公共管理模式范文

导语：如何才能写好一篇公共管理模式，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、公共管理与伦理的关系

“在某种意义上，有文字记载的社会已经是伦理化的社会了。”［4］（P2）这意味着，伦理学的产生具有悠久的历史。因此，无论就理论还是就实践而言，公共管理与伦理都存在密切的联系。第一，伦理对公共管理行为具有重要的约束与规范作用。公共管理活动是在纷繁复杂、千变万化的外部环境中进行的，许多时候需要其主体随机作出选择和决定，然而，刚性的管理规则却无法也无力约束这些选择。因此，具有对与错、是与非、善与恶等基本价值取向的伦理在很大程度上就发挥了规制与约束的功能。甚至一定程度上可以认为，公共管理主体的良心、责任感、正义感是其接纳与实现公共管理行为的依托。伦理既是实现社会控制的机制，也是传统中国人的价值认同。［5］为此，公共管理主体在强化刚性规范的同时，还应该重视伦理道德的自律意识，以提高其伦理修养来弥补法律、法规等刚性约束的不足，形成对公共管理行为的伦理判断。第二，伦理精神的践行需要公共管理提供相应的制度与法律保障。内部控制与外部控制是保障伦理精神践行的两种有效方法。外部控制有伦理立法、伦理法规与伦理监督，内部控制主要是通过伦理教育、伦理激励、伦理宣传与伦理文化建设等方式来进行。而不论是外部控制还是内部控制，都应由相应的公共管理机构来完成的，这就关系到公共管理者的思想观念、价值取向等问题，也涉及到许多具体的行政程序、管理方式和管理技术问题。这说明，公共管理能为伦理精神的践行提供相应的保障。第三，公共管理必须在伦理框架下运作才具有实质合法性。公共管理的合法性有程序合法性与实质合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性，任何政治权威仅仅具有法律形式的合法性是远远不够的，它还必须具有实质性的合法性。这种实质合法性就是合规范性，即合道德性，道德基础才是公共管理最坚实的基础。合道德性的实质意义在于，“政治统治的公正、正义，而公正、正义又体现在对于公民的权利与利益的保护上。如果失去了合规范性，形式合法性也就不具有任何实质性的意义，也就丧失了政治权威存在的理由。”［6］这意味着，公共管理必须在伦理道德的框架下运作才具有实质合法性。然而，纵观人类历史坐标，并不是公共管理运行的每个阶段都具有实质合法性。在统治型与管理型公共管理模式下，由于行政与伦理的严重背离，其运行的实质合法性受到挑战；而在行政与伦理高度统合的服务型模式中，伦理道德给予了公共管理有效运行的强力支撑，其实质合法性才得以逐步确认。

二、统治型公共管理模式：伦理被沦为行政的工具

统治型公共管理模式是农业社会的治理模式。农业社会是以地域、种族、家族等因素为基本依据而把治理对象隔离成不同部分，并在此基础上制造不同身份群体间矛盾与冲突，然后分而治之的社会。王权专制的“统治型”社会要求整个社会根据统治的需要而在等级结构的基础上组织起来，政府管理只不过是统治者私人管理的延伸，带有强制性和明显的暴力倾向。而统治者为了唤起并维持公众对其“合法性”的认可，也竭力进行意识形态的宣教，差等正义论、君权神授论和王权至上论等皆是这一时期的典型表现。这样，“国家就从一个自由处理自己事务的部落组织转变为掠夺和压迫邻近部落的组织，而它的各机关也相应地从人民意志的工具转变为独立的、压迫和统治自己人民的机关了。从此，人们一直在少数人的统治下生活，民主、自由被专制和奴役所取代。”［7］（P165）因此，在这一时期，国家对社会的管理实质上是一种不平等的统治。它以统治者为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，以维护阶级统治为主要任务，以统治者的任意专断为管理方式。［8］（P17）正如马克思所说，这是一种“轻视人、蔑视人，使人不成其为人”的治理模式。统治型公共管理模式是一种建立在权力关系基础上的“权制”模式。在这种模式下，一切制度设计与安排都要围绕巩固和扩大统治权力而进行，它表现的也是是权力意志的物化。由于权力意志总是有马克思所说的那种“任性”的特征，所以需要得到某种力量的矫正。法治是人们首先想到并认为理所当然的矫正工具，但由于其限制了权力的任意运行，历代的统治者至多把它当作一种“边缘化”的工具偶尔采用。如果有谁把“法治”抬高到首要地位，只能以失败告终。法治对权力意志矫正的失败让人们再次思考什么才是权力的稳固外在约束力量，德治进入了人们的视野。一般认为，统治型模式中公共管理的质量取决于治理者的德性、能力和权谋，被统治者希望统治者是一个“有道明君”，而统治者为了权力的巩固也愿意以德治的面目示众，用德治对权治进行修饰、补充、完善，以为其统治谋求长久的合法性。这意味着，要矫正权力意志的“任性”特征，只能更多地求助于包含伦理精神与朴素道德规范的德治。这种道德规范首先介入到权力的边缘地带，一定程度上成为了矫正权力意志和约束权治行为的重要力量，在不与权力意志发生根本性冲突的条件下，是权治的一种有益的补充。因此，在统治型公共管理中，德治就有了不同于法治的命运———被统治者大力推崇，被统治者迫切期望，甚至一度超越“权治”而成为一种“主流话语”、“宏大叙事”。［9］但是，由于农业社会并不具备产生完整的、系统的伦理规范的经济基础、政治体制与民主法制，即使有些伦理因素在社会治理中发挥了作用，也只是以家庭为核心的一般伦理关系在政治活动中的映射，一旦与权力意志发生冲突与矛盾，权力意志就会表现出对道德规范与伦理精神的蔑视与排斥，从而使他们的矫正、约束、规制功能丧失殆尽。也许有人会说，与统治型公共管理模式相联系的道德是与政治同构的，道德条目及其内含的价值准则具有极高的权威性，如中国儒家推行的道德理想就是作为政治理想而存在的，古希腊的柏拉图所推行的理想国、亚里士多德所推行的城邦至高的善也是讲求道德与伦理的表现。［10］但是，在统治型公共管理模式下，以柏拉图与亚里士多德为代表的思想家所提出的正义与善其实只是一种差等的正义与善，其实质是承认人与人之间的先在不平等；而中国古代的德治思想“只能是一种理想，甚至是一种空想……如果统治型社会存在着一些可以判定为德治的形式与内容的话，那也只不过是权治的补充或辅助因素……‘德治’本身并不是一项根本性制度，而是作为手段而存在的，甚至，常常会沦为一种欺骗社会的幌子”。［11］（P177-178）也就是说，统治型公共管理模式下的德治往往是“权制”下的一种工具，维护的是统治阶级的利益，宣扬的是臣民“愚忠与服从”的“美德”，这种无“德制”保障的德治是虚假的、随意的德治，是工具性德治，因而其所蕴含的行政伦理也不过是“权治（制）”的工具和手段而已。“这种‘德治’并不是必然的，往往与少数开明的最高统治者（君主）联系在一起，如果君主昏庸，也就没有什么‘德治’可言……总之，统治型公共管理模式仅仅拥有了‘德治’的形式与外衣，实质上，并不是真正的‘德治’”。［12］（P179）可见，由于缺乏“德制”的保障，统治型公共管理模式下的德治仅是个人的信念、理想与修身养性，而不是制度化的要求。因此，从根本上说，对以暴力和以暴力为后盾的统治型公共管理模式，习俗化的家元伦理并不能减缓其强化人侵犯性品质的倾向，伦理道德无疑会隶属并让位于统治阶级的利益与权力，并直接成为了统治阶级催生臣民意识、强化人生而不平等的先在平等观与差等正义论、维护稳固统治秩序的“工具”。

三、管理型公共管理模式：行政与伦理的背离

人类进入工业社会后，由于分工和交换的发展、工具的革新，生产力突飞猛进，社会的组织化、体系化程度迅速提高，机器化大生产带来了以“效率”为中心的管理理念。为了消除经济与社会发展的巨大障碍，一批批先进的思想家们高举人本主义和民主主义的旗帜，对专制的意识形态和制度体系进行了无情的批判，由此引发了统治型公共管理模式的范式危机。在这种语境下，政府的统治色彩日益淡化，管理职能得到强化并居于主导地位，管理型公共管理模式由此产生。该模式以泰勒的科学管理原理与韦伯的官僚制为理论支撑，其主要特点是：以经济、效率为主要价值取向，忽视公共行政中的责任与公平；强调管理技术、程序与规则，忽视了被管理者的情感需求与组织成员的创新精神；秉行价值中立的观念，注重行政人员的专业化和技术化。显然，与统治型公共管理模式相比，这一模式有巨大的进步。但是，由于它推崇的是庞大的官僚制机器，建立的是一套自上而下的权威与严密的等级秩序，偏重于科学分析和工具理性立场而忽视人类直觉、情感与道德的单向度思考，所以这种模式严重阻碍了个人伦理道德的自主性，剥夺了个人的任何内心情感，使进入其中的人只能有效率地执行别人的意志而不用发挥主观能动性。正如库珀所言，“进入官僚制以后，人们的良知就消失了”。［13］（P195）可见，这个历史阶段成长起来的公共管理模式陷入了科学化、技术化的追求中，丧失了价值考量，加剧了行政伦理的困境，因而它在一切涉及到人的存在与生活的问题时，都显得格格不入。如果说官僚制确立的技术理性、价值中立原则是这一时期行政与伦理背离的理论基础，那么整个社会陷入的一种效率至上、唯利是图、一切向钱看的功利主义倾向则进一步加剧了行政与伦理的背离。梁漱溟认为，西方以功利和个人为主要价值取向的伦理文化虽在改造人类的物质生活条件方面取得了很大的成就，但在精神上却因此受了伤，在道德上产生了堕落的危机。［14］（P76）受此影响，人们产生了有史以来最极端的向钱看的观念，产生了拼命赚钱、精于计算的商业文明，人与人之间的关系、家庭血缘、爱情、友谊、相亲和社会关系，统统受到商业性个人利益的玷污与腐蚀。［15］卢梭在《论人类不平等的起源中》曾对此有深刻的描述。他指出，在这种社会中，每个人出于自己的利益为自己指定的行为准则与公共理性为全体利益而指定的规则常常完全相反。“恐怕没有一个生活富足的有钱人不被他贪婪的继承人暗中希望早点死去-甚至连他自己的儿女也是如此；没有一个海上船只的事故不被另一些商人视为喜讯……人们不得不相互关爱却又彼此伤害。由于职责，他们生来就是敌人，而由于利益，他们又相互欺骗。”［16］（P81）这说明，这一时期所尊奉的个人主义和利己主义的价值标准致使个人权力和利益极度扩张，从而使伦理面临缺失其存在的理论预设的危险，其直接影响是严重腐蚀了公共行政中公益至上的价值观，破坏了办事规则与制度规范，加剧了行政与伦理的进一步背离。此外，管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的伦理因素。管理型公共管理强调的是“法制”下的“法治”，突出的是权力的制约和权利的保障。它力求在权力分散的基础上，对权力腐败进行制度上的防范。然而，法律在限制权力的同时也从根本上排除了道德，在法律治理的明确性与可操作性的追求中，道德被看做了无关紧要的东西。［17］（P143）因此，公共行政中的法律和道德、行政与伦理就发生了背离，在需要权力制约的领域和需要用法来为公民权利的实现提供保障的领域，法制支配着一切。虽然以沃尔多与弗雷德里克森为代表的新公共行政学派不断地重申与呼吁公共行政中道德规范的重要性，力挺公共行政的公共、公平、责任、公民精神等伦理价值，强调社会公平应与经济、效率一同成为官僚制的三大支柱，但是在传统公共行政的深远影响下，在人们普遍确立的以法为纲领的治理理念的干扰下，公共领域与私人领域的道德秩序，道德规范只有在与法、与经济效率不冲突的前提下才能得到认可。尽管人们也有意识把日常生活领域的道德规范带入公共领域，但不道德的社会在人走入社会的时候却对人进行了重塑，使人放弃了日常生活领域的道德。为此，张康之教授指出，“如果说统治行政还拥有虚假的道德外衣的话，那么管理行政连这一层面纱也撕破了，对于管理行政来说，完全封闭了伦理化的道路；它的法律制度化与科学化要求在本质上是反伦理的”。［18］（P103）管理型公共管理模式下伦理与行政的背离可见一斑。

四、服务型公共管理模式：行政与伦理的统合

从管理型公共管理模式的整体来看，它的法制安排与政治体制安排之间存在相当大的悖论，法制要满足市场经济自由平等的要求，而政府体制则以层级化的设置去把法制付诸实施。并且，在法制变成现实的过程中，时时处处都能看到行政命令发挥着主导作用。政府对行政生活的全面干预直接带来了政府职能的扩张与行政规模的庞大，导致了机构臃肿、人浮于事、、繁文缛节、力不从心，由此也带来了越来越多的批判与质疑，管理型公共管理模式在20世纪后期出现了全面的危机。为此，从20世纪70、80年代起，西方发达国家相继掀起了新一轮政府改革运动，力图解决与超越管理型公共管理模式的诸多弊端。该运动呈现出以下三种倾向：一是市场化倾向。主张企业化政府，顾客化公民，并运用现代管理技术，实现全面质量管理和无缝隙流程再造，以提高政府的灵活性、回应性、责任感；二是民主化管理趋向。主张通过政府再造以实现社会公共行政的公平和正义；主张政府与公民社会的合作治理，构建协商合作的治理网络。三是强调服务型公共管理的理念。认为服务型公共管理应强调社会本位、公民本位、权利本位和服务本位，以权力共享、公民参与、合作共治为运行方式，使政府和公民各自回归社会契约的原始逻辑设定，真正践行还权于民的努力方向。新一轮政府改革运动为服务型公共管理模式的产生奠定了坚实的基础。服务型公共管理模式是人类社会从工业社会向后工业社会转型而兴起的管理模式，也是行政共和主义的重要载体。他从公民性的视角出发，对公民意识与公民精神提出了更高的要求，也对行政伦理提出了更高的挑战。［19］这一挑战意味着，该模式要在扬弃统治型、管理型公共管理模式隔绝式、分化式的控制机制的基础上，从事“统合”的工作。通过“统合”，把一切领域、一切方面的积极成果综合成社会发展的动力，以纠正由诸种分化而造成的消极效应。显而易见，作为规制人类行为的基本道德准则，伦理是首要统合的对象。

1、市场经济的伦理诉求呼唤服务型公共管理模式中行政与伦理的统合。市场经济使个人利益得以凸显，并追求一种个人主体意识的增强和个体自我价值的实现，造成了公共利益与个人利益领域的分离。在市场经济的影响下，新公共管理倡导的企业化政府改革造就了一批对公共服务缺乏热情、道德水平低下的公务员队伍，致使政府腐败与不道德行为越来越多。［20］（P82、158）在这种情境下，整个社会面临一系列价值预设的缺失。例如，市场化中人们的价值迷失与人格裂变，全球化、信息化背景下公共领域与私人领域界定的模糊性，科学性原则下公共行政标准的统一化与社会价值、社会文化的多元化之间的冲突，理性官僚制下公共组织片面追求效率而对公平导向的价值理性的背离和贬损，人们在市场化与全球化中“我是谁”、“我找谁”、“我信谁”的绝望呐喊。这表明，市场经济对行政伦理提出了新的诉求，这种诉求使伦理与道德的重要性得以彰显，善、应当、公平、正义、公共利益等概念重新引起了全社会的关注。也就是说，此种背景下的公共管理必然要协调由于利益分化与冲突所引起的各种利益关系的紧张状态，维护社会的和谐有序，体现人类社会发展追求公平正义的价值取向，这一取向呼唤着行政与伦理的统合。

2、对公共利益的共同追求是服务型公共管理模式中行政与伦理统合的基础。在服务型公共管理模式下，行政与伦理在价值取向上是一致的，即都是为了公共利益。公共性、服务性与合作共治性是服务型公共管理模式的根本特征。其中，公共性又是其根本要义之所在。在公共管理的具体实践中，公共组织是公共利益的代表，它的一切行为都应建立在社会公共意志的基础上。“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归。”［21］（P153）因此，作为具体履行公共管理职能的公共管理者，必须维护公共利益，以公共利益为价值取向，并将这种价值观念贯彻在公共管理的日常实践中。［22］（P215-219）这让我们清醒地意识到，无论从公共管理的整体导向还是从公共管理的主体特征来看，公共管理的价值都离不开公共利益，“即使社会大众对于公共利益的具体内容迭有争议，但是其作为公共管理者的职责所在和其行为的指南，却是毋庸置疑的”。［23］（P85）另一方面，此种模式下的伦理也有强烈的公共利益取向。之所以认为此模式下的伦理有强烈的公共利益取向，是因为用其对一定行为进行评判时，往往以其是否有益于公共利益的实现作为其正当性的依据。这种对行为结果的强烈关注，使得公共管理主体的行为集中于公共利益之实现，从而使公共管理活动不偏离其最终的目标。可见，对公共利益价值追求的同一性决定了行政与伦理必将统合在一起。

3、服务型公共管理模式为行政与伦理的统合提供了制度保障。无论从制度设计、行政立法还是行政监督来看，统治与管理型公共管理都存在制度化“官官相护”的无道德的窘境。道德是法律的补充，因而当行政人员触犯法律时，可能会受到制止，而失德与缺德并不影响他成为合格的行政人员。在某种意义上，统治与管理型公共管理自身就是一个不道德的行政体系。“有权者对无权者、权大者对权小者的专横跋扈、无忌妄为，以及权小者对权大者、无权者对有权者的逢迎‘拍马’，归依求庇，构成了行政体系不道德的一面。”［24］（P312）而在服务型公共管理中，法律与道德的关系恰恰相反，法律是道德的补充。只有当道德的约束机制失去效力时，法律才发挥作用。同时，由于服务型公共管理强化了服务意识，淡化了权力观念，就从制度上动摇了行政人员失德和缺德的基础。因为，“权力拜教物的终止，可以使人们对掌权者的监督成为可能，而且不论行政人员的职位有多高，只要他的行为有悖于行政道德，就会受到社会的唾弃法律的惩治。”［25］（P312）此外，在服务型公共管理中，行政人员健康的职业群体意识将取代传统的“官官相护”的族群意识，族群的观念变成了团结互助、有效合作、树立整体服务优势的动力，因而行政行为中的任何不道德现象，都会变得与整个行政体系格格不入，进而受到严厉的制裁与阻止。因此，服务型公共管理模式为伦理道德建设和其在行政行为中发挥作用提供了制度保障，只有在这种模式中，法律与伦理才是统一的，行政人员的行政行为才是合乎公正、平等、正义原则的。张康之教授甚至认为，服务型公共管理模式相关概念的提出本身就蕴含着对“服务”这一充满道德价值色彩的词语的考量。服务型公共管理模式中的伦理是对服务的引申、具体化和体系化，是伴生于服务型政府并指导服务型政府建构的标准。［26］（P185）可见，行政与伦理的统合是服务型公共管理模式本身的应有之义。经过统合，服务型公共管理模式中的伦理具有独特的气质内涵：一方面，它成为了在个性发展和道德约束间保持合理张力、规范公共领域中所有公共行为的，公共组织、公共组织工作人员以及参与公共生活的社会公民都要遵循的价值准则；［27］另一方面，它不再是工具，不再是妄图用“献身”、“自我牺牲”等“利他主义”去说教公共人员甚至全社会，而是充分运用责任、理性和道德感知对他们进行伦理感化，通过管理者服务观念的确立和服务行为的践履，催化人们内心的道德意识。可见，对公益至上的公共利益的维护与追求显然是这一伦理不同于其他伦理的本质所在。这意味着，在服务型模式中，“行政人”应该成为“公共人”，公务人员在道德价值取向上应实现以公共利益为依归的转化。在库珀看来，这种转化是公务人员公共行政角色与市民角色分离的必然结果。这使我们清醒地认识到，服务型公共管理中的伦理应当要重视公民的德性建设，重视对全社会的价值关切，维护公民的权力，维护公共秩序与公共精神，追求公益至上的善。

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(一）企业化政府模式

企业化政府模式是公共行政和私人行政的结合。在西方国家，大多实行三权分立，也就是行政、司法、立法三权分立，三权互相牵制。而这里的行政，是国家政府以国家为后盾，通过公共行政部门履行公共职能以实现公共政策目标的活动称之为公共管理。私人行政是指企事业单位对单位内部的管理活动。公共行政与私人行政在管理方式、管理目的上存在诸多的差别。正是因为这种差别的存在，所以两种管理模式可以相互借鉴、相互融合。企业化政府模式正是公共行政与私人行政的有机结合。企业化政府是社区拥有的政府，政府更多的不是通过一味的压制，而是深人到人民群众中去，了解人民群众的所思所想，让民众能够顾直接的感受到政府的关怀。

(二）参与政府模式

参与政府模式也称之为授权政府模式，顾名思义就是将行政权下放。在政府组织架构中，分为高中低层，甚至是更多的层级，但是我们知道基层工作人员和基层部门是政府组织架构中数量最多的团体，也是直接和民众接触的团体，所以他们往往代表着政府的形象。因为民众遇到问题，首先找的是基层工作人员，一般也是基层工作人员为他们解决问题，那么工作人员的态度与问题解决的好坏就直接决定了民众对政府的看法、支持，以及政府的公信力、威信力等。正是如此，参与政府模式主张应该将权力下放，减少政府组织机构层级，通小高级政府人员与基层政府人员之间的距离。这样高级领导层级可以更有效的掌握民众的情况，也能更有效的解决民众的问题，提高办事效率以及政府的公信力。

(三）灵活政府模式

灵活政府模式调整的是政府组织和政府雇员之间的关系。在传统的行政体制下，政府雇员是终身制，也就是一旦进人政府机构内，只要不犯重大错误，不对民国经济或者国家财产造成重大损失，自己愿意可以一直工作至退休。这样一种政府模式，从保证政府雇员的忠诚度以及积累政府雇员的工作经验等上来说是有促进作用的，但是，长期处于传统的行政体制下，“干多干少一个样”的思想观念会慢慢产生，政府雇员的惰性也会逐渐形成，不利于我国政府的与时俱进与迎接挑战。所以，灵活政府模式倡导是在这种一种任职终身制的模式下引人一种更为灵活的行政模式，例如：采用临时雇佣制。可以通过雇佣的形式招聘一批工作人员来从事特定的工作，当工作完成以后或者聘用期限结束|t，该工作人员即离开。这样，这样即可改善政府组织状况，同时还可&培养政府快速应变的能力。

(四）放松规制政府模式

放松规制政府模式也称之为解除管制政府模式或非管制政府模式。放松规制政府模式其主要调整的是政府和公务员、政府和民众的关系。在传统的行政体制中，公务员必须依章办事，严格的受到程序的限制，其对于决策更改的权力非常的小，因此，公务员工作的积极性、创造性以及自身潜能的发掘都受到严重的束缚。长此以往，公务员对工作的态度就变得对工作没有热爱。而在这样的一种模式下，需要办事的民众也是深受繁琐的程序之苦，在办理一项事情之时，往往需要经过一整套的程序，时间、精力都耗费了不少。所以，民众对这样的一种行政模式也不甚赞同。放松规制政府模式倡导的就是减少行政程序或手续，让公务员有更多的决策权，以及变更的权力。

二、公共管理主要模式分析

(一)公共管理的干预模式

公共管理的干预模式又称官僚模式、科层模式，是一种政府通过庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预和垄断公共管理过程的公共管理模式。在这样一种公共管理模式下，市场对公共管理的方式是间接的。公共管理产生的理论基础是20世纪20年代，马克斯的官僚模型。在干预模式下，人们一天的生活都在政府的干预之下，从一睁眼到睡觉期间，哪怕是睡觉时间，都受到政府的干涉。在公共管理干预模式发展的30多年间，由于政府行政环境的大幅度变化，此种模式的弊端逐渐显露出来，所以人们越来越趋向于市场模式的公共管理。

(二）公共管理的市场模式

公共管理的市场模式即为将政府管理与市场管理相结合，政府与市场分权。政府与市场分权最明显的表现就在于公共服务的收费制度，例如：医疗服务、卫生服务等，这些公共服务的收费制度，可以有效地提高资源的利用率，同时提髙公共管理人员进行公共管理的积极性与创造性。公共管理市场模式的理论基础是公共选择理论和新公共管理理论。所谓的公共选择理论是指公共选择的是由政府来进行的，也就是非市场主体。政府制度和市场制度中的行为都有一个共同点--追求利益。在这种利益追逐下，不管是官僚机构还是一般的企事业单位，其设立也许只是为了谋求某种利益。所以，纯粹的通过市场管理来进行公共管理的模式也是行不通的。而公共管理的市场模式倡导的是将市场与政府相结合来进行公共管理的一种模式。

三、我国公共管理模式的选择及公共管理的社会化

通过对不同公共管理模式的分析，可以得出，不同的时期应该适用不同的管理模式，我国现在在政府或者说公共管理模式中存在三个问题：（1)官僚体制严重；（2）社会公共问题凸出；（3)政府在公共管理中的智能作用不突出。这三个问题的存在决定了我国公共管理模式必须以解决这三个问题为前提，所以，我国可以采用“引导政府模式”的公共管理模式。所谓的引导政府模式即充分发挥政府在公共管理中的组织、协调作用，但是具体的事务则以市场运作的方式发挥政府外的职能。我国政府职能机构长期失衡，积累了诸多的社会公共问题，如：公共服务和公共设施问题；环境问题；人口老龄化问题等。这些问题的解决都需要政府发挥宏观调控的作用，同时也需要引进市场的竞争作用。从而在宏观上和微观上都很好的予以掌控。

四、结语

我国正处于社会的转轨变型期，不管是市场体制还是同市场体制想配合的行政体制都没有建立起来，这是我国目前公共管理中面临的现状。封建官僚制的遗存是我国行政管理中存在的很大问题，官僚制的存在一来降低了公务员工作的积极性以及工作的热情，不利于行政管理管理工作的开展，二来繁杂的程序和手续也阻碍了民众与政府的沟通，不利于民众和政府之间关系的培养。所以，我国公共管理模式一定要在既能够把握住宏观调控，又能够充分的发挥市场的灵活性作用。将政府宏观调控的能力和作用与市场的灵活相结合。

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[关键词]区域公共管理；物联网；超越

[中图分类号]F207 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2013）07-0109-04

物联网是通过信息技术将物与物联通在一起的新一代网络，在近几年引起了全世界的高度关注。美国将物联网视为摆脱金融危机和发展新经济的“双引擎”之一，欧盟提出“物联网行动计划”，日本提出“数字日本创新计划”，韩国提出“U-Korea计划”，纷纷参与到物联网发展制高点的争夺之中。在中国，对物联网的全面关注与研究始于2009年。迄今为止，物联网的研究和开发尚处于探索阶段，在技术和社会层面面临着很多挑战，但其对区域公共管理模式的革命性影响，彰显出物联网与区域公共管理相关研究的必要性和紧迫性。因此，面对物联网时代，我们急需对区域公共管理理论与实践做出相关的调整、充实和提升。

在物联网时代，超越组织边界的复杂问题层出不穷，区域性公共事务和区域化公共问题展现出全球化、区域化和信息化相互渗透、紧密结合的特征。政府、社会和市场通力合作，努力追求区域公共事务的双赢或多赢局面，这正在成为时代主旋律之一。在此背景下，现行区域公共管理模式的弊端日益明显：就价值层面而言，经济价值取向过度。公共价值取向不足，公众参与意识淡薄；就权力层面而言，分权与集权失度，政府、社会与市场权力失衡；就结构层面而言，机构整合协作乏力，组织运作缝隙过大。由此，区域公共管理模式的变革势在必行。在物联网时代，区域公共管理将从诸多方面实现对传统模式的超越。

一、重塑区域公共管理价值

（一）淡化经济价值取向

传统区域公共管理模式主要建立在西方经济学的理论基础之上，其基本价值取向在于提高效率，实现经济价值，因而衡量管理绩效的侧重点是经济和效率。经济学理论对于传统区域公共管理发挥了重要作用，但在物联网时代逐步显现出一些缺陷。一是西方经济学以个人利益为重的核心理念会导致公共利益的丧失。物联网所提供的海量信息具有易感性和难知性，受众在获得信息之后，往往被媒体的传播力量左右，很难对信息内容进行深入甄别和研究，导致传播内容简单化、肤浅化和失真化，个人私利对公共利益的损害很可能因为物联网的力量无限放大。二是以“工具人”和“经济人”为信条的西方经济学忽略了人作为“社会人”、“复杂人”的另一面。在这种信条下，区域公共管理往往会忽视文化因素对网络世界中人性的规制，忽略德治的重要性，使人性的弱点借助物联网而由网络世界传人现实世界，最终引发区域公共伦理危机。三是单纯将西方经济学应用到区域公共管理是一种不太高明的构想。区域公共管理生存于日趋网络化的环境之下，而单纯将经济学手段引入其中，决定了它采纳的价值准则一定是效率优先，其他的诸如公平、正义等价值准则会有意无意地被忽略或剔除，进而陷入区域公共管理合法性的认同危机。

物联网本质上并非谋利的工具，而是一种深刻影响整个社会生产、生活和生存方式的公共产品，除了为企业创造利润之外，更核心的价值是增添社会福利。物联网的公共性应用，其终极目标是通过发掘和覆盖已有的和潜在的市场需求，削减社会成本，最终实现一种社会化盈利。随着物联网画卷的逐步展开，区域公共管理将在一定程度上摈弃西方经济学“经济至上”的价值理念，至少在管理对象和目标上会超越“效率”的价值理念，采纳公共价值管理理论作为主要的理论基础，各公共机构将以追求区域公共价值作为其行动的出发点和落脚点。物联网所提供的人与物、物与物的互动模式有利于人们培养整体性思维、互动性思维、开放性思维和反思性思维。其中，整体性思维是所有思维模式的核心。因此，在物联网时代，改革者将运用整体性思维对区域公共管理进行反思与超越，更加强调区域的公共利益与公共责任，更加注重体现区域社会的代表性、回应性等民主价值，从根本上推进区域公共管理由经济价值到公共价值的重塑。

（二）创造区域公共价值

物联网作为战略性先导产业，在寻找和创造区域公共价值上具有重大作用。一是有助于改进区域公共管理问责方式。物联网既能够为现有的同体问责（即公共管理组织内部的问责）转化为异体问责（即外部对公共管理组织的问责）提供合适的技术平台，也可以为公民参与公共管理和问责提供有效的网络渠道，能够明显减少区域公共管理权责不明的现象，最终实现区域公共管理责任的明晰化。二是有助于完善区域公共危机应对措施。物联网极其便利的信息通信，有助于及时预警区域公共危机，深入了解区域公共危机产生的缘由，有针对性地采取区域公共危机救助措施，最大限度地减少区域公共危机的损失。三是有助于建设区域联合服务型政府。通过物联网，公民能更加便捷地参与和监督区域公共管理活动，区域地方政府能及时了解区域社会的需求，高度协调相互之间的管理措施，从而改变政府以往公共决策的片面性和封闭性，大大增强公共决策的整体性、全面性、开放性和协调性。四是有助于改变区域公共管理程序复杂、权力集中的局面，实现简化公共管理程序、下放公共管理权力的目标。物联网通过感应器和互联网来达到人与物的沟通和交流，实现对“物”的智能化、精确化监管与操作，这为精确寻找区域公共价值提供了极大便利，也为创造区域公共价值提供了着力点。

物联网时代的区域公共价值管理将越来越专注于如何创造区域公共价值。所谓“区域公共价值”，就是区域内公民对区域公共管理期望的集合。区域公共价值的创造与否，主要取决于区域公共干预是否实现了包括社会效益、经济效益和生态效益等在内的区域整体效益。在区域社会中，各类公共组织的责任不是确保自身的延续，而是根据区域发展的需要，积极改变自身的职能和行为，发现、定义和创造区域公共价值。然而，区域公共价值的变动是绝对的，不变是相对的。因此，管理者们需要借助物联网来在绝对变动中寻找相对不变的区域公共价值：其一，分析不同人群的利益偏好；其二，确定公众的利益关注点；其三，引导公众了解区域公共问题，表达区域公共诉求，探究区域问题缘由，寻求区域公共对策。

（三）拓展公众参与渠道

区域公众偏好对区域公共价值发挥决定性作用。区域公共价值最终南区由公众定义，在区域公众与区域公共部门的良性互动中得到确认。在传统媒介中，主体因知识程度、社会阶层等方面的不同，对物体的感知和理解存在一定的差异性。而物联网比以往媒介呈现出更强烈的开放性与平等性，因而这种差异性将逐步缩小。譬如，互联网时代的维基百科强调主体对文字的编辑和对信息的分享，它没有固定的编辑者和把关人，鼓励所有人平等享有修改其中内容的权利。与维基百科不同，物联网强调物体和主体的共同自主。只要用能联网的手机等载体，区域社会的每一个人就都能参与到物联网传播体系中，更为直观地发现自身和寻找信息目标。在物联网社会中，自由、民主、平等的观念更加深入人心。这些观念变迁折射到区域公共管理中，就是人们追求平等互动的意识越发强烈，认为其本质是一个协商、互动和交流的过程。物体作为媒介的实现，更加方便公众将区域公共管理的民主意识和参与意识转化成现实，平等性、开放性也成了物联网时代区域公共管理的基本特征。

二、重构区域公共管理权力

（一）寻求分权与集权的有机结合

传统区域公共管理的一项重要主张就是分权管理，这一主张比较适应传统区域公共管理的需要。然而，进人物联网时代后，在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下，市场变得无界化，信息出现无缝隙化，社会公共事务表现出高度渗透的趋势，区域乃至全球社会间结成“你中有我，我中有你”的相互依赖状态。物联网使得区域性和区域化无论是深度还是广度都得到很大增强，分权管理的弊端逐步凸显出来：它直接削弱了区域地方政府的控制能力，在物联网社会中越来越被认为是不安全的、危险的和不稳定的。由此，物联网时代的区域公共管理开始强调分权与集权的动态平衡。在价值导向上，将以区域公共事务和问题为主要价值导向，从根本上打破行政区域限制，通过物联网把“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务完全纳入区域管理之中。在主体选择上，将抛弃“全能型政府”的理念，推行“合作型政府”的理念。在顶层设计上，将改革政府“单中心”治理模式，推行政府、社会和市场“多中心”治理模式。

（二）构建政府、社会和市场的权力平衡

物联网集公共性与商业性于一身。一方面，物联网通过不同主体的参与来传递和接受信息，这意味其承担着社会公共性，需要按公共领域的规范要求来运行，向公众开放，为公共利益服务。另一方面，物联网有服务对象的限制和利益的局限，并非任何人都可以享受到它的开放性。物联网自其诞生之日起，商业化就已经在其体内潜藏，直至今日生根发芽，并大有枝繁叶茂之势。今天，随着经济的繁荣、制度的完善、大众文化的发展，媒介商业化作为其众多变化的诱因和先导，正以前所未有的速度迅速前进。。物联网的上述属性决定了区域公共管理权力的平衡不再局限于政府内部。事实上，随着物联网铺天盖地的发展和人们素质的提高，组织结构的扁平化和组织权力的外移已成大势。但这并不意味着组织层级制度的消亡。在物联网时代，区域公共管理所寻求的适度集权，不过是将政府内部的权力平衡提升到更高层面的政府、社会和市场间的权力平衡。

寻求区域公共管理的权力平衡并非是在政府、社会和市场之间绝对平等地分配权力，这在实践中也不可能。在那些具有全区域意义的公共事务上，区域地方政府要毫不犹豫地把权力集中起来，并通过行政系统行使这些权力。比如，建立区域发展战略小组和区域公共管理执行处等。但在局部的公共事务上，应当充分赋予社会和市场相应的管理权力。实现区域公共权力的平衡需要做到三点。一是加强法制建设。在政府、社会和市场的权力配置确定好后，要通过制定和完善法律制度来规范和保障这种权力配置，如果没有法律制度的规范保障，权力就难免陷入“收一放”循环的怪圈。二是强化权力监督。在区域公共管理权力失衡或失控的情况下，缺乏有效监督将直接导致权力滥用。因此，必须借助物联网来构建和强化各种监督机制，保证政府、社会和市场相互之间实现严格有效的监督，维护区域整体利益。监控机制应该做到政府既尽可能少干预微观的公共服务事务，又能确保对宏观公共事务实施有效调控，通过监督使政府、社会和市场在法律授权的范围内自由行事。三是完善相关配套措施。任何改革都是系统工程，需要制定和实施相关的配套措施，区域公共管理权力配置改革也理应如此。

三、重组区域公共管理结构

（一）加强公共机构的整合与协作

传统区域公共管理试图解决过去存在的条块分割和部门中心主义问题。但权力的过度下放造成了公共管理机构剧增，公共管理协作决策和问题解决机制缺乏，公共部门之间的沟通和协调存在较大困难，区域公共管理组织结构和服务供给呈现半碎片化。随着物联网的发展，区域公共管理机构的整合将加速。在物联网中，物体与主体的交互促进了区域社会公共空间的建构和理解。其一，物联网拓展了区域公共空问。物联网在激发主体潜能、建构私人空间的同时，在一定意义上也扩张了公共共享空间。因为物体在使主体更加便捷地获取信息、知识和自我的同时，也增强了区域公共领域的开放性。其二，物联网推动了区域社会关系变革。一方面，物联网推动区域社会关系的联结。因为当物体成为信息的载体和实际发起者时，它已经成为传播体系中某种原则的制定者，而这种共识和规则是区域社会关系建立的重要基础。另一方面，物联网推动区域社会关系的变换。媒介的每一次发展，都促成区域公共空间结构的变化。物联网出现后，将进一步促进区域社会关系的细化，使区域公共空间与私人空间不断重构和分化，其界限也将日渐模糊。相应的，区域公共组织也会朝功能化和分布化方向发展。因为区域公共组织不能功能化，就难以因应区域公共空间与私人空间模糊化的态势，整个管理就不可能平稳而有序。因此，区域公共管理者应该充分利用物联网来加强公共组织之间的协作与整合，建立一种由政府、社会和市场组成的新型网络结构和协作机制。

（二）实现公共组织的无缝隙运作

在物联网中，物体是真实性与虚拟性的有机结合体。所谓虚拟，主要是指利用媒介技术，通过数字化来取代原事物而形成新事物。在物联网中，主体通过自身生活体验进入到区域社会空间，物体以或真实或虚拟的方式呈现自身及文化形态：就私人空间而言，物体通过虚拟技术延展了人的真实存在；从区域公共空间来看，物体通过虚拟增加了真实的信息共享机会。由此，物联网一方面带来信息的“虚构”，另一方面也使主体共享的区域空间发生变化。相对传播手段的“虚拟”来说，这种区域公共空间的变化是真实的，并与私人空间的变化紧密相联，从而真正意义上实现了区域公共空间与私人空间的无缝隙状态。

无缝隙的区域社会空间需要无缝隙运作的区域社会组织。传统区域公共管理一定程度上避免了科层制的弊端，并引入市场竞争机制来实现公共利益的总体提升。但在区域公共事务日益网络化、区域公共需求日益多样化的物联网时代，这些做法已经不合时宜，应当构建一种新的“整体性治理”理念。区域公共管理组织结构不应当再基于一种或几种特定的功能，而应该以公众的公共需求为中心来进行顶层设计，在不影响专业化分工的前提下实现公共组织之间的协作。这一顶层设计要具备一定的创新意图，使设计出来的公共服务供给体制机制能够实现纵向层级结构之间和横向功能结构之间的协调发展。这种顶层设计既要克服部门主义、视野狭隘和各自为政的弊端，提高对复杂区域公共管理问题的应对能力，又要调整政府、社会和市场的横向关系，以政府为纽带，构建政府、市场、社会通力合作，和谐运转的区域治理网络，以便更好地满足区域公共服务的需求。

四、重建区域公共管理关系

（一）从侧重市场调控走向市场调控与宏观调控并重

传统区域公共管理的市场化主张体现了其对区域市场化倍加推崇的理念，然而，区域市场化在许多时候和场合都有其自身的局限性。市场经济并不意味着必须减少公共管理，而是应该实行不同的公共管理，因为没有公共管理的区域市场将导致撕裂化的区域社会。在某些特定的区域环境条件下。市场机制的局限会凸显，甚至会对整个区域造成一些消极的影响。就利益分配层面而言，市场经济本质上以利益为导向，因此它不但不阻碍，甚至可能促进纯租金的出现；就伦理层面而言，随着市场经济的发展，区域社会将构建较为完善的社会保障网，但它并非市场机制的产物。实践证明，市场机制并没有传统观念想象的那么神奇，毫无必要对市场化盲从。

传统区域公共管理所推行的过度市场化带来了严重的后果，当私人机构成为公共产品和公共服务的主要生产者时，政府就几乎放弃了应尽的区域公共管理责任。物联网本身就是市场性与公共性高度结合的新媒介，舍弃其一都会导致严重失衡，因此，物联网时代的区域公共管理不应当反对市场化，但应当反对过度的市场化和政府在市场化过程中的某些不适当的做法。因此，在物联网时代，对传统区域公共管理的过度市场化采取的重大修正举措就是加强宏观调控与市场调控的有机结合。政府要充分利用行政、经济、法律、教育诸多手段来调控区域宏观公共事务，同时把部分应当承担的公共产品和公共服务重新收回来自己进行生产和提供。

（二）从第三方政府走向网络化政府

区域公共管理经过多年的市场化发展，出现了所谓的“第三方政府”模式，即政府依赖私人公司和非营利组织来提供公共产品和公共服务。例如。当前美国联邦政府的每一个主要政策行动都是通过公私伙伴关系来进行管理的，如岗位培训、医疗卫生、环境清理、扶贫项目、高速公路等。当政府主要依赖第三方来提供区域公共服务时，政府的绩效也会主要依赖于对合作伙伴的管理能力。然而，虽然第二三方政府与私人组织合作的程度较高，但其对公私网络的管理能力却比较缺乏。因此，物联网时代的区域公共管理对过度市场化的第二个修正就是，以物联网为依托来建设网络化政府，实施网络化治理。事实上，传统区域公共管理在市场化方面最致命的错误并非市场化本身，而是对市场化的管理还保留着明显的等级制政府模式。在公共服务网络单一的年代，这种模式不会有太大问题，公共组织可以通过命令的方式来出色完成整齐划一的日常工作任务。然而，随着物联网的发展，日益发达的区域市场网络和日趋复杂的区域社会网络却迫使公共行政者开发新的治理模式。

从更为宽泛的意义上说，网络化治理不仅是对过度市场化的一种修正，更是一种与所有超出单一组织的活动相适应的区域公共管理模式。当政府、社会和市场共同参与到区域公共产品和服务的生产和提供中来，权力越来越分散，组织界限越来越不固定的时候，就必须要有一个跨越政府、社会和市场的执行网络去完成任务。在这种模式中，公共行政者的核心职责不再是直接管理人员和项目，而是组织区域公共资源、创造区域公共价值。因此，政府直接供给服务的功能将逐步淡化，管理区域公共价值的功能将大大加强。

物联网为第三方政府向网络化政府的发展提供了上乘的技术方案，它使得区域公共管理的信息成本得到极大的下降。伴随着物联网技术的发展，跨组织之间的沟通和交流将变得更好、更快、也更廉价。物联网革命已经以一种崭新的方式将复杂的区域公共管理系统组织起来，这些技术上的进步将更加有力地促进网络化区域公共管理模式的形成与发展，推动网络化区域公共管理时代的到来。

[参考文献]

[1]黄少安，关于制度变迁的三个假说及其验证[J]，中国社会科学，2000，（4）：37-49.

[2]彭彦强，区域经济一体化、地方政府合作与行政权协调[J]，经济体制改革，2009，（6）：138-141.

篇4

摘要：新公共管理理论已经成为70 年代末开始的世界行政改革主导潮流的名词，它的基础是将市场原则运用公共政策和公共管理中，当前，国外大多数高水平大学均以新公共管理理论为基础，使高等学校管理中形成一种竞争机制，从而不断提高高等教育的质量和效益，促进教育水平的不断提高。

关键词：新公共管理理论；大学

新公共管理是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府的等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。

自20世纪90年代初期开始，公共行政的新管理途径开始在美国受到重视，与传统管理途径相类似，这一新途径也是以改革为取向，以期改善公共部门的绩效。在美国，新公共管理理论曾经被原副总统戈尔全国绩效评估中去。其执行要点包括：顾客导向、提升服务机关的执行力、创造动态市场机制、借由市场机制解决问题、分散决策权力与简化预算流程等。如今，其已在美国成为占主导地位的管理途径。[1]

一、新公共管理模式的界定

20 世纪80 年代以来，伴随着西方国家政府的兴起和发展，新公共管理在当代公共行政理论与实践中显现出其主导地位。其管理学的角度批判了，倡导私营化的管理技术，认为适度分权、信任、放松规则等是整治传统并过时了的管理模式的的组织原则。

同时，新公共管理把政府和公共部门看成是一种契约关系，是在契约的参与者共同同意的基础上的一系列具有约束力的互惠承诺，它倡导人们在那些运用于私人部门的制度结构中探索公共管理的新机制，重点就是为公共行政引入契约管理的理念和方法。

二、新公共管理模式的基本观点

新公共共管理模式具有以下基本观点：

（一）专业化管理。专业化管理，就是"让管理者来管理"，即由管理者对结果进行负责，而不仅仅是服从上级的命令。

（二）关注绩效。新公共管理的基本价值由传统公共行政的效率、效能、和公平转为经济、效率、和效能，显示了其对绩效的关注和对经济价值优先性的强调。

（三）以市场为取向、以结果为导向。市场取向是新公共管理的一种方法取向，它一方面主张缩减政府和官僚制组织的作用范围，另一方面倡导新合同主义，通过签订合同，公开招标等方式在公共服务领域引入竞争。新公共管理的基础是将市场原则运用公共政策和公共管理。结果导向。新公共管理认为，实现某些结果不仅是组织的而且也是个人的主要目标。新公共管理首先关注的是结果，至于结果如何实现则没有一定之规。

（四）引进私营部门管理方法。在这方面，新公共管理的主张具体有：引入合同制度改革人事制度，通过解制建设弹性的组织和预算，引入绩效测评、战略管理、全面质量管理等私营部门成功的管理举措。

（五）顾客导向。新公共管理认为，“行政就是服务，公众就是顾客”，而且认为整个经济效率须依赖于公共部门在提供商品及服务时如何对顾客需求做出反应。

（六）政府应该放松管制。新公共管理更应该重视市场竞争、顾客需求及对机关的负责，从而有效的利用人才和财政资源。

（七）外公共行政的组织文化应尽可能朝弹性、创新、解决问题、具有企业精神的方向发展。公共部门的管理者现在其部门或机构的外部关系中是积极的参与者，趋向于和利益集团、政策团体之间建立积极的伙伴关系。

三、新公共管理模式的运用

新公共管理的基础是将市场原则运用到公共政策和公共管理中。在高等教育中，新公共管理模式已经越来越广泛的应用于高等教育领域，进而提高高等教育的质量。

第一，从教育实践方面来看，在20 世纪90 年代初的大学学费几乎是免费的，实际上政府一直支付相当高额的经费。随后阶段性地导入了个人承担费用制度，特别是从90 年代后期，学费上升极为显著。到2003 年，国立大学收入中，中央政府或地方政府负担的费用降低到5 成以下。从1998 年开始中国采取了积极扩大高等教育规模的政策，其中，在接受国立大学监督的同时在运营上完全依靠学费收入的"独立学院"急剧增加，这些机构每年收取15000 元的高额学费。在这个意义上中国的高等教育正在加大对个人负担的依赖程度。

第二，从科学研究方面来看，中国政府从90 年代末开始，为迅速提高研究水准，开始对重点学科集中投资，进而也扩大了竞争性研究资金。相反一般大学的研究经费却限于较低的水准。而且中国的大学，由于实际上财政方面的独立性很强，不论是对政府资金还是民间资金，为获得研究资金正在进行着激烈的竞争。并且大学创办企业，其中发展为大型企业的也为数不少。由于大学教员的基本工资较低，研究资金的获得不仅与高额的附加工资挂钩，还允许研究资金的一部分变为研究者的个人收入，因此对研究者获得研究资金形成了强大的诱因。

如上所述，世界上的高等教育在不断地扩大规模，设施、设备也在不断的更新、优化，而满足这种需要的大多是银行等金融机构。在这个意义上，高等教育展示了特有的市场化模式，这与高等教育在极短时期内迅速发展有着密切的关系，所以新公共管理模式的运用于发展使高等教育的市场化成为必然。

所以，高等教育的市场化趋势充分表明，其只有与政府干预和私人资助相配合才能发挥最大化的效用，而新公共管理模式正顺应了这一趋势，大学管理者们积极吸取这一模式的优点，充分为自身的发展谋取相应的条件与利益。国内的大学管理者应该从中吸取经验，为我所用。

参考文献：

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[关键词] 行政体制； 公共管理； 管理模式

作为一种正在成长着的公共管理新理论范式以及实践模式，新公共管理是公共部门改革的必然产物。新公共管理倡导以顾客、结果和竞争为导向的行政理念，对传统的公共行政体制和方式进行了深刻地扬弃。新公共管理有其新颖、合理之处，它反映了当代西方公共管理实践的发展趋势，体现了公共部门管理研究的新成就。如何运用新公共管理理论构建中国特色公共管理模式，值得探讨。

一、新公共管理模式的内涵

新公共管理运动起源于英国、美国等西方经济发达国家，并逐步扩展到包括中国等发展中国家在内的其他国家乃至全世界。在当代，新公共管理经过20多年的发展和完善，其作用和影响日益突出。新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代公共行政领域持续进行的改革运动。其主要包括八个方面的内容:让管理者进行管理;衡量业绩;产出控制;顾客至上;公共服务机构的分散化和小型化;引入竞争机制;采用私人部门的管理方式;改变管理者与政治家、公众的关系。这八个要点既是当代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理模式的主要特征。

新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位。“公共性”作为新公共管理的一种基础性内涵，决定了新公共管理的客体或对象是公共事务，即国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要；新公共管理模式力图将政府市场化，冒着让社会步入危险的风险让市场扮演一个重要角色，但也产生了如何与公共职能有机结合的问题。一味注重实效的新公共管理模式由于过分强调对“绩效”、“效率”的追求，反而易导致急功近利的短期行为。

二、新公共管理理论应用于我国行政管理改革的构想

(一)加强政府的治理作用。

随着我国社会主义市场经济体制的不断建立和完善，政府的管理职能正在经历一场深刻的历史变革。在经济转轨时期，各级政府普遍面临一方面政府要放权于企业、放权于市场、放权于社会，另一方面政府还要承担起培育市场主体和社会中介组织的任务。建立和完善现代企业制度，完善公司治理结构，促进社会自主化管理，培育和发展社会中介组织，都要政府的支持和扶植。现阶段我们仍然存在政府直接参与市场活动、政府管理经济的方式不够规范，对国有企业的直接干预仍然很多、有效的国有资产管理体制仍未形成，市场配置资源的基础作用未能很好发挥的问题。有鉴于此，当前政府把注意力集中在了进一步调整组织结构，加强和统一宏观调控部门，改革国有资产管理体制、流通管理体制和金融监管体制，强化市场监管力度的改革上。通过这样的措施，可以进一步重新构建政府新的职能体系，明晰政府与市场各自的责任关系。使政府得以充分发挥在建立市场经济体制中的领导和治理作用。

(二)不断改进管理方式和手段。

受传统体制的影响，我国政府管理的成本意识淡薄，庞大的财政支出不仅影响了政府形象，也妨碍了行政效率的提高。十六大提出了通过改进管理方式，推进电子政务来提高行政效率，降低行政成本的新思路。电子政务是政府管理方式的革命，其对政府管理的影响表现为具有生产力性质的政府管理工具的创新，政府通过现代管理手段，转变传统行政方式，提高政府行政效率，降低行政成本。

(三)理顺中央和地方的职权。

要依法规范中央与地方的职能和权限。属于中央职能范围的事务由中央政府统一管理，属于地方政府职能范围的事务由地方政府自主管理；处理好中央垂直管理部门和地方政府的关系。必须按照既有利于国家政权的统一，又要充分调动中央和地方两个积极性的原则，依法明确划分中央与地方的行政管理权限。中央与地方的权力分配及相互关系应当由宪法加以规定。

(四)大力推进以事业单位为代表的管理体制改革。

按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制是我国今后机构改革的重点。我国政府改革的重点是推进政事分开、管办分离，加强政府社会管理和公共服务职能，创新社会管理体制，培育公共服务体系，遵循着“政企分开—政事分开—政社分开”的历史进程不断向前推进。在未来进一步的体制改革中，建立有效的激励与约束机制是一个必须认真解决的问题。中国事业单位改革的方向，是要建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系。

三、构建有中国特色的公共管理模式

随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用，提高公共行政服务的质量和效率，实现公共行政管理的现代化，是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题。

(一)建立新公共管理理念。

信息化和经济全球化正在带来经济社会各个方面飞速变化，带来社会各个群体行为和要求的变化，也要求政府管理社会、服务社会的方式必须发生变化。公共管理所涉及的转变观念实质上是转变对政府作用的定位认识。新公共管理是公共部门应对社会要求、顺应市场化浪潮的时代产物。新公共管理重视公共利益与个人利益相统一，重在公共利益上;强调政府组织与其公共组织相统一，重在政府组织上；主张社会问题管理与资源管理相统一，重在问题解决上；关注结果管理与过程管理相统一，重在结果管理上;提倡管理所追求的公平与效率相统一，重在公平上;要求公共组织的外部管理与内部管理相统一，重在外部管理上。公共管理内涵的本质是公共性。这种公共性是社会性的升华或抽象。公共管理的主体、价值观、手段、对象和目标都体现了公共性，从而与私营部门的管理区别开了。公共管理从权力中心向社会中心转变，从管理中心向服务中心转变，管理原则从对上负责到对下负责转变，等等，也都体现了公共性对公共管理的基本要求。

(二)准确定位服务对象。

新公共管理以公共选择等理论为基础，认为在政府与社会的关系上，政府不再是高高在上的官僚机构，政府服务应以顾客或市场为导向，主张建立一个“企业式政府”。一个政府官员，应该是负责任的“企业家或企业管理人员”，从而改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，社会公众则是因向政府纳税而享受政府服务作为回报的“顾客”。公民对政府的制约主要通过行使政治权利来实现，顾客对企业的控制主要通过购买其商品和服务来实现。企业家式的政府应是以顾客的需求为导向并提供较高服务效率的政府。为此，政府应该以服务对象为顾客，以顾客为上帝，政府服务应该以顾客需求或市场为导向。新公共管理将市场模式引入公共领域后，试图运用顾客驱使制度原理，迫使政府降低公共服务成本，提高效率和质量。我国政府的主要精力和主要财力应当集中到满足公共需求，为老百姓提供更多、更好的公共产品上。“十一五”规划纲要体现了这个要求，首次划定了政府公共服务领域范围，并在经济社会发展的主要目标中，明确提出“基本公共服务明显加强”，将更多的财力投向公共服务领域。

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一、协作性公共管理的理论叙事

追溯区域协调发展理论渊源，罗伯特•阿格拉诺夫和迈克尔•麦圭尔认为协作性管理理论演变脉络主要有三种：古典的管理范式协作机制、网络管理和美国“合作的联邦主义”。但综合国内外学者的研究成果，笔者认为可从反思传统公共行政的基础上，结合地方政府治理理论系谱尤其是整体性治理的协调观，并上升到网络管理的高度来探讨协作性公共管理的理论演变脉络。

（一）反思传统公共行政

古典的管理范式协作机制建立在通过等级制度、一系列严格的命令以及分散的组织实体内部的管理来进行的协调之上（Manadell1988）。阿格拉诺夫和麦圭尔指出，协作性的公共管理处在从传统官僚体制的概念到后官僚体制的范式转变的前沿，传统官僚体制强调对工作的金字塔型的控制以及使工作最大限度地专业化，而在后官僚体制范式中，建立在市场式的训诫之上的新的交易形式取代了外部的监督。[2]巴顿引用州际协议实践经验来反思传统公共行政，他指出，州际协议在很大程度上摆脱了科层控制，它提供一种州政府间的“权力共享”（sharedpower）的途径。[3]新公共管理运动要求政府和公共机构将公民当作客户来积极回应，要求公共服务机构具有效率和效能。但埃瑞•维戈达（EranVigoda）质疑这种回应性忽视将公民看作伙伴关系并开展有效协作。

因为回应是对公民需要的被动、单向的反应，而协作则代表一种更为积极的、两方或多方的双向参与活动。协作代表着一种价值观，每一位参与者都不是纯粹的仆人或主人，而是公共事务舞台上的参与者。[4]当前流行的新公共服务机制构建，越来越注重解决除效率、效能外的社会福利和公共物品的公平配置等主流民主行政价值，越来越注重由政府组织、非政府组织、第三部门以及公民组成的各种不同参与者之间的社会协作。协作性公共管理战略的提出，正是顺应新公共服务理论的发展趋势，对“科层制”和“回应性”等传统公共行政理念的挑战和超越。

（二）整体性治理的协作观

在20世纪90年代中后期，为应对政府治理上出现的“碎片化治理”（fragmen-tationofgovernance）困境，西方主要国家掀起整体政府（wholeofgovernment）改革运动,旨在通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益。[5]在整体治理理念中，协作置于非常重要的位置。希克斯曾于2004年将整体性治理分为协调、整合和相互渗入（increasingclosenessandmutualinvolvement）三个阶段：协调阶段指向于政策议题纳入考虑、政策对话、联合性政策规划与制定；整合阶段则注重联合性执行，并构建无缝隙规划（fullyseamlessprogrammes）；相互渗入阶段通过深入合作，逐渐走向策略联盟、同盟或合并。[6]从希克斯的整体性治理阶段观可见，在整体性治理过程中协调处于非常核心的位置，事实上整合阶段也以协调为主，即“实际行政或执行时的协调”。笔者认为，希克斯的整合性治理中的协调观，和阿格拉诺夫和麦圭尔认为美国“合作的联邦主义”作为协作性公共管理的理论来源的观点是相符合的。阿格拉诺夫和麦圭尔甚至认为，美国“合作的联邦主义”及随后在20世纪30年代出现的政府间关系与管理，在联邦矩阵内运行，可能是最持久的协作性问题解决模型。[7]因此，协作性公共管理和整体性治理中的协调实则内容差异并不大，作为整体性治理中的根本治理机制和深层协作内核，是实现“碎片化治理”的重要解决之道，更是实现政府治理工作逐步走向整合和策略联盟的重要路径。

（三）网络化治理与政府协作

作为政府治理系谱创新模式和整体政府的大范畴之一，网络化治理（Govern-mentbyNetwork）被斯蒂芬•戈德史密斯、威廉•D.埃格斯认为是公共部门管理的最新形态，他们指出，网络化治理象征着世界上改变公共部门形态的第三方政府、协同政府、数字化革命和公民选择等四种有影响的发展趋势正在合流，将第三方政府高水平的公私合作特性与协同政府充沛的网络管理能力结合起来，然后再利用技术将网络连接在一起，并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。[8]周志忍认为，“网络化治理”和“跨部门协作”（Cross-agencyCollaboration）同属于整体性政府的大概念之内，而合作的“跨界性”是整体政府的核心特征之一，跨界又有多种表现形式：同级政府之间、上下级政府之间、不同政策领域之间、公共部门和私人部门之间。[9]

尽管存在整体性治理或网络化治理孰为最新理论的不同见解，但笔者认为，就地方政府协作性公共管理而言，网络化治理更有利于突出地方政府的深层次协作形态，因为在数字化信息时代，网络化治理更多地表现在公共行政机构借助于网络平台开展公共服务。整体性政府的提出，是理论和形式上更加形象和完备，但在实质和内容上则需要网络化治理来涵盖和实施，而无论是整体性政府或网络化治理，其公共政策的制定、执行或监督环节，无一不涉及到协作性公共管理。因此，笔者认为协作是公共管理的魂，是突破传统公共行政桎梏，打造整体政府实现公共服务网络化的灵魂。

二、协作性公共管理的主要内容“协作性管理”

指横向与纵向协作活动的相互重叠活动的统称，公共政策制定与行政的横向环境，包括由非政府组织、私营机构和区域地方政府所掌握的地区间的资源；在纵向管理中，城市政府在州和联邦政府的政策与管制框架内运作，同时有权使用可以利用的资源。[10]

根据西方学者的观点，协作性公共管理主要内容如下：

（一）协作结构类型。政府、非政府组织和私人构成的协作性关系构成，是中外学者研究协作性管理的重点。Agranoff认为有四种协作结构：信息网络、发展型网络、向外拓展型网络和行动网络。[11]奥兰•扬在世界公共事务治理体制中区分为四类协作体制：管理体制、程序体制、项目体制和开发体制。[12]阿格拉诺夫和麦圭尔认为协作性管理类型主要有：Cityville（基于辖区的管理）、NothingHill（节制的）、Vertville（自上而下的）、BargainCity（接受捐赠的）、Centerville（保守的管理）以及Richburb（满足管理）等。[13]这六种类型的本质是强调地方与来自不同政府（部门）等多种组织共同采取战略行动。对基于辖区的城市来说，“多重裂缝”的机制是改善治理的一个机会，而不是对政治过程复杂性的一种简单描绘。[14]

（二）协作性管理活动。协作性管理活动所涉及的面比较广，西方学者对此有不同的见解。Kicker和Koppenjan将协作性公共管理理解为三个活动关系：干预现有的关系、重构关系以及通过建立共识和共同解决问题来深化合作的条件。[15]Agranoff和McGuire提出取代传统公共行政中POSCORD协作性公共管理的四个阶段：即激活（activation）、定位（framing）、动员（mobilizing）、综合（syn-thesizing）。[16]阿格拉诺夫和麦圭尔主要关注城市中组织间链条的范围和复杂性，从纵向链条、横向链条、合伙人和活动间的链条三种层面指出，纵向事务的管理主要是关于例行的、日常的基础问题的解决（Agranoff,1986,1-2）；考察横向的协作性管理的是多维度的（ProvanandMil-ward,1995）；许多城市与合伙人战略性地接触，在协作链条的构成上存在显著的差异。[17]

（三）政府协作政策。由于认识、权力和资源碎片导致的公共治理危机，相伴而来的是政策制定与碎片化。针对信息封闭和政策制定与执行“山头现象”等政策碎片化情况，麦斯•普朗克学派认为政策网络是协调的理想制度框架。该学派认为，政策环境是一个复杂的、动态的、分化的环境，科层的协调已经失灵。在政策网络中，公、私行动者形成网络来交换彼此互赖的资源，以现实共同的利益。[18]网络作为协作结构最紧密的协作组织形式，协作政策制定和执行必然成为协作性公共管理研究的重要内容。阿格拉诺夫和麦圭尔从运行特征的角度来描述协作政策工具：直接供应、规劝，命令、补助和内生工具，并通过计算推断，内生工具使用与协作相关，规劝工具使用（在更低的程度上，命令）与低度协作相关。他们指出，对所有的纵向和横向的活动类型来说，城市所采取的规劝工具越多，协作水平就越低。[19]

三、协作性公共管理的博弈均衡分析

在协作过程框架中，纵横两向的协作都伴随着各方利益的博弈，非合作博弈与合作博弈都有表现。综合文献资料，笔者将协作性公共管理的博弈均衡过程归结为三个阶段：首先经过谈判阶段，包括正式的讨价还价和非正式的意见交流。讨价还价实则是一种非合作博弈，在各参与方讨价还价过程中，由于存在非信息对称问题，讨价还价往往是一种动态博弈过程，直至达到协作性契约。[20]第二阶段是协作机制建设，成本分摊是这一阶段的重要考量因素。奥利佛•威廉姆斯认为，由于契约具有不完整性，通过交易成本一体化能达到完全契约产生的结果，即降低成本和产权分配导致效率。[21]科斯定理Ⅲ指出，当交易费用大于零时，产权的清晰界定将有助于降低人们在交易过程中的成本，改进效率。因此交易成本的降低还需要通过产权结构调整来进行。第三阶段是资源配置阶段，主要考量收益分摊。在合作博弈中集体理性的实现以个体理性的满足为条件。[22]因此，政府协作问题是如何在不违背个性理性的条件实现集体理性，即通过均衡的分配方案，实现集体的利益最大化。

四、结论与展望

通过总结中西方学者对协作性公共管理的观点，笔者有三点体会：

一是公共行政学者对公共行政最新范式的探讨从未停止过。新公共服务理论的提出，一度被国内比较多学者认为是对新公共管理的扬弃。但治理理论尤其是整体性治理的出现，被认为是融合公共服务理论的更高层次。尽管孰为最新范式未有定论，但整体性治理提出的协同政府等理念确实是公共行政的发展趋式。

二是协作性公共管理并不介入最新的公共行政范式之争，而是贯穿于公共行政和治理理论等理论范式发展过程中的整体环节。无论是传统公共行政和新公共服务，还是整体治理理论，都无法离开协作链条的衔接。

三是政策博弈视角是研究协作性公共管理的有效方法。协作性公共管理的研究涉及府际关系尤其是合作关系，研究对象包括政府组织、非政府组织、企业和公民等关系编织而成的社会公共网络，各类网络关系的利益出发点并不一致，利益的差别必然导致不同利益主体的行为差异，需要相应的制度进行协调和规制。

篇7

兴起于20世纪70年代的以“新公共管理”为旗帜的政府再造运动使公共管理的概念得到了广泛传播。但是张康之教授提出的“公共管理”模式的概念与前者有着本质的不同的。从某种意义上说新公共管理运动是“在政府实施干预市场失灵的政策却又出现政府失灵时寻求的新出路”。它在研究方法上存在许多观点、技术、理论的“生硬拼凑”，在思维方式又陷入了“政府——市场”两极思维的陷阱，[1]在价值上更多是效率取向的；在技术手段上则是广泛的市场化。然而“当我们逐渐加强政府活动的民营化的时候，我们事实上是在增加腐败和不道德行为的倾向”。“政府企业化（市场化）运作的改革让我们付出了相当大的道德代价。”[2]（P156，158）可见新公共管理运动忽视了公共价值这一“公共行政”的灵魂。片面强调了社会关系的权力和法律向度而忽视了伦理向度，因此可以说它仍是囿于工业社会的治理模式的建构。

张康之教授所提出的公共管理模式是对“后工业社会治理模式”的全新建构。总体而言,可将“公共管理”理解为后工业社会会中的多元管理主体对以伦理关系为核心的公共管理社会关系的治理，是基于社会道德制度的德治模式；它倡导服务精神以及“合作型”的信任关系，是一种服务型的治理模式；同时又是一种基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本质是德治。具体而言我们可以从以下几个方面理解公共管理的治理模式：

首先，管理主体多元化。传统公共行政模式的一个基本命题是：公共物品只能由公共部门（政府）来提供。[3]（P23）也就是说政府是公共事务管理的唯一主体，其对公共物品的供给是垄断性的。随着后工业社会的到来，市民社会日益壮大，社会自治的程度愈来愈高，打破了原来的行政主体一元化和公共物品供给的垄断性。许多社会自治组织和非营利组织也承担起了公共物品的供给职能，政府的许多管理职能转移给社会，可以从繁杂的日常公共事务管理中解脱出来更多的负责公共政策的制定、执行以及监督。随着公共组织的迅速膨胀，“在政府与社会组织的竞争伙伴关系中，原先国家与社会的分离开始重新走上了一体化的进程。”[4]（P36）国家权力日益回归社会，政府逐渐成为一种与众多其它公共组织平等竞争的权威，整个社会在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主体呈现多元化。

其次，客体中心主义。传统的行政管理模式是“主体中心主义”的。因为传统行政的组织体制是官僚制，权力的配置呈金字塔型，权力的运行是自上而下的支配过程。这决定了管理主体必然处于中心地位，而管理客体被置于边缘性的和受支配的地位。公共管理的社会关系基础是开放、平等的伦理关系，是服务导向的，其组织形式是网络化的任务型组织。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社会成员的服务需求，即以社会成员的满意为目标。公共管理的服务模式不是把社会和公共管理客体的服务期望当作压力，而是动力。客体的服务期望越强，越能强化伦理关系，推动管理的改善。

第三，服务型的治理模式。后工业社会公共权力日益社会化，众多的非政府公共管理组织都成为公共权力的主体。这实际上也意味“管理”的服务化，即公共管理已成为一种为公众服务的活动。因此“服务”是公共管理的核心价值，公共管理的体系已经不再是以权力为中心，而是以服务为中心。“在公共管理中，控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上，必然造就出一种新型的社会治理模式，即一种服务型的社会治理模式。

第四，注重伦理向度的治理模式。完整的社会关系应该是权力关系、法律关系和伦理关系的统一体。然而在农业社会中权力关系处于主导地位。进入工业社会后，法律关系又成为社会关系的中心。后工业社会中的公共管理模式的核心意向是服务与合作，它通过治理主体的自我约束、自我限制来保证提供优质高效的服务,在这种意向支配下的社会关系首先必然是伦理关系。伦理关系成为社会关系的核心，这决定了一切治理形式手段都要围绕“伦理”这一主题来构建。公共管理模式就是伦理关系的制度化，其目标是实现德制，是德治与法制相统一的治理模式。由于公共管理模式具有对工业社会治理模式批判继承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有较高的管理素质，因此新的治理模式更重视公共管理者的道德能力而非管理能力。后工业时代人们之间是高度的合作型信任关系，德治是公共管理模式的本质特征。

张康之教授用一系列规范化的术语为我们界定了一种全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”这一全球性的运动有了新的诠释，这一概念的界定，是从历史发展的实际出发的，也是革命性的。它使我们有理由相信：一切关于社会治理问题的思考，都会在不远的将来归宗于张康之教授对公共管理这一概念的界定。[5]

二、公共管理模式产生的历史必然性

公共管理模式的出现是社会历史发展的必然趋势。张康之教授运用历史现实主义的方法，从社会形态演进的角度给我们阐述了公共管理产生的历史必然性。《公共管理伦理学》所描绘的社会治理模式的演进及其相关因素的变化可以用下面的图表予以简单的概括。

社会治理模式及其相关因素的历史变迁比较

社会形态农业社会工业社会后工业社会

治理制度权制法制德制

治理模式权治

（统治型模式）法治

（管理型模式）德治

（服务型模式）

社会角色身份契约合作

社会关系权力关系为中心法律关系为中心伦理关系为中心

社会领域一体化（同质性）公共领域、私人领域、生活领域总体性

信任关系习俗型信任

（感性）契约型信任

（工具理性）合作型信任

（实质性）

>核心价值秩序效率、公平服务

权威类型权力权威法律权威道德权威

主导精神权力意志法律精神、科学精神服务精神

总体上看，人类社会的治理模式经历了一个从“权治”到“法治”再到“德治”的历史演进过程。权治是农业社会的基本治理模式，即用权力去治理社会，属于统治型的社会治理模式。该模式下法治和德制处于边缘地位。就人们的社会角色而言，此时人们之间是身份关系；“法治”是工业社会的基本治理模式，即人们用法律治理社会，属于管理型的社会治理模式，该模式也有权治的内容，然而德治是受到排斥的，此时人们的角色是由契约关系决定的；到了后工业社会社会治理模式发展到了“德治”，即人们用道德治理。这是一种服务型的社会治理模式。这种模式是德治与法治的统一，当然也有着权治的内容，但是权治已经被边缘化了，此时人们之间是实质性的合作关系。

社会治理模式从“权治”到“法治”再“德治”的变革，是一个客观的逻辑序列和历史进程，公共管理模式的出现具有历史和逻辑的必然性。公共管理作为一种新型的社会治理方式，是德治与法治的统一，其本质是德治的，并且是人类历史上第一个在伦理精神、理念和原则基础上建立起来的社会治理模式。

三、公共管理治理模式的实现途径：德制

1.公共管理模式下制度设计的基石：人的道德存在

面对人类面临的向前的时代，托夫勒坚信：第三次浪潮“将凭借着我们理性的帮助，成为有史以来第一次具有真正人性的文明。”[6]（P3）这也意味着“公共管理”的治理模式要实现人性的全面发展。那么人都包括哪些方面呢？纵观人类的思想史，人们大都徘徊在从人的物质存在和精神存在这种二元分立和同构的立场上来认识人。而张康之教授认为：人不仅是物质存在和精神存在的同构体，而且人还具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一体。人的三个存在之间相互联系、相互制约、缺一不可。道德存在是人的道德潜能通过直觉的方式与社会理性、群体理性或职业理性的契合。道德存在是人的社会性本质所在，它是人的最深层和最本质的存在，道德存在决定了人的道德行为。

人的存在或本质是决定制度设计和制度安排的重要依据。在农业社会和工业社会，人们基于人的物理存在和精神存在所设计的“权制”和“法治”被历史证明是不完善的，无法实现人的自由而充分的发展。根据历史的发展逻辑，后工业社会，人们将从人的道德存在出发进行制度设计和制度安排。因此，对人的道德存在的认识和把握就构成了全部社会生活和活动的基础。

2.“德治”实现的关键：德制

德治思想古已有之，例如孔子有云：为政以德，譬如北辰，居其位而众星拱之。但在统治型和管理型的治理模式中德治只能作为一种可望而不可及的理想。历史经验告诉我们德治绝不可能是一种单单通过道德教化的途径来实现的社会治理方式。历史上所有的建立在个人道德修养基础上的所谓“德治”都最终都只能是“虚幻的德治”。德治的实现最终是人们道德存在的自觉。人的道德存在是客观的，是不可以教的，只能通过道德潜能与社会理性、群体理性或职业理性的相契合而觉醒。德治的实现不是靠公共管理主体的道德修养的提升，而是根源于管理客体的服务需求的刺激和约束。德治是通过认识人们之间的伦理关系并在伦理关系的基础上而做出制度设计和制度安排的结果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目标是建立起道德化了的制度。这一制度框架能够对人起到激励和惩治作用，从而给人们以客观的约束，人们会得到一种客观化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行为都会在潜移默化中具有道德的特征。只有制度和体制的道德才是广泛的，才具有稳定的引导功能的行为规范，在这一点上，是任何个体道德都无法达到的。[7]（P210）“以制度为师“而非道德说教才是德治实现的根本途径。只有谋求制度的道德化才能建立稳定的德治。

公共管理的治理模式是服务导向的，其核心价值是服务。德制建设是公共管理服务精神的物化过程[4]（P8），服务精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保证公共管理者忠诚的去贯彻服务精神，为服务精神的实现提供保障。

公共管理模式是德治与法治的统一体，新的社会治理模式下，德治与法治实现了真正的统一，二者不仅仅作为社会治理的手段而存在，不再从属于工具理性，而成为人的本质的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。

据此德制的建设应该至少包括以下几个原则：其一，在制度安排中有着道德化的合理规范，包含着道德实现的保障机制；并且已经确立的制度应当是有利于道德因素生成和成长的；[7]（P212）其二，德制要有成为服务精神贯彻实施的保障；其三，德制应该是同时在德治与法治两种理念指导之下进行的制度设计和制度安排。

德制的确立是实现德治的前提，而不是终极目标。德治的确立遵循一个循序渐进的逻辑过程。其起点是的道德的制度化。然后通过治理者及其行为的道德化影响整个治理体系中的全体成员，实现一切人的道德化。德制作为整个进程的起点具有关键性的作用，是整个社会治理体系道德化能够稳定持续发展的保障。

第三次浪潮的冲击，意味着人类社会的历史又在经历一场巨大的变革。回顾历史，我们会发现每一次重大的社会变革都有一次的宏大的启蒙运动与之相伴随。后工业时代变革呼唤一场建构性的启蒙，如果说工业社会的启蒙运动确立了法的精神的话，那么它将确立起一种伦理精神；如果说工业社会确立了分工—协作的社会体系的话，那么它将根据合作理念去进行社会建构。[8]《公共管理伦理学》一书描述了公共管理作为一种新型社会治理模式的基本特征和本质，并在服务理念下提出制度设计的构想。《公共管理伦理学》本身就是一本关于第三次浪潮的启蒙性著作，其所蕴含的思想对社会的成功转型以及新时代治理模式的构建有着的重大启蒙意义。

篇8

公共管理学科涉及到的专业非常广，比如说政治学、经济学、社会学等。新兴行业的发展，多变的时代环境，这都给公共管理工作带来了很大的挑战。学校开设公共管理课程的最终目的是为社会培养所需人才，但简单的理论知识教学却使得为社会提供的人才存在着明显的"理论与实践脱节"的状况，学生在进入社会时，不能适应现有的管理工作，而造成这样的现象最根本的原因就是学生缺乏实践训练。现代社会需要具有能力的人才，根据心理学研究表明，人除了先天能力外，更多的能力是通过实践来掌握认知和技能。在现有的公共管理学中，应当认识到实践活动是开发潜能和培养技能的重要方式。

二、公共管理学科实践教学中课程体系的构建

为一提高公共管理学科的实用性，除了要保证学生有一定的实践能力外，更需要学生掌握相应的理论知识。在这样的客观环境下，构建公共管理实践教学模式，首先需要进行公共管理学科的课程体系构建。

1.设置实践与理论并重的课程体系，优化课程资源公共管理中涉及的学科较多，要实现教学资源的最优化，就必须合理开设课程。学生的核心课程包括公共关系学、公共管理学、公共政策学、公共逻辑学，这些课程是学生的专业课程，具有一定的难度，如果让学生在刚进入大学初期就接触这些知识，对学生来说可能存在较大的难度，所以学校应该合理安排课程，在开设专业课之前，安排学生进行经济学、哲学和社会学的学习，这样的学习内容可以为学生以后的专业课程学习奠定良好的基础，从而降低学生学习的难度。合理开设课程可以降低学生学习的难度，从而实现课程资源的最优化配置，为学生的实践学习提供充足的理论指导。

2.改进教学方法，培养学生创新与实践能力在现有的公共管理教学中，多数是采取教师为主体的传统教学方式，这样的教学方式虽然可以为学生提供一定的理论指导，但却忽视了学生的主体性和创新性，所以在开展公共管理实践教学模式中，最重要的是改进教学模式，重视学生实践能力和创新能力的培养。比如，在讲解企业发展管理时，教师可以鼓励学生收集不同的企业发展模式，并且对这些企业的发展管理提出自己的见解，这样的教学方式既可以让学生了解企业管理，也可以在有些过程中进行思考，用这样的方式来培养实践与思考能力。

3.开展专业知识讲座，及时更新学生视野公共管理不仅可以通过学习专业理论知识获得能力，也可以通过专业讲座来学习其所需的知识。优秀的企业管理案例可以给学生很多启迪，所以在这一方面，学校可以组织一定的优秀案例的讲解，并且让学生及时了解现有的社会发展动态。专业讲座方式实际上是对课程的延伸，是培养学生实践能力非常良好的方式。

三、公共管理学科实践教学模式的构建

1.开展校企联合方式，为学生营造良好的实践环境。实践活动的开展需要良好的环境，即使学校可以通过教学为学生提供分析与应用能力，但要真正将这些能力转化为实践能力，就需要参与一定的活动来实现。因此，学校可以通过“校企合作”的方式，定期为企业输入一批优秀人才来进行公司公共管理，这样的管理是直接进入企业日常经营中的，学生面对实际工作的环境，可以最大程度地提高实践能力，从而在以后的工作中更加顺利。

2.创新教学方式，提高教师能力。公共管理需要及时了解现代社会变化，因此在实践教学中很重要的学习就是了解现有的公共管理要求。现在应该加强学校与公共事企业部门的交流，让公共事业部门的管理人员来为学生讲解现阶段的管理要求，这样的方法可以及时更新学生的知识，提高学生的实践与应用能力。同时学校方面也可以定期培训教师，让教师进入事业和企业部门对学生的实践进行指导，这样，在增强学生实践能力的同时，也可以让教师了解现有公共管理模式，在以后的教学中有充足的实践培养能力。

3.改进学校考核方式。学生的成绩考核是检测学校教学质量的重要方式，要构建实践教学模式，很重要的一点就是改革以往的考试方式。将全部的理论知识考核转变为理论知识（50％），实践训练（50％），这样理论与实践并重的考核可以让学生更加重视知识的应用，在进行实习过程中更加重视实践能力的培养，在校期间就拥有良好的职业实践能力。

四、结束语

篇9

【论文关键词】公共信息 资源体制 模式

1公共信息资源管理的主体与客体

1．1公共信息资源的概念

目前，公共信息资源尚无一个公认的概念，纵观国内外学者及行政机构等对于公共信息资源概念的界定，大体可以分为两种。一种狭义的观点认为公共信息资源即是政府信息资源，而另一种更加广义的观点认为公共信息资源的内涵应大于政府信息资源，即包含政府信息资源在内的任何产生并作用于公共领域的信息资源都可视为公共信息资源。

随着社会的 发展 ，仅靠政府已经无法满足社会公众广泛的信息需求，越来越多的社会组织，乃至私人 企业 开始为公众提供信息。显然，单从政府角度来定义公共信息资源是不够全面的。我们认为，公共信息资源是产生于社会领域并能为公众所享用的具有公共物品特性的信息资源。这里所说的公共物品特性，是指它的非竞争性和非排他性。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应；非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。

公共信息资源作为一种公共物品，除具有非竞争性和非排他性这两点基本特征外，还具有其自身的特征。首先，公共信息与公众的日常生活密切相关，关系到工作、 教育 、医疗、社会保障、娱乐等方方面面，政府十分有必要公开这些信息来满足公众对其的需求。

因此，公共信息资源具有公开性。其次，公共信息涉及社会的 经济 、 政治 、文化、科技等各个方面，为社会各项事务提供信息支持，具有十分广泛的适用面。所以公共信息资源具有基础性。再次，公共信息资源还具有公益性特征。公共信息资源作为一种公共产品，社会组织要免费或者以极其低廉的价格为公众提供，而不是以营利为目的。

1．2公共信息资源管理的概念

鉴于人们对于公共信息资源概念的不同界定，对于公共信息资源管理的概念也有各自不同的理解。一部分人仍从政府的角度理解，认为政府信息资源管理即是公共信息资源管理。但是由于公共信息资源产生主体范围的扩大，数量的急剧增加，显然，公共信息资源管理已经不能单纯用政府信息资源管理来解释。结合公共信息资源所具有的公共物品的特性，文本将公共信息资源管理理解为：政府或第三部门等生产公共信息资源的社会组织，为满足公众对公共信息资源的需求以及实现公共信息资源的全社会共享，而对其进行的收集，加工，整理，组织，提供等活动的过程。

1．3公共信息资源管理的主客体

管理作为一项实践活动，必定有它实施管理的一方与接受管理的一方。也就是说必然具备管理活动的主体与客体。很明显，公共信息资源管理的客体无疑是公共信息资源本身。而我们主要要讨论的是公共信息资源管理的主体。

新公共管理理论认为，公共管理活动不仅仅是政府的行政管理职能，也不仅仅将公共管理活动等同于公共部门的管理活动，而是将公共管理看成是在公共产品与公共服务供给过程中由多元主体共同组成的复杂 网络 的治理，是由公共部门、准公共部门及部分参与公共服务提供的私人部门共同对公共事务的处理。

政府作为公共信息资源管理的主体是毋庸置疑的，因为政府在公共信息资源的生产与产生领域中占据着龙头地位。但我们所认同的这项管理活动的主体不再是单一性的，它应包括一切产生公共信息资源的组织或机构等。也就是说，公共信息资源管理的主体应由政府、第三部门以及企业这三方共同组成，而在其中，以三者所占比重来区分其主次。

2建立公共信息资源管理的管理体制

公共信息资源管理作为一个多方参与的管理活动，其管理体制应当是多元化的，而同时也要充分考虑到政府、第三部门以及企业在其中的地位与作用。建立一个政府主导，第三部f3辅助，企业参与的管理体制十分有利于公共信息资源的管理。

2．1政府主导

政府是公共信息资源的主要来源，政府信息资源是公共信息资源的主要组成部分。政府信息资源与公众的日常生活密切相关，如一些 法律 法规条例，医疗制度，劳动保障制度等，都是社会公众所需要的最基本的公共信息，对于此类信息的管理也就显得尤为重要。能否有效地管理好政府信息资源，及时地为公众提供所需信息，都是衡量一个政府能力的关键指标，而政府对于其所产生的信息资源进行管理也是责无旁贷的。

政府作为公共信息的主要生产者，势必要在公共信息资源管理中起到主导作用，在全社会的公共信息资源管理中总揽全局。政府在其中的职责主要体现在以下几个方面：

(1)设立专门的公共信息资源管理机构，对全社会的公共信息资源作统一合理的管理、规划和配置。这一机构应当聘用具有专门知识和技能的人员负责对公共信息资源的收集、整理、加工、存储和提供等活动。

(2)制定公共信息资源管理的相关法律、法规、政策、标准等，规范社会各个领域对公共信息资源的管理、利用与获取，防止出现公共信息资源的垄断、浪费、不公开等社会问题，尤其要注重 金融 保险、教育、人力资源、基础设施、公共工程和公共服务等信息问题比较严重的公共领域的管理。

(3)为社会公众提供有效的公共信息资源服务，方便公众对公共信息资源的查找和获取。公共信息资源的提供与获取要做到规范化，政府设立的公共信息资源管理机构作为公众获取公共信息资源的窗口，通过建立信息中心或官方网站等途径，为公众搭建获取公共信息资源的平台，以便更好地进行信息服务。

2．2第三部门辅助

第三部门，亦称非营利性组织，是指除政府部门和以营利为目的的市场部门(企业)之外的组织或部门。第三部门包括慈善组织、民间社团等，具体表现为各种各样的行业协会、商会、学会、研究会、学校、 医院 、福利院、图书馆、文化馆、美术馆、博物馆、 体育 馆等，它与政府部门、市场部门共同构成当代社会协调运转的不可缺少的组成部分。

第三部门在其自身的运作过程中，会产生各种相关信息，而其作为一种公共组织以及它的非营利性则决定了这些信息是具有公共性质的，其自身所产生这些的可公开、可供公众利用的信息也属公共信息资源范畴。第三部门所产生的公共信息资源种类繁多、参差不齐、分布分散，加强第三部门对其自身所产生的公共信息资源的管理也是社会公共信息资源管理中的一个重要方面，它完全可以并且有理由加入到社会公共信息资源的管理中，帮助政府进行管理。

2．3 企业 参与

科斯的经典 论文 《 经济 学的灯塔》中的研究表明，一向认为必须由政府经营的公共产品也是可以由私人提供和经营的。同时，私人部门的一些信息也内在的具有公共信息的性质，例如上市公司的财务报告、市场交易信息等都属于公共信息资源。可见，公共信息资源并不是与企业毫无关系的。

但是，企业毕竟是以营利为目的，所以其对于信息的公开程度是非常小的。有些企业的信息是政府强制规定要求公开的，如食品的原料、配料，药品的成分、副作用等，但涉及企业内部技术等的商业信息则不属于公共信息。大多数情况下，企业自身并没有意识到自己所产生的一些公共信息，这些公共信息仅是以“副产品”的形式被顺带生产出来，而企业可能也没有多少兴趣来对其进行专门的管理。但即使如此，我们也不能忽视这部分信息资源。我们所说的企业参与到公共信息资源的管理中来，是说企业作为生产公共信息资源的一类主体管理好其自身所产生的公共信息。

3构建公共信息资源的管理模式

3．1分散式管理模式

分散式管理是一种微观的管理模式。简言之，就是社会各部门、各机构对自己所生产的公共信息进行收集、加工、整理、保存与提供等活动。就政府而言，各个政府部门、机构在日常的社会管理与服务活动中都会产生大量的公共信息，而这种分散式管理就是各部门自行管理其所产生的那一部分信息。

第三部门所涉及的社会组织是十分庞杂的，它们在社会活动中也会生产出繁杂的公共信息，对于这些公共信息，各部门则要配备专人来进行管理。对于企业来说，公共信息有时作为一种“副产品”被生产出来，这些信息中的一部分是公众生活中所不可缺少的，比如药物的成分与副作用的这一类重要的信息。可见，企业也完全有必要将自己的这一部分信息管理起来。

可见，分散式管理是一种普遍适用的管理模式。但我们要特别注意的是，只有在政府的统一规范与监督下，这种相对宽松的管理模式才可以顺利实施。

3．2集中式管理模式

集中式管理是一种宏观的管理模式，在整个社会领域中，主要在政府和第三部门两个领域中完成。这种管理模式要求政府设立专门的公共信息资源管理机构(如公共信息资源管理办公室)，负责对各个政府部门的公共信息资源进行统一的管理。这一机构除了制定公共信息资源管理的相关政策法规外，最主要的是要对各政府部门中所产生的公共信息进行集中管理。各政府部门将其所产生出来的公共信息上传到这一集中管理机构，由该机构的工作人员进行统一加工后，通过官方网站提供给社会公众。

在第三部门中，公共图书馆相对于其他机构而言，在信息的管理上，具有人员、技术、设备、环境等一系列的优势，因此，由各地区的省级图书馆管理第三部门其他组织的公共信息资源是十分适合的。各地区省级图书馆作为第三部门中公共信息资源管理的主导，定期收集、整理、加工第三部门中所产生的公共信息，这些庞杂的公共信息就不会再另我们感到头疼，同时，对于企业中所产生的那一少部分公共信息也可以由当地的省级图书馆进行集中管理，这样也可以克服企业中的公共信息太过分散而不便管理的难题。各地区图书馆不仅可以作为一个管理机构，同时也可以通过建立查询网站或公共信息资源数据库等，为公众进行信息服务。

3．3分散与集中相结合的管理模式

分散式管理模式与集中式管理模式分别从微观与宏观的角度探讨了公共信息资源的管理模式，对于整个社会而言，管理模式是可以多样化的，我们同样也可以采取分散与集中相结合的管理模式。

篇10

本文介绍了人力资源共享服务的概念、组织结构，并探讨了这种新型组织结构的优势与劣势。随着现代企业管理的发展及信息技术，办公自动化的不断更新应用，说明了这种新型的人力资源共享模式对中国企业的重要意义。

【关键词】

人力资源共享中心；优势劣势；应用

人力资源是社会各项资源中最关键的资源，随着科技的发展和互联网技术在企业管理中的广泛应用， 人力资源管理也正在发生着巨大的变化，人力资源部门不再是单纯的行政管理的部门，而是逐步向企业管理的战略合作伙伴关系转变。与此同时，随着市场竞争的加剧， 控制企业成本、提高企业效益已成为企业可持续发展的重要因素之一，共享服务已越来越被国内外的企业所重视并应用到实际的企业日期管理及战略规划中，成为企业界最具有冲击力的改变。在这两种因素的不断簇生下，人力资源共享服务中心顺应时代的潮流应运而生，成为现代企业尤其是大中型企业争相效仿的新型人力资源管理方法。

1 人力资源共享中心简介

人力资源共享服务中心（Human ResourcesShared Services Center， 以下简称HRSSC）是指一个企业将所有的与人力资源管理有关的行政事务性工作集中起来，建立一个服务中心。该中心为企业所有的部门提供人力资源管理服务， 并由接受其服务的部门按所享受服务的数量支付服务费。但就目前大中型采用HRSSC管理模式的制造型企业来看，为了更好地保证公司信息、财务等方面的安全运作，HRSSC并未完全采用外包付费的形式，而是将其作为公司的一个独立的支持部门运行，向公司虚线汇报。

2 人力资源共享中心组织结构

人力资源共享中心主要分为人力资源服务中心（HumanResources Services Center， HRSC） 、专家中心（Center of Excellence， HRCE）和人力资源业务伙伴（Human ResourcesBusinessPartner， HRBP）这3 部分。下面分别介绍下HRSSC各管理模式的主要角色。HRSC 是在一个区域或国家的HR共享服务中心，它为不同地方或不同的业务部门提供统一的人力资源管理服务的业务群。HRSC实际上分担了人力资源六大模块最基础，最标准化的工作；HRBP对 HR工作人员的专业知识有着比较高的要求，其不需要从事专业化和标准化的薪酬、考勤等常规工作，但要把实践工作与业务目标结合，把多样的HR 工作主动联系到业务焦点，并诊断其组织能力，建立具有竞争力的组织；HRCE 是集中公司内在员工安置、员工发展、薪酬、组织绩效、通信、组织设计、员工关系和组织关系等方面的专家或小组到一起，以便让业务部门充分利用这些资源来解决业务问题。

3 实施人力资源共享中心模式的优劣分析

3.1 人力资源共享中心实施的优势分析

（1）提高人力资源部门的工作效率，促进业务处理流程标准化。HRSSC 从传统角度将人事工作从横向的分为六个模块变为纵向分为三个层次，极大地避免了重复的岗位配置及不必要的重复性工作，形成标准化的管理流程，可以大大提高人力资源部门的工作效率。

（2）节约成本，投资回报巨大。人力资源共享服务主要是通过精简人员数量、提高员工工作效率、提供规模经济效益、减少员工非生产性时间消耗、优化人力资源工作流程，因而有助于降低企业的运营成本。

（3）有助于提高信息管理能力和沟通速度，促使员工更好地服务客户。实施HRSSC 后，企业对于员工的查询反应速度得到了极大的提高，从而鼓励员工提高对于外部顾客的反应速度及市场应变能力。

3.2 人力资源共享中心实施的劣势分析

（1）HRSC作为HRSSC的基础组成部分，所处理的事情较为标准化、流程化，在有限的时间和精力下无法顾及所有员工，这样造成一定的延迟，从而会在一定程度上降低员工满意度。

（2） HRSC中三个角色在职责方面结构并未清晰，可能存在三方利益冲突。在HRSSC，HRBP，HRCE三方中，，这样则会使他们所代表的三个层次产生利益冲突，不利于整个人事组织架构目标的实现和管理。

（3）HRSC本身就将传统的人事细分为三个层次，不同的层次又划分出多个区域，这样众多的管理层次和管理幅度使得整个人事结构像公司的组织架构一样冗余而复杂，并容易产生多头领导的混乱状况。

4 小结

人力资源共享中心是顺应新时代企业发展而产生的必然要求，这种新型的组织架构更为容易为大中型企业尤其为各跨国公司所接受，并且随着信息技术及办公自动化技术的日益改进和完善，人力资源共享中心这种既提高效率又能将人事资源提高到战略层面的组织架构必然将为中国的广大企业带来更多惊喜和福利。但在从目前中国企业的发展状况来看，在对人力资源方面虽已有所重视，但并没有真正看到人力资源这一组织所给企业带来的变化，所以重视、利用并将人力资源上升到企业的战略层面仍是中国各大企业所要为之努力的方向，同时各企业也要借鉴国外的先进的人力资源管理体制，引进人力资源共享中心等先进的人力资源管理架构，不断对其进行改进和完善，最终发展成适应企业的发展的有力工具，只有这样，中国“人才强国”的战略才能更好地实现，中国企业所追求的的利益和效率也将随之完成。

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