公共管理学的特征范文

导语：如何才能写好一篇公共管理学的特征，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

2005年，中国青少年研究中心与全国少工委办公室联合开展了中国少年儿童发展状况调查。内容涉及少年儿童的心理、价值观、学习、闲暇、消费、媒介接触、亲子关系、同伴关系、师生关系、少先队组织、儿童权利等。调查对象是全国10个省、自治区(分别是：广东、福建、山东、广西、吉林、湖南、安徽、河南、四川、贵州)46个区县184所中小学校的5000多名小学一年级至初中三年级的学生(年龄在6岁至15岁之间)，其中，男生占47.8％，女生占52.2％。这些孩子几乎都属于“90后”。也就是说，本次调查实际上是对“90后”一代状况的了解。

调查表明：“90后”一代总体来说具有九大特征：充满自信同时较为脆弱，富有理想同时不甘平凡，重视维权同时又时常受限，消费自主同时习惯攀比，渴望同伴友谊同时与父母择友标准不一，喜欢学习同时负担较重，主动使用媒介同时容易失控，亲子关系缓和同时沟通不畅，亲近教师同时对教师要求偏高。“90后”一代正处于人生成长的最关键时期，只有顺应他们的发展特征和需求，学校管理才能有效促进少年儿童的全面发展。

我们也同时将2005年的这次调查与1999年的调查进行了对比研究。2005年调查的对象、内容、方法与1999年的调查大体一致。

“90后”特征之一：充满自信同时较为脆弱

研究发现：多数少年儿童能够正确认识自我，对自我有较高的接纳度，尤其是在个人的相貌和体形方面(1999年为74.0％，2005年为82.1％)、健康状况方面(1999年为80.5％，2005年为83.1％)和性格方面(1999年为71.3％，2005年为76.9％)，接纳度的提高幅度较大。美中不足的是，对比数字显示，少年儿童对自己的学习状况接纳程度并没有提高，反而略有下降。这可能与当前儿童的学习压力较大、竞争激烈有关，也可能与成人社会对少年儿童的高期望有关，这些压力使得他们不敢轻易对自己的学习状况满意。

自我接纳程度提高，还表现为当代少年儿童更加认可自己在社会生活中的价值，对自我发展充满期望。认为自己在社会生活中能够起到作用的少年儿童，1999年为66.0％，2005年为68.1％；对未来充满信心的少年儿童，1999年为66.0％，2005年为78.6％。

尽管多数少年儿童情绪稳定，积极乐观，但现实生活中仍有一部分少年儿童情感脆弱，整日被焦虑、抑郁、烦躁、痛苦的情绪控制，难以轻松快乐地生活。调查发现：有19.2％的少年儿童“感到抑郁的时候比较多或非常多”。在抑郁体验上，也存在一定的差异，初中生的比例(16.7％)要高于小学生(12.7％)。此外，还有29.9％的少年儿童认为，自己“感到烦躁的时候比较多或非常多”；有28.9％的少年儿童表示，“感到苦恼的时候比较多或非常多”；有18.2％的少年儿童表示，“感到痛苦的时候比较多或非常多”；有23.4％的少年儿童表示，“感到伤心的时候比较多或非常多”。由此可见，今天的孩子生活条件好了，物质生活丰富了，但其中的一些人生活得并不快乐。

启示：学生需要心理关怀。虽然从整体上看，“90后”少年儿童的心理健康状况是好的，但由于我国中小学生的基数较大，所以，即使心理状态不良的检出率仅为百分之几，也应该成为特别值得关注的问题。因此，学校应广泛关注少年儿童的心理状况，认真开展心理健康教育。诸如设置心理指导课程、利用各种活动培养学生坚强的意志品质和抗挫折能力、开设心理咨询室或心理咨询热线等，都是当前学校教育必不可少的工作。

“90后”特征之二：富有理想同时不甘平凡

当代少年儿童的价值观有着鲜明的时代特征。从少年儿童对道德价值认同度、人生幸福观和人生职业理想观等方面看，少年儿童价值观的突出特点是：传统价值观与现代价值观共生，个人价值与社会价值并重，多种价值交织并存，体现了价值观的多元化、职业理想的多样化。

在道德价值认同方面，调查显示，少年儿童认同度最高的前5项依次是：善良(75.8％)、诚实(52.8％)、勇敢(49.0％)、守信(31.9％)和孝敬(31.1％)。认同度较高的5项是：谦虚(31.1％)、勤劳(30.8％)、自信(29.2％)、正直(22.6％)和宽容(20.5％)。认同度较低的5项是认真(19.3％)、无私(18.7％)、责任感(16.2％)、节约(15.6％)和公正(8.4％)。认同度最低的5项是：进取(6.2％)、合作(5.6％)、独立性(5.4％)、敬业(2.7％)和守时(1.9％)。可见，少年儿童的价值观总体上与传统道德价值观和社会主流道德价值观趋于一致。这表明：当代少年儿童的价值取向呈现多样化的特点，他们高度认可传统的基本道德价值，也看重当今提倡的现代价值观。

对人生幸福的标准，调查显示，少年儿童最认同的两项是：“有温暖的家”，占53.9％；“有知心朋友”，占36.1％。认同度较高的两项是：“为社会做贡献”，占27.5％；“健康”，占20.1％。比较认同的两项是：“快乐”，占14.9％；“事业成功”，占12.6％。认同度较低的两项是：“自由自在”，占9.4％；“受到尊重”，占6.1％。认同度最低的三项是：“有钱”，占3.5％；“有权有势”，占1.5％；“享受”，占0.7％。这表明，当代少年儿童的人生幸福观呈现多元化的特点，他们对人生幸福的理解既多样，又符合传统观念和当前社会主流观念。这也从一个侧面表明，中华民族注重家庭和朋友的传统观念在当代少年儿童中仍然得到普遍认同。

对社会角色或社会职业，调查显示，少年儿童最喜欢以下3种科学家(46.5％)、教师(36.8％)、医生(34.1％)。其次排序为：歌星(27.5％)、文学家(26.6％)、航天员(24.6％)、律师(24.2％)、影视明星(24.1％)、企业家或老板(22.9％)、电视节目主持人(22.7％)、军人(21.2％)、新闻记者(20.9％)、体育明星(15.1％)、政府官员(14.4％)、商人(12.9％)、工人(2.6％)、农民(1.8％)。可见，科学家仍然是少年儿童心目中最理想的社会角色和职业。教师和医生职业，也受到较多少年儿童的喜爱。在现实生活中，一些收入高的热门职业受到不少少年儿童的青睐，比如歌星、影视明星、电视节目主持人等。值得一提的是，航天员也受到了少年儿童的

喜爱，这可能与近年的航天热有关；企业家或老板、商人等也被一定数量的少年儿童喜欢；但向往做工人和农民等普通劳动者的少年儿童仍是少数。

启示：思想道德教育要增强现代价值观的教育。调查数据表明：当代少年儿童的价值观基本是健康的、积极的，但在现代价值观方面还需要做进一步的提升。传统美德教育与现代价值观教育并存，应成为学校思想道德教育的新选择。“蓬生麻中，不扶而直”。学校是德育的重要阵地，学校德育建设要注重涵盖以下三方面的内容：以自强不息为核心的民族精神教育，以爱国奉献为核心的人生理想教育和以进取创新为核心的时代精神教育。

“90后”特征之三：重视维权同时又时常受限

今天的少年儿童开始了解法律与自己权益之间的关系。本次调查显示：有40.7％的中小学生经常用法律武器维护自己的权利，有69.7％的中小学生完全赞成学好法律才能更好地保护自己。

与1999年的调查相比，“90后”有了更强的权利意识，当问及“假如父母或老师翻看了你的日记或信件，你会怎么想”时，有39.1％的人回答“他们侵犯了我的权利，不能这样做”(见表1)。

少年儿童认为这是“侵犯我的权利，不能这样做”的比例随年级升高而逐渐增加；认为“很高兴他们有机会了解我”的比例，随年级升高而逐渐下降(见图1)。

少先队作为全国性少年儿童的群众组织，近年来也在不断地发展和完善。数据显示，有超过93％的少年儿童表示：自己加入了所在地的少先队组织。加入少先队时的年龄主要集中在6岁至8岁，占79.4％。

数据还显示：少先队民主生活制度近年来越来越健全，少先队小干部由队员民主选举产生的比例越来越高。学生的民主意识不断提高，民主生活习惯逐步养成。其中，59.0％的少年儿童表示自己所在班级的少先队干部由“队员或同学选举”产生，4.6％的人表示由队员轮流担任。值得注意和应当努力改进的是，仍有34.6％表示队干部由“老师或辅导员任命”，这显然不符合少先队的组织原则，也与少年儿童较高的参与积极性有较大差距。调查显示：少年儿童普遍愿意通过竞选担任少先队干部，其中55.4％的人表示“非常愿意”参加队干部的竞选，24.5％表示“比较愿意”，只有10.0％的人表示“不太愿意”。参与的积极性在低年级儿童中表现更为突出：小学一至三年级中表示愿意参加竞选的比例超过85％，初一到初三表示愿意参加竞选的比例为64％。

此外，少年儿童对少先队组织的建设和发展非常关心，对组织活动的开展积极发表意见，体现了良好的主人翁意识和责任意识。数据显示：79.3％的少年儿童表示“我是少先队的一员，有义务为少先队的发展积极表达自己的意见”，且年级越高表达自己意见的意识越强(小学一到三年级为66.7％，四至六年级为83.4％)。

启示：把话语权还给学生。由于儿童处于弱势地位，所以成人往往把自己的意志和价值标准强加给儿童，儿童生来就具有的尊严和价值感被忽视，儿童的愿望和需求没被真正关注。其中，最易被忽视的就是儿童的话语权。儿童权利的维护任重道远，对此，学校负有不可推卸的义务与责任。

“90后”特征之四：消费自主同时习惯攀比

“90后”的生活水平较高，主要表现为他们的零花钱、压岁钱、存款额较以前的儿童显著增加，拥有的物品更加丰富，高档消费品拥有率有所提高，消费更加自主和理性。

调查显示：与1999年的调查相比，“90后”的孩子每周能够自己支配的钱不再是几元，更多的是10元以上(见图2)。52.3％的少年儿童有自己的存款。研究发现，“90后”的孩子消费行为更加理性。对于自己掌握的钱，他们大多用来购买文具、课外书刊等(82.5％)，其次是买零食(32.9％)、捐助给需要帮助的人(32.1％)、给长辈买东西(24.6％)、存入银行(17.8％)、给同学买礼物(17.8％)等。

存款的使用意向也说明了少年儿童在消费行为方面的变化。统计得知：在学生中，59.7％的人想用存款买学习用品，41.2％的人希望用来交上学的杂费，18.5％的人希望将存款用来给长辈买东西。其余依次是用来捐款(15.5％)、自己长大独立后使用(15.2％)、买自己喜欢的衣服(8.3％)、外出旅游(4.8％)、用来请客吃饭和买礼品(1.5％)。与1999年的调查相比，“90后”孩子在买衣服、旅游、请客吃饭等方面的选择意向均有所下降。可见，他们大多知道将存款用在有益的方面。

在如何支配零花钱方面，少年儿童获得了更大的自由。他们不再像过去那样什么都听父母的。经常“自己想怎么花就怎么花”，1999年的选择率为8.8％，2005年为14.3％；“有时候征得父母的同意”，1999年的选择率为51.6％，2005年为54.7％；“完全听父母的”选择率下降，1999年为39.6％，2005年为31.0％。

这说明，少年儿童在家庭中自主消费的地位越来越高。他们不再像过去那样听从父母摆布――买什么就穿什么、给什么就用什么。同时，对于家庭的整体消费，他们也具有较大的影响力。父母买电脑、电视等用品时，往往也要听取孩子的意见，这也说明成年人对孩子的管教方式更加民主。

课题组对少年儿童的消费观念进行了调查。结果发现，他们在消费观念上基本符合社会主流价值及期望。多数人赞同“父母赚钱不容易”、“应该多存钱”、“买东西要以实用为主”等想法。在金钱的使用方面，他们反对“花钱是个人的自由”，认为应该跟父母商量。同时，他们还反对“一个人花得起大钱才有面子”、“有钱就能办到一切”等看法。

尽管多数孩子都认为父母赚钱不容易，但高消费、攀比消费、盲目消费、追求名牌等消费行为依然在一部分少年儿童中存在。拥有上百元的衣服和鞋已极为普遍。尽管有的学生因家庭条件所限，消费档次稍低一些，但其消费总额在家庭支出中的比例普遍偏高。调查还发现：61.52％学生购物时关注名牌。

启示：把缺的课补上。当代许多少年儿童因为不具备科学的理财观念，缺乏基本的理财知识、技能和习惯，导致消费观念和消费行为不当。当今的学校和家庭很少有针对性地对儿童进行切实、持久、系统的理财教育。培养他们合理适度的理财意识，形成勤俭节约的好习惯，是理财教育的重要内容。建议学校在校本课程中，酌情加入理财教育板块。

“90后”特征之五：渴望同伴友谊同时与父母择友标准不一

少年儿童喜欢与同龄伙伴

交往，同龄伙伴在少年儿童的生活中占有重要的地位。调查显示：有81.2％的少年儿童认为，自己的好朋友主要是同学或同龄伙伴，这一比例远远高于选择母亲(51.2％)、父亲(46.7％)、老师(32.5％)、祖父母或外祖父母(31.2％)等成年人的比例。而且，无论是小学低年级学生还是初中学生，将同学和同龄伙伴选为好朋友的比例，都高于选择其他人的比例，这一结果与1999年的调查结果大致相同。这说明：同龄伙伴在少年儿童的心目中始终处于重要位置，是他们最乐于交往的对象。

对不同年龄少年儿童的比较发现，同龄伙伴关系随着年龄的增长越来越重要。在小学低年级，将同学或同龄伙伴选为好朋友的比例为67.1％；到小学高年级，比例增长到86.2％；在初中阶段，比例达到89.4％。

同龄伙伴是少年儿童最主要的陪伴者。在被问到“在空闲时间，你和谁在一起的时间最长”时，有38.2％的少年儿童选择了同学或同龄伙伴，排在各选项的第一位。排在第二位的是母亲(22.6％)，第三位是兄弟姐妹(18.7％)。随着年龄的增长，少年儿童与同伴在一起的时间越来越多。选择在空闲时间与同伴或同龄伙伴在一起的，小学低年级学生为22.2％，小学高年级学生为37.7％；而在初中阶段，这一比例上升到52.2％。

对于初中生而言，同龄伙伴还是最主要的秘密分享者、最重要的情感支持者和价值增进源。数据显示：有45.0％的初中生表示，“内心的秘密，最愿意告诉同学或同龄伙伴”；有42.0％的初中生认为“心情不好时，同学或同龄伙伴最能理解、安慰自己”；有35.1％的少年儿童表示，“遇到难解决的问题，最愿意向同学或同龄伙伴求助”；有28.7％的初中生认为，“同学或同龄伙伴最尊重自己，让自己感到自信”。在以上4个方面，初中生选择同学或同龄伙伴的比例，均高于选择其他人，排在第一位。这表明，随着年龄的增长，尤其是进入青春期以后，同学和同龄伙伴成为少年儿童寻求支持的最主要的对象。

篇2

公共管理的学科体系建设在我国经历的时间不长,各学派和各高校在理论上和实践中存在一定的差别。目前,学术界对于公共管理学科体系的设置有一定的分歧,原因之一是,按照我国目前研究生专业目录(1997年),公共管理一级学科下设:行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理等5个二级学科。在本科专业目录中则是行政管理、劳动与社会保障、土地管理、公共事务管理等4个二级学科。公共管理一级学科的研究生教育设置10个二级学科,即行政管理、非营利组织、公共政策、公共财政等。在10个二级学科的基础上还可以设置三级学科的研究方向。[3]这两个专业目录有相同部分,也有不同部分,其差异并没有得到很好的解释。在教学实践中,教师们也感到上述专业目录没有能全面、准确地覆盖公共管理领域。有学者在宏观视野中阐述了公共管理应涵盖的学科范围,公共管理领域可以对行政管理、非营利组织、公共政策、公共人力资源管理、国民经济管理、社会发展管理等,依此来设置二级学科。[4]有的学者站在更高的视野探讨公共管理学科体系的设置,公共绩效应该成为公共管理的目标导向,成为公共管理学科体系的构架基石。与传统的行政管理相比,公共管理更加凸显管理性色彩,在运作机制方面,有两个明显特征:其一是重视管理方法与技术,其二是突出应用性和回应性。学科设置应遵循此方向去设置。[5]作为一级学科的公共管理学,其研究对象和范畴可以划分为三个层次:政府自身的运作和管理;政府对社会不同领域的管理(部门公共政策和管制);非政府公共部门的内部运作和管理(如学校和医院的内部管理)。……公共管理二级学科之间缺乏有机的内在联系,主要表现在教育经济与管理、社会保障、公共卫生管理、土地资源四个学科上。这些学科划分的基础是横向的领域分工,相互之间在研究对象上的区别是比较明显的,且原来就分属不同的一级学科。[6]有学者则认为,不应仅从管理学视角去探讨公共管理学科体系的设置,更应从源头去探讨,因为管理学是从经济学分离出去的,所以,应该双管齐下,从管理学与经济学两维视角去探讨公共管理学科体系的设置。[7]争论的存在说明中国公共管理学科的设置和理论支撑需要厘清,这有利于公共管理学科的发展与政府工作绩效的提升。中国行政学及公共管理学在其发展进程中也存在一些突出的问题:一是对于当代国外的公共部门管理特别是政府管理研究领域的新发展、新趋势和新成就跟踪不够,对国外这一领域的新理论、新方法和新技术的引进、消化和吸收亟待加强;国内现有的行政学的学科理论体系(特别是教学体系)较为陈旧、单一和狭窄,大部分教科书的理论体系及内容基本上停留在西方20世纪70年代以前的水平上,未能充分体现和吸收当代国外公共管理领域所取得的新成就。二是行政学的研究缺乏开阔的视野,学术基础不牢,既未能反映政府管理领域的新变化,将其他国家机关(立法、司法机关)和非政府公共部门的公共管理活动纳入自己的研究范围,又未能顺应当代科学技术尤其是社会科学发展的交叉、综合和整体化趋势,充分吸收相近学科尤其是当代经济学、工商管理学、政治学和政策分析等学科的新理论和方法成果。它不能突破以往的眼界,在主题上创新,在范围上拓宽和在基础上打牢。三是行政学的理论研究落后于现实的政府管理实践,尤其是缺乏对市场经济条件下政府管理的重大实践问题以及当代国外公共管理的实践加以深入的研究,行政学的应用性、现实性和生命力不强。[8]受单一行政学的影响,我国公共管理学未能跟踪西方学术前沿,也没有如实反映国内政府运作现状,更没有与社会科学的全面发展相适应,因此,应借助新公共管理思想,探讨我国公共管理学的学科设置及其相互间的支撑机制。

二、新公共管理理念与实践要求

20世纪80年代中后期在美国出现了一种(新)公共管理运动。这种运动的目标是以政府和其他公共部门管理问题的解决为核心,融合各种学科相关的知识和方法,创立一个公共管理(尤其是政府管理)的新知识框架,以适应当代公共管理实践发展的迫切需要。公共管理学者来自于行政学、经济学、政策分析、组织与管理理论(管理学)等各个学科。公共管理学不仅是一种新的政府管理理论,而且也是一种新的政府管理模式。[2]86西方公共行政学的渊源来自于政治学、法学和财政学等学科,其思想基础则是由伍德罗•威尔逊和马克斯•韦伯等人所奠定的。[9]公共管理学的研究目的就是将管理从混乱和狭隘经验主义的现状中解救出来,使之建立在坚实的科学理论基础知识之上。[10]在新公共管理思想的影响之下,学术界对公共管理学科的认知经历了从传统走向现代的转变。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。[8]73新公共管理认为,那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法,如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有,它们完全可以运用到公有部门的管理中。首先,新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行定位,即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”,社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”。政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的响应力。其次,与传统公共行政只计投入、不计产出不同,新公共管理更加重视政府活动的产出和结果,即重视提供公共服务的效率和质量。最后,与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等。[12]新公共管理理念转向的改变,要求公共管理学科设置需要发生相应的变化,公共管理学唯“行政学化”需要加以改变。政府不再是官僚机构,政府变成了顾客导向的政府;有企业家精神的政府;预防在先、治疗为辅的有预见与前瞻思维的政府;从官僚层级制到参与及团队合作的分权的政府;通过市场杠杆进行改革的市场导向的政府。[13]按照“新公共管理”理论所谓“产业型政府”的解释,政府部门实质上是一个特殊的产业部门。政府部门产生、存在和运转的唯一理由,就在于它要生产或提供通过市场解决不了或解决得不能令人满意的公共物品或服务。新公共管理理念的兴起,智识群体已经意识到了公共管理学科设置需要加以改变,需要突破传统公共行政学的局限,借助经济学、管理学等学科拓宽学科视域,更好地服务于政府和公共管理部门。

篇3

公共行政学与政治学有着千丝万缕的联系。可以说，政治学是其母学科。现代生活中各种各样的情况不断地将官僚体制推上统治过程中的杰出位置……结果，业已成为现代国家主要政策场所的不是政党政治，而是官僚政治。公共行政的首要也是最基本的理论基础是官僚模型。传统的官僚模型始于弗雷德里克•泰勒的科学管理。它强调以机械的控制手段来提高效率，利用严格的科学原理进行组织设计与管理，却忽视了对人的关怀。逐渐发展的新官僚模型改进其原有的静态结构研究，形成理性的决策模式。同时，也更关注人的需要，以及非正式组织的作用。公共行政在某种意义上一直又都比政治学的内容要少，因为作为政治学这个母学科的一个子学科，公共行政不仅与其母学科的关系不太融洽，而且它还一直在热切并富有成效地在其他学科中寻找自己的“父学科”。在霍哲等人看来，公共行政=政治+管理。广泛吸收公共选择理论与管理经验的新公共管理运动始于新西兰。它强调将私营部门的管理经验引入公共部门，并充分利用市场的理性选择作用，是一套取自于市场经济和企业管理的价值观，倡导管理的自由化和市场化，并且强调政府应集中力量“掌舵”而非“划桨”。公共管理要求以政治敏锐和公共服务价值观来平衡责任感。作为一个术语，“公共管理”意味着公共政策与行政的会聚，并确认在公共管理中管理与政治两者不可或缺。在公共管理模式中，政治家与经理的关系比以前更有弹性、更为融洽。不仅如此，公共管理的作用范围较之公共行政阶段的官僚体系也更加广泛。但是当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。正是在对新公共管理理论批判的基础上登哈特夫妇提出了公共服务理论。公共服务是一套以公民为中心的理论，它所关注的不是“掌舵”或“划桨”的问题，而是如何提供良好的公共服务，建立一套“明显具有完善整合力和回应力的公共机构”。公共管理要为社会的公共利益服务。政府组织已不在是传统意义上社会资源的提供者或创造者，政府及其公共部门运用公共权力，通过多种机制和方式的灵活运用，提供各种物质形态和非物质形态的公共物品，以不断回应社会公共需求偏好、维护公共利益。同时，作为统一学科的中国公共管理学又具有双重性，不仅体现在其作为学科的研究性，还体现在它是一个“职业的、实务领域的公共行动”。从理论层面来说，公共管理学将公共管理活动作为研究主题，探究如何有效组织公共部门合理配置资源，综合研究各种理论或学派的理想方案并结合社会现实状况，寻找适合本国国情的公共管理路径；在实践意义上，公共管理学又旨在培养高质量的公共管理人才，使其在政府机构、事业单位、非营利组织中能够与所处的政治环境有效沟通并熟练的执行各项政策，运行所处机构。

二、价值基础

选定与夯实合理完备的价值基础是当代中国公共管理学学科建设的津要所在。一方面，公共管理学的学科特色、专业内涵以及发展方向等重大问题，均取决于价值基础的价值结构的合理规划、价值秩序的有效构建；另一方面，合理的价值基础不仅在理论上为公共管理学作为独立的学科存在提供了坚实的合法性、正当性理据，也在实践中成为对公共管理实践做出好坏优劣等评判的基本准绳。考虑到“公共行政是政府的艺术与科学跟管理的艺术与科学的联姻。效率与经济主要属于管理理论的范畴，而社会公平属于政府理论的范畴。”同时，随着公共服务理论的发展，民主参与、公民权也日益成为公共管理学走向成熟的重要理论支柱。因此，公平、民主与效率应当成为当代中国公共管理学的价值基础。进而言之，正如学人江畅所言，“由于人的需要（欲望）所指向的无非是目的和手段，同时只有当一个事物作为目的或手段时它才能成为满足人的需要（欲望）的事物，因而目的和手段对于人都是有价值的，而且对于人而言的所有价值都无非是目的（性）价值和手段（性）价值这两类。”借鉴上述对价值的分类，公平应属公共管理学的目的性价值，而效率则是手段性价值；至于民主，笔者认为兼而有之。首先，公平应当被确立为公共管理学的目的性价值基础。“社会公平强调政府提供服务的平等，强调公共管理者决策和项目执行的责任，强调公共管理的变革，强调对公民需求而非公共组织需求的回应……新公共行政所关注的基本问题之一就是公平的对待公民。社会公平就包括旨在增强这些少数群体政治权力并改进他们经济福祉的一系列活动。”在《正义论》中，罗尔斯针对正义分配提出了著名的“差别原则”，即：“社会的和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益”。诚然，社会公平并不意味着所有的不平等都会消失，但是每个人的基本利益都应该得到起码的尊重与保障。公平价值赋予了公共管理伦理的内容，强调了公共组织提供的服务是面向全体公民的，每个人都应该享受平等的权利。公共管理学研究如何合理有效的配置社会资源，如何为社会提供优质的服务，这与每个公民的切身利益密切相关。其次，民主既是一种手段性价值也是一种目的工具性价值。就前者而言，不论是政治生活还是社会生活，目的都在于追求一种公平、正义、自由、幸福的生活。近千年的人类政治实践历史已经揭示了如下政治学公理，即：相对于其他政治范式，民主是实现优良生活的最有效手段。就后者而言，民主本身已然成为一种可欲的现代生活方式。现代民主生活中所充盈的平等的理念、自由的氛围、尊重的品格、人道的魅力甚至参与的乐趣等待，已经吸引着越来越多的个人与民族矢志不渝地将民主作为上下求索的价值目标。在当代共和主义思潮、尤其是公民资格理论的深度影响下，民主即参与、“民主意味着参与”，已经成为公共管理学学科建设的思想背景。民主价值、公民参与等依然成为作为公共管理理论重要补充的公共服务理论的观念圭臬。因为公共服务中公民参与的初衷是为了通过公民的参与来保障公民享受公共服务的权利。不论是公民参与还是享受公共服务，都是公民权的重要体现。公共服务是政府运用公共资源，根据社会公共需求，为社会福利最大化而提供的社会产品和服务。公民的参与能迅速高效的反应社会需求，从而为政府最大限度的满足社会需求提供有力参数。最后，作为公共管理学的手段性价值，“效率”是一个颇具歧义的概念。通常而言，效率可分为经济与社会两个层面，经济学效率“强调的是以最少投入取得最大产出”；社会性效率“以社会价值观念为目标，规范的予以衡量的效率”。从行政学本身的应用属性来看，对于效率的一定追求有其合理性和必要性，然而由于实际操作中对于“效率至上”原则的过分夸大，原本的“工具合理性”变为追求的最终价值目标。公共管理学在合理吸收西方价值工具的同时也要警惕工具的目的化，尽量规避效率原则的弊端。不可以简单的将绩效作为评判组织优劣的标准，还要防止效率异化而破坏了社会的公平，以致出现公共权力的滥用现象。西方传统的科学管理所追求的效率原则是建立在工具理性的操作程序之上的，而当代社会的公共管理学在研究其效率的同时更应关注“人”———效率的创造者；毕竟，公共管理的最终目的并不是效率，它只是实现目标的手段。中国公共管理学早期深受传统行政学“效率至上”原则影响，提出“效率优先兼顾公平”原则并以此指导社会实践。单纯的追求效率让社会陷入两极分化动荡不安，中国饱尝效率至上之苦。上世纪90年代以来，中国公共管理学进入平稳发展阶段，其价值取向也发生了变化，认识到行政的目的在于更好的服务；亦即，公共管理要为社会的公共利益服务。政府组织有先天的官僚特质，在参与社会利益分配时不仅会降低效率更会损害其公平性，因此公共管理学要做的是建立公正合理的分配秩序，满足公共需求。

三、研究对象

众所周知，确定研究对象不仅是划定学科分类的重要依据，也是界定研究任务、创建学科体系的观念前提。就当代中国公共管理学学科建设而言，确立妥当的研究对象是其立身之本与发展之源。人类是在对利益的不断追求中发展进步的，然而人的社会性又决定人类对于利益的追求不能离开社会，也就是说面临着公共利益的分配。公共管理就是要满足社会需求，合理分配公共利益，最大限度地为社会提供服务。公共管理学以公共部门管理作为研究对象，其核心是政府部门管理。公共利益的现实表现形态是公共资源。政府组织要做的是有效地组织公共资源，使其能够有效增值；合理分配公共资源，使其能够依据社会需求实现资源利用最大化。政府保障对于公共资源的合理分配是满足社会和个人需求的前提。但与此同时也要防止在追逐利益的过程中，对于社会公平与正义的破坏。对于中国来说，政府以官僚组织的形式运行，在官僚体制中人治现象突出缺乏法制规范。同时，臃肿庞大的官僚机构也容易使得信息在收集、传递过程中出现失真，效率低下。这就容易导致政府对于社会需求的变化反映迟缓，也就不可能有效地组织、合理地分配公共资源。权力过分的集中于中央政府，地方政府权力有限。但我们面对的是瞬息万变的21世纪，长长的信息传递链条不仅容易使信息失真，而且往往会错失良机。公共服务理论认为现代政府组织的角色是帮助公民表达并满足他们的利益诉求，而不是“掌舵”。因此，行政机构改革势在必行。“力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉。”这也要求政府组织在进行政策制定、执行时要鼓励公民参与。民主不仅有利于公民的主人公意识、公民精神的培育，也会促进公共资源的合理流动。另一方面，随着公共管理学的推进，公民社会自治网络的形成，公共管理的主体趋向多元化，不仅包涵政府组织也包括为社会公共利益提供服务的非政府组织。非政府组织管理是公民参与社会治理的一条路径，同时非政府组织的参与也是对于政府组织管理的有效制约和监督，对于维护公民权利有重要意义。俞可平先生认为：由民间组织独自行使或他们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理……治理和善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理。当前中国社会非政府组织发展极不健全，原因是多方面的。在中国公共公共管理学未来的发展中，应探究如何应健全法规从制度层面保障非政府组织的合理存在，发挥非政府组织的应有作用。

四、结语

篇4

 

教学理念的转型与教学工具技术的日趋成熟催生了新的教育生命周期。公共管理作为高等教育社会科学领域核心课程也迎来新的机遇和挑战，传统意义的公共管理教学正在接受网络新技术和新理念的冲击。同时，社会各界对教育改革的呼声随之高涨，以“CNKI”网络知识的应运逐渐成为教育领域的关键发力点。

 

1 视域转型：现代教学向传统教学之审视

 

“从世界各国教学发展趋势看，教学、科研、生产呈现一体化，教学与社会生产、生活的联系更加密切。教学交往实践本质观打破了传统教学把教学视为相对于社会的封闭系统，把教学交往局限在师生认知交往、道德交往的狭隘视野，把教学看成是交往世界体系中的有机构成。”[1]教学工具CNKI为引领的学科理论和实践的稳步关系促进了当今教学结构转型，但就传统公共管理学科教学方面依然有其狭隘的方面：

 

1.1 科学主体的局限性

 

公共管理学科是一门综合性的科学，也可以说是一门借来的科学，其内容随着社会生活的复杂化和多样化而不同，更多的内容与社会现实生活紧密相联系在一起，研究视角和研究主题创新也在不断与时俱进，从传统教学的主体和理念出发，“人始终是主体”[2]，通过借助助“课本”这个理论工具，将知识传播给受众。公共管理学这门学科按照其发展来看，该学科是一门实践性极强的学科，理论与现实的有效结合才是学科发展的有利途径，那么由于受到传统科学技术水平的限制，教学主体的单一性自然也就体现出来了。

 

1.2 公共管理学科教学手段的局限性

 

教学手段也是一种课堂活动，而“在实际活动前了解所要从事的操作结构，在头脑中建立起操作活动的定向映像，才有可能在实际活动中定向，即知道做什么和如何去做”[3]教学手段在大学课堂中不仅包括物质化教学手段，也包括非物质化的教学手段，“传道”就是一种典型的教学手段，“授之以鱼，不如授之以渔”也是一种方法与手段的体现。传统教学手段与现代教学手段相比较，前者在教学的过程中注重课堂内“输入式”的教学方式，“启发式”的教学模式欠缺;传统教学手段依赖教材和书面案例进行授课，真正具有影像或视频类社会管理方面的教学手段较少。传统意义上的教学在以“学生”和“课本”作为授课对象的前提下进行，教学手段基本以教师讲授式为主，教师与课本作为教学内容的基本载体。

 

1.3 公共管理学教学目标的局限

 

教学目标是一门学科在发展或讲授的过程中预期要达到的目标，或要实现的分类指标，公共管理学学科的内容要求教师作为授课主体引领学生掌握基础知识，理解课程目标。传统教学目标与现代教学目标的区别在于传统教学目标从课程讲授范围内展开探究，教学目标相对具有一些局限性。教学目标的设定要与接受该课程的对象相匹配，在大学公共管理学科的教育中，教学目标与也是教学主体与客体之间互动的一种意识和行为，通过提高预测、引导、控制学生的行为，特别是采取相应的措施变消极行为积极行为，以实现良好的教学目标[4]。

 

2 CNKI：现代公共管理学科教学工具价值发展的新方向

 

中国知识基础设施工程(CNKI)开启了中国现代化教学与研究的新模式，从知识结构、研究领域、题材类型等方面对我国当前高等学校的教学和科研意义重大。

 

2.1 公共管理内容拐点与CNKI学术趋势

 

2.1.1 公共管理学内容的拐点

 

所谓公共管理学内容的一个“拐点”，是根据其社会发展的需求，公共管理学科的内容更多地将社会实践与现实问题纳入教学体系，在内容上趋于多元化，从传统的纯理论性分析到实证与理论结合的方向发展[5]，例如，现代教学过程中纳入了“社会公共危机管理”、“社会问题热点话题”等，教学内容从公共管理学理论方面产生了新的“拐点”，学科内容更加重视方法在社会实际生活中的应用;关注视角从理论层面转向社会民生领域;公共管理学“拐点”的到来让社会普遍关注的问题与社会矛盾成为一个共同治理的核心，也是在构建一种真正意义上的规范学习与实证学习结合的课堂教学模式。

 

2.1.2 CNKI工具视角公共管理学学科发展趋势

 

教师在理论的基础上要充分借助和利用CNKI提供的相关资源信息，现实教学中存在两个值得注意的方面：课堂教学时间和学生的主动性，因此，要想讲好案例与理论的统一，需要学生提前介入CNKI的相关学习，教师在讲授的过程中先理论，后展示如何利用CNKI搜索相关文献;教师作为课堂“引领者”，通过CNKI工具的展示，让学生学会利用新型网络媒体探究学科发展的最新前沿动态。学生在接受一种新的教学媒介的过程中要有适应过程，CNKI与课堂内容的学习不能仅仅停留在一次课堂内，更不能学生总是在接受传统的教学模式。

 

2.2 CNKI与公共管理学学术热点的关系

 

CNKI的出现为公共管理学学学术热点的探讨与追踪提供了智能化的平台，借助CNKI工具可以满足课堂内各类教学主体对于公共管理学相关内容的需求，包括如何从社会现实的矛盾和问题中寻找问题，如何挖掘当前公共管理学发展中的最新热点问题等。公共管理学教学从时间和内容上都在及时更新和变化，公共管理学所具有的理论价值和实践价值促使其自身不断向前发展，课堂教学内容与形式与该课程的热点问题探讨难以割舍。学术热点问题的追踪为CNKI平台开辟了新的研究视角。

 

3 结语

 

公共管理学课程教学与CNKI现代新型媒介的有效结合是一种价值理性与工具理性的体现。“价值理性引导主体‘做什么’，而‘如何做’，则借助工具理性解决，前者不能代替后者。因为客观事物其规律的存在，不是由人的主观因素规定的。”[6]CNKI教学媒介是社会发展的产物，需要多元主体的共同参与，更多地将学习者的潜力发挥出来。在借助新的教学媒介进行课堂教育的过程中，CNKI更多地为教学主体提供的是一种比较宽泛的视野，追求课堂教学工具理性的最大化，同时也必然要以课堂人文情怀的价值理性作为先导。

篇5

关键词：公共行政 公共管理 新公共行政 经济逻辑化

19世纪中后期，在斯坦因和威尔逊等人的努力下，公共行政学脱离了传统政治学，成为一门独立的学科。而随着20世纪七八十年代的新公共管理活动的展开，公共管理模式又应运而生。至此，公共管理和公共行政作为政府管理（治理）的两种不同形式而存在，也有许多人试图通过其产生和作用时期的不同将它们分开，认为公共管理学是70年代末期以后因为受到公共政策学科范式和工商管理学科范式的影响而在原新公共行政学的基础上形成的[1]，自那时起公共管理学也逐渐成为主流。而随着公共行政研究的停滞和公共管理弊端的逐渐显现，人们更加呼唤一个需要回归政治，需要意识形态化指导的公共管理模式。对于公共行政和公共管理的分析也成为一个基本的研究课题。

1.公共管理学的理论分析

公共管理是注重实际、结果导向的学科，所以其目标归根到底在于能否得到最好的，最有效的结果，这种结果体现在主观和客观等各个方面。但是由于表现形式的匮乏，其最终体现方式往往归于量化标准或投入产出比，是为效率。这种依靠逻辑和量化的效益比较以及对其最大化的追逐正是经济学的诉求，所以公共管理学在发展中逐渐脱离了以政治为基础注重政治意识形态和价值观的公共行政学，转向以理性经济人假设、公共选择理论和交易成本理论等经济学理论为基础的新兴学科，并和主观中立化的管理学结合在一起形成了类似于工商管理的面向政府的管理模式。是一门联系政府工作的具体操作性的学科。

由于公共管理学自身的经济学性质和效率导向，使得它在当今时代面临了诸多问题和挑战，比如回应维持秩序和政府稳定的问题、在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题、促进政府治理有效途径的问题、回应全球化挑战的问题应对越来越多的官僚腐败以及重振公民对政府的信任问题等等[2]。从列举中我们可以发现，除了应对当今时效性的问题和挑战外，这些问题都很大程度上产生于公共管理在政治上的缺陷，而这些对于泛经济化的公共管理学来说，是难以弥补的。这是就更需要公共行政学的帮助。

2.对于公共行政学的再思考

公共行政学则是国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动[3]。根据这一定义可知，公共行政学仍然是以政治学思想为基础的，这在弗雷德里克森等人的新公共行政学中更是有所体现。可以说，西方近代的政治学说，尤其是西方政治学中的国家学说直接为公共行政提供了有关国家权力，民权，民意，政府结构以及政治过程等基本概念和范畴，提供了经典的以理论思辨为特征的研究方法[4]。我们也可以说，公共行政是一门政治性的学科。

可是，随着公共行政学的发展，经济学和效率化的引入使得公共行政学正逐步脱离政治，而即使是弗雷德里克森的新公共行政，也并没有完全否定传统行政学。他认为实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用资源提供更多的或更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平[5]？可见新公共行政是在承认效率的基础上推出公平，批判了逻辑实证主义却没有批判了效率逻辑。其本质上还是通过趋向效率和经济性逻辑的方式逐渐脱离政治性的。

3.效率逻辑影响下公共行政的新方向

通过对新公共行政和新公共管理的理论基础阐述中我们容易发现，两者在发展中都或多或少地受到了西方经济学思想和效率逻辑的影响。公共管理作为以管理为专业，以社会公共事务操作为主要方向的学科，需要融合经济学和效率的思想，以追求经济性效率为目标，以效率上的逻辑来指导操作。而对于新公共行政化的公共行政而言，作为政治学的衍生学科，它不应过多的受到经济学和效率的影响。因为政治普遍流于意识形态，而这不是当今新古典经济学和简单的数字关系所能阐释的，不是可以单纯量化的。

政治虽然在本身上是人类的一种最主要的实践活动，是有价值的。但是“政治领域的理念和一种政治的正义观念本身都是规范性的和道德的理念。这就是说，它们的‘内容是由某些确定的理想、原则和标准所给定的，而这些规范又清晰地表达了某些价值……清晰地表达了某些政治价值’[6]”这说明，政治的价值不是经济化的，更不是逻辑化的，而是意识形态化的。当今逻辑化的思想往往是非此即彼的泛唯物主义思维，而政治则是亦此亦彼的辩证法思维，这就决定政治是难以用逻辑来解释的。

在威尔逊推出行政学时，行政旨在“力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉[7]。”而自他的政治行政二分法受到指责时，所谓的政治和行政都逐渐的偏离了正轨。因为政治行政不可分的思想和行政学作为操作学科的效率取向，使政治和行政这时都因面向操作而与效率挂钩。而对于政治，其意识形态性决定它不能用经济学和数字公式来解释。所以弗雷德里克森对古典行政学的批判在于提出经济和效率并不是核心价值，更不是终极准则。但是，在另一方面，他却主张在政治行政统一的基础上以社会性效率替代经济性效率，这不得不使得政治的社会性目标也成为量化的标准。而由于社会性的主观事物是难以量化的，所以新公共行政的最后取向就只能达到介乎主观和客观标准之间的公平。这样目标结果的量化就使得公共行政难以向其本身的政治学方向靠拢，最终也成为了泛经济化的产物。这在本质上与行政学自身的发展方向是不相符合的。

在此情形下，公共行政逐渐面向事务的操作，并由新公共管理活动发展成为了公共管理学，而公共行政中原有的政治取向由于效率逻辑化的影响而泛操作化。如果说威尔逊和古德诺的政治行政二分中政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执行，那么现在的公共行政，则是介于这两者之间的国家意志在具体操作中的主客观指导，是连接政治和公共管理的桥梁，是将意识形态化的政治具象化并指导具体操作性质的公共管理的学科。

4.公共行政学和公共管理学应该同时存在，同时影响

所以，在此局面下公共行政和公共管理应当去除继承发展的逻辑关系而同时存在，同时对社会事务进行影响。当今的公共管理思想是效率取向，运用于政府具有操作的能效性。而同时，由于公共管理普及而导致的政治性缺陷则需要公共行政学来解决。所以，公共管理学和公共行政学并不是不同时期的事物，而是应该同时存在并同时对社会产生影响。因为他们的手段不同，操作方向不同，所以他们工作主体和受到客体的影响程度都不同。只有两者同时存在，才能同时兼顾政治和社会各个方面的需求。

在具体的操作方向上，政府工作部门和一般的工作部门没有区别，都是处理日常的事务或是遵照上级工作部门的指示进行工作。而政府工作部门之所以称作管理，则是源于其工作主体主观的地位优越性。政府工作部门和普通民众的地位应该是相同的，是面向社会公众进行的公共事务的操作，而这种事务容易产生工作受众对于政府工作部门的服从关系，所以成为公共管理。公共管理在各政府基层机关、许多中层政府和少数上级政府中有所体现。公共管理是对于公共事务的处理，这自然需要结果导向，提升效率，通过效法企业的管理模式，建立面向顾客的政府工作模式。而另一方面，人类自身是社会性的，政治性的，任何人都无法脱离社会而孤立地存在。人类的社会生活总是一种组织性生活，意味着人们无法脱离组织、脱离集体，也就无法脱离公共权力这一组织的共生体[8]。而这里的主体则是公共权力组织的代表，所以仍有许多事务必须与权力和政治相挂钩。由此产生的以权力为核心的政治事务的政策制定和操作才能真正意义上成为行政。

而另一方面，虽然我们认为公共管理模式是有效的，但大多数基层机关直接的实际制约和指示力量却不是它的利益受众（群众和社会团体），而是上级和同级其它政府。而这些机关政府则成为真正意义上的行政机关。行政机关的决策基于社会公共事务的反应，又受到国家政治宏观统筹的作用和影响，以此来指导基层政府机关的公共管理工作。在此基础上，公共行政可以归结为方向性指导的政治化行为，公共管理则是注重操作的泛经济效率化行为，两者相互作用，相互影响。而进行公共管理工作的机关则同时充当着两个功能，即面向社会的操作和服从上级行政的日常工作，面向社会的公共事务处理则为公共管理，而上级政府基于政治意识形态而做的组织，领导和协调工作，则可称之为公共行政。

5.政治行政管理的三分思想

在以上分析下，我们可以认为，公共行政和公共管理到了分道扬镳，各自发展的时候。公共行政学的未来之路，并不在公共管理和治理，而在于面向传统的政治学的回归，以及对于政府和社会管理进行影响。而受到效率取向影响下的公共管理学则变为纯粹的操作性，成为一个脱离公共行政的新学科，继续指导着政治事务的具体操作。所以我们可以认为，根本问题并非政治行政二分，而是行政与管理的二分，是否受到经济和效率取向的影响，意识形态化和实际操作化的差异才是公共行政与公共管理的本质差异。

据此我们发现，威尔逊所提出的政治行政二分类似于我们提到的行政管理二分，而由于后人在批判威尔逊政治行政二分法的同时，将政治和行政同时效率化和经济逻辑化，所以使得其“政治”已经脱离政治学和政治科学的范畴而发展为现在的公共行政，而原本的“行政”继续沿承其实际操作性并发展成为现在的的公共管理，而现在的公共行政，也就逐渐充当了公共管理和传统政治学和政治科学的桥梁。政治科学成为一般政府工作的宏观背景和意识形态；公共行政则成为宏观背景下政治机关和政治性任命官员的决策和宏观事务的计划、组织、领导、协调和控制层面，指导着公共管理的具体操作；而公共管理就成了事务的具体执行层面，这则在事实上成为了政治行政管理三分的局面。

这种政治行政管理三分有利于通过公共行政的桥梁作用来将政治思维实际引入到公共事务的操作和管理中来，而这里的桥梁作用避免了政治和管理，即政治意识形态与具体公共事务执行相互孤立的状态，名为三分，实则使三者联系到了一起，这实质上是对政治行政二分法以及其反对观点的总结。这对维持秩序和政府稳定、维系并发展民主法治社会、重振公民对政府的信心等方面都有较大帮助，并为政府有效的处理公共事务起到保障作用。而在政府的机构组成中，行政也能作为政治权力机关和公共管理机关的中介，为两个机关作用的共同发挥起到更大的效果，更好的优化政府各机构的作用。

参考文献：

[1]张晓磊，杨术《从政治学角度比较公共行政与公共管理》[J]，安徽广播电视大学学报，2006年第2期

[2]参见张成福，党秀云《公共管理学》，中国人民大学出版社，2007年

[3]徐仁璋《公共行政学》，中国财政经济出版社，2002年

[4]高培勇，张康之《公共管理导论》，经济科学出版社，2003年

[5][美]H・乔治・弗雷德里克森，《论新公共行政学》。转引自[美]弗兰克・马里尼编，《论新公共行政学》，钱德勒出版公司，1971年。

[6][美]J・罗尔斯《政治自由主义》，万俊人译，译林出版社，2000年

[7][美]W・威尔逊《行政学研究》，政治科学季刊，1887年第2期

[8]张方华《政治的价值性与政治伦理诉求》[J]，云南社会科学，2009年第1期

篇6

内容摘要:新公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,从而提升政府绩效和公共服务品质、实现公共的福祉与公共利益。本文阐述了“新公共管理”的理论基础、基本特征、实践应用和现阶段的研究状况,以期其对我国公共管理模式提供参考。

关键词:公共管理 新公共管理 公共管理模式 启示

新公共管理的理论基础

自公共行政诞生以来的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪七八十年代,一场声势浩大的新公共管理改革运动,又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政,传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织理论,而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论,这里的经济学主要是指20世纪五六十年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论(包括交易费用理论、委托理论等)。

新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等,但它们都具有大体相同的特征。对于新公共管理的基本定位,学术界存在两大基本分歧,一种观点认为,新公共管理的出现具有库恩在科学革命中提出的“典范”或“范式”意义,是政府管理科学的革命性的变革。另一种观点则认为新公共管理只是“寻求政府良好治理的一种努力”,是多种管理的工具和方法的“交响乐”。

从实践上讲,“新公共管理”是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲,则是基于对传统公共行政模式的考虑,对行政与管理概念的再认识,对公共部门的抨击回应,对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视,以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线,以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨,以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。

新公共管理思想阐释

尽管与传统的公共行政模式相比,新公共管理适合于发达国家,但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系,那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比,不发达国家在采用时就会受到限制。发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式,因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇佣。即使在最贫穷的国家,官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。

有人认为,新公共管理改革同样适用于发展中国家,这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张,“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信,基本原则对每一个国家都是适用的” 。另一方面,米诺格认为,“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效” 。然而,与把新公共管理排除在发展中国家之外相反,更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程,包括国家作用的变化,在这种变化中,政府和私营部门进行合作,促进政府建立市场。在一些领域,政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效,通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候,都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。

我国公共管理模式概述

中国作为当前世界上最大的发展中国家,具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论,中国公共管理学者还没有一致的立场和观点,更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致,但是他们都认为公共管理应该具备以下特征:

第一,从研究对象和范围来看,公共管理的主体是多元的,包括政府部门和非政府组织(非营利组织)两大类;第二,公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效,使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题;第三,公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科,它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生,又反过来指导公共部门管理活动,并在这个过程中不断完善和发展,它比传统的行政学更具有现实性;第四,公共管理注重公平与效率的统一,公共利益与私人利益的统一;第五,公共管理学是多学科的综合,它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法,尤其是西方经济学理论和工商管理的方法,从而使公共管理学的知识框架更具合理性。

中国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果,但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。2008年进行的新一轮国务院机构改革目标是:实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。这次机构改革的力度是前所未有的,也取得了积极的效果,但从基本目标和基本原则看,仍未突破公共行政的传统准则。

虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异,西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同,我们不能简单的照搬西方国家的经验,但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训,使普遍的新公共管理思想与中国国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。

新公共管理对我国公共管理模式的启示

在当前这样一个特殊的社会时期,我们亟需一种全新的理论来拓宽我们的视角,作为我国公共管理改革的理论指南。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物,又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势,因而新公共管理不失为一个全新的改革理论视角,对我国行政管理理论和实践具有借鉴和启示作用。

(一)引入竞争机制

新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系,将竞争机制引入政府公共服务领域使公共服务市场化,如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”,鼓励私人投资和经营公共服务行业,打破政府的垄断,提高了公共服务的效率和质量,同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况,严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此,可以借鉴西方的做法,在加强“产业管制”的同时,在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营,这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构,提高其经济效益和社会效益。例如,中国的航空运输市场就是如此,中国的航空产业仍属国有,只是在航空运输上引进竞争机制。外国航空公司可以进入中国的航空运输市场,便大大提高了服务质量,推动了中国航空运输业整体素质的提高。

(二)注重既定的法律规章制度

新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然,在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规,并保证这些法律法规的贯彻落实,实现行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必须看到,制度毕竟是手段,它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时,应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处,应始终以人民的根本利益为取向,始终贴近社会现实,贴近公众需求。

(三)合理借鉴科学的企业管理方法

现阶段我国的公共管理模式应继续完善官僚制行政方式的同时,合理借鉴私企的管理方法。根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看,官僚制对于我国行政发展并未完全过时,我国在政府改革中,有必要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式,但这并不排斥我们在政府改革中借鉴私企的管理方法。新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率,重视产出,重视管理的科学性,重视市场需求和顾客的反馈,这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。

(四)强化政府管理职责

转变政府职能,推动政府改革,增强政府服务中的顾客意识。目前经过几次政府机构改革,我国的政府职能转变取得了一定的成效,但是,适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面,政府管了许多管不了也管不好的事情;另一方面,本该由政府管理的职责却做得不够好。所以,我国转变政府职能的关键环节是:还权于企业、社会和公民,实行政企分开,政事分开,政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。在我国政府实践中,应推行政务公开、政务超市、社会承诺制、电子政务等产品和服务,最大限度地追求零顾客成本。为了使这些以顾客为导向的改革措施落到实处,我国政府应积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准和申诉处理标准,以便公众监督和更好地为公众服务。

(五)注重公共管理体制与政治体制的关联

新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是,行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系,如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度,不能使政府保持一定的政治权威,那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里,政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。

总之,我国的公共管理模式应立足实际,科学合理学习借鉴。即使是同为发达资本主义国家的欧美各国,由于历史条件、文化传统等方面的不同,其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家,在借鉴他们的做法和经验时,更应立足国情,走“内生化发展的道路”,简单地照抄照搬,无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

参考文献:

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8.杨文士,张雁.管理学原理[M].中国人民大学出版社,1997

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［关键词］区域；区域行政；区域公共管理

著名行政学者理查德?J?斯蒂尔曼二世说：“研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释，‘生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。’J?W?别斯指出‘生态学这个词源于希腊语oikos，意为房子或家，经济和经济学也有相同的词根，经济学和生态学有许多共同点，但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”[1]美国著名学者利格斯（FredW?Riggs）1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素，同时又是行政管理的改造对象，并为行政管理的实施提供条件。故此，我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来，随着社会生态环境的变迁，传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪，区域行政面对的是一种全新的行政生态环境，正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要，“从某种意义上说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战，处理好和解决好了系列区域公共性问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。”[2]区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题，陈瑞莲认为，在我国有关区域公共管理（行政）研究的著述尚较为零散，区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是，在当前一个不争的事实：越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑，加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说，“研究任何一种理论，都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论，弄清楚它所使用的新名词的正确含义，就尤为重要了”。[3]区域公共管理是个复合概念，其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。

一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分

区域（region）是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同，对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中，最早研究区域的学科是地理学，地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中，“区域是指地球表面的任何一个单元，它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。[4]经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加?M.胡佛说，“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”，“把区域作为一个集合体，……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”[5]政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；国际政治和国际关系的研究者对区域的解读，往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法：宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中，可以看出：区域有多种分类，系统性或整体性是区域的共同特征；区域的概念是相对的，可以依据不同视角有多种划分；区域是变化的，应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念，很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究，基于此视角，区域应如何界定？有学者认为：区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。[6]另外，从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析：公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。[7]笔者以为，不论对“区域”进行怎样的界分，从公共管理学科角度看，区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围，是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品（或者公共事务、公共问题、公共利益）为标准形成的同质性域场，并不绝对与行政区划相一致。

二、公共管理研究的新视角：区域行政向区域公共管理范式的转变

要讨论区域行政向区域公共管理的转变，首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中，第一次明确提出了“行政区经济”概念，并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界，宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念，作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究，但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。[8]陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角：区域行政》一文中，正式提出广义的“区域行政”概念。[9]随着实践的推动和理论的发展，区域行政向区域公共管理转变。在学界，最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲，二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。[10]陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表，她在此领域的论述，在学界产生了广泛的影响。

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论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。

区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。

正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。

一、我国区域公共管理的研究现状

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。

综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。

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篇9

[关键词]新公共管理理论；方法论；创新；行政管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）16-0-02

随着新公共管理理论的提出与应用，其在政府行政管理上的优势也不断显现出来。其中，结合市场经济的竞争管理方式、重视效率的战略管理方法、以结果为重的目标管理等构建了全新的公共管理体系，在政府开展行政管理工作中发挥了积极作用，有效地提升了政府行政管理的效率，对公共管理有着极为重要的意义。因此，深入探析新公共管理理论方法论具有重要的理论意义和实践价值。

1 新公共管理理论方法论的主要特征

第一，工具理性特征。新公共管理的理论基础来源于经济学理论，比以往的公共行政的理论更加科学、严谨，但该方法论重视工具理性思维方式，将价值因素剔除在外，强调效率和结果，认为公共行政管理是一种重要的手段和工具。因此，此种方法论提倡规范性和客观性，关注行政管理的方法、程序及手段，具有显著的工具理性特征，能够较好地增强公共行政管理的有效性和科学性。

第二，个人理性特征。有关研究表明，新公共管理的逻辑起点是理性经济人，此种逻辑起点是一种鲜明的个人主义理性思维方法。理性经济人是对人性利己观念的一种继承和发展，它主张个体都是经济人，其活动的基本动机和最终目的都是获得最大的个人利益。基于这样的思想观念，新公共管理理论方法论也具有鲜明的个人理性特征，提倡政府行政管理要符合市场导向，尊重个体层面的自利需求，尤其要满足顾客的合理需求和组织成员的个人利益。

第三，实证主义特征。在新公共管理理论形成、发展的过程中，引入并融合了企业的成功经验和管理方法，这些经验和方法都是实证主义方法论，遵循的原则是有用即真理，重视实际操作方法和管理经验的积极作用。因此，借鉴了战略管理、目标管理、项目预算和绩效工资制等方法论的新公共管理理论方法论具有较强的实证主义特征，可以较好地推进公共部门变革，促使其创新行政管理方法，进一步提升管理效率。

2 新公共管理理论方法论的创新作用

2.1 为公共管理研究提供了全新的视角

新公共管理理论基础主要来自经济学理论，如新制度经济学、公共选择理论，这是一种重要的思想武器，既可以用来批判以官僚体制理论为代表的传统公共行政理论，也有助于推进政府改革实践，同时还能够为公共管理和决策模式的创新、完善提供基础的方法论支持。相较以往的公共行政学理论基础，经济学理论具有的确定性、经验性及精确性都更高，使公共行政管理研究的视角朝着经济学取向的竞争化、自由化和市场化方向发展。此种方法论不仅有助于丰富政府公共管理理论的内涵，使之更科学完善，也可以较好地推动公共行政管理改革，使之更有序地实施。

就理论层面来说，新公共管理方法论的理论范畴和视野都得到了较大扩展。在以往的公共行政理论中，理论基础主要为政治与行政二分理论（理论提出者：威尔逊、古德诺）和官僚制理论（理论提出者：韦伯），这两种理论都在政治学理论范畴之内。而在新公共管理理论中，当代工商管理学、西方经济学等均被纳入其理论基础中，从而打破了以往公共行政学方面存在的学科局限，公共组织也从过分关注效率转变为重视市场价值，这为开展公共管理学方面的研究提供了全新的视角，例如：公共选择理论借助现代经济学领域的方法与逻辑，通过理性经济人理论中的供求分析、交换及效用最大化等要素，对那些和民众联系紧密的政治个体进行行为特征分析，同时也对典型的政治团体和政府所具有的行为特征进行了总结。这使研究的侧重点和涉及范围都得到了拓展与延伸，关于如何有效执行、拟定政府公共政策也逐渐成为了一个现实性课题。由此不难看出，公共选择理论的引入拓宽了公共行政学的思考范围和研究视角，具有重要的价值意义。

从实践角度分析，新公共管理方法的应用有助于提升公共组织的行政效率。20世纪70年代，西方国家的政府公共行政管理的效率日趋低下，甚至出现了严重的信任危机。而经济学理论包含的方法论极为独特，学科基础也颇为成熟，尤其是其重产出结果比的绩效理念对公共行政管理有着重要影响，将其引入公共管理研究后有效地扭转了这种效率低下的局面，同时，在应用过程中逐渐被置于支配地位，促使公共管理改革朝着市场化方向健康发展。有学者深入探讨了经济学理论基础和新公共管理方法论的内在关联，提出：新公共管理理论坚持市场取向是因为引入了经济学理论，受这种理论思想和方法论的影响，逐渐认可了市场价值的积极作用，当其被应用到公共管理改革过程中之后，逐步取代了以往公共行政学理论的地位，也使公共官僚组织的思想观念得到改变。

2.2 使公共管理方法的取向和范围不断拓宽

新公共管理方法既囊括了工商管理学、经济学方面的理论，同时也将管理学、社会学、政治学及政策学等领域的方法和知识有机结合在一起，其核心主题是如何提供优质的公共服务和物品，实现有效的公共管理，这有助于增强公共管理方法的综合性和广泛性。

新公共管理方法认为，政府公共服务应当以市场化为导向，同时要充分考虑客户取向，在当代工商管理学理论的支持下，积极利用私人部门成功的管理经验、技术、方法和原则，创新绩效管理方法和战略思维。同时，充分运用政策科学分析方面的技术、方法，以及有关公共政策结果和过程方面的研究成果，从而建立起综合且广泛的管理方法，使公共管理研究更科学有效。

相较以往的公共行政方法，新公共管理方法的应用使行政主题和理念得到了创新、完善。基于管理行政理念的指导，以往的公共行政重视层级节制和制度约束，多采取官僚化的管理方法开展行政工作，非常重视对行政体制、机构及过程等行政组织内部事务进行研究，而没有对组织的发展趋势和外部环境等方面进行分析。因此，不难发现，公共行政管理活动具有明显的内部取向特征。新公共管理方法认为，既要对组织内部进行研究，分析内部系统要素存在的关系，也要关注组织的未来发展形势和外部环境特征，厘清外部环境和组织之间的关系。也就是说，在做好组织内部管理的同时，要通过战略管理、结果控制及战略计划等方法，将组织置于外部环境进行分析，探讨组织行政管理的成功经验和不足之处，分析组织发展过程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共组织机构可以更好地适应外部环境，在稳步管理中实现长足发展。

基于服务行政理念的指导，新公共管理方法论主张，公共行政管理要对公民和公共管理者的关系进行深入分析，行政管理活动要充分体现民主性和服务性。因此，公共服务和公共责任也被纳入新公共管理。相较以往的公共行政，新公共管理引入并融合了当代工商管理与西方经济学领域的模式、经验、技术、方法及原则，向新公共管理方法注入了包括组织发展、制度安排、信息管理、人力资源开发、顾客至上、业绩工资制、合同雇佣制、成本核算、绩效目标、交易成本与公共选择等在内的许多全新的内容和主题，给公共行政赋予了全新的概念与涵义，为其作出了更为全面的释义。在公共行政管理领域引入并使用这些管理方法，不仅能够彰显政府人性化管理的特点，体现绩效评估和竞争机制的优势，较好地改善行政管理的效果，同时也可以拓宽新公共管理方法的研究主题和理论视野，使公共管理有更为广阔的发展空间。

2.3 用激励机制取代规制的公共管理方法

一般来说，对组织结构行为和设计进行研究分析时需要一个逻辑起点。基于新公共管理方法论，人性假设被当作基本的逻辑起点，这有助于政府转变公共管理方法的导向，即用激励取代规制。

以往官僚制度的逻辑起点是人性恶，所以，公共官僚组织在进行管理时非常重视规制，为了避免人出于恶的本性损害、破坏公共利益，往往会制定多种规章制度，以便对政治权力进行有效监督、控制，防止出现滥用官僚权力的现象。韦伯在设计官僚制的有关制度时，非常看重规则的完整性和详实度，而且对权利体系的层级节制设计尤为关注，确保其能够达到较高的理性化水平。显然，这样的官僚体制是以规制为导向的，它能够起到推动公共行政发展的积极作用。但从长远角度来看，这种体制过于重视规则，可能会使行政工作陷入教条主义的危机，从而不利于行政效率和质量的进一步提升，会对公共行政长期发展形成阻碍。

新公共管理方法强调市场的导向作用，认为可以通过创建有效的激励机制来完善公共行政管理。该方法基于人性假设这个逻辑起点，将经济市场和政治市场里面的个体视为理性经济人，其显著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府组织机构中引入市场机制，同时创建有效的竞争机制，将绩效管理纳入劳动报酬体系，并把绩效作为劳动报酬的重要指标，根据劳动和竞争形成的结果实施绩效管理。这样在竞争过程中就会出现差异和距离，为了不落后于他人，获得更多的劳动报酬，机制中的理性经济人必然会主动增强工作积极性，做好本职工作。

以往的官僚体制以规制为导向，重视层级节制，认为下级要绝对服从上级的命令，在工作过程中所有人都必须认真落实各项规章制度，这既不能够激发公务人员的工作热情，也会扼杀其创造性，还不利于充分实现公共利益。长此以往，公务人员不仅会养成按章办事的习惯，也会形成墨守成规的固定工作模式，从而将降低工作效率，甚至引发扯皮推诿等问题。基于新公共管理方法论，个人的合理利益得到承认，竞争机制和市场机制被纳入政府内部，同时绩效管理也得以实现，这样可以较好地提高公务人员的工作热情，充分挖掘其潜在能力，有助于突破僵化的官僚体制模式的限制，使公务人员的主体性得到充分发挥，对协调、改善组织和个人利益的关系有一定促进作用。

3 结 语

新公共管理理论中引入了经济学理论，借鉴了工商企业管理理论、公共选择理论及新自由主义经济学等诸多方法论，对以往的公共行政管理作出了补充、完善，同时也提出了全新的公共管理理论概念，为公共管理研究提供了更多视角，使公共管理方法完善，将其运用到公共部门行政管理过程中，能够有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。

主要参考文献

[1]何颖，李思然.新公共管理理论方法论评析[J].中国行政管理，2014（11）.

[2]曹堂哲，孙智慧.公共管理研究的技术设计范式：方法论、议题和逻辑[J].天津行政学院学报，2015（1）.

[3]范文.中外公共行政理论比较研究方法论思考[J].北京行政学院学报，2013（3）.

[4]王印红，王刚.对公共管理研究方法中定量推崇的批判[J].重庆大学学报：社会科学版，2013（1）.

[5]翁士洪，顾丽梅.治理理论：一种调适的新制度主义理论[J].南京社会科学，2013（7）.

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一、公共管理实践教学体系———“三位一体”

所谓实践教学体系是由公共管理各专业实践教学活动过程中各要素相联系、相互影响共同构成的一个有机整体，具体包含实践教学活动的目标体系、内容体系、实现途径体系、管理体系和保障体系等要素，它们各自发挥作用，又协调配合，发挥实践教学体系的总体功能，本文是指通过构建案例教学、实验教学和社会实践教学的“三位一体”公共管理实践教学体系，实现公共管理案例教学、公共管理实验教学和公共管理社会实践与理论知识讲授的有机结合，更好地指导公共管理领域高层次、复合型、应用型专业人才的培养。“三位一体”中的“一体”是指整个公共管理各专业人才培养计划中的实践教学，相对于纯理论教学而言，是在公共管理给本科专业人才培养方案中以培养学生的创新精神和实践能力为主的，在教学过程中学生为主、教师为辅的教学活动形式。“三位”分别指公共管理案例教学、实验教学和社会实践教学。

（一）公共管理案例教学

所谓公共管理案例教学是一种在任课教师的安排和指导下，学生通过阅读、讨论已被整理出的公共管理领域典型事件某一时段、某一方面的具体情况来理解同类事物的一般原理的教学方法，通过组织学生阅读案例、思考问题、分析案例中体现出的矛盾和冲突、同学之间讨论和交流，提升其发现、分析和解决实际问题的能力。公共管理案例教学是一个完整的体系，包括以下几个方面：一是课前案例文本的准备；二是在课堂上案例文本的使用；三是案例教学中教师角色的定位；四是案例教学的过程管理。

（二）公共管理实验教学体系

所谓公共管理实验教学指的是学校任课教师基于完善的实验室和电子模拟软件，构建与公共管理实践相仿的实验环境，让学生不用去真正的管理部门而能够体验实际管理部门操作流程的教学模式。实验教学完全不同于传统的课堂教学，是通过让学生完全沉浸在模拟的管理实践情境中去体验管理过程，感受管理实践，进而培养其管理技能和素质。因此，在公共管理专业人才培养过程中需要重视实验教学环节。管理类专业的学科特点及专业技能的应用环境，决定了其实验实践环境的特殊性。高校无法让学生有足够的时间在真正的管理部门实践，真实的实验环境非常难以构建。而学生在学习过程中又必须有一个与实际工作环境相仿的实验实践环境。这一矛盾是目前公共管理类专业实验教学及实验室建设面临的最大困难。这一困难导致在进行公共管理类专业实验教学体系建设的过程中，在课程设置、教学安排等方面存在严重的盲目性，与现实的管理环境脱节。学生在这样的实验实践教学体系下，很难将课堂所学的理论知识转化为实践能力，综合素质难以提高，多元化、创新性更是无从谈起。

（三）公共管理社会实践教育体系

所谓社会实践教育，就是指在实践课程体系中，重新设计社会调查、社会实践、专业实习等实践环节，构建三者相互配合、相互补充、相互促进的框架结构，使各个实践环节之间做到有机结合、循序渐进，使学生能够把所学理论知识运用到社会实践中去。

二、公共管理实践教学体系的构建重点

公共管理实践教学是一个新生事物，相对于传统的课堂理论教学还很不成熟，因此，在构建公共管理实践教学体系时需要抓住关键，突出重点。

（一）公共管理案例教学体系的构建重点

公共管理案例教学体系的构建是一个系统工程，需要重点解决的问题有：一是公共管理案例库建设，尤其是既具有区域特色，又具有典型性和真实性的案例建设，这是公共管理案例教学的重点和难点。因为我们所看到的案例教学，仅仅是整个案例教学过程的一个环节，案例教学需要依托一定案例文本，而教学案例的开发与编写，需要投入大量的人、财、物和时间资源，这一点往往很多院校不甚重视。二是公共管理案例教学中教师角色的定位以及教师掌握和运用案例教学法的能力。案例教学不同于传统的教学模式，需要任课教师改变过去“以教师为主”的观念，重新定位教师在案例教学中的角色并需要通过培训掌握案例教学方法。三是公共管理案例教学的设施建设及案例教学的过程管理也是需要加以重视。案例教学对于教学设施的要求较高，需要有配套的多媒体教室和移动桌椅，通过教学设施的布置创造一定的“场域”，在这个“场域”中便于学生分组讨论、争论和思想碰撞；基于此，案例教学的过程管理显得尤其重要，需要任课教师掌握过程管理的方法及时调动学生参与到案例教学中来。

（二）公共管理实验教学体系的构建重点

实验教学体系的构建涉及到实验室的建设、电子实验软件的配置、实验教学师资队伍和实验教学管理体制的建立等方面，是一项复杂的工作。基于此，公共管理实验教学体系的构建应注重以下几个方面：一是公共管理实验室的建设。实验教学需要依托一定规模是的实验场地，这是必需的硬件设施，不可或缺。需按公共管理类各专业招生规模、人才培养方向和学校专业定位建设不同规模和类型的实验室以满足实验教学的需要。二是公共管理类专业实验教学平台的建设。按照公共管理各专业人才培养目标和专业特征，加大相应的财政资源投入购置相关专业实验软件。在电子实验软件配置时，可考虑构建公共管理学科实验教学平台和各专业实验教学平台两个层次；公共管理学科实验教学平台是适用公共管理学科下的所有本科专业，可称之为“大平台”，各专业实验教学平台要体现各专业的特性和较强的专业性，可称之为“小平台”。三是公共管理实验教学师资队伍的建设。可通过“走出去、引进来”的策略建设实验教学师资队伍。“走出去”是指派出实验课教师积极参加各级各类实验课程培养和交流；“引进来”是指作为文科院系课效仿理工科院系的做法，可引进部分能够胜任实验交的人才。四是探索建立实验教学管理体制。实验教学涉及到实验室、实验软件、师资队伍、实验课程设计等环节，没有一个高效的实验教学管理体制，实验教学无法有效开展。

（三）公共管理社会实践教学的构建重点

从目前国内高校普遍情况看，专业实习与社会实践是薄弱环节，也是难点。因此，在构建社会实践教育体系时，需要从以下几个方面进行探索与实践。一是实习实践基地的功能、作用要切实发挥，并具可持续性，这是把专业实习落到实处的物质保证。切实做好实习实践基地的建设工作，尤其是公共管理学科，需要与公共部门进行密切的合作。将专业实习安排在各级各类公共部门，既解决专业实习问题，又可使学生从公共管理的具体工作中了解公共管理、公共政策及方法，了解社会管理存在问题，了解公民对公共管理的需求。二是探索建立社会实践校外导师制。探索聘请公共管理实践部门管理者作为学生社会实践的校外指导教师，负责学生的社会实践环节。三是借鉴和改造古代“修学旅行”的社会实践模式。让学生在假期把专业实习、社会实践、社会调查结合起来，具体地去调研一个或几个地方，然后用课堂上学习到的方法进行定量或定性的研究。例如一个旗县区基础教育的调研、农村人力资源（劳动力、教育情况、人员结构）的调研、城市公共交通的调研等。

三、公共管理实践教学的保障体系

公共管理实践教学的开展与实施，需要从教学理念、师资队伍、人才培养方案、经费和制度等方面予以保障。

（一）确立公共管理实践教学理念

由于受到高等教育体制和观念约束，再加上可用于实践教学的物质保障不足，公共管理教学主要以课堂内教学为主，往往只注重对理论知识的讲授，实践教学内容、教学形式和课时等方面安排的不合理或不充分。这一现状已经影响到了公共管理人才培养质量，这就需要打破教育体制和传统观念的约束，确立将实践教学体系作为整个公共管理学科教学体系有机组成部分的理念。

（二）打造适应实践教学的师资队伍

公共管理实践教学需要“双师型”的师资队伍，即打造一支高水平的、既具有实际经验又掌握基础理论的实践教学师资队伍是的公共管理实践教学体系的关键。实践教学不同于传统的课堂教学，需要教师掌握案例教学、实验教学方法、技术与规律，同时在指导学生进行社会实践时需要了解熟悉公共部门运作流程。因此，有条件的学校应创造条件和机会，选派一些年轻教师到公共部门进行挂职锻炼或兼职，增加教师的公共管理实践经验。

（三）优化公共管理类各专业人才培养方案

人才培养方案是公共管理类各专业人才培养和课程体系设置的指导性文件，是所有教学活动安排的依据。因此，需要优化公共管理类各专业人才培养方案，把案例教学、实验教学、社会实践与公共管理类各专业的本科人才学培养方案进行有机结合，使实践教学融入到必修课、限制性选修课和任意性选修课程中，实现公共管理实践教学体系与公共管理理论教学体系的良性互动。

（四）公共管理实践教学应有相应的经费保障

经费保障是开展和实施公共管理实践教学的物质基础。公共管理教学案例文本的开发与编写、实验室的建设与实验教学软件的购置、社会实习基地的建立与维护、师资队伍的建设都需要大量的经费投入。基于此，学校、学院应多方筹措经费，加大对实践教学的投入，保证实践教学的正常开展。

（五）建立健全公共管理实践教学的制度保障