公共管理问题范文

导语：如何才能写好一篇公共管理问题，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、公共管理下的档案管理及基本理念

（一）公共管理下的档案管理

公共管理是指以社会公众为服务对象并围绕着服务对象开展管理工作的公共服务管理，在公共管理的过程中需要采用有效的管理方法。公共管理视角下的档案管理数字化是指将档案管理工作清晰化，使之能够更广泛的表现给大众。在进行公共管理下的档案管理数字化的过程中，需要考虑档案利用者的要求，通过对档案利用者的重视，使得公众观念在档案管理中突出显现。档案管理与公共管理有着相同之处，在服务的理念上来说，都是从广大受众利益出发，为社会公众档案用户服务。在服务的对象上来说，都是社会公众、社会组织、机关团体等。在公共管理视角下，将用户放在档案管理工作的重要位置上，通过用户对公共档案管理的感受进行的反馈，对档案管理的模式和方法进行改进。

（二）公共管理的基本理念

公共责任是档案管理存在的一个基础，在内在上推动着档案管理的发展，在履行社会责任的前提下能够实现档案管理的合法性。在社会责任的范围和程度上，现代档案管理的社会责任明显的与传统的档案管理有着明显的差别，传统的档案管理的责任主要是政治责任，而现代的档案管理的责任在原有的责任基础上增加了全新的社会责任，全新的社会责任包括经济责任、政治责任、文化责任以及社会责任在内的促进社会事业发展的责任和为公众提供档案信息完整性和安全性的责任。

在全面发展理念上，表现为档案信息资源的建设和档案信息的服务能够给社会各项活动提供全面的发展支持，传统的档案管理只是针对政治与行政管理、历史研究等领域展开服务，是远远少于现代档案管理的理念的。在工作的对象上，摒弃了传统的只面向政府人员、科研人员等人员的服务，转向了广大人民群众。档案管理服务的范围在朝着整个社会经济活动上发展，是一项任重而道远的工作。

在公平服务理念上，体现在档案管理服务在本质上消除了对部分对象的歧视现象上，在进行档案管理的执行过程中需要秉承开放性的特点，在控制好开放的基础上能够满足于社会上各类的人员进行自由的使用。通过原则、政策和标准的同化，保持档案信息的核心利用群体能够和公众一样共同的享受同等的权利。通过统一的服务标准，对各类的利用者的利用权限进行控制。

二、公共管理下的档案管理规范化

（一）文档集成式

通过集成化的技术能够形成较为系统的管理规范，然后运用这种系统的管理规范对公共管理下的档案进行管理的方法就是文档集成式档案管理方法。协调各文档管理的过程是文档集成式管理方法的核心所在。在文档管理中，一般的将文书部门和档案部门进行分离，使其单独的进行工作。文书部门着重于文件的管理部分，而档案部门是对档案管理进行负责，这两个部门相互独立，互不影响，不能充分的保证文件档案的完整性和准确性，使得档案管理的质量得不到相应的保障。在文档集成式管理方法下，将文件管理部门和档案管理部门这两个部门有机的结合到了一起，使之在管理系统中能够充分的发挥自己的作用，在保证文件档案的完整性的基础上还能体现文件档案的开放性。

（二）资源管理式

电子档案随着社会和信息技术的进步得到了越来越快的发展，伴随着众多的电子档案，档案的管理也需要向着信息档案管理的方向发展。在未来档案管理的工作中，应该大力发展信息资源，这对档案管理有着十分重要的作用。在信息资源方向加大档案管理的发展力度，使得信息资源体系能够作为一种基础影响着档案管理工作。

（三）公众参与式

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一、“开会睡觉”现象剖析

与会听众之所以在会议期间睡觉，是因为会议内容、过程、预期后果等会议绩效维度与他们的利益得失相关性不大。如果会议前期没有就会议主题征求听众的意见，就可能造成会议内容与听众相关性不大；会议过程如果缺少即时沟通，听众就感受不到会议程序绩效和自己高度相关；从会议预期效果来看，听众认真参与会议也不一定得到值得投入的回报，很难感受到明显的正向利益相关。如此一来，听众很可能就是为了单纯的会议形式绩效而存在，并采取最本能的一种消极方式——睡觉以规避强势管理下不参会可能遭遇的惩罚。会议主导者之所以不会在会议期间睡觉，是因为他们的会议绩效相关度和利益相关度高度对称。对会议主导者来说，会议成功与否直接关系到他们的权威和尊严，关系到中心议题的安排和实施是否到位，进而影响他们的政绩和升迁。因此，他们对会议绩效的敏感性是建立在权威、尊严、政绩和升迁等敏感利益基础之上的。由此可见，与会者会议绩效相关度和利益相关度的对称性程度决定着他们的会议绩效敏感度。“开会睡觉”现象揭示了组织活动相关者的绩效相关度与利益相关度配置不对称可能会导致组织整体处于惰性运行状态，进而导致组织绩效不良。这类问题可称为“开会睡觉”问题。在各种组织活动中，都不同程度存在着类似“开会睡觉”问题。公共管理领域，由于机制的广泛存在，该问题表现得更为突出。因此，本文主要探讨“开会睡觉问题”在公共管理领域的成因及解决思路。

二、公共管理领域“开会睡觉”问题的成因分析

（一）公共管理参与主体相关性不足

由于公共管理领域以机制为主，参与主体的相关性存在天然不足。在强势理念下，者往往受个体利益驱动，强化自身权力，淡化甚至忽视其他主体参与公共管理的权力和责任，造成相关主体的绩效相关度和利益相关度严重不对称，利益主体、责任主体以及权力实施主体相分离，致使绩效责任链条中断，“开会睡觉”问题屡见不鲜。具体来说，公共管理参与主体相关性不足主要表现在以下几个方面：一是绩效相关性大，但利益相关度低，绩效驱动力不足。例如，现行机制下，制度安排的关键相关者在实践中可能对公共管理活动的绩效状况并不敏感。二是利益相关性大，但绩效相关性低。也就是说，在公共管理活动实践中，关键的利益相关者有可能被排斥在外。近年来，的增加与“替群众下决心”的强势理念不无关联，而世界范围内发生的“街头政治”现象更是“开会睡觉”问题在公共管理领域的真实体现。三是绩效相关性和利益相关性都不高。正如开会一样，有些参与主体仅仅起“凑人头”的作用，实为形式主义下的“形式主体”，绩效敏感性更低。

（二）公共管理相关主体“绩效共同体”意识较为薄弱

当前，公共管理领域仍以控制导向的管理理念为主。控制导向的管理理念会排斥一些敏感相关者的参与，破坏天然的绩效生态，导致公共管理碎片化。这种排斥主要表现在两个方面：一是公共管理活动相关主体各自独立。例如，在食品监管领域，不少人认为多头管理是食品安全问题的根源所在。其实，只要没有建立起食品监管相关主体间的绩效协同机制和利益关联机制，这些本源上工作绩效高度相关的机构即便合并到一个部门，工作中还是会各管一摊。二是一些敏感主体只能参与公共管理部分环节，不利于绩效信息的传递，也难以形成“绩效共同体”意识。总体上看，当前公共管理领域尚处于传统的行政管理时期，与控制有余，合作与共创不足，各参与主体的绩效相关度和利益相关度还高度不一，共创、共享、共同发展的“绩效共同体”意识有待进一步培育。

（三）相关主体协同参与公共管理的保障机制乏力

当前，不少政府部门内部都存在着领导者权力配置过高而绩效责任过低以及员工绩效责任过高但权力过低的现象。这种不对称必然导致员工的不满，进而可能产生隐性报复心理，任凭领导们“喊破嗓子”，我就是不“做出样子”，正如开会睡觉一样，处于“神游”的工作状态。在政府外部，公众特别是利益相关公众被排斥在公共管理活动之外的现象更是不胜枚举。要想从根本上解决这个问题，仅仅靠作风整顿是不够的，必须从绩效相关度和利益相关度的对称性入手，建立起基于绩效导向的激励约束机制，逐步完善公共管理绩效法规，为各主体的协同参与提供制度基础和法律保障。

三、解决公共管理领域“开会睡觉”问题的基本思路

（一）增强公共管理参与主体的相关性

1.树立开放合作的公共管理理念。现阶段，社会公众素质普遍提高，政治氛围较为开放，社会各阶层间信息传播渠道较为畅通，所谓精英阶层的神秘性正逐渐淡化或消失，只有开放式的社会治理体系才能强化公共管理参与主体的绩效敏感性。作为公共管理活动的主导者，政府应当树立开放合作的公共管理理念，尽量吸纳相关主体特别是敏感主体直接参与各项公共管理活动。

2.强化政府内部管理主体的绩效敏感性程度。现行制度设计下，政府内部主体在公共管理活动中的绩效相关度较高，应从正向利益和负向利益两个方面强化其利益相关度，细化各主体在绩效生成机制中的责任，建立基于绩效生成导向的利益分配机制，强化绩效相关度和利益相关度的对称性，使得他们拥有高度参与权的同时，也具备高度的绩效责任感。

3.强化公众对公共管理活动的直接参与。社会公众特别是公共管理活动的目标群体，在具备较高利益相关度的同时，对涉及自身利益的公共管理活动也往往具有政府系统所难以具备的绩效敏感性。应强化他们对公共管理活动的直接参与，必要时，可以让决策点（问题产生处）的敏感利益相关者到决策场所参与决策。这是政治开明的表现，也是绩效生态的基本要求，更是人民政府存在的基本理由；是权力公开运行的必然选择，也是促进权力人健康发展的最佳路径。总之，应回归常态，切实解决“人民形式上有权，实际上无权”问题，让人民参与“为人民服务”，重视人民在“为人民服务”中的主体地位，在实现机制优化和公共管理健康运行的同时，实现政府自身的持续发展。

（二）培育公共管理参与主体的“绩效共同体”意识

1.构建相关主体间的绩效协同机制。公共管理各主体实际上是一个有着共同使命的网络型组织系统，只有协同参与才能实现共同目标。特别是领导者，应注重加强各主体间的绩效沟通，保持绩效沟通的多向性，切实承担起绩效发起人的角色，树立“绩效共同体”理念，构建相关主体间的绩效协同机制，强化敏感相关者的共同参与，促进各主体间的积极互动，实现绩效责任的延续，逐步培育“绩效共同体”意识。

2.敏感主体应全程参与公共管理。绩效是结果，也是过程，是结果和过程的统一。结果导向绝不能完全忽视过程，过程中断会造成责任链条中断，导致公共管理绩效难以修复。单纯强调结果导向，就会忽视绩效生态，是公共管理简单化的表现，是“什么都管”的另一个极端。应根据相关主体在公共管理过程中各环节的敏感性程度，动态调整各主体的绩效相关度和利益相关度，确保敏感主体全程参与，强化界面整合，消除公共管理运行中的空白地带，以实现公共管理绩效信息在各主体间的生产、传播与利用，进而推动“绩效共同体”意识的形成。

（三）完善相关主体参与公共管理的保障机制

首先，应构建绩效相关、责任相连以及绩效共创、利益共享的公共管理约束和激励机制，激发公共管理主导者和参与者协同治理的主动性，使得公共权力能够基于绩效导向实现必要的动态转移，逐步形成和谐共生、权力开放的公共管理文化。其次，应强化公共管理绩效法规的制定和落实，确保政策制定和执行在绩效法规框架下进行。尤为关键的是，“脱离群众”要有明确的代价，而不是抽象的“禁止”或“严禁”，确保违法必究，为公众直接参与和公众委托提供根本的“依靠”。总之，相关者的绩效相关度与利益相关度不对称，会导致相关者责任落实不力；责任落实不力，则难以形成绩效共创的良好生态；没有绩效共创的良好生态，也不可能实现利益共享；利益不能共享，则难以和谐共生；不能和谐共生，就会出现秩序混乱；秩序混乱则导致权力失控；权力失控则导致组织瘫痪。要想确保公共管理绩效的实现和提升，就应遵循“绩效相关，责任相连；绩效共创，利益共享；和谐共生，权力开放”的绩效生成基本原理，强化公共管理参与主体绩效相关度与利益相关度的对称性，提高他们的绩效敏感性。

四、解决“开会睡觉”问题的现实意义

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随着社会经济的发展，公共管理从古典自由的市场经济条件下的干预模式逐渐发展演变到了现代市场经济条件下的市场模式。西方的市场经济国家在自由资本主义时期，推崇亚当•斯密的理论——自由主义经济理论，认为政府管理越少效果越好。政府的主要职能是对外保卫国家的领土和完整，对内是维护社会正常运行秩序，保护私人财产和市场经济的合理存在。此外，政府对市场经济基本采取自然发展的政策最终形成了“保守型”的政府公共管理模式。在1920年—1930年，西方国家的经济危机爆发了。这次世界性经济危机，宣布了自由主义经济理论与实践的失败，从此各国政府全面采取了对公共和经济事务的积极干预，并取得了明显的社会效果，初步形成了公共管理的政府干预模式。这一模式重视政府对社会经济的管理控制，随之弱化了市场的作用。在20世纪70年代以后，西方国家的经济运行出现了问题，经济持续低增长、严重的通货膨胀、大额的财政赤字和居高不下的高失业率，即所谓的“滞胀”问题。这种经济状态迫使人们对政府干预模式进行思考，最终形成了市场调节模式。在这种市场调节模式中，政府与市场的关系与角色得到了调整，

二、政府公共管理的几种模式

(一)企业化政府模式

这一模式由美国学者戴维•奥斯本和特德•盖布勒提出。他们认为要使政府充满活力，就必须使政府企业化。政府在公共管理过程中，主要任务是制定相应的政策并通过招标等方式选择适合的单位为其提供公共服务。在这一模式下可以进行相应的绩效考核、激励机制等。

(二)参与政府模式

参与政府模式强调基层行政机关和基层行政人员的重要性。主张大幅度调整政府组织的层级关系，将权力下放于基层行政机关和人员手里，充分调动基层人员的工作积极性，最终建立自下而上的参与式决策方式。

(三)灵活政府模式

灵活政府模式主张调整政府组织与政府雇员的任职终身制关系。政府为了增强运行的灵活性就必须打破终身任职制，建立雇员制度，同时要设置一些必要的临时机构，招聘专业的临时人员进行工作，当工作完成时，这些临时机构和工作人员可以解散。这样可以改善终身制工作人员的惰性，使组织的工作更加有效率。

(四)放松规制政府模式

放松规制政府模式主要是调整政府和工作人员、政府和公众关系。公务员可以不受行政规章和行政程序的严格约束，这样可以让政府公务员获得更多的决策机会和灵活的执行规章制度，最大限度地调动工作的创造力和积极性。相对于公众而言，放松规制政府模式减少了行政程序，使公众获得了高效、方便的服务，有效地协调了政府和社会各方面的利益关系。

三、我国公共管理模式存在的问题

一些政府在进行公共管理时还存在一定的误区，在实际工作中以典型的统治管理为主，而不是现在公共管理的基本要求——在服务基础上进行管理。同时一些政府工作人员受任期的局限，从政行为和思想明显存在短期性和功利性的价值取向，因此也就形不成合理有效正确的公共管理模式。现在，我国正处于社会转型的关键时期，一些公共管理制度跟经济社会发展仍存在不吻合的地方。政府的公共管理制度改革还没有完全跟上，干预微观经济的发展有些过多，对宏观经济的掌握明显不足，一些官员的素质也不高，没有建立完善的监督机构和监督制度。同时过多地使用行政手段是政府在履行其职能所采用的，在经济社会发展中应该多使用经济手段和法律手段，这是宏观调控对政府公共管理的总体要求。

四、解决的方法

（一）政府采取市场化的公共管理方式，提高公共服务的质量

首先，使公共管理主体多元化，政府应该采取有限政府的做法，将公共管理的主体

多元化。随着市场经济的发展，政府应该支持发展第三部门来承担公共事务的管理，把市场可以解决的问题交给市场，把无限全能政府变为有限政府，政府可以负责市场和第三部门解决不利的方面。其次，在公共管理过程中引进竞争制度，提高公共管理水平和效率。一些提供公共服务的政府部门，如：教育卫生、城建交通、环境保护、社会事业、治安管理等，可以适当地引进竞争招标来进行公共管理，这样可以减少费用支出，提高工作效率和工作质量。再次可以将企业的管理方法纳入政府公共管理中，这样可以提高行政效率，同时企业中的成本核算、绩效考核等就可以被政府公共管理所采用，如政府在进行公共管理时可以树立成本收益的观念，注重公共管理的绩效，重视行政产出和行政效果，这样可以达到节约支出，防止浪费的效果。

（二）政府采取参与式的公共管理模式，提高民主决策水平

首先要重视发展第三部门，让第三部门和公众可以参与到公共管理中来。这样公众可以直接快速地参与到公共管理中来，积极推动公共管理的运行，因此，政府应当积极支持第三部门的发展，卸去一些第三部门的官办色彩，保证其运行的灵活性和有效性。其次可以将公共行政管理程序化，从制度上确保公民对公共管理的直接参与。参与式管理模式主张整个公共管理的过程程序化、民主化、制度化、透明化，公共管理过程程序化的实质是通过规章制度为公众参与公共管理提供保证和渠道，这对我国政治文明建设具有重要的意义和明显的作用。再次是健全公共决策的参与体制，实现公共决策的透明化和民主化。党的十报告明确规定：要建立健全决策机制，各级政府的决策都要遵守制度和程序，决策不能带有随意性和主观性。预防决策随意性和主观性的措施是建立公众参与型的公共决策制度。公共决策的本质是怎样进行公共利益的分配，因此，公民能否参与公共决策成为公共管理的核心和焦点，也是现代民主政治的重要内容。

（三）政府采取弹性化的公共管理模式，建立高效、民主的政府

首先政府要深化机构改革，改变传统的公共管理模式。党的十报告明确指出：政府要转变工作职能，深化改革行政管理体制，改用新的管理方式，充分利用“互联网+”，快速推进电子政务的实施，减少政府费用支出，提高行政办事效率，形成公正廉洁、高效透明、规范协调的公共管理模式。其次是建立公务人员弹性化的工作机制。弹性化的公共管理模式重视公共管理人员的岗位轮值和交流工作，这样可以使公共管理人员掌握全面具体的工作岗位内容，加强和公众的交流，促进政府和公众的相互理解。另外可以改变公务员的稳定性，使公共管理工作保持弹性和活力。再次改变传统机构设置的僵化性，加强政府公共管理工作的灵活性和主动性，在基本原则不变的情况下，各级政府应该根据本地实际情况设计制定公共管理需要的机构和部门，不僵化地对应上级部门所有的机构，不固定地搞上下对口。

五、总结

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如果概略地讲，经济学曾经遭遇到和正在遭到的问题都是外部性问题，出现了的有些已经消除，有些仍未消除，没有出现的外部性问题将会陆续走到经济学理论与政府管理面前。自马歇尔以后，越来越多的经济学家从不同角度对外部性问题进行研究。其中比较著名的有庇古，奥尔森，科斯，诺思和一些博奕论专家。庇古从“公共产品”人手，奥尔森从集体行动人手，科斯从外部侵害人手，博奕论专家们则从“囚徒困境”人手，也正是因为他们研究的侧面不同，所以外部性的含义也各殊，其中比较典型有以下三种定义:第一种定义是:当一个行为个体的行为不是通过影响价格而影响另一个行为个体的环境时，我们称之存在着“外部性’，①。这一定义主要是从个体与个体行为关系来界定外部性问题，认为人们之间存在利益冲突:一个人或一些人的行动会使另一些人无辜地承担其他人行为所引起的成本与收益，反映了人与人之间的有关利益互动关系。由于人都是理性的经济人，在实践上他们都会追求自己的最大利益，这样一方的行为势必影响到另一方行为策略，从而造成双方互相对抗，消耗社会资源，从而破坏整体社会公共利益，最终也就导致个人或团体利益无法实现。第二种定义是:外部经济(或不经济)是这样一种事件，它将可察觉的利益(或可察觉的损害)加于某个人或某些人，而这(些)人并没有完全赞同，从而直接或间接导致该决策失误②。这一定义则主要是从决策成本与交易成本的角度来考察外部性产生根源。如果大家都一致同意，这样尽管决策成本相当高，但是双方达成的契约是最有经济效率的，交易费用也就很低，外部性成本较小，如果双方对某些条款持有不同讨论意见，就必然要采用其他手段来保证合同签订，如通过讨价还价，双方作出让步，这样交易费用就急剧上升，或通过多数决策规则让一部分人被迫承受他们不乐意接受的条款，这样尽管决策成本下降了，但是外部成本增加了。

第三种定义是:当某个(些)人的行为所引起的个人成本不等于社会成本时，个人收益不等于社会收益时，就存在外部性，亦即道格拉斯•诺思和罗伯特•托马斯所说的:“个人收益成本与社会收益成本之间的差异，意味着第三方(或更多方)在没有他们许可情况下，获得或承受一个收益或成本”。③这个定义主要是从收益与成本角度来推敲外部性问题。成本与收益这两个概念是经济学基础，但是碰到外部性问题，他们之间的界限就模糊了，因为一个人带来外部性时，许多人都会受益，而他本身收益却减少了，成本与收益无法测算。如个人购买地皮植树，他的成本巨大，收益却只是几棵树木，但树木带来空气新鲜，水土保持却使许多人受益。如果个人带来负外部性，其他人成本与收益无法计算。如一个人在空气中排放污染造成其他人不得不经常购买新鲜氧气包补氧，所以斯蒂格勒说:“任何生产服务在生产出时的成本就是它在其地方生产出的最大价值量，已经放弃的选择才是成本礴。科斯也在其著名的论文“社会成本问题”指出外部性问题具有相互性⑤。因此外部性问题实质上是公共权力和公共利益如何分配的问题，因为这样公共资源包括社会资源和自然资源是不能通过市场来分配的，一旦通过政府来分配，外部性问题解决所涉及的范围蕴含整个经济学主题。庇古通过“公共产品”的讨论揭示外部性问题有“不可分割性”即任何个人都不可能排他地消费公共产品，奥尔森则在《集体行为逻辑中》指出:由于个体之间的协商需要成本，他们之间达成一致以获得某种“集体产品”就很困难，因而外部性问题，又体现为个人行动与集体行动的对立，其程度和决定协商成本多寡与人数有关，科斯却强调外部性问题的相互性质，提醒我们注意在现实中，外部性问题不总是单向性的。个人之间可以通过某些行动实现一定程序的均衡，因此外部性问题解决是一种集体行为。诺思则表明:“搭便车”行为是制度变迁的障碍，因此，必须要有成功的制度创新克服外部性。正是外部性问题内涵错综复杂，涉及面极广，而它本身又不是通过市场来解决，必须依靠政府主导行为来解决，这对政府管理行为带来极大困难，但是外部性问题又怎样被纳人行政学研究的范畴呢?

二、外部性问题与政府行为选择

外部性问题是经济学的一般化分析单位，但经济学关注的是外部性与企业生产的问题，而很少从政府行政活动内部特性来分析外部性问题。随着西方行政学的公共财政研究的发展，才陆续关注到政府行为与外部性问题。因此，尽管以前经济学在理论上分析了外部性问题，但没有与行政学的基本方法与途径合并解决它。而行政学尽管在实践中对外部性问题治理却只是照搬经济学所提供的建议。而新公共管理者们力图使行政学与经济学无论在理论还是实践上相互吸收、融合形成政府有效管理的新途径，回答威尔逊提出行政学的两个目标:“第一，政府能够适当地和成功地进行什么工作;第二，政府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的成本完成这些工作”。事实上，传统行政学两个目标完成隐含着一个重大前提是政府必须对行政事件结构进行透析，以确定它们的成因、特性以及可选择解决的手段，而这个前提正是以往传统行政学和新公共行政学未曾关注到的。而新公共管理则将自己的视角转移到它的身上。按照奥斯特罗的说法，公共管理学或公共管理学家们从以下几个方面来研究机构设置与公共部门之间的关系:“(1)把个人作为基本研究单位;(2)用外在事物，公共财产，公共事业等概念来说明行政管理事件的结构;(3)分析不同的组织，不同的决策对公共事业或公共服务的效益所起的作用;(4)用效益准则或其他方法评估上述意义’场其目的是维护公共利益，提供公共服务，保持社会处于良性运转之中。由于引人外部性问题重新解释行政管理事件的结构从而也为政府行为提供了大量的思路:

1、由于公共产品消费非排他性，政府可将一些公共产品实行经营权与所有权相分离，实行公共产品消费低收费制，从而一方面减少人们对公共产品消费，增加私人产品消费，同时也改变公共服务者激励机制，减少公共产品带来外部性。具体表现有两种形式，一是经营权与所有权完全分离，通过消费者的付款来平衡公共产品的税收，从而直接降低公众纳费水平;另一种是将所有权与经营权部分分离，即政府规定消费的价格，引导消费者去消费私人产品，吸引私人投资，从而产生私人产品公共利用，间接地削弱公众纳费水平及其财政开支，这也是对西方各国面临的财政危机以及公民反对增加税收的双重困境的一条途径。

2、由于个体理性集体理性对立从而引起外部性问题，政府可以增加个体选择机会，减少公共选择的旭尬。例如政府推动公与私的竟争策略。通过将一些具有执行功能的机构削减，成立新的公共组织或私人公司，在公共服务中建立内部市场，将政府公共部门的事务和业务通过合同出租制，招标给各种公共组织，私人组织以及非盈利性组织，让个体从其中选择性消费，从而避免通过投票等公共选择性行动去决定该产品是否有必要提供。

3、由于外部性问题具有相互性，容易造成成本与收益模栩，政府通过发挥自己的权威作用，界定一些公共责源的产权保护公众的利益，维护公共利益在人类发展中免受践赌。例如政府通过将净洁的河水所有权判给公众以及未出生的下一代，从而避免了人类有限理性对整个人类的伤害。

4、由于“搭便车”引起外部性问题，从而导致“公共悲剧”，政府可以通过强制性制度变迁进行制度创新，使外部利益内部化，从而减少外部性问题。例如政府可以打破垄断，从而减少搭便车行为，像创立新的竞争实体。实行块块分割，进行股份比例控制，经营范围分割，开放基础设施从而减少该组织内部成员搭便车行为。

三、“外部性问题”的行政学意义

由于外部性问题产生和解决所涉及的知识面极为广泛，它不仅涉及到福利经济学，交易经济学，信息经济学，博奕论还涉及到公共哲学，公益政治学，人类学，文化学，它反映的不仅是人类经济利益的冲突而且凸现了人类理性固有的缺陷。因此，它在行政学中的引人对行政学本身有着重大意义:

1、拓宽行政学研究主题。传统行政学研究主要偏重政府自身的管理，而对政府具体行政行为原因研究较少，主题过于狭窄，由于行政学引人外部性问题研究，将交易行为，制度选择，公共选择，个体选择等许多经济学主题纳人自己范围之中，为行政学的发展注人新的活力。

2、改变传统行政学研究方法。传统行政学是以政治学研究和法学研究途径去探讨政府行政行为，这对政府在治理外部性问题以及与企业、社会关系解释缺乏说服力，违背个人理性导致政府行为失败。通过引人经济学途径及主题，尽管这种“以经济学为基础的研究方法对公共行政学的传统主流理论构成严峻挑战，因为它拥有一促进通用的分析语言，广泛地采用了以公共消费者为导向的方法来研究公共服务，如果说公共行政学传统主流研究方法对20世纪早期美国行政学发展作出了贡献，并占据了相当重要的学术地位的话，那么，现在或许可以说这一位置已被以经济学为基础的研究方法所取代心。但是它却更能解释政府失败，市场失灵等重大问题。

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[关键词]公共管理；人才培养；对策

0引言

随着社会治理的加强，公共管理服务显得越来越重要了。我国政府重视公共管理人才的培养工作，也取得了明显的成效。然而在公共管理人才的培养方面仍存在不少问题。如何采取措施，强化我国公共管理人才的培养，是各级政府和相关部门必须进一步考虑的重要问题。

1我国公共管理人才队伍的主要问题

1.1公共管理人才结构不合理

这种不合理主要表现为四个方面：一是地区分布不合理。东部沿海地区的地理位置优势明显，吸引大量的人才，包括公共管理人才，而中西部地区总体公共管理人才较少。二是城乡分布不合理。公共管理专业毕业生基本上只愿意在城市找工作岗位，很少愿意去农村服务，存在公共管理人才城市多、基层农村少的现象。三是行业分布不合理。热门的行业集中较多的公共管理人才，冷门的行业出现公共管理人才缺乏甚至断层的问题。四是知识结构不合理，传统管理人才、低层次人才多，而专业型、科技型的管理人才比较缺乏。

1.2公共管理人才队伍不稳定

我国高校培养了大量的公共管理人才，从本科、硕士到博士都有，有的还留学海外。这些人在我国公共管理方面发挥了很大的作用。但是这支队伍不稳定，人才流失明显，科技型公共管理人才流失更为严重。还有那些公共管理留学人员，许多学成后选择留在国外，回国服务的占比不高。即便回国服务，能在关键领域发挥作用的少，从而造成我国经济社会发展与发达国家差距变大。

1.3公共管理人才培养不重视

重使用、轻培训是我国公共管理工作的普遍现象。虽然我国也有公务员的培训规划，但没有形成制度，没有把它纳入社会发展规划体系中，在实际操作中经常会落空，无法真正落实，更无法进行经常性、系统性的培训。另外，即使有的也进行培训，但因循守旧的多，培训内容空泛，针对性不强，培训方式简单，创新性不强，不是根据公共管理专业人才的不同职位和学历，采取诸如“启发式”“研讨式”“角色模拟”“管理游戏”“拓展训练”等现代化的教育方式和手段。

2我国公共管理人才培养的对策建议

解决上述公共管理人才队伍问题，改变公共管理人才队伍现状，提升我国公共管理人才队伍素质，关键要把好“三关”，即入门关、培训关和考核关。

2.1把好公共管理人才入门关

做好人才招聘环节、把好入门关是保证公共管理人才队伍的前提。为此，要注意以下四个方面：一要信息公开。通过新闻媒体的渠道，广而告之，让大家知晓招聘岗位的条件、要求，让尽可能多的符合条件的专业人才前来报名应聘，为选聘优秀的专业人才奠定基础。二要明确要求。就是岗位招聘的要求能具体明了，包括专业要求、学历要求、年龄要求、工作经历等，M量做到专业对口、人职匹配，让基础好、素质高的专业人才进入，避免出现专业不对口、岗位不适应等情况。三要规范程序。包括笔试、面试、考察等环节都要规范运行。通过招聘程序的规范，体现公平竞争原则，避免暗箱操作，减少人情成分和关系户。同时采取社会举荐、单位（学校）推荐和个人自荐相结合的办法，全方位考察公共管理人才的水平和能力，让更多的优秀专业人才脱颖而出。四要储备人才。对于在招聘考试中表现良好，但因名额限制、无法进入公共管理岗位的人才，要建立一个人才储备库，对他们的基本信息进行保留，作为公共管理队伍的储备人才，并进行信息跟踪，扩大公共管理人才选拔的视野，以备不时之用，保证公共管理人才后继有人、后援充足。

2.2把好公共管理人才培训关

公共管理人才培养培训是人力资源开发的重要手段，必须加以重视和强化。为保证培养培训质量，要注意以下三个方面：一是培养培训的类型选择。培训大体分三类，一类是岗前培训。介绍岗位性质、特点及需要的素养、能力，让刚刚入门的公共管理人才初步了解即将就任的岗位情况，掌握相关理论知识，尽快进入角色；另一类是晋升培训。对即将提任新的领导岗位人员的培训，使他们能适应新的工作岗位，具备相应的理论素养；还有一类是常规培训，即工作过程中的业务培训。二是培养培训的内容与方式。培训内容侧重公共管理人才所需的理论知识、专业素养和业务能力以及经济社会发展中的重点、热点问题，以适应职业发展的需要和工作岗位的要求，做到“学用结合、学以致用”。至于培训的方式，可以灵活多样，比如情景模拟、案例教学、小组讨论等，采用集中培训与分散自学相结合的方式，克服工学矛盾，提升培训效果。三是培训结果的运用。为提高公共管理人才参与培训学习的积极性、主动性，培训过程要建立个人培训档案，将成果检查隋况与受训者个人的评优奖励和职务晋升挂钩，鼓励受训者学以致用和工作创新，注重学习效果，提升工作绩效。

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关键词:公立医院;公益性;公共管理

2009年新医改政策出台以来，公立医院改革一直是社会普遍关注的焦点问题。作为新医改的重点和难点，医疗费用不断上涨、医患关系紧张等问题一直困扰着公立医院，社会要求恢复公立医院公益性的呼声越来越高。目前公立医院正面临着前所未有的挑战，如何增强公立医院的公益性至关重要。

1公立医院公益性的内含

1．1学者对公立医院公益性的认识

公立医院的公益性如何定义，学术界存在许多争论。①雷海潮(2012)认为，公立医院的公益性是指一定区域内的居民，人人都有获得公立医院提供的医疗卫生服务的机会及其受益程度大小［1］。②李玲(2010)认为，公立医院的公益性，是指公立医院的行为和目标与政府意志相一致，进而与社会福利最大化的目标相一致［2］。③周金玲(2008)认为，公益性即公共利益的范围，公立医院的改革要确定政府与市场的分工，保证市场不愿提供但又涉及国民利益的医疗服务的提供［3］。

1．2从公共物品的视角认识公立医院的公益性

明确公立医院的医疗卫生服务的性质是认识公立医院公益性的前提。我们一般认为公立医院的医疗卫生服务属于公共物品，因为公立医院由政府出资建立，其产品和服务具有公共性。公共物品的特征是具有非竞争性和非排他性，即增加一个人的享用不会影响其他人的享用，也不能通过价格手段将他人排除在使用范围外。随着国民经济水平的不断提高，人类寿命的延长，再加上疾病谱的变化以及人们对健康日益重视，医疗卫生服务的需求越来越大。然而，医疗卫生服务作为一种资源必然是有限的，这就会导致竞争;当卫生服务供不应求时，医疗费用自然会上涨，将那些购买力不足的人群排除在医院之外。所以，公立医院的医疗卫生服务并不一定是纯粹的公共物品。公立医院的医疗卫生服务按照公共性的程度划分，一般可以分为3类:公共医疗卫生服务、基本医疗卫生服务和非基本医疗卫生服务。根据公共物品的定义，公共医疗卫生服务具有较强的公共性，属于接近于公共物品的准公共物品;基本医疗卫生服务具有一定的公共性，属于接近于私人物品的准公共物品;非基本医疗卫生服务不具有公共性，属于私人物品［4］。因此，公立医院的医疗卫生服务并不完全是准公共物品，而是一种混合物品。混合物品是指具有较大范围正外部性的物品，公共物品毋庸置疑一般是拥有较大的正外部性，而某些私人物品也可以有较大的正外部性。医疗卫生服务是非常典型的具有较大范围正外部性的物品，能减少疾病，给群众带来健康，造福整个社会，而这正是医疗卫生服务的公益性之体现。综上所述，笔者认为，公立医院的公益性就是公立医院的医疗卫生服务给社会带来的巨大的正外部性，人们在消费其医疗卫生服务时，不仅使自己受益，间接也使其他人受益，从而提高整个社会的健康水平。

1．3公益性与公共性的区别

公益性与公共性，两个看起来很相似的概念，其实有很大区别。有些人认为提供公益物品是政府的责任，这是把公共物品的外延扩大化了。公共物品是由政府提供的，所以公共物品具有公共性，同时公共物品也具有公益性，因为公共物品能给社会带来较大范围的正外部性，这是公共物品的特征，但不能因此得出具有公益性的物品就是公共物品，因为有些私人物品也具有公益性，比如营利性医院的医疗卫生服务也能为社会健康作贡献，它具有公益性但不具有公共性。所以，政府的责任是提供公共物品，而具有公益性的物品可以由政府提供，也可以由市场提供。

2当前公立医院公益性方面存在的问题及原因

2．1存在的问题

我国的卫生改革是随着国家的经济体制改革逐渐展开的，在市场化改革过程中，原本由政府负责的公立医院被推向市场。政府对公立医院主要采取“减预算、放权、让利、搞活”的改革政策，从全额拨款变成差额拨款，允许其创收以弥补财政投入的不足。在市场化的潮流中，公立医院逐利的倾向愈来愈明显，公益性逐渐弱化。目前，我国公立医院公益性的弱化主要表现在以下几个方面。2．1．1医疗费用不断上涨。虽然新医改的实施有一定的成果，但是近年来公立医院人均门诊和住院费用都在增长，“看病贵”呼声强烈，新医改并未有效地控制病人医药费用的增长［5］。2．1．2诱导需求现象趋重。诱导需求是指，在卫生服务市场中，患者和医生之间存在明显的信息不对称，患者的卫生服务需求由医生确定。由于医生的收入直接与其提供的医疗服务相关，医生就可能在患者缺乏知识的情况下，向患者推荐非必要的医疗产品和服务。公立医院作为国家公共卫生医疗机构的主体，理应带头做好规范诊疗的工作，但现实却是公立医院在服务环节做文章，利用医患双方信息不对称，开大处方、多做检查、延长住院时间等，这些行为不仅加剧了医疗资源的浪费，增加了患者的负担，而且损害了医生在患者心中的形象。2．1．3逐利行为增加。公立医院属于非营利性组织，理论上不应该以营利为目的，而应该追求社会利益，但表1显示，公立医院的收入呈现不断增长的趋势，且每年都有很大幅度的增长。在市场经济的环境下，医院作为市场主体，也同其他市场组织那样，具有“经济人”的特征，相较于追求公共利益的实现，更倾向于追求提高自身经济效益。由于公立医院内部的员工绩效考核主要是一种经济激励，即医务人员的收入直接与其创收能力相联系，这种考核机制实际上强化了医务人员的逐利动机，从而可能会导致公立医院的一些不合理的逐利行为。此外，公立医院并未实行财务公开，所得利润用在何处，是否用于分红，我们也无从得知。

2．2原因分析

2．2．1政府对公立医院的投入问题。华中科技大学同济医学院医药卫生管理学院“公立医院公益性的认知及评价”的调查结果显示:医护人员认为政府对公立医院的投入不足直接并最大程度地导致了公益性的弱化;而患者认为公益性弱化的首要原因是政府缺乏监管，其次是公立医院过度追求利益，而政府的投入不是主要原因［6］。政府对于卫生行业的财政支出是逐年扩大的，然而由于卫生费用也在不断上涨，政府的财政支出占卫生费用的比重增长较缓慢。另外，我们还可以看到，政府卫生财政支出总财政占支出的比例虽然呈上升的趋势，但上升缓慢且比例较低不足10%，比很多发达国家都要低。因此，很多学者认为:政府财政投入不足是公立医院公益性弱化的主要原因。然而中国医疗卫生支出占财政总支出的比例较国际水平偏低这种说法不准确，因为存在"医疗保险税费”之差，如果是同口径的对比，中国的医疗卫生支出占财政支出的比例在12．5%左右，高于希腊、瑞士等发达国家［7］。政府加大对公立医院财政投入的最初目的，是为了降低公立医院医疗产品和服务的生产成本，从而降低医疗产品和服务的价格，尽可能地满足群众的需求。然而，在“政事不分，管办不分”的体制下，公立医院缺乏降低成本的动力，将政府的财政投入视作应得的补助而非成本。所以，政府的财政投入方式很难从根本上解决"看病贵”的问题［8］。因此，虽然政府财政投入不足的确是公立医院公益性弱化的原因之一，但将其放到罪魁祸首的地位却并不合理。新医改实施了8年，政府投入了巨大的财力，但大众却没有明显地感受到医改带来的好处，究其原因，笔者认为是政府财政投入的结构不合理，这种不合理主要表现在:政府的财政投入没有或较少地用在服务范围最广泛，最能体现公益性的公共医疗卫生服务上。2．2．2公立医院逐利问题。人们对于公立医院的逐利行为多持否定态度。公立医院从性质上讲属于非营利组织，不以营利为目的。但是，不以营利为目的并不代表不可以盈利，而是所得利润应该用于弥补组织正常运营之需，不能用于分红。因此，公立医院是可以合理地、适当地逐利的，政府应该遏制的是公立医院不合理的逐利行为。公立医院的医疗服卫生务可以分为公共医疗卫生服务、基本医疗卫生服务和非基本医疗卫生服务。公共医疗卫生服务包括预防、监测和治疗重大疾病，特别是传染病(结核病、艾滋病、疟疾等)，对食品、药品、公共卫生环境的监督管理，以及健康教育、妇幼保健和预防免疫等，是一种成本低、效果好但投入回报期相对较长、收益较差的服务。这类服务公共性最强，效益最差，需要政府财政的支持。基本医疗卫生服务目前尚没有明确的定义，可以理解为:使用基本药物和适宜技术，依照规范诊疗程序诊断、治疗急慢性病。基本医疗卫生服务可以适当地市场化，而非基本医疗卫生服务卫生服务可以完全市场化。由于政府提供的财政支持是有限的，公立医院可以通过合理逐利，用其他医疗项目的收入来弥补公共医疗卫生服务生产所需的成本。笔者认为对于公立医院的逐利行为应当一分为二地看待，合理的逐利行为，如通过提高管理效率或者引进高尖端的设备和技术来降低医院成本，或设立一些盈利性的项目，如VIP病房，这些项目的收入可以用来弥补效益不好的科室单位，合理的逐利行为应当被鼓励;而恶性的逐利行为，比如忽悠患者购买额外服务、开大处方、滥用药等行为则是需要遏制的。

3加强公立医院公益性的建议

3．1加大政府对公共医疗卫生服务的财政投入

公共医疗卫生服务的目的是提高社会整体的健康的水平，人人都能享有，是最能体现卫生产品和服务公共性的领域，有非常强的正外部性。政府应该着重加强对公共医疗卫生服务的财政投入，如加强对艾滋病、结核病等传染病防控的投入;加大对健康教育的投入，提高人们的预防意识;加强对妇幼保健、计划免疫的投入，如今年上市HPV疫苗，国家可以纳入医保中;加强对食品、药品的安全监测的投入。

3．2加强政府对公立医院的监督管理

政府作为公共管理的主体，具有引导和监督非营利组织的功能。政府应加强对公立医院的监督管理:①完善相关法律法规，对公立医院合理的和不合理的逐利行为做好界定和区分，对于不合理的、恶性的、损害患者利益的逐利行为，应当加以严厉的惩罚;②将营利性项目和非营利性项目分开来管理，营利性性项目要按国家规定缴税，而非营利性项目可以享受税收优惠;③鼓励公立医院合理的逐利，提高医院的管理水平和效率。

参考文献

［1］雷海潮．公立医院公益性的概念与加强策略研究［J］．中国卫生经济，2012，31(1):10－12．

［2］李玲，陈秋霖，张维，等．公立医院的公益性及其保障措施［J］．中国卫生政策研究，2010，3(5):7－11．

［3］周金玲．公立医院的公益性解析［J］．卫生经济研究，2008(7):3－5．

［4］沈晓．坚持公共医疗卫生公益性的若干误区［J］．中国卫生经济，2010，29(9):7－9．

［5］刘斐，史健勇．新医改背景下公立医院公益性的实现路径研究［J］．劳动保障世界，2012(1):44－47．

［6］邹婧睿，张文斌．公立医院公益性的认知及评价调查［J］．医学与社会，2010，23(1):33－34．

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重庆市从直辖以来，政治经济发展迅速，高等教育快速发展，招生规模明显上升，产业结构有所变化，由于政府缺乏搭建公共信息平台，信息不对称，公共服务质量缺乏;人事管理和劳动合同制度的不完善，对不合规行为的打击力度不够，就业环境缺乏良性运行;对中小型企业发展支柱力度不够;企业用人结构不合理等各方面因素影响着大学生就业，这些问题有待于政府不断在大学生就业工作上的推进和完善。为解决这个课题是庞大的工程，本文从重庆市大学生就业过程中存在的问题入手，了解重庆市政府根据本地区的特点，然后分析重庆市政府制定的就业政策实施的情况和效果，提出可操作性的意见。

二、重庆市高校毕业生就业存在的问题

(一)就业结构性矛盾

1．专业结构和市场需求错位从宏观上看，重庆市就业供需矛盾体现在结构性上的矛盾，供给与需求之间极度不匹配，一方面“有工作没人干”，技能岗位和技术岗位招不到人才;另一方面“有人没工作干”，文职岗位和管理岗位的求职者供大于求。(1)部分专业由于前几年就业率高，社会需求较大，各高校不断扩招，毕业生总数急剧增加，毕业生总数增长超出社会需求增长速度，导致较为严重的供大于求，2007年《重庆高校毕业生就业状况白皮书》显示，就业率较高学科大类:工学、管理学、文学和经济学等，就业率均在90%以上。2009年高校毕业生数据看，全市高校毕业生数量排前三的学科大类为工学类、文学类、管理学类，占毕业生总数的68%。然而，从职位需求分析表明，人才需求量较大的行业为市场营销、机械制造、建筑地产等，竞争相对激烈的岗位是行政管理、会计等，社会需求明显不足的专业为农业、文史财经地矿和理科的部分专业等，因此，出现了高校毕业生就业的结构性矛盾。一些热门专业出现了毕业生过剩，而部分冷门专业却出现了较大就业需求。(2)重庆的人才较少的选择工业、商贸和农业等行业，还是集中在机关事业单位、医疗机构、服务业、管理业等。重庆市重点发展的产业人才严重不足，主要是制造业、燃气业、资源加工产业等行业。(3)同一院校、不同专业的毕业生就业情况相差较大。多数院校的传统特色专业就业情况相对较好，而部分与原有特色专业关联度较低的专业，往往是成为提高就业率的瓶颈。重庆某高校就业指导中心负责人在访谈中指出，该学院是以农业为特色的高职院校，生物专业虽不是当下热门专业，但企业对食品专业学生需求较大，而生物技术毕业生数量远远满足不了市场的需求，2011年生物技术专业就业率93．2%;该学院会计专业毕业生数量最多，2011年会计专业就业率85．1%，就业率为全院最低，成为学院发展的专业难题。2．学历层次与社会需求不对称重庆市一直以来是全国老工业基地之一，现在逐渐转变为现代制造业，市政府为促进经济的发展也不断招商引资，纷纷到重庆发展落户，如惠普、富士康等电子产业。这些产业的发展对技能型人才需求较大，导致社会需求由注重学历层次转变为注重技能和综合素质人才。高学历人才注重科研和理论学习，高职学生实际操作强和到生产一线就业的愿望，符合市场的需要，显得高职毕业生更加抢手。从2011年开始，工业发展对人才的需求逐年增长。据有关调查分析，在未来的五年内，对研究生的需求是6000人左右，对本科生的需求是5万左右，对专科生是6．7万人左右。对专科的人才需求最大。

(二)大学生能力与用人单位需求之间有差距

就业中的供求关系，不仅表现在毕业生数量与岗位供给上，也体现在大学生的能力与用人单位的需求是否匹配上。通过对用人单位的访谈和对大学生的问卷调查，发现两者之间存在一定的差距。用人单位“为单位招聘员工最看重毕业生哪方面能力/素质?”近3/4的用人单位最看重是责任心，其次是团队精神、道德诚信、沟通能力。对于这道题我们发现用人单位对学生的个人素质比较重视，而学生的学习成绩和外语成绩的要求不高。大学生问卷调查:“你认为自己具备以下哪些能力?”前三名为:获得各种技能证书、道德修养和团队精神。通过对两方面的调查发现，虽然排名靠前的有相同之处，但用人单位需求和学生实际能力有很大的差别，用人单位重视的是责任心，而学生自认为用人单位会看重各种技能证书，并没认为责任心这一点的重要性。用人单位:“认为毕业生不胜任工作的主要原因是什么?”实践经验、社交能力不够和承受压力的能力不够等;最末的一项是外语水平仅7．22%。然而对大学生的调查中，39%的毕业生反映最大困难是没有工作经验，而认为学历不高、专业能力不强、英语水平不佳和求职技巧不够影响到就业的毕业生分别是11%、15%、16%、17%。

(三)大学生职业期望与实际就业有差距

从供需匹配角度看，虽然大学生在校期间接受过一定程度的就业指导，但初次就业过程中，缺乏经验和对市场的了解，显得就业指导服务在大学生自我定位中没起到迎合市场需要的作用。首先，对薪酬期望过高。调查显示，10．3%被访的毕业生期望第一份工作的月薪在5000元以上，17．6%期望在4000－5000元，30．4%期望在3000－4000元，32．5%期望在2000－3000元，剩余为2000元以下。2012年公布的全国各省平均工资排行，重庆月平均工资为3337元，排名全国第十一位。50%以上被访毕业生的期望值高3000元，即其中的大部分期望值高于重庆月平均工资水平。对于刚毕业的大学生，“薪情”期望值与学校、学历和专业等情况密切相关，即越是学校越好，学历越高，专业应用性越强，“薪情”期望相应也越高。其次，对就业地区期望过高。在选择理想就业地区中，有53．8%被访的毕业生选择直辖市或省会城市;26．9%选择非省会城市;11．1%选择乡镇或农村，其余选择国外。而实际上，除了国家在促进大学生下基层的政策上不断出台，重庆市政府也在推出农村乡镇人才计划，选择下基层的人数也有明显上升，据重庆市教育委员会统计，2007年到2012年间，“三支一扶”计划从500名上升到1812名，“西部志愿者”计划从758名上升到179名，农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划从1205名上升到2067名，选调生从629名上升到2000名，村官计划和定向培养超过2000名。基层为大学生提供广阔的就业空间，数据显示，在2012年参与以上计划的大学生人数已占到总数的4．2%。然而，毕业生对严峻的形势估计不足，就业意识不强，导致自我定位认识不够。对用人单位性质的偏好。通过问卷调查，机关、事业单位为毕业生择业时首选，其次为国企、外贸企业、民营公司。但实际就业选择非国企最多。以上的矛盾体现出重庆市大学生的求职中不缺乏岗位而是缺乏定位，不光是学生自身缺乏职业生涯规划和缺乏从宏观的角度看社会的能力，更是政府职能部门未能积极引导就业、缺乏公共服务产品和缺乏对就业群体的客观认识。

三、从公共管理角度提出提高重庆市高校毕业生就业的对策

(一)建立健全大学生就业政策法规体系

现行的大学生就业政策法规还不够健全，在社会就业体系中能够对大学生就业在法律上起到帮助的法律非常有限，还没有健全针对大学生制定的就业促进法和就业保障法，还未保障大学生就业权利和用人单位的合法权益，何谈形成公平、公开的就业环境?供需双方一旦发生违约行为，如何追究?在现实中都是供需双方自行达成的协议，根本起不到保障作用，违约方的责任难以落到实处。就业市场对性别、身体状况的歧视现象也无相关法规，对于歧视对象如何获得法律援助应该做出详细的规定。发达国家在大学生就业上非常重视相关法律法规的完善和就业市场的规范化管理。如日本制定《紧急失业对策法》、《日本职业安定法》、《日本职业培训法》等，美国制定了《就业法》、《紧急就业法》、《人力开发与培训法案》、《劳动力投资法案》等。这些发达国家制定的相关法律法规的效果，既可以规范大学生劳动力市场，也可以保障大学生的就业权利和用人单位的合法权益。重庆市政府应该加快建立健全大学生就业法规体系，同时结合本市大学生就业的特点和实际就业情况，政府应该利用法律法规明确用人单位、高校和大学生之间的责权关系，确保就业市场的良性竞争和大学生的在就业环境中的合法权利。积极促进就业，规范就业市场，加强各项就业促进职能系统化。尽快制定《就业促进法》《大学生就业保障法》《妇女就业法》《反就业歧视法》等，保护弱势群体就业和反对就业歧视的行为，构建分工合理、职责明确、协调合作的就业促进机制，使人才市场逐步走向规范化、科学化、制度化。

(二)加强宏观调控职能

重庆市政府应从宏观的角度来调控大学生就业。控制招生规模。人力资源供过于求是就业困难的重要因素，政府要从源头上加强宏观调控，教育部从2006年起，开始控制招生规模控制在5%左右。招生计划应该根据重庆市产业发展的实际情况做出有效的预测，专业不同、层次不同的比例也应每年做出调整。严格把关各高校设置新专业，减少或停止就业率低并不适应产业发展需求的专业招生。规范大学生就业市场。大学生就业从国家指令计划、统包统分到市场导向、自主择业经历五个阶段，从这五个阶段看出，国家职能有制定大学生就业计划到制定完善大学生就业政策法规，学校由执行分配策略到引导指导大学生就业，大学生就业市场也由过去的被动变为现在的主动。重庆市应该尽快规范大学生就业市场:杜绝社会资本的扩大化，造成找工作就是利用社会关系的不良现象;严格处置以盈利为目的扰乱大学生就业市场秩序的行为。完善重庆市大学生就业市场的规则来监管各个劳动力市场，维护大学生就业的合法权益。

(三)加大对中小企业和自主创业的扶持

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关键词：实践教学；公共管理；体系

公共管理类专业所要研究的是政府和非政府公共部门为实现公共利益，针对公共事务而开展的管理活动，公共管理从某种程度上来讲本身就是一种实践。在人才培养过程中要通过构建完善的实践教学体系，切实提高学生公共管理专业技能，培养和锻炼学生公共管理能力。近年来，公共管理类专业发展很快，但是，该专业的实践教学环节普遍较为薄弱，实践教学体系不完善。探索建立完善的公共管理类专业实践教学体系、提升实践教学效果具有重要意义。

一、当前我国高校公共管理类专业实践教学存在的问题

1.培养目标模糊，对实践教学的重要性认识不够

随着近年来我国市场经济的快速发展和社会转型，社会管理任务日趋繁重，对高校公共管理类专业人才的培养提出了新要求，即从学术型（理论型）转变为应用型（务实型）。这就要求高校在培养公共管理类人才时必须高度重视学生的综合实践能力。但是，受传统教育观念的影响，许多高校过分重视理论教学而忽视实践教学的重要性，错误地将实践教学看作理论教学的一部分，认为其可有可无。这种观点直接导致高校培养的公共管理人才综合实践能力薄弱，难以满足社会需要。

2.实践教学体系不完整，缺乏系统性

目前部分院校虽然开设了有关实践教学课程，尽量为学生提供各种实践机会，但并没有围绕应用型管理人才的培养目标建立完善的实践教学体系，如何遵循实践教学的规律制定科学合理的实践教学计划，如何围绕人才培养方案建立计划实施的保障机制和管理机制等都是亟需解决的问题。在现实中实践教学的教学计划、硬件设施、理论指导、评估机制等方面均不够完善，实践教学体系缺乏系统性和完整性，各个实践教学的模块之间也缺少协调性和衔接性。

3.实践教学手段方法陈旧，形式单一

目前国内高校公共管理类专业实践教学的方法和手段传统陈旧，缺乏创新性。一方面，学校在教学方面一直是以理论教学为主导，只注重基础知识传授和灌输，因此缺少对实践教学的深入研究和系统规划。学校采用的实践教学方法依然是业已形成的传统方式，缺少针对性和可操作性，效果很差，难以激发起学生的积极性、主动性和创新性。另一方面，目前高校开展的实践教学活动基本都是以教师为主导，教师讲的多、布置多、规定多，而学生只是模仿、生搬硬套、照葫芦画瓢进行学习。由于在学习中学生不能独立进行“资讯、计划、决策、实施、检查、评估”这一完整的行动过程，因此难以有效学习和掌握工作过程中的经验性知识和策略性知识。

4.实践教学师资力量薄弱，素质不高

近年来，随着我国高等教育的普及化和大众化，高学历人才已经成高校教师队伍的主力，高校教师队伍明显地呈现出年轻化、专业化和知识化的趋势。但年轻教师的动手能力和实践教学经验严重不足，也没有相关政府部门和企事业单位的工作经历，这直接导致他们在指导学生开展实践活动时力不从心，底气不足。许多高校并没有专门的实践教学指导老师，专业教师因为科研和教学压力比较大，很难有充足的精力去开展实践教学工作。而且随着高校扩招，学生数量急剧扩张，实验教师更难以满足需求。

5.实践教学的组织实施难度大，管理混乱

与理论教学组织相比，公共管理类专业实践教学的组织管理难度更大。如在案例教学和校内实践教学的组织中，教师首先要为学生准备相关的公共管理案例资料、应用软件，表格数据资料、文件模板等。其次还要扮演导演、教练、演员等多重角色，既要介绍理论知识，还要引导学生积极参与案例分析及实训的各个环节，启发学生思维，提升操作能力，培养创新理念。这些都需要教师和学生的高度配合及学校的支持，组织实施的难度很大。另一方面，由于缺少系统性、完整性的技能和管理培训，许多实践教学管理人员还停留旧有的水平上，缺乏创新性和积极性。实践教学管理涉及学院、人事、教务、设备、总务等单位，各部门管理职责不清晰，增加了部门或岗位之间的摩擦、推诿、扯皮。

二、我国高校公共管理类专业实践教学体系的重构

1.认知实践体系构建

认知实践主要是以课堂教学为依托，通过传授和习得来增加知识，对学科（专业）形成初步认识，提高分析和解决问题的能力，主要方式有认知实习、课堂讨论、讲座、实验等。认知实习阶段应安排在1-4学期。首先，在课堂教学过程中采用案例教学法。案例教学法是集理论性和实践性于一体的教学方法。实践证明，这种方法可以充分调动学生的课堂积极性，也可以培养学生思考问题、分析问题和解决问题的能力。在教学过程中教师要做好充分准备，熟谙材料和案例的内容，并引导学生积极参与思考和讨论。其次，学校可以有组织地安排学生到其所在市（区）行政机关和企事业单位参观和见习。可以帮助学生在较短的时间里了解相关单位的概貌，包括公共管理组织的实际运作情况、特定政策的演变过程等。

2.实验教学体系构建

实验教学不仅有助于增强学生对所学基本理论的感性认识，激发学生的学习兴趣，而且可以通过模拟政务、在线业务处理等活动，提高学生实施公共管理基本方法和策略的技巧，培养学生处理政府事务的实际动手能力。首先，建立先进的电子政务实验室。电子政务实验教学具有实际操作、互动体验、学以致用等特点，对提高学生通过电子政务平台处理政府事务的能力起着关键性作用。其次，情景模拟教学法。在教学过程中充分激发学生的学习兴趣，围绕相关管理课题，结合管理实践、案例和材料，将管理实践活动搬进课堂，让学生扮演其中的各种角色，从而提高学生的管理素质。可以采用模拟公共决策、公务员面试、政务会议、行政听证、行政诉讼等形式，使学生充分融入课堂教学过程中，加深对所学知识的掌握和理解，并通过自己组织活动提高自身的交流、沟通、协调以及团队合作能力。

3.社会调查实践体系

社会实践调查是已经被国内高校广泛采用的较为成熟的实践教学方法，但是关于社会调查的组织实施还有诸多需要改善之处。首先，在开展社会调查之前，教师要充分了解学生的兴趣和关注的问题，据此设置相关调查课题（就公共管理学而言，一般围绕国家近期发生的重大事件、社会热点问题、民生问题等）供学生选择。并且根据需要选择相关的调查区域，尽可能地争取地方政府的支持。其次，在开展社会调查的过程中，由社会学专业老师进行全程安排和指导，加强与学生之间的交流和沟通，保证社会调查的顺利开展。最后，在社会调查结束后，学生要根据调查所得到的结果撰写调研报告。将社会调查作为学生的必修课，对表现优秀者给予一定的物质或精神奖励。通过社会调查，使学生完成从感性认识到理性认识、从理性认识到实践的转变，切实提高学生的理性思维能力和分析问题能力。

4.毕业实习实践体系

毕业实习是实践教学活动中较为集中地参与到工作岗位中的实践形式，对于提高学生实际工作能力具有非常重要的意义。首先，借鉴国外本科实践教学经验，应加强产学研合作办学，拓宽实习渠道，依靠企事业单位，建立产学研结合的校外实习基地，形成有效运作机制，逐步形成教学、科研、生产一体化的多功能综合性教育实习基地。其次，由专门的实习指导教师与学生交流，了解学生的兴趣爱好和以后的就业倾向，并据此安排学生到政府或企事业单位实习。为避免学生的实习流于形式、走马观花，要尽可能安排学生到真正的工作岗位上实践，并且联系所在单位的高层管理人员指导和监督学生。学校教师也要定期与实习单位和学生进行交流沟通，以便指导和规范学生的工作。最后，加强对毕业实习的监督考核。学生要在实习结束后将自己的工作经历和所得以实习报告的形式汇报给指导老师。

三、结语

加强公共管理类专业实践教学工作，首先要转变教育理念，彻底改变传统教育模式下实践教学处于从属地位的状况，实现从注重知识传授向重视能力和素质培养的转变，充分认识实践教学对培养应用型人才的重要意义，从政府、社会和学校三个层面共同构建完善的实践教学体系。

作者:程琳 单位:渤海理工职业学院

参考文献：

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一、食品监管的问题

（一）监管机制不完善

食品监管划为食品药品监管局的职责后，监管机制需要进一步完善，回顾以往监管食品安全的部分，会发现存在如下问题。第一，进行食品监管工作的部门多，但是个别部门之间在工作中无法协调合作，使得监管工作难以有效的进行。第二，各部门除了食品监管工作外，还有其他工作，因此各部门工作人员对食品监管的重视程度不高。第三，对食品的监管没有统一的标准，各部门对食品监管的标准各异，比如对某种物质的含量要求，不同的部门就有不同的标准，加上个别部门之间有效沟通少，消息共享不及时，因此造成食品监管过程随意的现象，不利于食品监管工作的开展。

（二）监管力度不大

目前食品药品监管局的人员配备数量不能满足食品监管的工作需求，在这样的情况下，监管局工作人员工作强度极大，难免会出现工作上的纰漏，对食品的监管达不到工作要求。不仅监管人员数量少，监管人员的专业素质也有待进一步提高，部分食品药品监管局的工作人员是从其他单位转岗而来，对食品监管工作内容不熟悉，无法较好的完成食品监管工作，还有部分工作人员本身达不到食品监管的工作要求，导致了对食品监管的力度不大问题。除此之外，监管人员进行食品安全的检测仪器落后，数量少，无法满足庞大的食品监管工作，由于食品监管工作刚刚划分至食品药品监管局，该部门对检测仪器的投入还不够，依然采用原设备，因此导致对食品監管缺乏系统的工具作为指导，一些不符合要求的食品可能未被检测出而流人市场，导致严重后果。

（三）缺乏相关法律法规

目前，虽然我国根据新公共管理的要求出台了一系列关于食品安全的规范文件，但是规范仍然存在概念界定和责任划分上模糊的问题，相关部门无法根据此规定对食品安全问题进行有效的监督和管理。由于相关规定存在一些漏洞，这些规范的法律效应在一定程度上受到了约束，在根据这些规定解决食品安全问题时，由于食品安全涉及到的类别繁多，因此可能会出现缺乏实际的法律依据，难以对问题进行及时的处理。

二、食品监管问题的改善

（一）完善监管机制

在新公共给管理视域下，食品监管职能已经划转给食品药品监管局，因此首先需要对食品药品监管局的职能进行明确，使其充分发挥职能优势，做好食品监管工作。以往食品监管由不同的部门协作进行，各部门之间信息不共享，协作意识不强，而目前食品监管属于食品药品监管局的工作内容，监管局应当统筹做好食品监管工作。另外，监管局需要建立统一的标准，提高食品监管的有效性，由于食品涉及的种类多，操作过程复杂，因此在制定标准时应该细致，根据实际情况制定标准。在这一点上，可以充分借鉴国外的经验，为我国的食品监管制定一套可操作的标准。最后，对于不严格遵守标准进行食品监管工作的人，需要根据相关的法律法规处置，保证食品监管工作的严肃性，因此还需要对监管局相关工作人员的工作进行考评。

（二）加大监管力度

首先，需要增加管理局的人员配备，减轻工作人员的工作压力，提高工作效率，更加重要的是监管局需要引进具有较高专业素养的人才进行食品监管工作，确保食品监管工作顺利高效开展。在新公共管理视域下，不仅要求监管工作人员完成食品监管工作，更应该要求监管工作人员高水平完成该项工作。随着生活水平的提高和互联网的发展，人民对食品安全越来越关心，已经有人开始采用互联网曝光的方式参与食品安全的监管中。因此，应新公共管理视域的要求，食品药品监管局应当引入第三方监管手段，鼓励人民群众积极参与到食品安全监管中来。同时，监管局通过微信、电视广播等方式向广大人民群众传播有关食品安全的重要知识，提高全民食品安全意识，实现食品安全监管目的。

（三）健全监管法律法规

法律是食品监管过程中的有力保障，因此政府及食品药品监管局需要出台请有力的法律文件，保障食品监管过程的合法性和有效性。食品种类多，生产工艺过程复杂，因此在制定相关法律法规时应具备较强的针对性，提高法律的约束力，完成从原料到生产整个过程的全面覆盖。在法律法规出台以后，如果不予以实行也只是一纸空谈，因此需要监管局的工作人员坚决落实到监管行为中，绝不放过任何出现违法行为的人，严格遵守法律法规进行监管和约束，对于不严格执行法律法规的工作人员也绝不姑息。

篇10

关键词:垃圾焚烧 二次污染 政策建议

垃圾焚烧与填埋处理相比,具有占地小、场地选择易、处理时间短、减量化显着、无害化较彻底以及可回收垃圾焚烧余热等优点,我们选取本产业成功个案——天津泰达环保公司作为研究对象。以附近通鑫园小区(有效样本总数450)和天津工程师范学院宿舍(有效样本总数806)居民作为调查问卷对象,了解二次污染问题所带来的社会影响。建成于2001年双港新园小区位于天津泰达环保公司20米半径之内。小区中心位置距垃圾焚烧厂中心位置直线距离约300米,是距二次污染源最近的一个居民区。天津工程师范宿舍楼位于天津市外环线,与天津泰达环保公司仅隔一条马路,距离通鑫园小区约5米,周围是外环线马路。二者均在天津泰达环保公司可能污染范围之内。

■一、天津泰达环保公司二次污染问题分析

(一)通鑫园小区居民的调查结果和数据分析

我们调查了通鑫园小区四个年龄段(20岁以下、20—30岁、30—50岁、50岁以上)的居民分别对水污染、噪声污染、空气污染、生活垃圾及废渣污染的反映情况,经调查,我们发现各个年龄段的人群对空气污染反映均较大,各个年龄段的人群中认为存在空气污染的人数都占到了总被调查人数的50%以上。

居民认为在某些特定时间段(如晚19:00—21:00),公司排放浓黑色带有刺激性气味的气体并夹杂少量烟尘。由于20岁以下人群在此时间段经常外出活动,如放学,故此意见在20岁以下人群中反映强烈,占100%。此外,天津泰达环保公司的工艺流程中,工业烟囱排出的水蒸气中夹带有少量尘渣,排量虽少于国家标准,但由于本身的物理特性和地理位置,致使许多高层住户反映曾在窗玻璃外表面发现少量薄层黑灰,在一定程度上影响了居民的生活。

此外,水污染是除空气污染外居民意见较大的一项。噪声污染和废渣污染各年龄段居民选择率均较低。

(二)对天津工程师范学院宿舍楼大学生的调查结果和数据分析

在有效的问卷调查统计结果中,我们可以直接看出认为空气污染存在的人数所占比重很高,达66.55%(水污染23.40%、噪声污染5.30%),其原因主要有汽车尾气排放产生粉尘、来自周围土道的尘土扩散及泰达环保公司在垃圾处理过程中产生大量粉尘。有相当一部分问卷反映黑灰已严重影响到学生的住宿环境,这些意见多来自住在高层的学生。

■二、天津泰达环保公司垃圾焚烧二次污染问题原因分析

(一)地理环境因素

天津的城市生活垃圾属于典型的混合垃圾,原生垃圾中既有一般生活垃圾厨余垃圾,也有集市型垃圾、装修垃圾和庭院垃圾,具有不确定性、强波动性和高水分、高灰分、低热值的特性,不利于燃烧。在天津泰达环保公司附近是外环线,车辆较多,粉尘污染较严重,影响周边的居民环境。

(二)焚烧产物净化技术不完善

焚烧技术成熟并不代表焚烧产物净化技术已经完善,在采用焚烧方法处理生活垃圾比例较高的国家中,由生活垃圾焚烧厂排放出来的二恶英约占该国二恶英排放总量的10%~40%,可称是污染大户。

(三)天津泰达环保公司选址问题

1.从天津规划来看,建于津南区发展区域,不适宜建设垃圾处理厂

从整体的津南规划来看,厂址5公里半径内已建成了容纳十几万人的居民小区、各种服务于社会行政、经济、文化、金融、邮电、电信、教育、卫生、体育、科研及设计等机构和设施和各类高新技术产业基地(园),工作和居住人口达十几万;该地区已建成并投入使用供水、供电、供燃气设施;有外环线主干道和一些次要道;有859、676等主要 交通路线,垃圾运输车增加了道路的拥堵程度,加重了粉尘、噪声、空气污染。周边环境敏感性目标众多

距天津泰达环保附近的通鑫园等小区和天津工程师范学院、格林世界居民小区距厂区均不足500米。位于双港附近中华石园属国家AA级景点。烟气中的二恶英和酸性气体在过山气流效应作用下,势必会对上述风景区和自然保护区敏感目标产生严重的、不可逆的生态环境污染。

地形和气象条件不利于污染物无害扩散

厂区地处天津市东南部,植被覆盖率低,逆温层对下风向的污染距离长,造成的污染范围大,在夏季盛行东南风时垃圾焚烧发电厂对周边地区的大气污染危害加剧。厂址处于城市建成区的中心位置,环绕该址各方向均有大量居住区或国有企事业单位,无论主导风向在哪个方向,一年四季总有人群和建筑群被污染物覆盖。

■三、政策建议

(一)制订产业发展规划,加强产业合理布局

政府要将垃圾焚烧发电产业纳入循环经济发展规划,有计划有步骤地提高垃圾焚烧发电在垃圾处置中的比重。但在规划产业布局时,政府应充分考虑其地理位置及可能对周边环境产生的影响。尽量避开居民区,学校,市场等居民活动较密集的场所,尽量降低对居民生活造成的不必要影响,因为这可能会制约一个地区的人民生活水平的提高及经济发展速度的加快。

(二)做好土地规划,建立合理的运营监理机制

应加强对地方垃圾焚烧厂的监督与管理,适时进行检测或抽查,防止第二次污染。建立完善和行之有效的垃圾处理运营监理机制,对于建厂地址进行合理规划,让纳税者和周边居民放心。