公共管理的内涵范文

导语：如何才能写好一篇公共管理的内涵，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。

这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去?械！N颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求?形枷颍?nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。

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[关键词] 绿色供应链管理可持续发展经济发展

一、绿色供应链管理的内涵

绿色供应链管理的概念和内涵正在不断发展，但是至今尚无一个权威统一的定义。1996年密歇根州立大学制造研究协会在进行“环境负责制造（ERM）”研究时提出了绿色供应链的概念，认为绿色供应链是环境意识、资源能源的有效利用和供应链各个环节的交叉融合，其目的是资源利用效率最高，对环境影响最小和系统效益最优。后来，Min等人讨论了在选择供应商的决策中如何考虑环境保护的作用。Beeman将一些环境因素引入供应链模型，提出更广泛的供应链设计方式。Hock研究了供应链实际运作过程中如何保持生态平衡。

综合前人的研究成果，我们认为：绿色供应链管理是在可持续发展的指导下，在整个供应链中综合考虑环境影响和资源效率的现代企业管理模式，它以供应链管理技术为基础， 涉及供应商、制造商、分销商、零售商、物流商等企业和最终用户，其目标是使得从原料采购、产品制造、分销、运输、仓储、消费到回收处理的整个供应链管理过程中，达到经济发展、环境保护、资源节约三重目标的统一。

从上述定义可以看出，绿色供应链管理具有深刻的内涵:首先，经济发展的同时也带来了环境污染、资源枯竭、生态失衡等令全球瞩目的问题，绿色供应联管理成为解决问题的有效模式。其次，人类社会正在实施全球化的可持续发展战略，绿色供应链管理实质上是人类社会可持续发展战略在现代企业的体现。

二、绿色供应链管理与传统供应链管理的比较

1.研究的领域不同。绿色供应链管理涉及的问题领域包括三部分：供应链管理问题；环境保护问题；资源优化问题。绿色供应链管理就是这三部分内容的交叉和集成，而传统供应链管理很少涉及环境保护和资源节约的问题。

2.获得的效益不同。传统上，企业的唯一目标是追求最大的经济效益。企业为了追求自身利益，势必以牺牲外部利益为代价，却不愿意承担社会责任。绿色供应链管理则综合考虑经济效益、环境保护、资源节约三个效益的统一。

3.传递的信息不同。传统供应链的信息传递非常普遍，几乎无处不在，无时不有。而绿色供应链管理还增加了环境影响信息和资源保护信息的传递，并且将供应链管理的信息流、物流、能量流有机的结合，系统的加以集成和优化。

4.管理的过程不同。绿色供应链管理经历设计、采购、制造、包装、销售、使用、回收处理的整个闭合循环过程，它涵盖了产品生命周期的每一过程。但是传统供应链管理则只是从供应商到消费者的一个单向过程，其过程可形象的称为从摇篮到坟墓。

5.追求的目标不同。传统供应链管理的功能目标只包含T（时间）、Q（质量）、C（成本）、S（服务）四个目标。而绿色供应链管理的功能目标则包括T（时间）、Q（质量）、C（成本）、S（服务）、E（环境）和R（资源）这六个因子的目标。

三、绿色供应链管理的理论基础

1.共生进化论。人类社会与自然共生是任何经济系统必须遵循的客观规律。也是绿色供应链管理应遵循的基本原理之一。科学技术的发展，使人类在20世纪创造了前所未有的财富，加速了经济全球化的进程，同时也促进了供应链时代的到来。这在一定程度上促进了经济的发展，但同时也带来了环境污染、资源枯竭、生态失衡等令全球瞩目的问题，如何最大限度的利用资源、保护环境，成为人们共同关心的焦点。这充分说明，人类社会与资源环境之间存在着相互依存的关系，如果这种和谐的关系遭到破坏，则发展到一定程度时，就必然会产生一种全新模式取代旧有模式，导致内部或外部的直接或间接的改进，从而使人类社会可持续发展。

2.闭合循环论。闭合循环论是指能量在绿色供应链内各子系统之间循环做功, 直到变成熵为止。熵是指最终被消耗的不能再做功的能量总和, 熵越大, 说明人类活动所消耗的该能量总和越大,说明其活动对环境的负影响越大。循环原理是来自于物理学中的热力学第二定律, 对于绿色供应链内的各行为主体, 其活动同样要受到循环原理的约束: 任何经济活动或者社会活动均不可能使地球的总熵减少, 而只能加速或者延缓总熵的增加。但是，通过实施绿色供应链管理，可以充分的考虑环境影响和资源利用的因素，通过环境保护和节约资源使熵减少，或延长产品的生命周期。

3.外部效应论。外部效应指在实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性影响。这种影响可能是有益的，也可能是有害的，有益的影响被称为外部经济性；有害的影响被称为外部不经济性。在绿色供应链管理中，节约资源、环境保护不仅给企业带来了经济收益，也给其它公民提供了良好的生存环境，为子孙后代节约了后续资源；不仅实现了当前经济的可持续发展，也促进了人类社会的可持续发展。因此，绿色供应链管理具有外部经济性。

4.替代转换论。具体来看, 替代转换原理在绿色供应链运作中的含义是指, 在绿色供应链管理中的各子系统层面的变量之间、在一定的边界条件下所具有的替代转换功能，即生产系统、消费系统、环境系统之间的替代转化。在绿色供应链管理中，供应商、制造商、分销商、消费者、回收商以及环境之间进行着源源不断的替代转化，由此可见，绿色供应链运作存在制衡的机制，如果改变供应链某一子系统，就会对整个供应链产生影响。

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【关键词】革命纪念馆；工作；作用；感悟

革命纪念馆是为了纪念在中国革命历史中，发生的重大事件和有杰出贡献的人物而建设的。革命纪念馆在一段时间的发展中，在数量、规模上都有了较大的成就，其中发展最快的是城市革命纪念馆，博物馆、纪念馆免费开放。而革命纪念馆在社会文明建设中的作用更加显著，可以对广大人民群众进行爱国教育和历史教育。下面我们对革命纪念馆的工作实践以及革命纪念馆的理论内涵进行分析。

1、革命纪念馆的作用

根据革命纪念馆的工作实践，对于革命纪念馆的作用可以将其总结为：

（一）宣传作用

人们对历史博物馆进行参观，是为了了解人类的发展历程、国家和民族的发展历史，参观自然博物馆可以将国家的地形地貌、自然现象、自然形态等进行熟悉和认识。一些风景游览区是通过美丽的风景给人一种美感享受。但是革命纪念馆和其他的博物馆、展览馆、风景区不同，革命纪念馆是为了对革命事件、英雄人物等进行歌颂，同时将英雄人物可歌可泣的精神和伟大功绩进行颂扬，展现出对中华革命历史中英雄人物的敬爱，将中华民族伟业的创业艰难展现，有一定的宣传和教育作用，这种宣传、教育是直接的、具体的、生动的。

根据在革命纪念馆中的工作，参观革命纪念馆的人反映到：革命纪念馆虽然没有博物馆中的先进设备和设施，没有华丽的装饰，但是可以给人们留下深刻的影响，从心灵上对人们进行震撼，这些是博物馆和风景区无法取代的。通过参观革命纪念馆，让人们了解过去，对人们进行历史教育，通过学习和了解历史，才会是人们更加珍惜现在的生活，为祖国的建设作出贡献。

（二）教育作用

在社会文明建设中，革命纪念馆对广大群众的历史教育任务，不容忽视。从改革开放到现在，国家注重经济建设，将思想政治工作忽略了，青少年的爱国主义和革命历史教育没有深入的进行，在思想政治教育中相对的缺乏[1]。青少年更多的是对电影明星熟悉和崇拜，但是对革命先烈、革命英雄人物的认识却是少之又少。一些海外学习的中国人，在学业完成后，不愿回国工作，还有就是对西方人的生活方式盲目的追求，骄奢逸，将中国先烈艰苦创业、吃苦奋斗的精神丢失，尤其是近几年，、道德败坏等现象在人们的生活中不断的出现，因此，对广大人民群众进行政治、思想以及革命历史教育势在必行，并且刻不容缓。近些年，在革命纪念馆工作中，接待了很多青少年，带领青少年参观革命战争旧址、对他们讲述革命艰苦奋斗的事迹，他们在内心产生了很大的触动，在思想上也有了很大的变化。他们表示：要以革命先烈为榜样，在劳动中将自己的思想净化，改头换面，重新正视自己的人生。

（三）传播作用

革命纪念馆的建设不仅是为了进行历史教育，还是为了将革命先烈艰苦奋斗、朴实无华、坚强勇敢等精神进行传播。它就像一面镜子，可以将人的善恶丑美照出，因此每一位中华民族的子孙都需要站在这面镜子前照一照。面对革命纪念馆破旧的馆址、简陋的设备、艰苦的生活、危险的环境，每个人看到这一切都会有一番思索和感触。让参观者体会革命先烈的生活环境，真实的感受先烈的艰苦奋斗和勤俭朴素。比如说参观这位“为中华之崛起而读书”的革命历史，看到生前使用过的物品，破旧的衣服、补丁摞补丁的袜子、饭票等，通过亲眼看到我们国家人人敬仰的生活过的痕迹，没有人不对他的勤俭、廉洁等品格所震撼和感动[2]。为中华之崛起而读书，他奋斗了一生，它的品德和精神值得我们永远学习。

2、革命纪念馆的工作实践

革命纪念管中的革命文物承载着中华民族优秀的思想和光荣的历史传统，革命纪念馆中的文物和革命事件记录着中华民族的奋斗历程，以及在奋斗的过程中英勇牺牲的革命战士的事迹，这些都是对我们有深渊教育意义的历史。革命纪念馆和社会主义精神文明有着不可分割的关系，革命纪念馆在社会主义精神文明建设中发挥着鼓舞、凝聚民心的作用，在我们国家最近几年社会中出现了各种忘本行为，将革命先烈创下的精神文明、勤俭节约等优秀传统丢失，为此国家开始重视精神文明建设，对革命纪念馆的发展开始重视起来，但是在革命纪念馆发展的过程中，要想顺利、稳定的发展，就要在工作中处理好各种关系。从实际工作可以看出，在革命纪念馆中的革命文物、革命事迹、革命遗址、革命历史资料等，对广大人民群众有重要的教育意义，这些历史文物、资料也是革命纪念馆生存的根本保障和物质基础。只有将历史文物和历史人物结合在一起，才可以发挥它的价值。

在实际的革命纪念馆工作中我们发现，革命文物的展览陈列，是对广大人民进行教育和服务的基本手段，只有好的陈列和展览，才可以是的参观者流连忘返。革命纪念馆的陈列是一项重大工作，不仅要将陈列的形式进行美化，还要将陈列的手段进行革新，将革命文物陈列的主体进行强化，尊重历史，尊重事实，将革命历史文物等的陈列进行美化，对广大参观者进行思想教育和爱国教育[3]。革命纪念馆和革命历史遗址之间有着密不可分的关系，一些革命纪念馆就是在革命旧址、遗址处建设的，在革命遗址上将一些革命历史物品、人物事迹等进行陈列展览。革命遗址在革命历史中占有重要地位，可以将历史真实、直观的展现和陈列出来，对广大群众进行爱国教育，在群众参观革命纪念馆的同时，将革命遗址的影响进行讲解，将革命纪念馆内的教育和历史遗址教育结合在一起。

每一个革命纪念馆都是具有一定特色的纪念馆，但是革命纪念馆都是为了将革命历史教育和爱国教育结合在一起，从历史文物的陈列上看，只是为了对历史故事进行补充，用历史故事对人们进行教育，这些历史故事真实、有证有据，会更加真实的呈现给参观者。

3、革命纪念馆工作实践感悟

根据我们国家目前社会中出现的各种腐败、浪费现象，国家提出要加强对人民群众进行政治思想教育，我们从革命纪念馆的工作实践中认识到，要想将人们的思想教育加强，就要对人们进行爱国教育和革命历史教育，让人们从历史中得到教育。

首先因为革命纪念馆不是旅游胜地，所以没有旅游胜地的名气高，而且有的革命纪念馆还建在较为偏僻的地方，开放的时间较短，很多人对其不了解，也缺乏一定的历史知识，不知道历史人物背后的故事和历史事件发生的背景，因此要对革命纪念馆进行宣传，通过一些宣传手段，对革命纪念馆中的馆藏进行介绍，对历史人物的精神进行传扬，邀请学生等进行纪念馆参观。

其次要将纪念馆队伍的思想进行加强。革命纪念馆是历史教育和精神传播的场所，要将社会效益放在首位，将教育人民的责任时刻的放在心上，不能让纪念馆走向偏离主意的发展。还要推陈出新，增加吸引力，招揽更多的参观者，对他们进行思想和历史教育，传播历史革命精神。

最后要将纪念馆中讲解员的水平进行提升，讲解是纪念馆和参观者进行沟通的方式，好的讲解可以引起参观者的兴趣，在情感上形成交流，在思想上引起共鸣，还可是参观者对历史进行思考，增加他们的爱国情怀[4]。

【参考文献】

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湖北省劳动厅、民政厅、总工会：

六月二日（67）劳护字第96号、（67）民社字第18号、（67）工总字第07号“关于职工自动离职后查出患有矽肺病其待遇应如何解决的问题的请示”函悉。经我们与全总劳动保险部研究后，现提出以下意见，供你们处理这一问题时参考：

职工自动离职后查出患有二三期矽肺病和患有一期矽肺合并肺结核病的，只要他们自动离职后，未再从事过矽尘工作，也都没有从事过严重非法活动（指未戴帽子的），现在因生活困难又找上门来的，可以参照一九六三年九月二十三日劳动部、全国总工会“关于患矽肺病职工的若干待遇问题的通知”第三项所规定的精神办理。但是除按退休待遇（退休费为本人工资的百分之六十）办理外，一般不加发生活补助费。

职工自动离职后查出患有单纯一期矽肺病的，不再重新处理。如生活困难，可按社会救济办法解决。

对于本来应精简而作了除名处理的职工，现在又查出患有单纯一期矽肺病的，根据“五省精简安置巩固工作座谈会纪要”的有关规定精神，在查实情况后，可以改按精简处理，并按照规定分别给予应得的待遇。其中部分丧失劳动能力，家庭生活无依靠的，应按一九六六年四月十一日内务部办公厅、劳动部工资局“关于患矽肺病的退职职工待遇问题给吉林省民政厅的公函”办理。

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1.公共管理。

公共管理是以政府管理为核心，以多元主体为特征，以公民社会为背景和基础的管理体制。我国首届公共管理理论与教学研讨会对公共管理进行了内涵界定，认为“公共管理既是一种新的管理模式,也是一门学科、一种新的学位教育方式。公共管理有狭义与广义之分,狭义的公共管理即公共行政管理,亦即政府事务的管理,广义的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事务的管理外,还包括社会事务的管理[][]”，这就以广义和狭义的定义模式整合了公共行政与公共管理的内涵。简言之，公共管理学是在公共行政的基础上将管理学、经济学、政治学等多学科理论与方法技巧引入整合，在主客体领域涉及政府组织和非政府组织的以公共事务为起点的学科群体系。为进一步明晰公共管理的内涵，我们对公共管理内涵进行简单地剖析解读。首先，主体的多元性。现代公共管理理论倡导从主体的广泛意义上理解公共管理，公共管理的主体不再只限于政府和组织。其次，民主和效率的客观诉求。公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，以实现公共的福利与公共利益为目的，侧重于民主诉求的践行与服务效率的提升。再次，公共管理可细化为宏观、中观、微观三个层次。宏观层面指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治管理；中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动；微观层面的公共管理重点是解决管理技术和方法问题，这一范畴更多地体现为新公共管理理论。

2.公共行政。

公共行政是以刚性规范和固化原则为支撑，依托政府这一主体来维护政治统治，是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。本文作者认为，公共行政是以政府及其他法律、法规授权的组织为主体，将国家、社会及自身事务作为客体依法进行决策、组织、管理和调控等一系列活动的学科体系。其本质是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动，具有工具性、依附性的内在属性。同样，我们借助于对公共行政概念的剖析解读来加深对其内涵的认知，从多维视角辨析公共行政与公共管理在内涵上的差异。首先，公共行政有狭义和广义之分，狭义上的公共行政是指政府对自身事务的管理，广义上的公共行政是指政府对包括自身事务在内的整个社会的管理。其次，公共行政主体具有单一性。公共行政活动的主体是国家行政机构及其他法律、法规授权的组织，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。再次，权利与职责的践行。行政的字面意思是“行其政事”，其要义在于政治统治的维护、职责的践行和社会的进步，具有明确的权威性和责任性。另外，在公共行政的包裹着合法性、合理性、程序性等刚性规范，要求其必须依法践行、合乎程序。

二、主客体区分

1.主体区分。

主体是行为的施动者，可以是单一的亦可以是多元的。公共管理的主体则呈现多元性，涵盖政府、非政府组织及其他社会组织。各管理主体根据自身的业务范围，对管理权限内的各项事务进行统筹协调，在法律范围内享有充分的权限自由。公共行政的主体是政府及少数其他法律、法规授权的组织，主要依靠政府为代表的法定权力机构（一般不包括立法机构和司法机构），多数时间内政府作为单一主体践行公共行政的相关职责。政府依托其内部各部门的分工与职责属性负责公共政策的制定及执行，成为公共行政运作的核心载体。

2.客体区分。

客体对象是主体行为的内容，在本文中客体具体指公共管理与公共行政实际运行中的作用对象及运作范围。在客体维度上的区分，需要我们从公共行政与公共管理的特性或侧重性上探析。公共管理侧重于社会性，注重公共服务的提供、公众的参与程度、行政事务的透明化及社会责任和义务的履行，充分体现了客体的社会性内涵。而公共行政侧重于公共性，注重公共权利的执行和公共利益的维护，体现工具性、权威性、规范性等特性。公共管理客体多样，在不断扩展、变换中以更具象化的形式呈现，包括：以公共利益、公共服务为导向的社会公共事务，公共资源（公共设施、产品）等。公共行政的研究外延具有动态性，其学科前沿将以社会发展的现实问题为导向，不断引入新的学科知识，在学科内容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客体多样，有较为固定的管理程序，更大程度上是基于巩固政治统治的政策执行。以民利为导向，维护公共利益是公共行政公共性的直接体现。

三、内在区分

1.特征区分。

从对公共管理与公共行政之上的解读中，我们不难发现二者都具备自身的鲜明特征。公共管理的鲜明特征集中体现在：专业性更强，重视专业化管理；注重绩效评估体系的科学化、完善化建设，积极引入人事弹性机制和业务竞争机制，强调公平与效率的统筹兼顾；侧重顾客导向，构建顺畅的沟通反馈机制，以为人民服务为要旨，对结果予以关注和实现；强调走向市场，具有显著的管理主义色彩。公共行政的特征则表现为：公共性是核心要素，旨在保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化。政治性、权威性、层次性突出，管理的体制及模式固化；刚性规范引导特色，管理的程序经过规范性界定，管理的权限和内容受法律约束和保护。责任原则鲜明，作为公民权利运行的授权人的公共行政主体受到内外部的广泛监督,政府的行为须对社会大众负责。

2.管理目标区分。

公共管理和公共行政在管理目标方面，存在着维度性上的区别。一者，公共行政是一种“内部取向”，重视机构、过程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。

3.管理体制和运作模式区分。

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关键词:共管理；管理学；社会管理论

内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（一）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。

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内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。

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关键词：公共管理；协作性；转型

中图分类号：C93-0 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）08-0-01

长期以来，通过从公共管理实践中所总结出来的经验，人们已经逐渐地意识到，公共管理主要涉及到的是社会群体。现在，社会已经步入到信息化时代，有很多的信息已经通过计算机网络实现了全世界的共享。信息网络的存在，无形中将人与人之间的距离拉近了。公共问题的权力共享也在这种背景下建立了起来。

一、协作性公共管理的背景

协作性公共管理就是在组织和群体中所存在的一些问题，需要采取合作的方式来解决。理论上对于协作性公共管理，我们可以理解为其主要目的就是要实现诸多领域的整合或共享。对于某一结果，单个部门很难于更有效实现或者独自无法实现的时候，就可以采取协作的方法，将两个或更多部门中组织间的信息、资源、活动和能力等方面相联系，通过这种联合的方式实现预期目的。由于解决问题所涉及的部门会很多，这就有必要采取协同解决的措施。公共部门、私人部门和非营利部门协作可以为公众提供高质量的公共服务，并协同解决复杂的社会问题。电子政务的发展，是协作性公共管理兴起和发展的重要因素。

从协作性公共管理的背景上来看，从上个世纪的末期，一些国家就开始思考如何更有效地为公众提供公共服务，英国、新西兰、美国和加拿大等国家都对这个问题进行了探讨。10多年来，协作性公共管理领域在公共行政中被展开了。

从协作性公共管理的发展背景上来看，主要涉及到两个方面，即社会变革和部门失灵。

（一）社会变革

通常意义上我们所理解的“社会变革”，就是指社会处于不同的阶段，在不同阶级之间的调整和利益分配都要进行不同程度和不同形式的调整。一般所涉及到的重要领域包括有经济、政治、文化、司法、军事等。

按照“社会变革论”的理解，面对“跨边界公共问题”的不断涌现，政府在治理多方面问题的时候，就需要面对全新的社会环境。这些问题呈现出的多样的生态趋势，涉及到多个部门、多个管辖区，甚至于覆盖到了整个社会范围。这就需要有关部门，包括能够涉及到的私人部门、非营利组织共同行动，与公众直接协同配合，以实现有效应地应对和解决这些跨边界的问题。

有关部门构建跨部门协作治理网络，以资源整合为主线所建立起来的公共管理模式，突破和超越了地区和部门的管理局限，使得公共部门的工作人员在履行自己的工作职责的同时，围绕服务对象的需求和偏好，令自己始终处于复杂的工作状态当中，从而影响到了工作效率。那么制定公共政策、有效实施公共项目和实现公共责任的新战略势在必行。

（二）部门失灵

面临着诸多的社会问题，通过传统的官僚体制已经无法解决了，那么，政府就需要采取新的更为有效的策略。信息时代将整个社会带进了网络共同体中。相关部门，甚至于跨部门职能以及边界联系的组织结构都可以相互联系、相互渗透，以协同工作的方式，走向跨边界、跨部门、跨层级和跨行业协作管理。从这个意义上来讲，跨部门协作就被普遍认为是解决组织“碎片化”和专业任务分工的一种有效方法。可见，在治理复杂性社会问题上，传统的方法由于能力有限，并导致了管理效果不佳，于是就催生了协作性公共管理的兴起。

二、协作性公共管理的内涵及对公共管理转型的意义

（一）协作性公共管理的内涵

协作性公共管理，所实现的是一种共同的资源与整体化的治理结构。在公共决策与公共服务过程中，所采用的管理体制是互动式、参与式和协作性的，将不同部门以及不同辖区的权力、职能、资源和优势通过信息化的方式形成一个共同的资源与整体化的治理结构。

从这个角度来分析，对于协作性公共管理可以理解为其是建立在资源依赖、交易成本和网络治理的理论基础之上的。只有当不同组织以及不同部门之间形成一种资源依赖的时候，才能够实现合作关系。也就是说，当一个部门有必要依赖其他的部门所提供资源才能够完成目标的时候，安排有助于强化部门间资源交换与合作关系是非常必要的，以提供更优质的公共服务。

以资源相互依赖为基本条件，建立协作性公共管理，可以将部门资源和获取竞争优势相互整合，在管理效能和效率的上得以提升。

（二）协作性公共管理对公共管理转型的意义

实现公共管理转型的转型，协作性公共管理对于国家的行政体制改革具有重要的意义。

从部门职能上来看，采用协作性公共管理可以实现部门之间的职能分工与协作，加大政府的整合力度。对于每一个部门的权力和职能，在其有限的能力和职权范围内，可以通过协作性公共管理的方式加以延展。独自无法掌控的管理活动，在相互协作的管理模式下，达到全过程顺利运转的目的

另外，协作性公共管理还可以建立健全职能有机统一的大部门体制。避免部门间的相互扯皮，提高工作效率，因此解决了部门职能分割问题。

传统的公共管理主要解决的是各个部门的职能交叉问题，杜绝各部门之间的协调配合强调的不够。协作性公共管理可以协调部门之间的关系，解决部门间协调困难的问题。除了通过合并部门推行大部门制以外，职能分工与协作机制也是不要探究的，以使部门之间的协调配合机制被建立了起来。

提升电子政务的服务能力，让协作性公共管理的网络化协同工作框架更加完善。通过构建整体化的电子公共服务网络，将诸多所涉及的元素通过信息技术整合成为一个无缝隙的协同工作流程，如各个职能部门、所需要的各个功能环节以及人员和各种相关信息资源等，都成为了需要整合的资源要素。

三、总结

协作性公共管理是实现政府、社会组织、私人组织等公共管理的主体，包括政府内部各层级与各部门之间实现更有效率地协调与合作。其目的就是为公民提供无缝隙服务并创造出公共价值的服务型政府，而采用了功能整合建设，以有效利用稀缺资源。已经进入到了信息社会的今天，公共职能之间相互依赖可以通过网络的方式将其整合，以发挥资源共享、参与方互惠互利等协作优势。

参考文献：

[1]孟庆国，吕志奎.协作性公共管理：对中国行政体制改革的意义[J].中国机构改革与管理，2012（02）.

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关键词：辩证视角;艺术学院;公共管理

一、引言

本文将从一般与特殊的辩证关系下，来探讨艺术学院公共管理的合理化模式。之所以给出“辩证视角”这一前缀，意在于克服当前在艺术学院管理中所存在的不适现象。由于管理的本质是对人的管理，所以许多艺术学院的管理者在面对艺术学院的教师时，都感到管理上的不适感。笔者认为，这种感受的形成不能仅从优化管理手段上来下功夫，还需要从艺术学院教师的人格特点，以及组织生态环境下来寻找解决方案。从而，这就要求需要在辩证视角下来认识艺术学院公共管理的一般性和特殊性。破解当前管理困境的重点在于认识“特殊性”，而这种特殊性不但根源于艺术教学本身的规律性使然，还归因于艺术专业训练所给教师带来的心理特征和人格特质。基于以上所述，笔者将就文章主题展开讨论。

二、对辩证视角的内涵解构

结合上文所提出的一般与特殊的辩证关系，这里从以下三个方面来展开内涵解构：1.以通常的公共管理模式为主线。针对艺术学院的公共管理，仍然需要遵循目标管理，并在计划职能、组织职能、领导职能、控制职能的基础上来实施全院管理。从这一点出发，艺术学院公共管理仍需要以通常的管理模式为主线。2.以具体的公共管理技巧为推动。正如上文所指出的那样，艺术学院无论在教师的行为偏好，还是在整个的组织生态环境下，都与其它学院形成了显著的区分。而且，艺术学院所特有的小班课和导师制，更要求建立起与之相适应的公共管理模式。可见，这就需要以具体的管理技巧为推动。3.以一般与特殊的统一性为整体。辩证法的核心要义便是辩证统一，所以在对艺术学院开展公共管理时，也需要恰当实现管理的一般与特殊的辩证统一，这样才能在适应艺术学院内在要求的同时，又能服从所在高校的管理大局。

三、辩证视角下艺术学院公共管理的原则导向

具体而言，艺术学院公共管理的原则导向可归纳如下：1.制度化导向。在公共管理的一般原理中，十分强调制度化管理。但与西方高校所固有的制度化管理存在不同，这里的制度化还应与我国本土文化和艺术学院组织生态环境相结合，只有这样才能在管理中形成严肃但活泼的局面。我国本土文化之一的人际交往文化，极大的影响到艺术学院制度化管理的绩效，所以这是考察管理者管理能力大小的关键之处。2.人文化导向。这里不提“人性化”也不提“人本化”，而是以“人文化”为原则导向而提出，意在于适应艺术学院教师的心理特征和人格特质。文化化含有人性化和人本化的内涵，但更加突出对艺术文化氛围的营造。只有在强调了对艺术文化氛围的营造，才能在群体意识影响个体意识的作用下，塑造起教师良好的教育心态和职业情趣。3.动态化导向。辩证法内含有矛盾运动的要义，即矛盾运动是推动事物发展的驱动力。因此，在对艺术学院实施公共管理时，还应针对新情况、新问题的产生，而权变的调整管理措施，进而以求管理模式的高效性。

四、原则导向下的模式构建

根据以上所述并在原则导向下，公共管理模式可从以下三个方面来构建：1.抓住艺术学院公共管理中的主要矛盾。在辩证视角下来对艺术学院实施公共管理，首先就需要通过广泛调研来寻找导致越艺术学院运转的主要矛盾。笔者通过对所在艺术学院的调研发现，能否为青年教师创造更为良性的职业空间，以及是否为中青年教师提供更为便利的进修和交流机会，构成了影响使他们岗位忠诚度形成的主要矛盾。因此，在开展公共管理时便着力从本院制度设计上，破解了这些主要矛盾。2.问题导向下形成管理模式的辩证统一。为了防止特殊化不良趋势的形成，也为了确保服从高校整体管理大局的需要。在对艺术学院实施公共管理时，应以一般模式为主线，而在细节上突出“特殊”模式。结合笔者所在艺术学院正在开展的课程改革和师资建设工作，在推动该项工作开展上需要落实主体责任，并在经费预算上引入激励机制（一般模式）。面对不少教师的社会兼职问题，则以教育部有关文件精神为依据，并引导他们夯实校内教学工作（特殊模式）。3.有步骤的来提升艺术学院的人文涵养。作为艺术学院的管理者，首先自身应具备相应的艺术专业背景，至少作为行政中层应具有良好的艺术专业素养，这样才能在非权力性影响力下来感染教师和引导教师。在全院应塑造鼓励艺术争鸣和艺术形式创新的氛围，进而使教师能够将职业发展和社会价值体现融入到教学科研中来。最终，形成无为而治的公共管理效果。

五、结语

本文认为，破解当前管理困境的重点在于认识“特殊性”，而这种特殊性不但根源于艺术教学本身的规律性使然，还归因于艺术专业训练所给教师带来的心理特征和人格特质。

参考文献：

[1]陈琴.新公共管理理论视角下的高校管理模式探讨[J].山东农业工程学院学报,2017,34(4):150-151.

[2]闫爱华.文化产业视野下的美术史论人才培养模式改革——以广西艺术学院美术学专业为例[J].美术教育研究,2016(9):118-120.

[3]刘珊,张胶.新公共管理视角下的艺术类大学生就业问题探析[J].品牌月刊,2015(6).

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1. 我国公共管理学科发展的历史沿革

我国的公共管理学科发展的历史沿革,主要可以分为三个时期,也即是:1979-1988年期间的公共管理学科的恢复与重建时期、1988-2005年期间的公共管理学科的整合与发展时期以及2005年至今的公共管理学科的优化与提升时期,下面主要就这三个时期的公共管理学科的基本发展情况进行简单的介绍:

1.1公共管理学科的恢复与重建时期(1979-1988)。

在我国,公共管理学科是以行政管理为基础发展而来,1979年,我过在实行改革开放以后,随着社会经济的发展以及经济体制的改革,我国当时政管理体制的不实用以及不适应逐渐显现出来,为了解决时展中的复杂政治以及公共管理行政的交织的问题,国家在院系学科的调整中开始逐渐的恢复以及重建公共管理学科。

这在个恢复与重建时期,由于社会在公共管理学科方面本身的自我意识较差,学科也缺乏较为明确范畴体系,在研究与教学方面,公共管理学科的涉及面相对较窄,因此,对于公共管理学科的定位主要是注重于政府的行政管理领域以及公共管理方面的基础理论研究和学习。而在此时期的人才培养方面,我国主要强调的计划性人才培养,也即是根据国家在某方面的任务导向,进而实行计划培养,以达到国家圆满任务完成的目地。

1.2公共管理学科的整合与发展时期(1988-2005年)

1988年,在北京正式成立了我国的行政管理学会,之后我国其他各省市地区也随着成立了专门的行政管理学会,这也标志这我国的行政管理研究已经基本形成了自己的独立体系,这也标志着我国的公共管理学科也正式成为了显学,公共管理学科的研究开始注重于对我国社会体制改革以及社会建设方面等等的实际问题,这也使得我国的公共管理学科进入了整合以及发展的阶段。

在这个阶段,我国在公共管理学科的建设方面,主要是以引进以及借鉴国外先进的公共管理理论为主,由于整合导致公共学科概念和合法性基础没有自立,同时由于改革开放的经济发展初期的特殊性,我国对于公共管理学科没有进行实质性的定位,未有形成公共管理学科方面的学术争鸣局面。而在公共管理学科的人才培养方面,之前的计划性人才培养方式,在思想以及知识结构和能力素质上已经不能适应社会以及经济发展的需要了,从而开始注重于对经济决策、管理以及经营型人才的重点培养,以达到社会发展需要的目的。

1.3公共管理学科的优化与提升时期(2005 至今)

2005年,我国进入了改革攻坚年,以我国政府体制改革为标志,我国的公共管理学科也从整合以及盲目扩大发展的时期正式进入了优化与提升的阶段,该阶段主要开始注重公共管理学科的质量发展,强调的社会的需求,抓的是相关人才培养的质量。

这这个阶段,我国在公共管理学科的建设方面,开始注重多专业多角度,也即是从公共管理相关的人口学、社会学、政治学、经济学以及管理学等都专业多角度来探讨我国的政党以及国家和社会关系的变化,为国家社会的发展奠定理论以及人才的基础。而在学科的才培养方面,注重对实践性以及动手操作能力强的人才培养,以求能够使得培养的人才具有较高的应用技能和实践能力,是综合性的管理型人才。

2. 公共管理学科面临的挑战与发展趋势

就目前来看,我国的公共管理学科面临的挑战与发展的趋势主要集中在公共管理学科内涵需要厘清和优化、需要进一步的内外融合、人才的培养体系建设以及公共管理学科师资队伍需要进一步的加强这三个“进一步“,下面对此进行简单的分析阐述:

2.1公共管理学科内涵需要进一步厘清与优化

我国公共管理学科的发展,以行政管理为基础,基本已经形成自己的独立体系,公共管理学科研究的失业以及研究的问题也逐步的与现实接轨,也逐渐开始将理论在实践验证。但是,以目前全世界的社会发展来看,政府、社会以及公民的三方参与国家的治理已经成为了趋势,也是当代社会的重要特征,因此,这对于社会管理学科的内涵也提出更进一步的要求,进一步的厘清和优化公共管理学科的内涵也成为社会发展的需要。因此,公共管理学科应该以实践为基础,以现实为出发点,以社会公共管理的问题为主要的研究对象,寻求解决社会公共管理所现实问题的方法和依,从而进一步的理解公共管理的革命性意义,用服务的态度去发展社会的公共管理体系结构以及行为模式,为社会的前进做出应有的贡献。

2.2公共管理学科需要进一步内外融合

公共管理学科是以解决公共组织以及政府相关组织管理的社会事务问题为目的,和以研究当代社会的多元化发展产生的实践矛盾,提供科学的综合性的治理手段与工具为目的的研究型实践性学科,其本身涉及的学科较多,属于跨学科性、交叉性以及多样性的学科,需要融合以及发展各种学科知识。因此,公共管理学科应该在各学科的整合的基础上,进一步的推进公共管理学科的综合化,以及进一步的融合公共管理学科下,政治学,经济学以及社会学等等二级学科,想从而形成一种具有特色的学科专业群,进而能够更好的解决公社会公共管理的问题。

2.3公共管理人才培养体系建设以学科师资队伍建设需要进一步加强