公共行政的精神范文

导语：如何才能写好一篇公共行政的精神，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

XXXXX：

分中心工会委员会为了更好开展工会活动，使工会经费更好为工会会员服务，根据《<河北省基层工会经费收支管理实施办法>的通知》相关文件规定，经分中心工会委员会研究，近期将参加上级工会文艺汇演活动，经费预算如下：

分中心工会组织舞蹈与歌唱参加上级工会文艺汇演活动，其中舞蹈组10人，每人服装费800元，共计8000元，预计聘请舞蹈老师18次/每半天，标准每半天不超过500元，授课费预计开支9000元；歌唱组2人，每人服装费800元，共计1600元，伴舞及编导费7600元，预计聘请声乐老师39次/每半天，标准每半天不超过500元，授课费预计开支19500元；演出制作费8000元，此项活动费用共计52100元。

因分中心工会经费不足，今特向分中心申请行政补助，望批准！

篇2

关键词：独立学院；行政管理工作；现代审视；困境；对策

中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）11-0325-02

独立学院，是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校，采用民办机制办学。尽管独立学院依托公立母校主体，但独立学院采用民办机制办学的特殊性，使其在行政管理方面与公立院校又有所不同，如何在现有条件下引入人本思想，提高独立学院行政管理效率，发挥管理和行政职能，有效地完成学校工作任务，让行政工作更好地为教学科研等核心工作服务，对独立学院的发展同样有着非常重要的意义，其管理水平的高低已成为衡量学校竞争力的一个重要标准。审视当前独立学院行政管理工作，可以得出其存在行政服务职能尚显薄弱、人本服务意识不够强化；垂直式行政机构效率低、行政管理制度不够健全；行政人员素质发展不均、系统业务培训不够完善；行政人员待遇相对较低、职业归属意识不够深入等困境，基于独立学院行政管理工作的内在原则即人本化原则、效率化原则、职能化原则的考察，得出树立人本化管理理念、强化工作服务意识；组建学习型管理团队、提高整体业务素质；建立扁平式组织体系、扩大系部的自；健全人文性关怀机制、加强职业的归属感等独立学院行政管理工作的应对之策。

一、困境透视：独立学院行政管理工作的问题解析

独立作院作为一支新兴的办学产物，行政管理工作亦处于摸索与完善的阶段。独立学院既依托母体院校又独立办学的特性，决定了其行政管理工作也要与母体院校采取不同的模式与理念。审视当前独立学院行政管理工作，总体上呈现行政服务职能尚显薄弱、人本服务意识不够强化；垂直式行政机构效率低、行政管理制度不够健全；行政人员素质发展不均、系统业务培训不够完善；行政人员待遇相对较低、职业归属意识不够深入等困境。

1.行政服务职能尚显薄弱、人本服务意识不够强化

行政服务职能是行政工作的重要职能，这一职能也与“以人为本”的服务意识与“科学发展”的发展意识相吻合。高职行政管理部门则需定位于为科研、教学、教职工与学生的各项事业提供服务与保障。然而，当前独立学院行政管理工作中仍具有一定的官僚色彩， 服务意识淡薄、服务效率低下，将自身的行政色彩浓于服务色彩，进而影响工作效率。总体上出现行政服务职能尚显薄弱、人本服务意识不够强化的现象。

2.垂直式行政机构效率低、行政管理制度不够健全

独立学院在短暂的办学历程上，并未形成成熟的行政模式与管理制度，大体上沿用母体院校的垂直式行政机构，即“董事——院——系”的垂直式体制，各层级被规定于不同的层级上，层层递进，由高到低，权力也依据不同的层级有不同的配置，由高到低，由集中到分散，以上级的命令的形式将任务与要求通知并贯彻于下级。然而垂直式行政机构效率较低，既不利于沟通与积极性的发挥，还可能陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，从而增加行政成本，权责不明。此外，行政管理制度也不够健全，对于例会制度、财政制度、人员选聘制度、绩效管理等制度都未能健全。可以说呈现垂直式行政机构效率低、行政管理制度不够健全的问题。

3.行政人员素质发展不均、系统业务培训不够完善

行政人员的素质是影响行政管理工作的重要因素。行政人员在素质上大体上要求有较好的组织能力、沟通能力、管理等能力。然而，当前行政人员素质的发展不均，且存在重使用、轻培养的现象。在行政人员的职责定位上也存在误差，如部分领导将行政人员定位于接待、打杂、处理公文等事务，在人员的配置上不能做到各尽其能，也未将其与兴趣爱好、性格等相链接，使行政人员的素质不能得到充分的发挥。行政人员的专业与行政管理的岗位也常存在不匹配、不符合的情况，由此则导致人人不能尽其才的被动现象。当前独立学院行政人员素质在上岗前对自己工作尚处模糊，对自己工作的规划也不清晰，系统业务的培训也不够完善，因此总体上出现行政人员素质发展不均、系统业务培训不够完善的困境。

4.行政人员待遇相对较低、职业归属意识不够深入

独立学院的行政人员普遍存在发展与待遇上的困境，其发展与待遇普遍低于教学一线老师，加之其工作的重要性认识不到位，行政人员普遍存在职业归属感不强的问题。职业归属意识的不够深入，则容易导致队伍的不稳定、工作积极性的不高、工作效率的不强，使行政部分组建合理、协作、稳定的梯队陷入一定的困境。

二、原则考察：独立学院行政管理工作的内在原则

基于独立学院行政管理工作的问题解析，考察独立学院行政管理工作的内在原则，得出人本化原则、效率化原则、职能化原则是独立学院行政管理工作的内在原则。

1.人本化原则

人本化原则即以人为中心，以人的发展为基点，人的需求为导向，发展人、引导人、帮助人。独立学院行政管理工作其本质上是人的工作，要改变传统刻板的行政思维与行政方式，加强人本化意识，既提升自身个体的主动性意识，也提升服务对象的人本化意识，真正的形成人人资源共享、人人齐头并进的和谐式工作氛围。

2.效率化原则

效率化原则即以效率为标杆，以成效为要求的工作原则。独立学院既有教育事业的公益性，也有民办企业的盈利性，因此既需要秉承人本化原则，也要注重效率化原则。当前垂直式的行政管理体系既不利于工作效率，也不利于工作氛围的营造。垂直式的行政管理体系还往往陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，影响工作效率，效率化原则也理应成为独立学院行政管理工作的内在原则。

3.职能化原则

职能化原则即以职能分工为标尺，注重职能的配置、职责明确，人尽其职。职能化原则使职能的分工明晰化，健全相应的职能制度，既不使行政管理机构的臃肿，也不至于部分职能的缺失，也避免出现部分职能“一人多岗”，也不出现“一岗多人”的矛盾现象。简言之，人本化原则、效率化原则、职能化原则是独立学院行政管理工作的内在原则。

三、对策前瞻：独立学院行政管理工作的应对之策

基于独立学院行政管理工作的问题解析及内在原则，得出树立人本化管理理念、强化工作服务意识；组建学习型管理团队、提高整体业务素质；建立扁平式组织体系、扩大系部的自；健全人文性关怀机制、加强职业的归属感等独立学院行政管理工作的应对之策。

1.树立人本化管理理念、强化工作服务意识

人本化管理理念是独立学院行政管理工作的出发点，也与以人为本的理念相吻合。人本化管理理念即把管理工作的出发点与落脚点落实于师生的服务，包括教学的服务、生活的服务、管理的服务等，切实把握学生的心态，营造良好的人际文化氛围，创造良好的精神氛围。同时强化服务意识，独立学院行政管理工作才能具备活力和生命力，才能够把高校各个组成部分有机地融合在一起。同时，教师和学生应该尊重学院行政管理工作、尊重行政管理人员，要努力实现全体师生互相信任、互相帮助、互相尊重，共同创建和谐的校园人文氛围。

2.组建学习型管理团队、提高整体业务素质

学习型组织理论既是当前组织的重要理论，也是独立学院行政管理工作队伍发展应有的组织理念。学习型管理团队即保持学习的意识，不断推进科学合理的管理方式、学习方式、组织方式，在积极学习、不断成长的氛围中提高整体业务素质。学习型管理团队的组建可通过学习讨论、讲座、交流、技能大赛、文体活动、学术活动等多样化的方式实现，既提升整体素质，也形成良好的团队文化。

3.建立扁平式组织体系、扩大系部的自

垂直式组织体系不利于工作效率的提升，借鉴公司企业当前运用较广泛的组织管理结构，扁平式组织体系或许是一个合适的选择。扁平式组织体系既改变垂直式组织体系层级式的管理模式，将行政权力适当下放，精简机构。如现在较多的独立学院实行的二级管理制度，将一部分人事权力、资源配置权等下放给下属系部，由于系部是直接接触师生的基层单位，扩大系部自，便能满足师生需求，更好地服务于师生。

4.健全人文性关怀机制、加强职业的归属感

人文性关怀机制从工作人员的生活、工作情况等点滴出发，注重其职业的发展规划，满足其适当合理的要求，以稳定行政人员队伍，提高其工作的积极性，在人事安排制度上也尽量综合考虑个体的兴趣、专业、爱好等，真正从人出发，关怀人、关心人、帮助人，健全人文性关怀机制，真正加强职业的归属感，也为职业发展的稳定梯队培养奠定基础。同时，也借鉴一定的激励机制，健全科学的行政管理制度，真正使人尽其才，人尽其用，提升工作效率。简言之，审视当前独立学院行政管理工作，可以得出其存在行政服务职能尚显薄弱、人本服务意识不够强化；垂直式行政机构效率低、行政管理制度不够健全；行政人员素质发展不均、系统业务培训不够完善；行政人员待遇相对较低、职业归属意识不够深入等困境，基于独立学院行政管理工作的内在原则即人本化原则、效率化原则、职能化原则的考察，得出树立人本化管理理念、强化工作服务意识；组建学习型管理团队、提高整体业务素质；建立扁平式组织体系、扩大系部的自；健全人文性关怀机制、加强职业的归属感等独立学院行政管理工作的应对之策。

参考文献：

[1]那薇，曹国林.独立学院管理的研究与实践[M].成都：西南财经大学出版社，2011.

[2]苗玉宁.独立学院可持续发展理论与实践[M].北京：经济科学出版社，2011.

[3]阙海宝.独立学院运行与决策分析[M].成都：西南财经大学出版社，2011.

篇3

我局紧紧围绕此次会议的目标，积极学习、传达会议精神，统一思想，并结合我局实际工作及时调整工作目标，明确工作措施，力争把会议提出的任务和要求转化为推动法治政府建设和依法行政工作的重要工作，为法治政府建设贡献力量，现将贯彻落实状况汇报如下：

一、传达学习会议精神。

我局主要领导认真学习了某某领导的指示及会议精神，分管领导按照主要领导领导要求，带领分管业务处室学习会议精神，结合具体业务逐条对照落实。通过这次对会议精神的学习，切实让局机关全体干部职工都学有所思，学有所得，达到了统一思想、提高认识、指导实践的目的。

二、草拟法治政府建设工作安排

草拟我局《2020年法治政府建设工作安排》，按照《2020年市法治政府建设工作要点》全面推进我局法治政府建设工作。

三、加强内部工作

开展数据共享开放绩效考核，引导各部门、区（市、县）、开发区加快推进政府数据共享开放及数据应用工作，进一步释放政府数据红利。

四、深入开展政府规章清理工作

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关键词 精神残疾 精神分裂症 认知功能 阳性症状

中图分类号：R749.3 文献标识码：A 文章编号：1006-1533（2015）17-0047-04

The analysis of the relationship of the degree of mental disability and the cognitive function and positive symptoms of patients with schizophrenia*

WANG Fei**， ZHU Zhengren， HUANG Ping

（The Third People’s Hospital of Ganzhou City， Jiangxi Province， Ganzhou 341000， China）

ABSTRACT Objective： To investigate the relationship between the degree of mental disability and the cognitive function and positive symptoms of patients with schizophrenia. Methods： One hundred and twenty-six cases of patients with schizophrenia in our hospital from Jan.， 2014 to Jan.， 2015 were selected as a study group， which was subdivided a mild， moderate or severe disability subgroup with 67， 25 and 34 cases each. One hundred and twenty-five cases of healthy persons participating in physical examination in our hospital were selected as a control group. The differences of cognitive function and PANSS positive symptom score were compared. Results： The RBANS dimensions scores and the indexes of non continuous error rate， sustained response， conceptual level and completed classification of the study group were significantly lower than those of the control group， and the persistent error and WHO-DAS score and PANSS positive symptoms score of the study group were significantly higher than those of the control group. An increment trend was presented in RBANS score while a decrement trend in PANSS positive symptom score among the mild， moderate and severe disability subgroups. All the differences were statistically significant. Conclusion： There are obvious differences in cognitive function and PANSS positive symptom of the patients with schizophrenia at different degree of mental disability and both are closely correlated with the degree of mental disability.

KEY WORDS mental disability； schizophrenia； cognitive function； positive symptoms

日常生活和社会功能[1]。精神分裂症是慢性迁延性精神障碍性疾病，是导致精神残疾的重要原因之一，占精神残疾的79%左右[2]。由于疾病发生、复发和残疾率均较高，并最终导致严重的认知功能和社会功能异常，严重影响家庭、社会和国家的经济和健康损失。精神分裂症患者的精神症状是导致精神残疾的重要原因。本研究探讨精神残疾程度与精神分裂症患者阳性症状的关系，现报道如下。

1 资料与方法

1.1 临床资料

选取2014年1月-2015年1月期间我院精神病科门诊部就诊的精神分裂症患者126例（男54例，女72例）作为研究组，年龄18～60岁，平均年龄（33.01±2.58）岁，病程1～5年，平均病程（1.62±0.56）年，文化程度均为初中及其以上。纳入标准：全部患者均符合《国际疾病分类》关于精神分裂症的诊断标准，病程≥1年，服用利培酮，本研究试验开始前详细向患者及其监护人讲解研究内容和注意事项，患者及其监护人均对本研究试验知情同意并签署知情同意书。排除标准：合并器质性疾病、情感性精神障碍和其他精神障碍，合并肝肾功能衰竭、心血管疾病、精神发育迟滞，酒精导致精神障碍或药物依赖患者。同期选取我院健康体检者125例（男53例，女72例）作为对照组，年龄18～60岁，平均年龄（34.22±2.49）岁，文化程度均为初中及其以上。纳入标准：全部患者均能配合完成认知功能测试。排除标准：合并精神性疾病、严重躯体疾病，3个月内无酒精和药物滥用史。

两组患者在性别、年龄和文化程度等一般资料间的比较差异无统计学意义（P>0.05），具有可比性，并经本院医学伦理委员会批准。

1.2 研究方法

由两名主治医师以上职称的研究者对患者进行精神残疾程度、认知功能和阳性症状评估，其中精神残疾程度评估严格参照世界卫生组织残疾评定量表（World Health Organization disability rating scale，WHO-DASⅡ）[3]，认知功能采用重复性成套神经心理状态测验（repeatable battery for the assessment of neuropsychological status，RBANS）和威斯康星卡片分类测验（Wisconsin card sorting testing，WCST）测试，阳性症状评估严格参照阳性与阴性症状量表（positive and negative syndrome scale，PANSS）[4]，评定员经过量表培训均获得良好的一致性，Kappa值为0.81。

1.3 观察指标

1） WHO-DAS Ⅱ评分。用于评定精神残疾程度，包括社会参与、日常生活、与人相处、自我照顾、躯体移动、理解与交流等6个维度，共36个条目，采用五级评分标准，得分越高提示精神残疾程度越高，社会功能水平越低，反之，得分越低提示精神残疾程度越低，社会功能水平越高。总分值≥52分提示精神残疾，WHO-DAS Ⅱ量表信度系数为0.78，表面效度较好。① 精神残疾一级：WHO-DAS Ⅱ评分≥116分，适应行为严重障碍；② 精神残疾二级：WHO-DAS Ⅱ评分106～115分，适应行为重度障碍；③ 精神残疾三级：WHO-DAS Ⅱ评分96～105分，适应行为中度障碍；④ 精神残疾四级：WHO-DASⅡ评分52～95分，适应行为轻度障碍。其中精神残疾一、二级为重度残疾，精神残疾三级为中度残疾，精神残疾四级为轻度残疾。本研究中，研究组患者轻度残疾67例，中度残疾25例，重度残疾34例。

2） PANSS评分。用于评定症状，评分越高，症状越重，共30个条目，其中阳性症状7个条目（妄想、概念紊乱、幻觉、兴奋、夸大、猜疑/被害和敌对性），采用七级评分，评分越高，症状越严重。评定人员均为经过训练的精神科医师，通过精神检查，并集合临床检查结果和知情人提供的病例信息进行综合评定。

3）RBANS测验。简明单人操作测验，用于评估的延时记忆、注意、言语功能、视觉广度、即刻记忆等神经心理状态，由12个分测验组成，测验耗时20～30 min，适用于18～89岁成年人。

4）WCST测验。测验认知转移、工作记忆概括、分类能力，测验指标主要包括非持续错误率、持续错误数、持续性应答数、概念化水平、完成分类等，适用范围于6岁以上的人群。

1.4 统计学处理

2 结果

2.1 两组患者认知功能测验结果比较

研究组RBANS认知功能各维度评分均明显低于对照组，两组比较差异具有统计学意义（表1）；研究组非持续错误率、持续性应答数、概念化水平和完成分类指标明显低于对照组，持续错误数明显高于对照组，两组比较差异具有统计学意义（表2）；研究组WHO-DAS Ⅱ评分和PANSS阳性症状评分均明显高于对照组，两组比较差异具有统计学意义（表3）。

2.2 精神残疾程度与RBANS评分和PANSS阳性症状评分的关系

轻度残疾组RBANS评分明显高于中度残疾组和重度残疾组，中度残疾组RBANS评分明显高于重度残疾组，组间比较差异具有统计学意义。轻度残疾组PANSS阳性症状评分明显低于中度残疾组和重度残疾组，中度残疾组PANSS阳性症状评分明显低于重度残疾组，组间比较差异具有统计学意义（表4）。

3 讨论

精神分裂症患者常合并注意、记忆、抽象思维和信息整合等多种认知功能异常。精神分裂症患者认知功能障碍是由于颞叶海马和大脑额叶功能异常有关，精神分裂症患者容易导致稳定性的记忆损害。本研究证实，精神分裂症患者延时记忆、注意、言语功能、视觉广度和即刻记忆等RBANS 测验评分均明显低于健康体检者，而非持续错误率、持续性应答数、概念化水平和完成分类等WCST 测验指标均明显低于健康体检者，持续错误数明显高于健康体检者，研究表明精神分裂症患者常合并广泛性记忆损害，其与相关研究具有一致性[5]。目前研究证实，精神分裂症患者精神阳性阴性症状与认知功能损害具有明显的差异[6]。但关于精神分裂症患者认知功能障碍程度与精神残疾程度的关系尚有待进一步的研究探讨。

精神分裂症患者认知功能障碍是精神病理改变类型之一，容易导致行为、情感和思维障碍。同时，精神分裂症病情迁延不愈，常常引起不同程度的精神残疾，主要体现为社会参与、日常生活、与人相处、自我照顾、躯体移动、理解与交流等适应行为的严重障碍。本研究结果显示，精神分裂症患者WHO-DAS Ⅱ评分明显高于健康体检者，精神分裂症患者精神残疾程度更为严重，其中轻度精神残疾67例（53.17%），中度精神残疾25例（19.84%），重度精神残疾34例（26.98%）。相关研究显示，精神症状是导致精神分裂症患者精神残疾的主要原因，其中精神分裂症患者的精神阳性症状（妄想、概念紊乱、幻觉、兴奋、夸大、猜疑/被害和敌对性）是非常重要的因素，急性期阳性症状的有效控制有助于减少阳性症状继发的阴性症状数，同时减轻阳性症状继发的阴性症状程度，有助于改善精神分裂症患者的功能和预后状况[7]。但关于精神分裂症患者不同精神残疾程度与精神性阳性症状的关系研究尚少。

本研究结果显示，精神分裂症患者RBANS评分明显低于健康体检者，其中轻度精神残疾患者RBANS评分明显高于中度残疾和重度残疾患者，中度残疾患者RBANS评分明显高于重度残疾患者，揭示了精神残疾程度越严重，RBANS评分越低，认知功能障碍程度越严重。精神分裂症患者PANSS阳性症状评分明显高于健康体检者，其中轻度精神残疾患者PANSS阳性症状评分明显低于中度残疾和重度残疾患者，中度残疾患者PANSS阳性症状评分明显低于重度残疾患者，揭示了精神残疾程度越严重，PANSS阳性症状评分越高，精神阳性症状越严重。因此，精神残疾程度与认知功能障碍程度和精神性阳性症状紧密相关。精神分裂症患者慢性迁延不愈与脑部器质性损伤具有紧密的关系，容易导致认知功能异常，执行能力下降，从而导致日常生活和社会交往功能逐渐降低。全部精神分裂症患者均存在不同程度的精神残疾，其中精神残疾程度受疾病本身、社会心理和药物治疗等多种因素的影响，其中精神分裂症疾病本身是导致精神残疾的重要因素[8]。

综上所述，不同精神残疾程度的精神分裂症患者认知功能和PANSS阳性症状评分差异显著，精神分裂症患者认知功能及其阳性症状与精神残疾程度紧密相关。

参考文献

[1] 范宁， 谭云龙， 李佳， 等. 首发未服药精神分裂症患者血清同型半胱氨酸水平与临床症状的关系[J]. 中国心理卫生杂志， 2015， 29（2）： 105-108.

[2] 王久菊， 王鹏飞， 权文香. 精神分裂症的语言认知特点及其脑机制[J]. 生物化学与生物物理进展， 2015， 42（1）： 49-55.

[3] 黎娟花， 黄雄， 胡文生， 等. COMT val158met基因多态性与首发精神分裂症发病、症状轻重及认知功能的关系[J].广东医学， 2015， 36（1）： 82-84.

[4] 甘景梨， 段惠峰， 程正祥， 等. 重复经颅磁刺激对精神分裂症难治性阴性症状及脑源性神经营养因子的影响[J]. 中国神经精神疾病杂志， 2014， 40（12）： 710-714.

[5] 罗晓， 张丽丽， 韩书贤， 等. CMYA5基因多态性与新疆维吾尔族精神分裂症的关联性研究[J]. 中国神经精神疾病杂志， 2014， 40（12）： 726-730.

[6] 刘永桥， 宓为峰， 王晓志， 等. 阿立哌唑与喹硫平治疗精神分裂症的疗效与安全性[J]. 中国临床药理学杂志， 2014， 30（6）： 505-507.

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中国公共行政精神的孱弱现状

（一）公共行政思维中公共性的流失

公共性是公共行政最显著的特性。回顾改革开放以来的近40个光景，社会结构的转型对行政界域内公共性的冲击是不言而喻的。科技的进步、经济的发展催生了繁杂的行政事务和膨胀的行政组织，同时对公共行政主体的执政能力提出了更高的要求。在这样的行政环境下，第三部门和行政外包等新形式的行政组织展现在公共服务选择的面前。第三部门的非营利性导致其提供公共服务的能力有限，而受市场竞争机制作用的行政外包组织则始终以经济性为首要原则。当私有制的思维沁入到公共领域中，公、私界限模糊，难免不损害到公共行政至善、至纯的公共性，使公民在公共生活中，往往接触不到真正优质的公共服务，和平价的公共产品。针对政治体制改革回应相对滞后的我国而言，公共性的流失，必然导致政府公共管制权的增强，而对应着公民公共行政权力的缩小，这无疑加深了公民与公共行政之间的距离，增加了我国实现民主治理的难度。

（二）公共价值诉求的非理性表达

公共价值诉求的非理性表达源于中国两千多年的传统行政文化桎梏下的公共行政精神根基薄弱。家天下的时代，整个社会处于伦理教化的非理性和皇室强权专制统治之下，人情往来、个人崇拜、等级有序的伦理观念根深蒂固，政府强大、公民弱小和淡泊法律的意识深入人心，国民缺少自觉认知和遵守现代法律法规的精神是几千年历史沉淀下来的传统与习惯。而今，这种典型的民族心理特征突然受到外来新思潮的猛烈冲击，难免不使中国上下呈现出非理性的狂躁。行政组织内部滥用公共权力、损害行政诚信、随意制定决策等，对应着公民上学难、住房难和看病难等基本的生存问题，这些现象直接挑衅着公共行政的权威和公民对政府的信任。于是在现实中，行政主体贪污渎职、暴力拆迁、钓鱼执法公民政治冷漠、自焚抗议、郁愤难平在如此政德面前，伦理道德不堪一击，衰微的法理精神造就了公共价值诉求的非理性表达，这急迫地呼唤完善的法治社会快速到来。

（三）公共行政目的的偏颇

社会转型带动了社会结构关系的转变，多元利益集团的出现，使公共利益成为集团与政府以及集团之间博弈的产物，公民的公共利益越来越多地让位于强大的集团利益。对利益的盲目追求，使与民争利的现象不仅显现在利益集团之间，也显现在行政组织内部，行政人员之间，致使公共行政最根本的服务目的被忽视，公共行政的社会职能和文化职能发挥不彻底。在单纯利益的驱动下，公务员队伍中出现了大批对公共服务缺乏热情、道德水平低下的蛀虫，他们贪婪地蚕食着原本应该高效、公正的公共行政。在社会财富的迅速积累下，也加重了国富民衰的迹象。公共行政的现实目的直接陷入到被质疑的危机中。

（四）公共行政观念的形式化趋同

尽管我国行政有着几千年的历史，然而真正意义上的公共行政学起步晚，发展慢。在精彩纷呈、眼花缭乱的西方行政理论面前，我国公共行政学界稚气未脱。始终追随在各式各样的行政思潮之后，难以创新。尽管很多优秀的学者致力于在吸收西方精华理论的基础上完善创新我国的行政理论。但世界经济一体化，以及社会全面发展对公共行政能力提出的紧迫要求，使得我国的行政理论不得不受到系统、完备的外来思想的同化。甚至存在部分不负责任的学者，在没有或者鲜有对我国的公共行政基础和社会发展的客观状况进行详细分析的基础上，就直接照搬照抄国外的思想理论，用以指导我国的公共行政实践，造成了我国的行政观念与国外思想产生形式化趋同的现象。可以说，这种学习创新精神的孱弱，直接影响到我国公共行政价值理论和治理实践的脱轨，对我国的公共行政发展百害而无一利的。

重塑中国公共行政精神的手段

（一）扩大民主途径

本能地意识到公民的要求与呼声，这是政府必须具备的执政能力，这需要一系列民主制度的健全。我国是拥有十三亿人口的大国，做到直接民主是不现实的。然而，在信息高速发展的今天，各种电子、数字、通讯设备、互联网等高端技术，为建立、拓宽多种“民主参与”和的渠道，政府与公民的对话，以及公民民主参政提供了便利的条件。通过这种公开、民主的自由表达，实现公民对社会生活和国家生活进行广泛参与的目的，推进公共行政公共性的复归，进而对政府行政政策的制定和执行给予必要的回应、监督和压力，这也正是民主行政的基本要求和核心内容。

（二）加强法制改革力度

完善、正义的法律制度是公民权利实现和公共行政行为有序的最强大有利的武器。特别是对于法治基础薄弱的我国来说，维系社会主义运行秩序，规范政府行为必须要加快法律制度建设的步伐。包括明确法律原则，建立制衡机制，在法律面前保证人人平等，更新法律法规内容，做到遵法从严、立法公正、司法公正、执法公正，借法律来实现权力与义务的平衡，使行政行为有法可循，行政失范有法可究。

（三）发挥大众传媒的公益作用

时代的信息化为政务的公开、透明提供了多种可行方式，其中，积极发挥大众传媒的公益作用，做到全面监督与树立典范的结合，无疑是最好的途径之一。大众传媒作为人类社会物质生产和精神交往的产物，对社会活动具有广泛的影响力。随着社会生产力的发展，科技的进步，传播速度越来越快，范围越来越广，效果也越来越大。而我们需要转变的是大众传媒传播商业价值远远大于公益价值的客观现状。积极发挥其舆论监督功能，加深行政人员服务社会、公众的社会责任感，并通过树立像孔繁森、牛玉儒、白芳礼等深入人心、感动中国的精神楷模作为人物典范，激励广大行政人员自觉履行公仆职责，投身于为人民服务的光荣事业中，从教育培训、模仿学习中领会公共行政精神，教化并培育公民热爱祖国，珍视生命，勤恳无畏，甘于奉献的公民精神。

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关键词：现代性；后现代性；工具理性；价值理性；行政文化

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）09-0007-02

一、工具理性与价值理性的解读

工具理性与价值理性是马克斯・韦伯理论中的一对重要概念，工具理性是运用某种手段来达到某种特定的目的，而不顾及行为在“内容”上的合理性，即所应有的道德价值考虑。工具理性又等同于盖伊・亚当斯与丹尼・巴尔弗所提出的“技术理性”，他们认为，当今时代的一个特征，是某科学分析的心灵模式和一种被称为技术理性的对技术进步的信仰。工具理性还等同于卡尔・曼海姆所描述的“功能理性”，他将功能理性看作是将人物逻辑地组成为较小的单元，目的是为了效率。工具理性剔除了价值因素，注重实然的，事实层面的认识，追求科学的规范化，具有工具性特征。价值理性是以对价值的追求为目的，是一种追求人的价值实现的具有超越性的思维模式。价值理性超越了事实层面，追求事实与价值的统一性，具有目的性的特征，注重行为本身所能代表的价值，即是否实现社会的公平、正义，它所关注的是从某些具有实质的、特定的价值理念的角度来看行为的合理性。价值理性具有如下特点，首先，它是一种以人类主体为中心的理性，强调主体与客体的分离，并以主体为中心；其次，它是一种目的理性，价值理性追求要合乎人的目的，一切努力都是为了满足人的合理性需要；最后，它是一种批判和建构的理性，价值理性作为批判理性，它关注人的现实处境和前途命运，通过对现实世界的反思、批判，从而去建构一个合乎人的本性和目的的美好世界。

综上所述，工具理性与价值理性是不可分离的，价值理性内在地指导着工具理性，而工具理性只有以价值理性为基础和核心，才能发挥出应有的作用，从历史的发展过程来看，工具理性和价值理性经历了早期的自然合一阶段，到现代性阶段的价值理性被工具理性所奴役，再到后现代性阶段的对价值理性回归的强烈意愿，这三个阶段是从合到分再到要求合的一个过程。

二、公共行政现代性背景下的工具理性行政文化

西方公共行政现代性的主要特征是工具理性行政文化主导，价值理性行政文化被奴役，工具理性行政文化以推崇元叙事、基础主义、普遍主义为主要内容，崇尚事实与价值的分离，重视二元对立思想，强调对效率的追求，“公共行政的规范化观念和思想是植根于19世纪后期至20世纪初期的现代性世界的”[1]，公共行政现代性是以“工具理性”的行政文化特点体现出来的。工具理性行政文化表现为公共行政的科学化、专业化、效率化以及公共行政体系的科层化、行政原理的普适化、公共行政研究的实证化，并强调公共行政的专门化、法制化、官僚化、规则化、非人格化、技术化、职业化特征，由此导致了公共行政的功能化特征，即公共行政的功能性取向――追求单一的行政效率；公共行政的价值中立取向――公共行政是执行的工具；公共行政的规制化取向――层级节制与专业化分工基础上的官僚制组织结构及运行程序；公共行政的非人格化取向――公务员制度的非人性化管理；公共行政的内部化取向――行政主体的单一性及注重组织内部结构与制度的建设。总而言之，公共行政现代性背景下的工具理性行政文化主导了公共行政领域很长的一段时间，并且导致了许多问题，我们在不断地努力探索的过程中批判并总结着，例如民主行政主张对政治与行政二分的批判以及新公共管理理论对官僚制的批判等等，公共行政就是在这样一种进程中发展并完善着，现在我们要考察的是理性的另一面，即价值理性的意义和作用。

三、公共行政后现代性中价值理性行政文化的功能

伴随着世界的发展变化以及全球化时代的到来，工具理性行政文化的弊端已显露无遗，公共行政现代性强调的主客二分、普遍主义以及元叙事已不再适合于现代世界，学者们纷纷为公共行政现代性划上句点，迎接我们的将是公共行政后现代性，而这一过程就是通过呼唤价值理性行政文化的回归来实现的。

（一）促进行政目标的合理化

价值理性行政文化具有目的性特征，它关注行政目标的合理性。价值理性行政文化是以人类主体为中心的，它区别于工具理性的明显特征就是更加关注努力的结果对人的需要的意义，人不再受制于机械化，所以行政目标内包含着更多的价值因素的考量，工具理性行政文化带给我们更多的是一种统治行政，它的合理性实现在于人的自愿服从，无论组织设定了一个什么样的目标，也无论这个目标是否具有合理性，人们都同样的会去执行，而价值理性行政文化的回归带来的是一种德性行政，它的目标设定是充分考虑了人类主体的意愿和需要，在实施过程中也需要人的民主参与。在以工具理性行政文化为基础，价值理性行政文化为核心的情况下，行政目标将更加关注人类的整体需要，服务于人并促进人的全面发展。因此，价值理性行政文化是促进行政目标合理化的必然选择。

（二）引导和规范行政行为

价值理性行政文化可以引导和规范行政行为。官僚组织在追求效率的目标同时要求人们保持价值中立，“韦伯认为官僚制化和工具合理性的力量将产生技术专家而不是‘有教养’的人。他觉得头脑简单地强调教人如何做事，而不是教他们思考应该做什么或为什么应该做，将产生一批他称之为‘专家没有灵魂，享乐者没有心肝’的人。”[2]人们在组织中按照制度规范从事着自我的事业，分工明确，目的只是要完成自己所扮演的角色应有的任务，他们不考虑这些任务的终极目标，不带个人色彩去判定目标的正确与否。“胜任而负责任的公共行政人员不仅仅需要知道如何解决问题。作为政策顾问和政策执行者，我们需要知道问题是什么，它为什么重要，问题影响到谁，所提出的解决问题的方法可能会以积极的或是消极的方式影响到谁，公共行政的未来后果可能是什么。”[2]价值理性行政文化为行政行为带来评判标准，使得人的主体意识增强，带动了人类能动意识的觉醒。价值理性行政文化可以使公共行政主体保持清醒的头脑，明确行为的方向，调整和确立新的目标，从而实现对公共行政现实的重构和超越。

（三）促使以德行政得以实现

价值理性行政文化可以产生道德理性。“道德理性寻求的是一种心灵与社会的秩序，特别是在公共生活领域，它追求的是自由、民主、公平、正义，并把这些理念内化为道德原则、道德规范、道德体系、道德理想与道德精神，并以此来指导人们设定目标。”[3]道德理性落实到主体身上，就要求当政者能够具有良好的道德品质，凡事能够以身作则，其言行堪为社会的楷模，才能把国家和社会治理好。这就是我们所一再强调的，法律和制度都是人来制定的，一个好的法律制度能否得到认真的贯彻，关键在于人，尤其是那些最高的执法者和当权者，因此，行政人员的道德品质就更加重要，当价值理性的行政文化注入行政人员的日常工作中，道德主体理性地感受到道德规范、规则和原则的时候，并把他自己的行为主动符合这些规范作为自己的道德理想的时候，他就获得了行为的自主性，他们同样也会形成一套自己的道德价值标准，以此作为行为准则，这样才能真正实现以德行政。

四、中国行政改革的借鉴

西方公共行政一直处于公共行政领域理论与实践的前沿，在西方社会已处于公共行政现代性的工具理性行政文化向后现代性的价值理性行政文化回归的过度与转型阶段，而我国还尚处在行政现代性的阶段，所不同的是，由于各个国家发展模式与社会整体文化的不同，我们不会走上与西方国家同样的道路，在参考西方公共行政实践的经验基础上，我国可以在行政现代性阶段，在工具理性行政文化的弊端没有完全暴露出来时，就认识到如何将工具理性与价值理性融合。因此，西方国家公共行政文化的发展给我们提供的借鉴是不可小觑的，我们要扬长避短，取其精华，根据我国的实际情况，应用到我国公共行政改革过程中。现阶段我国行政文化的主要问题依旧是在充分发挥工具理性行政文化作用的基础上，呼唤价值理性行政文化的回归，价值理性行政文化是工具理性行政文化发展的精神动力，工具理性行政文化是价值理性行政文化实现的基础，工具理性行政文化与价值理性行政文化是合规律性与合目的性的统一。

参考文献：

[1]库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径[M].张秀琴，译.北京：中国人民大学出版社，2001：33.

[2][美]杰・D・怀特.公共行政研究的叙事基础[M].北京：中央编译出版社，2011：166.

[3]何颖.论政治理性的特征与功能[J].政治学研究.2006（4）.

[4]潘洪林.科技理性与价值理性[M].北京：中央编译出版社，2007.

[5][美]查尔斯・J・福克斯，休・T・米勒.后现代公共行政：话语指向[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[6][美]西蒙.管理行为[M].詹正茂，译.北京：机械工业出版社，2004.

[7]何颖.行政哲学研究[M].北京：北京学习出版社，2011.

篇7

[论文摘要]经过现代性三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非与道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性论证，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是实现行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，毋宁是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。

[论文关键词]公共行政价值中立效率现代性正义

西方主流思想家尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更是无法论证行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值，毋宁更是需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关切：公共行政为何游离道德公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?

一、溯源：公共行政的发展为何游离道德

公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离无可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。

行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉，而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一二分法作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是论证行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题，作为现代探讨行政问题的普遍方式，尽管可以探讨得细致入微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题须回归源头，分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。

自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善”…。在传统意义上，行政本身也包含追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治与伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德与政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑与印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”

按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。政党分肥制便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体问题的“价值中立”原则与韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。

由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治与行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政与道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实与价值两分的价值中立。

二、问题：现代行政逻辑与道德之间

行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生毋宁是现代性事件，经过与道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，准备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德问题犹如现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?

显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性，”l4追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终是难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其作用本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其之为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证明其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的作用，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”_5因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思考公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注意到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。

诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德论证的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政的体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参与，作为民主政治的基本特征之一，政治参与是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参与和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判断能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判断和价值筛选起着关键的作用，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参与的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素常常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些问题，反而会陷入非此即彼的困境，毫无效率可言。

如果在现代行政的逻辑中，以价值中立为出发点，仅仅为了追求科学能力的优越感和效率的提升，以单纯的手段或技术来理解行政，而与正义与非正义、善或恶、美德、至善等道德问题全然无涉，那么行政本身也难以证明其合法性和基本的效率优越。

三、回归：公共行政的道德价值性辩护

若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为问题。

如果我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、论证行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。

罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的”。因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判断和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。

然而，正义要成为现代行政的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参与社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动J眭和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。

因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。”ll。。这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思考行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。

行政制度是行政最为重要的规则体系。只有通过制度的安排，对有限的社会资源进行合理的分配，公共行政才可能保持它的正义导向，才能实现良好的社会秩序。同时，也只有体现正义的制度才能成为协调社会各阶层相互关系的基本准则，才能为全体社会成员所接受并自觉遵守，否则就沦落少数人谋取私利的工具。构建符合正义导向的行政制度是一个系统的工程，需要考虑到行政的制度选择、制度设计和安排的正当性程度，深入研究制度的实际运作。这关涉到“制度选择、设计和安排的社会客观条件和环境，包括社会的政治、经济、文化条件和环境，比如，社会的政治自由程度、公共理性程度、制度创新的资源供应、社会公民的政治参与、政治责任和政治美德状况，以及特别重要的是制度选择、设计和安排与社会政治生活实践要求的契合程度，等等。”…确立行政制度的正义导向不仅是公共行政目标模式的变更，而且意味着公共行政的制度、运行机制和行为模式的根本性变革。

篇8

[论文摘要]经过现代性三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非与道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性论证，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是实现行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，毋宁是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。

西方主流思想家尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更是无法论证行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值，毋宁更是需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关切：公共行政为何游离道德公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?

一、溯源：公共行政的发展为何游离道德

公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离无可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。

行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉，而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一二分法作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是论证行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题，作为现代探讨行政问题的普遍方式，尽管可以探讨得细致入微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题须回归源头，分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。

自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善”…。在传统意义上，行政本身也包含追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治与伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德与政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑与印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”

按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。政党分肥制便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体问题的“价值中立”原则与韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。

由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治与行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政与道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实与价值两分的价值中立。

二、问题：现代行政逻辑与道德之间

行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生毋宁是现代性事件，经过与道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，准备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德问题犹如现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?

显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性，”l4追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终是难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其作用本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其之为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证明其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的作用，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”_5因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思考公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注意到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。

诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德论证的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政的体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参与，作为民主政治的基本特征之一，政治参与是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参与和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判断能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判断和价值筛选起着关键的作用，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参与的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素常常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些问题，反而会陷入非此即彼的困境，毫无效率可言。

如果在现代行政的逻辑中，以价值中立为出发点，仅仅为了追求科学能力的优越感和效率的提升，以单纯的手段或技术来理解行政，而与正义与非正义、善或恶、美德、至善等道德问题全然无涉，那么行政本身也难以证明其合法性和基本的效率优越。

三、回归：公共行政的道德价值性辩护

若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为问题。

如果我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、论证行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。

罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的”。因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判断和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。

然而，正义要成为现代行政的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参与社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动J眭和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。

因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。”ll。。这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思考行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。

行政制度是行政最为重要的规则体系。只有通过制度的安排，对有限的社会资源进行合理的分配，公共行政才可能保持它的正义导向，才能实现良好的社会秩序。同时，也只有体现正义的制度才能成为协调社会各阶层相互关系的基本准则，才能为全体社会成员所接受并自觉遵守，否则就沦落少数人谋取私利的工具。构建符合正义导向的行政制度是一个系统的工程，需要考虑到行政的制度选择、制度设计和安排的正当性程度，深入研究制度的实际运作。这关涉到“制度选择、设计和安排的社会客观条件和环境，包括社会的政治、经济、文化条件和环境，比如，社会的政治自由程度、公共理性程度、制度创新的资源供应、社会公民的政治参与、政治责任和政治美德状况，以及特别重要的是制度选择、设计和安排与社会政治生活实践要求的契合程度，等等。”…确立行政制度的正义导向不仅是公共行政目标模式的变更，而且意味着公共行政的制度、运行机制和行为模式的根本性变革。

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关键词：新公共行政；公平观；行政自由裁量权；公共利益

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1007―5194(2009)06―0074―04

新公共行政学派兴起于20世纪60年代末70年代初。该学派认为“任何从事行政实务的人，他实际上都在进行价值的分配”。因此新公共行政极力反对传统公共行政对效率片面无休止地追求。在反思传统公共行政的基础上，新公共行政坚持以公平为其价值内核，强调公共行政追求的公平与效率必须以社会公平为始基。对社会公平价值的追求，是新公共行政的最耀眼的闪光点，并对规范公共行政人员的自由裁量行为有着积极的借鉴意义。

一、追求公平：新公共行政对传统公共行政价值的扬弃

新公共行政以张扬社会公平观为旗帜，向公共行政的价值体系中注入了更为终极性的价值，使公共行政摆脱了技术理性的窠臼。新公共行政价值体系的构建，建基于对传统公共行政价值理性的审视。对传统公共行政价值体系的扬弃，使得新公共行政的价值追求更加自治。

(一)传统公共行政价值缕析

19世纪以前的公共行政，体现了明显的个人权变色彩。19世纪中期以来，随着威尔逊提出的“政治一行政”二分模式、韦伯的理性官僚制以及科学管理学派理论的完善，到19世纪末20世纪初，传统的公共行政范式最终建立起来。传统公共行政的首要价值是效率，对它而言，“被界定为产出与成本之比的效率，要求成本和生产即使不是管理的唯一目标也是管理的首要目标”。效率对传统公共行政而言就是合法性，因为公共行政学的诞生就是要试图破解政府效率低下的症结。伍德罗・威尔逊认为行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地做什么工作；其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。即行政学研究的中心是探讨行政组织怎样以最高的效率完成合适的工作。在韦伯模式里，官僚制是提高行政效率的理想的组织形式，它意味着理性和效率。而在科学管理运动的推动下，公共行政学者开始找寻适合于公共行政领域的基本科学管理原则。易言之，通过科学研究，使人们找到适用于公共行政的基本原则，从而利用它们来帮助提高行政效率。对行政机构而言，它自身不从事直接的生产，其行动所需的全部资源都是由社会提供的，若对资源的利用率过低，必然将威胁到其管理的合法性。所以，无论是主张“政治－行政”二分，还是层级节制的理性组织，抑或是科学管理理论；无不视机械性效率为公共行政首要的价值追求。

(二)新公共行政的社会公平观

传统公共行政对效率的偏爱是由当时的客观现实决定的。那时候，政府的职能很简单，因为生活本身就很简单。新公共行政产生的背景，如二战后经济的恢复使人们不再仅仅关注效率；随着社会生活的复杂化，公众也要求公共行政组织提供的服务多样化，在效率之外，行政组织还应追求更具目的性的价值。新公共行政学派认为传统公共行政学研究视野过于狭窄，把公共行政问题局限于纯管理和纯技术的范围事实上就忽视了公共行政的价值问题与规范问题，忽视了处于弱势地位的穷人的利益与价值要求，并实际上将追求不平等的政府体制永久化。把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的。必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱。新公共行政学认为，实现以较少的投入换取较大的产出即经济和效率目标固然是公共行政的价值追求和目标之一，但决不是其核心价值，更不是唯一的价值准则和终极目标。该学派强调公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。可见，新公共行政不是对效率的摈弃，而是主张效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值相结合。易言之，新公共行政追求的是社会性效率而非投入和产出之比的机械性效率。

新公共行政学发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值是社会公平，主张将传统公共行政学的“效率至上论”转为新公共行政学的“公平至上论”，强调回应性、公民与顾客对决策的参与、社会公平、市民选择；以及对项目有效性所担负的行政责任等价值。公共行政的社会公平就是政府及其行政人员开展行政管理活动所要遵循的平等对待一切社会成员的原则和理念的总和。新公共行政直接从罗尔斯的“作为公平的正义”思想体现中获取理论支持，完全赞同罗尔斯关于正义的两个原则：一是，每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；二是，社会的和经济’的不平等应这样安排，使他们被合理地期望适合于每一个人的利益，并且依系于地位和职务向所有人开放。由此，诚如新公共行政学者戴维・K・哈特所说的那样，公平理论赋予现代公共行政以伦理的内容，它将有效地指导行政官员的行为，既明确了官员及组织的行为应以保障公民基本平等自由权的实现，更明确了他们有责任和义务为更少受惠者获得公共服务所进行的各种努力。

二、社会公平观：规范行政自由裁量权的价值意义

在行政伦理视野内，公平被看作行政管理活动中所必须遵循的伦理原则，它要求政府制定的公共政策和行政人员的行政行为平等地对待一切社会团体和社会成员。行政必须依法行事，这是社会的共识。但是由于社会活动的复杂多变，使公共行政活动也呈现出多变性和复杂性。法律不可能对全部行政活动做出细致的规定，公共行政人员亦不可能像机器一样，有效地按照制定的标准来工作，这就要求公共行政主体主观能动性的发挥，而能动的行政则要求行政主体必须拥有自由裁量权。然而自由裁量权所行使的是公共权力，公共行政人员若不坚持社会公平的原则，势必造成因自由裁量权的运用而产生的腐败。

行政自由裁量权，指行政行为主体在法律规范明示或默示的范围内，基于行政目的，在合理判断的基础上决定作为与不作为以及如何作为的权力。这就是说，行政自由裁量权赋予行政主体一定的自由选择空间、在这个限度内，没有对与错的分定，只有合适与不合适的考量。从现实运行机制来看，要实现法律对社会全景的调控，必须首先保证法律制定者和执行者是完全理性、能预知和解决所有社会事务的。可事实上，人的理性总是有限的，不仅法律制定者无法完全预测未来，执法者也不可能在执法过 程中完全体现制定者的意志。而且法律只能规范普遍性的问题，体现总体性的公正，而无法实现所有个体的公正。因此，法律对自由裁量权的限制是无力的。它只是设定了一个规范化的框架，对于框架内的具体事项，行政人员享有充分自由度量的权力。对这些具体事项的处理，完全取决于行政人员自身的德性。当然，这并不意味着法律是无能的，而只是它所能实现的规范功能不理想。行政自由裁量权是一种非制度化的权力，是一种伦理性裁量权，其行使要基于公共行政的精神。它既要践行对公共的承诺，实现社会的整体正义，又要在具体意义上对具体的公民和公民团体的回应，使每个人都得到人道的关怀。这些无不彰显着自由裁量必须公平公正。因此，伦理的考量就在行政自由裁量权的行使中发挥着极为重要的关键作用。只强调严格执行法律并不一定就能实现良好的社会治理。适用法律而不考虑社会公平会导致非正义。

行政伦理对行政自由裁量的规制主要通过使行政主体树立社会公平观的价值观来实现。公共的就应当是道德的，在公共领域如果回避或忽视道德的审视，就无法把握公共领域的性质，就无法正确确立公共行政的方向。公共行政无非是维护公共利益和根据公共意志的行政。无论是公共行政的制度规范还是行政人员的行政行为，都应该建立在社会公共意志的基础上，公共意志就是一个绝对律令。公共意志要求行政主体公平地对待所有的行政相对人。公共领域与私人领域一样，也是由法律制度和伦理道德共同作用的领域，而自由裁量权的行使，主要是由伦理道德约束的。公共行政主体只有坚定正确的伦理道德，在行使自由裁量权时才能保持公平公正的社会价值观。

公共领域的基本结构是一个权力结构，行政人员是专门挑选出来的公共权力的执掌者。权力任何时候都首先是一种支配力量，是由公众的力量所凝结成的，是厨以维护公共利益，保障社会秩序，协调私人领域中的契约关系，捍卫个人权利的公共力量。这种力量一旦背离其公共性质而被公共行政人员用以服务小团体或个人利益，就会造成行败。一切有权力的人都有滥用权力的可能。

对于行败问题，预防比治理更重要。对于腐败的预防，强法的限制当然能起一定的作用，但是法律始终只是外在的约束。行政主体若没有树立公共的意志，抵制各种不良的诱惑，坚定行政行为社会公平的原则，即使在法律的范围内，也还是可能涉足灰色地带，进行隐形的腐败。随着行政专业化的推进，法律已很难对这些专业化的领域进行严格的界定。而且监督制约机制必然会使权力的运行陷入公正与效率的二律背反。所以，“谋求行政人员内在伦理道德的制约与外在的监督制约机制的相互补充是必需的。”行政伦理责任机制是建立在对自身职责的道义和法律认知基础之上的，它的约束力不仅在于个体的道德理想，而且在于现有的法律规章制度。它的作用方式在于，在价值和信仰的内在的召唤下以维护人类的公正为己任，在法律制度的约束下尽自己当尽之责任。

三、内外兼修：以社会公平观规范自由裁量权的路径

公共行政人员在行使自由裁量权时将坚持何种价值向度，取决于两个方面的因素，一是制度的限定，二是行政人员自身的道德修养。我们从不否认制度所设置的规则对行政人员负责任的行使自由裁量权具有积极的推动意义。但是制度亦有其明显的缺陷，若无法内化为行政人员内心的行动规则，它至多只是个外在的约束。而且，制度只有对拥有正义美德的人来说才可能是有意义的。因此，要保证行政人员以公平的原则行使自由裁量权，必须通过良善的制度安排和彰显公共行政人员的个体德性，二者相互支持，相得益彰。

(一)良善制度的建构

新制度经济学者诺思认为：制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系的系列约束。因此，制度对人类的行为具有深远的影响。作为保障自由裁量权正当行使的制度；表现为设计精良的管理体制和法律规范。从行政伦理的角度考察，管理体制和法律规范所限定的恰恰是行政人员底限的行为标准。任何一种立法活动都是一种集体道德裁决、一种政治性社团建立的道德最低标准。良善制度的达成有两条路径，一是制度的伦理化，一是伦理的制度化。

制度的不道德才是个人不道德的根源。防止制度沦落为个人不道德的助推力，必须要对制度进行伦理化。制度的伦理化就是要提升制度的伦理意涵，将公平、公正等伦理价值贯穿于制度的设计、评价以及目标的设定中。易言之，制度的伦理化即人们能够从制度中找寻到内含的伦理价值和伦理要求，或把伦理道德作为一个评价的尺度，对特定的制度进行伦理评价。规则制度必须能保证行政自由裁量权的行使是公益向度的，同时在行政管制的过程中，要树立对行政相对人的尊重原则和关怀原则，从而确保循依规则行使的自由裁量权真正实现提高社会福利的目标。

伦理制度化是指把社会普遍的伦理原则和道德要求提炼、物化为制度，并以此迫使人们遵守。伦理制度化试图解决伦理过于主观的问题，力图以确定的形式将伦理要求制度化为社会共同遵照执行的标准；从而使符合伦理的行为成为一种普遍化的规则，而不仅仅是少数道德高尚者势单力薄的行动。伦理制度化的途径有两个：一是建立道德赏罚的制度。任何制度规范在内化为行动主体道德戒律之前都离不开奖惩机制的保障。因为就现实世界而言，所有的制度规范都只是大多数人的意志表达，要保障制度被全社会彻底地执行，必须以外力来鼓励他们遵守制度，对违反制度规范的行为施以适当的惩罚。二是完善行政监督机制，保证行政公开。行政公开包括政务公开、行政人员财产申报公开、畅通公众举报和申述渠道等，这些都是确保行政自由裁量权公平执行的重要外部机制。道德的规范性一直是具有权威性的，这种权威性如果得到了制度化的肯定和支持，必然会造成一个不得不服从的氛围”。

(二)个体德性的彰显

现代社会，法律以其独特的规范形式、严密的程序对社会进行了全面的调控。法律的权威性和控制的多层面性实现了对公共行政人员令行禁止的控制。然而，法律从来都不是完善的。因为“规章只会引起更多的规章”，“语言的歧义性使其无法作为一个充足工具，来完全控制官僚的行为”，“在大多数情况下，规章越多，对官僚行为的控制力就越小”；由于激励缺乏或者不相容，对规章的执行总是伴随着偷换目标、敷衍了事等弊病。单纯依赖法律的管理并无法达致社会的良序，由此，行政人员的个人德性凸显了其独特的价值。

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【关键词】公共行政理论 新公共管理 新公共服务 比较借鉴

公共部门如何更好地为公民提供公共产品，是现代公共管理的核心问题。现代社会中，公共产品的供给主要追求两个目标：一是价值目标，即公共服务的供给如何最大程度地体现公共性、民主性，实现公共产品供给的公平公正；二是效率目标，即公共服务的供给如何最大效率地获得实现。如何实现上述两个目标之间的协调平衡，一直是公共管理的重点和难题，也是公共产品供给面临的难题。

一、传统公共行政：祛除价值，追逐效率

1、“政治-行政”二分的理论视野

19世纪末，伍德罗•威尔逊提出了“政治－行政”二分原则，将决策性领域与事务性领域分开，决策性领域实现民主性要求，事务性领域实现效率性要求。这样，政府的民主性要求和效率性要求归属于两个不同的领域。这样，政府行政的价值目标便被隔离在了实际的行政事务之外，效率目标成为行政领域追求的唯一目标。二者之间的矛盾得以缓解。公共行政成为价值祛除的领域，效率是公共行政的唯一目标。

2、传统公共行政的理论原则

公共部门如何实现效率目标？对于任何组织来说，效率目标实现的首先要求具有一定行动能力。在提升行动能力方面，韦伯的理性官僚制模型成为传统公共行政理论最为经典的的解决方案。 其核心观点有：

1）等级：按权力自上而下排列成严格的等级层次结构体系，每一个下级机关在上一级机关的控制和监督之下，同时，由下到上又有着申诉和表示不满的权力。

2）分工：在职能专业化的基础上进行劳动分工，组织内部各单位及个人都有固定不变、明确规定的工作范围。在分工基础上，有明确划分责权的规章制度。按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域。为了履行这些职责，提供必要的制约和监督。

3）规则：通过书面文件来施行严格的现代化管理，组织活动是由一些固定不变的抽象规则体系来控制的，这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用。指导一个机关行为的规则包括技术性规则和行为准则两个方面。任何组织和任职者都不能滥用其正式的职权，只受有关准则的指导，但合法权力能以各种不同的方式来行使。

4）职员：职员要通过专业的培训，理想的职员要以严格排除私人感情的精神处理公务，没有憎恨和热爱，也不受感情的影响。注重职员知识和能力。每个机构都通过竞争性选择来招聘人员，根据技术以及非个性的标准确定职位候选人，基于资历、成就或两者兼而有之进行晋升。

在上述威尔逊和韦伯范式下，传统公共行政理论的主要原则有：

1）价值中立：传统公共行政的首要要求是远离政治价值；公共部门和行政组织中的职员被要求公私分明，超越个人好恶和感情；

2）理性原则：官僚组织模型从组织到个人都浸透着理性主义的色彩。韦伯研究了公共部门的复杂性，发现了科层制中的理性原则。自上而下的严格设计的科层结构，每一组织中包含的众多的详细理性原则、操作规定。

3）技术原则：职能分工和专业化是韦伯范式下传统公共行政的核心要素之一，官僚体制中的各组织必须明确分工，各有各的工作范围和职能；技术知识和技术能力是任免和考核官僚体制中成员的唯一标准。

3、以“机器部件”为理论假设

政治－行政二分视野下传统公共行政的核心特点就是行政组织的“非人格化”，在威尔逊和韦伯的范式下，“这种体制从最好的意义上说，也只是一架精密的机械力学机器，每个齿轮、杠杆和螺丝钉都各得其所地固定在那里。甲齿轮转一圈，乙齿轮按设计转两圈，多一秒少一秒的角度都不行” 。这台机器的开动权在于政治领域，但一旦开动起来，它就能够完全合乎规则地自在运转。而行政组织中的“人”的因素（职员）也必须具有“非人格化”特征，职员就像是机器上的齿轮或者螺丝，无情无欲、兢兢业业地完成着组织赋予自己的任务。

4、传统公共行政理论的局限

尽管韦伯的官僚制模型设计精妙，并在整整一个世纪内成为公共行政的至上宝典，但官僚制度从来就没有像韦伯自己所设想的那样，真正成为既能被严格控制又能顺利完成公共行政目标的“机器”。传统官僚制似乎在不知不觉中就由理性的实现政府政策的公共服务机构变成了无效的、腐败的、臃肿的、压迫性的社会镣铐。其主要弊端体现为：(1)提供公共服务的效率低下，对市场信号和公众要求反应缓慢；(2)行政成本过高，财政赤字严重；(3)官僚机构臃肿膨胀；(4)行政官僚的腐败行为层出不穷；(5)公职机构和人员思想僵化，责任心下降，创造力缺乏；(6)官僚机构似乎已经失去控制等 。

上述种种弊端，似乎都能够用一个词来表示，“效率低下”。作为解决效率问题而出现的传统官僚体制最终又因为效率问题而趋于崩溃。官僚体制甚至已经成为了“低效率”的同义词 。在以等级官僚制为基础的传统公共行政出现危机之时，一场全新的公共行政改革运动逐步兴起。这就是20世纪末席卷了整个西方世界的新公共管理运动。

二、新公共管理运动：改造政府，提高绩效

1、“政府-市场”二分的理论视野

将市场机制引入公共行政部门是作为传统公共行政官僚制效率低下弊端的解决方案提出的。新公共管理仍然处在传统公共行政价值祛除、追逐效率的视野内。如果说传统公共管理的效率指的是最大限度地“完成”或“实现”既定目标，那么新公共管理将效率的重点放在收益率上，即如何以最小的成本获得最大收益。

为了解决绩效问题，新公共管理将“市场”引入了公共行政领域。在公共经济学中，政府与市场作为两种配置资源和协调社会经济活动的主要机制或制度安排，二者之间的组合状况直接影响着资源配置的效率。新公共管理将属于“私”的市场领域引入到公共产品的供给活动中，希望市场因素应该能够像公共经济学中那样与政府因素有效结合。

2、新公共管理理论的理论原则

关于新公共管理的基本主张，第一个提出新公共管理概念的胡德将其概括为七个方面 ：(1)放手给专业管理；(2)明确的绩效标准和衡量；(2)更加重视产出控制；(4)将公共部门分解成更小的单元；(6)强化公共部门的内部竞争；(6)重视企业式的管理风格；(7)强调资源运用上的克制与节约。除此之外，美国专栏作家奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出的十项主张也被认为是新公共管理的基本宣言 ：(1)掌舵型政府；(2)社区导向型政府；(3)竞争型政府；(4)有使命感政府；(5)绩效型政府；(6)顾客导向政府；(7)有事业心的政府；(8)有预见的政府；(9)分权式政府；(10)市场导向政府。

新公共管理的主要建立在下述三个基本原则的基础之上：

1）市场机制的引入 。首先，市场在正常情况下以竞争机制为基础；其次，市场给消费者做出决定的权力，即以顾客需要为导向；第三，市场以分权而不是集权为主要原则；第四，市场将资源与效果直接联系起来，重视成本收益比；第五，市场能够以价格信号的形式传播瞬息万变的信息，能够对迅速发生的变化反应敏捷。

2）“委托－”机制。为使政府与市场在公共服务中统一起来，新公共管理在政府与市场之间引入了“委托－”机制。也就是说政府要通过合同或契约将公共服务中的部分具体行动委托或外包给部分私营机构。用奥斯本和盖布勒的话说，政府应该是“掌舵”而不是“划桨”。

3）绩效管理。新公共管理要求政府能够获得最大收益，这就要求政府通过多种形式的诱因来改善财政状况，如开创基金、留成分红、创新基金、使用者付费等等方式。

3、“经济人”的理论前提

之所以收益刺激成为公共行政提高效率的良方，是因为新公共管理理论认识到：政府组织不可能是韦伯所设计的冷冰冰的机器，而是以“人”为核心要素的组织。因此，人不可能成为传统公共行政所要求的齿轮或螺丝钉，而是活生生的有欲有求的生命体。可以说，新公共管理的产生和发展的基本动因就在于在政府官僚组织种重新发现了“人”的价值。

新公共管理在宏观经济学发展和兴起的基础上，受到了包括公共选择理论等理论范式的深刻影响。其对“人”的基本假定是：任何个体行为者都是“经济人”，即都是理性的，都努力追求自己效益的最大化。

4、新公共管理理论的局限

新公共管理改革在美国、英国、新西兰、澳大利亚等大多数西方国家展开，在短短的20多年中风靡全世界 。新公共管理改革为旧的官僚制度注入了新的活力，极大地改变了传统行政机构的办事方式和行为效果。但是，人们对新公共管理理论的置疑从来就没有停止过。佩龙、戈尔、德利昂和特里等人对新公共管理改革的批评尤为严厉。张成福将这些批评归纳为以下几个方面 ：(1)对人性认识的偏颇；(2)管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程中正当性的丧失；(3)市场基本教义和对市场机能的不当崇拜；(4)向私人部门学习的自我解构与公私管理的混淆；(5)不恰当的“顾客”隐喻。在对新公共管理理论的质疑声中，以登哈特夫妇为代表的新一代学者提出了新公共服务理论。

三、新公共服务理论的兴起：价值回归，兼顾效率

1、“国家－公民”二分的理论视野

如果说，传统公共行政和新公共管理理论是在政治－行政的二分视野下以效率为追求目标的话，那么新公共服务理论将民主价值目标重新纳入其理论视野。

对民主价值目标的重新关注与当展起来的公民社会理论息息相关。公民社会理论认为，社会作为公民与国家的中介，它组织和教育公民参与政治，致力于改善国家制度和公共政策，推动国家的有效治理以及民主、自由、平等等基本价值的实现。而国家则在承认和尊重公民社会的独立性和自主性的同时，积极参与公民社会，为其提供外在的法律保障，对其进行必要的、有限度的干预、调节和支持。

新公共服务理论使公共行政研究进入“公民－国家（行政）”的理论视野之中 。在这一理论视野下，公民作为一个积极的正面因素进入到公共行政中，能够与公共机构进行良好的互动。透过这种互动，双方能够较好地抑制各自的内在弊病，使行政机构和公民都能够摆脱“经济人”的基本困境。

2、新公共服务理论的主要原则

登哈特夫妇将新公共服务的理论来源总结为四个方面：(1)民主公民权；(2)社区与公民社会模型；(3)组织人本主义与新公共行政；(4)后现代公共行政 。

新公共服务的上述理念可以归纳为以下三个基本的原则：

1）公共性。新公共服务要求行政机构和公务员以集体的、共同的公共利益观念为目标，这就需要着重关注公民并且在公民之间建立信任和合作关系。公共行政机构还必须创立共同的利益和共同的责任。

2）参与性：登哈特夫妇指出，公共行政项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效、最负责的实施。也就是说更多的参与和协调是在多元社会中获得整体性的途径。新公共服务理论对社区参与的重视就是力图通过更多的参与获得更多的信任和协作。。

3）服务性：登哈特夫妇针对新公共管理理论提出新公共服务“服务而不是掌舵”的基本理念。服务依然是公共行政领域的核心内容。不过，新公共服务理论的“服务”有着全新的内涵：“越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。”

（三）对“公民”的重新重视

新公共服务理论对新公共管理的扬弃和发展从根本上说是由于对于人性假设的改变。新公共服务理论这样看待“人”：“公民看起来会超越自身利益去关注更大的公共利益，进而会采用一种更加广阔且更具长期性的视野，这种视野要求公民了解公共事务、有归属感、关心整体并且与命运危若累卵的社区达成一种道德契约。” 这种公民是一个积极参与和偶尔牺牲个人利益的有道德的共同体成员。新公共服务认为，这种具有道德要求的公民精神需要通过公民教育来实现，而广泛的直接的公民参与就是公民教育的最好方式。新公共服务理论视野下的“人”既不是追逐私利的“经济人”，也不是为全体而牺牲，而是在共同利益和共同责任中获得自我实现的公民。

四、西方公共行政理论发展对我国的借鉴意义

我国拥有数量庞大的公共部门和事业单位，究其原因，一方面是治理超大规模社会的需要，另一方面也是在我国公共行政体制转型和探索的过程中形成的历史结果。多年来，我国公共行政体制和公共服务相关机构的改革进程缓慢，至今仍无明显成效。政府公共行政机构和教育、卫生等公共事业单位存在的一些问题已经成为社会关注的焦点。

结合西方公共服务理论的发展，我国公共部门和教育、卫生事业单位的改革，有许多方面可以借鉴：第一，引进市场机制，将公共部门至于市场的多元环境中，不断提升公共产品和公共服务的质量，这就意味着，要以顾客需要为导向，同时注重分权而不是集权。第二，注重绩效观念，我国公共部门的改革要逐渐从单一注重提升行动能力的视野中，转移到重视成本-收益率，降低成本，提升效益，特别要降低对公共资源的浪费。第三，进一步推进从管理到服务的转型，公共行政的重点是服务而不是管理，同时，注重服务理念不简单意味着强调服务意识，正如新公共服务理论所指出的，更重要的是帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求。第四，公共产品的供给要特别注重公民权益保护和稳步发展公民参与。

参见彼得•布劳和马歇尔•梅耶：《现代社会中的科层制》，马戎等译，上海：学林出版社，2001年版，第17-20页。

参考文献：

1.参见马克斯•韦伯：《韦伯文集》，韩水法编，北京：中国广播电视出版社，1999年版，第322~374页。

2.彼得•布劳和马歇尔•梅耶，《现代社会中的科层制》，译者序，第5页。