经营性采购管理办法范文

导语：如何才能写好一篇经营性采购管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：交通 国有资产 保值增值

随着我国各项改革特别是财政体制改革、经济体制改革的不断深入，交通国有企业所占有、使用国有资产的规模也不断膨胀。如何加强交通国有资产管理，防止交通国有资产流失，提高交通国有资产运营效益，确保交通国有资产保值增值，也成为摆在我们面前的一项重要、复杂而艰巨的任务。

1、交通国有资产管理现状

交通国有资产包括两块主要内容，一是交通行政事业单位国有资产管理，二是交通国有企业资产管理。

交通行政事业单位的国有资产管理，主要包括日常的资金管理和固定资产管理，固定资产管理方面，除日常必须的办公设施和设备管理以外，还包括闲置的办公用房管理，这些主要通过交通资产管理公司，集中统一对外公开招租，收入纳入财政预算。日常维护由资产公司统一操作，经费由资产公司承担。截止2012年12月31日，我局共对161处资产对外进行了公开招租，年租金收入620万元，全部缴入财政专户。

交通国有企业资产管理，主要包括各企业的日常经营管理和重大投资、重大固定资产购置和报废处置以及企业闲置资产和设备的盘活等内容。目前我局共有国有或国有资本占控股地位的各类企业20个，分为三类，第一类是管理性公司，主要包括交通资产管理公司；第二类是为交通建设服务的企业，主要包括交通建设集团，路通监理公司、路通设计院、质量检测中心以及公路和航道养护公司；第三类是交通运输服务企业，主要包括公路客运公司，通联出租公司，交通职校驾校，宏达汽车性能检测中心等。截止2012年末，交通国有企业资产总额达10.7亿元，负债总额7.2亿元，净资产3.5亿元。

多年来，我局在交通国有资产管理中紧紧围绕“确保国有资产保值增值”这一主线，不断健全管理制度，努力提升管理水平，在交通国有资产经营管理中探索出一条可持续发展的路子。目前，交通国有资产效用明显，各资产经营主体呈良性发展态势。

1.1、服务功能发挥明显

我局下属的20家企业，共有职工3000多名，2011和2012年合计对上贡献近8千万元，其中上缴流转税4千多万元，企业所得税3千多万元。这些企业分别承担着全市公路、航道施工和养护、旅客运输、车辆技术服务、交通技术人才培养等相关职能，所有企业基本上都是为大交通建设和发展所配套服务的，企业在注重经济效益的同时，更注重各项服务职能的发挥。我市交通现代化建设所取得的成就离不开这些企业作用的发挥。

1.2、盈利能力普遍较强

2012年20家企业经营收入达8亿元，净利润4千多万元。除公路宾馆等少数企业经营亏损外，绝大部份企业经营管理状况良好，自主发展能力较强。如公路客运有限公司主动适应日趋激烈的行业竞争，加大资源整合力度，积极开拓新的客运线路，优化内部经营管理模式，健全内部考核激励机制，全年实现盈利近2千万元。又如交通驾校，通过狠抓内部管理，树立品牌形象，不断扩大市场占有份额，全年盈利达700多万元。

1.3、资产管理规范有效

近年来，交通国有资产实现了保值增值，2012年末与2006年末相比，净资产增加了52120万元，年平均增长25%。成立了专门的资产管理机构，制订和完善了5项管理制度和规定。几年来，没有发生一起资产流失或不按规定出租和处置事件。

2、交通国有资产管理的经验做法

近年来，我局始终把交通国有资产管理作为全系统重要的工作内容来抓，在组织管理、制度建设、日常管理、监督考核上积极探索，不断创新，开创了一条适合交通实际的资产管理新路子。

2.1、不断健全资产管理制度

多年来，我局根据《企业国有资产监督管理暂行条例》、《行政单位国有资产管理暂行办法》及其他相关规定，切实加强资产管理的制度建设，先后出台了《宜兴市交通国有资产管理规定》、《宜兴市交通系统采购管理规定》、《宜兴市交通系统国有资产出租暂行办法》、《宜兴市交通国有资产出租操作办法》和《企业经营管理责任考核办法》等一系列的管理规定，基本构建起了健全的国有资产投资、处置、监管、考核规范，实现了国有资产管理的制度化。

2.2、不断强化资产管理责任

我局从构建“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度出发，努力构建管理体系，明晰主体责任。一是理顺了投资主体。以宜兴市交通资产管理有限公司和交通产业投资管理有限公司为主体，全系统所有经营性资产全部划归其所有，改变了以往投资主体散而多的局面，由交通资产管理公司全面承担投资主体责任，履行投资主体监管职责。截止2012年底，交通资产公司投资企业20家，总投资额21.9亿元。二是理清了资产管理责任。初步构建起了由局资产管理委员会、交通资产管理公司、各经营主体组成的三级管理体系。为加强资产管理，局成立了专门的资产管理委员会，全面负责局属单位重大设备购置和经营性资产的购置、招租和处置的审核审批和实施过程的监督。资产公司具体组织实施重大设施设备的采购、招租和处置。各单位具体负责管理、使用和维护各种设施设备，并做好各类资产类收入的处置工作。三是强化主体管理责任。由市财政和审计部门对交通整个资产管理进行监督，局资产管理委员会对资产公司的资产管理实施监督，局财务审计和监察相关责任科室，牵头对各单位相关资产管理每年进行检查和考核，局专门制定了经营责任考核办法，进一步强化国有资产的管理责任。

2.3、不断规范资产运作流程

一是规范采购行为。我局专门制定了《宜兴市交通系统采购管理规定》。对50万元以下物资采购和工程招标，根据“依法采购、公开公正、竞争择优、规范有序、廉洁高效”的原则统一组织实施公开招标，今年以来，共组织实施公开采购招标10起，节约资金25万元。二是从最大限度地提高资产效用角度出发，对非主流资产和部分闲置资产实施公开招租和经营权竞拍。今年以来共组织公开招租26起，组织竞拍1次，全系统对外招租闲置用房计56041.47。候车亭广告位对外招租共85只，其中城区候车亭51只，农村候车亭（宜金线、川善线）34只。取得租金收入130万元，使每一份资产都能取得实实在在的收益。

3、交通国有资产管理下阶段工作打算

交通国有资产管理是项系统而又复杂的工作。下阶段，我局将立足长效管理，从健全资产管理常态化工作机制出发，着重抓好两方面的工作。

3.1、进一步明确资产管理责任，全面构建资产管理规范

一是全面落实《宜兴市交通国有资产管理规定》、《宜兴市交通局国有资产监督管理办法》和《宜兴市交通行政事业单位国有资产管理意见》，强化交通资产管理有限公司在国有资产管理中的主体地位和责任；二是进一步完善《宜兴市交通运输局采购管理规定》和《宜兴市交通系统国有资产出租管理暂行办法》，细化具体的操作办法；三是健全管理规定，要拟定“交通国有资产投资管理办法”、“交通国有资产处置办法”。通过不断完善各项规章制度，来规范交通国有资产的管理行为。

3.2、努力构建国有资产监管常态化的工作机制

一是建立国有资产投资审核机制。明确投资企业、交通资产管理有限公司、局资产管理委员会在资产投资中的责任，建立资产投资审批审核流程；二是建立国有资产财务监督审计机制。建立财务报表报送制度和定期审计制度。由交通资产管理有限公司对国有企业每年组织一次财务审计；三是建立资产审核制度。由交通资产管理有限公司每年对局属行政事业单位、国有企业的资产进行一次盘点，对资产使用、出租情况进行一次综合检查；四是建立经营性资产出租、合作报备制度。涉及经营性资产出租或对外合作的，由相关企业向交通资产管理有限公司报备出租合约或合作协议，由交通资产管理有限公司对合约或协议履行情况进行督查审核；五是建立资产经营业绩绩效考核。把国有资产保值增值率、净资产收益率、利润和折旧与总资产的比率、成本费用利润率等指标纳入企业的年度考核，由交通资产管理有限公司每年对企业经营情况进行考核。

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关键词：水电；管理；水电运作

中图分类号：C36文献标识码：A 文章编号：

当下，我们国家的大型水电工程主要部分的工程合同基本上都由国内的有关水电施工单位共同进行中标履约。这些联营单位往往是密切联营的方式实施管理的。紧密型联营体逐渐变为当下水电工程承包时常竞争力最大的主体。本文针对联营体章程结构内的材料、设备、雇员、分包和财务等详细运作管理进行有论述。

1紧密型联营体的理念和独特优点

1.1紧密型联营体的理念紧密型联营体就是按照一级对外、一级核算、二级管理模式所组建的履约产业活动单位。具体地讲，一级对外是指对业主和监理等外部与履约相关的事务由联营体负责；一级核算是指仅设立联营体一级的核算制度；二级管理是指联营体分联营体和作业层二级管理层次，联营体直接对作业层和分包人进行管理。

1.2紧密型型联营体的独特优点

1.2.1有利于发挥联营各方的独特优点联营各方都有自身的强项和弱项，而水电工程对施工技术和管理水平的要求又很高，特别是随着新技术、新材料和新设备的应用，施工越来越专业化，施工中科技含量会越来越高，只有紧密联营才能发挥各自的独特优点。

1.2.2有利于制止恶性竞争和迎接入世挑战上世纪oo年代以来，我国水电工程承包市场竞争日益激烈，行业整体经济效益不断滑坡；同时随着国际承包商国民待遇取得日期的临近，必将对我国的水电建筑市场形成冲击，以联营体进行竞标和履约是制止目前恶性竞争和将来迎接挑战的有效手段。

1.2.3有利于增加发包人的认同感发包人总希望将工程施工中可能遇到的风险化小，并有比较多的、有能力承担责任的主体，而且便于及时地贯彻发包人和监理人的指令，这样履约就有了更大的保障，联营正好满足了发包人的需要，大大增加了发包人对承包人的认同感。

1.2.4有利于节约管理费用和提高履约效率由于紧密联营不存在工区中间管理层，大大节约了管理费用的支出，可充分发挥联营体项目经理部雇员的作用，并且能够及时地将发包人、监理人和联营体决策层的指令直接传达至作业层，全面提高履约效率。

2紧密联营体章程

2.1总则总则的主要内容应包括:联营目的、成员及其股份、名称、经营性质和方式、核算与结算方式、注册资金及其比例分配。

2.2组织机构设t及职贵董事会是联营体最高的权利和决策机构，对项目经理部具体履约实施领导和监督。董事会由联营各方按相应的股份出员组成。董事会的职责具体包括:制定或修改联营体章程；任免和考核总经理和副总经理、三总师、监事会主席，并确定他们的权利和责任；审核联营体营业计划；制定联营体年度财务决算方案；制定联营体利润分配和弥补亏损方案；审定流动资金的年度计划和有关重大借贷款事宜；确定联营体有关雇员管理、设备折旧和费用返回等管理办法；听取和审议总经理的工作报告；审议批准监事会或者监事的报告；审议批准总会计师年度会计决算报告；宣布联营体解体；需要董事会决定的其他重大事项。

2.3其他违约责任:联营任何一方不按联营章程和运营管理制度履行义务，由此影响项目履约并造成损失；或不履行所约定的责任，在收到项目经理部的书面通知所规定的日期内仍未纠正或不履行职责，则被视为违约，并承担违约责任。违约方应赔偿联营其他方因违约造成的损失。联营体成立及解散日期的规定等。

3联营体运营管理

3.1基本原则联营体实行董事会领导下的总经理负责制。以总经理为首的项目班子根据联营体章程确定的原则对履约项目实行统一领导，并对董事会负责；履约所需的各类资源由项目经理部统一配置和动态管理。

3.2材料管理材料管理分材料采购管理、材料保管和使用管理。

3.2.1材料采购管理材料费(含配件)是施工成本的最主要组成部分，材料的采购(特别是三大主材)是控制成本和增加效益的重要途径。联营体的大宗材料应实行公开招标，评标结果应经董事会审批。

3.2.2材料保管和使用管理材料保管和使用管理表现在:一是建立材料核算制。制定材料物资的收发、领退，以及不同核算主体之间的内部转移具体核算办法，其中作业层的材料消耗应按项目经理部根据中标价和施工实际情况调整后的材料消耗量进行承包或责任考核。二是规范材料使用。建立严格的施工工艺流程规范和现场材料的管理制度，施工过程中必须遵守。三是严格材料质量控制。按合同要求建立材料质量控制制度，坚决杜绝不合格材料流人施工现场。

3.3设备管理设备管理分投人管理、采购管理、使用管理和进退场管理。

3.3.1设备投入管理设备是履约的重要保障。项目经理部根据投标时承诺的设备配置计划，结合监理人审批的施工组织设计和年度施工计划，并充分考虑到施工过程中的变数，提出设备需求总计划和年度计划，并报董事会批准后实施。各联营方投人设备作为资源投人。项目经理部按董事会批准的计划，并结合工程施工的实际进度，向联营方提出设备分期分批进场清单和工作安排计划。

3.3.2设备采购管理项目经理部在董事会授权范围内，对设备采购权利进行严格的规范，并根据设备的价值确定相应的决策主体，任何部门和雇员不得越权进行采设备购活动。

3.33设备使用管理项目经理部制定设备使用的具体细则，并针对一些大型、专业和价值高的施工设备还应制定严格操作规范，施工过程中由相应的部门予以监督。设备由联营体进行统一投保，在设备使用阶段发生投保范围内重大机械事故，保险公司赔付不足的部分由联营体承担；保险外的责任事故损失由相应的责任主体承担。

3.3.4设备进场和退场管理各联营方必须按经董事会批准的设备计划及时地组织设备进场，设备退场应根据项目经理部的要求进行。设备进退场费用的确定不受实际运距长短影响。

3.4雇员管理项目经理的领导班子由联营各方协商推荐，由董事会任命。履约所需其它雇员主要由联营各方向联营体输人。项目经理部应确保联营方以外的雇员不得高于一定比例。项目经理部制定的雇员和薪金管理办法应报董事会批准。

3.5分包管理项目经理部应充分利用分包转移主合同中部分风险，并确保这种转移不会诱发工程质量和安全事故。分包主要是利用分包人的独特优点去履约，分包管理是合同管理的重要内容。在招标阶段项目经理部制定分包工程招标的具体管理办法和年度分包计划，报董事会批准，在实际执行中，应主动接受监事会的监督。管理办法应明确坚持公开招标和公平、公正择优选择分包队伍的原则，并要求参与投标的分包人各类证照齐全有效，业绩符合分包工程的需要，能力足以履约。

3.6财务管理财务管理包括资金管理、成本管理和财务决算。

3.6.1资金管理包括资金的来源、资金的使用及其监督联营体的运作资金来源渠道主要是联营各方按比例投人的资金、从联营方借人的资金、工程结算的资金、向发包人的借款和工程预付款等。联营体资金来源管理要根据使用成本来选择资金，尽量确保工程款能够及时收回；管理费用支出部分应实现全面的刚性预算管理；重大的借款和资金支出要接受监事会监督，同时必须向董事会提交方案，董事会批准后才可进行。

3.6.2成本管理项目经理部作为成本控制中心，应以合同中施工成本为依据，并对其进行综合评价和单价平衡，以调整后的可行价作为实际施工成本控制的标准作为控制标准值。项目经理部应制定具体的承包(或称“责任”)管理办法，将考核中具体控制指标落实到基层每一个作业队和雇员。除做好材料管理工作外，项目经理部还应注意:一是健全可行的统计和会计原始记录制度。二是将成本控制与合同管理结合起来。各基层的核算主体根据其负责工作面的施工情况，填写施工日报，通过日积月累生成供索赔和成本核算使用的大型数据库，为合同管理部门和成本控制部门提供最重要的原始依据。

3.6.3财务决算项目经理部负责制定适合本项目的具体财务管理办法和决算制度，按季、年编制财务会计报告(报告包括资产负债表、损益表、现金流量表、财务情况说明书等有关会计报表和会计资料)。季度会计报表报送联营体各方，年度会计报告公布前须经董事会审核批准。联营体各会计年度的资产、负债及所有者权益和盈亏原则上按股份比例纳人联营各方的财务决算。项目竣工决算根据总的盈亏情况按股份分享利润或承担亏损。项目经理部的所有会计活动必须遵循《中华人民共和国会计法》、《企业会计制度》和其他有关规章制度。

3.7其他管理紧密型联营体其他管理，如施工技术、施工质量、施工安全、文明施工、合同管理、索赔管理、科技创新、消缺和竣工结算管理等，与其他类型项目管理模式的差异性并不明显，本文不再探讨。

4结语

目前，紧密型联营体在运行当中也逐渐显露出很多的矛盾：

一是联营体管理水准需提升。不得不承认，目前一些联营体的系统经营效益虽然还可以，但经过项目浅析就会发觉，有写部分的效益并不是来自管理，而是因投标竞价低所造成的。当下联营体资源总体配备水准及具体履约中解决急性管理的水准很低，这往往是因为有的联营方没有安排优秀的管理及技术人员到联营体造成的，使得目前许多的联营体管理做的不好。

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关键词：

水是生命之源，是人类赖以生存的不可再生资源。为了实现水资源的可持续有效利用，国家和各级地方政府不断增加水利项目资金的投入，加强水利设施的维护和建设。就新疆而论、水资源短缺已严重制约着经济社会的发展。党和国家高度重视水资源问题，把水利基本建设提升到与能源、交通同等重要的地位，多次指示：水资源不足、已经成为制约国民经济和社会发展的重要因素。解决这个问题的关键是要加强水资源的节约保护和科学利用，提高水的利用效率。要把大规模发展节水灌溉作为一项革命性的措施抓紧抓好。

随着水利基本建设投入的不断增加，国家及社会各界对于水利建设项目资金管理越来越重视，并出台了一列制度，如《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》、《水利基本建设资金管理办法》、《国有建设单位会计制度》，建立了比较完善的资金管理制度体系。

水利建设项目类型比较多，涉及各类水库建设、城市防洪渠道工程、城市污水处理及中水利用工程、城市巷道排水工程、农村人畜饮水安全工程、水资源保护工程、水土保持工程及其他专项工程等。同时，水利基本建设项目还有建设周期长（多数工程跨年度施工）、资金投入大、建筑群体种类多、地理气候影响因素复杂、分布广等特点，项目管理难度大。近年来水利工程投入量大，项目分布广，有些基建财务从业人员缺乏实际工作经验，对工程项目的组织、管理程序认识不足，在项目建设实践工作中，财务人员的参与意识弱，简单定位在记账员的角色，与工程项目的设计、施工、监理、验收环节严重脱钩。加上水利项目大多跨年度施工，分部工程较多，项目管理难度较大。因此财务人员首先转变观念，认真学习相关工程知识的基础上，勤学多问，积极参与工程建设的各个环节，把握工程进度，跟踪项目工程进展，现场的勘察，参与项目的施工、分部验收、竣工验收，有的放矢的管好项目资金。在实际项目的建设中，除了严格遵守《国有建设单位会计制度》，管理审核项目资金的使用，结合水利工程的特点，制定一套规范完整的内部财务管理办法，有利于降低耗费、风险，提高劳动生产率，实现投入与产出、速度与效益的最优化。工程的如期优质完工，投入运行，不仅有着直接的经济意义，而且具有深远的政治意义。

首先，水利项目建设管理对于非经营性政府投资项目，按有关规定实行代建制；对于经营性政府投资项目实行项目法人责任制。严格执行《水利基本建设单位财务管理办法》，实现对项目资金运动全方位监督的内控制度，包括内部组织的建立与协调，资金流转的环节、程序、以及审批方法等，保障项目资金的安全和效率。

二、政府投资水利项目的勘察、设计、施工、监理和设备材料采购，必须依法实行招投标，属于政府采购目录范围的应当实行政府采购。依据《中华人民共和国招投标法》和《政府采购管理暂行办法》组织工程项目、货物采购等一系列招投标活动。

以公开、公平、公正的原则，剔除不适合承担招标工程的投标申请人。政府投资项目的勘察、设计、施工、监理和设备材料采购必须依法订立合同，禁止转包工程呼违法分包工程。项目建设单位在招标活动中对项目审批部门核准的招标范围、招标组织形式、招标方式等做出变更，应向原审批部门申请重新办理核准手续。

根据概预算和建设管理的需要采购设备、材料、低值易耗品等物资，遵循规范有效、公开公平、比质比价、监督制约的原则，规范单位采购行为，提高财政资金使用效益。

三、水利工程项目财务建立相关帐务的第一步，做好工程项目资料的前期收集准备，严格执行发改委批准项目概算。基建财务核算也要了解工程建设的一般程序，按工程概算建设内容设置相关各级明细，不可随意增减。工程进展的每一步，财务信息都可以清楚地与工程概算对应比照，从而知道项目的具体执行中，概算的调整、超支和节约，并为最终工程造价审核和工程竣工财务决算奠定良好的基础。

根据《国有建设单位会计制度》的规定，每年的年初转账时，将基建拨款的明细“本年度以预算拨款”结转“基建拨款——以前年度拨款”。对于会计信息的使用者来说，资金被人为的分成以前年度拨款和本年度预算拨款，我们把资金按工程项目核算，更看重项目累计投资完成额和累计资金到位情况，可以根据建设项目的实际，更好的调度和使用资金。人为将到位资金分年度核算，实用意义并不大，反而不能体现会计信息的明晰性，因此在实际操作中有争议，在实际工作中可以简化明细或通过报表补充信息披露累计完成投资额和实际资金到位情况。

四、由于水利项目分部工程多、跨年度施工，我们在按照《国有建设单位会计制度》规定设置总分类账、明细账、日记账外，根据内部管理的需要，建立必要的辅账薄是必要的。

如在合同管理方面，针对分部工程相关的勘察设计合同、拆迁补偿合同、施工合同、监理合同、质监合同等分别归类、编号，并及时登记各类相关合同名称、合同乙方、合同金额、历次支付纪录、累计支付金额、工程形象进度。作为财务支付的备查薄，可以一目了然地看到工程的到位资金、支付金额、合同的履行和工程项目进展情况。

同样，对保函、保证等重要财务资料和往来款项等也可根据需要建立备查薄。随工程项目的进展，不断更新信息，关注执行变动情况，可以最大限度防止财务风险、合同风险的发生。

五、工程款结算的审批与结算票据的审核，每一笔款项支付都必须经过工程技术部门、合同管理部门、财务部门、单位负责人审批。

合同款项支付时，收款单位及银行账号要与相关合同内容约定一致，如有变更，需经过原合同单位及法人签署书面文件委托方可；工程款的支付必须得到监理工程师的签证；预付工程款的支付必须取得银行预付款保函及监理工程师签证的支付申请后方可支付；建安工程发票一般要取得施工所在地税务发票；各项原始凭证要求内容真实、数字准确、金额大小写一致，付款凭证要求加盖出票单位专用印章；不得用大额现金支付工程款。

按照资金计划及工程建设进度拨付资金，工程款支付累计额达到工程造价的80%时，停止拨付资金，待工程完成竣工决算审计后清算。同时，建设建设单位必须按工程价款结算总额的5%预留工程质量保证金，待工程竣工验收一年后再清算。

建 设期间的存款利息收入计入待摊投资，冲减工程成本，不得挪用。财务部门要对项目的资金全过程实施监督，跟踪项目工程进度，现场的勘察，参加项目的施工、分部验收、竣工验收，确保工程建设资金管理规范、使用合理、专款专用。

六、建设单位不能随意扩大待摊投资的开支项目和提高开支标准。各种非法的收费、摊派不得计入投资成本。根据年度投资计划、工程进度安排，编制年度费用支出预算，通过预算进行事前的预测与控制。

建设单位管理费是指建设单位从项目开工之日起至办理竣工财务决算之日止，发生的管理性质的开支。建设单位管理费实行总额控制，不得突破项目概算按工程规模分档费率计算的总额控制数。业务招待费支出不得超过建设单位管理费总额的10%。施工现场津贴比照当地财政部门制定的差旅费标准执行。

建设单位管理费不能预提，除竣工验收费用可按规定预计纳入建设单位管理费外，其他费用必须分年度据实际发生列支。

七、政府投资水利项目建成或投产后，项目建设单位应按规定编制竣工财务决算，报市财政部门审核，并以市财政部门核实的竣工财务决算作为项目竣工验收、固定资产交付使用的基本依据。

政府投资项目实行竣工验收制度。项目单位应在依法完成各专项验收、工程质量验收和备案、工程竣工决算审计，并经项目主管部门初验后报市发改委组织验收。已具备竣工验收条件的政府投资项目，3个月内必须办理验收投产和移交固定资产手续。

建设单位发生单项工程报废，必须经有关部门鉴定批准后，作增加建设成本处理。非经营性项目发生的江河清障、水土保持、城市绿化、中水利用、取消项目的可行性研究费及项目报废等不能形成资产部分的投资支出作待核销基建支出，冲销相应的资金。

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■一、行政事业单位国有资产管理存在的问题

(一) 家底不清,账实不符。尽管财政部门、国有资产管理部门和行政事业单位在2006年开展了国有资产清查,核实国有资产的数量、分布和结构等情况,基本摸清了家底,但依旧存在家底不清、账实不符的情况。一是未按规定设置或未完整设置账目,未按规定实行卡片登记,未定期清查资产的情况,造成账实不符;二是在国有资产的购置和处置环节,未实行有效的登记和注销办法,与财务部门数据不衔接,造成了预算管理、财务管理和资产管理脱节;三是基础工作比较薄弱。一些单位未设置固定资产的岗位和配备国有资产管理人员,资产清查人员对专业知识了解不够,随意性较大,把一些应该纳入国有资产管理的实物未纳入,使清查数据不准确、不全面,造成国有资产的流失。

(二)资源分配不公。长期以来,一些行政事业单位占用国有资产总量较大,特别是在房产和车辆等资产方面,造成了分配不公,占用不均。但一些单位随着工作职能的扩大,房屋和相关办公设备需要增加,但由于地方财力有限未能按要求进行配备,这样就造成了资产总体短缺和局部过剩的现象并存。主要是在当前国有资产总体短缺的情况下,缺少有效的整合、共享、共用和调剂机制。

(三)资产的购置、使用和处置等环节随意性较大。一些行政事业单位在资产的购置、使用和处置上,未按照《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》和内部会计控制的要求,按程序进行办理。特别是在处置环节,只要经单位领导批准,不通过财政部门审批直接处置,有的根本不通过拍卖的方式,低价转让或出售,造成了国有资产的流失。

(四)经营性的资产管理不规范,效益低下。目前,一些行政事业单位经营性资产主要是房产租赁,大多存在合同文本不统一,签订不规范、不透明,缺乏有效的监管。经营性资产的收益,大多未实行收支两条线,未纳入预算管理。

■二、存在问题的原因分析

(一)重视力度不够,认识存在偏差。行政事业单位普遍存在对国有资产管理工作不够重视,重钱轻物,重购轻管。国家对行政事业单位国有资产的使用和处置均作了明确规定,各单位也建立了资产管理和会计核算的制度,但是执行落实不到位。大多数的单位还仅仅停留在财务部门对国有资产的收支核算上,忽视了对实物资产的管理。大多财务人员工作事务繁忙,又对固定资产的属性不了解,无法真正投入到国有资产管理工作中。同时单位认为国有资产大多是国家配备,无偿投入,在利用上,既不讲成本,也不讲收益,造成了国有资产的流失。

(二)监管和制度缺失。一是在资产的形成与配置环节,缺少预算的刚性约束机制,资产标准执行不到位、不彻底,缺少财政部门有效的监管,资产重复购置的现象严重;二是在资产的使用环节,目前由于财政部门和有关部门不能动态地了解国有资产的使用情况,大多单位的资产使用效率较低,资产管理与财务管理脱节,导致存在大量的账外资产;三是未将国有资产管理纳入单位负责人的绩效考核内容;四是财政部门和国有资产管理部门未建立对行政事业单位国有资产的管理监管机制。目前由于监管不到位,时常出现“监管缺位,单位越位”的现象。

(三)信息化程度不高,管理手段落后。虽然行政事业单位在国有资产清查中,配备了资产清查的管理系统,但未建立日常的资产管理信息系统,存在“前清后乱”的现象。目前大多数行政事业单位只建立了简单的手工固定资产账簿,查找起来很不方便,不能随时了解和掌握国有资产的变动情况。财政部门从国有资产管理和预算管理的角度,也很难动态地了解单位的国有资产使用情况。

■三、加强行政事业单位国有资产管理的建议

(一)加强管理,提高认识,强化国有资产管理工作。行政事业单位要从节约行政成本、减少国有资产流失的角度提高对国有资产管理工作的认识。一是要提高单位负责人责任意识。财政部门和国有资产管理部门定期组织单位负责人的培训班,提高单位负责人对国有资产的重视程度;二是单位应设置专门的国有资产管理部门或国有资产管理岗位,配备具有会计或统计等专业基础,又掌握国有资产知识的专业人员,以加强和充实国有资产管理的队伍,提高国有资产的管理水平;三是在单位内部定期组织国有资产管理的培训班,强化全体职工的参与意识,充分发挥每个人在国有资产日常管理中的作用,提高国有资产的使用率。

(二)加强制度建设。制度化管理是搞好国有资产管理的重要手段,要管好用好国有资产,必须做到有章可循,有章必循,违章必究。一是财政部门和国有资产管理部门应建立资产配置标准、配置办法、处置办法、闲置资产调剂共享办法、专项设备集中统一管理办法、非经营性资产收益管理办法、对外有偿使用办法等制度,以提高国有资产的管理水平和使用效益;二是行政事业单位应根据本单位的实际情况,在调查研究的基础上,制订各种资产的采购管理、审批论证、验收、核算、处置、效益分析评价和资产管理责任等制度。坚持先入库后领用、先鉴定后报废、先报废后购买的原则,规范资产管理部门的权利与责任,严格购入、领用、报废手续及凭证传递制度,建立各部门相互制约的资产管理内控制度,确保资产管理制度的有效执行;三是要加快政府会计制度的改革步伐,变革固定资产的会计处理方法。在国有资产核算过程中,引入权责发生制,可先在事业单位非经营性国有资产中试点计提折旧,进行成本核算,掌握资产的实际价值,便于绩效考核。

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关键词：预算单位 固定资产管理 问题 改进办法

预算单位的固定资产是指使用年限在一年以上，单位价值在规定的标准以上并且在使用过程中保持原来的物质形态的资产，单位价值虽然不足规定标准，但耐用时间在1年以上的大批同类资产，也作为固定资产管理。

预算单位国有资产管理已成为加强预算管理、降低行政成本、减少国有资产流失的一项重要工作。但当前在预算单位国有资产的管理工作中，还存在着诸多现象：重视程度不够，认识不到位，资产管理基础工作相对薄弱；固定资产内部管理及外部监督制度不健全，资产管理责任不明确；固定资产购入、报废不严格履行程序，账务处理不规范，资产处置程序不合规；对固定资产缺乏定期的清查盘点，账实不符，账证不符；信息管理化程度不高，管理手段滞后。

针对以上预算单位在固定资产管理中存在的问题，为加强固定资产的使用效益，我认为应从以下方面着手以改进固定资产的管理工作。

一、严格遵守相关法律法规，牢固树立依法管理国有资产的意识，加强管理，提高认识，强化国有资产管理工作

各级预算单位应当严格遵守并规范执行国家有关的法律法规，固定资产的购置，坚决执行政府采购制度固定资产报废、调拨、变卖，坚持按规定程序申报、审批。财政部门和国有资产管理部门定期组织单位负责人的培训班，提高单位负责人对国有资产的重视程度；单位应设置专门的国有资产管理部门或国有资产管理岗位，配备具有会计或统计等专业基础，又掌握国有资产知识的专业人员；在单位内部定期组织国有资产管理的培训班，强化全体职工的参与意识，充分发挥每个人在国有资产日常管理中的作用，提高国有资产的使用率。

二、进一步加强内部、外部监管工作

预算单位应建立健全国有资产监督管理制度。一是加强日常的监督和检查，财政部门和国有资产管理部门履行好监管职能，了解和掌握国有资产管理中存在的问题，并提出意见和建议，督促指导改正；二是单位定期和不定期开展国有资产使用情况的检查，随时了解情况，发现问题及时更正或报告；三是财政部门和国有资产管理部门在每年年末应组织对各行政事业单位的国有资产管理情况进行审计，将审计情况与单位年度目标考核挂钩。单位负责人的离任或调动时要对国有资产管理情况进行审计；四是建立行政事业单位的国有资产考核评价机制。将国有资产管理情况列入单位负责人年终绩效考核的范围。

三、加强固定资产管理制度建设，完善资产管理机制

制度化管理是搞好国有资产管理的重要手段，要管好用好国有资产，必须做到按制度办事。一是财政部门和国有资产管理部门应建立资产配置标准、配置办法、处置办法、非经营性资产收益管理办法、对外有偿使用办法等制度，以提高国有资产的管理水平和使用效益；二是单位应根据本单位的实际情况，在调查研究的基础上，制订各种资产的采购管理、审批论证、验收、核算、处置、效益分析评价和资产管理责任等制度。坚持先入库后领用、先鉴定后报废、先报废后购买的原则，规范资产管理部门的权利与责任，确保资产管理制度的有效执行。

四、加强固定资产的盘点及处置工作

固定资产的盘点工作，对发现的账实不符盘盈、盘亏的固定资产及时处理，应建立切实可行的预算单位盘点处置机制，并严格执行，落实到人引入资产评估程序，运用竞价出售、拍卖等公开、透明方式回收资金，保证会计闲置固定资产信息真实、可靠、政府的财政部门也应建立固定资产的盘点处置制度的监督机制，对要处置的资产进行金额、数量上的把关和审批，并定期对预算单位的固定资产进行清查。

五、加快国有资产管理信息化进程，建立与集中支付系统、账务处理系统相连接的固定资产管理模块，提升管理水平

一是加强基础性工作，摸清家底。统一固定资产分类、计量等标准，彻底摸清国有资产的情况，为实现国有资产的信息化管理提供条件；二是加快构建预算单位资产管理信息系统，实行动态管理。三建立资产管理平台，涵盖资产配置、使用、处置、收益、清查等各项管理内容，分卡片管理，三是实现国有资产管理和预算管理的有机结合。将国有资产管理环节前置，防患于未然，避免资金不合理使用，促进预算工作精细化、科学化。同时加强对国有资产的处置和出租等收益的管理，按照非税收入管理的有关规定，实行收支两条线，纳入预算管理。

集中支付系统、账务系统相连接的固定资产管理系统的构建能及时、迅速地获取单位管理运行及实时变动的情况，使各部门之间协调配合。在财务工作中固定资产管理软件的主要功能为核算资产数据，包括财产登记、登记财产卡片、财产单据、资产账簿等。而财产采购、财产处置、安全控制及财产登记中的验收登记、领用登记等数据在财务软件中很难连贯地反映出来。所以，必须借助系统与财务固定资产管理软件相结合，才能使各类数据资源实现共享，从而大幅度地提高财政部门的数据管理能力和运用效率。

总之，预算单位国有资产是行政事业单位履行职能、提供公共服务的物质基础。加强行政事业单位国有资产管理，有利于完善资产管理体制，有利于提高财政资金使用效益。为此，要进一步提高思想认识，加强组织领导，加大工作力度，切实提高行政事业单位国有资产管理水平。

参考文献：

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一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重大意义

推广运用政府和社会资本合作模式，是公共服务供给机制的重大创新，有利于盘活社会存量资本，激发民间投资活力，增强经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级；有利于简政放权，减少政府对微观事务的直接参与，实现政府职能转变，提高公共服务的效率与质量；有利于创新财政投入和管理方式，拓宽城镇化建设投融资渠道，减轻即期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

二、准确把握政府和社会资本合作模式的总体要求

（一）基本原则

1.依法合规、规范运作。严格贯彻执行中央、省市有关推广政府和社会资本合作的法律法规规章和政策，依法规范运作，明确全生命周期管理要求，保护参与各方的合法权益。

2.平等协商、重诺履约。政府和社会资本方法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。

3.加强监管，公众受益。加强政府监管，建立绩效评价机制，促进社会资本竞争和创新，提高公共产品和服务的质量，确保公共利益最大化。

4.积极稳妥，防范风险。既要积极探索运用政府和社会资本合作模式新建或改造一批基础设施或公共服务项目，又要充分考虑财政承受能力，防范政府支付风险。

（二）适用范围。政府和社会资本合作模式主要适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高的基础设施及公共服务领域。主要包括：能源、交通运输、市政工程、水利、农业、林业、科技、生态环保、医疗卫生、养老、教育、文化、保障性安居工程、新型城镇化建设等公共服务领域。新建项目应优先考虑采用政府和社会资本合作模式建设；已建成的基础设施或已有的公共服务，鼓励通过政府和社会资本合作模式，盘活存量资产、化解政府债务、改善公共服务质量。

（三）操作模式。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目，经法定程序批准，可通过授予特许经营权，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目，可通过补贴部分资金或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。

三、依法依规加强政府和社会资本合作项目全过程管理

（一）精心做好项目识别。

1.积极发起与筛选项目。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本方发起，以政府发起为主，应符合我县经济社会发展总体规划。县财政、发改等部门应负责向行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中积极遴选潜在项目，按照政府和社会资本合作模式进行培育，并报送财政部门纳入政府和社会资本合作项目储备库。社会资本可以以项目建议书方式向行业主管部门推荐潜在的政府和社会资本合作项目。

2.扎实做好评估论证。按照财政部《政府和社会资本合作物有所值评价指引（试行）》要求，着力做好物有所值评价工作，确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。对于政府付费或补贴的项目，要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出责任，进行财政承受能力论证，统筹测算、评估和控制项目的财政支出责任，切实防范财政风险。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，方可进行项目准备。未通过评价和论证的项目，不宜采用政府和社会资本合作模式。

（二）全面做好项目准备。

1.编制实施方案。通过评价论证的项目由县政府授权指定项目实施机构。项目实施机构应根据前期论证情况，组织编制采用政府和社会资本合作模式的初步实施方案，依次对项目概况、项目运作方式、交易结构、风险分配基本框架、合同体系、监管架构、采购方式选择等方面进行介绍。

2.审核实施方案。财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报县政府批准后实施。县财政、发改部门应会同行业主管部门等建立项目联评联审机制，对项目审批、立项和初步实施方案进行联合评审和验证。

（三）规范项目采购流程。

1.择优选择合作伙伴。财政部门（政府和社会资本合作中心）要严格执行《中华人民共和国政府采购法》、财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》（财库〔2014〕215号）等规定，依托政府采购信息平台，及时、充分地向社会政府和社会资本合作项目采购信息，充分引入竞争机制，合理运用公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商等采购方式，依法选择专业资质好、技术能力强、管理经验丰富的合作伙伴，确保项目实施质量。

2.细化完善合同文本。项目采购完成后，项目实施机构与中选社会资本按照平等协商原则签署项目合作合同。财政部门（政府和社会资本合作中心）要会同行业主管部门、专业技术机构，按照《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》要求，科学设计合同条款，合理确定合作双方的权利与义务，实现责权利对等。合同中应明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报和风险分担、定价调整和争议解决、及合同变更、临时接管、退出安排等关键环节，确保合同内容全面、规范、有效。

（四）依法规范项目执行。

1.成立项目公司。社会资本应按照合同约定按时、足额出资设立项目公司，负责项目的投融资建设和运营管理，提供安全、优质、高效、便利的公共服务。县政府可指定相关机构依法参股项目公司，但政府在项目公司中的持股比例应当不超过20%，且不谋求控股地位。项目公司成立后，项目实施机构应与项目公司重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

2.履行项目合同。项目公司严格按照合同约定组织项目建设和运营，提供安全、优质、高效、便利的公共服务。行业主管部门、项目实施机构要加强对项目产品或服务质量的监管，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的“全生命周期”绩效管理机制，定期对项目的实现程度、运营管理、公共服务质量、公众满意度等进行评价，并报财政部门备案，将绩效评价结果作为付费与调价的重要依据。政府有支付义务的，财政部门要根据合同约定和绩效评价指标履行支付责任，并执行约定的奖励条款或惩处措施。

3.健全运行机制。要建立健全规范的定价调整机制，既要保证公共服务质量、确保公共利益，又要保障社会资本长期合理回报。健立有效的合同争议解决机制和灵活的合同变更调整机制，保持公共服务的持续性和稳定性。

4.做好中期评估。项目实施机构应树立“全生命周期”管理理念，每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况、财务管理状况和项目合同的合规性、适应性和合理性，及时评估已发现问题的风险，制定应对措施，并报县财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

（五）妥善进行项目移交。项目期满，项目实施机构应根据政府授权，按照合同约定的移交形式、补偿方式、移交内容和标准，认真及时做好项目接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。县财政部门（政府和社会资本合作中心）要会同有关主管部门做好移交资产性能测试、资产评估和登记入账等工作，并按照国家统一的会计制度进行核算，在政府财务报告中进行反映和管理。

四、加大政策支持力度

（一）健全财政管理制度。县财政部门要统筹评估和控制项目的财政支出责任，切实防范财政风险。针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，纳入年度预算、中期财政规划统筹安排，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。原则上，每年度预算安排的全部政府和社会资本合作项目支出，不得超过全县一般公共预算支出的10%。

（二）简化项目审核流程。进一步减少政府和社会资本合作项目审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。有关部门在规划选址、项目审批、土地供应、环评审批、节能评估审查等方面要对政府和社会资本合作项目予以优先支持，项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

（三）加大财税支持力度。

1.用好用足国家现行各项扶持政策。积极争取中央省市政府和社会资本合作以奖代补奖励资金，补贴项目前期评估论证费用；充分利用省市政府和社会资本合作发展基金及各类股权投资引导基金参与项目建设，拓宽项目融资渠道，提高项目融资的可获得性。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。

2.积极探索财政资金撬动社会资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。对于政府和社会资本合作项目，县级财政资金予以优先支持。在承担有限损失的前提下，积极尝试探索与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立县级政府和社会资本合作发展基金，发挥财政资金的引导示范效应，引导民间资本积极投向基础设施和公共服务领域。充分依托、利用各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

（四）多种方式切实保障项目建设用地。实行多样化土地供应，对符合《划拨用地目录》的建设项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。采取租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以县政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经县政府批准后实施。

五、强化保障措施

（一）加强组织领导，建立协调机制。成立县长任组长，有关副县长任副组长，相关部门主要负责同志为成员的县推广政府和社会资本合作模式领导小组，负责全县政府和社会资本合作工作的统筹协调、督导调度等工作。领导小组办公室设在县财政局（政府和社会资本合作中心），负责政府和社会资本合作项目推进工作。各有关部门要加强协调配合，各负其责、协同推进。财政部门（政府和社会资本合作中心）要会同发改等有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，履行政策制定、规划指导、识别评估、项目储备和申报、信息管理、宣传培训等职责。教体、科技、民政、国土、环保、住建、交运、水务、农业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门，要结合本行业特点，积极运用政府和社会资本合作模式提供公共服务，在各自职责范围内参与项目过程管理，依法履行监督管理职责。

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关键词：高校；资产管理；基建；项目经费

一、高校基建中存在的问题及措施

1.内部控制制度不完善。由于高校基本建设项目为非经营性项目，投资大、专业性强、管理要求高，以前主要靠国家投资，筹集资金相对来说有保障，导致高校对基本建设管理工作重视不够。有的高校基本建设的组织和结算由一个部门完成，基建部门就是基建资金的管理者又是使用者。缺乏强有力的监督和奖惩措施。

2.招投标制度不健全，运作不是十分规范。目前高校在招投标中存在的主要问题有：（1）在工程这块采用了招投标制度，但是对勘探、设计、监理以及重要设备等大部分没有进行招投标制度，从而导致施工过程变更较多；（2）违反规定，对必须进行招标的项目不招标；（3）将必须进行招标的项目采取少计工程量压低造价等方式规避招标；（4）不按正常程序公开招标，而是以议标、邀标、指定招标等方式将工程发包给有关系的施工单位，搞假招标，从中谋取好处或收受贿赂。

3.基建项目施工过程监督不力。由于高校基建管理人手缺乏，专业人员不足，基建项目的监督管理工作基本上都委托给了监理单位。在委托监理单位时，很多高校并没有给予足够的重视，选择随意，对监理人员的工作情况也没采取必要的监管，过度信任监理单位。

4.基本建设财务管理人员队伍素质不高。有的高校基本建设财务人员对基本建设方面的知识掌握较少，主要是根据财务制度办事，不熟悉工程知识，也不是很了解工程进度中的各种关系和问题，单纯从财务制度上审核各项开支，难以有效控制工程造价。

5.权力过于集中，缺乏有效的监督。高校中教职工对于基建领域的腐败行为议论很多，但由于不能深入其中，从而很难发现问题的症结，更不要说掌握腐败的证据了。监督不能到位，腐败问题不能被发现，也就不能查处，这就是高校基建腐败现象不断滋生蔓延的重要原因之一。

根据高校基建项目存在的问题及高校在产管理现状，可从以下方面加强管理

1.加强管理和监督，强化内部控制意识。高校必须重视项目建设的管理。建立健全各项基建管理监督制度，目前高校项目法人基本上由单位法人一人承担，因此，要求单位法人对基建项目的工程质量、进度和资金管理总负责，对高校工程项目内部控制总负责，实行基建项目终身负责制。高校负责人就是项目负责人，对基建项目质量终身负责。

2.严格执行基建工程招投标制度。严格按照《教育部直属高校基本建设管理办法》等的规定，招投标的基建项目必须全部进入招投标中心招标。并对招投标的工作程序、要求作出明确规定，加强管理，健全制度，在制度上堵塞各种漏洞。

3.实行合同管理和项目跟踪审计制度，严格资金管理。资金支付也是容易产生腐败的方面，强化基建工程审计，资金支付严格按照合同规定和审计的工程进度执行，重点强化对工程计量支付和设计变更的管理。

4.加强监理工作，提高施工管理水平。在新形势下，高校基建管理部门应发挥自己的优势，不但要参与施工管理，而且要加强对监理单位的管理，协调处理好与监理单位的关系，充分调动监理单位的工作积极性，甲方和监理配合共同把施工过程管理好。

5.加强高校基建审计工作。健全内审机构，加强队伍建设。完善内审制度，依法行使职能。拓宽审计范围，强化审计监督。审计部门要适应形势发展需要，转变思路，更新观念，采取有效措施，对基建工程全过程审计监督，做到事前事中事后监督全面到位，全方位全过程对项目决策、工程招投标、工程签证、隐蔽工程验收、建设资金管理、工程价款结算以及工程质量的跟踪监督。

6.实行公示制度，搞好群众监督。各种基建项目审计结果都要向社会公布，增加审计工作的透明度，自觉接受广大教职工和社会各界群众的监督。通过公开审计结果，使基建项目更加公开、透明。使每一项基建工程都是阳光工程。

二、高校项目经费管理存在的问题及措施

1.科研经费支出混乱。当前，部分院校科研经费财务管理体制松散，财会人员在经费支出时审核不严，造成经费支出账目十分混乱。一些科研经费成了“人情款”、“私房钱”或者招待费。尤为严重的是一些科研人员通过虚开发票、购买假发票和虚造劳务费发放单据等手段套取科研经费。部分科研项目仪器设备采购时无任何相关部门审批、验收手续，设备购置不入学校固定资产账，造成科研经费严重流失。

2.制度不健全，管理不规范。许多高校尚未根据院校科研事业发展实际制定适应本校现状的科研项目经费管理办法，造成财会人员在经费管理中没有健全的制度可以参照，使科研经费管理工作不统一、不连续。部分院校领导只重视教育事业经费管理，对科研经费管理不够重视。

3.项目管理与经费管理各自为政，相互脱节。高校普遍缺乏项目管理理念，造成科研项目管理与经费管理各自为政，相互脱节。财会人员不参加项目可行性分析，不参与项目概算和预算编制，无法落实项目成本管理工作。项目完成后，财会人员被排斥在项目验收环节之外，无法参与财务决算与项目绩效考评等管理工作，造成部分院校只注重项目申请，不重视管理，给科研经费管理工作带来许多困难。

根据经费管理使用中出现的问题，可以从以下方面完善管理

1.健全科研经费管理体制，落实经济责任制。加强制度和管理流程建设，实现制度管人、流程管事。建立规范的科研经费管理体制是加强科研经费管理，解决经费管理突出问题的重要保障。高校应根据发展实际，按照相关制度规定，以各类科研项目专项经费管理办法为基础，制定适应院校自身情况的科研经费管理办法，使科研经费管理工作有章可循，有则可依。同时，高校还应将科研经费管理纳入院校经济责任制范围，制订相应的经费管理流程，规定科研部门、财务部门、其他相关部门以及项目负责人在科研经费管理中的职责和权限，设置专门岗位负责科研经费预算管理、会计核算和项目决算工作，明确科研经费使用审批权限和审批程序，细化科研经费支出范围，加强仪器设备采购管理，规范科研管理费提取比例和科研协作费转拨手续。

2.利用高校网络平台，加强部门协作，共同管理科研经费。对科研项目实现动态监控，并做到信息共享，这样可使项目管理部门和财务部门同步掌握项目进展信息。以便对科研经费财务信息进行实时动态查询、统计、分析和管理，实现科研经费财务管理由结果控制转变为过程控制。学校要根据财政部制定的有关内部会计控制规范，建立健全科研经费使用和管理的监督约束机制，实现职能部门之间数据共享，以达到管理环节的相互协调，实现相互监督、高效使用。

3.加强科研经费监督检查。保证科研经费出效率、出成果是科研财务管理的最终目标，高校财务部门应根据内部控制的财务要求，建立健全科研经费使用和管理的监督机制。对科研经费的管理与监督列入学校内部审计监督范围。每年至少进行一次监督审计，发现违规现象及时纠正。科研项目经费的审批报销应做到手续合法完整，账目核算准确。确保科研资金合理安全使用。要采取有效措施，防止弄虚作假、挪用经费的行为，对科研经费使用中的违规行为，应追究有关人员的责任。从体制上应该把科研经费管理纳入到整个科研管理中。加强监督，建立结构合理、管理科学、程序严密、科学有效的管理制度。

4.开展科研经费的结题审计和效益审计，完善科研项目的绩效考评制度。课题结题审计是对科研经费预算执行情况进行监督的一种强有力手段。通过结题审计，可以发现问题，对症下药，从而对其他课题的经费使用产生约束力。 科研经费的使用效益如何，既是资金提供者所关注的重点，也是衡量高校科研工作成效的一个重要标志，因此，开展科研经费效益性审计也将是今后高校科研管理最有效的途径之一。高校应进一步建立和完善科研项目的绩效考评体系，从科研项目的国际国内技术水平、科技含量、经费开支方面等进行全面考核，对科研项目所取得的社会效益与经济效益进行综合评价，提高项目管理水平。

参考文献：

[1]戴维忠：高校新建校区项目过程控制及管理研究[D]，西安建筑科技大学，2009.

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关键词：事业单位；四项财政改革；非财政预算资金

中图分类号：F810.2 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2010）32－0097－04

政府资金、财政资金和财政预算资金存在由大到小的包容关系，因而非财政性收入的内容应小于非财政预算性收入的内容。本文中非财政预算收入的主要构成部分是指单位的非财政预算收入加上一小部分非财政预算之外的收入（含地方财政批准留用的专户资金收入）。

事业单位由于其单位的公有性质，因而其所有的收支包括财政收支和非财政收支，都应该处于国家财政、财务制度的管理范围中，要讲求效率、规范收支，从这个角度说，对它的非财政预算收入与财政收入的管理和监督，应有共性的地方。另一方面，事业单位由于存在全额拨款、差额拨款和自收自支的分类，其非财政预算资金和财政资金取得的成本不同、来源渠道不同、受监督的程度大小不同，加之单位的业务性质不同和资金流动特点不同等差异，因而对这两类收入的管理要求、管理目标和管理原则又有特殊性的地方。财政对非财政预算资金管理既要讲求效率又要顾及单位事业功能的发挥，力求在二者之间找到平衡。

关注1999年后部门预算编制改革、国库集中支付、政府采购制度等财政制度变革对非财政预算资金管理的变化，有助于更清楚地考察财政对非财政预算资金与财政资金管理和监督的共性，并在此基础上明晰管理与监督它们之间的特殊性。

一、非财政预算收入的内涵

（一）从收入角度看财政性资金

20世纪90年代，财政性资金的内容包括财政预算资金和财政基金。其中，财政预算资金又包括预算内资金与预算外资金。1994年颁布的《预算法》及1995年11月颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》指出，预算内资金包括各种税收及部分行政事业性经常性收入，国有资产出租、出让所得的资本性收入等。财政部1996年11月颁发的《预算外资金管理实施办法》指出，预算外资金包括下述五类收入：一是行政事业性收费收入；二是各种基金（资金、附加收入）；三是从企事业单位主管部门收入及其他资金；四是乡（镇）政府开支的乡自筹资金和乡统筹资金；五是其他未纳入财政预算管理的财政性资金。主要包括各种捐赠资金，财政拨款有偿使用回收资金中未纳入财政预算管理的部分，国家行政机关派驻境外机构的非经营性收入，财政专户利息等。财政基金是国家为了实行其职能的需要，通过财政分配渠道形成的，用于特定专门用途的资金。按其构成的经济内容，可分基本建设基金、国家能源交通重点建设基金、债务基金、社会保险基金，支援经济落后地区的发展基金，财政后备基金等。

以前的财政资金主要包括强制性的税收收入、行政事业性收费和政府基金。那时的非财政预算收入主要指单位通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，也包括财政批准留用的收入，还包括单位利用国有资产和资源获得的其他收入等。

1999年后，推行部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线等四项改革。据调查，改革后，单位的资金支配和管理权限、银行账户设置权限、设备采购权等方面的权力削弱，财政性资金的内涵较改革以前发生了变化。改革后，财政收入主要从税和非税两个角度划分为税收收入、非税收入、社会保险基金收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入；按性质分为预算内资金、纳入财政预算管理的政府性基金、纳入财政专户管理的预算外资金、其他财政性资金。改革最明显的地方就是把预算外资金的提法过度为非税收入的提法。变化在于，改革以后单位利用国家资源、国有资产等获得的收入属于财政资金范畴。因此，现阶段事业单位的非财政预算收入主要包括单位经营、服务收入，财政批准留用的收入，非财政预算资金的利息收入，非国有资产、资源的租金利息收入，未占用国有资源获得的其他收入等。

（二）被调研单位非财政预算收入的内涵

根据前述分析，非财政预算收入有两个组成部分（详见图1），一是省市级地方财政批准留用的专户核拨资金，二是单位自己组织取得的收入。由于在本研究中各被调研单位没有相关的专户核拨资金收入，因此本文仅涉及第二部分的收入。单位组织取得的非财政预算收入按来源性质主要分为三大类：一是使用国资经营取得收入，如租金收入、利息收入等；二是组织单位人力、技术取得的经营服务收入，如工程收入、销售收入、咨询收入等；三是兼有前两类收入特征的非财政预算收入，如投资收益、其他收入等。

事业单位是公共服务机构，非财政预算收入流入事业单位，弥补单位财政资金不足，维持单位运转，是单位能履行事业任务、完成公益的资金保障，因此，它的核算原则不应以盈利等财务指标为主要依据。但作为林业局事业单位主收入的工程收入和销售收入等生产性收入（见图2）由于可能耗费了人工成本或者物料成本，因而又必须准确核算成本，至少确保保本经营。

财政制度的改革有可能大幅缩减如图2所示中的利息收入、租金收入和占地补偿等财产收入的范围，会从会计核算、资金管理原则、法规要求等对各种非财政预算收入类型产生影响。经调查，2008年12月31日，北京市园林绿化局下属的34家事业单位中，自收自支单位的租金、利息等财产收入约占单位总收入的22%；差额拨款单位约占9%；全额单位占1%左右。自收自支单位的工程收入等经营收入约占单位总收入的65%；差额拨款单位约占37%；全额单位占1%左右。由于缺乏基期历史数据的比较，本文仅从质的角度探讨四项财政改革对非财政预算资金管理范围的影响。

二、影响事业单位收支管理的财政预算制度法规政策体系

从财政预算法规体系构成的现状看，有国家公共预算法规、国资经营预算法规和社保资金预算法规三个层次，这是以静态的角度考察。财政预算管理体制的不断改革完善是一个动态变迁的过程，它既要适应国家经济体制改革的需要又要不断更新改革自身的体系结构。在国家经济政治民主化的发展趋势下，财政预算管理的透明化和规范化趋势越加明显，从技术角度看，预算管理要依靠细化财政收入支出预算编制和审批的程序、落实预算执行和监督的政策措施等手段，不断完善自我以助推国家经济体制改革。管理事业单位财务收支的财政预算法规政策体系，受财政体制变迁、财政改革推进、财政预算管理制度完善影响，必然体现透明化操作和规范化运行的趋势特征和要求。

影响事业单位财务管理的财政预算制度法规政策体系有三个层次：一是《预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》犹如财政预算管理领域的“宪法”，它规范事业单位收入取得、使用、分配管理的宏观方向性财政预算管理原则。《预算法》第45条规定事业单位的“预算收入必须全部纳入统一核算管理，及时、全额入账”。就是要严格按政策法规正确划分行政执法收入和经营服务收入，并正确使用收费票据，正确进行账户存缴和核算管理。属于行政执法的“预算外资金”，纳入“应缴预算款”核算；属于经营服务性质的收入，纳入“事业收入”核算，并按规范要求统一监督管理。事业单位应得的投资企业利润分配收入或相关收入，要及时收缴和正确核算。可见《预算法》对预算收入的核算原则、核算内容、涉及会计科目等作出了规定。二是在此基础上，按照财政改革时间顺序，1999年财政改革以前执行《国务院关于加强预算外资金管理的决定》和《预算外资金管理实施办法》，规范单位非财政预算收入管理。1999年后，伴随执行部门预算编制、政府收支分类改革、国库集中支付、政府集中采购、收支两条线制度等财政体制改革，国家制定相关的法规（如《中华人民共和国政府采购法》）具体规范事业单位非财政预算收入的使用分配管理，如收支两条线制度就对事业单位利用国资经营取得的收益作出必须纳入单位统一核算的规定。三是在前两个层次的基础上衍生出关于各部门、各地区财政资金预算管理的具体条文规定，或者是针对具体工作中遇见的难题颁布的有针对性的处理办法和意见。这一部分法规在遵循前两个层次法规的前提下，对相关的问题进行处理。

三、1999年大力推进四项财政改革以前对事业单位非财政预算收入的管理

1994年的分税制改革理顺了中央与地方财政收入分配关系，1999年后启动的部门预算编制、政府采购制度、国库集中收付制度、收支两条线制度改革等从财政收入支出管理的角度规范、巩固分税制改革的成效。上述制度变迁，对事业单位收入和支出的取得、分配、使用、积累等方面产生了深远的影响。

（一）1999年财政改革以前的《国务院关于加强预算外资金管理的决定》和《预算外资金管理实施办法》对事业单位非财政预算收入管理的规定

《决定》分两个层次：第一层意思是明确区分预算内和预算外资金范畴，严禁将预算内资金划作预算外使用；第二层意思是明确要求将部分政府性基金等预算外资金纳入国库统一管理。《决定》指出：事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，不作为预算外资金管理，收入可不上缴财政专户，但必须依法纳税，并纳入单位财务收支计划，实行收支统一核算。

（二）对事业单位非财政预算收入管理产生的影响

一是明确本研究中的非财政预算收入不属于预算外资金的性质，从另一个角度界定了非财政预算收入概念的核心，即事业单位通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入及其他收入。一方面，《决定》指出取得非财政预算收入的合法性前提；另一方面，《决定》详细界定了预算外资金的范围，相应地可以界定非财政预算收入的范围。二是明确要求这部分资金虽然不用纳入财政专户管理，但要公开、透明地纳入单位财务管理范围，为今后加强和细化非财政预算收入的管理制度规章奠定了指导性原则。

四、1999年后广泛推进的财政改革对事业单位非财政预算收入的管理

（一）部门预算编制改革

1.对事业单位非财政预算收入管理的要求

对事业单位提出了收支统一管理的要求，事业单位所有的收支活动都必须归口到单位财务部门，实行统一核算、统一管理。管理对象的范围按照《预算法》和《预算法实施条例》（第四条）不包括自收自支事业单位。

2.对事业单位非财政预算收入管理产生的影响

一是按事业单位收支统一管理的要求，非财政预算收入不纳入财政预算，但把它纳入到单位预算统管范畴内。形成部门大收支的管理理念后，以前的预算内、预算外资金管理概念更新为事业收入、经营收入、其他收入等项目，非财政预算资金分解在这些项目中，反映在部门预算编制内，改变以前财务管理与资金管理脱节状况，使单位组织的收入得到充分合理使用。二是要求划清事业收入与经营收入、事业收入中预算外资金、预算外资金中应当上缴财政专户资金等，预算指标进一步细化，加强了对财政资金支出的控制力度。这种控制下，对以前有一部分属于非财政预算资金范围的收入纳入了财政专户，实行收支两条线管理，而对重新划分归类的非财政预算资金尚未确定具体的管理方案。三是由于自收自支单位可以排除在部门预算制度的管理范围之外，因而非财政预算资金在全额预算单位、差额预算单位和自收自支单位之间就存在管理尺度上的差别。

（二）国库集中管理制度

1.对事业单位非财政预算收入管理的要求

国库集中管理制度要求事业单位所有财政性资金均纳入国库单一账户体系，收入缴国库，支出通过国库集中支付方式直接支付。国库单一账户的设置，是针对财政性资金而言的，对于非财政性资金，国库没有管理的职能。对非财政预算资金是否集中纳入国库管理，尚未形成硬性的法规规定。

2.对林业事业单位非财政预算收入管理产生的影响

一是从共性上看，财政资金的国库集中支付，把资金的直接支付改为财政直接或授权支付，弱化林业事业单位现金管理职能。二是针对不同单位，国库集中支付制度对财政资金的管理要求是相同的，但对非财政预算资金管理的影响不同。假设没有区别资金来源和单位类型进行管理，对于经营服务收入占较大比重的单位，其资金收支比较分散，财政资金占比不高，集中支付的管理形式会影响其正常生产经营服务活动的开展，可能会提高公共产品的效率。在这里，国库集中支付制度可以采取分散管理的形式。而对于经营服务收入很少，主要履行行政管理职能的单位，采取国库集中支付管理，相应地，对这部分单位非财政预算资金就应该采取集中管理形式。三是针对单位有差异的工作性质，国库集中支付制度对财政资金的管理要求是相同的，但对非财政预算资金管理的影响不同。部分林业事业单位常年有工程建设投资项目，周期长，集中支付不利于单位事业发展，在这类单位可以采取分散的资金管理形式。所以这类单位的财政资金与应采取集中支付制度，而非财政预算资金可以采取非集中管理形式。四是微观之处涉及到对国资处置收入的具体处理的差异，改革以前国资处置收入在“其他收入”科目核算，改革后，这部分收入统一纳入财政专户储存。

（三）政府采购制度

1.对事业单位非财政预算收入管理的要求

2002年我国开始执行《中华人民共和国政府采购法》，该制度的目标是规范财政支出管理，强化预算约束。《政府采购法》明确指出，政府采购涵盖行政事业单位，采购资金是财政性资金。

国家林业局2008年8月颁布的《国家林业局政府采购管理实施办法》第2条规定“各采购单位按照政府采购法律、行政法规和制度规定的方式和程序，使用财政性资金（预算资金、政府性基金和预算外资金）和与之配套的自筹资金。”这里的自筹资金，是指采购人按照政府采购项目的资金要求，按规定由采购人分担并自行筹措的资金。

2.对事业单位非财政预算收入管理产生的影响

根据政府采购法规的规定，采购项目的资金一般通过财政部门开设的“政府采购专户”直接支付给供应商，但具体操作有差异。对于资金的范围，我国现行地方立法规定各不相同，本文比较了一些地区的政府采购资金管理办法发现，有的地区包含单位非财政预算资金（如河南省、大庆市、厦门市），有的地区不包含这一部分收入（如吉林省延边州）。在支付管理原则上视采购的形式，假如采取拼盘方式，采购资金由预算内资金和单位预算外资金或非财政预算资金共同分担而进行的物资、服务采购，则单位应在采购前一定时间将资金采购划入政府采购专户。属于自筹的非财政预算资金单独采购的，由财政部门审核确认资金来源的合法和合规性后，由采购单位自行采购、自行结算，即采取所谓的“单一账户，先存后支、专款专用”。

（四）收支两条线制度

1.对事业单位非财政预算收入管理的要求

“收支两条线”管理制度主要着力目标，一是规范非税收入财政专户的管理，二是对国资收益和产权处置作出规范。2008年《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》规定，中央级事业单位资产处置收入、国有资产有偿使用收入等属于国家所有，应当按照政府非税收入管理和财政国库收缴管理的规定上缴中央财政，实行“收支两条线”管理。

2.对事业单位非财政预算收入管理产生的影响

在财政改革以前，由于政府财政收支分类不规范，部分由国资产生的收入或利息在实践操作中划入非财政预算资金使用范围。2004年财政部颁布的《关于加强政府非税收入管理的通知》向纵深推进收支两条线改革，突破了预算外资金的管理范畴，表现在原来对行政事业性收费、政府性基金和罚没收入实行“收支两条线”的基础上，又将国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等纳入“收支两条线”管理范围。因此，收支两条线的管理制度缩减了非财政预算资金的实践操作范畴，就其对事业单位收支管理、事业发展等来说会产生深远的影响。假设对所有事业单位实行划一性的收支两条线管理，因为林业事业单位经营服务收入不稳定，会影响预算编制进而会影响后一年单位的事业发展，大一统的收支两条线管理可能还会打击单位积极性不能达到国资持续增值的目的。

五、研究结论

（一）财政预算制度改革对事业单位收入项目分类的影响

以1999年国家选择试点单位编制部门预算、推行国库集中支付等制度为标志，财政预算管理制度改革全面启动。在此之前，按照《国务院关于加强预算外资金管理的决定》的规定，财政将事业单位收入分为预算内收入、预算外收入和单位组织收入。预算内收入指来源于国家预算拨款，即目前的财政补助收入；预算外收入指事业单位除预算拨款之外的其他财政资金；单位组织收入是单位运用一定的国有资源通过组织人力、技术等要素实现经济效益的收入。当时，预算内和预算外资金严格区分，当时财政对事业单位管理的平衡关系是预算内资金来源=预算内资金运用+预算内资金结存。1999年后，推行四项财政以后，事业单位的收入不再按与预算的关系进行分类，而是以单位为主体，全部收入按来源分类的大收入概念。财政对事业单位的资金管理平衡关系改变为：事业单位收入-事业单位支出=结余。

（二）财政管理的范围变化

总体上，按照公共财政的原则，财政根据事业单位提供公共服务和从市场取得经济补偿的不同程度，制定对它们有差别的财政投入政策。

1999年以前事业单位的收入由预算内收入、预算外收入和单位组织取得的其他收入三类构成，预算内资金纳入国库管理，预算外资金由财政专户管理，其他收入由部门自行管理。财政对预算内和预算外资金有专门和细致的收支管理规定，而对其他收入并没有专门和细致的规定。执行部门预算编制制度后，配套采取的国库集中支付制度和政府采购制度主要从支出角度细化了预算内和预算外资金的管理规定，而对单位组织的非财政预算收入仅仅提供了管理模式的参考，并没有非常细致明确的制度规定。但是，这并不表明财政完全不对这部分资金进行管理。

实际上，从单位类型分析，部门编制制度对非财政预算资金也要求纳入单位统一预算、统一管理，只是在管理范围上排除了自收自支单位。根据前述分析，国库集中支付制度应该适度考虑单位类型、特点并结合国家事业发展需求，采取有差异的管理策略，既提高资金管理效率和监控强度又促进事业良性发展。

从收支类别看，部门编制、国库集中支付、政府采购制度和收支两条线制度共同的地方都是要求严格区分财政和非财政收入的类别、区分事业收入和经营收入的类别等，再在此基础上确定是否管理；区别的地方是某些制度如收支两条线涉及到对非财政预算资金的管理，缩减了非财政预算资金的范围；政府集中采购首先涉及非财政预算资金是否纳入管理范围，这在不同地区各异，其次涉及到非财政预算资金是否和财政资金拼盘采购，再确定管理措施；部门编制制度虽然没有缩减非财政预算资金的范畴，但要求把其纳入预算范围，反映在单位总体的收支计划中。

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篇9

关键词：PPP项目；会计师事务所；物有所值评价

中图分类号：F283 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）025-000-02

随着项目融资的发展，有一个词PPP（Public-PrivatePartnership，），公私合伙或合营，又称公私协力，开始出现并越来越流行，该词最早由英国政府于1982年提出。2014年12月2日，我国国家发改委了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号）；2015年5月25日，国家发改委公开了第一批PPP推荐项目，共计1043个，总投资1.97万亿；2015年12月16日，了第二批PPP推介项目，共计1488个项目、总投资2.26万亿元，鼓励各类社会资本通过股权合作、特许权、政府购买服务等多种方式参与建设及运营。

这种新型合作模式的推广，为会计师事务所业务类型的拓展提供了良好的发展机会，作为社会中立机构的会计师事务所，站在独立，客观，公正的立场，对项目的可行性进行物有所值评价，是项目的需要，也是社会的需要。本文将浅析会计师事务所如何在PPP项目中开展物有所值评价工作。

一、熟悉相关法律法规，增强专业知识学习，提高胜任新业务的专业能力

物有所值评价工作，是一项新生业务，不同于传统的审计业务，会计师事务所需跳出审计的固有模式，用全新的观念，视觉来看待这项业务。首先需要了解评价要求，评价目的。顺应物有所值评价工作需要，财政部2015年12月18日，出台了《PPP物有所值评价指引（试行）》，从评价准备，定性评价，定量评价，评价报告和信息披露四个方面进行了规范，让评价工作有了方向和目标。在指引的引导下，需熟悉相关的法律法规，收罗所有相关法律、法规如下：

1.国务院办公厅转发发展改革委卫生部等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知 / 国务院办公厅（2010-11-26）

2.卫生部办公厅关于确定社会资本举办医院级别的通知 / 卫生部办公厅（2012-5-17）

3.卫生部关于社会资本举办医疗机构经营性质的通知 / 卫生部（2012-4-13）

4.关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 / 财政部（2014-9-23）

5.政府和社会资本合作模式操作指南（试行）/财政部（2014-11-29）

6.关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知 / 财政部（2014-11-30）

7.关于开展政府和社会资本合作的指导意见/国家发改委/（2014-11-30）

8.关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知 / 财政部（2014-12-30）

9.关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知 / 财政部（2014-12-31）

10.政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引/ 财政部（2015-4-7）

11.转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知 / 国务院办公厅（2015-5-19）

二、前期准备

（一）风险识别、评估，业务承接

事务所对于拟承接的评价工作，启动内部风险识识，风险评估程序，根据自身专业胜任能力，及独立性，判断是否可承接，是否具备承接业务能力，因新型业务的特殊性，事务所需配备专业能力强，经验丰富的专业人员。目前PPP主要适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等，专业人员不仅要有丰富的审计经验，还需熟悉所评价项目的行业环境，经营模式，盈利方式等。

（二）作好工作计划，拟订切实可行的方案

事务所确定项目组负责人及项目成员，项目负责人拟定工作计划，包括工作内容，人员安排，工作时间等，并拟出具有操作性的工作方案，包括具体的评价工作程序和工作步骤，以指导项目组的工作。

（三）聘请外部专家

物有所值评价工作涉及到定性及定量评价，定性评价需组织专家组，专家组包括财务、财政、金融等经济方面专家，以及工程技术、行业和法律方面专家等。事务所不定全面具备各类专家人才，需得借助外部专家力量。

三、评价准备

（一）建立沟通机制

评价工作不仅涉及到与委托方的衔接沟通，还包括与委托方主管部门，同级财政部门，项目可行性研究单位，项目设计单位，项目专家组的沟通，需建立畅通的沟通方式，便于详尽地获得全面，可靠的信息，确保评价结果的正确性。

（二）收集评价相关资料

物有所值评价资料主要包括：初设方案、项目情况说明、风险识别和风险分配情况、已建成公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的可研究报告、设计方案、过去的统计数据等。资料的齐全程度，对评价工作具有重大影响。事务所需获得全面、完整的评价相关资料。

（三）明确评价范围，评价方法

财政部提出，拟采用PPP模式实施的项目，在项目选择或计划阶段需开展物有所值评价。评价工作包括定性评价和定量评价。目前以定性评价为主，鼓励开展定量评价。

是否进行定量评价，由项目本级财政部门会同行业主管部门予以确定，同时明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。如果需进行定量评价，则需明确评价内容、测算指标和方法，以及定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据。

事务所亦可根据资料及项目基本情况，建议是否采取定量评价，及定量评价是否作为项目风险分配、数据收集和成本测算的重要手段，以及项目决策的参考依据。

四、展开评价工作

（一）分析资料、确定定性评价指标分值

将取得的资料进行分类整理，提取有用数据，组织专家组，进行定性评价。

定性评价包括六项基本评价指标及补充评价指标。六项基本评价指标为：全生命周期整合程度、风险识别与风险分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性。补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目大小、预期使用寿命周期、主要固定资产类型、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长能力、行业示范性等。

将定性评价所需资料送达专家，确保专家掌握必要信息。组织召开专家组会议，专家在充分讨论后按评价指标逐项打分，按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，做出定性评价结论。原则上，评分结果在60分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。

（二）计算PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）及公共部门比较值（PSC值），进行定量评价

PPP值根据PPP项目全生命周期内资本投资、风险担当、运营补助和配套投入等各项政府支出责任的现值计算得出。

PSC值是以下三项成本的项目周期现值之和：

1.参照项目的建设和运营维护净成本

2.竞争性中立调整值。

3.项目全部风险成本。

用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同，计算出PPP值小于或等于PSC值的，认定为通过定量评价；PPP值大于PSC值的，认定为未通过定量评价。

（三）撰写评价报告，完成评价工作

1.根据评审结论，完成报告初稿

项目经理根据评审过程取得的结果，得出评价结论，并完成报告的撰写，报告内容包括但不限于如下几方面：

（1）项目基本情况介绍。主要包括项目简介、项目说明和绩效评价指标、PPP运作模式、风险分担和付费方式等。

（2）评价方式说明

主要包括：定性评价过程、标准和比重、评分框架、评分结论、专家组意见以及测算依据、测算过程和测算结果等。

（3）评价结果

得出用于最终判断采取何种投资方式恰当的结论。

（4）特殊事项说明

说明对评价结论有影响，需提醒报告使用者注意的事项。

2.事务所完成内部审核程序，征求意见后出具报告

事务所根据内部质量控制程序，完成各级复核程序。一般包括五级复核 ，一级为项目经理自行复核，确保评审底稿完整，报告结论有支撑依据；二级为项目组内部交叉复核，主要复核数据准确性；三级为部门经理级复核，主要复核重大事项，结论正确性；四级为质量标准控制部门复核，系全面复核，控制报告质量；五级为副所长级复核，主要复核报告风险，签发报告出具单。经过五级复核，报告可以交予委托者征求意见，根据征求意见结果进行报告修改，最终取得委托者回函的征求意见书后，出具正式评价报告。

五、防止工作误区

（一）资料受限，导致评价结果有误

资料获取受到局限，取得的参照项目不具有代表性，或项目设计数据合理性差，导致计算结果有误，从而得出错误的评价结论，将不适合PPP的项目予以通过，将符合PPP的项目予以否定。

（二）以审计方式进行物有所值评价工作

审计多以历史数据得出结论，物有所值评价包括定性和定量评价，需在历史数据的基础上，分析计算出未来成本现值。受长期审计思维影响，不能跳出审计模式，以审计固有方式进行物有所值评价工作，使评价工作得不到正确方式进行。