的科研创新能力、工作经验和团队精神的高素质的复合人才正是现在企业所需求的，而高校的本科生的综合能力却与之相差甚远，就业问题变得十分严峻。林产化工专业未来的就业方向主要也是生物质以及化工等相关企业，学生的科研创新能力、实践操作能力都是企业所要求的必备素质，所以参与科研的教学模式在培养本科拔尖人才就业能力方面也起到了重要的作用。让本科生参与到实际的科研项目中来，锻炼其实际的科研实践能力，加深其知识的实践水平，增强了学生将来的就业能力[4]。高校的培养目标不仅仅是毕业生，更是培养出合格的职业师。首先，本科生参与到科研活动中，科学实验创造出新的科研成果，通过和申请专利的形式得以呈现，不仅仅增加了学分，同时也为未来的考研和就业增加了新的竞争砝码和把握机会的能力，其次多角度、多层次地开展丰富多彩的本科生课外科研活动，并深入到经济建设中形成产学研的有机结合。从而将本科生参与科研的成果转化为现实生产力，以形成推动我国高科技产业发展的重要力量 [5， 6]。因此，参与科研对于增强本科拔尖人才的就业能力起到很大的推动作用。

三、总结

林产化工的产品具有资源可再生的天然性和应用中的不可替代性。在当今化石资源、能源危机不断显现、环境污染日益加剧的背景下，大力发展林产化工，尤其是生物质能源，已列入国家长期发展规划。因此，林产化工领域高层次人才的需求将不断增加，从本科阶段开始培养拔尖人才，为社会输送更多思维敏捷、具有很强的创新能力和动手能力的工作人员、对未来林业产业发展，改善生态环境具有重要作用。

项目：东北林业大学教育教学研究课题（DGY2013-05）。

参考文献

[1] 梅中磊， 刘敏， 杨帆. 指导本科生参与科研活动的体会与思考[J]. 高等理科教育， 2014， （3）： 98-101.

[2] 王有基， 吕为群. 依托科研项目培养本科生创新能力――以生物类专业为例[J]. 中国高校科技， 2013， （9）： 58-59.

[3] 卞军， 魏晓伟. 鼓励大学生积极参与科研培养高素质的创新人才.高等教育研究， 2011， （6）： 85-91.

[4] 冯团辉， 范丽波. 关于本科生参与科研的思考[J]. 科教文汇， 2010， （2）： 64-64.

[5] 何剑， 梁铿浩. 论加强对高校学生科研能力的培养[J]. 黑龙江教育： 高教研究与评估， 2006 （4）： 26-27.

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1．公众参与的内涵

公众是指面临着共同问题和具有共同利益的社会群体。一般可以按照不同标准对公众进行分类，如按最小构成单位，可以分为个体公众、群体公众(如一个家庭、一部分群众)、团体公众(如政府部门、企事业单位)等。对于环保公众参与的理解，有多种说法。在环境法中．环保公众参与是指在环境保护领域里．公民通过一定的程序与途径，参与一切与环境利益相关的决策活动．使得该项决策符合广大人民的切身利益。但这一陈述强调的是公众单方面参与到环境保护的过程中．忽略了公众参与是协调互动的过程。1998年UNEP主持的国家环境部长会议上签署的奥胡斯公约强调环保公众参与应是多方利益群体共同参与协调的过程．随后世界资源研究所在(WorldResource2002—2004))的报告中提出环境良治(Envi—ronmentalGovemance1的理念，并认为公众参与是上下互动的过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对环境事务的管理。环保公众参与是指为了实现环境的良好管治．面临着共同问题和具有共同利益的社会群体或个人相互影响、相互协作、积极干预环境决策和环境行为的全过程．以实现环境与社会的和谐发展。

2．流域管理中的公众参与

流域管理涉及上下游多方的利益关系，公众参与在流域管理中更需考虑流域的整体性和利益关系的复杂性。程晓冰界定公众参与流域管理是公众采用各种方式．通过各种途径，根据有关环境政策、环境法规，按环境保护的目标、任务和要求．对一切造成或可能造成水环境污染或破坏的行为提出意见、要求和建议．施加影响，进行监督管理的活动：何大伟在对黄河流域水管理模式的初探中，认为广泛的用户参与能够降低交易成本和管理成本．无论什么方式的水资源管理模式都应建立在基于公众选择的基础上；李丹等提出要构筑流域管理中的公众参与机制．分为参与流域决策管理、公益诉讼和社区自建：李环则注重了政府与公众之间的合作关系。认为公众参与流域管理是政府与公众之问通过合法、公开、公平的程序和渠道，就流域管理中一切与环境有关的决策管理活动进行协商、协调，使流域管理符合公众利益，体现水流域管理中决策的科学化和民主化．并从拓展公众参与渠道、明确公众参与建立公益诉讼制度、加强国际交流与合作四个方面考虑公众参与机制：李涛根据国外先进实践经验．认为流域管理的公众参与应包括开展面向社会的宣传教育、提高各阶层对水的重要性认识和关心程度．鼓励公众参与水资源项目的规划及执行和评价工作，以法律形式明确流域机构的地位及公众参与制度．完善和发展与流域管理相适应的管理体制以及包括吸收公众的参与等。

二、流域管理中的相关利益群体

流域管理中的公众参与着重于让公众参与到管理的决策中来。参与的相关利益群体是否全面是影响决策科学性的关键之一。大部分学者都肯定社团参与的重要性，也有众多学者认为流域本土居民的参与不充分会导致决策的偏失，应充分考虑流域本土特色和生态背景。流域管理中相关利益群体的研究大都基于各流域的管理实践，着重点在于：①相关利益群体的划分。如何使其包含更全面的相关利益群体?目前大部分仍以利益相关性为主要划分点，但也有学者以流域内土地的占有与使用为划分点，如KathleenBrodefick(2005)在澳大利亚西部的CollieRiver流域实践中强调当地居民的重要性，将相关利益群体以土地使用为原则划分为城镇居民、当地居民、企业(工厂拥有者)、森林业主、采矿业主以及旅游、娱乐从业人员。②强调社团参与的重要性。在发展中国家，公众的参与意识与力量都较薄弱，社团以群体的力量来集中较弱势公众的声音，代表公众参与环境管理，是发展中国家在其公众参与未成熟阶段较可行的参与方式。③强调当地居民的参与重要性。越来越多的学者注意到当地居民对当地环境状况的了解能够帮助管理机构更有效地做出决策，需要在公众参与流域管理中更多地考虑当地纳污能力与生态背景。界定相关利益群体．可以帮助我们选择有针对性且有效的参与方式来吸引全面的相关利益群体参与到流域管理中来。

三、公众参与方式的研究

1．多学科融合与交叉

H_D．Stuphin等认为公众教育，特别是成人教育，是联结公众参与与环境决策过程的桥梁，是综合流域管理的关键．可以帮助理解管理项目实施的意义．培养公众的参与意识与能力，并帮助公众对项目及政策作出评价。BerndKasemir(2000)等认为应将社会科学引用到参与技术当中，以达到两个目的：①给相关利益者提供足够的知识．并给予他们表达的方法；②让参与者能有机会表达并且有争论的想法能够影响到决策的形成。陈阿江选择太湖流域的东村进行田野调查．从社会学的角度分析认为传统社会村落的社会规范及村民的道德意识有效地约束了村民的水污染行为．但当面临着新的生产和生活方式变革的时候，水污染加剧不可避免地出现了．当地的生态背景与文化特色同样会影响环境变化，公众参与的选择应考虑到这些因素。MalcolmNewson等认为仅考虑技术层面的流域管理是不太成功的一方面考虑从社会层面让管理深入人心，并让公众参与扩展到整个动态的监测过程，另一方面考虑用环境经济的手段让公众感知自然和人类需要获得协调，才是可能成功的流域管理模式。李丹等(2005)在对我国流域管理体制现状分析中认为公众参与的理论包括市场信托理论、环境公共财产理论、环境权理论及市民社会理论。PhilippeQuevauviller在对欧盟《水框架指令》的分析中认为，《指令》的实施需要以综合科学与决策相结合为前提。ChristopherJ．A．Macleod等认为将政策、社会科学与自然科学融人流域管理的公众参与中是可持续的流域管理方式

2．多工具的使用

多学科的融人使得大量工具被应用到公众参与中。这些工具大部分既在技术层面得到应用，也在公众参与的层面上使用，公众更形象地接受专业知识，形成管理意见上的统一。MarkR．S．Johannes等开发了一种流域的地图叙述工具，用以收集有价值的零散信息、自然历史数据．为流域管理提供信息基础．以促进更高效的社团参与；AnnaJoborn等在澳大利亚的伦讷河流域实践中．将富营养化模拟，以增加利益相关者对于富营养化问题的认识和理解．同时综合各种情景分析手段来帮助利益相关者规划未来经济有效的削减计划：JoanneTippett认为《水框架指令》为流域管理带来了发展契机，为迎合这样的挑战，需从系统角度来综合考虑整个流域管理，而“设计方式”(Designways)旨在寻求个人、社会与生态系统之间的联系，从而使管理着眼在系统整体上．并通过其派生出的工具让公众更能理解可持续的科学与社会性，并学会综合考虑问题的方式；P．PanequeSalgado等应用复合标准评价帮助找出社会不同观点与现行决策的不一致性：胡天蓉等(2007)通过问卷调查为主、访谈调查和专家咨询为辅的方法．对淮河和太湖流域水污染防治的公众参与问题进行了研究。R．Gior．dano等为达到一致意见而建立了一个综合决策支持系统(IDSS—C)，以支持参与式的决策过程，其中包括问题的界定与组合、可替代方案的选择、公众选择的陈述以及意见的一致度。参与方式的灵活交叉旨在让公众更易理解参与过程．掌握参与技巧，以便做出较科学有效的决策。综上所述，参与方式一方面吸收社会、经济等学科的知识、工具与思维角度，以提高公众的理解力、意识与参与能力；另一方面，GIS、决策支持系统、情景分析等工具具体形象化科学情景，以吸引更多的参与者，并帮助公众做出理性的决策。

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【关键词】环境问题；公众评价；探讨；现状；手段

随着科技的高速发展，环境问题反而越发严峻，加上人们生活水平提高，对环境的要求也日益增加，造就了公众对环境现状越发不满，很多人自发的投入环保活动中去，目前环保活动在政府的支持下和公众的努力下，各项活动都开展的很顺利，公众的力量目前成为环保活动中的主力，而公众参与环境影响评价是一项比较创新的政策，目的是让环境与人文、经济、技术等因素在不同层次的决策中得到不同角度的考虑，公众参与环境影响评价的影响力越来越大，已成为了环境影响评价的重要组成部分。

一、公众参与环境影响评价重要性探讨

由于环境问题关系到每个人的切身利益，所以公众对环境有保护权、享受权、知情权，他们有权利知情目前的环境情况以及未来环境的发展方向，他们也有义务对环境进行保护和预防。在对环境影响评价中让公众进行直接的参与，不仅对环境保护的发展有很积极的影响，还可以让环境影响评价工作更加公正民主，还能很大程度的提高环境影响评价的质量，再者，随着人们的素质提高，他们对涉及到自身利益的活动都会体现自身的诉求，所以针对环境越来越恶劣的情况，人们才更加重视到环境的重要性，并对自身环境权要求日益增强，这些都是对环境强烈渴求的表现形式，加上全球对环境都提倡可持续发展，公众参与到评价中来也是一种让环境可持续发展实际操作手段之一。

二、公众参与的缘由

由于环境问题日益加剧，不仅市场会不起作用，就连政府一样束手无策，这就给第三方力量提供了诞生的基础，加上公众参与不仅成本降低了，而且在市场和政府调控作用不明显时，第三方力量的出现能减少环境资源的损失。随后出现环境权这个概念，更为第三方力量提供了理论依据，该理论是20世纪中期由美国学者萨克斯提出的，这是因为公众对国家对环境的管理产生了质疑，环境权的出现是保障公民权，对国家权力有一定的限制作用。随着环境危机的加剧和公民素质提高，越来越多的人普遍认为环境权和人权一样具有一般属性，是公民的一项基本权利。

三、公众参与现状

在对环境治理的过程中，最突出的问题就是利益的冲突性，这种利益最好的协调方式就是公众参与，这一理论被国际普遍的认可并进行了重点的研究，公众参与对环境的治理有积极的发展作用，其意义和影响力越来越大。然而在我国，针对生态环境的治理，公众参与程度仅仅是向环保部门进行来信、举报等，从实践来看，人们普遍对大气污染、噪声污染和水源污染的反应最为强烈，虽然相关部门在制度和措施上不断的完善，但受到各种原因的制约，仍然遗留很多的问题。首先公众参与受到政府制度的制约，公众参与必须要依赖于政府的参与，加上参与的效果并不是和公众参与持续时间和力度成正比，而是受行政部门限制，并且公众参与过分依赖政府，那么公众的立场不能被很好的表现出来，因此，公众参与的监督效果也是难以提高的，意义难以体现，这种模式对公众参与的积极性和发展性都有很大的影响；其次是目前我国公众参与还存在很大的局限性，通常公众参与都是在环境污染的末端来进行，这种通常表现为环境已经受到破坏，并有持续扩大趋势，污染现象比较严重时，已经危及到了人们的利益，那么公众才对这一情况向相关部门进行投诉或者举报。我们知道，环境破坏容易修复难，一旦环境受到破坏，其修复的时间是极其漫长的，甚至有些情况还无法修复，所以上述模式对制止环境的破坏作用相对较小，也不能做到及时的预防作用，难以实现公众参与的目的。此外，人们对于环境方面的思想素质和行为素质都还有待提高，公众参与大多都是社会组织的形式，影响力非常有限。

四、影响公众参与的主要因素

（一）成本过高

公众在参与到环境治理工作中，对环境的好坏判断仅依靠的是自我的感觉，没有一个对环境污染的具体指标，对危害指标的确定也没有具体的措施，虽然环保部门是当地的环境情况和具体的数据的检测者和提供者，但基于自身利益的关系，公布的数据和信息的真实性、全面性和可靠性经常受到公众的质疑。如果公众要得到相关数据，那么所需的成本是极其昂贵的，所以这种方式对于公众来说基本是不会选择的，虽然国家针对环境问题提出了相关的法律法规，也指明了环保部门的所尽的义务，但是至今法律法规没有赋予公众对环境的知情权，加上公众参与并不是一定能达到想要的结果，所以高成本前提下还不一定能得到有利的结果，公众普遍积极性不高。

（二）预期结果实现的概率偏低

目前的情况就是公众参与在环境污染的末端，公众对环境的预期效果在很大程度上要取决目前环境质量改善的前提下，经过公众的参与，通过一些有效的措施，环境改善效果大体上是可以确定的，但是在实际情况中，生态环境在改善时不确定的因素的很多，造成了公众参与环境改善的预期效果和实际的改善效果之间很较大的差距，并且出现这种情况的概率还普遍很高。

（三）公众心理收益偏低

由于环境问题的日趋严峻化，国家加强了对环保的教育力度和宣传力度，使人们对环境的素质越来越高，参与环保的人群也越来越多，人们对环保事业的热情也越来越高，这种热情又感染着周围的人，这时的公众的心理收益是很高的，通常心理收益越高带动人的热情越高，更多的人愿意参与，形成良性循环，反之就是恶性循环，这种情况主要是由于公众在参与过程中心理收益没有达到预期的效果，打击参与者的积极性，或者是公众付出了全心投入到环保事业中，但是环境改善的结果不如人意，也是造成公众心理收益不高的原因。

五、结束语

随着环境问题越来越恶劣，近年来全球对环境的重视程度越来越高，越来越多的人认识到环境治理的重要性。公众作为享受环境的一份子，有义务的参与到环境治理的工作中来，公众的参与能够有效的降低社会管理成本，并且发挥众人的优势，达到的效果很好，目前已经成为了环境管理中一股无法忽视的力量，但是在我国公众参与还存在不少的问题，如何提高公众参与的积极性和公众参与的效果，是目前生态环境管理中一个首要解决的问题。

参考文献

[1]喻润梅.浅议我国环境影响评价中的公众参与存在的问题及完善办法[J].北京工业职业技术学院学报，2009.

[2]黄正，曾翔，吴玮等.我国环境影响评价制度中公众参与的发展对策[J].医学与社会，2008.

[3]田良.公众参与环境影响评价的意义与作用[J].西安交通大学学报，2010.

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关键词：“互联网+”；公益众筹；影响因素；扎根理论

本研究运用扎根理论的相关研究方法，从多个角度探究互联网背景下公众参与公益众筹项目的影响因素。本研究设计了非结构化问卷（开放式问卷），采用个人深度访谈的方式，进行一对一深度访谈共达24人次，通过对代表性社会公众进行访谈收集第一手资料，最终得到共3万余字的访谈记录。

研究表明，在互联网背景下，公众参与公益众筹项目的影响因素包括个人的主客观因素、项目因素、外部的社会因素三个方面。

1.个人层面的影响因素

个人层面的影响因素分为主观和客观两个方面。其中，主观因素主要包括个人价值观念、项目问题认知、行为效果感知三个方面，是影响公众参与公益众筹项目的内部决定因素。

价值观念对行为的动机有导向的作用，在同样的客观条件下，具有不同价值观的人，其动机模式不同，产生的行为也不相同。动机的目的方向受价值观的支配。公众在决定是否参与公益众筹项目的时候，往往会考虑众筹项目问题的重要性、紧迫性及其与个人的相关性，以及对其众筹行为的正面效果的重要性的认识。

个人层面的客观因素包括行为便利程度、个体经济能力、相关知识经历等，它是使公众参与公益众筹项目行为得以实现的因素，是公众参与公益众筹项目的启动因素。行为便利程度会影响其参与的时间和精力成本；个体经济能力是众筹参与的基本条件；另外，公众在做决策的时候还会参照以往的经验，判断参与的可能性。

2.项目层面的影响因素

众筹项目类型选择、文案策划包装、项目宣传推广、项目透明运作、完善的反馈机制，是影响公众参与公益众筹项目的五个外部情境因素。

目前公益众筹项目大多集中于扶贫助困、疾病救助等活动，项目同质化明显。与传统的公益项目不同，互联网公益众筹项目沟通方式更为普遍，更加注重公众的参与性和互动，项目运作公正透明。注意强化公众的关注和参与意识，同时兼顾项目的故事性以及捐赠人的认同度，注重筹资者与捐助者之间进行有效的互动沟通，及时了解项目进展，加强与公益组织、爱心人士的联系，吸引公众号、微博大V等关注，从而提高公益众筹项目成功的可能性。

3.社会层面的影响因素

社会诚信、助人为乐风气、众筹平台建设，是公众参与公益众筹项目的三个强化因素。人是社会中的一员，社会的风气会导致公众的行为趋向社会规范的要求，公众是否参与公益众筹项目会受到社会风气的影响。公众在选择项目的的时候会考虑到诚信的问题，项目信息的真实与否、发起人是否值得信赖、运作是否透明，等等，在一定程度上决定公众参与公益众筹的积极性。

本次研究以中青年人群为调查对象，共发放200份调查问卷，回收185份问卷，获得101份有效问卷。通过对问卷的数据进行处理分析，结果表明， 目前公众参与公益众筹项目的影响因素中，最重要的是信任因数，即公众在考虑是否参与众筹项目时，最先考虑的是该项目是否值得信任、发起人的信誉是否可靠、能否保证资金的去向等。其次是个人的价值观以及对项目的认知和宣传因素。调查也证实，注重众筹项目内容的完整性、真实可靠性，注重众筹项目与社会的互动沟通，加强众筹平台的建设，确保项目的透明运作，完善反馈机制，有利于提升众筹项目的可信度。

参考文献：

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关键词：环境保护；公众参与；有效措施；环境信息；组织保障 文献标识码：A

中图分类号：D669 文章编号：1009-2374（2015）24-0071-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2015.24.035

当下国内环境问题日益恶化，公众参与环境保护作为解决这一问题的有效途径，在目前环境治理与保护的过程中应该受到更多的重视与更加切实的推广及应用。

1 公众参与的重要性

1.1 提高政府的决策质量

在公众参与的过程中，可以通过公众行为将民意切实的传达给政府，这些公众行为中反馈出的信息可以有效为政府的决策过程提供合理正确的意见参考，有助于政府政策实施实现正确性与公正性。公众在相应国家环境保护政策的号召下实现公众参与，可以增加政策的透明度，使政策在执行过程中减少相应的冲突与摩擦，在真正意义上防止了“行政不作为”腐败行为的发生，极大地促进了我国行政许可和执法的公正性与高效性。

1.2 降低环境管理的成本

由于我国仍旧处于社会经济的发展过程中，在国家财力与城市建设上难免存在一些资金上的不足，我国在环境保护上投入的资金力度只相当于发达国家投入资金的3%。通过数据可以直观地了解到政府资金的投入与管理，成本的数额成为当下影响我国环境保护情况的重要因素。公众参与环境保护作为有效解决这一问题的合理途径，第一，公众参与可以使政府的环境政策更加符合民意，减少了政策运行过程中的阻碍，有效降低了政策实施成本；第二，公众的积极参与是一种零投资却能产生巨大效果的公众行为；第三，公众积极的参与环境保护在很大程度上为政府分担了压力，减少了有关职能的运作压力。

2 我国公众参与环境保护的现状

随着我国环境污染问题变得越来越严重，近年来我国相应的出台了多项针对环境问题进行有效保护与改善的法律法规，但这些政策仍旧无法有效改善当下的环境污染问题，我国民众在环境保护的过程中更存在着诸多急需解决的问题。在我国2006年开展的“太湖治污零点行动”与“工业污染源达标排放检测”等大型环保活动中，我国充分展现了政府治理污染、改善环境的决心，并且通过这些大型活动的开展，在活动地区以及邻近城镇都相应的取得了一些环境保护上的成果。但是，通过对这些情况进行有效分析，可以发现我国在环境保护的实际开展过程中，往往存在缺乏公众参与的情况，在实际的环境保护过程中无法形成全国性的民众号召响应，政策在贯彻的过程中往往无法有效落实，无法进行合理切实的政策宣传与环境保护的宣传。这些都是我国当下在环境保护的实施上存在的问题，通过对这些现状进行分析，可以明确地了解到，我国环境保护作为国家发展的必要保证，在今后的实施与运作过程中仍旧需要进行不断地创新与完善，需要让民众广泛的参与到环境保护的政策实施过程中去，真正为我国环境保护创造稳定坚实的群众基础。

3 促进公众参与环境保护的措施

3.1 完善组织保障的建设

我国公民参与的形式通常分为个人参与和组织参与两种。个人参与在实际参与过程中往往需要依靠于组织或者其他团体。组织参与又分为官方形式与非官方形式两种，官方形式的组织在实施政策参与的过程中代表着国家政府的利益，可以成为政府与民间机构沟通的桥梁，因此这种组织在实际活动运作过程中可以起到关键性的作用。我国在进行环境保护的相应改善措施的过程中，应该充分考虑到这一情况，通过对组织进行完善化的保障，为我国公民参与政策活动提供良好的政策保障支持，以组织保障的形式为公民参与环境保护提供有效的参与渠道和活动空间，使公民参与真正发挥出应有的作用。

3.2 加强环境信息的公开

在公众参与政策活动的过程中，公众需要拥有较高的环境意识，保持畅通的政策活动参与渠道，同时更需要对环境信息做到正确的了解与掌握。因此，我国在环境保护的改善过程中，需要针对性的加强环境信息的公开程度，只有这样才能帮助我国真正解决环境问题。公众在参与过程中，需要相对的拥有对环境条件的足够了解，同时更需要对政府政策与法规拥有一定的知情权，这是民众在参与政府相应政策实施的过程中需要具备的条件。

我国的环境信息公开的发展速度十分迅速，自1997年7月至2005年2月，我国已经实现了全国超过200个环境保护重点城市的空气质量周报与环境情况报告，但由于我国的环境信息工作仍旧处于刚刚起步的阶段，在实际工作过程中往往会存在一些运营中的问题。因此，在具体实施的过程中需要进一步挖掘城市或者具置环境信息的广度与深度，将环境信息的公开发展到我国中小型城市以及所有城镇当中，并且通过有效的手段来扩大环境信息的传播来源，对我国环保部门进行结构上的重新编制，为我国环境信息公开创造更加高效的基础运作条件。通过这些手段有效实现我国环境信息的全面化公开，为我国公民参与环境保护创造有利的

条件。

3.3 加强法律法规的建设

我国在环境保护的过程中，通过制定了例如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》等相关法律，这些规定在实际运作过程中往往存在过于原则化的情况，对我国环境保护造成了一定阻碍，在我国公民参与环境保护的过程造成了一定的阻碍。因此，在法律法规上进行完善，并且加强相关法律法规的建设显得尤为必要。

在实际的建设过程中，首先需要通过立法，为我国公民参与各项政策活动提供有效的保障，在相关的法律法规中为公民参与进行完善化的管制与保护，进一步维护公民在参与过程中的合法权益。其次，通过将法律法规进行实体化建设，将各项环境管理制度中的具体规定通过合理的方式有效的普及到每一位群众身上，让民众了解到这些法律法规的效用及重要性，形成有效的环境管理体系。

3.4 加强公众的认知水平

环境教育作为有效提高公众认知水平的教育方法，是一种结合了学校教育、职业教育与社会教育的多层次综合性教育手段，通过环境教育可以使每一位公民都能意识到环境保护的重要性，有效激发公民的责任感与参与精神，为我国环境保护提供有力的保障。

公民认知水平作为公民参与政府政策活动的有效保障，认知水平的高低成为衡量公民观念、意识的结构形态与道德伦理发展方向的重要标准，在我国当下社会经济体制高速发展的过程中，人与自然和谐相处的重要性不言而喻，环境作为社会发展的重要制约因素，只有保证环境问题的有效的消除，才能真正为我国社会发展奠定坚实的基础道路。民众之间的伦理道德是建设社会主要的基础保障，只有建立在拥有完善认知水平与良好思想道德的基础下，民众参与才能发挥出实际的效用，才可以真正改善我国当下的环境问题。

4 结语

综上所述，美好的环境需要人人去建设，只有企业、政府与公众协力合作，真正将环境保护视为己任，才能让我国的环境变得更加美好。

参考文献

[1] 朱启臻.农民环境意识的问题与对策[J].世界环境，2013，12（9）.

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关键词:环境公众参与;厦门PX事件;法律思考

中图分类号:D630.9文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)18-0203-02

一、环境公众参与的凸显――厦门PX项目事件中反映的法律问题

(一)厦门PX项目事件中公众参与的努力及诉求

厦门PX项目作为得到国家批准建设、地方政府鼎力支持的项目却在厦门市民的诉求和努力下,迫使厦门市政府不得不宣布让该项目缓建,重新进行区域规划环境影响评价,公众参与在此次事件中发挥了极其重要的作用。据相关报道,是政协委员的提案让此事成为全国人民热烈讨论的话题外,厦门本地居民和学者通过媒体和网络对事件也进行了很长时间的探讨,并形成公众自己的诉求。这些诉求可以概括为以下几方面:一是对海沧区目前化工石化企业的环保工作不满意;二是希望政府能够彻底解决石化区规划与海沧新城规划之间的矛盾;三是公众的环境意识不断提高,想通过各种途径维护个人的合法权益;四是PX项目选址距居民区太近,环境风险巨大[1]。

(二)厦门PX项目事件――“散步事件”引发的权利之辩

“散步事件”是厦门PX事件作为公众参与标本的特色所在。它是在欠缺实质的游行示威权利与正规渠道的言论自由的前提下,厦门民众以生活性用语“散步”替代政治性的法律概念“游行示威”,“发明”了一种公意表达形式。尽管有关方面努力将事态控制在行政过程之中,“散步事件”的组织者也适可而止,并不断地强调“散步”的理性与和平方式,但“散步”在本质上就是游行示威,这是中国宪法上明确规定的公民的基本政治自由,然而《集会游行示威法》的程序限制却导致了现实中游行示威的权利很难得到合法的许可与保障。然而,厦门市政府从民众的集体“散步”中感受到了强烈的参与意识和权利诉求,并最终决定积极回应民众的理性要求,该事件产生的影响巨大而深远。

(三)厦门PX项目事件中公众参与存在的问题

厦门PX项目事件受到热议并体现了公众参与极大的热情,但我们也看到公众参与在中国环境影响评价制度中凸显的问题与不足,可以大致概括为以下几个方面:

1.环境事件中的公众参与尚未完成从自发到自觉地转变。公众参与是人们参与国家事务管理的宪法权利的充分体现。在这次PX事件中,公众充分发挥主人翁意识,影响了事件的发展,让一项有巨大环境风险的工程有了重新评估的机会。但是,必须指出,PX事件的公众参与只是公众在此次重大环境事件中一次自发的行动,是政协委员的“提案”产生的巨大社会影响,加上新闻媒体和网络的渲染,公众才真正意识到参与到环评的重要性,才真正体会到关注自己的生存环境和生活状态到了如此近的地步。目前中国公众参与的现状是,许多国家机关对公众参与政府决策持不积极或走过场的态度,人们在思想上尚未形成公众参与政府决策的观念和习惯,尤其是在环保领域,公众参与尚未完成从自发到自觉的转变。

2.法律上没有明确公众参与的效力。公众参与的效力是指环境影响评价机构对于公众的问题和意见的认定,它决定了公众的意见在相关决策中是作为参考还是作为决策的依据。《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》对此没有明确规定,只是《暂行办法》第17条规定,“建设单位或者其委托的环境影响评价机构,应当认真考虑公众意见,并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。环境保护行政主管部门可以组织专家咨询委员会,由其对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议,判断其合理性并提出处理建议。环境保护行政主管部门在作出审批决定时,应当认真考虑专家咨询委员会的处理建议。”这显然是单方面的规定,没有规定公众对于主管机构的最终决策没能采纳其意见表示异议,或者认为主管机构的行为违反了法律时,公众具有怎样的权利请求和救济方式。

3.环境信息公开的操作性不强。中国先后颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》、《中华人民共和国信息公开条例》,国家环保总局又公布了《环境信息公开办法(试行)》,但是,这些法规及制度的规定往往过于宽泛和原则,未能真正把公众参与的权利落到实处。《暂行办法》第7条规定了“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当按照本办法的规定,采用便于公众知悉的方式,向公众公开有关环境影响评价的信息”。公众参与的组织上规定由建设单位或其委托的环境影响评价机构组织,但是,对于公众参与的信息公开的原则、阶段、范围、主体、方式、保障等制度性规定则没有确立。同时,由建设单位或其委托的环境影响评价机构组织的公众参与,这种制度安排也让人感到质疑。

二、环境公众参与是环境保护的重要原则

(一)环境公众参与的含义

公众参与的思想形成于20世纪60年代。1969年美国在《国家环境政策法》中明确提出了公众参与权。此后许多国家的环境政策、法律及国际性法律文件都将公众参与作为一项原则规定在法律之中。在环境立法中,“公众是指一个或一个以上的自然人或者法人,根据各国立法和实践,还包括他们的协会、组织或者团体。”[2]由于环境公众参与内涵与外延的广泛性,对环境公众参与必须从多种角度去认识和规定。从社会学的角度来看,公众参与是指社会公众参与环境政策制定,从而确保环境政策符合民意及环境政策合法化的根本途径;从法律性质上看,它是一项重要的程序性权利,也是环境保护的一项重要原则和基本制度;从目的上看,它的主要目的在于限制政府的自由裁量权,促进政府环境决策的科学化、民主化;从司法过程看,它是将环境保护自力救济纳入法制化轨道的主要途径。

(二)环境公众参与原则的法理依据

由于环境问题的特殊性决定了环境保护中公众参与的必要性,而在环境保护领域中强调公众参与,确认公众参与权,建立公众参与制度又有其深层次的法理依据。首先,从法哲学的角度看,民主政治是程序政治,公众参与是民主政治的本质特征和根本要求,公众参与权就是一种程序性的权利,体现环境立法中的民主和民主指导下的集中;公众参与所体现的正是民主政治的公平、自由、参与的特质,且由于环境利益本身的特性,它既是个人的私益也是社会公众公益的体现。其次,从法社会学的角度看,法律对社会作用的重要体现之一就是法律的激励功能。法律的激励功能就是指通过法律激发个体合法行为的发生,使个体受到鼓励去做出法律所要求和期待的行为,最终实现法律所设定的整个社会关系模式系统的要求,取得预期的法律效果,造成理想的法律秩序[3]。

三、完善中国环境公众参与原则实现途径的法律思考

(一)建立健全公众参与机制,保障公民环境知情权与参与权

中国已初步建立起公众参与机制。中国的《环境保护法》、《环境影响评价法》和国家环保总局出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》,对公众参与环境影响评价的范围、方式和组织形式等做出了具体规定。但是中国的公众参与机制远未健全。公众参与环境保护空有高涨热情却缺乏切实有效的途径与方式进入环境保护的管理与决策。环境状况知情权与环境事务权的缺位所导致的弊端在厦门PX事件中体现尤为明显。因此,需要采取切实有效的措施把公民的环境状况知情权和环境事务权上升为一种正式的法律权利。

(二)确立信息公开机制,拓宽环境公众参与的途径与范围

公众在参与环境决策中享有的具体权利包括知情权、参与权和请求救济权[3]。知情权是指人们有知道环境的真实状态的权利,公众只有在了解环境状况和相关环境知识后,才能为自己参与环境决策提供依据和前提;参与权是指公众参与各阶段环境影响评价的权利,只有完整的参与,公众才能最大限度地了解环境决策的对象和内容,也才能提出更多、更全面的意见和建议;请求救济权,指公众的环境权益受到侵害后向有关部门请求保护的权利,包括司法救济权、行政救济等方式。只有公众享有请求权,其环境权的实体权利才能真正得到有效的保障。

(三)完善环境公众参与原则的程序性制度

程序性制度在一定程度上是公众参与的核心。PX事件中公众参与的程序性制度主要体现为规划环评中的公众参与。非正式的“公告+评论”形式让公众了解了公共行政的议题与内容,并初步酝酿正式的评论意见,后续的较为正式的公众座谈会是PX后期公众参与的核心部分,也是市民与政府进行理性对话的主要形式。尽管座谈会在本质上并非正式的听证会,但是座谈会在程序公开、代表遴选、发言权配置等方面却表现出了空前的民主和成熟。“一次性”的市民代表与常任的代表委员们在一个平面上行使公众的参与权利,这确实是一道新的风景线。

综上所述,公众参与原则是符合环境管理自身特点的富有成效的原则,它有助于实现环境保护法制化的目标。要使公众参与原则真正落实,首先要有公众参与的制度保障;其次,要有公众参与的信息保障和监督机制。通过对于厦门PX事件的过程分析,概括出了中国公众参与的“PX模式”。 “PX模式”证明了政府可以在短期内抛弃原有的命令性与封闭性的公共行政模式,并学会在公众参与程序中听取和采纳民众意见,而民众也可以在有序组织和理性参与的基础上影响公共决策的结果,维护自身的合法权益。毫无疑义,厦门PX事件中的公众参与是成功的。

参考文献:

[1]厦门二甲苯项目起落[N].中国环境报,2007-06-08.

篇9

(一)定义

食品安全监管主要指国家对食品安全行使监管职能。公众参与是公众参与决策的过程。食品安全监管中的公众参与制度简单说就是公众依法定的权利义务，通过一系列程序，在国家食品安全监管过程中参与决策活动的制度。

(二)意义

1.克服政府失灵

制度经济学观点认为，纳税人、政治家、官员或投票者在政府管理政治的过程中的品行是不会发生变化的。现代科技发展，人们己经无法利用原有经验把握食品质量。这种消费者与经营者之间对于食品安全性的信息上的极端不对称往往导致其优势方以次充好，以假乱真，扰乱市场。而政府在监管过程中包庇问题企业的行为充分暴露了其独立经济人身份。其同样是追求自身利益最大化的经济主体。唯有引入公众参与监管才能平衡信息，克服政府自身弱点。

2.实现民主法治

我国宪法赋予人民通过各种途径形式，管理国家事务的权利。立法法规定立法应当体现人民意志，保障人民参与立法活动。食品安全监管过程中引入公众参与正是我国民主法治的体现。公众参与食品安全监管既是食品安全发展的需要，也是实现民主与法治的根本要求。

3.创新社会管理

现代社会公共事务繁杂，管理成本巨大，政府负担重。这使政府需要依赖更多社会力量来分担压力。政府作为自私的经济人，也需要社会力量监督。温总理在会议上指出，我们要认识到自身改革的重要性紧迫性，努力建设法治、服务、责任和效能政府。将政府从传统的一揽子监管模式转变为引入公众参与的服务型监管模式。实现监管的全面性，提高监管效率，更好地管理社会事务。

二、制度不足

当前我国食品安全监管的公众参与制度仅有《食品安全法》第3条，第8条及第10条的规定，这要求我们必须克服不足完善该制度。

(一)公众获取信息不足

公众对信息的知情是参与的重要前提，而食品安全信息本身由于其范围的不确定，包括可知与不可知的信息内容，以及获取的方式途径都没有法律的明确规定。导致公众根本无从获取信息，更谈何参与。

(二)举报权利实现困难

《食品安全法》明确规定公众有举报食品问题的权利，但对于可举报的范围，向谁举报，以何种方式举报等都未做细化的规定。且作为弱势群体的举报者自身的保护问题也未明确。导致现实中公众举报权利难以实现。

(三)建议制度流于法条

我国的官本位思想根深蒂固，加之立法对公民行使批评建议权的规定流于形式，使得这项权利成了宣示性权利。立法中对公民提出意见建议的方式途径未细化，严重制约了公民批评建议权的行使。这要求我们完善建议制度使公众可以真正依法行使这项权利，更好地参与食品安全的监管。

三、建议

针对上述食品安全监管公众参与存在的问题，从国家和公民两个层面提出几点建议。

(一)国家层面

1.建立健全食品安全的信息公开制度

作为公众参与监管的提前，国家必须通过立法保证信息的公开。建立包括食品生产者、经营者和监管者三位一体的信息公开体系。公开涵盖食品安全的各领域、各环节的信息，对违背信息真实公开的一方给予严惩。确保公众可获取的真实信息。

2.完善举报制度

针对举报制度存在的问题，应明确举报范围、方式、受理部门并采取多种举报行使。对举报者给予保护。鼓励并奖励举报行为。

3.建立食品安全专项建议制度

建立接受食品安全监管意见和建议的专项制度，将《食品安全法》赋予的批评建议权进行具体细化。更好地促进国家机关工作人员改进工作提高效率。使公众在监管中的批评监督权真正具有可操作性。

(二)公众层面

1.壮大社会参与力量

为更好实现公众的参与的作用，需要我们组织壮大参与的力量。尤其是吸收食品卫生领域的专家学者，充分体现出社会力量在食品安全各环节各领域的作用。真正发挥公众参与的积极作用。

篇10

关键词：环境治理；公众参与；有效决策

作者简介：王红梅，女，中央财经大学政府管理学院副教授，从事政府绩效管理和环境规制研究；刘红岩，女，农业部管理干部学院现代农业研究中心副研究员，从事公共政策与公共治理研究。

中图分类号：F810.422 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2016）04-0065-07

引 言

随着我国经济社会的快速发展和工业化、城镇化进程的加速推进，越来越多的环境污染和环境破坏问题凸显出来，严重影响了社会公众的生产和生活。环境问题具有普遍性和复杂性特点，涉及广泛的个体利益、群体利益和公众利益，加上环境问题关乎人民群众的生命健康安全，这就决定了仅仅依靠政府部门的力量是无法解决现有环境问题的。政府需要将公众参与引入环境治理的全过程当中，在提高社会公众环境保护意识的同时，使其充分地表达自身的环境利益诉求，加强环境社会监督，提高环境政策的可接受性和环境治理的有效性。

对于公众参与在环境治理领域的应用，国内外学者已有诸多研究。其中，国外学者的研究大致经历了三个阶段：最初主要是将公众参与理念引入到以往以政府为主导的环境管理当中。例如，美国学者乔纳森提出公众参与是一种有助于改善环境质量和降低管理成本的有效途径[1]，日本早稻田大学教授原田尚彦认为公众参与环境治理可以创造出符合公民福利最大化的环境政策[2]。在全球绝大部分范围内已经对公众参与环境治理给予认可的基础上，随后学者们主要关注具体环境资源项目、不同国家的差异以及公众参与主体构成等角度对世界各国开展的公众参与环境治理实践进行评价[3]。例如，托马斯・维勒（Thomas・Webler）和赛斯・图勒（Seth・Tuler）对森林资源管理中公众参与行为进行了研究，并得出一套评判是否实现有效参与的标准[4]（P566-595）。Luca Del Furiaa和Jane Wallace-Jonesb对意大利公众参与环境治理实践进行了研究，认为应当给予公众更广泛的参与机会，这是提高参与有效性最直接、最有效的方式[5]（P457-479）。新近的研究主要是对环境治理中的公众参与进行反思，有学者提出将公众参与引进环境治理领域不仅会增加管理成本和时间，而且公众参与的结果未必能够提高管理决策的科学性；也有学者认为不应否定公众参与环境治理的模式，而应该努力优化和改进公众参与过程，使其发挥更大功效。例如，安德鲁・J.格林利用统计学研究表明，环境治理效果与公众参与程度呈现一定程度的正向影响关系[6]（P435-488）。相比国外学者的研究，我国对于公众参与环境治理的研究相对滞后，且大多遵循着国外公众参与环境治理理论研究轨迹，结合我国国情的原创性研究很少见。例如，学者叶文虎对不同类别的公众参与方式作了详细的效用分析[7]；杨贤智关注公众在环境治理决策制定和执行过程中的监督作用[8]；马晓明利用博弈论构建的环境谈判模型分析了环境治理谈判中可能涉及的各方利益情况，提出应进一步加强公众参与环境治理的范围和力度[9]；徐晓明从经济学视角出发构建了公众参与环境治理的效用函数，认为政府部门应当着力于拓宽公众参与环境治理的渠道，降低公众参与成本，以提升公众参与环境治理效用[10]（P127-128）；问泽霞选取了上海某钢铁厂螺纹钢建项目的环境影响评价中公众参与作为案例分析对象，指出公众在参与环评过程中存在的诸多问题1，认为公众很难真正客观地参与企业项目的环境影响评价，当然也就很难指望其能有效完成法律赋予的义务和责任[11]（P62-66）。

从现有文献来看，已有研究聚焦于环境治理领域引入公众参与的科学性和合理性以及公众参与在环境治理中所能发挥的作用和影响，而就公众参与对于环境治理的实际效用以及参与的有效性、治理的有效性，已有研究虽有涉入，但缺乏有效参与实现路径的整体性和系统性分析框架。事实上，随着我国民主政治建设和公民社会建设的不断推进以及公众参与在诸多领域的深入应用，中央政府和地方各级政府已充分认识到公众参与在环境治理中的重要性并付诸了诸多努力，环境治理领域公众参与的广泛性和深刻性也在不断强化。然而，我国的环境治理问题依旧严峻，环境治理中的公众参与在参与范围、参与渠道、参与程序保障、参与回应性、问责机制和配套制度等方面还存在一系列问题，公众参与的有效性和治理的有效性仍有待于进一步提高。尤其是在公众了解和参与环境治理的意识和能力随着互联网、移动智能设备、自媒体的日益普及已得到大幅提升的前提下，在环境治理问题备受关注的背景下，如何进一步提高我国环境治理中公众参与的有效性，进而提高环境治理的有效性，是政府和社会各界亟须面对和解决的重大问题。

为应对和解答这一问题，本文将从有效参与的角度切入，在借鉴约翰・托马斯公众参与有效决策模型的基础上，构建适合我国国情的环境治理公众参与模型，并以此作为分析框架对比剖析环境治理的多重典型案例，寻求和探讨公众参与环境治理有效性不足的促成因素，提出提高我国环境治理公众参与有效性，进而提高环境治理有效性的政策建议。

一、基于托马斯有效决策模型的我国环境治理公众参与模型构建

（一）托马斯有效决策模型及其简评

20世纪六七十年代，面对“政府失效”和“市场失效”的双重存在以及政府治理创新的需要，政府和市场之外的公众参与浪潮兴起。面对迅猛发展的公众参与运动，约翰・托马斯教授提出，对于公众参与的研究不能仅仅停留在简单阐述公众参与的重要性和必要性上，而应当对公众参与进行理性、客观和全面的分析，尝试解决公众参与的实践问题。为此，约翰・托马斯教授开展了一系列的理论和实证研究，并设计了公众参与的有效决策模型，为公共管理者提供了一个平衡社会治理与公众参与的思考框架。

托马斯有效决策模型的核心变量有两个，一个是政策质量，另一个是政策的公众可接受性。一些公共政策问题更多地需要满足决策质量要求，也就是说，需要维持决策的专业化标准、立法命令、预算限制等要求。而其他一些公共政策问题则对公众可接受性有较大需求，即更看重公众对政策的可接受性或遵守程度。于是，对政策质量期望越高的公共问题，对公众参与的需求程度就越小；对政策接受性期望越高的公共问题，对吸纳公众参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。如果两种需求都很重要，那么就会存在要求增强公众参与和要求限制公众参与等不同观点的争议和平衡。

托马斯有效决策模型引入中国后，虽然部分国内学者对于托马斯公众参与的有效决策模型提出了诸多批评，但多数问题集中在模型适用条件不足、模型结构要素不完备两方面[12]（P104-105）。另有学者针对有效决策模型进行了本土化发展[13][14]（P102-105）。笔者认为，总体来看，托马斯有效决策模型是具有重要理论开创意义的基础模型，其所立足的美国公众参与实践与我国现阶段公众参与的研究和实践并无实质性差异，只是在具体形式和发展阶段上存在不一致的情况，该模型具备在差异性环境下作为基础改造模型的资质。基于此，笔者选取托马斯有效决策模型作为我国环境治理公众参与模型设计的基础模型。

（二）环境治理公众参与模型构建

美国著名管理学家赫伯特・西蒙曾提出“管理即决策”的观点，认为管理的全过程就是一个完整的决策过程。多元主体共同协作下的管理，本质上也是多元主体共同决策的治理过程。因此，本文所研究的环境治理过程，是指在多元主体（广泛的公众参与）基础上的环境决策全过程，包含决策制定、决策执行、决策评估以及决策反馈等四个环节。从这个角度来讲，托马斯有效决策模型并不能完整地回答社会公众具体如何参与环境治理以及如何有效地参与等问题。因此，笔者以约翰・托马斯的有效决策模型为基础，针对现有模型的问题和不足，参考我国环境治理公众参与的具体国情，引入决策制定、执行、评估、反馈的环境治理全过程以及参与主体、参与形式、参与程度、参与评估、参与反馈和参与保障等六大参与维度，对模型进行重构，形成环境治理公众参与模型，如图1所示。

上述模型中，参与主体是那些受到法律支持，能够以制度形式参与环境治理的个体或群体，主要包括公民、个人、专家、法人、其他组织、社会组织、社会团体、单位、行业协会、中介机构、学会、消费者等。参与形式主要包括听证会、座谈会、论证会、讨论会和公开征求意见等传统形式，以及伴随着现代网络和信息技术快速发展而产生的电视辩论、网络论坛、手机短信、电子邮件、互动平台等方式；参与程度可以通过参与广度和深度两个维度予以界定，其中，参与广度可以通过参与主体的多元性和参与渠道的广泛性加以反映，参与深度指公众参与对于社会公共事务的影响程度；参与评估是评估公众参与对公共决策制定和执行过程产生的影响，即政府在多大程度上采取并实施了公众所提出的意见和建议，以及公众参与的整个过程在多大程度上提高了政府环境治理活动的效率和效果；参与反馈是指政府部门对是否采纳公众提出的政策建议作出必要解释和回应，并及时反馈公众参与的评估结果；参与保障具体指能够保证社会公众切实有效地参与环境治理的各项制度和机制，包括立法、司法、行政等。

模型中六个参与维度与公共决策全过程相契合，进而提升公众参与环境治理的有效性。它们的契合之处体现在；第一，决策制定一般包括决策信息获取、利益主体博弈以及决策权力机关的最终决策三个步骤。在信息获取阶段，各类参与主体作为信息提供者、通过一定的参与形式（需求表达渠道），政府作为信息接受者和采纳者参与到决策制定中；在利益博弈阶段，各类参与主体凭借自己的表达、协商、对抗等手段对决策权力机构产生影响，甚至是施加压力，进而达到实现自己利益的目标，经过前两个环节，决策权力机关作出最终决策。在决策制定的过程中，社会公众的参与程度由公共部门根据决策质量或是决策可接受性的决策目标而决定。第二，各参与主体作为与决策事项利益关系最为密切的利益相关者，是决策实施和决策执行的对象，决策执行顺利与否取决于这些利益相关者的态度，而且他们在决策制定中的参与状况又决定了对决策执行的态度和执行力度。第三，决策评估和决策反馈对应于模型中的参与评估和参与反馈，是参与质量和决策质量的提升机制。第四，参与保障作为参与环境，也是决策制定全过程的环境，它们甚至共享某些制度性保障，如信息制度披露制度、听证会制度等。

二、我国环境治理公众参与有效性的案例解析

为剖析我国环境治理中公众参与有效性及环境治理有效性的现实状况，笔者选取四个相关案例，根据本文构建的环境治理公众参与模型进行比较分析。案例的具体内容和比较分析结果见表1。

由表1可知，第一，从参与主体看，政府部门在四个案例中都居于主导地位，甚至是独立决策的地位；专家学者的参与更多是为政府部门服务，其客观性、科学性和中立性难以得到有效保证；而社会公众的参与极为有限，而且与政府之间存在着严重的信息不对称，这也直接影响其参与效果的实现。这表明，参与主体的参与积极性、参与素质、参与能力都和参与要求以及环境治理问题解决的要求不相匹配，急需提高。

第二，从参与形式看，参与形式具有多样性和灵活性，形式包括集体上访、游行、集会、开展“反建”签名活动、利用网络媒体的力量开展线上与线下双管齐下的方式等。然而，在部分矛盾尖锐的领域也出现了造谣、威胁、恐吓等非理性参与行为。这表明，在确保参与形式的可及性与可用性的同时，还要关注参与形式的选择性使用和可控性把握。

第三，从参与程度看，在决策制定阶段，社会公众的参与程度很低，对于政府决策的影响力微乎其微，无法有效表达自身合法的利益诉求，在决策制定中处于被动接受的地位。这表明，上述案例中的公众参与，只是形式参与，远未达到实质参与的层面。因此，参与的有效性和治理的有效性大打折扣，这也是各方虽然努力，环境治理问题却依然严峻的根源之一。

第四，从参与保障看，为公众的有效参与提供的各项政策、制度、程序、支持等保障没有得到实质落实，比如信息公开不足、科学知识普及不够、环境影响评价缺乏有效监督、传统上访渠道无法得到有效答复等。这表明，公众参与的制度机制、监督机制、技术条件支撑等仍处于缺失状态，甚至难以保证一次参与活动的完成，更无从保证有效参与和有效治理的实现，也就难以期待公众参与下的环境治理问题得以解决。

第五，从参与评估和参与反馈看，四个案例中均未涉及评估和反馈环节，这不仅是对评估和反馈的忽视，更是对参与效果的无视，是对有效参与和有效治理的漠视。这不仅不利于环境治理问题的解决，也不能及时发现各个决策环节和参与维度中存在的问题，也就无法形成参与质量和治理质量的提升机制。

综上，我国环境治理公众参与的六个维度均存在各种有待于进一步解决的问题，参与有效性和治理有效性的实现程度较低，环境治理问题难以在公众参与下得到解决或者缓解。

三、提高环境治理公众参与度的具体措施

模型构建和案例分析表明，基于托马斯有效决策模型的环境治理公众参与模型具有一定的工具价值和分析价值，它在环境治理领域具有一定的适用性。环境治理案例解析结果显示，我国环境治理中的公众参与和环境治理均存在有效性不足的问题，成因探究提示我们要在以下几个方面努力，以实现有效参与和有效治理，进而缓解或解决我国环境治理难题。一是要提高公众的参与意愿和参与积极性，只有自觉自愿的态度才能促成追求结果和有效性的参与活动。二是要提高参与主体的参与能力，参与一项活动需要公众具备一定的文化素养、表达能力、组织能力、谈判能力等，对于环境治理领域而言，参与者还需要具备一定的专业素养，因此，与参与活动不匹配的参与主体必定也不能带来有效参与。三是要强化参与反馈和参与回应，参与反馈和参与回应的缺失会使参与成为一种“作秀”，不仅会因利益表达得不到决策体现而挫伤参与者的积极性，还不能形成提高参与质量的良性循环上升机制。四是要构建参与的问责机制和奖惩机制，对于参与活动中的任何一个维度，只要存在问题，特别是妨碍有效参与和有效治理实现的问题，都要追究参与者和利益相关者的责任，并辅以相应的惩罚措施。当然，这需要首先确定参与标准和问责原则。五是要健全参与保障，制度保障、程序保障、技术条件保障等的缺失已成为公众参与领域的常态，在公众参与井喷式发展的今天，为提高参与效果和环境治理效果，必须完善各种保障条件，尤其是涉及到环境治理领域的参与制度建设。

当然，笔者所构建的环境治理公众参与模型尚处于理论探索阶段，缺乏量化研究基础上的修正，因此也存在一定的应用局限性，需要在今后的理论和实践研究中进一步加以延伸和拓展。此外，本研究选取的四个案例虽具有一定的典型性和代表性，但以此为基础展开对环境治理领域效果的问题剖析，也存在一定的局限，完善和修正这一不足，也是未来研究努力的方向。

参 考 文 献

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