城乡建设用地标准范文

导语：如何才能写好一篇城乡建设用地标准，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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1.影响城乡建设用地规模变化的基本因素

1.1 城乡人口发展规模和空间格局的变化

过去各地将城镇人口发展规模和城市化发展水平尽量做大,以满足在国家控制人均用地标准审查情况下实现做大城市规模,发展地方经济的目的,对农村建设用地则不管不问。现在城乡建设用地作为一个整体,发展城镇用地必须将农村人口减少和农村建设用地减少统筹考虑,这就要求城乡建设用地指标分解时要统筹考虑区域的人口城镇化水平、城镇体系、各城镇的功能、人口规模和农村人口及由此引发的城镇用地规模与农村村庄的用地规模的可能变化情况。

1.2 城乡经济发展规模和空间格局的变化

在目前经济发展阶段,由于土地是重要的生产要素,城乡建设用地特别是城镇工矿用地是发展经济的主要平台,因此城乡建设用地与经济发展有很大关联性,各地也是尽量发展建设城镇工矿用地来发展经济;与此同时,由于农村建设用地整理复垦存在一定难度,于是出现城镇存在闲置土地,农村建设用地粗放的城乡建设用地利用状况。为实现在控制本区域的城乡建设用地规模的同时保障本区域经济发展总体目标,必须将各地预期发展的经济规模作为城乡建设用地规模分解的依据,以推动各次区域挖掘现有城乡建设用地存量,增强城乡建设用地的经济社会环境承载力。

1.3 提高节约集约用地水平的难度

由于各次区域经济社会发展条件不同,城乡建设用地集约水平的提高难度差异较大,因此需要从区域人口发展变化和城乡建设利用现状的集约状况、区域社会经济发展途径,根据现状城乡建设用地集约利用水平和人口发展态势,分别采用不同的节约集约用地规划标准,再根据人口的城乡发展规模,因地制宜地确定该区域可能控制的城乡建设用地规模。

2.分解方法

2.1 初步分配系数测算

初步分配系数采用比例法和分类法两种方法分别测算出相对合理的分配比例,并以两种方法综合确定。

即α=(α1+α2)/2

其中α1为比例法测算的分配系数,α2为分类法测算的分配系数。

2.1.1 比例法测算的分配系数

α1为依据现有的各次区域二三产GDP和常住人口规模占全区域比重与各次区域城乡建设用地规模占全区域的比重关系,以规划的2020年各次区域二三产GDP 和常住人口规模 占全区域比重为基数,测算得出的2020年各次区域城乡建设占全区域分配比例。

即α1=(α11+α12)/2

其中α11=各次区域2020年二三GDP占全区域比重*各次区域2005年城乡建设用地占全区域比重/各次区域2005年二三产GDP占全区域比重;

α12=各次区域2020年常住人口占全区域比重*各次区域2005年城乡建设用地占全区域比重/各次区域2005年常住人口占全区域比重

2.1.2 分类法测算的分配系数

测算方法:依据各次区域现状人均城镇工矿用地、农村常住人口人均农村建设用地和土地集约利用水平,结合人均用地可调整幅度(城镇有国家规范标准)和规划预测的2020年各次区域城镇常住人口、农村常住人口分别确定各次区域2020年的城镇工矿和农村建设用地规模;根据各次区域上述两项城乡用地规模之和,测算得出的各次区域城乡建设用地占全区域比重。

即α2=Ci/∑Ci

其中Ci为按照不同次区域节约集约用地规划标准(可能控制的人均用地标准)可能控制的2020年城乡建设用地规模

Ci=2020年可能控制的人均城镇工矿用地*规划城镇人口+2020年可能控制的人均农村建设用地*规划相应农村人口;各次区域2020年可能控制的城乡建设用地规模之和=Σ(各次区域2020年可能控制的人均城镇工矿用地*规划城镇人口+规划2020年可能控制的人均农村建设用地*规划农村人口):其中2020年可能控制的人均城镇工矿用地结合现状人均城镇工矿用地水平和可能集约程度,参考国家控制标准要求, 2020年可能控制的人均农村建设用地结合现状人均农村用地水平和可能集约程度。

2.1.2.1 按现状不同集约用地水平确定规划人均城镇工矿建设用地标准和各次区域可能控制的城镇工矿建设用地规模

2.1.2.2 按现状不同集约用地水平确定规划人均农村建设用地标准和各次区域可能控制的农村建设用地规模

2.1.2.3分配系数

按照上述分类测算,就可以汇总得出城镇工矿、农村用地大致的合理分解规模,并汇总得出各次区域占全区域比重。

2.1.3 初步分配系数结论

综合上述两种方法得出各次区域城乡建设用地分配系数取平均值,得出各次区域城乡建设用地初步分配系数。

2.2 调整系数

根据调整系数确定思路,设置以下公式测算调整系数:

β=γ1*γ2*γ3*γ4

其中γ1为建设用地集约利用水平奖惩系数;γ2为耕地保护面积奖励系数;γ3为违法用地惩戒系数;γ4为区域发展统筹系数。

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关键词：新《用地分类标准》：控规编制；

中图分类号：U412.1+4 文献标识码：A 文章编号：

1 引言

新《标准》编制的目的就是要在总结旧《标准》的不足与局限性，吸取国际相关经验的基础上，制定符合当前城市发展形势的城市用地分类体系和规划建设用地标准，按照我国落实科学发展观、构建和谐社会、实现健康城镇化的政策要求，有效引导各类城市形成合力的用地结构，提高城市土地的集约利用水平，保证城市高质量、高效率运行发展，从而促进城市的经济效益、社会效益和环境效益的统一实现。

2新的用地分类的特点

新的《城市用地分类与规划建设用地标准》（下面简称新《标准》），自2008年《城乡规划法》颁布以来，现已基本完成，中华人民共和国住房和城乡建设部公告第880号了关于《城市用地分类与规划建设用地标准》的公告，现批准《城市用地分类与规划建设用地标准》为国家标准，编号为GBJ137—2011，自2012年1月1日起实施。

新用地标准是在总结和提炼原用地标准执行21 年来的经验和教训基础上修订而成，总体而言具有原则性更强、灵活性更大、适用面更广的特点。

2.1扩大适用范围

尽管新用地标准仍然沿用“城市用地”分类标准的名称，但实质内容已扩大到整个市域所管辖的城乡范围，这是结合当前城市发展和规划的需要而做的及时调整，也是配合城乡规划法所应有的法律落实与完善。我国正处在城市化的快速发展进程中，近二十年的发展事实告诉我们，上一轮规划的非城市建设区很可能成为下一轮规划的城市建设区，倘若城市仅局限于建设区进行规划，待城市真正需要拓展时，其可拓展用地很可能已为农民新村、乡镇企业、区域基础设施、临时建筑甚至违法建筑所占用，给城市规划和建设带来诸多不便。因此，新用地标准将适用范围由城市规划建设区扩大到整个市域用地，以便于全市域的用地规划管理，避免因规划缺位所带来的失误，而这一部分用地恰是以往城市规划中接触较少的内容。

2.2方便用地分类

新用地标准的划分充分考虑了在工作中的使用便利性和城市运作的实际状况，对城市用地进行了合理划分，有助于准确无误地界定用地使用性质。例如，居住用地明确为三类，形象地说就是高档的、普通的和需要改造的三类居住用地，从而避免了以往工作中为二类与三类居住用地、三类与四类居住用地的划分进行费时讨论的现象；取消居住用地中再细分道路用地小类，并将原对外交通用地与道路广场用地合并为道路与交通设施用地，较好地与实际管理相结合，适应了城市交通发展内外衔接的大方向，杜绝了部分开发商拿地后再来规划管理部门为其中部分用地是道路用地而非其所买居住用地而争论的法律漏洞。

2.3考虑发展变化

中国幅源辽阔，城市从东到西、从南到北、从大到小各有不同。为应对多样城市的不同需求，新用地标准将原用地标准中仅靠人均建设用地面积来考虑用地发展变化调整值的办法，改为依据对城市(镇)现状人口状况、所在气候区及规划人口规模等三项要素的综合考虑来确定用地标准的调整值，并且规定今后再编制和修订城市(镇)总体规划时，应按照新用地标准来确定规划城市建设用地的远期控制标准，从而有效地指导各地确定远期规划用地标准，也杜绝了部分城市借远期规划之名随意调整用地标准的可能性。

3新的用地分类标准对控规编制的影响

新《标准》在制定时，从我国的具体实际条件出发，参考了外国的可取经验，并基于5个基本原则调整了分类体系：一是支撑新颁布的城乡规划法的实施，体现城乡统筹：二是满足城乡规划调查、规划要求的同时，兼顾规划管理的要求；三是适应政府职能的转变，结合市场的力量发挥调控作用，体现规划的公共政策属性；四是对现有多种分类规范，包括土地现状用地分类、国民经济行业分类、城市绿地分类、居住区规划分类、道路交通规划设计规范等的协调；五是对现有分类标准继承的同时调整发展。

3.1城乡用地分类

城乡用地分类中又划分了建设用地和非建设用地，这种分类的划分就是为了体现统筹城乡发展、切实保护生态资源的原则。建设用地中又划分了居民点建设用地、区域交通设施用地、公用设施用地、特殊用地以及采矿用地五种类。

其中区域交通设施用地在旧《标准》的对外交通用地的基础上，考虑到这种用地与城市更加密切，在该用地中将铁路客货运站、公路长途客货运站以及港口码头纳入城市建设用地分类。特殊用地则在旧《标准》的基础上，将外事用地纳入到了“公共管理与公共服务用地”的范畴内，这是基于这种用地需要占用城市的公共设施与市政公用设施的考虑。在“采矿用地”中，虽然露天矿区开采后均要做填复处理，改作他用，不是土地的最终利用形式，但是依然将他纳入“采矿用地”。

非建设用地在旧《标准》中主要是通过“水域和其他用地”来体现，但是，新《标准》考虑到，“水域和其他用地”的不同种类用地之间的功能存在很大的差异，并且像其中的“村镇建设用地”、“露天矿用地”等放在不做用地平衡和控制的“水域和其他用地”分类中并不恰当，所以在新《标准》中对非建设用地进行了重新划分，除了水域和其他用地之外，又多了“农林”用地的划分种类，这大类用地应是控制开发的重点区域。

3.2城市建设用地分类

在新《标准》中，居住用地包括住宅。社区级及以下级别的道路、绿地、配套服务设施等用地，而且还考虑到了政府发挥公共服务职能、便于实际管理等要求，将中小学用地划入公共管理与公共服务用地中，其他社区级及以下级别的服务配套设施仍属于居住用地。另外，在二类居住用地中对于保障性用地的划分体现了国家关注低收入群体的政策属性。

旧《标准》对于“公共设施用地”的划分在内容上仍然延续的是计划经济体制的思维模式，但是随着经济运行的市场化深入发展，新《标准》将“公共服务设施用地”分化为“公共管理与公共服务用地”和“商业服务设施用地”两大

类，以适应新形势下“公共服务设施用地”的控规编制。

旧《标准》中的“仓储用地”，因为考虑到物流、仓储、货运、大型批发市场这些功能等，在新《标准》中被分类为“物流仓储用地”，在内涵上增加了物质中转、配送、批发、交易等用地内涵，也包括货运公司车队的站场，还有旧《标准》“市场用地”中的“大型市场用地”。

“城市交通用地”剥离了旧《标准》中与功能无关的“广场用地”中的“公共活动广场用地”，重新整合了城市通勤出行所需求的基本交通用地，包括“城市道路用地”、“综合交通枢纽用地”、“交通场站用地”和“其他交通设施用地”。

市政公用设施用地在新《标准》的划分中分为“供应设施用地”、“环境设施用地”、“安全设施用地”和“其他市政公用设施用地”四个种类，并且将旧《标准》中“交通设施用地”纳入到“城市交通设施用地”中。

新《标准》中对“绿地与广场用地”的划分，在旧《标准》分类中“绿地”大类的基础上增加了“广场”的内涵，而将“生产绿地”纳入到城乡建设用地分类中的“农林和其他用地”分类，“绿化广场绿地”分成了“公园绿地”、“防护绿地”和“广场”三个种类。

4结语

新《标准》中用地分类的重新划分体现的是市场经济体制下的城市建设现状，吸取的是多个国家在城市建设中制定先进用地分类方法的经验，同时也为城市的规划和管理提供了一个更加可靠的依据，为控规的编制提供了更加明确和细致的表达手段。

参考文献

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[2] GBJ 137-90,城市用地与规划建设用地分类标准[S].

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[5]徐忠平.控制性详细规划工作的制度设计探讨[J].城市规划,2010(5):35-39.

[6]沈德熙.关于控制性规划的思考[J].规划师，2007(3).

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关键词：城乡建设用地；增减挂钩；现状；意义及对策

中图分类号：TU984文献标识码： A

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标。简单地说，就是地方政府借此可以获得额外的建设用地。2004年，“增减挂钩”首次见诸于中央文件，2005、2006年零星试点后迅速扩大到全国。

一、城乡建设用地增减挂钩研究现状

1. “先占后补”问题。为追求经济增长、业绩、利益等，部分地方相关部门在挂钩项目实践中，经常是未申请用地而先征地，在上级进行相关检查时才补办手续，或申请用地和实际用地不符，实际开发比申请的要多。

2.仅追求周转指标使用，耕地占补不平衡。目前，部分地方政府为缓解城镇扩张压力及在自身利益驱使下，存在建设指标“未批先用”、试点范围擅自扩大、复垦耕地质量不达标、周转指标归还不及时等问题。在实际增减挂钩实施中重指标轻复垦、“占优补劣”现象也普遍存在，导致耕地补偿落实不到位，耕地质量得不到提高，严重影响粮食产量，与挂钩政策中的“耕地面积不减少、质量不降低”的要求相矛盾。

3. 城乡建设用地增减挂钩与农村集中居住区建设结合不够。部分农村集中居住区建设用地没有很好地与城乡建设用地增减挂钩及万顷良田工程结合起来，有的甚至在基本农田上启动建设，用地手续无法完善。现已启动建设的农村集中居住区，部分存在公共配套设施建设滞后的问题，饮用水、通电、排水系统等建设不到位，幼儿园、卫生室、超市等公共服务设施缺乏等，导致入住率不高。

4. 农民的合法利益不易得到保障。一是由于增减挂钩项目的实施主要由政府主导，这就不可避免地存在一些地方政府只关注城镇的发展建设和行政目标的完成，而忽视农民的意愿和利益诉求。二是为集约节约用地，政府在增减挂钩项目实施中常将被拆迁农民统一集中安置，这会增加部分农民的耕种距离，导致耕作费用提高，而这一部分费用在补偿中较少得到体现。三是虽然在增减挂钩规划中要求的是项目区要先建后拆，但在实际中常由于资金的短缺而先拆后建，导致被拆迁农民得不到妥善安置。四是为实现建设用地的集约利用，政府往往会采取迁村并点、入住高楼等整理模式，但这并不符合农民传统的生产生活方式，也在一定程度上增加了农民生活费用。

5.资金来源单一，资金缺口较大。城乡建设用地增减挂钩工作主要靠县区、乡镇政府现行投入，资金来源比较单一。由于县区及乡镇财力有限，尤其是对于经济实力较弱的乡镇，建新区资金、复垦整理拆旧区和农户补偿资金就显得十分短缺。

二、完善城乡建设用地增减挂钩的意义

（1）缓解了城市供地紧张的矛盾。城乡建设用地增减挂钩项目的实施，在满足耕地占补平衡的目标下，将挂钩的指标用于城镇建设，既不占用用地年度指标，也不占用规划期内建设用地规模指标，有效缓解了城镇建设用地指标的压力，为推动新型工业化、新型城镇化提供了用地支持。

（2）推动了城乡统筹发展。通过挂钩项目的实施，可以使项目区分散的农村居民点从自然形态向规划形态转变，引导村庄聚并，将乡村基础设施和城市基础设施逐渐融为一体，促进集约节约用地，还推进了村镇基础设施及农村环境卫生整治，改善了居民的居住条件，有利于促进城乡统筹发展和社会主义新农村建设。

（3）进一步推动了农村土地管理制度改革。对促进土地要素在城乡之间合理流动，提升农村土地资产的价值，让边远农村共享城市改革发展取得的成果均具有重要意义。同时，增减挂钩项目的实施对下一步探索建立耕地保护补偿制度、完善耕地占补平衡政策、推进征地制度改革、推进农村产权抵押贷款等方面具有重大促进和导向作用。

三、完善城乡建设用地增减挂钩的对策

1、 坚持统筹规划，健全完善项目规划管理机制。

政府应当本着公平、公正的原则，根据地方城市发展需求水平、城市土地利用绩效水平、城市的战略地位等重要因素确定每年进行城乡建设用地挂钩的总量。按照统筹规划的要求，把拆旧区和建新区作为一个整体放到区域经济发展大局中进行科学定位，统筹考虑区域城乡空间、产业布局和农田、生态保护，形成城镇和村庄相互衔接、架构合理的城乡形态。要分区域明确产业结构、人口密度、复垦耕地标准、环境保护等要求，建立统筹产业发展、新区建设、生态环境建设和文化保护等的综合规划评估体系。强化项目规划的实施与监督，规划编制、审查和监督要适当分离，以便规划严格执行。

2、建立完善的资金保障体系，完善挂钩指标有偿使用机制

资金是否能够到位，是挂钩能否顺利实施的关键，而目前各级政府最为头疼的就是资金问题。资金筹措可以采取上级政府奖励一点，实施单位筹一点，村级出工补一点的办法，同时要出台挂钩指标有偿使用政策，落实用地单位的“占一补一”责任，凡是需要使用挂钩指标的用地单位，均需按照标准支付指标使用费，收取的挂钩指标有偿使用费专项用于当地的挂钩复垦工作。有条件的地方可以尝试挂钩复垦企业化运作，鼓励企业或者个人参与挂钩复垦出资，挂钩指标优先安排给参与投资的企业。

3、创新新增耕地的收益分配机制和项目区的补偿方式，保障集体和群众的合法权益

农民最关心的是拆迁复垦的补偿能否到位，标准是否能够接受，新增耕地的利益如何分配。各级政府实施挂钩工程之前，必须根据当地的实际情况，制定处切实可行的补偿标准和利益分配机制，要充分尊重农民意愿，不得搞强制拆迁，切实维护被拆迁户的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群众意见，有针对性地进行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公开，形成专门的利益分配机制。

4、进一步整合多方资源。

单靠县（区）乡（镇）的有限财力来继续推进该项工作，难度不断加大。为了更好地推进城乡建设用地增减挂钩工作的深入开展，建议整合各方力量筹集资金。一是要进一步加大资金筹措力度，保证挂钩复垦项目资金的及时到位。新增建设用地有偿使用费和其它土地复垦专项资金尽快用于挂钩土地及其他建设用地的开发整理工作。二是要结合本地区实际，设立挂钩专项资金，建新留用区土地出让金、土地整理专项资金等筹集后的不足部分可以使用农业开发银行贷款、农业重点开发建设资金及土地出让纯收益中用于农业开发的资金。三是要积极争取上级支持，整合农村道路改造、改水、改厕等扶持资金和农业开发、节水灌溉等项目资金。四是探索建立多元化、多渠道的城乡建设用地增减挂钩资金筹措机制，采用市场运作、业主开发的模式，广泛吸纳社会资金投入工程实施。

参考文献：

[1]国务院办公厅.关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知[Z].明电（2004）20号.

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【关键词】城乡规划；土地利用；土地节约集约

1 城乡规划中土地节约集约利用概念

2008年，国务院《关于促进节约集约用地的通知》明确要求，切实保护耕地，大力促进节约集约用地：一要按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准。二要充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率。三要充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地长效机制。四要强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用。五要加强监督检查，全面落实节约集约用地责任[1]。将中央政策落实到实处，节约集约用地，就是如何更有效地利用土地，以最小的土地成本，满足城乡经济发展与环境建设的需要。土地的节约集约利用，最关键的就是要对土地资源进行集约经营。土地集约经营是在单位土地面积上投入较多生产资料等要素，城乡规划中同一块土地面积上聚集的相关要素越多意味着该土地利用的集约度越高。

2 我国城乡规划中土地节约集约利用的现状

2013年12月国土资源部的“第二次全国土地调查主要数据成果”显示，截止到2009年12月31日，全国建设用地从第一次调查时的2918.0万公顷（4.38亿亩）增加到3500.0万公顷（5.25亿亩），增加了581.9万公顷（8729万亩）。而耕地13538.5万公顷（20.31亿亩），这与传统数据18亿亩多的耕地相比，多出2亿亩[2]。但到了2012年，全国耕地数据是20.27亿亩，而2013年全国粮食播种面积是16.79亿亩[3] 。建设用地和耕地数据的变化显示，我国国耕地总量有所减少，建设占用耕地数量上涨，用地形势依然十分严峻，仍需要坚持严格的耕地保护制度和节约集约用地制度。具体表现如下：

2.1土地利用集约度不高，粗放利用问题比较突出。由于过去节约土地资源的意识没有树立起来，长期以来形成了城乡规划中粗放用地的不良习惯，各个地区城乡规划时都不同程度的存在土地资源的浪费现象，宝贵的土地资源没能得到充分、有效、及时利用。

2.2用地结构不够合理，土地浪费现象严重。从城乡发展看，一些地区城乡用地规模扩张过快，城乡内部土地利用结构不合理， 城乡公用设施、公共建筑的建设过分强调规模。有些城乡地区工业用地除生产及辅助设施用地外，其内部行政办公和生活服务设施用地等非生产性用地所占比例过大[4]。

2.3一些不合法现象严重影响节约集约利用土地。当前，一些地方为片面追求经济发展、新农村建设、发展休闲农业等，不顾“三令五申”和法律法规，未批先用、非法占用耕地，修建临时性建筑和永久性建筑。这些行为严重影响了土地的节约和集约利用。

2.4城乡规划监管机制不完善，执法力度不大。有些地区对节约集约用地的责任机制和考核机制还没有建立，相关的配套政策措施不够完善，建设用地批前、批中、批后的全程跟踪监督还不够。对空置、闲置土地的查处力度不够大，对各种违法违规用地查处力度不够到位，影响了城乡规划中节约集约利用土地的实际效果。

3 城乡规划中节约集约用地的思考

3.1加强监管，切实做到节约集约用地。

3.1.1城乡规划时要科学用地， 从根本上阻断土地浪费。要转变土地管理的职能和方式，树立长远开发和利用土地资源的观念，做好城市、村庄和集镇规划的衔接，整合用地资源，优化利用结构。严格监督建设用地项目规划预审和审批关，不符合国家产业政策、集约用地标准、土地利用总体规划的用地项目坚决不予供地，从源头上阻断浪费土地行为的发生[5]。

3.1.2严格贯彻国家有关土地的各项规定，预防土地滥用。在落实经营性用地、工业用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的用地招标、拍卖、挂牌出让的制度基础上，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施，城市基础设施以及各类社会事业用地积极探索实行有偿使用。其他建设用地严格实行市场配置、有偿使用。

3.1.3建立严格的监管制度，谨防不合理用地。 按照“项目建设用地控制指标”的有关要求，严格审核建设项目用地投资强度、建筑容积率、投资期限等指标。同时，还应对各类用地的规模进行严格的控制和核查。加强建设用地审批后的跟踪管理，对所有新供地项目实行跟踪管理，确保能按照土地管理法律法规的有关规定和土地出让合同约定的要求用地[6]。

3.2城乡规划中建立评价体系，利于土地节约集约利用。

针对城乡规划中土地利用情况，可以建立专门的评价体系。评价体系既要反映土地节约集约利用的共性，又要体现不同城市土地利用的特征[7]。评价指标体系可以与不同城市土地节约集约利用评价的各个层次的空间范围相对应，同时与节约集约利用的内涵保持一致。

对于一个区域的土地节约和集约利用情况的综合评价指标的具体构建，主要从分地类和分区域两种方法入手。分地类节约和集约利用评价指标体系又分为农用地和建设用地两大类，分区节约和集约利用评价指标体系又分为城市和农村等类型。再往下分，农用地节约集约利用评价指标体系又分为耕地评价指标体系、园地评价指标体系、林地评价指标体系三个小类[8]。建设用地节约集约利用评价指标体系又分为城镇用地评价指标体系、农村居民点评价指标体系和交通运输用地评价指标体系等类型。区域节约和集约用地评价指标体系以整个区域综合土地节约和集约利用作为评价对象，侧重从区域整体用地布局、用地结构、土地开发利用强度以及土地利用合理性等方面，评价土地总体的使用效率和潜力。

我国土地资源虽然丰富，但由于人口众多，人均可使用的土地面积有限。再加上近几年城乡建设飞速发展，对土地的需求量急剧增加。这种形势下，城乡规划中更要坚持节约集约的土地利用原则，这样才能最合理的利用土地资源，将现有面积的土地作用发挥到最大。

参考文献

[1]李振；土地利用总体规划与城市规划的协调[J]；中国新技术新产品，2013，24：153.

[2]张佳林；管理与土地节约利用关系[J]；民营科技，2013，7：88.

[3]侯丽鸿；谈城市规划与城市土地资源的利用[J]；山西建筑，2014，3：34-36.

[4]吴洋，曹丽；谈城市规划与土地规划的发展[J]；魅力中国，2013，25：23.

[5]董云，马飞跃；探索科学用地方式促进土地节约集约利用[J]；资源与人居环，2013，11：27-30.

[6]戴非平；探索土地节约集约利用之道[J]；中国房地产，2014，1：43-44.

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为进一步加强全县土地资源管理，根据上级有关文件规定和《县制止违法违规用地共同监管办法》要求，结合我县实际，现就进一步加强土地管理、规范用地行为通知如下：

一、严格土地用途管制

建设项目用地必须符合土地利用总体规划。对不符合土地利用总体规划、未纳入年度土地利用计划、未取得用地预审的项目不得办理建设规划许可证、项目审批、核准（备案）、环评等手续；禁止擅自占用耕地搞非农业建设；农用地转为建设用地必须依法办理农用地转用审批手续，未经批准不得擅自将农用地转为建设用地；严禁借流转、增减挂钩之名擅自扩大建设用地规模；严禁通过“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设。

二、严格项目用地监管

（一）严格工业项目用地管理。按照“三个集中”的原则，工业项目必须向园区集中，限制区外选址。园区用地必须纳入国土资源部门统一管理，未取得用地手续的工业项目，不得开工建设。区外新建的资源型、农副产品初加工、手工业、无污染的轻工业等项目，由发改、规划、国土、住建、环保等部门联合审核认定后，优先使用农村集体建设用地。严格项目用地预审，新建工业项目要严格按照《工业项目建设用地控制指标》要求，必须同时符合“四项指标”（投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地标准）。新用地工业项目在《国有建设用地使用权出让合同》中要约定建设项目投资强度、开工和竣工时间、容积率、建筑密度等规划设计条件，并按约定事项进行监管。对不按约定事项使用土地的，依照约定追究相应责任；擅自改变土地用途等重大违约的，无偿收回土地。对使用农村集体建设用地的项目，在管理方式上参照上述方式执行。分期建设的工业项目分期供地，当期实际投资额和建设进度未达到有关约定条件的，不安排后期用地。

（二）严格经营性项目用地管理。对以招标、拍卖、挂牌方式取得国有建设用地使用权的经营性用地，任何单位和个人不得擅自更改规划设计条件。因非企业原因确需调整的，在与建设用地使用权人协商达成一致的基础上，规划管理部门出具新的《规划设计条件通知书》，国土资源部门按规定重新进行招标、拍卖、挂牌出让；如不能与建设用地使用权人协商一致的，必须依据《城乡规划法》规定的公开程序进行。规划部门在设定出让地块规划设计条件时必须按照规定明确项目建设容积率的上下限值。

（三）严格农业结构调整项目用地管理。农业结构调整涉及农用地结构调整的，必须符合土地利用总体规划。科学界定设施农用地的范围，即直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。设施用地须按照相关规定办理用地手续，占用耕地的须占补平衡。在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等建筑项目的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理，依法办理建设用地审批手续。进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；进行规模化种植的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模3%以内，但最多不超过10亩；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩；水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。

合理选址设施农业用地，尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地，严禁占用基本农田；设施用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。

三、规范推进农村土地管理改革工作

（一）规范实施城乡建设用地增减挂钩项目。土地综合整治项目的实施，坚持先立项后实施的原则，对拆旧区的农村建设用地必须及时进行复耕用于农业生产。引导农民参与集体建设用地流转，依法流转的集体建设用地，不得用于商品住宅开发。

（二）严格农村住房用地的管理。农村住房建设必须按照“三个集中”的原则进行规划选址，严格按照农民建房用地规定的条件、标准和审批程序办理用地手续。建立宅基地全员实名登记管理制度，严格一户一宅、法定面积等制度。对出租、出卖住房再申请宅基地的不予受理用地报批手续。

四、加强土地执法监管

（一）严禁违法用地。严禁未批先建、未供即用行为，坚决杜绝借观光农业、旅游农业、设施农用地等名目圈占土地，甚至建私人会所等行为；新建项目要严格按照《县新增建设用地指标使用管理暂行办法》和县政府关于申报建设用地指标的有关要求进行预申请。各乡镇是耕地保护的第一责任主体，必须切实履行耕地保护职责。

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关键词：农村新民居；公共政策；节约用地；增值收益分配

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）07-0074-03

新民居建设是改善农村人居环境的现实需要，是实现城乡统筹协调发展的有效途径，其作为推动城乡和谐发展的重要力量，也是在农村践行科学发展观的有效载体。其中，土地节约集约利用问题是新民居建设的核心问题之一。树立城乡统筹发展理念、制定农村新民居建设节地制度，创新节约用地增值收益分配模式，激励农村新民居建设节地行为，具有十分重要的实践指导意义。

一、农村新民居建设的土地政策

公共政策是公共权力机关在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中，依据特定时期的目标、经由政治过程所选择和制定的行为准则。农村新民居建设的土地政策就是政府在农村新民居建设过程中对土地这种生产要素及其增值收益进行选择、综合、分配和落实的过程中，依据统筹城乡协调发展和全面加快社会主义新农村建设的目标，经由各级利益主体参与的政治过程所选择和制定的行为准则。

1.新民居建设用地政策的核心内容及政策目标。当前我国农村新民居建设用地政策的核心内容是： 在确保耕地和基本农田总量不减少、质量不降低、建设用地总量不增加的前提下，经批准新民居建设可先占一部分农用地进行周转，待村民入住新居后，将旧村址复垦，归还周转用地。同时按照旧村址复垦规划，增加的耕地在归还周转用地、留足农村发展用地后，其余部分可作为土地转置换指标，置换城镇建设用地。

其政策目标是：依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

2.新民居建设用地政策的执行要求。新村规划面积原则上应当控制在原村址面积的三分之二以内；农村居民人均占地面积原则上控制在120平方米以内；居民建筑面积每户不宜超过250平方米；一户一宅。采取“先占后补”的办法补充耕地面积为周转用地面积的1.2倍；周转用地不属于新增建设用地不需要缴纳新增建设用地有偿使用费；周转用地最多不超过50亩；使用年限为3—4年。

3.新民居建设用地政策的预期执行效果。在新民居建设中，要将旧村址复垦为耕地，归还周转用地、留足农村发展用地后，其余部分可作为土地置换指标，转换城镇建设用地。置换指标可以有偿转让，原则上在县域范围转让。对确需在市区范围内进行置换的，必须经省政府批准。置换指标的使用要把握好用地结构和比例，统筹安排房地产开发、现代服务业等第三产业和其他产业项目用地。房地产开发项目中，要有一定比例的保障性住房、经济适用房、廉租房、中小户型普通商品房。新民居建设节余出来的土地，不能用于“小产权房”。

二、河北省农村新民居建设节约集约用地情况分析

1.河北省农村住宅建设的现状。随着中国农村经济社会的发展和农民收入水平的提高，广大农村地区农民建设住房、改善居住条件的愿望十分迫切。2009年河北全省农村竣工房屋面积4450万平方米，其中住宅面积4134万平方米，占所有竣工房屋面积的92.90%。农民用于居住的消费支出仅次于食品消费，居第二位。

通过1985-2009年河北省农村住宅面积及住宅占所有住房面积比可以看出，从1985年到1997年，农村住宅面积经历了增长—下降—增长—下降—增长的波动演进阶段，从1998年到2009年处于基本稳定阶段。那么，住宅面积的增加，土地来源是什么？会不会影响耕地面积，能否达到新民居建设的政策执行目标？

通过表1“河北省主要年份常用耕地面积变动情况”可以看出：河北省耕地总面积和人均常用耕地面积都在减少，主要原因就是建设占地。尤其是2008年，建设占地占耕地减少面积比重上升到43.66%。显然，城市要发展，农村要建设，耕地要保护，土地节约集约利用的问题十分关键。

2.河北省农村新民居建设节约集约用地的理论分析。按照农村新民居建设的要求，节约集约用地潜力很大。其主要计算方法如下：

方法一：从人均用地测算农村新民居建设节约的用地

农村居民点人均建设用地指标参照《镇规划标准》（GBS0188——2007），结合土地利用总体规划确定表2，对照此表，将需计算地区人均实际建设面积与标准面积之差，乘以人口数，便是节约的用地。

方法二：从户均宅基地规模测算节约的用地

根据国家及地方具体规定，确定合理户均用地标准，用此标准和实际户均用地面积并结合整理区域内总户数，即可计算出节约的用地。

3.河北省农村新民居建设节约集约用地的实际效果。根据二次土地调查数据，河北省村庄建设用地1761万亩，人均占地达到295平方米，村庄建设用地占全部建设用地的58.4%。另外，全省不同程度存在“空心村”现象的村庄约有7500个，占全部村庄的15%左右，空心村面积平均在20%—30%左右，造成土地闲置浪费达60万亩左右。

省国土资源厅按照国土资源部城乡建设用地增减挂钩政策，提出了实行周转用地政策。这一政策的主要内容就是对列入省级新民居示范村的，经批准可先占一部分农用地进行新村建设，待村民入住新居后，将旧村复垦，再归还周转用地。同时规定，新民居建设中，在将旧村址复垦为耕地、归还周转用地、留足农村发展用地后，其余部分可作为增减挂钩指标，在县域范围内有偿转让使用。这一政策的执行有利于推动农村新民居建设土地的节约集约利用。

据统计，2010年河北省列入计划的2000个省级新民居示范村，除原址拆建外，有928个村需要通过办理周转用地才能开工建设。目前村庄平均占地约为300亩左右，按节地50%计算，每个村可节余土地150亩。按一个行政村平均节地80亩（保守估算）计，到2012年全省完成7500个新民居建设示范村（扣除复垦部分），可为全省增加建设用地约50万亩。

城乡建设用地增减挂钩政策的运用，也为引进企业介入新民居建设创造了条件，形成了企业先下乡帮建新村、复垦旧村，再回城拿地搞开发的新的市场化运作模式。

三、构建基于城乡统筹发展的农村新民居建设节地机制

基于上述调研分析，我们认为，在新农村建设中必须高度重视新民居建设节约集约用地工作，采取切实有效的方略举措，构建符合城乡统筹发展要求的农村新民居建设节地机制。

1.实施不同村庄分类发展，加强新民居建设用地规划。根据新民居建设的实际情况调查来看，行政村划可分为七类：城中村、城边村、城郊村、发展村、控制村、萎缩村和搬迁村。每种类型村的具体含义为：

（1）城中村指城市及建制镇现状建成区范围内的村庄。此类村庄一般区位条件较好，村庄周边城市基础设施较为齐全，近期具备纳入城乡一体化改造的条件。

（2）城边村是指除了城中村以外，各城镇总体规划中确立的城镇规划区范围内的村庄。

（3）城郊村是指位于城市发展备用地、城市远景规划控制范围内的村庄。

（4）发展村主要是指规划中心村，现状具有一定发展规模和基础、未来具有较大发展前景的村庄。

（5）控制村主要指规划基层村，依托中心村，需要对其发展规模进行一定的控制。

（6）萎缩村主要指规划需要行政撤并的村庄。由于受到发展条件或特殊条件的制约而需要在行政撤并的基础上进行部分迁移，依据实际情况可适当保留的部分农居点。

（7）搬迁村主要指位于山区，村庄发展受到很大限制而考虑将其纳入“下山脱贫计划”的村庄；或因重大工程设施建设须拆迁、或位于风景区核心区和水源保护区内而需要对其进行搬迁的村庄；以及有严重地质灾害影响需迁移的村庄。

新民居建设用地规划要有利于农村土地资源配置，拓展村级发展空间，应该遵循以下原则：不同类型的村庄采取不同的节地措施，村级区划调整要从有利于发展、方便群众生产生活出发。新的村址选择要综合考虑经济状况、基础设施条件、道路交通等因素；村级区划的调整应规模适度，布局合理，节约用地。

2.树立城乡统筹发展理念，制定农村新民居建设节地制度。随着我国社会经济的高速发展，城市化、工业化快速推进，土地成为稀缺资源，形成了城市和工业“有钱买不到地”的情况。与此同时，农村新民居建设虽然可以节省出大量的土地，但却面临着建设资金瓶颈的制约。一方面是城市建设有钱没地，一方面是农村新民居建设有地没钱，这种情况，既制约了城市，又束缚了农村。要解决农村新民居建设资金难题，破解城市建设土地紧张困境，就必须树立城乡统筹发展理念，建立农村新民居建设节地制度。政府制定政策，盘活农村土地，实现土地、资金等生产要素在城乡之间合理良性流动。

3.创新节约用地增值收益分配模式，激励农村新民居建设节地行为。核心思想就是“节地引资，钱随地来”，以城带乡，以工补农，城乡统筹，共同发展。具体操作方法是：首先要发挥政府的主导作用，成立“全省农村新民居建设土地专用周转基金。其次，该基金由省财政厅结合省国土资源厅利用政府拍卖城市建设用地和工业用地收入的一部分，用于政府购买农村土地置换建设用地指标。该资金要预先垫付新民居建设，新民居建完后，农村用节余的土地抵款。最后，政府应通过城乡建设用地增减挂钩的办法，把收储的建设用地指标拍卖给城市开发商或工业企业。这样形成良性循环，达到村民、农村、城市、企业、政府多赢的目标。这里的关键点是建设用地指标的土地价格及分配问题。价格的制定应本着让利于民、让农民得实惠的原则，对全省的地价收入进行综合测算，就高不就低。

参考文献：

[1]唐振龙，刘娜，刘炳强.关于河北省农村新民居建设的实证性研究[J].中国农学通报，2011，27（6）.

[2]赵艳霞，王立东，尹景瑞.乡村治 理的路径分析——基于唐山农村新民居建设的调查[J].前沿，2009，12（5）.

[3]刘志青，王余丁，张晓军.新农村建设——新民居建设影响因素分析[J].中国住宅设施，2011，11（38-40）.

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关键词：农村居民点用地；规模预测；茌平县

0 绪论

在我国快速城镇化进程中，建设用地扩张和耕地保护之间的矛盾日益突出，我国政府制定了最严格的耕地保护制度、最严格的土地管理制度以及最严格的节约用地制度。农村居民点用地是构成建设用地的主体之一，因此做好农村居民点的规模预测和布局，对于是耕地保护、测算农村建设用地整治潜力以及城乡建设用地增减挂钩的顺利实施具有十分重要的意义。

农村居民点用地（rural settlement area）是指不设镇建制的集镇和村庄居 民点用地[1]。具体说来是建制镇以下的乡和村，以及零散农户、工副业生产、畜圈和晒场等生产设施占用的土地，也包括村内村旁树木和村内道路占地 [2]。

1 研究区概况、数据来源以及研究方法

1.1 茌平县概况

茌平县位于黄河下游鲁西平原，为聊城市辖县，系山东省改革开放试点县。地处北纬36°22′～36°45′，东经115°54′～116°24′。东邻齐河县，西接聊城市市政府所在地东昌府区和临清市，南连东阿县，北靠高唐县。县域面积1120平方公里，总人口约60万。西南距聊城35公里，距离山东省省会济南75公里。

2009年茌平县的农村居民点用地面积为12390.08公顷，而全县的总农村人口为51.45万人，人均占地240.82平方米，严重超出农村建设用地标准。

1.2 数据来源

本文大部分数据来源于《聊城年鉴》（2001-2010），《茌平县统计年鉴》以及茌平县人民政府网站，茌平县农业网。

1.3 研究方法

（1）分别利用自然增长率法和趋势预测法，预测出茌平县2015年的总人口，并根据城镇化率预测出2015年的农村人口数；

（2）分别利用人均指标定额法预测、部门预测和定额指标结合的方法对茌平县2015年的农村居民点用地规模进行预测，多种方法的综合使用确保预测结果的合理性与科学性。

2 人口预测过程

2.1 茌平县2015年总人口预测

（1）自然增长法预测总人口数

人口自然增长率法的计算公式包括人口自然增长和人口机械增长两个部分，其公式为：

P=P0（1+K）n + P

式中：P为目标年人口总数；P0为基期人口数；K为人口自然增长率（‰）；P为人口的机械增长；N指年限。

依据上述公式，茌平县2010年的人口为60万，为基期的人口数P0；在茌平县2011年的政府工作报告中要确保“十二五”期间人口自然增长能够控制在7.5‰以内，所以取K=7.5‰；根据1992～2005年茌平县人口机械变动情况，确定每年的人口机械增长数为300，所以P=1500，计算得出2015年茌平县的总人口为62.40万人。

（2）趋势分析方法预测总人口数

趋势分析预测法是根据已有的历年的数据，利用Excel软件中建立相应趋势的拟合曲线，通过趋势分析，计算得到未来时间段数据的方法[2]。统计茌平县2001-2010年的人口变动情况，如图1所示总人口数在时间序列上有显著的变化趋势，总人口数与年份之间的相关系数为0.955，在此基础上预测2015年茌平县人口规模为62.46万人。

图1 2001-2010年茌平县总人口数变动趋势图

（3）人口预测结果的确定

利用自然增长率方法预测2015年茌平县总人口数约为62.40万，利用趋势分析法预测的这一数值为62.46万，两者之间相差不大。结合茌平县城镇发展战略、城乡一体化建设等政策导向因素，对“十二五”期间全县人口的预测结果，采用算术平均值法确定2015年茌平县总人口数为62.43万。

（4）农村人口预测

根据《茌平县国民经济和社会发展第十二个五年规划思路》，预计2015年茌平县的城镇化率将达到60%，因此可预计2015年全县城镇人口为总人口的60%，即37.458万，总人口数为农村人口数与城镇人口数之和，因此2015年农村人口数为62.43-37.458=24.972万。

3 农村居民点用地预测

分别采用人均指标定额法、部门预测与定额指标结合法对茌平县2015年的农村居民点用地规模进行预测。

3.1 人均指标定额法

人均指标定额法在是上一轮土地利用总体规划进行农村居民点用地规模预测的主要方法[3]。其计算公式为：

U=P*A/10000

式中：U指目标年农村建设用地总规模（公顷）；P指目标年农村人口数；A指—人均建设用地标准（平方米）

本文预计2015年茌平县的农村人口数P=24.972万，按照《镇规划标准》（GB50188-2007），确定茌平县农村居民人均建设用地面积为150㎡/人，由此预测2015年茌平县农村居民点用地规模为3496.08公顷，相比2009年的12390.08公顷，茌平县农村建设用地整治潜力巨大。

3.2 部门预测与定额指标结合法

通过预测规划期间农民建房率确定农村新增建设用地规模，进而采用定额指标法确定规划目标年农村居民点用地需求量[4]。计算公式为：

U= （P0-Pt）*（1-N）*V0+Pt*（1-M）*V0+Pt*M*Vt

式中，U表示目标年农村居民点用地需求量；P0表示现状农村居民点人口；Pt表示目标年农村居民点人口；Vo表示现状农村居民点人均建设用地面积；Vt表示目标年农村居民点人均建设用地指标；M表示规划期间农民建房率；N表示迁移到城镇居住的农村人口中，迁人又拆房的百分比。

2009年茌平县的农村居民点用地规模为12390.08公顷，农村人口为51.45万人，人均占地240.82平方米。2015年茌平县农村人口预测值为24.972万。

其他指标确定如下：目标年农村居民点人均建设用地指标。按照《镇规划标准》，取140㎡/人；规划期间农民建房率，根据往年的均值得到，取农民建房率M为1.84%；迁移到城镇居住的农村人口中，迁人又拆房的百分比，随着城镇化进程的加快，部分农民迁移到城镇居住，但是由于传统观念、个人意愿、收入水平等因素，这部分农民往往不会及时拆除原有房屋。因此规划期间，迁人又拆房的百分比N确定为40%。

因此预计到2015年，茌平县农村居民点用地规模为9793.29公顷。

3.3 农村居民点用地规模预测值的确定

人均定额指标法是上一轮土地利用总体规划进行农村居民点用地规模预测的主要方法。但是这种方法机械而理想，没有考虑不同地区的具体情况，机械性的采取了全国一刀切的模式，可操作性不强。

部门预测与定额指标结合法不但考虑了农村居民点新增建设用地的情况，也考虑了城镇化进程中的实际情况，相对于机械的人均定额指标法更具有说服力。随着城镇化水平的不断提高，越来越多的农村人口涌向城镇，并且国家近几年一直提倡土地综合整治，提高土地集约利用程度，所以农村居民点用地的减少将成为今后农村发展的必然趋势。

运用以上两种方法预测的数值差异明显，但是综合分析两种方法的特点以及未来农村社会发展趋势，预测茌平县2015年农村居民点用地规模为9793.29公顷。

4 结术语

从各方获得的数据可以发现，目前茌平县农村居民点建设过程中存在着诸多问题，譬如：农村居民点占地面积大，土地利用率低；空心村现象；违规用地，盲目向村外扩展。农村建设用地整治存在巨大潜力。

为了缓解城市建设用地需求与耕地保护之间的矛盾，以社会主义新农村建设和城乡统筹发展为契机，茌平县应该积极引导推进农村建设用地整治，提高农村土地利用效率，将节余出的土地更好地用于城市的发展建设，优化城乡空间布局，促进城乡之间要素的合理流动，构建城乡一体化的发展新局面。

参考文献：

[1] 国土资源部. GB/T 19231-2003，土地基本术语，2003.

[2] 梁霓.农村居民点规模及布局研究（D）.中国地质大学，2008.

[3] 李冰姿.农村居民点用地潜力分析[J].西部资源.

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关键词：增减挂钩;建设用地;宅基地;城镇化;货币化安置

随着我国经济的发展，城镇化的推进，城市发展越来越受到建设土地指标有限的制约。为了提高现有耕地质量，防止建设用地占用优质耕地，我国将挂钩周转指标纳入年度土地利用计划管理。但该政策尚处于试点阶段，导致了改革政策在实施过程中遇到不同程度的诟病和阻力，有必要进行细化的研究。

1.四川省土地增减挂钩现状

1.1四川省土地增减挂钩的两种模式

由于挂钩试点项目区的地理位置、自然条件、经济发展状况等存在明显差异，各试点项目区都采用了符合本地区实际的具体运作方式。主要是以下几种模式：

1.1.1成都平原模式（拆院并院）。

成都平原地势平坦，交通便捷，经济条件较好。以成都市温江区为例，在符合规划和农民自愿的前提下，政府按照按以房换房和“两放弃、三保障”的原则实施土地增减挂钩试点工作。

1.1.2丘陵地区模式（以宅基地换房）。

南充、泸州、眉山等丘陵地区，交通条件较差，经济相对落后。项目区所在地政府坚持先行规划和农民自愿原则，由农民自建住宅，政府对原宅基地及附属设施按一定标准进行补偿。

1.2成都市增减挂钩试点情况

截止2013年底，成都市增减挂钩项目审批总规模29.2万亩，其中已完成11.67万亩，在实施16.71万亩;拆旧地块复垦进展：已拆旧总面积13.66万亩，完成复垦农用地面积13.45万亩（其中耕地面积13.45万亩）;建新区实施进展：实际建新面积6.07万亩（其中集中居住区建新面积3.62万亩，城镇建新区面积2.45万亩），建新区实际占用农用地面积4.85万亩（其中占用耕地面积4.13万亩）。

2.成因分析

造成不同地区对土地增减挂钩试点推行情况不同，原因错中复杂，不但与地区的经济发展程度有关，也跟不同地区的人口思维方式、认可程度等因素有关。

2.1项目区的地缘因素影响经济发展程度，导致居民参与土地增减挂钩项目的响应程度不同。

位于城区近郊的地区经济状况较位于城区远郊的发达，主要经济来源不依靠务农收入，家庭情况也比较殷实愿意向城市流动以追求更好的生活。

2.2项目区的政策因素影响居民对土地增减挂钩接受程度，导致居民参与土地增减挂钩项目的响应程度不同。

主要体现在补偿标准大相径庭造成的响应程度不一，土地清理情况良莠不齐造成的响应不一以及基础设施建设情况影响居民对土地增减挂钩认可程度，导致居民参与土地增减挂钩项目的响应程度不同。

3.优势

3.1土地增减挂钩试点有助于有序推进城镇化进程，促进耕地保护，向资源集约方向发展。

成都市通过增减挂钩试点，对散乱、废弃、闲置的农村建设用地进行整治，通过共用公共设施、降低人均用地标准，提高了用地效率，让农村和城市共同受益实现双赢。

3.2土地增减挂钩试点有助于刺激农村经济消费，增加城镇居民就业率，向产业集聚方向发展。

成都市为主的平原挂钩试点项目区，农户建房成本全部来自政府补贴。在成都市温江区，政府将推进城乡产业发展一体化作为统筹城乡发展，推进城乡经济社会融合。

4.困境

4.1土地增减挂钩在试点过程中，进入了过分强调城市化的误区，产生推行阻力。

随着我国城市化的不断深入，用地问题要体现在：片面强调用地指标“增减挂钩”，让人将城市建设与农村发展对立起来考虑。失地农民就业问题得不到很好的解决，让人产生土地增减挂钩就是损害农民利益。增减挂钩的补偿与征地拆迁补偿相差太大，没有体现出应有的价值。

4.2土地增减挂钩在试点过程中，前期工作不到位，既增加负担又不能达到优化空间利用的目的。

主要体现在规划和因地制宜双缺失和土地清理不到位。

5.建议

5.1土地增减挂钩政策适合经济较为发达的地区。

在未来几十年的发展中，我国仍处于农村人口向城镇转移阶段。虽然现行户籍制度限制到特大城市落户，但除开少数一线城市，众多城市依然为房产上户打开了一个豁口。并且随着户籍制度的逐渐放宽，人口转移成本降低，必然会导致一定区域内经济发达地区人口激增，建设用地指标匮乏，进而制约经济社会发展，只有通过土地增减挂钩等相关政策来缓解“地荒”。

5.2完善农村土地清理，多种角度土地增减挂钩。

5.2.1规范农村宅基地管理。

健全宅基地使用权和房屋的登记发证制度，明确每户宅基地和房屋的精确位置、界限、准确面积等信息，并日常更新。对于合法的“一户多宅”应予以登记核发权证，对于不合法的“一户多宅”应及时交由执法部门处理。

5.2.2加强顶层设计。

城乡土地增减挂钩不能局限在某个区域，为了达到整合资源促进经济发展的目的，会在几个镇/街甚至全市县范围内进行，只有加强顶层设计，提升位置，形成合力，才能收到最好的成效。

5.2.3制定合理的增减挂钩指标价格。

政府要通过行政调控的手段，制订一个科学合理的指标价格，既要保证收回投入成本，又要保障项目实施合理的收益，要兼顾土地使用者的承受能力。

5.2.4确保增减保值置换。

应当从多角度衡量土地的内在价值，制定科学的置换占补标准，确保占补在数量和质量上都相对平衡。（作者单位：成都理工大学）

参考文献：

[1]李孟然.本质是优化利用空间――中国农业大学教授郝晋珉谈“增减挂钩”[J].中国土地.2010（06）：14-17.

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[关键词]：非建设用地；山地小城镇；GIS；规划与控制

中图分类号：TU984文献标识码： A

1.引言

西部大开战略的实施使得西部地区的城乡建设取得了令人瞩目的成就，然而，我们也应该认识到，城镇化快速发展的同时，城镇山地生态环境遭到了严重破坏，大量影响城镇空间格局和生态安全的非建设用地被当作建设用地进行开发，城镇生态环境保护和土地的高效利用面临极大的挑战。我国政府已经充分意识到了山地城镇的发展对国家未来发展的重要性，山地城镇的建设与发展被逐渐重视起来，要想使山地城镇更好的发展，科学规划建设用地的同时，更重要的是要保证非建设用地的健康发展。

2.相关概念界定

2.1 非建设用地

非建设用地的概念主要来源于国土资源部《土地分类》标准，为了统筹城乡建设与发展，本文从保护生态安全角度出发，结合现有的法规与土地管理政策，提出了城乡非建设用地的概念，将其定义为城镇规划中确定的，基于用地地质情况、城镇生态环境要求、城镇发展战略需要，在规划期内不被用于城镇建设的用地，包括水域、林地、园地、耕地、牧草地、发展备用地、地质条件差的弃置地以及城镇建设用地中的绿地等。

2.2 山地城镇

山地城镇到目前为止还没有确切的定义，黄光宇教授首先提出了山地城镇的概念，将山地城镇概括为两种：“一种是选址和建筑直接修建在坡度大于50°以上的起伏不平的坡地上的城镇；另一种情况是城镇选址和建筑虽然修建在平坦的用地上，但由于其周围有复杂的地貌和环境条件，从而对城镇的布局结构、交通组织、气候环境及其发展方向产生重要影响的，也应视为山地城镇。”

2.3 GIS

地理信息系统，简称GIS(Geographic information System )，是以地理空间数据库为基础，在计算机软件和硬件的支持下，对空间数据进行采集、管理、操作、分析、显示。运用系统工程和信息科学的理论，科学管理和综合分析具有空间内涵的地理数据，适时提供空间和动态的地理信息，以及对规划、管理、决策和研究所需要信息的技术系统。

3. 非建设用地具体分类

按照现行建设部门法规、规范而言，狭义的城镇非建设用地应是根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）划分的“城乡非建设用地（E类）”，具体包括水域、耕地、园地、林地、牧草地、空闲地、沙地、裸地等。既有的一些研究对其进行了扩充，指出非建设用地也可以包括其他一些建设强度极低的用地，如大面积的城镇公共绿地、历史文化保护用地等。还有一些城镇在地方规范中对（E）类用地进行了细化和扩充。城镇非建设用地大体可以分为以下几大类：

(1)生态用地，这类非建设用地主要包括水域、林地、草地、湿地；

(2)城镇绿地，这类非建设用地主要包括公园、绿化地、郊野地；

(3)风景名胜古迹用地，这类非建设用地主要包括风景区、历史文化古迹区；

(4)不可建设用地，这类非建设用地主要包括泥石流区、洪水淹没区、核电污染区；

(5)经济类用地，这类非建设用地主要包括农田、发展备用地。

4 GIS分析方法介绍

4.1 GIS 空间分析功能简介

空间分析（Spatial Analysis），是基于地理对象位置和形态特征的空间数据分析技术，其目的在于提取和分析空间信息。ARCGIS的空间分析模块主要是建立与问题相对应的表征模型或者过程模型，在模型的基础上进行空间分析，分析方法包括缓冲区分析、拓扑叠加分析、网络分析等。

4.2 GIS的地形分析功能

1. GIS 地形地势分析

地形条件是城镇用地分析的一个重要的因素之一，山地地区地形条件显得尤为重要。地形条件对规划布局、平面结构和空间布置有显著的影响。通过GIS 软件的转换， 提取相应数据即可生成DEM 基础模型（图4.1）与栅格（grid）“地形分析图”（图4.2），地形分析图以地面的高度为基准，用不同的色调表示不同的高度，如深色调代表较大的高度地带，而浅色调则代表较小的高度地带。

2. GIS 坡度分析

地面的坡度，即高程的变化率，利用GIS 可绘制“坡度分析图”(图4.3)，坡度分析图是表达和了解特殊地形结构的手段。坡度分析图以斜坡坡度为基准，用不同的色调表示不同的坡度，如深色调一般代表较大的坡度，而浅色调则代表较缓的坡度，坡度分析图的价值在于它能为不同坡度的土地利用方式提供决策依据。

3. GIS坡向分析

坡向指地表面上一点的切平面的法线矢量在水平面的投影与过该点的正北方向上的夹角。坡向值有如下规定：按顺时针方向从0度(正北方)到360度（重新回到正北方），不具有下坡方向的平坦区域将赋值为-1，东、南、西、北坡向分布均匀（图4.4）。在实际应用中，人们习惯把建筑布置在坐北朝南的方位以取得良好的光照条件，这样，就可以利用坡向分析来选定建筑朝向。

图4.1DEM 基础模型图4.2gird 地形分析图图4.3坡度图图4.4坡向图

4.3 GIS的景观视域分析功能

1.视线控制与视觉感受分析

山地规划中寻求建筑与山景的“视觉和谐”(Visual Congruity)，以强化城区和山景的融洽关系。对于山地地区，尤其是山水特色的城镇而言，要妥善处理建筑和山体的关系，因此，对建筑要实行严格的竖向控制。利用G I S 建立起来的数字高程模型(DEM )可以进行天际线分析（图4.5），依据此轮廓线可确定建筑的控制高度，其目的在于确保建筑与山体的和谐。

图4.5天际线分析 图4.6可视区域分析

2.可视区域分析

视域用来描述点到区域的可视性结构，是指在一个特定的观测点上，对周遭地物所能看见的区域。从视点到目标所建立的视线之间，如果有任何的地形或物体，高于这两点所建立的视线，表示目标被阻挡，视域标记值为0;反之，表示目标在视域范围之内，视域标记值为1（图4.6）。

4.4 GIS的三维可视化功能

三维可视化作为 3DGIS（图4.7）的重要组成部分，将三维可视化和信息查询与管理技术应用于数字城镇建设中，使得决策者、设计师和用户对

城镇景观现状和规划设计蓝图有生动、直观的了解和

更深刻的认识，从而拓宽城镇规划、设计和管理人员

的视角，使城镇规划、基础设施设计更加科学化，对

于城镇可持续发展研究有重要意义。图4.7 GIS三维可视化

5 GIS在山地城镇规划中的应用

5.1县域非建设用地综合评价

进行县域非建设用地评价的基本思路：注重对山地城镇生态因子的分析，首先通过对自然生态因素的单因子分类，确定评价因子，然后运用层次分析法对因子进行权重赋值（表5.1），接着运用GIS技术对因子进行分级分析，再进行叠加与综合（图5.1），同时结合社会、经济因素的全面分析从而得出综合的结论，作为山地城镇发展规划与建设决策的依据，使得研究成果更具有科学性。

表5.1非建设用地评价指标体系表 图5.1清水河县非建设用地综合评价图

图5.1显示：紫色、红色区为非建设用地高度控制区，开发建设的时候要注意保护这些非建设用地；蓝色区为非建设用地中度控制区，这类用地可作为建设用地，但规划建设的时候要注重与生态环境的保护相结合；绿色、黑色为非建设用地低度控制区，地势平坦，适宜于开发建设，考虑到滨河的景观效应与居民活动开敞空间的设置，要格外重视非建设用地的保护与规划，以达到给居民创造一个良好的生活环境，同时打造清水河县特有的山――水――城相结合的山地小城镇景观风貌。

5.2县城非建设用地规划与控制措施

1.提高生态意识，加强县域用地空间管制

从保护西部地区生态环境和维护生态安全的角度出发，要加强清水河县生态敏感地区（重要水源地、自然保护区等）、滨河景观带、人文古迹区等非建设用地的空间管制，保护开敞空间、耕地、自然风光和历史古迹，加强生态小城镇的特色保持。在生态小城镇的发展建设过程中，正确处理好“发展”与“保护”的关系，是关系到其发展是否长久、是否健康的重要环节。

2．混合、紧凑的城镇土地利用模式。

以生态安全为基础，合理、科学地利用土地，遵循精明增长所提倡的土地紧凑利用，但并非一味地对超高密度的追求，而是力求从科学分析的前提出发，在合适的地方实现合理的土地利用强度，抑制小城镇建设用地的无序蔓延，保持山地城镇的特色，加强山体轮廓与水岸景观的的控制，保护开敞空间，提供优美的景观环境与优良的生态环境。

3.统筹城乡发展，维护生态安全底线

调整产业结构，转变能源资源的开发方式，扩大非农就业机会，减少农牧业过度发展，发展新兴的低碳、生态产业；采取封山育林、生态移民等多种手段，缓解人地矛盾，促进人口的有序集中与城镇的合理布局；建设生态城镇。

6 结语

非建设用地在山地小城镇建设与发展中起着至关重要的作用，它们是城镇用地不可或缺的组成部分，它们关系到了山地城镇生态保护与山地人居环境质量的提高，我们在城镇规划中应该以生态保护为出发点，在城镇合理高效的利用建设用地的同时，积极的保护非建设用地。

参考文献

[1]吴良镛.简论山地人居环境科学的发展――“第三届山地人居科学国际论坛”特约报告[J].山地学报.2012 (04）. 16-18

[2]汤国安,杨昕.ArcGIS地理信息系统空间分析实验教程[M].科学出版社.2006.

[3]宋小冬，叶嘉安．地理信息系统及其在城市规划与管理中的应用[M]．北京：科学出版社，1995.

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一、指导思想

以科学发展观为统领，以解难题、保发展、促节约为主线，以推进国土资源管理理念、体制、制度、方式和手段等方面的创新为重点，建立健全农村土地整治、节约集约用地和强化监督管理机制，全面提高国土资源利用对我市经济社会可持续发展的保障能力。

二、主要目标

（一）落实最严格的耕地保护制度，力保粮食安全。实行耕地数量、质量、生态全面管护，坚守426084公顷耕地和375200公顷基本农田红线，确保总量不减少、质量不降低、布局更合理。

（二）坚持有限指标保重点的原则，力保国家和省、市重点项目及时落地，统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地减少的规模和范围。除争取使用国家新增建设用地计划指标不低于1.2万亩外，确保年内用于挂钩（置换）、折抵指标不少于8000亩。

（三）建立农村“工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中”规划引导机制。明确“三集中”土地整理分阶段目标任务，启动全市30个村土地整治试点，整治土地面积不少于1.5万亩，推进土地利用“三集中”步伐，进一步优化农用地和建设用地的结构和布局。

（四）争取工业项目用地投资强度平均提高28%以上、容积率平均提高20%以上。新上工业项目用地的固定资产投资强度，国家级开发区（园区）不得低于250万元/亩，其他各类开发区（园区、产业聚集区）不得低于200万元/亩。

（五）力保依法、依规管理和使用土地。进一步健全联合执法协调机制，做好土地卫片执法检查和相关问责工作，始终保持打击违法违规占用耕地的高压态势，确保全市违法违规用地比例低于15%问责线。

三、政策措施

（一）创新土地整理工作机制，大力推进土地整理工作。

1．各县（市、区）要从实际出发，科学编制土地整理专项规划，科学制定“十二五”期间土地整理目标、任务，科学安排土地整理项目。要按照“规划先行、政策引导、农民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进土地整理。

2．贯彻“谁投资，谁受益”的原则，通过实施土地整理置换、折抵的建设用地指标，可在全市范围内通过市场化配置有偿使用，充分调动各级各部门开展土地整理的积极性。

3．建立完善的土地整理工程设施后期管护制度。按照“谁受益、谁管理”的原则，明确管护主体、落实管理职责、解决管护资金渠道，保障土地整理工程设施的安全和有效维护。

（二）创新节约集约用地机制，推进土地的节约集约利用。

1.建立健全节约集约用地的约束机制

（1）在全面掌握土地利用现状的基础上，按照保护耕地为前提、控制新增为重点、节约集约为核心的方针，遵循布局集中、产业集聚、用地集约的原则，引导工业向工业区（开发区、园区）集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，进一步优化土地利用结构和布局。

（2）充分发挥土地利用总体规划的控制作用。与土地利用有关的各类规划要在用地规模、布局和时序方面与土地利用总体规划相衔接，不符合土地利用总体规划安排的，必须及时调整和修改。城乡规划要按照城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展的原则和城乡规划控制标准编制，各类交通、能源、水利等基础设施建设规划要按照合理布局、经济可行、控制时序的原则编制，产业发展规划要按照统筹与重点相结合、继承与创新相结合、环境与人本相结合、链式发展与集群发展相结合的原则编制。严格按照规划进行建设，防止盲目投资和低水平重复建设。

（3）严格落实土地供应政策。严格执行国家《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》。鼓励建设多层标准厂房，严禁向高耗能、高排放、淘汰类工业项目供地，严禁建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带，严格控制行政机关办公楼用地标准，停止别墅类房地产开发、高尔夫球场项目以及行政机关、国有企业、事业单位新建培训中心项目的土地供应。推广节能节地的中小户型住宅建设，增加服务业发展用地。

（4）严格执行工业项目用地标准。制定工业用地出让方案或者签订工业用地出让合同，必须确定或者约定投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等土地利用控制性指标要求。方案确定或者合同约定的各项控制性指标，必须符合国土资源部《工业项目建设用地控制指标》的规定。

（5）建立土地利用竣工验收制度。为了规范国有土地管理，在办理国有土地供地手续时，必须明确用地项目建筑容积率、建筑密度、绿化率、投资强度和竣工时间等主要指标。项目工程建设竣工后，由用地单位向国土资源部门申请土地利用竣工验收，验收合格后发放《土地利用建设竣工验收通知书》，按照规定办理土地登记手续。对检查验收中发现存在未经批准擅自改变容积率、建筑系数和土地用途等土地利用指标条件，暂缓土地登记，并责令用地单位限期重新签订国有土地使用权出让合同或变更协议，补缴土地出让金后再办理土地登记手续。在未对建设项目进行土地利用建设竣工验收前擅自进行登记的，将追究有关单位主要负责人和经办人的责任，造成资产流失的，移交有关部门依法处理。

2.建立健全节约集约用地的激励机制

（1）努力拓展城市发展空间。按照节约集约用地的要求，科学规划城市空间布局。在符合城市规划的前提下，鼓励城市向空中发展，提高建筑高度和容积率，建设高层商业、办公及住宅楼。对食品、饮料、纺织、服装、家具、文体用品、医药、电子设备、工艺品等各类适合多层生产厂房的工业项目，必须采用多层生产厂房。新建、改建大型商场和住宅小区，必须建设地下停车场，在满足车辆集散要求的前提下，最大限度地开发利用地下空间。

（2）加大闲置土地处置力度。新增建设用地或者土地征收经依法批准后，市、县满两年未供地或未实施征地补偿安置方案的，批准文件自动失效。超过《土地出让合同》约定或者《土地划拨决定书》规定的动工开发期限尚未动工造成土地闲置满一年的，按出让或者划拨土地价款的20%征收土地闲置费，并按国家规定征收增值地价。土地闲置满两年依法应当收回的，市、县政府应当在半年内报经原批准机关批准收回闲置的土地，重新安排使用；依法不能收回的，要采取改变用途、等价置换、临时使用、纳入储备等多种办法，及时盘活利用。

（3）依法复垦利用土地。因建设项目施工、地质勘查、采矿、取土等原因挖损、塌陷土地的，按照“谁损毁，谁复垦”的原则落实复垦责任。在批准建设用地或者发放采矿许可证时，责任单位应当依法向市、县国土资源部门缴纳土地复垦费或者缴纳矿山环境恢复治理保证金。灾毁和历史遗留损毁土地，按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励社会资金进行复垦。

（4）积极引导使用未利用地。开展未利用地适宜性评价，做好未利用地开发规划，要坚持科学开发、保护环境，将适宜开发建设的未利用地，优先开发为建设用地。

（5）鼓励开展农村建设用地整理。按照从农村实际出发、尊重农民意愿、体现地方和农村特色的要求，尽快编制乡规划、村庄规划，划定村镇发展和撤并复垦范围，优化村庄空间布局和用地布局。农村建设用地整理要按照土地利用总体规划和乡规划、村庄规划进行，加快中心村庄建设，迁建一批人口较少、不适合生存和发展的村庄。在条件允许的情况下，积极引导农民建设多层住宅。结合新农村建设，推进农村建设用地整理，治理“空心村”，提高农村现有建设用地利用率，减少对新增建设用地的需求。将村庄土地开发整理纳入全市新增建设用地土地有偿使用费土地开发整理专项资金预算。

（6）建立土地节约集约利用评价制度。要组织研究建立土地节约集约利用评价指标体系，开展土地节约集约利用评估工作。把单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗量，作为上一级政府对下一级政府考核的内容。对符合产业集聚、布局集中、用地集约要求的开发区（园区），优先安排建设用地指标。建立节约集约用地专项奖励基金。市、县级财政从土地出让金中提取1%—1.5%，与土地闲置费一并纳入节约集约用地专项奖励基金，用于奖励节约集约用地先进企业和单位。

（三）创新土地利用的市场机制，规范市场行为。

1.规范土地价格形成机制。工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地以及同一宗土地有两个以上意向用地者的其他用地，都必须以招标拍卖挂牌方式公开出让土地。在不改变用途的情况下原划拨土地使用权人申请办理出让手续的、因公共利益或者实施城市规划需要政府要求企业搬迁的，因城中村改造需要安置村民用房的，经市、县政府批准，可以协议方式出让土地使用权。工业用地出让价格和协议出让土地价格不得低于国家规定的最低价。对非经营性用地，在签订《土地出让合同》或者颁发《土地划拨决定书》时，应当约定或者规定改变为经营性用地时，政府可以收回土地使用权，重新依法出让。

2.健全建设用地储备制度。土地储备工作由市、县国土资源部门所属的土地储备机构负责。已办理转用征收手续的土地、收购的土地、依法收回的土地、行使优先购买权取得的土地、工矿仓储等非经营性用途改变为商业旅游娱乐商品住宅等经营性用途的土地，纳入储备范围。土地储备机构应当对储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通信、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要通过公开招标方式选择施工单位。储备土地完成前期开发后，由市、县国土资源部门统一组织供地。

3.规范农村集体建设用地流转。农村集体建设用地流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，且不得用于商品住宅开发。进行农民集体所有建设用地流转，由当事人提出申请，经集体经济组织同意，市、县国土资源部门审查，报市、县政府批准，严禁集体建设用地非法流转。经依法批准，集体建设用地使用权可以通过出让、出租、入股、转让、转租、抵押等方式进入市场。集体建设用地使用权的价格，可以参照当地征地补偿标准确定。集体建设用地使用权流转，应当依法办理土地变更登记手续。经依法登记的集体建设用地使用权，受法律保护。

4.加强土地市场监管。国土资源部门要加强对土地竞买人的资格审查，凡存在有拖欠土地出让金、闲置土地及其他土地违法、违规、违约行为的竞买人，不得参加土地竞买活动。加强对土地估价行业的日常监管，及时公示土地估价机构诚信档案，严格土地估价报告抽查制度，提高土地估价报告质量。

（四）创新土地开发利用的监管机制。

1.完善土地整理制度。将土地整理作为一个重要方面纳入到土地管理工作中，要制定或者明确土地所有权、土地使用权、土地承包经营权可调整的范围、调整程序、奖惩措施、法律责任等内容，使土地整理项目在建设过程中，土地所有权、土地使用权、土地承包经营权调整、奖惩措施等有法可依、有章可循。

2.完善土地市场动态监测制度。要对土地出让合同、划拨决定书的执行实施全程监管，及时向社会公开当年供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息，接受社会监督。

3.加强对节约集约用地工作的监管。建立节约集约用地协调联动机制。供地总量、供地政策、供地标准、供地方式、供地价格由国土资源部门负责，产业政策、项目准入由发展改革部门负责，土地利用的规划参数由城乡规划部门负责，开发区（园区）投资强度由商务部门负责。国土资源部门要会同监察部门加强对用地情况的执法监察，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。

4.建立节约集约用地考核制度。要结合实际，制订单位GDP和固定资产投资增长的新增建设用地消耗考核办法，探索节约集约用地的各项有效措施。节约集约用地的考核，实行上一级政府对下一级政府的分级考核，考核结果由同级政府的国土资源部门定期公布，对土地节约集约利用程度较高的地区，给予奖励。

5.强化舆论监督。充分运用报刊、信息、国土资源网站等，大力宣传创新土地开发利用管理机制专项工作活动的决策精神，宣传开展创新土地开发利用管理机制专项工作的重要意义，不断提高社会公众特别是领导干部的土地资源忧患意识、依法依规用地意识和节约集约用地意识。对节约集约用地先进典型给予表彰奖励，对破坏、浪费、闲置土地资源的典型案件要进行公开调查处理并予以曝光。充分发挥舆论监督作用，为创新土地开发利用管理机制专项工作营造良好的社会氛围。

四、加强领导，落实责任

（一）成立领导机构。市政府成立市创新土地开发利用管理机制工作领导小组，沈庆怀副市长任组长，市国土资源、发展改革、财政、住房城乡建设、工业和信息化、农业、水利、监察等部门负责人为成员。领导小组下设办公室，办公室设在市国土资源局，负责全市创新土地开发利用管理机制专项活动的日常工作。