公共管理内涵范文

导语：如何才能写好一篇公共管理内涵，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去?械！N颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求?形枷颍?nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。

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关键词：民族关系；公共事务管理；民族关系中公共事务管理

中图分类号：D633 文献标识码：A 文章编号：1005-5681（2013）04-0059-05

本文系兰州大学《中央高校基本科研业务费》项目阶段性成果。

收稿日期：2013-09-22

作者简介： 高永久（1964-），男，兰州大学西北少数民族研究中心主任、民族学研究院院长 教授 博士生导师，主要从事民族问题研究。

Analysis On the Connotation of Public Affairs Management

of Ethnic Relations

GAO Yong-jiu

Abstract： Ethnic relation is the important public social relationship in multi-ethnic country，public affairs management of ethnic relation is gradually becoming a new function of public administration. It is a basis and premise of innovation to accurate understand and comprehensive grasp the connotation of public affairs management of ethnic relations. The ethnic relations and the public affairs management are two important dimensions of analyzing its connotation. And management concept，management practice，management mechanism， management methods comprise its structural framing，and its content is also discussed. Meanwhile，it is essential for profound understand about its connotation to take note of peculiarity in contemporary China because of levels of nationality concept and levels of ethnic relations.

Key words： Ethnic Relations；Public Affairs Management；Public Affairs Management of Ethnic Relations

民族关系的极端重要性和敏感性，决定了民族关系中的公共事务管理职能化的趋势。民族关系是多民族国家里的重要的公共社会关系，一些国家和地区已经尝试将民族关系中的公共事务纳入社会管理的轨道，设置专门的管理机构，配备专业的管理人员，使民族关系中的公共事务的社会管理逐步成为公共管理的一种新职能。准确理解和全面把握民族关系中的公共事务的概念和内容，是实践和创新民族关系中的公共事务管理的基础和前提，也是民族学和公共管理学交叉研究的一个新课题。

一、公共事务及公共事务管理

理解民族关系中的公共事务管理的内涵，首先需要理解公共、公共事务、公共事务管理的含义是什么，这些构成了把握民族关系中的公共事务管理的理论基础。

（一）公共事务的内涵

公共事务中的“公共”一词，是相对于“私人”而言的，其着眼点在于集体而非个人，强调某一或某些问题是为特定群体中的成员所普遍共有或普遍关心的。具体来说，“（私）是指一种‘以个人生活为中心’的状态，是在个人中心取向前提下所具有的占有形态和活动内容，而‘公’则是以集体生活为中心取向以及在这种趋向基础上建立起来的占有形态和活动内容”[1]。公共事务的“公共性”决定了它必须指向社会或群体的整体利益，强调私人利益服从社会利益、局部利益服从整体利益，其中不仅包含着收入、就业、住房等实际利益的维度，也涵盖了部分程序性的内容，如法律意义上的平等地位和社会的公平正义。

从“公共性”这一基本特征出发，所谓“公共事务”被界定为“是指为了满足社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益的那类事务”[2]。广义上来说，对公共利益的表达和满足，一方面这些利益的表达涵盖了经济、政治、文化和社会等诸多领域，另一方面这些利益的满足则有赖于公平正义的制度建设、稳定社会秩序的维持、社会矛盾的及时有效化解、公共产品和公共服务的均等化提供等。从狭义角度看，公共事务就是指在狭义的社会领域中，公共部门对公共产品和公共服务的提供。由此，民族关系中的公共事务管理对象主要分为两种，即与民族关系相联系的公共产品与公共服务。从基本属性上看，公共产品与公共服务具有非竞争性与非排他性的特点。所谓非竞争性，主要是强调公共产品和公共服务不同于市场消费商品的非营利性特征，它们的提供不是以盈利为目的，而在于满足最广大群众的基本需要，因而，任何人对产品和服务的获得都不会降低其他人获得的可能性。所谓非排他性，则是强调所有社会成员都有相同的机会来获得和消费这些公共产品与公共服务，而不是向市场商品那样将消费对象限定于某一特殊群体，并构成阶级（阶层）区分的外显标志。与公共产品及公共服务具有非竞争性与非排他性等特点不同，民族群体之间的边界和力量差异十分清晰，各方面发展力量相对占优势的民族相对于发展较弱的民族有着多方位的优势：在资本主义国家，各方面发展力量占优势的民族一般倾向于维持其与其他民族之间的不平等关系，排斥这些民族，使其不能顺利享有公共产品；在社会主义国家，国家在平等理念的指导下，努力保护和帮助各民族地区的发展，使各民族能够平等地享有政府提供的公共产品与公共服务，这充分体现了社会主义权利的真实性和广泛性的一面。

（二）公共事务管理的内涵

关于什么是“公共事务管理”？政治学、管理学和行政学等从不同的角度给公共事务管理下了许多定义。

公共行政学视角下的公共事务管理往往从政府职能角度着眼，认为公共事务管理是国家行政机关管理社会公共事务、提供社会公共服务的活动，因而是一种广泛而复杂的政府活动，带有很强的政治性[3]。简单来讲，公共事务管理就是政府“规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的活动”[4]。进一步讲，公共事务管理是指政府通过制定专门、系统的社会政策和法规，来管理社会事务，规范社会组织，调整社会利益关系，维护社会公正的活动。政府公共事务管理主要有三层内涵：第一，是对家庭、社会团体与社会自治所不能解决的公共事务的管理，这些事务涉及整个社会整体的公共利益，需要依靠国家权力与政府权威加以解决；第二，主要内容是指由政府管理的公共事务，具体包括保障公民权利、维护秩序、协调社会利益、实施社会政策、管理社会组织、提供社会安全网、解决社会危机等；第三，核心是社会政策，社会政策是政府干预社会的主要手段和基本措施，它决定了政府的其他社会管理手段。社会政策的核心是福利国家或福利社会政策[5]。

政治学和公共管理学视角下的公共管理往往从公民社会和第三部门理论出发，认为政府职能转变和市场发育为第三部门提供了发展的空间和资源，公民与社会组织在社会生活领域开展各种社会活动，国家和政府为了调和利益冲突和维持社会秩序对社会生活领域加以规范和监管[6]。所谓公共管理，“是指政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的利益需求，对涉及公众利益的各种社会事务所实施的管理”[7]。由此，公共事务管理包括两大方面：一是政府规范有关社会事务，即政府的社会管理。政府社会管理是政府通过整合社会资源，动员社会力量，为增进公共利益，依法对社会事务实施的组织化活动；二是社会（即自治组织、非营利组织和公民）依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为，即社会自我管理和社会自治管理[8]。

社会学视角下的“公共管理”概念建立在政府、市场和社会三大结构发生分化的基础之上，有广义和狭义之分。广义上是指对整个社会的事务的管理，包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统、社会生活子系统和生态子系统在内的整个社会大系统的建设和管理。狭义的公共事务管理近似于“社会管理”概念，是指作为对与政治、经济、思想文化并列的社会子系统的建设和管理[9]。广义的公共事务管理与狭义的公共事务管理并不能截然分开，二者只是在相对的意义上进行区分。广义的公共事务管理包括了狭义的公共事务管理的内容，需要社会各子系统的管理来进行支撑；狭义的公共事务管理的实现需要依托整个社会环境和其他各子系统的配合。公共事务管理“是在一定的共同价值基础上，人们处理社会事务和提供社会公共服务的过程”[10]。具体来讲，公共事务管理的目标是实现社会公平、公正及社会效率，其对象是社会事业、社会事务和社会价值，而其主体是政府和社会组织，这些主体通过综合决策建立起不同的公共管理模式。在中国特殊的国情下，公共事务管理的主要任务是进行社会再分配，确保基本公共服务供给，保障人民福祉，防止社会问题的出现和扩大。

总体来看，公共事务管理的主体具有多元化特征，它并不局限于政府，而且还包括社会组织、企业和各民族群众。公共事务管理的目标是要维持社会秩序，实现社会稳定，追求社会公平和诚信。可以认为，在多民族国家，民族关系是政治敏感性极强的一种社会关系，进行民族关系中的公共事务管理，其管理主体不仅需要政府作为管理的主导作用，也需要一些社会组织协调。

二、民族关系中的公共事务管理的内涵

在现代社会，公共事务管理的重要程度日益提升，并成为调整社会利益关系，维护社会公正活动的主要途径之一。

在分析和理解公共事务管理概念的基础上，民族关系中的公共事务管理就是指政府、事业团体等组织为了构建良好的民族关系，通过科学的管理方法与手段，对民族关系中的公共事务的处理工作和协调活动进行计划、组织、领导与控制，提供公共产品和公共服务，满足各民族成员的利益需求，促进民族间的关系和谐，维护民族间的公平与诚信。

这里需要指出的是，民族关系与民族关系中的公共事务管理是两个相互联系又相互区别的概念。民族关系是民族学、社会学两大学科中的重要研究对象。民族关系中的公共事务管理则是民族学与管理学两大学科交叉形成的一个新兴的、重要的分支，是管理学理论在民族学领域的应用，是对民族学与管理学理论的丰富与发展。

“谁来管理”、“管理什么”、“如何管理”是充分理解民族关系中的公共事务管理含义时需要注意的三个方面。第一，“谁来管理”是在从管理主体的角度来认识民族关系中的公共事务管理，其管理的主体不仅包括政府部门，而且还包括社会组织的参与。第二，“管理什么”是从管理内容的角度来认识民族关系中的公共事务管理，其内容不等于政府管理的全部，也不等于民族事务管理的全部。由于对政府和民族社会的内涵与外延在认识上存在着差异，在理论上往往存在着两种倾向：一是倾向于将民族关系中的公共事务管理扩展为政府管理或者民族事务管理，从而使其在内容上使趋于泛化；二是倾向于将民族关系中的公共事务管理缩小为狭小的社会生活领域，忽略了民族关系中公共事务的社会管理与政治管理、经济管理以及文化管理之间的关系，使得民族关系中公共事务的社会管理的范围和内容变得比较狭窄。第三，“如何管理”是从管理手段的角度来认识民族关系中的公共事务管理。在多民族社会中，对民族关系中公共事务的有效管理的实现需要依靠社会控制手段[11]，但是更多地还是有赖于提供公共产品与公共服务，这是民族关系中的公共事务管理的灵魂。

具体来讲，民族关系中的公共事务管理包括两部分内容：一是政府发挥其管理职能，对民族社会事务进行管理；二是民族社会自身进行自我管理。从国家与民族社会的关系来看，政府与社会组织在民族关系中的公共事务管理的不同方面所发挥的作用并不相同。需要注意的是，提高民族社会自治与自我服务能力，发挥各种社会组织的作用已经逐渐为民族关系中的公共事务管理的一个趋势。

民族关系中的公共事务管理是民族社会建设与社会管理的重要内容。一般说来，民族关系中的公共事务管理内容广泛，且实践性和实用性都较强，而且，由于民族关系的敏感性而使其充满了挑战性，要求在从事民族关系中的公共事务管理活动时具有高超的技巧和智慧。

三、民族关系中的

公共事务管理的主要内容

民族关系中公共事务管理的内容从一般意义上看，涵盖了政治、经济、文化和社会等日常生活诸多方面，包括产业结构调整、市场经济建设、教育普及、文化事业建设、民族宗教事务、国防建设、外事管理等内容。从狭义角度理解公共事务，即从狭义的社会领域出发探讨民族关系中的公共事务的基本内容，民族关系中公共事务管理的主要内容包括：一是少数民族教育、文化事业、医疗卫生等基本公共服务体系建设事务。目前，在东西部地区之间、民族地区与非民族地区之间、城市地区与农村地区之间存在着明显的经济社会发展差距，地区间、城乡间、民族间在公共服务享有方面尚未实现真正的均等化，这一方面会对少数民族的发展带来严重制约，阻碍民族地区城乡一体化进程的推进；另一方面也会因民族间的对比而催生社会不满情绪甚至引发集体行动事件，给民族关系的和睦蒙上一层阴影。二是社会保障体系建设事务。社会保障体系对保障人民群众特别是社会弱势群体的基本生存与生活需要具有十分重要的作用，它是各民族成员生活安全感的重要来源之一，不仅有助于增进少数民族的物质与文化福祉，更有益于促进民族关系的和睦，巩固社会和谐安定的局面。三是少数民族就业事务。劳动就业是少数民族成员获得生活收入的重要来源，也是少数民族成员实现自我价值、发挥个体创造性的重要途径，而且在劳动就业过程中能够有效提升各民族间的交往频率和相互理解。四是民族基本住房和社区建设事务。“作为个人与社会的联系纽带，社区一方面与个人的日常生活息息相关，为其思维与行动提供资源、情境和规则；另一方面，又是构成社会之“器官”，是社会影响个人的中介”[12]。基于社区的这种中观性质，加强民族社区特别是多民族社区建设既是保障民族成员日常生活的需要，更是理顺民族关系特别是城市民族关系的需要。五是民族社会组织事务。民族社会组织是各民族从本民族利益出发建立起来的利益表达组织，在表达本民族利益诉求、争取本民族福祉方面发挥着重要作用，在现代多民族国家中，一方面要发挥民族社会组织在调整民族关系方面的重要作用，另一方面也要合理规范组织建设和行为，化解民族社会组织之间的矛盾和误解，防止组织的私利化转向。六是民族宗教事务。我国少数民族群众多信仰宗教。宗教是一把“双刃剑”，对民族关系和民族社会的稳定发挥着双重影响，“一方面，宗教通过价值整合、规范整合和结构整合，引导信教群众的宗教行为与社会发展协调一致，在这种情况下，宗教对民族地区的社会稳定起到明显的促进作用；另一方面，宗教作为一种文化现象，还是科学与非科学、理性与非理性、道德与非道德相对而言的复杂统一体，因此，它具有滞后性、敏感性、触发性，当它成为引发社会不稳定的‘互动源’和‘感染源’时，宗教会对社会稳定起到负面的制约作用”[13]。由此可知，妥善做好民族关系中的宗教事务，是理顺民族关系、维护民族团结的重要任务之一。七是民族工作与民族社会工作事务。“民族工作是党和政府关于民族地区工作和针对少数民族群体及民族人士工作的总称，它包括政治的、经济的、社会事务等多方面内容”[14]；而“民族社会工作是运用社会工作专业的价值观和社会工作理论方法，依据国家的社会福利政策和民族政策，对面临困境的各民族群体和个人实施救助服务的活动，帮助解决少数民族的经济和社会发展、民族文化的传承与保护，以及民族内部与民族之间的关系等问题”[15]，二者的区别主要在于责任主体，前者单纯是国家政府部门的责任工作，而后者则需要政府、社会和市场的协作互补。八是民族人口工作事务。伴随着市场经济的发展，较大规模的少数民族人口流动和迁移成为一种普遍的现象，这些人口流动不仅扩大了民族间的互动面，推动了民族关系的复杂化，更是“民族融合的门槛，跨入其中的人们在此熔冶着共性，实现着民族过程的进一步推进”[16]。然而大量流动人口的出现“既会对民族地区和少数民族的全面小康社会建设起到巨大的推动作用，又会带来一些新的矛盾，成为新形势下民族问题新的表现形态”[17]。九是民族社会公共治安事务。“社会治安作为一种良好的秩序状态，是与其他诸多公共产品紧密相关的综合性公共产品，它覆盖全社会，以其他许多公共产品为基础，同时也保障了其他公共产品的提供”[18]。

四、民族关系中公共事务管理的结构框架

民族关系中公共事务管理的结构框架，具体包括管理理念、管理实践、管理体制和管理手段四个方面。

民族关系中的公共事务管理理念是指公共部门在处理公共事务问题，调整和理顺民族关系时所依据的价值标准。民族关系中的公共事务管理理念既受到国家性质的影响与制约，也受到民族关系的基本状况的影响与制约。在根本的意义上，民族关系的内容和本质特征由民族关系的性质决定，既受社会制度和时展的制约，也与民族问题的主要内容和解决方式、途径相联系，具有鲜明的时代性[19]。相应地，民族社会中的公共事务管理理念也会具有鲜明的时代性。在资本主义国家，标榜“自由、民主、人权”，但实质上维持民族之间的不平等地位；在社会主义国家，各民族的共同发展成为时代的主题，维护民族间的平等关系是国家的基本理念。在中国，“平等、团结、互助、和谐”既是社会主义民族关系的本质特征，也是民族工作的重要指导原则。

民族关系中的公共事务管理实践是指公共部门在管理理念指导下，从社会利益和少数民族群体利益出发，以制度化方式解决影响民族关系的公共事务问题，通过提供公共产品和公共服务满足各民族成员的普遍需要的活动。简单来讲，民族关系中的公共事务管理实践就是要以制度形式来解决民族关系中的公共事务问题。管理理念不同，管理实践活动也会相应地有所不同。在追求稳定和秩序的管理理念指导下，民族关系中的公共事务管理实践主要表现在表达民族社会利益诉求、协调民族社会矛盾、规范民族社会组织、维持民族社会秩序等领域。在追求公平和正义的管理理念指导下，民族关系中的公共事务管理更多地表现为提供公共产品与公共服务，其中，提供社会保障服务是实现民族关系和谐发展和民族社会公正的基本手段，也是民族关系中的公共事务管理的基本领域。在追求平等、和谐的民族关系的理念指导下，当代中国民族关系中的公共事务管理实践活动主要包括管理和健全公共服务体系、管理和完善社会保障体系、管理和建设民族社区、管理和扩展民族社会组织、管理和深化民族社会工作、管理和创新民族人口工作、管理和强化民族社会公共安全等领域。

民族关系中的公共事务管理体制是指公共事务管理的责任主体（公共部门）之间以及责任主体与服务对象（公共部门与少数民族）之间相对稳定的关系。通常管理理念决定了民族关系中的公共事务管理体制的基本价值取向和管理实践的发展，并不断促进管理体制的完善。相应地，管理理念的落实和实践活动的展开也有赖于由一系列组织和机制组成的民族关系中的公共事务管理体制。在一般意义上，民族关系中的公共事务管理体制是指民族关系的社会管理的组织、功能及其相互关系，其目的是为了处理具有民族性的社会事务、规范社会组织、协调民族利益关系。在稳定、秩序的理念指导下，民族关系中的公共事务管理体制更多地倾向于民族社会矛盾调处机制、民族关系危机管理和民族社会治安综合治理等内容。在公平、正义的理念指导下，民族关系中的公共事务管理体制则主要是与少数民族相联系的社会保障体制、社团管理体制、社会服务体制、民族社区管理体制和民族社会工作体制。从体制构成内容上看，当代中国民族关系中的公共事务管理体制主要包括民族社会保障体制、弱势群体保护体制、流动人口管理体制、社会组织管理体制、社区管理体制、基层社会管理体制、社会服务体制和民族工作体制[20]。

民族关系中的公共事务管理手段是指在管理和解决影响民族关系的公共事务的活动过程中所采用的手段。理念的落实、实践的展开和体制的运行，最终都会有为各种各样的表现形式。政治手段、行政手段、经济手段、法律手段和教育手段都是公共部门在管理民族关系中的公共事务时通常采用的手段。在多元化的多民族社会，需要综合运用这些手段，同时也要及时吸取现代科技进步的成果，补充和应用新型的信息技术手段。

五、民族关系中的公共事务管理

在当代中国的特殊含义

深刻认识民族关系中的公共事务管理概念，必须要注意这一概念在当代中国的特殊性。这主要源于民族概念含义的层次性以及由此所决定的民族关系的层次性。中文语境中的“民族”概念具有四重含义[21]。第一重含义是指作为人类群体形式的民族，例如，中国境内的56个民族。在此种意义上，部分文献和研究者试图用“族群”（ethnic group）来替代民族概念①。第二重含义是指少数民族，即多民族国家内部的少数民族群体，是指多民族国家内部的少数民族群体。例如，中国境内除汉族以外的其他55个民族群体，民族教育、民族地区、民族工作等术语都是在这个意义上来使用民族概念。第三重含义是指国家境内的全体居民。民族与国家之间存在着密切联系，那些生活在同一国家内、接受同一政府管辖的人们群体可以被称为一个民族。例如，中国境内的各个民族群体共同组成了中华民族。第四重含义是指人类历史上的一切民族形式。中文中民族含义的层次性要求人们在分析具体民族现象时，根据需要来选取适当的含义。民族概念的层次性决定了民族关系概念的层次性，相应地，民族关系的含义也具有四重含义。在本文中，民族关系中的公共事务管理主要是在第一和第二重含义的层次上来界定民族关系中的公共事务的概念。

理解民族关系中的公共事务管理概念在中国的特殊性，也需要认识目前中国民族关系的现状。当代中国民族关系总体上呈现出和谐发展的趋势。平等、团结、互助、和谐的新型社会主义民族关系基本形成并且不断得到巩固；56个民族之间谁也离不开谁，“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族之间也相互离不开”；各民族之间在政治、经济、文化和社会生活诸方面所形成的共同因素越来越多，作为中华民族的有机组成部分，各民族对中华民族的认同意识变得更高，自觉性在逐渐增强。但是，也要看到当前中国民族关系发展中不和谐的因素。少数民族聚居地区与东部地区的经济社会发展差距是目前比较突出的不和谐因素[22]。社会转型时期所产生的新矛盾的复杂性加大了处理民族关系的难度；中华文化和在意识形态领域占主导地位的社会主义文化，为各民族共同因素的增多又提供了精神纽带[23]。

（在该文写作过程中，我的研究生秦伟江、刘海兵、郝龙、杨建超、张杰等做了大量的工作。特此致谢！）

注释：

①对族群（ethnic group）概念的认识，是当代中国“民族”概念理论建设的重要组成部分。20世纪70年代末，中国大陆民族学界开始引进ethnic group这一术语，并翻译为“民族群体”、“民族”、“民族集团”、“种族”、“族裔群体”等。后来，借鉴台湾、香港学界的译法，大陆学者将ethnic group译为“族群”。目前“族群”已经成为中国学术界对ethnic group最为流行的译法。

参考文献：

[1][3]张康之、李传军编著.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007：11.4.7.8.

[2]周义程.公共利益、公共事务和公共事业的概念界说[J].南京社会科学，2007，（1）.

[4]俞可平.推进社会管理体制的改革创新[R].学习时报，2007-04-23.

[5]李军鹏.政府社会管理的国际经验研究[J].中国行政管理，2007，（12）.

[6]何增科.社会管理与社会体制[M].北京：中国社会出版社，2008：38.

[7]王乐夫，陈干全，李伟权.公共管理基础理论及体系[M].北京：中国社会科学出版社，2008：20.

[8]中国行政管理学会课题组.我国社会管理和公共服务改革的研究报告[J].中国行政管理.2005，（2）.

[9]郑杭生.社会学视野中的社会建设与社会管理[J].中国人民大学学报，2006，（2）.

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[11]Elizabeth Higginbotham &Margaret L. Anderson， Race and Ethnicity in Society： the Changing Landscape （2nd edition）， Wadsworth Cengage Learning， 2009， p.397.

[12]高永久，郝龙.“关于‘以人为本’新型社区民族工作的方法论思考[J].中南民族大学学报（社会科学版），2013，（1）.

[13]高永久.宗教对民族地区社会稳定的双重作用[J].甘肃社会科学，2003，（4）.

[14]王思斌.民族社会工作：发展与文化的视角[J].民族研究，2012，（4）.

[15]任国英.论民族社会工作的基本意涵、价值理念和实务体系[J].民族研究，2012，（4）.

[16]王希恩.代族际人口流迁与民族过程[J].西南民族大学学报（人文社科版），2008，（5）.

[17]王希恩.中国全面小康社会建设中的少数民族人口流迁及应对原则[J].民族研究，2005，（3）.

[18]陆永.论作为一种公共产品的社会治安[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2007，（6）.

[19]毛公宁.对当代中国民族关系的几点认识[J].西北民族研究，2006，（2）.

[20]何增科.深化十大社会管理体制改革的具体构想[J].北京行政学院学报，2010，（2）.

[21]高永久等.民族社会学概论[M].天津：南开大学出版社，2010：45.

篇3

关键词：精细管理 内涵发展 研究

胜利油田供水事业始于1965年，1983年成立供水公司，1997年实行专业化重组，实现了黄河南北供水的统一管理。目前供水公司已成为集引、蓄、制、供、销、污水处理于一体的专业化水务企业。油田供水公司不同于一般社会上称谓的供水公司，业务范围由水源水利板块、自来水板块、生活污水处理板块等三大板块组成，供水服务面积15000km2。

一、供水公司的行业特点

1、供水的行业特点要求公司不能仅仅追求经济效益。

2、供水担负的任务要求公司在经营上不能完全按市场规律来操作。

二、公司目前发展面临的主要困难

胜利供水业务由于公司设置、服务对象、地理条件等原因，具有其他地方水司不具有的特殊性和用水管理的复杂性，这些都是国家、行业政策文件中没有规定的“个别情况”，得不到政策支持对公司发展造成了不利的制约。

1、供水设施布局分散、干支管线长、覆盖区域广。

2、水利工程规模大、原水自然损耗高、多级提升能耗大。

3、农村供水任务重，水费收入低。

4、油田单位历史遗留的无偿水及“优惠水”等问题，加重了供水经营负担。

5、供水成本持续增长，水价多年未调整，倒挂问题日渐突出。

6、油田内部用水量持续下降，超前建设造成供水能力富余，规模效益低。

7、非法占压、破坏供水设施的情况不断出现，社会非法用水户偷水带来的损失占到漏失总量的50%，但在用水治理方面，缺少打击非法用水的政策支持。

三、对胜利供水实施精细管理内涵式发展的几点建议

针对供水公司存在的主要问题，建议公司大力实施内涵式发展战略，从加强供水内部精细管理、规范油田内外部用水秩序、实施管网户表改造降低漏损、制定灵活的市场开拓政策、加大科研开发力度培植利润增长点、推行关键绩效目标管理压缩供水成本等几方面提升管理水平

1、加强供水内部管理，全面推进精细化管理，提高管理水平。

（1）开展用水普查，健全和完善供水管网、水表和用户档案，准确掌握油田供水区域范围内用户的基本用水情况。指定专人负责建立用水户信用等级档案，对用户信用信息实行分级管理，重点关注水费难以回收的用户。严细开户、改变用水性质、装表拆表、报停、开复和销户管理。规范和完善业务办理流程，严格执行相关工作程序，履行业务审批手续，避免出现随机办理和遗漏、延误、差错现象。

（2）实施分区分类管理，强化内部绩效考核。一是按照“科学合理划片、各级水量清晰、便于考核控制”的原则，对全部管辖区域实行区域计量，形成三级区域计量体系。二是对非居民用户根据用水量分成A、B、C三类，重点加强用水量比较大的A类用户的管理，加大A类用户的监察、查表、收费的频率；强化各类用户用水量变化的分析，掌握各类用户用水的动态。

（3）依据省市政策法规，采取可行措施规范农村用水秩序。一是，以宣传贯彻两个办法为重点，争取水利部门支持，联合乡镇政府和村委会，对用水、节水方面的政策法规及相关知识进行宣传，逐步引导农村居民增强水商品意识，树立“重视水、节约水、依法依规使用水”的新观念。二是，以自然村为单位，实行每个自然村装一条进水管线，实行总表计量；调整改造不符合农村公共供水发展规划的管线，以及被严重占压或与农村居民存在权利冲突的管线；对于符合农村公共供水发展规划的供水设施，向市县区政府申请核发产权证，并按照国土资源部门和水利部门划定的安全保护范围设置警示标志。三是，完善农村用水计量管理，参照比较规范的农村人均用水量，分城中村、农村两类分别计算出单人实际用水量，核定每个农村实际用水量，与目前计量水量的出入情况，确定装表计量方案，提高计量回收率。

2、强化监管和提高管理水平，进一步规范油田内部用水秩序。

根据油田内部用水管理的新情况、新变化，结合油田制度体系建设活动，争取管理局机关管理部门的支持，从修订完善《胜利石油管理局供水管理规定》和《胜利石油管理局节约用水管理规定》等内部用水、节水等方面的管理制度入手，对下列问题从政策上予以明确：

（1）建议油田相关部门合理分配减免户水、电、气减免金额比例，防止水、电、气减免费相互挤占。

（2）管理局、分公司及所属二级单位为处理油地关系而遗留的地方免费用水，应视为油田内部用水。油田层面签订的免费用水协议，由油田进行用水签认；二级单位签订的免费用水协议，由二级单位进行用水签认。

（3）对居民回迁小区用水，住房出租的单户用水，由住房出租者与供水公司签订供水协议；居民回迁小区户表由物业公司管理和收费的，供水公司按小区总表计量收费。对小区出租住房用水，若租用人不交水费，由住房出租人或业主承担。

（4）严禁油田生产单位私自开采地下水或使用地方供水，用水量视同使用供水公司的水量，由局相关部门、供水公司、用水单位三家共同核实用水量，给供水公司结算。

3、争取地方政府支持，规范油田外部用水秩序。

面对屡禁不止的盗水行为，单靠油田自身的力量进行治理，很难取得理想效果，必须依靠地方政府的强力支持，油地联手，共同加大打击盗水行为，建立依法用水的良好环境。

（1）建议油田敦促地方政府制定、修订相关的规定，严厉打击盗水行为。

（2）将供水设施和自来水纳入油田物资稽查范围。对于盗水或破坏供水设施行为认定为盗窃或破坏油田物资，通过加强与公安部门的联动，加大打击违法行为的力度。

（3）建立有效地油地联合用水执法监察机制。

4、加强设施和管网更新改造力度，有效降低供水漏损。

（1）推进供水设施和管网更新改造整体规划，加快实施油田供水管网总体调整改造二期工程。2010年投资约1.2亿元对11条总长度约90.48Km的DN250-DN1000管线改造。项目调整改造后的管网漏损率有望降至15%。

（2）统筹规划油田居民小区管网改造工程，重点抓好管网漏损率较高小区的改造。根据管网整体改造规划，466.6km的小区供水管网改造约需投入11665万元，改造后小区漏损率预计降至5%，预期效益约2000万元。

（3）逐步推进油田居民小区户表外移工程，严控滴漏用水。

5、制定灵活的市场开拓政策。

东营港经济开发区、东营市经济开发区、广饶滨海工业园区的开发建设，给供水公司带来了扭亏为盈的发展空间和机遇，快速立项、快速审批是抢占市场的关键。建议管理局与东营市政府协调，一是明确东营市经济开发区用水市场的划分，避免无序竞争；二是在供水管线投资方面给予政策支持，允许供水公司在集体决策的基础上，可以先投资施工，后报管理局审批立项，补办手续。

篇4

[关键词] 科学发展观 以人为本 公立医院 内涵分析

坚持以人为本, 树立全面协调可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展的科学发展观是新时期建设中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想, 它既是一种宏观的管理理论认识, 也是一种切实的管理行为实践, 对公立医院今后的发展同样具有重要的现实意义和极强的指导意义。当前,新的医疗体制改革方案已经确定,中国的医疗卫生事业正面临着重大机遇,也面临严峻的挑战。当巨大的变革来临之际,我们必须用科学发展观统领医院建设的全局,把握医院时间科学发展观的内涵,坚持以人为本,坚持全面发展、协调发展、可持续发展,不断增强医院综合实力,促进医院全面建设。

一、坚持“以人为本”

科学发展的核心内容是“以人为本”。作为医院,首先要以病人为中心,全心全意为人民健康服务,把患者满意作为医院工作的首要任务;其次要把员工满意作为医院管理工作的出发点和归宿。医患关系是“需要”与“需要的满足”之间的关系,这种关系构成了医院发展的基本矛盾。以病人为中心,是医院发展基本矛盾的主要方面。如果不始终坚持以病人为中心,不努力满足人民群众的生命健康需要,医院就失去了存在的前提。在竞争中必然难以生存,更谈不上发展了。以员工队伍为本,尽管是医院发展基本矛盾的次要方面,如果不加以重视,极有可能影响到“以病人为中心”,只有让员工满意, 才有患者更多的满意。因此,医院必须始终坚持做到以员工队伍为本,形成“尊重人、关心人、依靠人、培养人”的文化氛围,不断提高员工的物质和精神生活水平,努力帮助他们实现自身的社会价值和人生目标。

二、坚持“全面发展”

十六届六中全会指出:“社会要和谐,首先要发展”。这里所指的发展就是“全面发展”。“全面发展”是强调发展的整体性, 在一个统一体中各种要素都要能得到充分而有效的发展。对于医院而言,“全面建设”的内涵就是要做到以下几点:

1.要以质量和安全为价值取向

质量与安全是医院永恒的主题、医疗服务是公益,享受医疗保健服务是人的基本权力。可持续发展的科学质量观要求医院必须改变以经济利益为主导的价值取向,建立“以病人为中心”、“以质量安全为核心”的医院大质量观,使医院质量管理工作保持正确的前进方向。

2.要以内涵建设为发展方向

学科建设、人才培养、科技创新、内部管理等是医院内涵建设的重点,是保证医院质量可持续发展的基础。根据医院发展目标,通过内涵建设使医院质量积累更厚的底蕴,有效地促进技术水平与服务质量、科研与教学、经济效益与社会效益、质量与成本的全面发展。

3.要以患者满意为核心标准

要以患者满意度作为评判医院质量的核心标准,引导医务人员更加关注患者的心理感知和社会需求,为患者提供人性化的医疗服务,确保医院质量能够有效满足人民群众的健康需求,从而有针对性地改进医院质量工作,不断提高医院的服务质量水平。

4.要以文化建设为有效载体

把加强医院文化建设作为医院发展建设的重要载体,积极营造良好的发展氛围,进一步激励医院干部职工的主人翁意识,发挥人的主观能动性,强化人的归属感和集体荣誉感。努力营造既用感情留人,更用事业留人的良好氛围,建立和谐的院内人际关系,为人蜕变成人才创造一切有利的条件。

5.要以管理就是服务为理念

突出临床医疗、教学、科研中心工作地位,科学设置行政管理流程,方便、快捷地做好事务性工作,让广大临床一线的医务人员,把时间多用在病人身上、学生身上,多用在提高医疗技术身上、科研创新身上,建立高效的为临床医疗、教学、科研服务的行政管理和后勤保障运行机制。

6.要以满足群众就医需求为目标

坚持以市场为导向,不断拓展医疗服务领域和医疗服务范围,着眼医疗卫生服务市场发展,紧跟医学技术发展,在继续巩固、强化原有优势技术的基础上,创造一切条件,不断开创新的服务项目和服务领域,满足广大群众日益增长的就医需求。

三、坚持“协调发展”

坚持“协调发展”,就是对影响医院发展的诸多要素做到系统思考、全面兼顾、统筹平衡。对医院来说,坚持“协调发展”应处理好以下几个关系:

1.坚持速度与质量协调发展

医院建设必须讲求速度,要抢抓机遇。没有速度就谈不上发展,发展缓慢等于不发展。就我们医院而言,现在的条件与其他大学附属医院和三甲医院有较大差距,这要求我们必须积极主动创造条件谋求发展。在发展的过程中,我们还必须强调发展速度与建设质量的一致性。正确处理两者的关系,就是要坚持走内涵建设的发展道路,通过优化管理全面提升发展效率,做到发展速度与两个效益的统一、发展数量与发展质量的统一,当前发展与可持续发展的统一。

2.坚持外延与内涵协调发展

要坚持内涵与外延发展并举,以内涵建设为主。一般来说,外延建设注重规模、数量的投入;内涵建设则主要通过挖掘潜力、优化结构、提高效率求得效益。科学发展观强调协调发展和可持续发展,医院只有坚持内涵建设与外延发展相协调,以内涵的提升为主,才能实现可持续发展。内涵的提升,应当是我们医院“十一五”发展的基本任务,只有人才、学科建设,服务质量和服务水平这几个重点都上了层次,“十一五”期间的发展才是真正有绩效的发展。

3.坚持医教研全面协调发展

作为教学医院,我们必须认识到医疗、教学、科研是“一体两翼”的关系,医疗是主体,科研教学是两翼。脱离了临床的科研,就不是医院科研的发展方向;脱离了临床的教学,也不能培养出优秀的人才,而教学和科研也同时能够促进医疗技术的提高。因此,要以医疗技术水平的高标准带动教学、科研的整体提升,以临床中的问题作为教学、科研的主攻方向,并把教学和科研的优秀成果应用于临床医疗当中,实现医、教、研全面协调发展。

4.坚持“可持续发展”

医院的发展需要一个长期的过程,为了实现医院可持续的发展,必须从一下几个方面做好工作:一是要坚持自主创新,尤其是技术和管理上的创新,促进知识经济的发展,不断提高科技对医院发展的贡献率,不断向患者提供优质、安全的技术服务;二是要高效低耗。不断优化资源配置,降低成本,提高效率,最大限度地减低患者的经济负担,处理好医院的长远利益与眼前利益的关系,做到经济效益与社会效益并重,而不片面追求经济效益;三是要卓越服务。医院发展要转变“重技术轻服务”的倾向,要及时了解患者需求,改进服务,延伸服务,接近需求。最大限度满足患者不断增长的需求;四是是要加强人才队伍建设。医院员工作为医疗技术的载体,管理行为的执行者,医疗服务的提供者,他们的数量和质量得到提高后,不仅能满足当前医院建设的需要,也是医院持续发展的不竭动力。

参考文献:

[1]徐爱华:“以人为本”的科学发展观在构建社会主义和谐医院中的实践与思考[J].上海市社会主义学院学报,2008,1:44～48

[2]郭明华 李 哲 劳 宁:树立医院科学发展观 实现医院可持续发展[J].医院管理杂志,2007,14(3):163～165

篇5

关键词：施工生产；企业；文化建设；创新研究

中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）19-0090-02

面对建筑市场的激烈竞争，企业如何做大做强，实现多元化、跨越式发展，这就要求我们坚持“文化兴企”的现代企业文化理念　，坚持以生产经营为中心，以施工生产为主线，重新梳理企业传统文化，去伪存真，精益求精，发挥固有优势，对企业传统文化进行有益整合，同时积极学习国内外先进企业的文化精髓，不断推进企业文化创新，着力推行文化兴企战略，全面提升企业文化形象，精心打造高内涵、有深度的企业文化发展环境。

在贵阳至广州（以下简称贵广）铁路施工企业文化建设中，中铁十二局集团坚持按照“文化兴企”的战略，紧密结合贵广铁路公司所提出的“贵以道惠民，广以和致远”的建设理念，着力培育突出项目文化建设特色的有内涵、有深度的贵广文化环境。

1　坚持以施工生产为主线，着力打造标准化项目文化

1.1 超前谋划，科学定位，深入把握企业文化建设内涵。贵广铁路开工后，中铁十二局集团一声令下，从全国各地组织精兵强将跑步进场，迅速展开施工准备工作。

1.2　集团公司工会派出人员，专门指导指挥部及项目部的建家建线工作。20世纪80年代末期以来，中铁十二局集团在不断探索与创新的基础上，已经逐步建成完善了统一的企业形象识别管理系统，并在京九铁路、青藏铁路、郑西铁路、京沪铁路等国家重要干线铁路及其他铁路、公路、水利、市政、地铁工程建设项目中予以贯彻执行。

1.3　在指挥部、项目部建家建线中，汲取多年来建设经验的同时，紧密结合贵广铁路的建设管理要求和特色，按照“统一策划、统一管理、统一制作、统一安装”的模式，对指挥部、项目部基础文化建设工作进行了指导。同时，结合广西壮族自治区文化建设的特点，对建设内容和形式进行了创新与丰富，收到了较好的效果。

1.4　在实际工作中，紧紧抓住施工生产这根主线，坚持按照“科学、合理、标准化、程式化”的原则抓好项目文化建设。

1.5　在驻地建设中，坚持遵循“租建结合，因地制宜，少占耕地，规范统一，一步到位”的原则，既不铺张浪费，无限提高标准，又满足使用功能，达到标准要求，并充分彰现了企业文化内涵。在拌合站建设中，遵循“合理布局，统一规划，封闭管理”的原则，按照施工单元的划分，组建大中小型拌合站12座。

1.6　为加强工程质量预控，指挥部设置中心试验室，各项目部建立工地试验室，建成了两级试验监控体系，有效地控制了工程物资质量。

1.7　在便道、便桥建设中，遵循“选线合理，少占耕地，新建与扩建结合、满足运输需求，确保安全畅通”的基本原则，修建高标准、强耐久性的施工便道245公里，便桥28座，构建了以企业形象建设为载体，突出企业文化内涵的项目标准化建设。

2　坚持无形文化与有形文化相结合，营造项目建设形象工程

半个多世纪的文化结晶，是我们十二局集团的宝贵财富，又是我们适应市场经济发展需要，不断创新和完善企业文化内涵的宝贵资源。

2.1　在贵广铁路建设中，我们坚持按照无形文化建设与有形文化建设相结合的原则，用无形文化指导有形文化建设，每一项工作，都细心推敲，精心策划，尽心完成。

2.2　我们企业的使命是“奉献精品、创造和谐”，这就要求我们以使命为己任，在生产经营活动中，时刻提醒每名员工，要不断提高自身素养，完善自我，主动肩负起这一使命，以饱满的热情去努力完成好各项工作。

2.3　“不畏艰险、勇攀高峰、领先行业、创誉中外”的企业精神，激励着我们在实际工作中，发扬铁道兵的光荣传统，攻坚克难，勇往直前，树立“永争第一”的坚定信心，努力推进企业创誉中外建筑市场。

2.4　以“诚信、创新、永恒，精品、人品同在”作为企业的核心价值观，更为我们的企业无形文化建设增添了深刻的内涵。正是这样的企业使命、企业精神和核心价值观指导着我们的各项工作，促进企业有形文化的健康发展。

2.5　根据贵广铁路工程结构组成及其特点，在项目管理中，我们的指挥部按照扁平式管理模式，对项目实施组织管理，构建了三级管理体系，即集团公司指挥部和项目经理部均设置“八部一室”，作业工区设工区长、技术、安质、试验、测量等相对应的部门。

2.6　指挥部主要负责全标段工程质量、安全、进度、物资管理、成本监控、对外协调等工作；项目经理部主要负责管区内对外协调和项目的安全、质量、进度、环保等工作；作业工区主要负责本管区的施工作业及工序安全、质量、环水保等。整体上形成对外一个口径，对内一条主线的管理格局。

2.7 在施工过程中，根据工序质量安全管理中出现的问题，及时对标准化管理制度进行了更新与完善。针对施工管理过程中出现的突出矛盾，制定《隧道防排水系统施工强制性作业要求》、《甲供、甲控材料管理的制度》等15项专项制度，消除了管理盲区，强化了质量通病的治理，提高了现场管控能力。

2.8 在施工实践中，指挥部对标准化管理制度实行动态管理，不断修改、补充、完善标准化管理文件，构建了结构清晰、职责分明、内容详实，工作有目标、实施有规范、操作有程序、过程有控制、结果有考核的标准化管理制度。

2.9　指挥部与各项目部建成了上下联动，横向到边，纵向到底的企业标准化建设文化体系，坚持执行人员配备、规章制度、过程控制、现场作业四大标准，真正做到了有章可循，有章可依，有考核、有评比、有总结、有提升。

三年多来，项目施工生产全过程，都以无形文化为指导，确保施工质量、安全、进度、成本管理等各项工作全面受控，真正做到了企业无形文化与有形文化的有机结合，对营造项目工程建设形象工程起到了积极的推进作用。

3　坚持传统文化与文化创新相结合，营造有内涵文化的体系

企业文化的传承与创新发展，是企业发展的历史进程中赋予我们每个管理者的历史使命，也是营造有内涵企业文化体系的重要途径。

3.1　十二局集团在企业文化管理中，坚持秉承传统文化，用优秀的传统文化指导新文化建设。结合施工企业线长、点多、面广，分散性大等特点，始终坚持传统文化与文化创新有机结合的原则，努力营造高内涵的企业文化体系。

3.2　在贵广铁路建设中，一方面按照集团公司文化建设要求，用传统文化理念指导施工生产实践活动；另一方面在建设过程中汲取业主及各兄弟单位的文化特色，同时认真吸收广西壮族自治区地方文化特色，从而不断创新和完善自身的企业文化。

3.3 三年多来，坚持加强与兄弟施工单位的横向联系，多次组织有关人员去兄弟单位指挥部、项目部和工地现场学习观摩；贵广铁路公司也多次组织了标准化建设现场观摩活动，对推进企业间文化交流，创新文化建设起到了积极的推进作用。

3.4　在施工过程中，指挥部坚持突出重点，强化管控，坚持质量安全为核心的项目文化建设。各级管理人员牢固树立了“安全第一、质量至上”的理念，切实增强工程质量和安全的责任意识、忧患意识，以对国家、对人民、对历史高度负责的使命感和责任感，精心组织、精心施工，确保工程质量安全万无一失。

3.5　在隧道施工中严格遵循隧道“零扰动、绿色环保进洞”的原则，全线16个隧道口及4个斜井口，都实现了“零开挖”进洞，有效地控制了洞口原始地质地貌的稳定及植被的保护；其次是强化工序管控，确保工序均衡，加强隧道超前地质预报及围岩量测的管理工作，根据围岩变化，及时调整开挖方法，针对不同的围岩，采取相应的开挖方法。

3.6　在桥梁施工中，指挥部坚持按照工地现场统一布局。在钻机布设、钻孔桩施工、泥浆池、沉淀池安全防护、孔口围挡防护、桥墩施工支架搭设、高空安全防护、混凝土浇筑及养生、沉降观测点设置及钢筋笼加工质量控制等十二个方面进行了规范化、标准化管理。使全标段16个桥梁施工现场做到了整齐划一的管理效果。

3.7　在重难点控制性工程管理中，指挥部狠抓方案预控。首先是加强方案审查和优化管理，按照质量、安全、进度、成本、环水保全面受控的原则，合理配备生产要素，指导项目部科学组织施工。其次是锁定关键线路的节点工期目标，加强现场监督管理力度，确保重难点工程的工期目标可控。

正是传统文化与文化创新的有机结合，有效地促进了项目文化建设向施工生产安全、质量领域的渗透和作用，推动了企业文化建设的纵深发展，为项目健康发展营造了高内涵的文化建设体系。

4　坚持科学发展理念，不断创新发展方式，挖掘文化发展深度

我们坚持企业发展的同时，不断推进企业文化的创新与发展，在生产经营实践活动中，不断挖掘企业文化发展的深度，努力实现“文化兴企”的企业文化发展战略目标。多年来的生产经营实践活动证明，企业文化发展是企业健康发展的催化剂和动力源。

4.1　在京九铁路建设中，我们积累了宝贵的“京九”经验，一度成为指导企业发展的主导思想；在青藏铁路施工中，我们同样获得宝贵的“青藏模式”。时代在进步，企业在发展，同样，我们的企业文化内容也在丰富，形式也在创新。建设一条铁路，我们的企业文化就增添一份丰富的内涵。

4.2　在贵广铁路建设中，十二局集团坚持这一发展理念，各级管理者勇于探索，创新管理，有力地推进了以标准化建设为抓手的项目文化建设。

4.3　两年多来，十二局集团开展了“实干兴企、实干增值”企业核心价值观主题实践活动。贵广指挥部也结合自身特点，开展了“实干”文化创新系列活动，把“实干”文化活动与业主开展的“安全、质量大排查活动”和“检企联防共建——4＋1贵广模式”活动，以及中央开展的“创先争优”活动有力地结合起来，努力打造了项目建设的“实干文化”、“安全、质量文化”、“廉政文化”和“创先争优文化”。通过开展演讲比赛、学习观摩、警示教育、立功竞赛等系列活动，提升全体参建员工的思想和文化素质，促进企业施工生产的顺利进行，使企业文化创新与发展直接成为施工生产管理的催化剂和推动力。

企业文化建设，是企业改革创新的源动力和催化剂，也是企业面对激烈竞争的市场经济立于不败之地的文化软实力的体现。它是企业综合实力的集中体现，更是企业充分体现以人为本，营造人文型现代企业必不可少的元素之一。

参考文献：

[1]　成际贵.黄才良建筑企业文化管理法[M].北京：中国建筑工业出版社，2011.

[2]　刘刚.中国传统文化与企业管理——基于利益相关者理论的视角[M].北京：中国人民大学出版社，2010.

篇6

奠定参谋工作基石，需要正确处理参谋人员与指挥员工作之间的关系

没有将帅就不需要参谋。没有系统的参谋工作也就没有科学指挥。在政治上参谋人员与指挥员之间是平等关系，同志关系。但在军事指挥上参谋人员与指挥员之间的关系是隶属关系，是指挥与被指挥的关系，必须高度集中统一。在军事决策活动中参谋人员与指挥员之间的关系是辅助与主导之间的关系。从参与决策到决策方面讲，参谋人员与指挥员之间还有一个密切配合的关系。一方面，参谋人员必须以自己的聪明才智和有效的工作为指挥员的正确决策和行使指挥权创造条件，适时提出建议，积极主动诱发指挥员的创造性决策思维，在参谋工作岗位上使自身价值凝聚在指挥员的指挥活动中。另一方面，指挥员应充分认识现代条件下，信息高度发展，制约军事行动的因素十分复杂，辅助决策的“人――机”系统发展迅速，光靠指挥员一人决策是绝对不会及时客观的，它需要科学组织，严密高效的指挥群体共同运作。参谋人员正是这一群体中的成员，他们所从事的参谋工作事关整个军事工作全局，事关决策，事关落实。如果指挥员把参谋工作看成一个工具，把与参谋人员的关系定位成是单项领导和指挥关系，参谋人员就必然把决策活动看成仅是指挥员的事，从而难以主动地、大胆地、积极地出谋划策，这势必使决策的合理性大大下降，参谋人员与指挥员之间，也就很难建立起正常的“参谋”与“决策”的关系。为此，指挥员要以党的事业为重，放下架子，为了客观决策，认真听取参谋的建议；参谋人员也要站在首长的高度，以主人翁的姿态，想问题，提建议，真正将参谋工作和指挥员的决策协调发展。

把握谋划的关键，需要参谋人员正确处理理解首长意图思维与指挥员意图思维的关系

参谋人员把握运筹谋划的关键，是正确处理理解首长意图思维与指挥员意图思维的关系。参谋人员理解首长意图（决策）思维与指挥员意图（决策）思维是一致的。参谋人员的工作目标与指挥员的工作目标也是一致的。如果参谋人员离开了指挥员的意图（决策）去思维，去运筹谋划，这种思维是失去了目标的思维。等于无源之水，无本之木，失去了参谋的价值。为此，参谋人员在从技能模式向职能化模式转化时期，理解首长意图仍然是参谋工作的关键环节。在信息高速公路发展的今天，外军以“智囊团”形式出现的一种新型咨询机构。此机构独立于决策者之外，不受决策者干预而从容的进行参谋谋略工作。尽管如此，在决策者和专业咨询机构之间，参谋人员仍然起着决策的咨询作用，军事活动的助手作用和管理中的协调作用。因此，在军事领域的斗争中，参谋人员理解指挥员的意图思维，是参谋工作的关键环节。如果指挥员在确定意图前，吸取各方面的智慧，尤其是吸取司令部参谋人员的谋划精华，决策的客观因素就会因此增强，不确定因素就会减少。如果抛弃参谋人员通过思维加工得出的方案，指挥员的意图（决策）也就得不到修正和完善。所以，处理“二者”关系，不可偏废。

掌握工作的主动权，需要参谋人员正确处理被动性工作与主动性工作的关系

参谋人员在工作中，主动性工作和被动性工作总是相互交织在一起。参谋人员的主观能动性得到了发挥，就能掌握工作的主动权，反之，则被动。这种工作被动性，客观上是由参谋的从属地位和辅助首长工作的实践决定的。其主要表现：一是参谋是首长的助手。司令部参谋人员必须随时按照首长的指示、命令和意图办事，决不能各行其事，另搞一套。二是“桥梁”、保障作用。司令部参谋人员为军事活动的顺利进行或实现军事决策起着桥梁作用。保障指挥畅通，内部关系协调统一，团结战斗的活力。三是参谋是首长的“第二大脑”。时刻为首长提供着各方面的信息，总之，参谋工作总是围绕着首长的决策指挥展开的，从表面看起来总是被动的。但实质上，参谋工作的主动性和创造性有广阔的天地。，其一，在参谋人员“被动”工作中，树立“决策人”意识，争取主动。参谋人员时时处处应站在首长的角度展开工作，准确把握首长在每一阶段最需要解决的问题。不能首长“说什么”，参谋就不加思索的传“什么”，执行“什么”，应围绕中心意图创造性地工作；也不能下边反映什么，参谋就不加整理的向指挥员汇报什么，避免干扰指挥员工作或决策。参谋人员应围绕“意图”寻找主动工作目标的方向，研究某一阶段带有普遍性的问题，思考某一类型问题的方案，为首长决策想问题，解决问题提供较客观的方案，真正从被动中摆脱出来。其二，在参谋人员“被动”工作中，树立科学预测意识，争取优先工作主动权。参谋人员要根据所获取的信息，综合分析情况，得出客观结论供首长选择，这是首长决策的重要依据；根据首长的意图，进行广泛的论证，将正反两方面的问题进行权衡利弊，对未来达成的目标进行预测，提出有价值的意见，从而，发现和弥补首长意图的不足和偏差，以完善首长的意图和决心，必然从参谋工作的被动性工作中取得主动。

实现工作的高效率，需要参谋人员正确处理事务性工作和专业性工作与综合性工作的关系

参谋人员的事务性工作和专业性工作与综合性工作是互相渗透，互相促进，互相制约，对立统一的。参谋的事务性工作和专业性工作是综合性工作的前提和条件，综合性工作是事务性工作和专业性工作的结果，其二者是相辅相称的关系。正确处理“二者”关系，是参谋实现高效工作的关键所在。

参谋人员的事务性工作和专业性工作与综合性工作是统一体。参谋大量的工作时间用在事务性工作和专业性工作之中，但是，始终体现着综合性工作。比如，参谋人员每天都要收集、处理信息，进行归类存档，保证首长对各种信息的需求；围绕“意图”适时的对所属进行协调、组织、计划和指挥。这些工作都是天天如此，年年如此。体现着事务性工作和专业性工作与综合性工作的高度统一。

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关键词：内涵式发展；物业公司；财务管理；模式探讨

伴随着小区业主对自身生活品质要求的不断提升，物业管理已逐步超越了过去的传统内容。包括小区居住环境的安全性保障，或是小区清洁卫生的及时整治，已成为小区物业常规管理的基础性内容。在此基础上，小区业主在其居住满意度评价体系中，增大了居住方便性、舒适性，以及文化内涵提升的要素权重。从而，这一系列的要素指标的出现，迫使现阶段的物业公司须走以内涵式发展为主导的经营道路。

从组织资源的角度，来考察物业公司的内涵式发展道路，实则体现为：在现有人力与物力资源存量的条件下，充分挖掘二者资源的潜力，以期为公司实现最大的效益。其中，效益应包括：经济效益、社会效益。“经济效益”是物业公司作为赢利性组织的应有之义；而“社会效益”就体现为物业管理本身的外部性特征。最后，物业公司财务管理的有效展开，便为上述二者潜力的充分挖掘提供了物质保证。

综上所述，本文将围绕公司财务管理的上述功能展开讨论。

一、物业公司内涵式发展的目标导向

宏观面关于“转变经济发展方式”的要求提出，使得任何企业或公司组织都须采取内涵式发展路径。考察物业公司经营项目的特征，不难知晓：其在开展内涵式发展过程中，不仅存在着自身的经济效益目标，还承担着社会效益目标的实现。由此，以下将着重阐述这两类目标导向。

（一）经济效益目标导向

物业公司经济效益目标可以理解为：在一定的成本约束线条件下，实现公司整体收益最大化的目标；或者，在整体收益一定的条件下，实现成本控制最优化的目标。从物业公司下属的各小区物业管理部门的工作内容不难发现：其在物业管理费相对稳定的前提下，每天都将发生人工费用、水资源漏损费用；甚至因网管损害所发生的原材料购买费用。从中可以感知，物业公司经济效益目标的实现，不仅取决于组织资源的有效整合，还受到诸多不确定性因素的影响。为了简化分析，本文不考察不确定性因素导致的成本构成。

（二）社会效益目标导向

物业公司下属的各小区物业管理部门，直接面对小区业主开展工作。这就说明，物业公司社会声誉度的好与坏，直接来自于业主对各具体物业部门的看法。在房地产业价值链条上，物业公司处于价值链的末段。由于现阶段我国房地产业仍处于卖方市场，从而，物业管理公司在议价能力上受到限制。然而，建立良好的社会声誉度，不仅适应了其工作的外部性特征，还实现了未来拓展自身市场份额的要求。

（三）二者互动共生的目标导向

不难理解，物业公司作为市场经济主体，必然存在着市场舆论的监督，以及自身合理收益回报的需求。二者实则体现为：互动共生的耦合效应。从而，这就给物业公司内涵式发展提供了启示：即内涵式发展应建立在经济效益与社会效益的基础之上，通过二者的共生联动作用，推动物业公司组织资源整合的不断升级优化。

二、目标导向下的资金配置结构

正如上文指出，企业财务管理体现为内涵式发展的物质基础。由此，有关各项目标实现中的资金配置结构，则成为需要讨论的议题。下文根据这样的逻辑关系展开讨论，首先给出内涵式发展的代表性措施，再在此基础上考察资金的配置结构。

（一）代表性措施

在组织资源范畴内来考察代表性措施，可以理解为：对人力与物力在质量上的提升。

1．人力在质量上的提升。具体而言，体现为小区物业管理人员工作能力的提升。在科层组织结构中，物业管理部门根据各岗位职能配置员工，员工中存在管理者与被管理者。针对基层管理者来说，其工作能力的提升不仅表现为日常业务水平的提高；同时，还体现在组织协调能力的提升。针对一线员工而言，则更加要求他们的技能水平与服务意识；并且，伴随着小区面积的扩大以及各种突发事件复杂性的增大，依靠工作团队的力量来解决问题成为常规，因此，一线员工团队精神的培育，也构成了其工作能力提升的重要的内容。

2．物力在质量上的提升。物力包括小区物业管理部门，所使用的一切劳动工具。劳动工具质量的提升，具有这样几点优势：（1）遵循了低碳生产要求；（2）提高了物业生产效率；（3）节约了劳动力数量。然而，伴随着物业公司整体劳动工具质量的提升，其所形成的高资本有机构成现状，必然提高了对员工工作技能的要求。从而，倒逼公司在对员工人力资本存量的提高方面，投入更多的资金；同时，也将增大物业公司资产重置的资金投入。

（二）资金配置结构

不可否认，物业管理行业属于劳动密集型行业。根据马克思价值转型原理可知：全社会价值剩余，将以各行业资产存量所占全社会总资产存量的比例重新分配，从而，作为劳动密集型行业的物业管理业，在价值剩余的分配上将被剥削。不难理解，在平均利润回报较弱的背景下，资金配置结构则变得复杂。

1．公司发展基金。公司发展资金作为公司可支配资金的一部分，承担支撑公司未来发展战略的功能。因此，该项资金划拨具有刚性和预见性的特征。具体就公司发展基金的数量而言，则须根据物业公司目前的赢利能力，以及战略发展的进程来定。本文对此存而不论。

2．公司生产经营预算。公司生产经营预算，体现为上年度对本年度各项事业发展的资金使用存量与组成。包括：（1）员工的培训费用；（2）劳动工具的重置与升级费用；（3）突发事件的处理费用；（4）员工各项报酬的支付。其中，资金配置结构关键在于：“员工培训费用”与“劳动工具升级费用”之间的比例结构。这也是下文“内在要求”中所要着重阐述的对象。

三、资金配置结构下财务管理的内在要求

对内在要求的讨论，实则为下文的财务管理模式的构建提供原则指导。通过上文阐述，不难理解：资金配置结构的确定关键在于“‘员工培训费用’与‘劳动工具升级费用’”之间。为此，在此基础上展开阐述。

（一）支持员工工作能力提升培训的内在要求

以公司财务管理人员培训为例。强化公司财务部门人员的工作能力培训，体现了对组织资源中“人”能力的提升。在开展工作能力培训时，应分别从两个阶段着手：（1）新员工的岗前培训。对于岗前培训而言，主要突出对他们的职业道德、岗位意识、公司文化，以及公司目前的发展规划等方面展开培训与信息传递。（2）老员工的岗中培训。岗中培训应成为一种长效机制，须定期、定内容、定人员。在培训中，应强化对他们的财务法规知识，以及财务管理技能进行提升。

由此可见，公司在此环节的资金投入上，将分别处于：培训人员的各项补贴、培训教师的报酬、场地的使用费用等方面。

（二）支撑公司物质设备升级的内在要求

在绿色、健康的生活理念指导下，必然不断推动着物业公司的设备升级。受到设备资产专用性的影响，其不仅产生较大的显性成本，还会以沉淀成本的形态产生出一定的隐性成本。在物业公司赢利空间普遍不高的背景下，这两项成本成为了公司发展的负担。为此，在实施财务管理的过程中，应有的放矢的开展对其的资金投入。在小区物业管理部门的核心产品供给层面，应强化以人力为主导的资产结构；而在附加产品供给层面，则需要展开资金投入，来提升物业管理部门的客户关系管理程度。

四、内在要求下物业公司财务管理的模式构建

具体的模式构建，如下所述：

（一）物业公司财务与小区物业部门设备采购一体化

根据资本循环原理可知：物业公司经过G-W-G`路径的资本循环，依次产生了三种职能，即货币职能、生产职能、商品职能。其中，处于货币职能阶段的G源于物业公司上一次资本循环过程的回笼资金。物业公司在以内涵式生产经营为主要特征时，财务对于小区物业部门设备采购所需资金（G）必然须进行合理分配。在此背景下，物业公司财务若要对G的量进行合理确定，则须建立起与物业公司战略目标、市场份额，以及小区物业部门管理规模等环节的联动机制。借助物业公司内信息系统这一载体，财务管理将在及时、敏捷、低成本的信息资源下，完成对小区物业部门设备采购领域的资金确定与划拨。

（二）物业公司财务与小区物业部门项目成本控制一体化

伴随着市场环境的演变，物业公司在组织架构方面也动态的发生着调整。以“项目小组”为业务单元的经营模式，成为了物业公司下属小区物业部门增值服务的首选。从而，物业公司财务对项目成本控制便显得格外重要。物业公司财务管理部门作为物业公司的成本中心，必然须全程执行、监控项目资金的预算、使用，以及最终的绩效评价。为此，物业公司财务部门应委派专人进入小区物业部门的增值服务项目组，通过信息收集与成本控制建议的形式，理性引导项目小组的事前与事中活动。针对某些风险性与不确定性较高的项目，物业公司财务部门还应建立专家咨询团队，来进行预期收益率的测算。

当然，对员工的培训支出作为公司的常规业务范畴，这里便不在阐述。

五、小结

从组织资源的角度，来考察物业公司的内涵式发展道路，实则体现为：在现有人力与物力资源存量的条件下，充分挖掘二者资源的潜力，以期为公司实现最大的效益。其在开展内涵式发展过程中，不仅存在着自身的经济效益目标，还承担着社会效益目标的实现。不难理解：资金配置结构的确定关键在于“‘员工培训费用’与‘劳动工具升级费用’”之间；进而，这也就成为了物业公司财务有效管理的切入点。

最后，本文权当抛砖引玉之用。

参考文献：

[1]刘丽霞.改善中小企业财务管理的对策[N]. 财会信报,2011(6).

[2]李海清.加强供电企业成本预算管理的思考[J]. 会计之友,2011(5).

[3]李莉.企业财务管理浅析[J]. 商业文化(下半月),2011(5).

篇8

1.1从招生规模看，公共管理应用型人才培养进入内涵发展阶段

近年公共管理专业硕士学位报考及录取人数大致稳定增长，与试点期间快速扩张不同，常规阶段的公共管理专业学位将转变发展方式，探索如何稳定规模、提高教育质量，内涵建设成为必然发展趋势。随着新增公共管理培养高校的审批放缓，建立在行业自律基础上的质量保障机制，将发挥举足轻重的作用，市场和质量成为公共管理专业人才培养的重要驱动力量［1］。

1.2从教育资源看，公共管理应用型人才培养区域分布不平衡

根据高校所在地区和服务区域不同，我国公共管理培养高校可以划分七大地区（华东、华南、华中、华北、西北、西南、东北）。其中，华东和华北地区综合性大学多，具有培养公共管理资格的高校也较多，教育资源非常丰富。相比而言，华南地区的公共管理培养高校较少，教育资源相对贫乏。教育资源的区域性分布不平衡，必然导致公共管理专业学位发展不平衡，这也将成为公共管理专业学位面临的一大困境。

1.3从教学评估看，公共管理应用型人才内涵建设迫在眉睫

由于公共管理培养高校的区域分布不平衡，造成有些高校在招生宣传中恶性竞争、异地办学不规范行为屡禁不止，严重损害了公共管理专业学位的形象、秩序和质量［2］。开大班、满堂灌等疏于管理、教学松散的培训模式也屡见不鲜。质量是公共管理专业学位建设的生命线，我们必须树立质量意识，以质量求发展，全面推进公共管理应用型人才内涵建设，推动教学改革，促进师资队伍建设，提高教育教学质量，建立良性竞争机制，形成办学特色，是公共管理专业学位可持续发展的必由之路。

二、我国公共管理应用型人才培养的特点分析

2.1公共管理应用型人才培养突出师资背景的多元性

公共管理培养高校实行开放办学的师资队伍建设方针，整合校内外、海内外的优秀师资力量，一方面，注重任课教师的专业背景，跨学科联合培养人才的目的和教师多学科背景的特点比较明显。另一方面，在师资队伍组建中，我国公共管理培养高校注重与政府部门的联系，建立了全方位、多层次的深入、持久的合作方式，聘请政府官员或专家承担教学工作，组建一支专兼职相结合的师资队伍。

2．2公共管理应用型人才培养突出课程设置的实践性

公共管理培养高校都设立了与实践紧密结合、富有针对性的以能力为导向的课程体系。①核心课程更多考虑的是理论知识的系统学习和初步构建，结合我国的历史文化背景和政治经济现实，关注公共管理改革发展，密切联系实际，以加强公共管理研究生综合分析能力的培养。②广设专业方向，以满足不同职业导向和部门导向的人群的需要［3］。③丰富多彩的选修课，内容覆盖多个学科分类，以突出应用型、实践型的培养目标，体现跨学科、复合型特点。

2.3公共管理应用型人才培养突出公共性和管理性

公共管理专业学位建设既包括公共性也包括管理性特征。①管理目标的公共性，公共管理专业学位以培养应用型人才为目标，追求的是公共利益，这有别于一般管理，讲求公平、公开、法治、正义。②管理方式的公共性，在教学方面，要突出实践性教学、场景教学、案例教学等，这有别于传统的学术性教学。在毕业论文撰写方面，公共管理专业学位论文不提倡做抽象的理论研究，应该注重于针对解决具体问题的应用型、实践型研究。比如，问卷调查报告、对策研究、案例分析等。

三、以特色创新促进公共管理应用型人才培养发展

王乐夫教授在第三批公共管理新增培养单位培训暨研讨会开幕式上指出：“我们应吸取培养院校的经验和教训，结合优势学科特色，打造学校自有品牌。公共管理培养应该‘求新不求全’，学校的价值在于某方面的特色，而学校特色又是学校有为的前提［4］。”因此，在公共管理专业学位内涵式发展阶段，我国公共管理培养高校应更加注重在办学过程中形成特色，打造公共管理精英教育模式。

3.1突出订单培养特色，形成学界政界业界联动机制

公共管理应用型人才培养必须立足于对本校优势资源的有效整合，联合学界、政界、业界资源，形成联动机制。①在招生宣传中，通过加强与各级政府部门的战略合作，以地方重大人才需求为导向，积极依靠各级组织人事部门的政策支撑，采用“组织委托、统一考试、择优录取”的方式，面向政府部门和相关行业招收公共管理学生。我国公共管理培养高校应根据自身学科优势，让政界业界对公共管理专业学位有更深入的了解，以增加优质生源［5］。②在培养过程中，根据不同教育对象量身定做课程体系，特别是专业方向课和选修课，整合国内外优质培训资源，开发一系列重点突出、特色鲜明、信息量大的较为实用的培训专题，围绕公共管理学员最需要更新的知识、最想了解的情况、最困惑的问题，深入调查研究开发课程，以应用型研究为主展开教学。③在实践课程方面，让有工作经验的非全日制公共管理学生，结合自身工作实际展开调研，撰写论文；让全日制的公共管理学生有机会深入到地方政府机关实习，实现理论与实践相结合的模式。

3.2突出优势学科特色“，有所为有所不为”做大做强

公共管理应用型人才培养的成功与否，一定要看其是否能立足该校的优势学科，发挥专业优势。①借鉴国际一流大学的经验。如哈佛大学肯尼迪政府学院的公共管理专业学位，强调以经济学定量方法来分析公共政策；锡拉丘兹大学的马克斯维尔公民与公共事务学院，包含了经济、历史、社会、政治学、人类学等多个社会科学系；印第安纳大学的办学特色是环境政策方面的卓越声望；佐治亚大学以行政管理、公共行政为传统学科；普林斯顿大学的伍德·威尔逊公共和国际事务学院的办学特色是公共事务与国际事务的交叉融合；加利福尼亚大学伯克利分校的公共政策学院的办学特色是定量分析培训［6］。②发挥学校优势学科，提供本土化的专业研究方向。就我国而言，公共管理培养高校在合理配置原有教育资源的基础上，积极探索不断创新具有自身特色的公共管理专业学位模式，打造公共管理专业学位自有品牌和核心竞争力，形成各大高校既“百花齐放”又“自成一体”的教育格局。

3．3突出开放办学特色，拓展教师和学生的国际视野

在师资队伍建设方面，中国公共管理专业学位之父夏书章教授所言“教育者先受教育”，要提高我国公共管理专业学位内涵建设，首先必须建设一流的师资力量。①加大校内人才资源整合力度。由于公共管理专业学位具有多学科融合的特点，仅靠某一个系或学院的公共管理学科建设力量单薄，因此要统筹考虑，加大各院、系、所的密切合作，充分发挥人才潜力。②为教师的职业发展提供配套支持措施，组织教师出国研修考察，学习先进的教育理念和教学模式，结合实际应用于公共管理教学实践。③对有一定发展潜力但目前缺乏高水平带头人的学科方向，积极从国内外招聘、加大人才引进力度。或者从国外聘任客座教授，既丰富教学内容，又开阔眼界，能够使公共管理专业学位和学科建设接近国际领先水平。

四、小结

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关键词:共管理；管理学；社会管理论

内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋**的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋**的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去?械！n颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立**行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导**行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求?形枷颍?nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。

篇10

我国经济在快速发展的过程中已经形成了极大的影响规模，随着社会全面建设步伐的不断加快，经济发展带领下的我国社会已经形成了以政治、经济、社会、环境、文化五大内容为一体的综合性时代新常态，在这种时代背景下公共管理的任务及功能也发生了巨大的变化。面对这种时展的剧烈变化要使得其基本社会功能得以发展，就必然要做出相应的调整，并明确当下公共管理发展的现状问题，才能做出有针对性的改革决策，进而实现公共管理的不断完善。本文首先对新常态进行了内涵进行了理论上与现实上的基本分析，然后论述了当前新常态背景下公共管理的主要问题，最后通过问题分析的结论提出了强化公共管理的有效策略。

关键词:

新常态;公共管理;策略

对新常态的研究目前已经经过了几年的历程，自新常态相关研究在我国受到广泛关注之后，对新常态的研究从深度上与范围上都获得了极大的发展，不同研究视角对新常态的研究结论也存在着一定的差别。综合各种研究看，我国的新常态已经成为当前关系国家未来发展战略的关键性因素。受这一观点的影响，自十以来，更是提出了对新常态下国家未来战略规划的重要意见，同时还将新常态作为主要参考提出了未来一定时期内我国更新的治国理念，为新常态的相关理论付诸实践，并与实践有效结合推动我国国家公共管理走出当前困境，提供了有效的支持。

一、新常态的内涵

新常态从理论上看，即通过一系列深刻的变革使原有的传统思路与模式被彻底打破，并建立或形成的一种新的长期稳定的态势。我国针对新常态的研究是通过对国际经济形势进行分析后所提出的结论，随着对新常态研究的不断深入，逐步将新常态的概念转移到社会实践中。在理论研究方面较具代表性的是由北京大学教授黄益平提出的，通过专门性研究黄益平将新常态定位在符合我国当前经济发展形势的本土化内涵上，充分分析了我国所面临的经济形势，如产业升级、经济结构调整、通货膨胀等，并将这些基本形势作为了新常态的主要研究方向及任务。通过对新常态的理论分析不难得出结论，在我国当前的经济发展局势中，如果没有对新常态的专门性研究，那么就无法准确掌握国家与社会的发展趋势。不仅不利于国家的发展，同时对于社会公共管理来说也是极为不利的。当前我国新常态在现实中的发展主要体现在政治、经济、社会、环境、文化等五个方面。

二、新常态下公共管理中的主要问题

(一)治理能力不足。

随着我国新常态的背景日益凸显，公共管理的问题也在被不断扩大，其中最为明显的问题就是治理能力的不足。这些不足不仅是对基本社会管理需求的不满足，同时在公共管理工作分配机制上也存在着明显的问题。例如某一项公共管理的任务各项工作落实时，由于自身管理体制的问题使管理部门之间的任务划分及分配不合理，因此整体功能性较差。此外，从公共管理部门工作人员的个体上看，也存在着工作能力的严重不足，这些都成为公共管理治理能力不足的直接因素。

(二)管理技术有限。

在最初的几年，当新常态已经在悄然影响着我国公共管理时，相关部门还未对公共管理的技术提升有强烈意识，因此在技术投入上了关注度也明显不足。总体上看，公共管理的技术投入与发展较新常态局势的来临处于明显的滞后状态。所以相对新常态的时代背景而言，管理技术水平极为有限，同时管理的技术方法也较为单一。

(三)个体自觉性差。

公共管理组织文化及价值体系建设水平与新常态的背景存在着明显的不协调，如果以这种制度文化作为约束和监督公共管理的基本标准，必然无法获得较好的约束效果。在外就直接表现为公共管理组织人员个体自觉性差，许多个体由于缺乏正确的公共管理文化价值观念而使公共管理价值无法有效发挥。

(四)管理体系改革困难。

我国的公共管理体系目前处于顶层设计管理体系下，当公共管理组织体系实施改革时，必然会选择自上而下的改革推进方式。但这种方式在实施落实的过程中却难以获得成效，地方公共管理部门与上层管理部门之间存在的公共管理工作意向、标准、执行力度的不同都使得管理体系的改革落实难以取得良好的效果，所以管理体系的改革极为困难。

三、新常态公共管理的强化策略

(一)提供整体治理能力。

由于新常态背景的影响基本的公共管理需求发生了剧烈的变化，正是因此对公共管理的治理能力也就提出了新的要求。这种变化局势下，公共管理的改革、调整与新常态背景下的局势变化及管理需求并不同步，所以在外表现出明显的治理能力不足。要使治理能力不足的问题得到根本性解决，在分析了问题的基本成因之后，实施起来相对比较容易。首先，需要对公共管理部门的治理结构进行全面调整，使其能够适应新常态下我国公共管理的需求变化，为公共管理的有效强化提供基本支持。其次，实施治理方法的调整，根据不同的工作需求建立相应的管理实施规划，保证治理方法的实践效果明显。最后，通过专业化的治理能力培养，使工作人员的专业水平稳步提升，根本上保证工作人员的公共管理专业能力。

(二)扩大公共管理创新技术的运用。

随着新常态局势的不断发展深化，对国家公共管理的要求也在同步提升，只有拥有科学完善的技术作为支持，才能支持现代公共管理的工作需求。然而由于公共管理技术的应用存在困难相对较多，要想全面提升管理技术，诸如数字技术、智慧政务等需要有较大的技术与人员投入，短时期内难以实现。虽然从时间上公共管理技术优化面临着明显的困难，然而如果能够从技术创新的角度入手，为公共管理建立起专门性的技术创新体系，就必然能够使每一项技术恰到好处的运用到相应的工作上，从而实现公共管理技术水平的快速提升。一方面应当对基本的公共管理技术进行优先创新提升与应用，使最基本的公共管理工作水平得到发展，才能为下一步的管理技术创新提供前提。另一方面，通过决策技术、绩效治理技术水平的提升，为管理工作思维能力的创新提供更大的发展空间。以基本的管理技术为基础，对管理工作任务进行有效开发，发挥出公共管理的最大工作成效。

(三)重塑价值体系提升个体自觉性。

公共管理工作制度关系着工作效果，作为一种持续性影响管理人员行为及管理效果的重要因素，个体自觉性的提升至关重要。目前造成个体自觉性差的主要原因在于公共管理的价值体系存在与新常态背景的不协调问题。所以，需要从价值体系的重塑调整上入手，提高管理人员的个体自觉性。

(四)建立健全的公共管理体系。

我国的公共管理体系虽然已经在建设法治社会的过程中得到了极大的发展，但受传统的国家治理体系及治理能力的影响，我国在新常态下的公共管理体系长期处于一种功能实现及改革发展的困境中，各项改革措施的推进落实面临诸多不利因素。除了从核心价值体系上进行重塑外，运用现代规范价值、伦理价值也是主要的改革途径之一。另外，还应当提高对新常态下政治、经济、社会、环境、文化的关注，综合各个因素建立起具有实践性价值的公共管理体系。

结束语:

随着我国新常态的提升与进一步明确，我国公共管理中的问题也日益突出，如果不对这些问题加以关注与研究，必然会造成这些问题的不断扩大。受新常态背景的影响，公共管理即面临着发展强化的优势也面临着相应的弱势，要使优势得以发挥、劣势得以避免，建立起科学的管理理念与完善的管理体系必不可少。因此通过对新常态的内涵分析及当前公共管理中的问题分析可以明确，当前我国公共管理的有效加强需要结合公共管理人体体系完善、技术创新与综合治理能力开发等几个方面，才能使公共管理工作的强化得到有效的落实，实现对国家稳定的有效保障。

作者：许柏松 单位:华侨大学

参考文献:

［1］王薇，任保平．提高我国经济增长质量的公共管理创新机制研究［J］．湖北经济学院学报，2015，05:77－81．