城乡建设法律法规范文

导语：如何才能写好一篇城乡建设法律法规，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：导向性教学；旅游规划；课程建设

中图分类号：G4

文献标识码：A

doi：10.19311/ki.16723198.2016.13.082

《旅游规划》课程是旅游管理专业的主干课程之一，基本上国内各高校开设旅游管理专业的人才培养方案中，都比较重视该课程的设置。旅游规划作为旅游学科的方法论知识体系培养的重要组成部分，不仅要求学生掌握在旅游资源开发过程中的科学方法和实践能力，同时要求学生能够具备深厚的文化功底和发展思维，从而对区域旅游发展、旅游景区建设和旅游项目投资具有较强的判断能力。积极探索高校旅游规划课程体系建设，改善旅游规划理论基础，提升旅游规划实践训练，是高校培养旅游规划专门人才的核心。

1 导向性教学法概述

导向性教学法是以一定的目标和效果为导向，教学过程不断向目标和效果靠近的课堂教学方法。该教学方法以学习者为中心，通过设置一定的教学目标和学习效果为导向，在教学过程中，引导学习者不断向结果靠近的学习和教学过程。根据目前的文献梳理，主要的导向性教学方法涉及行为导向、目标导向、行动导向、成果导向、案例导向、过程导向和问题导向等等。导向性教学，更加注重学习者的学习能力和学习效果，更加注重教学过程中教学的引导和学习的主动性，也更加符合当前成人学习阶段和高校专业教育的人才培养要求。在高校各类专业课程的教学中，由于学生已经学习了学科基础知识，具备了一定的专业学习能力。所以，为了提高学生对专业知识的学习领悟和专业技能的实际操作，引入导向性教学方法，有利于大学生提高专业学习的主动性，也有利于大学生对于专业课程实践能力的掌握。

2 旅游规划课程概述

旅游规划课程在我国开设已有20余年的历史，虽然目前国内各高校旅游学科开设的旅游规划课程名称和侧重有所不同，但大多数都属于旅游学和规划学的交叉领域。部分高校开设旅游规划课程主要基于旅游学科的专家在国内或当地旅游规划研究课题的实践经验；也有一部分高校虽然没有承担旅游规划研究相关课题，但基于发展规划对旅游业发展的指导意义，也开设了旅游规划课程。根据相关统计资料，开设旅游规划课程的高校一般会设置40至56学时的教学环节，培养旅游管理专业的学生学习旅游规划相关理论和案例，开设实践教学环节的高校相对较少。

2.1 旅游规划课程的性质与特点

旅游规划课程的性质，是基于发展理论和未来状况的旅游发展设计。它是基于旅游事业的现实发展条件，以发展目标和发展理论为指导，设计不同时序下旅游发展状况的战略思维。旅游规划课程的特点主要有综合性、实践性、技术性、前瞻性和创新性等等。旅游规划涉及到旅游业的发展基础，发展构想和项目投资修建等方面。与旅游、经济、文化、交通、建筑等各方面存在交叉，尤其是与城市规划、区域规划、土地规划和园林规划联系较为紧密。旅游规划课程需要资源学、经济学、社会学、文化学、计算机科学等学科领域的相关基础理论作为支撑。在旅游学科领域，旅游规划课程需要系统的积累旅游资源调查与开发、旅游经济学、旅游市场营销、旅游地理、旅游文化、旅游企业管理等课程的相关理论知识和实践方法。

旅游规划课程的培养目标，是使学生能够具有旅游规划基本理论和实践方法的应用型技能。该课程需要学生系统了解当前各旅游区的资源基础和发展路径，系统掌握旅游目的地在不同时序下的旅游发展状态。同时，旅游规划课程需要学生系统掌握旅游规划的各种实践性技术和各种规划学方法，能够完成旅游规划的编写和旅游项目的设计规划。要求学习一定的资源调查评价技术，学习市场调查和旅游者需求的技术方法，学习旅游市场形象设计和旅游空间布局的基本技术，学习地理信息系统的分析、绘图技术等内容。所以，旅游规划课程既有本身的规划技术方法，也要求具有一定的相关学科的技术方法。此外，旅游规划是对旅游目的地或旅游事业发展过程中的预先判断和设计，是对旅游项目投资建设的提前分析，是对旅游市场趋势的提前判定，具有一定的时序先行和前瞻。旅游规划也是在旅游发展中不断创新和变革的尝试。所以，旅游规划课程也存在较强的前瞻性和创新性特征。

2.2 旅游规划课程教学的目标与困境

旅游规划课程的教学目标，是培养旅游专业人才从事旅游开发和旅游规划的实际操作能力。但在旅游业发展中，旅游规划制定颁布后具有一定的法规指导性，在中长期的旅游建设中贯彻执行而不能随意变更。这与目前国内各高校旅游规划课程的教学存在一定程度的矛盾。一是旅游规划课程实践训练存在较大困难。旅游规划课程的理论学习，主要集中在旅游规划理论，旅游规划相关学科方法，旅游规划分区等内容。旅游规划课程的实践学习，主要集中在规划案例分析，规划方法训练、规划文本编制和规划制图等内容。然而，在实际的教学过程中，由于规划案例的相关资料往往具有一定的保密级别。规划方法训练很难找到实训基地或旅游规划项目进行实际操作。规划文本的编写很难掌握规划目标单位的详细资料。规划制图需要专业的制图软件和素材，学生掌握需要一定的时间和基础。二是旅游规划课程教学方法存在欠缺。目前的旅游规划课程教学方法主要是“理论教学+实践教学”的模式，在实际的教学中重理论，轻实践。理论教学中重理论，缺少方法。绝大多数课程在课堂内完成。学生的专业学习也严重缺少实践技能的锻炼和实际案例的分析。三是旅游规划课程教学师资水平欠缺。旅游规划课程对高校教师的实际操作水平要求较高，而很多高校旅游学科的规划能力不强。目前，国内大多数旅游规划由国家旅游管理部门认定的具有旅游规划资质的机构和企业完成，旅游学科的教师参与较少。所以在旅游规划课程的讲授中，高校教师也只能从理论层面开展，而无法开展广泛有效的旅游规划实践教学。

3 导向教学在旅游规划课程教学中的应用

在旅游规划课程教学中，使用导向性教学方法，有利于教师对课程主旨的把握，也有利于学生对学习目标的理解和学习主动性的提升。

3.1 旅游规划课程理论的导向教学

旅游规划课程的理论学习部分，以目标导向、问题导向和行动导向为基础，积极引导学生关注旅游规划的理论基础。使学生明确旅游规划的市场目标和资源开发目标；积极思考旅游区面临的环境，搜集和掌握旅游规划区的背景资料和存在问题；鼓励学生开展旅游市场调查，开展旅游区管理部门、居民、旅游服务人员对旅游区规划的要求和希望。从而系统掌握旅游规划的各种理论基础和科学方法。

3.2 旅游规划课程实践的导向教学

旅游规划课程的实践部分，以成果导向、案例导向和行动导向为基础，引导学生开展旅游区的比较和评价，搜集同类型旅游区的规划实践案例。通过一定的旅游规划技术方法，尝试对旅游区进行规划，提交一定的旅游规划成果。从而使学生在旅游规划实践和动手操作的能力方面有所提升。

3.3 旅游规划课程的考评

旅游规划课程的考评应该以效果导向、行动导向和过程导向相结合的方式对学生的学习效果和水平进行考评。学生学习旅游规划课程的效果，应该是具备基本的规划实际操作能力，能够完成规划文本的撰写和规划图件的制作展示。在学习过程中，学生应该能够以小组团队的形式或个人完成一定量的市场调查、资源评价和规划主题凝练，提交不同学习阶段的成果。在学生学习旅游规划的过程中，应该关注学生对旅游规划不同学习内容的掌握程度和知识体系，而不是以试卷考试的形式来简单衡量。

参考文献

[1]郑文俊.旅游规划本科课程实践教学体系优化探讨[J].长春理工大学学报，2013，（3）.

[2]吴艳茹.旅游规划课程设计探讨[J].内蒙古师范大学学报，2008，（5）.

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为深入贯彻落实科学发展观、加强和改善宏观调控，国务院办公厅、省政府办公厅分别下发了《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（〔〕64号，陕政办发〔〕1号，以下简称《通知》），随后国家发展改革委等五部委召开了加强和规范新开工项目管理工作电视电话会议。为全面准确理解、认真贯彻落实好国务院办公厅、省政府办公厅《通知》以及五部委电视电话会议精神，把国家、省要求与推动我市经济社会又好又快发展结合起来，努力做到既服从大局、又促进发展，既规范管理、又保持活力，经市政府同意，现就有关问题通知如下：

一、充分认识加强和规范新开工项目管理的重要意义

新开工项目管理是投资管理的重要环节，也是宏观调控的重要手段，对于控制固定资产投资规模、防止经济由偏快转为过热具有重要作用。加强和规范新开工项目管理，是国家严控投资盲目过快增长、实现“双防”宏观调控任务的重要举措，是促进我市发展方式转变、推进结构调整的重要途径，是深化投资体制改革的重要手段，是维护投资建设秩序、规范投资行为的重要环节。各县市区、各部门要按照国务院办公厅、省政府办公厅《通知》及五部委电视电话会议精神，进一步提高思想认识，改变单纯依靠投资拉动经济的发展思路，更加重视消费和出口的作用，促进投资、消费、出口协调拉动。要对投资盲目过快增长的负面影响和危险性有清醒地认识，把加强和规范新开工项目管理作为当前各级政府宏观调控工作的重要工作之一；要继续深化投资体制改革，切实从源头上把好项目开工建设关；要坚持用科学发展观、正确的政绩观指导投资工作，维护投资项目建设秩序，促进我市经济社会又好又快发展。

二、严格规范投资项目新开工条件

各类投资项目开工建设必须符合下列八项条件：

（一）符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准。

（二）已经完成审批、核准或备案手续。其中，实行审批制的政府投资项目已经批准可行性研究报告，需要审批初步设计及概算的项目已经批准初步设计及概算；实行核准制的企业投资项目，已经核准项目申请报告；实行备案制的企业投资项目，已经完成备案手续。

（三）规划区内的项目选址和布局必须符合城乡规划，并依照城乡规划法的有关规定办理相关规划许可手续。

（四）需要申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书。其中，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性投资项目，应当依法以招标、拍卖或挂牌出让方式取得土地。

（五）已经按照建设项目环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批。

（六）已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估和审查。

（七）建筑工程开工前，建设单位依照建筑法的有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告，并已采取保证投资项目建设工程质量安全的具体措施。

（八）符合国家法律法规的其他相关要求。

三、建立新开工项目管理联动机制

市发展改革委、市城乡建设规划局、市国土资源局、市环保局和市统计局等有关部门要建立开工项目管理联动机制。各县市区也要比照省、市模式，建立相应机制，密切协作，共同加强和规范新开工项目管理工作。

（一）实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批等文件。项目可行性研究报告批复后，项目单位依据批复文件向城乡建设规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。

（二）实行核准制的企业投资项目，项目单位分别向城乡建设规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环评审批手续。完成相关手续后，项目单位按规范要求向发展改革部门报送项目申请报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。发展改革部门根据有关规定履行核准手续后，项目单位依据核准文件向城乡建设规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。

（三）实行备案制的企业投资项目，项目单位必须首先向发展改革部门等备案管理部门办理备案手续，备案后，分别向城乡建设规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环评审批手续。此前的《省企业投资项目备案暂行办法》与本条规定程序不一致的，以本条规定为准。

（四）各级发展改革、城乡建设规划、国土资源、环境保护等部门要严格遵守上述程序和规定，加强相互衔接，确保各个工作环节规范运行。对未取得规划选址、用地预审和环评审批文件的项目，发展改革部门不得审批或核准。对于未履行备案手续或者未予备案的项目，城乡建设规划、国土资源、环境保护等部门不得办理相关手续。对应以招标、拍卖或挂牌出让方式取得土地的项目，国土资源管理部门要会同发展改革、城乡建设规划、环境保护等部门将有关要求纳入土地出让方案。对未按规定取得项目审批（核准、备案）、规划许可、环评审批、用地管理等相关文件的建筑工程项目，建设行政主管部门不得发放施工许可证。对于未按程序和规定办理审批和许可手续的，要撤销有关审批和许可文件，并依法追究相关人员的责任。

四、建立新开工项目报告制度和信息公告制度

为了切实加强和规范新开工项目管理以及社会监督，省政府已决定从年1月1日起建立全省新开工项目报告制度和信息公告制度。

无论实行审批、核准或备案的投资项目，项目单位依照前述规定完成各项手续后，预备开工前以书面形式向负责该项目审批（核准、备案）的发展改革部门报告拟新开工项目基本信息和拟开工时间，主要说明项目是否具备本意见第二条的八项开工条件，并附相关证明文件资料。

各县市区发展改革部门在建立新开工项目报告制度的同时，建立健全相应的新开工项目登记管理档案。在项目完成各项审批和许可手续并报告开工后，每月5日前向市发展改革委报送新开工项目信息。市发展改革委负责将全市投资500万元以上的新开工项目单位主要建设内容和规模、各项审批和许可文件的名称、文号等信息，通过一定的方式按月向社会公告。

五、认真搞好年以来新开工项目全面清理工作

根据国务院、省政府办公厅《通知》精神，各县市区、各部门要对年以来在建和年计划新开工项目进行一次自查，对不符合国家规定新开工八项条件的项目要分门别类，妥善处理。

（一）凡是不符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准的项目，一律停止建设。

（二）符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准，但审批、核准、备案或规划、土地、环评、节能评估等手续不完善的项目，要限期完善手续。

各县市区、各部门要在年3月31日前将清理结果报市发展改革委、市城乡建设规划局、市国土资源局、市环保局。省上将于近期进行复查，我市将配合省上进行该项工作，以确保新开工项目规范建设。

六、切实加强新开工项目统计和信息管理

各级发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护等部门要加快完善本部门的信息系统，并建立信息互通制度，将各自办理的项目审批、核准、备案和规划、土地、环境影响评价等文件相互送达，同时抄送同级统计部门。统计部门要依据相关信息加强对新开工项目的统计检查，及时将统计的新开工项目信息抄送同级发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护等部门。部门之间要充分利用网络信息技术，逐步建立新开工项目信息共享平台，及时交换项目信息，实现资源共享。上述各有关部门要尽快制订相关实施细则，明确信息交流的内容、时间和具体方式等。

各级统计部门要坚持依法统计，以现行规定的标准为依据，切实做好新开工项目统计工作。要加强培训工作，不断提高基层统计人员的业务素质，保证新开工项目统计数据的质量。地方各级政府要树立科学发展观和正确的政绩观，不得随意干预统计工作。

七、进一步强化新开工项目的监督检查

各县市区、各部门要切实负起责任，严格管理，强化对新开工项目事中、事后的监督检查。在新开工项目管理联动机制的基础上，要建立部门联席会议制度等协调机制，加强对新开工项目管理及有关制度、规定执行情况的交流和检查，不断完善管理办法。

各类投资主体应严格执行法律、法规、政策规定和投资建设程序。项目开工前，必须履行完各项建设程序，并自觉报告和接受监督。对于以化整为零、提供虚假材料等不正当手段取得审批、核准或备案文件的项目，发展改革等项目审批（核准或备案）部门要依法撤销该项目的审批、核准或备案文件，并责令其停止建设。对于违反城乡规划、土地管理、环境保护、施工许可等法律法规和国家相关规定以及开工报告制度擅自开工建设的项目，一经发现，即应责令停止建设，并由规划、建设、国土资源、环境保护部门依法予以处罚，由此造成的损失均由项目投资者承担。对于在建设过程中不遵守城乡规划、土地管理、环境保护和施工许可的项目，城乡规划、国土资源、环境保护部门要依法予以处罚，责令其停止建设或停止生产，并追究有关单位和人员的责任。对于篡改、编造虚假数据和虚报、瞒报、拒报统计资料等行为，要依法追究有关单位和个人的责任。对于存在上述问题且情节严重、性质恶劣的项目单位和个人，除依法惩处外，还应将相关情况通过新闻媒体向社会公布。

市发展改革、城乡建设规划、国土资源、环境保护等部门要加强对县市区、有关部门的指导和监督。对项目建设程序的政策规定执行不力并已造成严重影响的，要及时予以通报批评并给予相应的惩处。

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建设工地消防管理的难点及建议

1建设工地消防监督管理机制和手段不健全

由于建设工地的临时性、流动性，消防监督管理中难以象对待重点单位一样建立固定的监督抽查、排查模式。一些建设道路、桥梁、隧道等工地更远离城市建成区域，难以纳入消防机构监督视线。建设工地随着工程进度推进，施工现场及服务生活区域内一些临时建筑以及务工人员随时间变动较快。一些火灾隐患整改措施还未及落实，施工已经结束，施工队伍已撤离现场。新的施工队伍进场，又会产生新的火灾隐患，消防安全管理手段始终被动滞后。

2建设工地人员密集场所火灾隐患突出

建设工地设置的员工集体宿舍等人员密集场所临时建筑，大多使用可燃易燃材料搭建，尤以彩钢板活动板房为常见。由于彩钢板芯材多用聚苯乙烯、聚氨酯泡沫等易燃材料，发生火灾后蔓延速度快，燃烧产物毒性大，极易造成重大人员伤亡。据不完全统计，从2010年至2012年10月以来，全国共发生彩钢板房火灾694起，造成26人死亡、2人失踪、42人受伤，直接财产损失2545万元，过火面积7.8万m2，受灾户数309户。因此建设工地员工集体宿舍等人员密集场所消防安全状况已非常严峻，一旦发生火灾极易造成群死群伤恶性火灾事故，严重影响社会稳定和工程建设。2.3建设工地消防管理法规不健全针对建设工地消防安全管理混乱的现状，2011年建设部和公安部颁发了GB50720－2011《建设工程施工现场消防安全技术规范》，该规范从施工现场总平面布局、建筑防火设计、临时消防设施设计和施工现场消防安全管理等方面，提出技术和管理措施，全面建立了建设工地消防安全管理的标准体系，终于使建设工地消防安全管理得以有章可循。但是该规范仅仅是技术标准，而非法律法规，消防机构在监督建设工程施工现场时尚无有效的法律手段强制建设单位予以执行。例如该规范4.2.1条提出了对施工现场人员办公、住宿等临时用房建筑材料必需使用A级材料等硬性要求，这是遏制建设工程施工现场人员密集场所群死群伤火灾最有效的技术手段。但是建设单位在搭建临时建筑过程中不需经建设、消防等部门审批即可实施，难以保证临时建筑符合规范要求。如果设置搭建施工现场临时建筑的行政审批，又将增加建设单位审批程序，不符合政府职能改革和转变趋势，实际上在各级立法机关也难以通过。因此亟需立法创新强制施工单位执行消防技术标准的机制，才能彻底扭转建设工地消防管理的被动局面。

建设工地消防管理的立法实践

当前，立法建立和完善建设工地消防安全管理制度，已成为加强这一领域消防监管，称补法律空白的当务之急。2011年以来，笔者有幸参与了重新制订地方消防法规《贵阳市消防条例》的调研起草工作，结合工作实践提出了细化建设工地消防管理的相关条款，初步完善了地方法规机制。该条例已于2012年10月31日贵阳市第十三届人大常委会第七次会议审议通过，自2013年3月1日起实施。在此，简单介绍一下该条例中建设工地消防安全管理的条款，以供各位同行参考。

1细化建设工地消防安全管理责任

《贵阳市消防条例》在“消防安全责任”一章第十四条规定:“建设工程施工现场的消防安全管理由施工单位负责，施工单位应当履行下列责任:(一)建立施工现场消防安全责任制度，明确消防安全负责人;(二)对施工人员进行消防安全教育培训;(三)施工现场总平面布局、建筑防火、临时消防设施、防火管理符合消防技术标准;(四)保持消防通道、水源、器材、安全标志等消防设施完好有效。”这是对《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国建筑法》等上位法中对建设工地消防安全管理责任以施工单位为责任主体的进一步细化，并结合GB50720－2011《建设工程施工现场消防安全技术规范》等消防技术标准要求，将施工现场总平面布局、建筑防火、临时消防设施、防火管理等工作要求也纳入施工单位消防安全责任，使这些技术标准的贯彻执行在法规体系中有了明确的责任主体。

2明确违反建设工地消防安全管理的法律责任

《贵阳市消防条例》在法律责任一章中对施工单位不履行消防安全职责，未建立施工现场消防安全责任制度、明确消防安全负责人，未对施工人员进行消防安全教育培训，责令限期改正;逾期不改正的，对直接主管人员和其他责任人员依法给予处分或者警告处罚。此外，施工现场总平面布局、建筑防火、临时消防设施、防火管理不符合消防技术标准;不能保持消防通道、水源、器材、安全标志等消防设施完好有效的，责令改正，处以5000元以上5万元以下罚款。这些行政处罚条款中，对不符合消防技术标准的施工现场总平面布局、建筑防火、临时消防设施、防火管理设置了不附前置条件的较大数额罚款处罚，主要是考虑到这些事项涉及施工现场消防管理的硬件基础，其执行消防技术标准的情况将决定建设工地消防安全管理水平。同时这些事项无法也不必交由行政机关实施行政审批，只能由行政强制力进行事后监督。此外，施工单位拥有较多工程技术人员，施工建设行为本身也是在执行国家有关建设法规和技术标准，执行国家关于施工现场消防安全的技术标准也是其应有义务。设立简便有力的行政处罚，必将有利于消防机构执行及时的事后消防监督，结合上位法赋予的对火灾隐患单位部位查封等行政强制手段，消防机构将取得有力的法律手段，对此类违法行为产生震摄效果。

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【关键词】工程质量 监管体系 法律思考

一、我国工程质量监管体系问题的提出

近年来，我国工程质量管理工作取得不同程度的进步，有关工程质量监管的法规和制度建设得到加强，工程质量管理纳入法制化轨道；相继完成了一大批高质量工程项目，质量技术进步取得新进展；全社会对工程质量的关注度和认同感；工程建设各方的质量责任意识普遍提高，企业质量管理水平明显提高以及质量监督管理机制不断完善，监督管理能力得到提升。然而，2007年6月15日广东江门的九江大桥坍塌事故、同年8月13日湖南湘西凤凰至贵州铜仁大兴机场的二级公路堤溪段300多米长的沱江4跨石拱桥坍塌事件再次说明：建设工程的优劣直接关系到国民经济的发展和人民生命的安全，加强建设工程质量的管理，仍是十分重要的问题。

随着经济的快速增长和城镇化快速推进，我国工程建设规模越来越大，技术难度越来越高，人们对工程质量已从单纯注重安全性上升到舒适性、建筑节能以及全寿命周期质量等全方位的需求。工程建设的现状给工程质量安全监管工作带来了新的压力和挑战，我国工程质量监督体系的完善势在必行。

二、我国现行建设工程质量监管体系及其弊端

我国工程质量监督管理体系建立的法律依据最早可以追溯至1983年原城乡建设环境保护部和国家技术监督局联合颁布的《建设工程质量监督条例》和1984年国务院《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》（国发[1984]123号）文件。20多年来，围绕建设工程质量管理问题，我国相继制定并颁布了一系列法律、法规和规章，并增补、修订了大量的强制性技术标准。其中1998年3月1日起施行的《建筑法》和2000年《建设工程质量管理条例》的实施对规范市场行为，减少质量事故的发生，提高我国工程质量水平起了重要作用，更为现行建筑工程质量监督体系的建立提供了法律上的依据。

目前我国现行工程质量监督管理体系包括纵向管理和横向管理两个方面。纵向管理是国家对建设工程质量所进行的监督管理，它具体由国家建设行政管理部门及其授权机构实施；横向管理是指工程承包单位和建设单位对所建工程的管理。现行建设工程质量监管体系的有效运行，对当前建筑工程质量的稳定和提高起到了促进作用。但是，现行的建设工程质量管理体系还处于破旧立新的发展过程中，仍有待完善。

1、法律法规不完善

工程建设质量管理一直是我国国家工程建设管理的重要内容，有关工程建设质量的立法工作也一直为工程建设法规的立法重点。现行的主要法律有《中华人民共和国建筑法》，其中第六章即为“建设工程质量管理”。2000年1月30日国务院施行的《建设工程质量管理条例》是《建筑法》的配套法规之一，它对建设行为主体的有关责任和义务作出了十分明确的规定。此外，国务院建设行政主管部门及相关部门也相继颁发了建设行政规章及一般规范性文件。如：《建筑工程质量检验工作规定》（1985年）、《关于确保工程质量的几项措施》（1986年）、《建设工程质量监督管理规定》（1990年）、《关于提高住宅工程质量的规定》（1992年）、《关于建筑企业加强质量管理工作的意见》（1995年）、《建设工程勘察质量管理办法》（2002年）等。所有这些法律法规及部门规章对我国工程质量监管体系的建立提供了明确的法律依据。但是，工程质量监管的实践仍面临相关监管法律法规不健全，执法不力和对法规执行缺乏有效的监督等问题，尤其是缺乏有关工程质量监督的程序性规定。这种立法现状致使监管者的监管行为缺乏外在制约，被监管者的知情权、参与权受到不同程度的侵犯，极易发生、、收受贿赂等违法犯罪现象，使工程质量受到极大的影响。

2、监督管理机构权责不明确

工程质量监管体系仍存在着政府主管部门不作为、滥作为、运动员与裁判员角色经常混淆不清，工效不高和分割管理，封闭管理，政出多门的状况；首长（政府）工程，献礼工程不执行法定建设程序，不按科学规律和技术标准，盲目组织施工，经常以牺牲工程质量为代价，抢工期赶进度，造成了许多工程施工质量问题；全国各地的各类开发区的工程质量监督管理工作，大多存在较严重的各自为政，封闭管理，自行管理，管理不严，存在隐患等问题。

3、监督管理体系不科学

如前所述，当前我国工程质量监督管理体系包括纵向管理和横向管理两个方面。一方面，质量监督管理机构实行多部门多专业管理，政出多门，相互间职能划分不清，看上去层层把关，实际效果却大打折扣，职责不清不仅造成了部门之间的扯皮掣肘，而且也给立法和监督执法造成了困难，还加重地方及企业负担。另一方面，统一的监督机构管理体系没有形成，各级政府建设主管部门设立的工程质量监督站由于其编制、专业技术人员配备、技术装备等均由当地管理，人员配备不尽合理，各地发展不均衡，导致对其有效监控明显不足。没有自上而下对其统一的管理机构，不利于形成有效的制约机制。

4、监督管理人员素质参差不齐

工程质量监督是一项技术性、政策性都很强的工作。我国现有各类监管机构所配备的人员尚不能保证工程质量的有效监督。首先表现在人员素质上，长期以来，由于编制和管理方式等原因，各级工程质量监督管理部门中高质量、高水平的专业技术人员匮乏，素质参差不齐，与“既要对法律法规非常熟悉，又要对强制性技术标准非常熟悉”的要求甚远，级别较低的县级监督机构这方面问题尤为突出；其次表现在设备上，技术装备落后，缺乏现代化的检测手段，监督方法远远落后于科技发展水平，影响工程质量的监督力度和深度，难以适应当前建设工程发展的需要。所有这些直接削弱了政府监督管理的有效性和权威性，亟待改进和完善。

三、对工程质量监管体系的法律思考

工程质量是工程建设永恒的主题。为进一步改革政府质量监督工作，完善工程质量监督工作方式、方法，促进工程质量水平和工程技术水平不断提高，本文对我国建设工程质量监管体系提出几点法律思考。

1、进一步完善工程质量监督管理体系的法律法规

《中华人民共和国建筑法》的一些规定已明显不能适应当前的客观实际，迫切需要修改和完善。国务院 2007年立法工作的意见已把《建筑法》列入“需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目”的133件之一。作为建筑法律体系母法的《建筑法》及与之配套的《建设工程质量管理条例》均存在不同程度的缺陷。在对其逐步完善过程中，应对具有相关执业资格和岗位资格等人员的行为做出法律规定，把一些相关质量责任主体依法纳入管理范畴，对工程合理使用期满后的质量确认以及使用中遇到意外损害后的质量确认建立相应法律制度，尽快构筑质量监管各环节相互衔接的法律法规及政府规章迫在眉睫。

2、转变角色，依法对建设工程质量实施强制性监督

《中华人民共和国行政许可法》对我国的行政管理产生巨大影响，对政府在工程质量监督过程中依法行政和行政管理法制化水平提出了更高的要求。其中，转变角色就是要实现政府对建设工程质量监督管理的工作方式的转变：由授权执法向委托执法转变；由实体质量的环环把关向随机抽查转变；由“看、问”式现场检查向采用科学仪器，提供准确可靠的数据的权威性监督转变；由直接审验工程质量等级向竣工验收备案制度转变；由以施工现场对承包商的监督为主向全面、全过程监督转变。通过角色转变使政府监督机构恢复执法地位，承担监督责任，依法对所有参与建设主体的质量行为和活动结果实施公正、威慑的执法监督，使各建设主体依法承担起法律规定的责任和义务，促进我国建设工程质量终身负责制度的有效落实，促进建设工程质量监督管理水平的提高。

3、加大执法力度，整顿规范建设市场

监督法规的实施和执行，建立统一的执法实体。主要包括：一是对招标、投标弄虚作假，工程项目转包、违法分包，挂靠和欺诈等违规行为依法追究其法律责任；二是依法建立承包商、供应商市场准入制度，实现有形建筑市场与政府部门机构分设和职能分离；三是在贯彻落实《建筑法》、《招标投标法》、《建筑工程质量管理条例》和《工程建设标准强制性条文》的基础上，通过法律的形式建立施工图设计文件审查制度和建筑工程竣工备案制度。工程设计审核和竣工备案应由政府建设主管部门负责，委托国家认可的非官方机构(如协会或学会)进行；四是实行强制性的以承包履约担保和业主支付担保为核心的工程风险管理制度。凡涉及工程建设活动的各方，如业主、总承包商、设计、施工、监理等单位，均应向指定的保险公司投保，而保险公司则要求各个工程在建设过程中必须委托一个由政府建设主管部门认可的机构进行质量检查监督。委托机构接受委托后，从工程的设计、施工、招投标开始，直到工程竣工，最后提交工程质量评价报告送与工程建设的有关各方，并从根本上解决工程建设中债务拖欠、责任不清等问题。

4、提高监督人员的综合素质，严格依法行政

建设工程质量监督管理是一项政策性、法律性、技术性和经济性都很强的知识型管理工作。《建筑法》第14条规定：“从事建筑活动的专业技术人员，应当依法取得相应的执业资格证书，并在执业资格证书许可的范围内从事建筑活动。”政府的监督管理人员的技能和素质对建设工程质量监督管理有举足重轻的作用。法律对专业技术人员执业资格制度的规定要求监督管理人员必须有扎实的技术专业知识，丰富的工程实践经验，熟练掌握监督的方法和手段，熟悉建设工程有关的法律、法规和强制性标准，了解建设工程经济知识，具有发现质量问题、鉴别质量问题和解决处理质量问题的能力。

【参考文献】

[1] 郭汉丁：建设工程质量政府监督管理研究[D].天津大学博士学位论文，2003.

[2] 刘应宗、郭汉丁、孟俊娜：我国政府建设工程质量监督工作的转变[J].建筑经济，2002（2）.

[3] 黄建化：建筑工程质量管理监督体制的构建[M].四川人民出版社，2002.

[4] 孙礼海：中华人民共和国建设工程质量管理条例[M].法律出版社，2001.

[5] 葛志兴：建筑工程质量管理体制特征及其矛盾的协调思路[J].中国建筑，2003（4）.

[6] 冯淑萍：加强建筑工程质量管理体制建设的重要措施[J].建筑工程研究，2003（11）.

[7] 韩志国：建筑工程质量管理体制的使命[M].北京：经济科学出版社，2002.

[8] 李永丰：我国建筑工程质量管理体制现状及应对策略[J].工程研究，2003（2）.

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［关键词］绿色建筑绿色施工专业建设人才培养方案高端技能型人才

［作者简介］丁以喜（1967-），男，安徽芜湖人，南京工业职业技术学院工程管理教学部副主任，高级工程师，研究方向为建筑工程技术与管理。（江苏南京210046）

［课题项目］本文系院级重点课题“低碳经济背景下绿色建筑施工技术创新的研究和实践”的研究成果。（项目编号：YK10-0502）

［中图分类号］G712［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2012）27-0107-02

一、绿色建筑发展对建设法规、建筑业职业以及人才发展的影响程度分析

1.世界绿色建筑和绿色建筑在中国的发展程度和趋势。绿色建筑是指在建筑的全寿命周期内，最大限度地节约资源（节能、节地、节水、节材），保护环境和减少污染，为人们提供健康、适用和高效的使用空间，与自然和谐共生的建筑。

《建筑业发展“十二五”规划》明确了我国绿色建筑、建筑节能未来五年发展目标①：建立健全绿色建筑、绿色施工评价法规体系和技术支撑体系；建筑产品施工过程的单位增加值能耗下降10%，C60以上的混凝土用量达到总用量10%，HRB400以上钢筋用量达到总用量45%，钢结构工程比例增加。新建工程的工程设计符合国家建筑节能标准，要达到100%，新建工程的建筑施工符合国家建筑节能标准要求；全行业对资源节约型社会的贡献率明显提高。

2.绿色建设法规体系对广义建筑业职业的影响程度分析。绿色施工②必须从施工策划、材料采购、现场施工、工程验收等各阶段对施工管理、环境保护、节材与材料资源利用、节水与水资源利用、节能与能源利用、节地与施工用地保护六个方面进行控制，加强对整个施工过程的管理和监督。这六个环节涵盖了广义建筑业各种不同类型的企业，包括规划、勘察设计、建材生产、施工企业等。而这些行业也正是高等职业教育土建施工类专业学生顶岗实习和就业、创业的主要方向。也就是说正在院校就读的大学生们即将面临的建筑市场已经在法律框架的引导下，逐渐由传统建筑市场向绿色建筑市场转变。

建筑业从业人员必须加强学习和培训，尽快适应传统的建筑活动、建设程序和技术规范因此而发生的显著变化，掌握新的市场准入制度、招投标制度、施工技术规范、施工质量验收与评价标准等等，胜任岗位主要工作任务。

3.推进建筑节能，推广绿色建筑，实现可持续发展的建筑类人才发展战略。提升广义建筑业从业人员素质，全面优化人才发展环境和加强队伍建设，保障绿色建筑，是实现建筑行业持续发展的必由之路和重要保证。《建筑业发展“十二五”规划》明确了未来五年人才队伍建设目标：基本实施注册执业资格管理制度制度。培养造就一批满足工程建设需要的专业技术人才、复合型人才和高技能人才。

高职土建类院校有责任顺应绿色建筑发展形势，发挥人才培养优势，推动高职土建施工类专业建设改革，进一步完善人才培养方案，探索优化绿色建筑趋势下的人才培养途径，保证面向施工管理一线输送高端技能型人才，满足经济社会的发展要求。

二、高职土建类专业毕业生主要就业岗位和职业专业能力的调研

第一，高职土建类专业毕业生主要职业、岗位和岗位迁移的调研。具有国际水平的第三方教育数据咨询和评估能力的麦可思公司，在《2011大学生就业报告暨2011年就业蓝皮书》专题报告表明：高职土建大类主要专业，毕业生半年后平均就业率93%，均高于全国高职高专88.1%平均水平，处于前50位之列；职业期待吻合度约在50%，也高于全国高职高专平均37%水平，处于前20位之列；2007届三年内职业转换率较高的高职高专专业前10位中没有土建大类专业。

第二，绿色建筑施工过程控制中主要岗位典型工作任务对职业专业能力的新要求剖析（如108页表1所示）。

三、绿色建筑趋势下高职土建类专业培养高端技能型人才定位的新认识

高职土建类专业培养“高端技能型人才”的建设目标，是建立在“高级技能型人才”培养规格基础之上的人才培养目标定位，它有别于中职教育人才培养目标。以建筑工程技术专业为例，高端技能型人才培养规格：在应具备的专业知识中应增加绿色建筑相关的法律法规、规范标准、验收与评价等内容。在应具备的职业能力中应增加绿色建筑构造图识读与AutoCAD绘图能力、专项建筑工程技术、造价软件和基于Web技术的项目综合管理软件运用能力的训练内容；在应具备的综合素质中应增加项目多方位的协调素质等。

四、绿色建筑趋势下高职土建类专业建设人才培养实现途径的改革探索

1.创新绿色建筑趋势下高职土建类专业建设人才培养模式。目前，高职土建类院校正在按照“教学企业”的理念，积极探索和优化专业建设人才培养模式。按照行业企业职业岗位真实工作过程及其任职要求构建高职院校课程体系，改革课程内容，遵循职业岗位技能的形成规律，构建实施性的专业人才培养方案；模拟“教学企业”在校内建立一定规模、仿真性较高的实验实训中心基地，实施“教、学、做”一体化教学；另一方面，采用多种校企合作形式，让企业接受学生到真实的施工一线，利用企业的教育资源，在现场技术人员的指导下，接受企业专家的专题培训，通过综合实践形成综合的职业能力。

2.更新绿色建筑趋势下高职土建类专业课程体系与核心课程内容。2011年度麦可思—专业就业质量年度指标表明：麦可思—2010届主要高职土建专业要求的前3项核心知识（指大学毕业生在校期间所掌握的28项知识）摘要，如表2所示：

要强化以上核心知识学习领域，满足绿色建筑施工过程控制中主要岗位典型工作任务对职业专业能力的新要求，各高职土建类专业院校可以根据多样性与普遍性相结合的原则，提倡有不同的侧重与特点，增置有本校特色的课程和实习实训环节③；更新绿色建筑趋势下高职土建类专业课程体系与核心课程内容。在主要的课程设计实训、工种操作训练、综合实训及岗位实习等实践训练环节中，强化信息技术和绿色建筑施工模拟项目实训，以提高学生绿色建筑构造图识读与AutoCAD绘图等能力。

3.重点建设体现绿色建筑理念的实践教学体系，丰富教学资源库。土建专业学习的对象是建筑工程项目，由于其特殊性，企业难以一次性承受大批量学生长时间的实习实训，更不可能在校内营造与施工现场氛围相同的实践环境，建设体现绿色建筑理念的实践课程体系还需要长期的实践探索。重点建设专业群共性的实验实训基础设施，采用模拟“教学企业”在校内建立一定规模、仿真性较高的实验实训基地，实施“教、学、做”一体化教学，重点加强信息技术和绿色建筑施工模拟项目实训是实践教学体系改革可以尝试的有效途径。

2010年5月，高职建筑类国家示范学院已经向教育部申请立项“职业教育建筑工程技术专业教学资源库建设”，树立了高等职业教育土建类专业教学资源库建设的榜样。

“十二五”期间以及将来很长的一段时间内，建筑业都将处在一个快速发展状态之中，高职土建类院校有责任推动高职建筑类专业建设改革，进一步完善人才培养方案，使之更贴近绿色建筑的设计、施工与运营管理全过程；探索优化绿色建筑趋势下的人才培养途径，面向施工管理一线输送高端技能型人才，推进建筑节能减排，推广绿色建筑与绿色施工，适应经济社会发展需要。［注释］

①住房和城乡建设部.建筑业发展“十二五”规划［Z］.2011-07-06.

②住房和城乡建设部.绿色施工导则（建质［2007］223号）［Z］.2007-09-10.

③教育部高等教育司.普通高等学校高职高专教育指导性专业目录（试行）［Z］.2004-12-10.［参考文献］

［1］住房和城乡建设部.建筑工程绿色施工评价标准GB/T50640-2010［M］.北京：中国计划出版社，2011.

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关键词：输电线路；高海拔；外力破坏措施；对策；

Abstract: This paper based on the transmission line of Qinghai power grid in recent years in the external damage situation carries on the analysis to its laws and characteristics, and puts forward the corresponding measures and countermeasures.

Keywords: transmission line; high altitude; measures of external forces; countermeasures;

中图分类号：TU994

引言：

青海大部分地区海拔在3000～5000米之间，西高东低，西北高中间低，地形复杂多样，且电网具有电压等级复杂、交直流混合运行、接线方式特殊等特点，是西电东送的重要出口和通道。

近年来，各种违法、违章行为引发的输电线路设备短路、倒杆、倒塔、停电等外力破坏事故、案件也呈逐年上升趋势，给供电企业带来巨额经济损失的同时，也对电网安全运行、人民生命财产构成了极大的威胁，造成了极坏的负面影响，外力破坏输电线路设施呈逐年上升趋势，严重影响线路的安全运行，给线路运行维护、电网安全运行带来不必要的损失和隐患。据统计，2004年全国平均供电可靠率出现了十年来的首次负增长，下降为99．866％。而70％的停电事故都是因为外力破坏电网引起的。而青海地区2010年至2012年因外力破坏导致供电可靠率下降也占了相当大的比重，为了进一步将电力设施保护工作提高到一个新的阶段，有必要输电线路受外力破坏的情况进行分析，并采取相应的对策。

1外力破坏对输电线路的危害

1.1外力破坏的特征

外力破坏是指人们有意或无意而造成的线路故障，而大量的外力破坏是由于人们疏忽大意、蓄意或对电的知识了解不够而引起的。近年来，输电线路遭到人为过失破坏的问题越来越突出。例如：砍伐树木、引发山火、野蛮施工、违章建筑、机耕作业、采石爆破、偷盗、交通事故、以及放风筝等等。

1.2输电线路外力破坏的危害

由于输电线路长期野外，而且面广、线长，多数线路处于高海拔地区，分布广泛，有些线路还处于人口密集地区，输电线路一旦遭受外力破坏，不仅仅影响电力企业的安全生产和人民群众的人身安全，给生活带来不可估量的损失，更重要的是制约国民经济的快速发展。在输电线路上轻轻触碰即可导致整段线路的更换，若是带电线路后果更为严重，而盗走杆塔上的几块塔材则会导致整条线路的坍塌，甚至导致整个电网的瓦解瘫痪，后果不堪设想。

2原因分析

2.1设备被盗

近年来少数利欲熏心的犯罪分子把目标盯准了输电线路。进行疯狂盗窃，给线路的安全运行造成了极大的威胁，这些犯罪分子有的盗窃停用的输电线路，有的对运行的带电线路也进行偷盗。

2.2机械碰撞

随着城乡建设的加快，输电线路走廊周围的施工越来越多，各地大规模兴建，各种大型机械、吊车等大量分布在输电线路走廊附近。吊车等施工机械碰撞导线的事情时有发生，电网频频“受伤”。有时基建期间协调工作未做到位，造成与当地村民的矛盾未得到解决，使一些违章建筑和线下树木在投入运行前得不到拆除和处理。而新的违章建筑和新种植的树木又会不断出现，新旧问题交织在一起，加大了线路运行维护工作的难度。

2.3宣传力度不够

《电力法》、《电力设施保护条例》、《电力设施保护条例实施细则》等保护电力设施的法规宣传力度不够，需要电力主管部门和地方政府的不断努力，做好电力法规的宣传。由于现行法律、法规不全，缺乏专业执法队伍对《电力法》等法律法规的宣传，宣传力度远远小于《森林法》、《土地法》等相关的法律法规。特别是在青海地区，地域广泛，地形复杂，而且多民族聚居，宣传力度尤为缺乏。当电力设施遭到破坏时，很少有新闻媒体进行深层次的报道，他们对这些事件的报道没有造出声势，宣传力度不够，宣传范围不广，宣传效果不佳，从思想意识上重视不够，使这项工作长期处于一种似有实无的状况。

2.4护线员没有发挥作用

电力部门指派的群众护线员没有真正发挥其第一道防线的作用，工作没有做到位。特别是在地广人稀的高海拔地区，做好沿线群众的工作和建立严密的巡线制度尤其重要，良好的护线员制度可以积极有效的第一时间发现隐患，减少外力破坏的发生次数。

3措施及对策

3.1深入开展电力法规宣传教育工作

电力设施的保护工作，必须争取各级政府和部门的大力支持。依靠地方政府积极对电力设施保护工作中的实际问题要积极向有关部门反映，请他们想方设法帮助解决行政执法中出现的问题，避免和减少外力损坏事件的发生。主动与建设单位或施工单位进行技术交底，以书面形式向建设单位或施工单位说明，施工范围所涉及的电力线路电压等级、保护区范围，并在施工区域内及周边尽可能多的设立安全警告标志牌，通过与建设单位或施工单位签订相应安全施工协议书的方式，促使建设单位、施工单位及相关人员，提高风险防范的意识，并且要广泛持久地宣传《电力法》、《电力设施保护条例》及实施细则，张贴《电力设施保护公告》，刷写双语宣传标语、公告牌，使高海拔牧区的少数民族群众得到更深入的了解，使得电力法规家喻户晓，人人知法、懂法，使电力法实实在在的深入人心。

3.2对电力设施保护的法律和法规进行修改

现行的《中华人民共和国电力法》、《电力设施保护条例》和《电力设施保护条例实施细则》在电力设施保护的内容中有漏洞，因而可操作性较差。建议国家电网组织有关专家学者对上述内容进行必要的修改，以适应今后电网发展的需要。

3.3为电力设施投保

当电力设施受到外力破坏时，无论是自然外力或者是人为外力，不仅会给电力企业自身利益带来损害，而且有可能给广大用户带来巨大的损失。为了保证电力企业的合法利益不受侵害，有必要为电力设施进行投保。当电力设施遭受外力破坏，给电力企业和用户造成的经济损失，可由保险公司承担一部分或全部，若属于人为外力破坏，电力企业还可以通过法律手段挽回经济损失。

3.4加强对群众护线员队伍的动态管理

组成一支能深入基层，熟悉乡情的农电员工为主的护线员队伍，群众护线员是对专职护线工作的一种有益补充 。对于工作认真负责的同志，给予适当的表彰、奖励，对于不按合同规定护线的人员进行批评教育，或依法解除合同。同时供电公司线路运行维护人员定期对群众护线员进行线路结构、巡视重点、电力设施保护等方面进行技术培训，相互交流经验，使他们掌握必要的护线专业知识，不断提高发现问题、解决问题的能力。

3.5健全电力行政执法机制发挥联合执法作用

电力体制改革后，供电企业作为单一的企业实体，单独以行政机关执法的模式来行使电力行政执法权已不可能，但这也并不排除供电企业通过与政府有关部门联合执法的模式。由于输电线路保护区内的植树、建筑等行为涉及到林业、土地等若干个政府部门，这涉及到若干政府部门之间的协调与配合。建议由政府组建由经贸委及其他相关部门和电力企业人员参加的电力联合行政执法队伍，加强电力设施保护，进一步加大电力设施保护和电力行政执法力度。并严格控制电力行政执法人员条件，充实电力执法队伍，加强执法人员行政执法业务和电力专业知识培训，提高电力行政执法人员的素质，配备车辆，落实办公经费，从人力、物力、财力等方面为电力行政执法工作的开展提供坚实的保障。

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根据《建筑法》、《建设工程勘察设计管理条例》及《建设工程质量管理条例》等有关法律法规，结合多个行业和地方省级有关勘察设计的有关法规和实际工程设计、施工过程中所遇到的变更内容，工程设计变更一般指自工程初步设计批准之日起至工程竣工验收交付使用之日止，对已批准的初步设计、技术设计或施工图设计所进行的修改活动。设计变更应当以“优化设计、节约投资”为前提，应符合国家、行业现行的工程强制性标准和技术规范的要求，满足使用功能的需求，符合节约用地和环境保护的要求。按照项目规模和设计修改活动审批方式，具体变更阶段和性质阐述如下。（一）设计变更阶段。1．方案设计文件变更。根据住房城乡建设部印发的《建筑工程设计文件编制深度规定》（2016年版）规定：对于技术要求相对简单的民用建筑工程，当有关主管部门在初步设计阶段没有审查要求，且合同中没有做初步设计的约定时，可在方案设计审批后直接进入施工图设计。即技术简单的小型建设项目可以方案设计代替初步设计文件。在方案设计文件审查批准后，如需进行方案设计、施工图设计文件修改，应按照有关规定变更方案设计文件。2．初步设计文件变更。凡是中型及以上的建设工程，均应编制初步设计文件；技术复杂、政府投资或者备案立项的小型建设项目和利用世行贷款、亚行贷款、国债资金的小型建设项目应编制初步设计文件；分期建设的按立项核准及规划审批等相关文件确定。对于此类项目，在初步设计文件审查批准后，如需进行初步设计、施工图设计修改，应按照有关规定变更初步设计文件。建设工程项目规模具体划分标准按照现行国家建设项目设计规模划分标准执行。3．施工图设计变更。《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》规定：任何单位或者个人不得擅自修改审查合格的施工图；确需修改的，凡涉及本办法规定的内容，建设单位应当将修改后的施工图送原审查机构审查。该办法所规定的内容为：（1）是否符合工程建设强制性标准；（2）地基基础和主体结构的安全性；（3）是否符合民用建筑节能强制性标准，对执行绿色建筑标准的项目，还应当审查是否符合绿色建筑标准；（4）勘察设计企业和注册执业人员以及相关人员是否按规定在施工图上加盖相应的图章和签字；（5）法律、法规、规章规定必须审查的其他内容。（二）设计变更性质。根据《建设工程勘察设计管理条例》(国务院[2015]662号令)第二十八条规定：建设工程勘察、设计文件内容需要作重大修改的，建设单位应当报经原审批机关批准后，方可修改。但该条例未明确界定重大修改的范围，结合水利、民航及交通等行业主管部门规章和地方省级有关工程设计变更的相关法规，将设计变更分为重大变更和一般变更。1．重大变更。重大设计变更是指工程建设过程中，工程的建设规模、设计标准、总体布局、布置方案、主要建筑物结构形式、重要机电金属结构设备、重大技术问题的处理措施、施工组织设计等方面发生变化，对工程的质量、安全、工期、投资、效益产生重大影响的设计变更。重大设计变更文件，由项目法人按原报审程序报原审查部门重新审批。其中，涉及项目可行性研究报告、投资规模等主要内容的调整还须经原项目立项及有关部门同意后，再办理有关调整初步设计审查的批复手续。2．一般变更。除重大设计变更外的其他设计变更为一般设计变更。一般设计变更文件由项目法人组织审查确认后实施，并报项目主管部门核备，必要时报项目主管部门审批。

二、变更的原因和对策

工程设计变更既有建设单位、设计单位、监理单位及施工单位的主观原因，也有不可抗力、自然条件等方面客观原因。结合实际工程设计变更的影响因素和实际案例，变更的原因和对策归纳如下。（一）目标工期不实际。在实际建设工作中，为了赶上某一个重要节庆、仪式及会展，或为了早日投产运营，政府有关领导或企业负责人强行压缩工期，进而采取建造成本高、后期质量效果不佳但施工速度较快的工艺。此类设计方案在设计、施工过程中常因项目主管领导、企业负责人等管理者变化引起变化，从而导致设计变更，拖延工期，但从技术层面来说却是一种理性的回归。对策：政府官员或企业负责人常常不具备工程技术专业知识，在项目建设工程中，会把项目建设与年度的重要活动关联起来，以扩大影响力和知名度。此时，作为具备专业技术知识的建设单位、设计单位及相关咨询单位应科学客观论证，给出可行的多个方案比选，说明各个方案的优缺点，关键内容一定要准确、重点汇报。千万不要只按领导要求做方案，不大胆反馈存在的问题，糊弄领导，最终为工程建设埋下隐患。（二）前期调研不充分。在开展可行性研究、初步设计工作阶段，一是对建筑材料供应市场调研不充分，如土地平整工程，填料可采取海沙、河沙、土石料等，若缺乏对周边可供材料进行充分调研和预判，等到实际施工时，会因设计采用的填料供应不足而修改设计方案。二是项目所在区域的规划、雨水、可用道路及码头等环境资料不足，导致因与规划不一致而变更设计，因设计排水量不能满足实际需求而变更设计，因施工路网不可用而变更施工组织设计。对策：采取有效方式，重视前期调研工作。如召开调研会议、现场踏勘、到有关业务主管部门咨询、到类似项目调研，深入了解项目周边环境资料，对于前期工作经历时间较长的项目，还应预测项目施工阶段的市场情况，并形成有效的应对措施和备用方案。（三）勘察工作不到位。通常主要有两种形式。一是没有进行实地地质勘察就直接开展设计工作，或采用项目周边区域的地质勘察资料开展设计工作；二是没有对设计方案的重要部位进行详细勘察，如桥梁设计方案中的桥墩基础，应对桥墩基础所在位置进行详细勘探。由于勘查工作不完整，地质资料不充分，在初步设计、施工图设计阶段的技术工艺没有针对性，导致实际施工中难以操作，引起设计变更。对策：从事建设工程勘察、设计活动，应当坚持先勘察、后设计、再施工的原则，按照《岩土工程勘察规范》分阶段进行可行性研究勘察、初步勘察和详细勘察工作，满足各阶段的深度要求。若遇到受现场客观条件、征地等原因无法开展勘查工作，因及时向上级或有关部门反馈，解决进场实地勘察遇到的问题，为设计工作提供详细准确的地质资料。（四）设计团队知识经验不足。由于我国各行业、各地方在一定时间内仍处于建设的加速期，工程设计人员需求量较大，新的设计人员不断走上工作岗位，面对全国各地的工程项目，一方面存在设计经验不足的短板，另一方面设计团队知识结构存在差距。设计方案的区域针对性差，过于照搬书本和规范，缺乏对项目所在区域环境和项目内容的统筹。对策：不仅是设计单位团队知识经验不足，建设单位、施工单位也同样存在。为解决存在的不足，建设单位在项目建设全过程中应充分发挥统筹协调的作用，对关键部位、重要工艺及有重要影响的事项召开专题论证会，邀请行业内的专家把脉，充分借用外脑，保证设计方案的技术可靠、可行、经济。（五）建设单位提高建设标准。在项目实施过程中，建设单位提高建设标准，常常会引起修改局部设计方案、施工工艺、改变建筑材料等工作，从而导致变更设计方案、增加工程造价、延长施工工期等事项。对策：建设单位应在前期工作中充分调研和论证，多方案比选，并对项目建设过程及建成投产运营进行合理预测，减少甚至杜绝建设期间的设计变更工作。（六）工程量计量差错。工程量计量的基础是设计方案，同时也会出现因设计、造价等工作人员疏忽出现的错项、漏项、重项现象。在工程设计和施工招标过程中，建设单位通常都急于开工，对工程量清单没有认真核对，在施工过程中发现存在错项、漏项、重项等工程量误差大而引起工程变更，甚至出现设计方案与施工现场不符的情况，从而引起工程量和工程造价变化。对策：为减少甚至杜绝工程量计量方面的差错，一要认真做好设计和设计准备工作，保证设计方案的依据可靠、详实、充分，关键、专项工作充分论证，从而保证设计方案有针对性，避免与实际不符。二要加强组织分工，明确审核内容和标准，建立设计、造价及建设单位独立审核、差异互核的机制。（七）施工现场情况变化。由于在设计阶段对现场环境、周边单位和村民需求的情况了解不全，在施工过程中，周边单位、村民提出如出行道路、排水渠、垃圾站、变电站等日常生产生活需求，表面上看是施工现场情况变化，实质上属于前期工作不充分造成的。同时，也有因项目周边临近区域发生原始地形地貌、规划等方面的变化，进而引起设计变更。对策：一是加强对项目选址现场和周边区域关联组织、群体的调研，收集详实的信息，并充分沟通和征求意见，合理匹配各方的责任和义务。二是积极与规划、建设行政主管部门和项目所在地政府沟通，详细了解项目选址区域和周边的城市规划情况、周边项目规划及建设情况。以上对引起工程设计变更的常规性影响因素进行了归纳，在此难以穷尽，但可总结归纳控制方法，争取在建设过程中各阶段减少甚至消除可能的设计变更，降低工程建设的不确定性，保证工程建设顺利实施。

三、规范设计变更管理

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关键词：中小城市；建设用地；规划利用；措施

中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：

1.引言：土地是人类生存至今的最重要的条件之一，是城市发展的基本生产资料。中小城市在我国行政区体系中作为非常重要的节点，是我国未来城市化建设的焦点，在改革发展中有着十分重要的战略地位和关键作用。国家将有计划地建设大城市的周边卫星城市，中小城市成为国家城市化的主战场。

2.中小城市加强城市土地规划的作用

2.1加强了土地的集约利用度

通过发展中小城市，吸引农村人口向中小城市转移，可以节约大量农村宅基用地。随着中小城市经济的快速发展以及人民生活水平的提高，再加上经济发达地区对建设用地的强烈需求以及政府的大力倡导，农民进城的愿望也相当强烈，中小城市发展的力度加大，土地的集约利用度得到了加强。

2.2优化了城乡用地布局结构

中小城市的发展使工业企业从原先的零星分布到现在的趋于集中，众多配套的基础建设实现共用，城市基建成本大幅度降低，高效率的节省了大量的建设用地。据调查，乡镇企业相对集中，连片开发后，可以节约5％～10％的用地和10％的基础设施资金。

3.中小城市建设用地存在的突出问题及成因

3.1土地利用供需矛盾突出

土地利用计划是指根据经济发展和社会发展的需要，将每年度的新增建设用地定期发放使用，是新增建设用地报批的前提条件。在中小城市企业改制未完成前，基本上是利用原有的存量土地，每年的年度计划指标还很宽裕，甚至还有富余。但随着企业改制工作的结束，存量土地基本处置完成，而工业发展仍然继续，特别是开发区落户项目不断增加，用地指标渐渐不能满足用地需求，以湖南省常德市为例，2007年分配了12公顷建设用地指标，但2007年一年实际用地需求竟然多达20多公顷，追加了将近10公顷指标才最终满足当年用地需求。用地指标渐渐不能满足用地需求，由于土地利用计划年年从紧，建设用地压力必然成为一个长期存在的难题。

3.2土地资产流失、耕地严重破坏

目前中小城市别墅越来越多，据调查，这些用地来源主要有三个，一是几年前的用地指标，现在陆续开发；二是部分以公寓立项的土地盖成别墅，事后在用各种手段把它合法化；最后一个就是借低密度住宅之名拿到低成本土地，而建设的却是高档别墅。有的开发商征得土地后建造豪华别墅区，严重破坏耕地保护，造成严重的资源浪费。

公路建设用地也是中小城市用地规划的难点之一。公路建设会消耗大量的城市建设用地，而且不能有效、高效的通过高标准补偿安置的手段及时获取土地，还经常破坏大量耕地。公路建设之处，周边耕地必然遭到不同程度的不良影响。更有甚者，假借公路建设之名，利用所获土地另作他用，包括某些小城市交通部门有意多征地，将剩余土地用于经营其他可以获取经济利益的项目，如停车场、加油站、收费站及员工宿舍等。还有个别地方把公路用地置换为其他建设用地。由于擅自改变用途的状况普遍存在，造成中小城市公路用地权属极端混乱，土地资产流失严重，更加剧了中小城市的土地规划长期发展困境。

3.3用地审批时间长，征地开发工作滞后

2004年土地调控政策实施以后，用地审批的程序越来越复杂，审批周期越来越长。比如一般的用地项目，需要先由用地单位向当地国土部门申报并递交用地资料，经审核后报市局审查，然后省厅、省政府，最后由省政府批准此项征地手续，然后还需招拍挂出让，一项用地申请到最后获取土地，至少需要一年的时间。这种审批周期的延长，明显拖延了用地周期，很多项目甚至因为赶不上当年的报批而到下一年度再报批，用地周期更长。

国家用地审批时间已经比较长，我国中小城市对征地和土地开发审批的拖延，更加长了企业用地周期。按照我国现行的供地、征地分离的审批制度，我们完全可以先由政府有计划的征地，并进行前期开发，有了项目再分割供地。

3.4规划束缚用地需要，项目选址违背规划要求

现阶段我国中小城市规划与建设脱节的现象比较普遍。很多小城市的土地利用总体规划是上世纪90年代制定实施的，当时确定的发展目标、建设方向、产业布局和用地规模已远不能适应今天发展的需要。在相当大的程度上制约和束缚了当前和今后的经济社会发展。

4.中小城市建设用地问题的对策

4.1增加建设用地有效供给

从我国中小城市经济社会发展趋势来看，一是要全力推进中小城市城乡建设用地增减挂钩，结合实际情况，认真筛选增减挂钩项目，开展建设用地整理，尽可能多地争取周转指标，最大限度用足用活“挂钩”政策，缓解建设用地指标不足的矛盾。二是要想方设法盘活存量建设用地，原有的零星地块都可以为项目供地。三是要对每一块土地的监管，通过天上看、地上查、网上管等手段加强土地的监管，保证土地有效供给。目前，通过卫星遥感技术、卫星定位系统可以实现对建设用地的整体监测。而建设用地占用耕地的变化应作为土地监测的重点。

4.2加快建设用地供给速度

规划制约和征地滞后严重影响着建设用地的供给速度，因此对这两个问题的处理成为当务之急。尽快完成总规规修编，确保其实用性，以期统筹安排建设用地；大力推进征地工作，重视征地和土地开发工作，缩短企业用地周期。

4.3提高建设用地利用率

发展城市建设用地要高瞻远瞩。清楚城市的历史文化特征和风土人情，结合文化特征和风土人情，在城市建设中体现有城市特点和为人民接受的文化特色。其次，中小城市土地毕竟相对有限，然而在有限的土地面积上却具有着不可估量的发展前景，基于此，应以生态环境特点为土地开发的基础，以保护城市历史和更新建设用地的合理需求为土地开发、利用的基本原则。城市规模扩大，建设用地迅速增加并非现代化城市模型，应转变建设用地利用方式，走节约、集约的发展道路。

5.结语

中小城市建设用地利用是以城市居民人员的知识结构、生活需求、生存空间、运动空间以及市场经济发展需求为基本定位。合理规划利用好城市建设用地，既满足城市发展的需要，又是提高城市人民的生活质量的重要途径。现在我国中小城市的建设用地规划利用水平尚处于低度利用阶段，土地效益还有很大的提升空间，这就要求我们在今后的建设土地规划利用过程中，避免违规操作，遵守国家法律法规，充分利用现有土地，采取科学有效措施对新增用地合理规划，严格管理，保证社会、经济、生态综合效益，实现我国中小城市的经济社会可持续发展。

参考文献：

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[5]王万茂.规划的本质与土地利用规划多维思考[J].中国土地科学.2012

[6]谭永忠等.城市土地可持续利用评价的指标体系与方法[J].中国软科学.2009

篇9

以科学发展观为指导 促进建筑业健康发展

建筑业是国民经济支柱产业，是工业化、城市化的先导产业和基础产业。全社会50％以上固定资产投资要通过建筑业才能形成新的生产能力或使用价值，建筑业增加值约占国内生产总值的7％。随着工业化、城市化水平的提高，建筑业对推动国民经济持续、健康、快速发展发挥着无可估量的作用。但是，我市建筑业产值规模较小，外向度低，经营机制不活，产业集中度较差，市场竞争力不强，思想观念、体制机制、整体实力方面与发展要求存在明显差距，同时，还经受着建筑市场过度竞争、压级压价、垫资、工程款拖欠等等的严峻考验。在全党开展深入学习实践科学发展观活动之际，为破解建设工作难题，确保学习实践活动取得成效，近期通过采取走访企业、召开座谈会、查阅资料、广泛征求意见等方式，对当前我市建筑业的发展状况进行了深入调研，积极思考和找寻解决问题的方法和措施，形成了本调研报告，以期对我市整顿和规范建筑市场秩序、推进建筑业健康持续发展、做大做强建筑业支柱产业有一定的借鉴作用。

一、必须充分认识建筑业在经济发展中的战略地位和重要作用

建筑业作为劳动密集型产业，具有外向开拓广、关联程度高、拉动作用强等特点，尤其是中小建筑企业在我国的建筑市场上已经处于主力军的地位。可以说，无论工程项目大小，都要靠劳动者的双手把它拔出地面，擎上空中，中小建筑企业正是这一劳动密集的产业大军所凝聚起的企业群体。同时，建筑业在增加地方财政收入、扩大劳动就业、提高居民生活质量、促进城乡建设、推进经济社会发展等方面发挥着重要作用。

近年来，在市委、市政府和上级建设主管部门的关心支持下，我市坚持以改革为动力，以发展为主题，以结构调整为手段，认真贯彻实施《建筑法》等法律法规和国家政策，不断加强对建筑行业发展的指导，促进了建筑业快速发展，为全市经济和社会发展作出了巨大的贡献。

一是建筑业规模总量逐步扩大，支柱产业地位不断巩固。据统计，从1999年到20xx年底，全市建筑业增加值从4.08亿元提高到50.78亿元，年均增长37%；利税总额从5269万元提高到10.86亿元，年均增长45%；利润总额从4750万元提高到5.13亿元，年均增长30%；在本市建筑业从业人员从4万人增加到10.56万人。

二是结构调整取得重要进展，产业集中度不断提高。全市90%的建筑业企业完成了由国有、集体企业向股份制、非公经济改制和过渡。1997年以来，建筑企业数量减少了50%，产业集中度提高。目前，全市建筑施工企业有220家，其中总承包一级企业3家，施工总承包、专业承包、劳务分包企业分别占60%、16%、24%，初步形成了层次较为明晰，门类较为齐全的产业队伍。

三是建筑市场秩序日趋规范，依法管理取得明显成效。1997年以来，全市先后建成9个有形建筑市场。通过不断营造公开、公平、公正的建筑市场秩序，基本形成了招投标人依法招投标，交易中心和中介机构提供服务，建设行政主管部门依法进行监督，纪检监察部门、检察机关派员进场监督的招投标管理体制。目前报建工程应招标工程招标率和应公开招标工程公开招标率都达到100%。

四是建设工程质量安全监管加强，水平稳步提高。按照《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等法规的有关规定，建立健全质量安全管理体系，进一步规范建设、设计、监理、施工等工程参建单位的质量安全行为，切实加强建设工程质量安全的管理，实施“精品工程”战略，广泛开展创优活动，建筑工程质量明显提高，企业的安全和文明施工意识普遍增强。1998年以来，共获河南省建设工程质量“中州杯”奖75项、“中州平安杯”奖60项，创省级“文明工地”19个；评定市优质工程36项，市优质结构工程370项，市“文明工地”392个，没有出现重大质量安全事故。

五是企业管理水平不断提高，建筑人才队伍不断发展壮大。近年来，对建筑企业实行了动态管理，实施建筑业10项新技术应用示范工程与企业创先评优挂钩等措施，不断促进企业管理上水平。企业也适应市场发展要求，自觉加强企业管理，大部分企业通过了国际通行的iso9000质量管理体系认证。行业从业人员中，获得职业资格，注册执业资格的数量和比例显著增长。目前，我市有注册建筑师82人，注册勘察设计师50余人，注册造价师126人，注册建造师900多人，注册监理师100余人，工程造价员937人。

六是建筑劳务基地得到巩固，对扩大劳务输出起到重要作用。多年来，我市建筑业认真实施“走出去”发展战略，不断扩大劳务输出，建筑劳务基地建设得到了长足发展和巩固，建筑劳务经济效益显著。平桥区、商城县、罗山县、潢川县被命名为河南省“建筑之乡”。 **“三刚”--王刚、张清刚、魏青刚都是外出建筑劳 务队伍中的精英代表人物。20xx年全市外出施工企业80个（次），建筑劳务输出人员30余万人，其中，成建制建筑劳务16.4万人，创经济效益18亿元。目前我市在北京、山西、新疆、郑州等地都有建筑施工队伍参与当地建筑工程的施工。市第二建筑安装公司常年在北京的成建制队伍人员达8000多人，承建了一批国家重点工程，曾参与了国家大剧院、“鸟巢”等重点项目建设；**源泰建筑有限公司每年在山西省施工产值在亿元以上；在乌鲁木齐，以市第三建筑安装公司和市安装工程有限公司为代表的成建制的建筑企业达20多家，人员有万人以上。

二、当前制约我市建筑业发展的问题十分突出

我市建筑业企业积极探索了不同的发展道路，创新发展方法，取得了成绩和经验，建筑业在经济总量中的比重逐步增大，但也面临着严峻挑战，尤其是普遍存在的技术力量低，企业创新能力不足，融资渠道狭窄，盈利水平不高，人才资源缺乏等问题，制约着我市建筑业的健康发展。

（一）企业改制力度不大，有待进一步深化。从总体上看，我市建筑企业改革起步晚，改革不到位，产权过于分散，计划经济体制延续下来的勘察、设计、施工运营过程相互分割的管理体制和运营模式还没有彻底转变，还没有形成规范的法人治理结构。企业改制成本高，大量的资金用于职工身份置换等，资金严重不足，资产负债率高，资本积累成为制约企业扩展市场，发展壮大的瓶颈。市建委直属的两个大型国有企业，旧体制下积累起来的深层次矛盾无法从根本上解决，企业决策机制、激励机制、分配机制方面的问题比较突出，产权改革很难到位，改制难已经成为企业生存发展的严重障碍。

（二）建筑市场秩序不够规范，公平竞争机制有待完善。近年来，国家、省、市出台了一大批法律法规和规范性文件，对规范建筑市场秩序起到了一定的作用。但是这些法规的出台，几乎对建筑企业的各种市场行为都作出了严格的规定，却少有对建设单位市场行为的管理制度，体现了建设单位、施工单位两个建筑市场主体在法律上权利义务的不对等。建筑市场存在着不正当竞争和严重的弄虚作假行为，垫资、压价、拖欠工程款问题尤其突出。工程款垫资已成为建筑市场的普遍现象，不垫就揽接不到工程，建筑企业发展、生存就会受到严重威胁。施工企业在投标前被要求缴纳高额保证金也成为一种变相垫资。压价，有很多建设单位避开监督，在签订正式合同背后与施工企业又补签“黑白合同”或“阴阳合同”，要求施工企业同意其提出的不平等条款，在中标价的基础上大幅让利，否则就将建筑企业排斥在外。拖欠工程款，当前对于建筑企业拖欠农民工工资有着强硬的制约手段和处罚措施，但对于其源头建设单位拖欠工程款却没有较好的约束办法和清欠措施，这也是一种不公平。由于建设方工程款不到位而引发的的拖欠农民工工资时有发生，甚至影响到社会稳定。

（三）建筑业从业人员整体素质较低，人才缺失严重，创新能力不强。人才是企业的生命，是提高企业核心竞争力的关键因素。我市建筑企业人才理念不强，企业决策层、管理层、操作层都不同程度存在缺乏人才的问题。既懂技术、又会管理的复合型专业人才少，尤其从今年起执行注册建造师执业资格制度，原有的项目经理文化水平普遍较低，已经适应不了新的机制，完全掌握现代化企业管理水平的凤毛麒角，没有形成一支真正的企业家队伍。大量的农民工长期游离于企业之间，没有接受系统的培养。企业人才流失的现象严重，很多企业培养的人才，一旦成材，就会另谋高就，留不住人才。企业科技投入少，科技进步慢，技术创新能力弱，新技术、新工艺、新机具推广力度不大，技术水平较低，企业信息化水平低，管理水平不高。建筑能耗总量大，行业增长方式仍是外延型、粗放型增长方式，难以适应可持续性发展要求。

（四）建筑企业负担过重，环境不宽松。重复纳税，企业按工程总造价的3.3%缴纳营业税后，在购买材料、设备时还要缴纳相关税费，对总承包企业和劳务企业之间重复征收营业税。收费项目名目繁多，建筑企业上交的各种费用多达20余种，有的属于乱收费，有的不据实收费。有企业统计，企业纳税之外的各种缴费支出占到项目造价的2%到2.5%左右，这些缴费都没有计入造价，不仅增加了企业负担，更影响了企业的资本积累，影响到企业对生产、科技、安全等方面的投入，制约了企业的发展。

（五）建筑企业资质等级偏低，缺乏带动性的龙头企业和骨干企业。河南省建筑骨干企业名单中，我市没有一家上榜。建筑行业结构虽经调整，但企业资质水平低、缺乏竞争力的状况没有根本改变。企业数量虽多，而实力偏弱，大而不强、小而不专。企业升级难，硬件如资本积累、人才资源、经营业绩达标难，软件的达标更难，职称评审门槛高，企业技术人员的职称按照现有的职称评审办法，企业中能获得中级以上职称的人员寥寥无几。

（六）建筑业的支柱产业地位没得到应有的重视，政策扶持力度不大。建筑业关联度高，能带动50多个行业，对相关行业的带动系数为1：176，能吸纳大批农村富余劳动力，推动城乡经济发展等。社会各界对建筑业是支柱产业和富民工程已形成共识，但是对建筑业缺乏强有力的政策扶持。扶持政策始终不能到位，有的只是口头支持，精神鼓励，实际的政策扶持措施很少。社会上对建筑业也存在诸多偏见，把建筑企业法人代表和项目经理统统称为“包工头”、“黑老板”，职工则称为“农民工”，社会地位低下，形象不佳。

三、做大做强建筑业支柱产业的对策和建议

在新形势下，应以科学发展观为指导，加快做大做强建筑业支柱产业，使建筑业对破解当前面临突出的“就业”、“三农”、扩大内需等问题，促进城乡协调发展，加快转移农村剩余劳动力和增加农民收入，推进城市化和建设社会主义新农村，拉动经济增长等方面发挥其重要而应有的作用。

（一）切实把建筑业放到支柱产业的位置。长期以来，中小建筑企业这个群体很大程度上未得到应有的关注和重视，甚至被“边缘化”，任其自生自灭。政府应把建筑业切实放到支柱产业的位置，将做大做强建筑业纳入国民经济和社会发展规划，进行通盘考虑，整合各种资源，齐抓共管，出台相关扶持政策，抓紧培育和完善建筑生产要素市场体系，进一步规范建筑市场秩序，加强对产业结构调整、优化和企业改革的指导，对人才教育培训、科技创新、发展环境给予政策倾斜，大力扶持企业发展，尽快促成做大做强，以充分发挥建筑业的支柱产业作用。

（二）加快调整优化产业结构，积极引导和支持企业优化重组。鼓励建筑企业不断适应时展的新要求，科学地制定出适合自身长期发展的经营战略，着力打造企业的核心竞争力，通过企业自身优势和占有市场份额，实施以专补缺，以小补大，专精制胜的发展战略。一是积极实施大建筑业战略，着力进行经营结构调整，鼓励建筑企业向房地产开发、物业管理、建材生产经营和其它新兴三产行业渗透，延伸产业链，推进建筑业由单一经营向多元化经营转变。二是按照“扶优扶强”原则，培育和打造建筑业龙头企业和企业集团。建筑业的竞争越来越表现为大企业、大集团之间的竞争，我市要加大对具有一、二级总承包资质企业的扶持力度，尽快催生一批更高资质等级的建筑企业，鼓励企业以资产为纽带，通过兼并重组，内引外联等多种形式实现强强联合，打造**建筑业“航空母舰”。三是要按照“做专做精”原则，合理发展专业承包企业，优先发展产品附加值和技术含量高的专业承包企业，引导和支持中小建筑业企业向专业化、技术型方向发展；四是要大力发展劳务分包企业，支持劳务输出量大的县区和大中型企业设立劳务基地。

（三）优化建筑市场环境，促进我市企业发展壮大。从目前建筑业现状来看，建筑市场秩序、队伍管理、质量安全监管、建筑工人的权益保障，以及管理体制等方面还存在诸多问题和矛盾。政府对于建筑业的领导，只能加强，不能削弱。当务之急是切实贯彻落实建设法律法规和政策，加快完善建筑市场制度建设，加强建筑市场规范和监管。加大执法力度，认真解决工程项目招投标和建设中的垫资、拖欠工程款、转包、乱挂靠、“阴阳合同”、“恶性竞标”等问题。完善激励机制，严格市场准入和清出，加快建筑企业信用体系建设，建立健全安全生产工程投标担保、支付担保、履行担保等制度，建立健全失信惩戒机制。进一步健全劳动合同、工资支付保障、工资支付监管等制度。加强外进队伍管理，完善外进企业管理办法，落实外地施工企业、监理招标企业进入**市场备案登记制度。加强行业统一监管，将所有开发区、管理区、工业园区的建设工程统一纳入建设行政主管部门的行业监管。

（四）加强建筑业人才队伍建设，提高建筑业科技水平。建筑企业提高核心竞争力，关键在于人才。科技兴建，以人为本，是企业任何时候都不能忽视的头等大事。我市建筑业企业必须建立科学的用人机制，大力培训人才，不断优化人才资源的配置与组合，实施人才发展战略。对内要因企制宜加强人才培养与启用，对有发展潜力的员工进行在职培训，有条件的可以送到专业院校和大公司的项目上培训；对外加大投入力度，高薪引聘，为我所用，尽快解决各类专业高级人才的馈乏问题，把培养和造就一批高层次企业专家作为一项长期的战略任务切实抓好，以人才更新迅速改变企业面貌。要放开眼光、讲求长远，站在全建筑行业的角度来统筹考虑人才的培养问题，不能因出现人才流失的现象而因噎废食，放弃对人才的培养。科学技术是第一生产力。政府应重点扶持和鼓励建筑节能环保方面的新技术、新工艺、新材料、新设备的研发和推广应用，以推进十项新技术为核心，把技术创新水平列为评优创先的重要指标，加大科技投入，促使企业用知识和科技的不断更新提高竞争力。

（五）切实减轻建筑企业的负担，为建筑企业营造宽松的发展环境。全社会都应来帮助解决影响建筑企业发展中存在的问题，为其提高生存、发展、创新和竞争能力营造良好的环境。建议对涉及建筑业的收费项目应予进行清理，调整部分征收对象，做到合法合情合理收费，下决心砍掉不合理的乱收费项目。合理确定建筑业税负，避免对专业承包和劳务分包企业营业税的重复征收，对现行建筑业企业核定所得税应税所得率适当给予照顾，对新建劳务企业三年内免征营业税。把建筑企业与工业企业同样对待，享受省、市有关信贷、科技创新、人才培养、农民工培训、设备更新和“走出去”等方面的各项优惠政策。

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本实施方案。

一、政府信息公开工作的指导思想、基本原则、实施范围、工作目标

（一）指导思想。以党的*大精神为指导，以法律、法规和行政规章为依据，以为民、便民、利民为宗旨，以增加行政活动透明度、增强信息对称性、规范行政行为、优化发展环境为目标，深入落实科学发展观，按照“公开为原则，不公开为例外”的总体要求，充分发挥政府信息资源指导、沟通和服务功能，保障人民群众的知情权、监督权和参与权，努力建设法治政府、服务政府、责任政府、廉洁政府，促进我县经济社会各项事业又好又快发展。

（二）基本原则。1、坚持“依法公开、不公开为例外”的原则。除以下信息外的政府信息都必须公开：国家秘密；商业秘密及个人隐私；政府机关作出具体行政行为之前，公开后可能影响国家利益、公共利益和执法活动的政府信息；法律法规规定免予公开的其他政府信息。其中，政府信息中含有免予公开的内容，但能够区分处理的，应当公开可公开的内容。2、坚持“主动公开和依申请公开相结合”的原则。3、坚持“公平、公正、合法、真实、便民、及时”的原则。4、坚持“谁制作、谁审查、谁负责”的原则。

（三）实施主体。行政机关；法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。

（四）工作目标。以县政府门户网“中国*”为依托，在全县建立县、乡两级联动政府信息公开网络，建设“政府信息透明公开，群众查询方便快捷”的全省一流的政府信息公开体系。

二、政府信息公开的主要内容和形式

（一）公开的内容

1、县人民政府及其部门重点公开内容包括15类：

（1）规范性文件；

（2）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；

（3）国民经济和社会发展统计信息；

（4）财政预算、决算报告；

（5）行政事业性收费的项目、依据、标准；

（6）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；

（7）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；

（8）重大建设项目的批准和实施情况；

（9）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；

（10）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；

（11）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况;

（12）城乡建设和管理的重大事项；

（13）社会公益事业建设情况；

（14）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；

（15）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。

乡镇人民政府（农场管委、管区管委）重点公开内容包括8类：

（1）贯彻落实国家关于农村工作政策的情况;

（2）财政收支、各类专项资金的管理和使用情况；

（3）乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况；

（4）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；

（5）乡镇（农场、管区）的债权债务、筹资筹劳情况；

（6）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况；

（7）乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况；

（8）执行计划生育政策的情况。

（二）公开的形式

1、通过政府公报、政府网站、新闻会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。

2、在档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。

3、行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。

4、以“中国*”为核心的县政府网站体系是全县政府信息公开的第一平台。各级政府网站要成为政府信息公开的第一平台。各乡镇政府、农场管委、管区管委和政府各部门网站都要开设政府信息公开专栏，与“中国*”政府门户网站实现畅通链接，并设立政府信息公开意见箱，及时听取公众对政府信息公开工作的意见和建议。

5、开通政府信息公开和监督举报热线。

6、其他便于公众及时准确获取政府信息的有效形式。

三、建立健全相关配套制度

建立科学高效的政府信息公开工作制度和措施，是确保政府信息公开工作依法、有序进行的保证。各乡镇政府、农场管委、管区管委和政府各部门要积极探索重点建立健全9项制度：

1、建立政府信息主动公开工作制度，明确职责、程序、公开方式和时限要求。

2、制定依申请公开政府信息的工作程序，明确申请的受理、审查、处理、答复等各个环节的具体要求，有效保障申请人的合法权益，维护政府信息公开工作秩序。

3、建立健全政府信息协调制度。行政机关政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关的政府信息准确一致。行政机关政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得。

4、健全政府新闻和新闻发言人制度，增强政府信息的主动性和权威性。

5、建立健全政府信息保密审查机制，明确审查的程序和责任。

6、建立健全政府信息公开工作考核制度，定期对政府信息公开工作进行考核。

7、建立健全政府信息公开工作社会评议制度，定期对政府信息公开工作进行评议。

8、建立健全政府信息公开工作责任追究制度。

9、建立健全政府信息公开工作年度报告制度。在每年3月31

日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。

四、实施步骤

为了保证各项工作任务的顺利进行，实施工作分以下几个阶

段进行：

（一）宣传培训阶段（*年3月10日前）

县、乡两级分别成立信息公开工作办事机构，配备工作人员，

制定实施方案和培训计划，并组织多层次的培训辅导活动。新闻媒体要在全县范围内开展一次《条例》宣传活动，营造良好的舆论氛围。

（二）指南和目录编制阶段（*年3月10日—3月31日）

各级各部门对公开内容进行认真梳理，准确界定政府信息公开的范围和内容，区分应主动公开和依申请公开的政府信息。具有行业管理职能的行政机关要指导本系统具有公共管理职能的社会组织和教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等公共企事业单位做好信息清理工作。依照《条例》规定认真编制《政府信息公开目录》（以下称《目录》）和《政府信息公开指南》（以下称《指南》），并报送同级政府法制机构、保密机构审核确定。3月20日前，完成所有《目录》和《指南》编制审核工作，3月底前通过网站（网页）和专门场所进行公开。

（三）全面开展阶段（*年4月1日—4月30日）

充实完善政府信息公开指南和目录，总结政府信息公开情况，通过网络、公开栏、新闻媒体等形式，对社会进行公开，切实保证公开内容的全面、真实，公开形式的合法、便捷。

（四）规范运行阶段（*年5月以后）

进一步充实政府信息公开内容，做好公开信息的更新和维护工作，完善公开形式，提高公开效果。

五、组织保障及责任分工

县政务公开暨行政权力公开透明运行工作领导小组办公室（设在县监察局）为我县政府信息公开工作的主管部门，负责全县政府信息公开工作的推进、指导、协调、监督工作。为加强组织协调，成立县政府信息公开工作协调推进领导小组。县政府副县长张振来为协调推进领导小组组长，成员由县政府办公室、县监察局、县政府法制办公室、县保密办、县财政局、县档案局、县广播电视局等部门的主管领导组成。主要任务是制定贯彻《条例》的实施意见，承办县本级行政机关的政府信息公开事宜；不定期召开会议，对推进政府信息公开工作进行动员和安排布置，对需要协调解决的问题进行研究。

县政府法制办公室负责《目录》、《指南》示范文本的制定并组织《条例》教育培训工作。3月10日前，制定出《目录》、《指南》示范文本，并按照“分级培训、突出重点”的原则，完成对各乡镇政府、农场管委、管区管委和县政府各部门主管领导干部及工作人员的培训。

县政府办公室负责编制政府信息公开指南、公开目录。3月20日前，完成本届政府产生的政府信息的全面梳理工作，编制完成政府信息公开指南和公开目录。

县政府办公室信息办负责“中国*”网站中政府信息公开专栏的设计及上报政府信息公开指南和公开目录的网上录入、公开工作。3月10日前，完成门户网站政府信息公开专栏的设计调试工作，并开设政府信息公开意见箱。从3月份开始，采取边审核、边录入的方式，将编制完成的政府信息公开指南和公开目录在“中国*”政府网站上进行公开，确保3月底前全部录入完成，并对外公开。

县监察局负责全县政府信息公开工作的推进、指导、协调、监督检查。3月底前，对全县各级行政机关《条例》实施准备工作进行一次全面检查。4月至5月，采取定期检查、不定期抽查的方式，对全县政府信息公开工作开展情况进行督查。

县保密办负责政府信息的审核工作。3月20日前，完成对所有上报信息的审核，特别是信息的审核把关工作。

县广播电视局负责《条例》的宣传工作。按照《实施方案》的阶段性要求，拟订《条例》宣传工作方案，集中开展《条例》的宣传工作，为《条例》实施营造良好的舆论氛围。

县财政局负责政府信息公开的经费保障工作。

六、工作要求

（一）抓紧完善工作机制，建立工作机构。为确保各项任务落到实处，要按照“归口负责办理”的原则，各乡镇政府、管区管委、农场管委要按照要求，设立相应的工作机构，负责本地政府信息公开工作的实施。县政府各部门、各单位要建立“主要领导亲自抓，分管领导具体抓，层层抓落实”的工作机制，确定专门机构和工作人员负责此项工作。各级各部门要在3月15日前将政府信息主管部门和部门负责日常工作机构的名称、负责人、联系人、联系电话报县政务公开暨行政权力公开透明运行领导小组办公室和县政府法制办公室。