国有资本投资办法范文

导语：如何才能写好一篇国有资本投资办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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    [关键词] 国有资本收益确认国有资本收益监管

    党的十七大指出,要加快建立国有资本经营预算制度。依法取得国有资本收益,是国家作为国有资本投资者应当享有的权利,也是建立国有资本经营预算的基础,而准确确认国有资本收益是国有资本收益收取的第一步。国有资本收益是指国家以所有者身份依法取得的国有资本投资收益,《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》界定的国有资本收益包括:(1)国有独资企业按规定应当上交国家的利润;(2)国有股股利、股息;(3)国有产权转让收入;(4)企业清算收入;(5)其他国有资本收益。其中,应交利润是目前国有资本收益的主要形式。

    一、国有资本收益的确认

    国有资本收益的确认包括对国有资本投资企业的会计收益进行确认和对国有资本应当分得收益进行确认两部分。两部分收益确认的程序、方法有很大不同,而且企业会计收益的确认是国有资本应分得收益确认的基础。

    1.企业会计收益的确认。国有企业会计收益的确认实际上是根据会计准则和相关法规,确认会计利润的真实性,防止利润虚增或虚减。国有企业按照规定,年末需依据有关会计账簿记录和相关财务会计资料,编制上报财务决算报告,反映企业年末结账日财务状况和年度经营成果、现金流量、国有资本保值增值等基本经营情况。中央企业于2008年1月1日起全面执行新企业会计准则。执行新准则,相同的经济业务采用不同的会计政策处理,将影响企业的财务状况和经营成果,进而影响国有资本收益。

    2.国有资本应分得收益的确认。国有资本应当分得收益的确认是指根据有关财务法规确认国有资本应分得的利润,防止同股不同利。在确认国有资本应分得收益时应贯彻以下原则:(1)等量资本获取等量收益。防止企业在内部人控制下,采取各种手段侵蚀国有资本股权收益,如同股不同权、同股不同利、国有股低价转让、剥夺国有股配股权等。(2)统筹兼顾,适度集中。要统筹兼顾企业自身发展和国民经济宏观调控的需要,合理确定国有资本收益分配的比例。从既有利于继续支持国有企业改革和发展,又有利于国家宏观调控、规范企业收入分配秩序出发,国有资本经营预算初期,国有企业税后利润收取比例的确定,应以“适度、从低”为原则。(3)循序渐进,分类处理。我国不同行业企业由于受不同条件因素的影响,税后利润水平差异很大,不宜采取“一刀切”的办法,统一确定一个上交比例。因为企业的现金流和资本结构不同,对不同行业的不同企业需要一个不同的比例。

    二、国有资本收益的监督管理

    国有资本收益在管理上存在的主要问题,一是国有资本收益的确认不正确。二是国有资本管理过程存在层层授权、链过长,导致信息层层失真。因此,构建一个有效的国有资本收益监督管理机制,是防止国有资本收益的流失和转移的必要措施。监督主体包括企业、社会中介机构和国家。

    1.企业监督。国有资本收益的企业监督主要是指公司治理结构、内部审计及内部控制系统。(1)公司治理结构。内部治理主要是通过一定的制度安排,使出资者(股东)能够运用自己享有的监控权来建立对其人(经营者)的监督和约束机制。这种制度安排包括以下几方面:①促进股权多元化,引入更加积极的股东,提高公司内部治理结构的有效性。②增强董事会的功能,建立对经理人员的有效约束机制。③强化监事会权威。现实中,上市公司监事会的权威和受重视程度往往不够。④以股权激励方式建立市场化、动态化、长期的激励机制。 (2)内部审计。在企业决策、执行与监督组成的企业管理体系中,内部审计处于监督位置上,代表经营者对本企业和基层单位进行经济监督评价。在我国的审计体系中,内部审计发挥着基础性的作用。(3)内部控制。设计合理并且执行有效的内部控制可以保证财务报表的可靠性,减少财务信息失真,保证国有资本收益确认准确。

    2.社会中介机构监督。国有资本收益的社会中介机构监督主要指会计师事务所对国有资本收益实施的监督。在现实中,会计师事务所在国有企业年度财务决算、国有企业改制及国有资产评估中均扮演着重要的角色。其中,注册会计师受托对国有企业财务报表进行审计,在一定程度上保证企业会计收益的准确确认。为保证企业年度财务状况及经营成果的真实性,根据财务监督工作的需要,国资委统一委托会计师事务所对企业年度财务决算进行审计。

    3.国家监督。国有资本收益国家监督是指由国家审计部门、财税部门及外派监事会等对国有资本实施的监督。(1)审计监督。在我国审计监督体系中,国家审计处于最高层次和主导地位,它的重要职能之一就是对国有资本进行宏观和微观的监督。从宏观角度看,政府审计部门要在审查监督国有资本配置与使用的合理性和合法性方面、重大投资项目的监督方面、在国有资本收益分配的合理性与合法性方面要发挥应有的监督作用。从微观角度看,政府审计部门对企业财务状况和经济效益状况也要进行监督。与注册会计师审计共同形成防止国有资本收益流失的防线。(2)外派监事会。2000年3月,国务院颁发了《国有企业监事会暂行条例》,进一步明确监事会以财产监督为核心,对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督,确保国有资本及其权益不受侵犯。

    参考文献:

    [1]宋文阁:国有企业利润及利润分配管理中存在的问题及对策.国有资产管理,2005.05

    [2]陶友之:破解国企利润上缴的十个难题.上海市经济管理干部学院学报,2006年第6期

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“多年来国企改制的成功经验告诉我们，必须有外部投资者的进入。只有体制的变化才能带来机制的变化，才能让企业持续保持活力，否则它们的机制活力最多保持一年。”6月11日，在中国投资协会大中型企业专业委员会召开的“混合所有制下新一轮国资国企改革重组研讨会”上，中美嘉伦国际咨询（北京）有限公司总裁潘朝金结合多年国企改制经验的实操演讲引来参会央企和民企的热议。

事实上，在被视为“国企改革元年”的2014年，混合所有制浪潮正如火如荼，对国资监管变革的探讨也此起彼伏，但也呈现出“上热下冷”的局面。前不久，财政部企业司相关负责人向媒体展示了新一轮国企改革的路径。根据中央改革领导小组的分工，2014年财政部负责牵头完成的任务有：形成完善国有资产管理体制的意见，提出国有资本投资运营公司的组建试点方案等。由此，业内对财政部在这轮改革中究竟应该扮演怎样的角色有了新的争论。

国企改革究竟如何更好地推进，国资委监管又要如何调整才更符合实际？为此，《国企》记者专访了潘朝金总裁。

国资做大做强

《国企》：当下混合所有制已经成为热点，很多央企和地方国企动作比较大。就您的观察来看，此次改革有哪些特点，推进得如何？

潘朝金：特点有四个。

第一，多方联动改革。国企改革是一个系统工程，只动下边不行，国企要改，国资管理要改，顶层的政府配套也要改。过去的改革大部分仅限于股权形式的变化，未改变管理机制。国资体系不改，国企难发展。从各省市调研来看，如果政府改革滞后，直接影响国资体系改革。

第二，这次是增量改革，强调外部有活力的资源注入。只要能带来活力，可以是民企、国企或者外企。

第三，侧重机制的转换，要一系列改革措施配套。此轮改革中需要建立人的选拔、任用、中长期激励、职工持股等机制。之前国资委对下边的机制建设就比较弱，比如早已下发的分红权几乎没怎么施行。

第四，会与资本紧密相连。上海的改革就存在自己的创新，改革处处与资本连接，与上市公司、PE等资本联系。这次的国企改革会进一步市场化、资本化。

回溯历次国企改革，每次走在前面或者亮点突出的都是地方国资。这次也不例外，很多地方改革方案和细则都已经出台，而中央的依然在酝酿中。因为地方资源集中，对国资改革认知容易统一，操作起来容易。加上，很多地方深化改革委员会组长都是省（市）委书记，集中地方政策资源、政策下推比较容易。而中央需要把各个部委意见集中起来，利益牵扯较多，边界理不清，动起来困难。为什么说国企改革是老大难问题？老大不出面，当然会难。

《国企》：您提到过引入PE参与混合所有制改革，您是怎样考虑的？

潘朝金：实际上，PE作为一种新的资本形态和直接融资手段，又具备非国有市场主体，有助于解决目前国企改革和发展所面临的主要问题。首先，PE具有提供大规模增量资金、不寻求控股、阶段性持有、介入公司治理、提供增值服务等特点，可以满足国有企业改革和发展的资金需求，帮助企业改善股权结构，建立权力制衡与激励约束机制，实现国有经济调整、建立规范法人治理结构、提高市场经营运作能力和效率等目标。其次，具有海外资源与背景或有外资LP的PE，能够为国企引入国际资本和资源，以合适的形象和结构进入海外市场，引荐合作伙伴，在世界范围内整合国内和海外资源优势，提升国际竞争力。最后，基金、社保基金之类的机构投资者，LP的资金来自公众，经营对象不是一般企业而是资本，由此形成资本经营和企业经营的“分离”，是一种长期稳定的投资。它们入股，使国有企业成为另外一种形式的全民所有制企业，而且投资收益能够直接用于全体人民，比如弥补体制转轨中的历史欠账等，使“全民所有”回归全民分享的本质。

作为一种新的探索和尝试，可以在一些非关键领域的中小型国企进行试点。大力发展具有公共背景的中国PE是推动国企并购重组改革的重要模式。尽管这是个复杂的系统工程，面临众多挑战，但这或许是改革国有企业的有效办法。

明确权利边界

《国企》：您如何定位国有资本投资和国有资本运营公司？

潘朝金：十八届三中全会提出，“组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组成立国有资本投资公司”。但是到现在为止，没有文件专门解释国有资本投资公司和运营公司的区别和作用。在国有资本存量很大的情况下，运营公司或者投资公司肯定是由出资人来组建，从管资本的角度发挥作用。但是，两者有一定区别。国有资本投资公司作为财务投资，主要以保值增值获得效益为主要目标，立足于培养新兴产业和新的经济增长点，比如诚通和国新公司。投资公司主要是管股权，没有投资边界，民企、国企或者外企都可以投。而国有资本运营公司的宗旨是推动产业升级和经济结构调整，获取更长久、更稳定的投资回报，需要有行业边界，比如军工、能源、电力等板块，目的是带动某一个行业的发展，培养企业成为产业中的龙头，在全球优化配置资源，进行产业内深度重组改革。

《国企》：两级架构变成三级，国资监管能“换汤又换药”吗？改革结果是否会出现业界部分人所担忧的两个极端，即要么管得太多太细，要么过于放开而造成国有资产流失？

潘朝金：不应有这些担心。表面看起来层级变多，但是实际上权利更清晰，效率更高。这次改革是用企业的方法来管企业，并不是要管得太多太细，核心是看如何管，哪些该管，哪些不该管，权利边界在哪。

当下，国资委的职能是三合一，兼具出资人、规则制定者、监管者的角色。这样的职能安排本身存在利益冲突，好比国资委既是领队加教练，又是裁判，非常不合理。而且国资委对下管理幅度和强度过大，管不了，管不好，有些没法管，所以管什么就很重要。因此，国资委把出资人职责、大部分管理职能和运营权下放给平台公司，主要监督几家平台公司就行，对平台的规范性负具体责任。平台公司的任务就是选班子、定战略、建制度，在自身董事会确立之后，用完全市场化的方式帮助下边的国企建立各项制度，用市场化方式选拨企业的董事会和经营班子。这样才能从根本上解决混合之后的专业化、职业化、规范化。国资委关注点在收益权，要考核、监督，而平台公司是要真正按照市场原则管理企业，不干涉企业的经营活动。因此，公司章程要非常清晰，要明确各个主体的权利边界，要有法律效力，然后按照它去实施。这样的结构就能保证每个层级各司其职，会带来更高的效率和更快的市场反应。

以前，国资委主导的很多企业改制行政化色彩很重。这次一定要多面向市场。平台公司要站在全球视野去推动产业发展，甚至平台公司不一定是国有独资的，国际资本可以进入，保持控股地位就可以。只要是有助于提高国有资本活力、提高国有资本管理水平、尽快帮助国企国际化的举措，都可以尝试。

《国企》：关于国有资产监管体制将如何变革，当下存在两种代表性的观点。一是国资委国有资本经营（投资）公司国有企业；二是构建淡马锡模式，即财政部国有资本投资运营公司国有企业。您觉得哪种更符合实际？

潘朝金：从近来财政部企业司负责人的谈话来看，财政部在本轮国企改革中处于更加活跃的位置，拥有对顶层设计的话语权。

长期来看，财政部作为出资人，国资委作为像证监会一样制定规则的监督机构，下边设立平台公司，再下边是国有企业，这样的架构是比较合理的。将来政府应该设立专业的机构去不断研究国资如何发展，如何布局，如何在国际上配置资源，而非简单的行政管理。要有理论的研究深度，同时正确地引导社会舆论。

短期来看，第一种模式更符合现实。国资部门向监管职能转型，从管人管事管资产向管资本转变，包括通过监督规范性和收益权来管资本，关键是要放权。国资委主要管三件事――收益权、董事会，以及重大事项审批。当然不同分类企业重大事项的标准不同。

我们不能简单学习淡马锡等国外的国资管理模式，因为两国国有企业的运营环境、经济目标有所不同。新加坡没有经济结构调整问题，资本的收益是关键，管资本是非常容易实现的；而我国有复杂的工业和经济结构，国企不仅要收益，还要调控经济、保障民生和应对日趋复杂的国际竞争局面。我们要学习的是其规范和规则。

《国企》：当下对于国企改革中国资委角色的转变，业内不少专家提出应该成立中国企业国有资本监督管理委员会（简称中国企监会）。您怎样看待这个观点？

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关键词 国有资本收益 应交利润 上缴

一、引言

十八届三中四中全会提出要全面深化改革和推进依法治国，国企改革进入以管资本为主线的时代。资本的天然属性是要求回报，国有资本收益作为国有企业对国家出资人的回报，其上缴范围、比例、用途受到了越来越多的来自理论界和社会的关注。本文以国有资本收益的最主要来源即中央企业实现的税后利润上缴为例，探讨了在当前国有资本收益上缴实践中，由于法定计算的应交利润以合并报表利润为基数，而实际上缴利润则通过中央企业总部即母公司，存在会计主体和法人主体不一致，若母公司未分配利润不足或为负将无法支撑按照合并报表归属于母公司利润计算的应交利润，可能产生无法正常上缴应交利润的情况，进而提出完善国有资本收益收取制度，强化企业内部利润分配执行，发挥预算管理的引领作用等实践建议，层层落实国有资本收益应交利润的上缴。

二、国有企业利润上缴历史回顾

为适应国民经济发展和国家财税体制改革，我国国有企业利润上缴主要经历了以下四个阶段：一是全部上缴阶段，从建国至1978年，计划经济时代下国有企业实现的利润全部上交国家。二是分成上缴阶段，从1978年至1994年，改革开放后为激发企业经营活力，国有企业利润增长部分与国家进行分成，通常的分成比例为“四六开”，即企业实现利润的增长部分40%留存企业，60%上交国家。三是利改税阶段，从1994年至2007年，国家分税制改革后，国有企业依法上缴企业所得税，为平稳推进税改减小企业压力，此阶段国有企业暂不上缴利润。四是分类比例上缴阶段，从2007年至今，国有企业规模和效益实现了跨越式发展，国家恢复了国有企业利润上缴，出台了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》（以下简称《办法》），明确了国有资本收益上缴的范围、比例等，并按照企业所属行业，分三类比例确定应上缴利润。

国有资本收益重启以来，经过几次调整，目前，依据财政部《关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》（财企〔2014〕59号），纳入中央国有资本经营预算实施范围的中央企业税后利润上缴比例分五类执行：第一类企业为烟草企业，上缴比例为25%；第二类为石油、电力、煤炭、通信企业，上缴比例为20%；第三类为机械、钢铁、电子、运输、建筑、贸易等企业，上缴比例为15%；第四类为军工、科研设计企业，上缴比例为10%；第五类为政策性企业，免交当年应交利润。

三、国有资本收益应交利润上缴实践中的矛盾

（一）国有资本收益来源

根据《办法》，国有资本收益是指国家以所有者身份依法取得的国有资本投资收益，从性质上分为以下五项：第一项应交利润，即国有独资企业按规定应当上交国家的利润；第二项国有股股利、股息，即国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息收入；第三项国有产权转让收入，即转让国有产权、股权（股份）获得的收入；第四项企业清算收入，即国有独资企业清算收入（扣除清算费用），国有控股、参股企业国有股权（股份）分享的公司清算收入（扣除清算费用）；第五项其他国有资本收益。根据财政部公告信息，2014年中央国有资本经营预算收入1410.91亿元，其中：利润收入1378.57亿元，股利、股息收入9.81亿元，产权转让收入22.53亿元。本文以国有资本收益最主要最常见的来源即上述五项中的第一项应交利润为例，分析了应交利润上缴实践中无法正常上缴的情况及其成因。

（二）应交利润实践中存在无法正常上缴的情况

根据《办法》，应交利润根据经中国注册会计师审计的企业年度合并财务报表反映的归属于母公司所有者的净利润和规定的上交比例计算核定，可见国有资本收益应交利润以合并报表利润为上缴基数。而从《公司法》角度，公司可供分配给出资人的利润来源于公司法人实体通过经营活动实现的税后净利润（弥补以前年度亏损后）而产生的累计未分配利润。因此，在实践中，根据《办法》计算的应交利润，应通过中央企业集团总部上缴国家。

中央企业目前的组织架构多是集团控股型，集团总部行使管控职能，多数总部为国有独资企业，总部的利润主要来源于总部经营活动收入、资本运作收益、所属子企业上缴利润、参股公司分红以及国家补贴等。由于中央企业总部一般履行的是管理职能，本身的经营活动和盈余规模一般不大，部分中央企业总部由于历史原因还承担了大量债务或担保，每年面临较大金额的利息费用支出。因此，在扣除运营费用后，多数央企总部当年实现的利润一般不大，有的甚至亏损，这造成央企总部母公司可供分配利润金额与合并报表可供分配利润金额存在较大差距，导致部分中央企业存在按照《办法》计算应上交国家利润，但集团总部累计未分配利润不足或为负而无法进行正常分配的情况。同时，多数中央企业比照《办法》制定了集团公司内部收益收取制度，加之多数央企的企业层级较多，所属二级单位若也是管理平台型公司，同样将产生与上述集团总部类似无法进行正常利润分配的情况。

（三）应交利润无法正常上缴的成因分析

出现上述应交利润无法正常上缴的情况，从理论上讲，是会计主体和法人主体的不一致性，加之《企业会计准则》规定母公司对于子企业的长期股权投资按照成本法进行计量，无法确认除子公司分红以外的利润，造成母公司可供分配利润不足或为负。从实践上讲，是当前中央企业集团内部收益分配效率和效果还不够理想，母公司所收取的下属企业分红不足，导致母公司可确认的投资收益和现金流不足以支撑整个集团公司的应交利润。

（1）会计主体和法人主体不一致。国有资本收益应交利润的上缴基数以合并报表利润为出发点，从理论上讲，此种分配基数基于会计主体观，即将企业集团能够控制的所有资源虚拟为一个合并的法人集团概念。采用会计主体观确定应交利润上缴，国家出资人可收取的国有资本收益是国有资本透过整个集团组织架构所产生的归属于母公司利润，这与国有资本实际控制的资源是一致的，避免了按照单一母公司报表利润确定的应交利润过小的问题，从而有效维护了国家出资人的资本回报权益。在实践中，基于法人主体观，应交利润的上缴主体为中央企业总部，即法律上的产权、利益权属概念。由此可见，确定应交利润的基数是整个集团公司会计主体，其边界范围远大于单一的母公司法人主体范围。

（2）对子公司的长期股权投资采用成本法计量。根据《企业会计准则》，母公司对纳入合并范围内的子公司的长期股权投资采用成本法核算，即根据子公司上交的利润确认投资收益，不确认子公司当年实现的利润，从而导致母公司可确认的投资收益远小于按照权益法核算下按照持股比例确认的子公司当年实现利润，扣除母公司本身运营费用后，母公司的账面可供分配利润可能不足以支撑按照合并利润表计算的国有资本收益应交利润。

（3）中央企业体量大，内部收益管理还不够到位。当前，中央企业集团规模大，纳入合并范围的子企业数量多，通常在几十户甚至几百户，企业层级一般在3级以上，股权结构复杂的甚至达到10级，且境外企业和资产比重呈逐年上升态势，在一定程度上加大了企业内部利润分配管理难度。有的中央企业由于历史原因，资本结构不尽合理，存在母公司未分配利润为负数挂账的现象，且部分企业挂账数额较大，同时，部分中央企业集团内部的收益分配制度执行还不到位，许多子企业以产业发展、资金缺乏为由少缴或不缴应交利润，集团总部无法及时、足额收取资本收益，导致母公司可供分配利润不足或为负，进而在一定程度放大了上述理论矛盾。

四、国有资本收益应交利润上缴实践建议

国家在制定《办法》时应已考虑了上文论述的理论和实践矛盾，但从维护国有资本收益权益和保障国家财政收入的角度，避免按照母公司法人报表收取的利润过少，因而采用了会计主体观的合并报表来确定应交利润，体现了自上而下的对国有资本收益收取的制度性设计。至于会计准则规定的对子公司长期股权投资适用成本法计量，已经有很多理论和实证研究认为成本法计量一方面避免了母公司因权益法确认的账面投资收益而产生纳税义务；另一方面一定程度上阻止了母公司的利润调节行为，配合合并报表提供的集团财务信息，成本法是较为合适的。因此，从根本上解决上述实践中的矛盾，应着力加强中央企业集团内部收益分配制度设计和制度执行，层层、足额、及时收取国有资本收益。

（一）进一步完善企业层面的资本收益收取制度

在制度设计方面，建议中央企业结合目前《办法》规定的分类上缴利润比例，进一步完善集团内部资本收益收取制度。一是规定所属企业的资本收益上缴比例不低于集团总部适用的国有资本收益应交利润上缴比例。二是规定所属企业必须及时、足额上缴应交利润，否则予以考核扣分。三是规定集团内部资本收益收支两条线，集团总部的资本收益收取不得与对所属企业的资本投入进行抵销处理。

（二）不断强化国有资本收益上缴执行力度

在制度执行方面，建议中央企业强化内部收益上缴力度，督促各级子企业及时、足额上缴应交利润。对于当年亏损的子企业，可参考累计未分配利润情况进行利润上缴；对于累计未分配利润为负的子企业，依据《公司法》和《企业财务通则》，盈余公积可以用来弥补亏损，可考虑用盈余公积弥补以前年度亏损后再进行利润分配；对于正常可分配但未及时足额上缴利润的子企业，可在核定对其投资和运营等资金支持时进行调整。

（三）将国有资本收益列为年度预算的重要组成部分

预算管理是现代企业不可或缺的管理工具，年度预算对企业生产经营的资源配置起到了引领性作用。在编制年度预算时，中央企业所属各级子企业应在资金安排方面必须充分考虑应上缴的国有资本收益，统筹经营活动、投资活动和筹资活动现金流，优先保障国有资本收益应交利润资金。

五、结语

随着国有企业混合所有制、整体上市、国有资本投资公司和国有资本运营公司的组建等一系列改革措施的推进，国有企业的治理结构将日臻完善，以往国有独资企业的国资监督管理政策和手段也将随之发生一系列与时俱进的变革。

展望未来，随着国有企业公司治理结构不断优化和经营管理水平进一步提高，在实践中，层层、足额、及时进行利润分配的制度和执行将进一步到位，按合并报表计算的应交利润与母公司报表的可供分配利润差距逐步缩小至基本相当，在此种情况下，可考虑修订国有资本收益收取管理办法，按照以母公司报表为基础作为利润分配基数，文中所述的理论矛盾也就得以解决了。

（作者单位为中国电子信息产业集团有限公司）

参考文献

[1] 中央企业国有资本收益收取管理暂行办法（财企〔2007〕309号）[S].

[2] 卢淑艳，刘永泽.国有资本收益管理的实践与思考[J].财政研究，2006（10）.

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贯彻落实《指导意见》，加大改革调整力度

熊大新介绍，在市委、市政府的领导下，北京市国资委2008年工作的重点是围绕着首都的功能定位，贯彻落实《关于推进北京市国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，健全国有资本有进有退、合理流动的机制，加大国有资产战略性重组和布局调整的力度．具体将采取六方面举措：

一是按照“资产重组、业务整合、体制改革、机制创新”原则，继续完善合并式重组、吸收式重组和托管式重组等多种方式，探索调整重组工作的新路径、新方式，促进国有资产加快向优势行业、优势企业、企业的主业集中，培育发展具有较强市场竞争力的大公司大集团。

二是鼓励一级企业引进战略投资者，实现投资主体多元化，优化企业股权结构，完善法人治理结构。继续深化二、三级企业的股份制改革。积极鼓励非公资本参与国有企业改制，促进企业的产业结构和产品结构尽快升级换代。

三是积极支持企业上市、上市公司重组和再融资，拓宽融资渠道，改善企业的资产结构和融资结构。制定《关于推动企业上市和提高上市公司质量的意见》，推动资产或主业资产优良的企业尽快实现整体上市，争取国有资本的利益最大化。

四是按照《市国资委“十一五”期间劣势国有企业退出规划》要求，研究2008年退出计划，提高国有资产整体质量。

五是研究设立专业化的国有资本经营平台，运用市场化的方法，进行直接融资、收购债权、处置债务，全力支持国有资产处置、国有资本运作和国有企业改革发展保障体系的建设，实现国有资本投资效益的最大化。

六是完善法人治理结构，制定印发关于加强董事会建设的指导意见及相关配套办法。健全防范化解风险的长效机制。

规范履行出资人职责，加强和改进国资监管

切实加强国有资产监管，力争国资监管工作更符合出资人要求，更符合企业发展实际是国资委规范履行出资人职责的具体体现。熊大新指出，2008年北京国资委加强和改进国资监管将围绕以下几个方面开展工作。

首先以健全制度和风险防控为重点，出台《企业法律审核工作暂行规定》，指导企业修订完善公司章程，加强以总法律顾问制度为基础的企业法律风险防范体系建设，夯实监管基础。

二是进一步细化分类考核，完善业绩考核指标体系，优化业绩考核办法，全面实行任期考核，探索股权激励等中长期激励方式。修订《北京国企业绩考核薪酬管理办法》，重点对科技创新、管理创新、节能减排确定考核指标，促进发展方式的转变。严格执行《企业重大经营决策失误责任追究暂行办法》，完善激励约束机制，真正做到“强激励、硬约束”。

三是结合国务院针对国有股全流通出台的3个文件，充分利用市场机制，认真研究全流通后协议转让、无偿划转、间接转让、大宗交易、市场减持五种方式的监管思路和审批程序，进一步做好国有资产的动态监测工作。继续推进产权交易市场规范发展，完善进场交易制度，扩大进场交易范围，创新竞价方式，提高竞价水平，规范国有产权管理。

四是进一步规范国有资本预算支出，着重支持符合发展规划的重点行业、重点企业和重点品牌，支持国有企业技术创新。选择试点企业试运行经营预算，探索深化国有资本经营预算制度。

五是进一步完善国有企业监事会制度，更加重视事前、事中监督，并整合监管资源，提高监督效率。

切实加强企业管理，促进国有企业又好又快发展

针对企业管理中暴露的问题和薄弱环节，采取切实有效措施，把重组改制与加强内部管理结合起来，巩固和扩大调整重组的成果，促进企业科学发展，是国资委工作的最终目标。对此，熊大新提出将采取四项措施加以实现。

一是指导一级企业更加注重主业发展，坚持突出主业，集中力量发展主业。规范企业投资行为，合理分配各级企业的投资权限，对乱投资、乱担保造成经济损失的，要严格追究相关责任人的责任，切实提高集团管控能力。

二是进一步改革创新管理体制，国资委将加大政策支持力度，在国有资本预算、业绩考核上鼓励企业加大技术创新投入，督促企业结合自身实际，学习借鉴先进企业自主创新经验，把自主创新观念贯穿到企业各项工作之中。

三是指导企业提高环境保护和资源节约意识，率先落实有关加强节能工作和环境保护的政策措施，加大以节能减排为主要目标的技术改造和工艺革新，加快发展循环经济，带头建设资源节约型和环境友好型企业。

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关键词：国有资本运营公司；公司治理；内部审计

一、绪论

1.研究背景党的十八届三中全会提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本投资运营公司”，为适应经济市场化改革不断深入的新形势，继续完善国有资产管理监管体制指明了方向。经过多年改革探索，经国务院国有企业改革领导小组研究决定开展国企改革“十项改革试点”，确定了国有资本运营公司试点企业，其主要职责是进行资本经营，而资产经营则由他们所投资的企业进行，这些企业要尽可能的进行公司化改造，对于自由竞争的行业主要向混合所有制的公司制企业转变。这一变化对于进一步完善国有资产管理体系有着极其重要的作用，同时也对国有资本运营公司内部审计提出了新的课题。

2.研究意义在当前国有经济转型升级和布局优化的大背景下，如何推动实现监管国有资本，强化资本管理和资本运营，实现资本聚焦和保值增值成为了下一步国企改革的重点。完善公司治理结构，发挥国有资本运营公司的内部审计作用成为了实现国企改革目标的关键因素。基于以上问题，本文对国有资本运营公司以及公司治理及内部审计之间的关系进行了介绍，并对如何在国有资本运营公司的运作模式下发挥内部审计的作用，实现国有资产保值增值提出了自己的看法。

二、国有资本运营公司的概念

国有资本运营公司是国家授权经营国有资本的公司制企业，通过划拨现有国有企业股权组建的国有资本运营公司，即以资本营运为主、不投资实业的公司形式，营运的对象是持有的国有资本（股本），包括国有企业的产权和公司制企业中国有股权，运作主要在资本市场，既可以在资本市场融资（发股票），又可通过股权产权买卖来改善国有资本的分布结构和质量。公司运营强调资金的周转循环、追求资本在运动中增值，运作的形式多种多样，通过资本的运营，实现国有资本保值增值。国有资本运营公司是服务于国家战略目标的市场化专业化平台。以市场化手段服务于国家战略目标，主要目标是提升运营效率、提高国有资本回报；核心功能包括但不限于国有资本市场化运营的专业平台，依据授权对所出资企业履行出资人职责，推动国有资本布局结构调整；以财务性持股为主，提高流动性和运营效率，实现保值增值。

三、公司治理与内部审计的关系

1.公司治理公司治理是指所有者对经营者的监督，其目标是保证股东利益的最大化，防止经营者对所有者利益的背离，主要通过股东大会、董事会、监事会以及管理层所构成的公司治理结构进行内部管理。其本质是解决所有权和控制权的分离而产生的问题，而解决问题最直接的办法就是所有者对经营者进行监督。

2.内部审计内部审计是指企业内部建立的独立的审计部门，基于内部管理的需要，以公司内部控制为对象，日常业务流程为内容，按照董事会的要求，站在管理层的高度，坚持独立、客观、公正的原则，对企业日常管理和其他相关方面做出评价和判断，从而有效降低内部经营风险，保证企业良性运转，并促进企业管理的高效与透明，是公司管理权限的延伸。内部审计是一个组织内部建立的一种独立的评价活动，并作为对该组织的活动进行审查和评价的一种服务。内部审计对企业管理起制约、防护、鉴证、促进、建设性和参谋作用。

3.公司治理与内部审计相互影响的关系基于委托理论、委托责任理论及契约理论等公司治理与内部审计的共同理论基础，决定了公司治理与内部审计的目标是一致的，他们密不可分、相辅相成。一方面，合理有效的内部审计是良好公司治理结构的内在要求，它既可以维系公司治理结构中的股东、董事会、监事会和经理层之间的制衡关系，促进企业内部形成上下沟通、左右协调的合力，又可以确保企业的信息披露真实、有效，最大限度的保护相关利益主体的权利；另一方面，公司治理是实施内部审计的制度环境，是促使内部审计有效开展，保证内部审计功能发挥的前提和基础。

四、构建于国有资本运营公司的治理结构

国有资本运营公司治理结构主要是基于国有资本保值增值的基本目的，有效界定公司董事会、监事会以及经营管理者之间的相互关系以及制度性安排。国家是国有资本运营公司的唯一股东，对国有资本运营公司的控制手段应以董事会和监事会的成员任免权为主。因此，国有资本运营公司的治理结构必须在国家所有者代表即政府的主导下，依据现代企业制度以及经济规律对董事会、监事会进行合理配置，建立以董事会为决策核心和以监事会为内部监督核心的公司治理结构。董事会在国有资本运营公司的治理结构中处于核心地位，是国有资本的所有者代表，也是衔接国家利益与公司利益的重要环节，代表国家选择经营管理者并对公司经营行为进行监管。监事会是公司的监督机构，负责行使公司内部监督职责，监督公司董事和执行人员的职责履行情况，确保公司有序运转，对发现的问题直接向政府主管部门报告。

五、国有资本运营公司内部审计的几点思考

1.高度重视内部审计的作用国有资本运营公司应规范审计制度，建立专门审计委员会，由董事会进行管理，从机制上保证内部审计的独立性、公正性。使审计委员会真正成为超脱于企业本身之外的代表政府、投资主体等各方利益的，能够真正发挥作用的权利组织[2]。

2.建立内部审计机构的双负责制国有资本运营公司的内部审计机构应同时对董事会或审计委员会及总经理负责，一方面直接向总经理报告工作，另一方面受审计委员会管理，定期向其报告工作情况。既有责任为董事会或审计委员会提供监督、评价公司高级管理层以及决策咨询服务，同时也承担为公司高级管理层监督、评价各业务部门活动、鉴证信息以及咨询服务等义务。从而提高企业经营管理利用内部审计成果的速度和效益，更好的发挥内部审计的作用。

3.明确内部审计功能国有资本运营公司的内部审计应以促进管理、提高效益为目标，实现从差错纠弊向管理效益审计的转变。其内部审计功能应该主要体现在以下两个方面：一是关注公司内部控制制度的实施有无漏洞和风险，公司制定的政策有无得到兑现；公司计算机系统是否安全、可靠；二是关注公司直接投资的项目的情况。

4.划分内部审计范围国有资本运营公司特殊的运作模式，决定了其内部审计工作的范围应该是公司内部所有部门的各项业务活动，包括公司高级管理层的经营管理活动和决策，但不应包括对下属企业的审计或其内部审计部门的管理，仅承担对下属企业内部审计部门的技术指导工作。下属企业的内部审计机构只需向本公司的总经理和审计委员会报告。

5.完善内部审计人才队伍支撑一是改善国有资本运营公司内部审计人员知识结构，提高专业化水平，在具备财务、审计等专业知识的同时，还要熟悉法律、计算机、金融等方面的知识；二是提高国有资本运营公司内部审计人员的道德修养，在具备丰富的专业知识和业务能力的同时，还要具备良好的职业操守和品质；三是加强国有资本运营公司内部审计人员的继续教育，根据国有企业改革的最新动态和要求，及时开展最新的财经、法规专业培训，增强理论知识，更好的满足国有资本运营公司治理模式下对内部审计工作的要求。

六、结语

内部审计是公司治理、风险管理的重要组成部分，作为国有资本运营公司的内部审计部门更应抓住变革的契机，积极主动地适应新的运作模式，充分发挥自身管理咨询、风险监管的作用，寻找自己新的定位和均衡，以为实现国有资本保值增值来实现自我价值。充分做好在转型期间迎接各项挑战的准备，从完善公司治理结构、健全内控制度、提升管控能力以及提高审计人员自身素质等方面逐步改进、持续完善，根据国有资本运营公司战略规划不断进行适应性调整，争取实现自身价值和公司价值的协同提升[3]。

参考文献：

[1]谢志华,胡鹰.国有资产管理：从管资产到管资本[J].财务与会计,2014(7).

[2]张治强.新加坡淡马锡控股有限公司的内部审计[J].中国审计信息与方法,2002(2).

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意 义――

国资国企改革面临诸多难题，而且相互交织、彼此叠加，破解难题，还是要通过深化改革

国务院国资委新闻发言人彭华岗7月15日宣布，国资委正式启动国资国企“四项改革”试点，首批试点6家央企名单亮相。

就此次“四项改革”试点的意义，彭华岗说，推进“四项改革”试点，是国资委和中央企业贯彻落实党的十八届三中全会精神的具体举措。

首先，通过试点和企业一起探索破解改革难题。国资国企改革面临的难题很多，而且相互交织、彼此叠加，破解这些难题，还是要通过实践，不断深化和探索，少走弯路，规避风险。

其次，通过试点进一步总结经验。在一些改革的重大问题上，企业有大量的实践，试点一方面是完善这些实践，另一方面也是总结实践经验，探寻规律。

再其次，通过试点以点带面，有序推进改革。企业是改革的主体，改革的动力也应该来自企业。中央企业都有先行先试的愿望，开展“四项改革”试点，也是顺应企业的要求，发挥试点企业的示范带动作用。当然，试点一定要按照中央的要求，依法依规，稳步实施，有序推进。

党的十八届三中全会以后，国务院国资委专门成立了全面深化改革领导小组，目前已召开9次全体会议和5次专题会议，对深化国有企业改革、完善国有资产管理体制等重大问题进行研究。据相关负责人介绍，仅今年上半年，国务院国资委就至少开了11次会议，讨论国企改革。这些会议上透露出的信息显示，新一轮国企改革顶层设计已经基本成型。

目 标――

把探索以管资本为主加强国有资产监管作为主线，加强试点之间的统筹协调和整体推进

“四项改革”试点的目标是舆论关注的重点，对此，彭华岗表示，开展“四项改革”试点不是搞“盆景”，也不是搞政策“洼地”，目的是要试出新体制、新机制、新模式。

据彭华岗介绍，试点的目标主要表现在4个方面。

第一，探索以管资本为主加强国有资产监管的体制模式；探索国资委与国有资本投资公司的关系；探索授权投资公司经营国有资本后，投资公司如何提高国有资本的运营效率和效益。

第二，探索发展混合所有制经济的有效路径；探索建立职业经理人制度、市场化劳动用工制度和激励约束机制，探索混合所有制企业员工持股。

第三，探索完善国有企业公司法人治理结构的工作机制，建立起法人治理完善、激励约束有效、经营管理规范的现代企业制度。

第四，探索对国企负责人重点监督的纪检监察方式，增强监督的相对独立性、权威性和有效性，推动中央企业反腐败体制机制创新。

关于如何规范“四项改革”试点，彭华岗表示，将坚持正确的改革方向，坚持基本经济制度，坚守改革底线，坚决防止国有资产流失。

在彭华岗看来，推进国资国企“四项改革”试点，关键是要把探索以管资本为主加强国有资产监管作为主线，加强试点之间的统筹协调和整体推进。同时，必须更要注意体现不同试点之间的差异化和个性化，有针对性地研究和探索相应的政策措施，鼓励各项改革试点能率先突破的就不等不停、先行先试。

步 骤――

及时把符合条件的企业纳入试点，逐步扩大试点范围；及时把好做法、好经验推广出去

“四项改革”试点出台后，大家很关注这个问题：为什么是这6家央企？“国资委此次选择的都是工作有基础、试点有条件、近年来改革力度较大、效果较好的企业。”彭华岗说，“符合试点条件的央企不在少数，但最终只选择了少数企业试点，也是出于稳步推进的考虑。”

那么，6家央企应该怎么试？彭华岗给出的答案是：按照5个步骤有序推进。

第一，统一领导、分工负责。试点工作由国资委改革领导小组统一组织，成立4个专项小组分别负责组织实施、协调推进和试点企业的指导服务。

第二，因企制宜、一企一策。由企业提出试点方案，牵头厅局与试点企业进行对接，确保可操作、能落实、有突破、出经验。试点企业的方案，成熟一个、审议一个、实施一个。

第三，加强指导、大胆实践。取消或下放的审批事项，率先在试点企业落实到位；试点需要解决的政策性问题，在不越法律法规“红线”、不碰国有资产流失“底线”的前提下，多开“绿灯”、少踩刹车。

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一、建立国有资产经营预算的必要性

1．维护国有资产所有者权益的必然要求。为了解决国有资产所有者缺位及政府多头干预的问题，按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的方针，许多地方成立了国有资产授权经营公司，政府将经营权交给授权经营公司行使。然而由于相应的配套措施、特别是监督机制尚未健全，授权经营公司同样出现了“所有者缺位”的现象，资产经营中所有者权益得不到保障，资产经营收益也不能及时足额上缴。因此，有必要通过建立国有资产经营预算，对企业资产收益分配和产权变动等资产经营活动进行规范。

2．提高国有资产总体运营效益的需要。通过建立国有资产经营预算，可将各部门国有资产经营收益集中起来，纳入自身预算体系，并以效益为核心、以市场为导向进行资本投资规划，解决存量调整和增量投向问题，有利于合理配置资金，真正实现产业结构调整。，我国国有资产总量达10万亿元，各类企业占有的国有资产达7万多亿元，若不能取得盈利，不建立国有资本收益收缴制度，那么建立健全的主义市场经济体制是不可能的。

3．完善国家预算制度的需要。按照建立社会主义市场经济的要求，拓宽财政职能范围，加强财政调控能力，对不同性质的预算资金采取不同的管理，全面反映政府活动的方向，逐步建立和完善国有资产经营预算及社会保障预算，壮大国有经济，提高企业运营效益，最终将为公共财政预算提供更多的收入来源。因此，国有资产经营预算不仅是复式预算的重要组成部分，而且是公共财政预算的重要经济基础。

4．加强国有资产管理的需要。通过建立国有资产经营预算，可建立一套国有资产存量和流量的总账，及时、全面地反映国有资产投入及其产出的数量、效益、结构等情况，为国家提供预警监督信息，为宏观经济调控提供资产数量和质量的依据，以实现分类指导，对国有经济进行战略性调整，实现国有经济的“有进有退”。

二、建立国有资产经营预算的目标

1．加强对国有资产的整体规划和调控，进一步规范国有资产管理、监督、运营主体之间的关系，以实现国有资产权益的最大化。

2．进一步明确和落实国有资产出资人的收益权，完善收益分配的管理程序，维护国有资产出资者的合法权益。

3．强化国有资产运营的过程监控，加强国有资产经营收益管理，提高国有资产运营质量。

4．形成一套既符合国有资产管理需要，又能体现国有资产授权经营公司内部规范化运作的制度及程序。

三、国有资产经营预算与公共财政预算的区别

1．依据权能不同。国有资产经营预算依据的是国有资产所有权及其派生出来的收益索取权和支配权；公共财政预算依据的则是国家公共权利及其派生出来的对国民经济收入的分配和再分配权。

2．目标取向不同。国有资产经营预算目标是追求经济效益的最大化；公共财政预算侧重于实现最佳社会效益。

3．收支范围不同。国有资产经营预算收支范围限于国有资产经营企业或占用企业；公共财政预算收支范围涉及全社会所有的经济成分，其范围比前者大。

4．收支形式不同。国有资产经营预算收入以收缴经营利润为主，支出则以投资形式出现，资金具有周转性、有偿性特征；公共财政预算收入以税收为主，支出则采用拨款方式，主要用于社会公共支出，资金具有一次性、无偿性特征。

5．管理手段不同。国有资产经营预算中所有者与经营者之间以产权为纽带，二者之间是地位平等的民事契约关系；公共财政预算中管理者与被管理者之间是不平等的行政隶属关系。

6．筹资渠道不同。国有资产经营预算除收取收益外，还可以通过发放贷款、发行股票和债券、实行股份制等形式向银行、单位、个人及外商筹集资金，比公共财政预算的筹资更具多样性、灵活性和广泛性。

四、国有资产经营预算的基本

1．国有资产经营预算报表体系。主要包括国有资产经营预算收支表、相关附表和编制说明书等。其中，国有资产经营预算收支表是指通过运用收入、支出类科目，反映国有资产主要资金来源及其使用方向。不同类型的编制主体，政府或授权经营公司的国有资产经营预算收支表内容是有差异的；即使是同一类型的编制主体，不同地方、不同时期的有关内容也是可以不同的，有逐步完善的过程。在国有资产授权经营公司的国有资产经营预算收支表中，收入项目包括国有资产经营收益、资本性融资收入、其他收入及历年结余收入等；支出项目包括国有资产运营支出、资本投入、债务性支出、其他支出及结转支出等，不同类型的国有资产授权经营公司，其经营预算收支表可以有所调整；附表则主要为资产负债表、损益表、现金流量表等；编制说明书则是对报表中主要指标的形成及变动原因进行详细说明。

2．国有资产经营预算的配套制度。①明确资产经营者的财务责任，包括财政部门作为出资人在资产和财务管理方面的责任，以及对投入国有资本在资产和财务管理方面的责任；②明确与财务责任相关的考核办法，将奖励与惩罚、激励与约束有机结合起来，建立一套完善的国有资本保值增值考核与评价体系、经营者激励机制和风险责任制度；③建立有效的外部财务监督机制，对投入国有资本的企业派驻财务总监，委托中介机构进行审计、监督和反映企业的经营行为和财务状况；④规范企业筹资和投资行为及方式，包括国有资本的增加和减少、国有股权的设置等；⑤规范企业的成本费用管理，包括工资分配、业务招待费、企业坏账损失、大宗固定资产和流动资产损失、投资损失等项目的监督以及企业捐赠等项目，实施规范的管理办法；⑥监督企业资产重组中的产权变动及其财务状况变化，规范企业的资产重组行为，包括国有企业合并分立、对外投资、转让、质押、担保、国有股减持、关闭破产等国有资本的变动管理，注重国有资本的优化配置，建立国有资本的进入退出机制；⑦规范企业的分配政策，包括税后可供分配利润、产权转让收入的收缴、收益分配使用的原则和办法等。

五、逐步推进国有资产经营预算工作

1．应将资本预算分为国有资产授权经营公司预算和政府预算两个层面，国有资产授权经营公司预算是基础。在国有资产授权经营公司预算完成后，再汇总国有资产授权经营公司的预算，形成政府预算。在形成政府预算框架阶段，要采取“自下而上、自上而下”的结合，由试点地区和试点经营公司在汇总所属授权经营公司或所属全资、控股公司经营状况的基础上，根据本地区或本公司规划和上年度运行的实际情况，汇编本地区或本公司下年度预算草案。

2．坚持收支平衡原则。明确该预算的管理对象为经营性国有资产。在当前财力状况下，有多少国有资产经营预算收入，就安排多少用于国有资产经营预算支出，预算收入适当留有余地，支出不留缺口。

篇8

PE在北京发展的第10个年头，北京股权投资基金协会成立，此后民资PE快速涌现。近年来随着政府支持“双创”力度的进一步加大，越来越多的国有资本通过设立引导基金、创投基金的方式进入PE领域。市场参与者的暴增，使得PE行业的投资收益出现明显分化，靠机会和运气赢得超高回报的时代一去不复返，PE行业进入需要精选“赛道”（行业）和“赛手”（管理人）的时代。

站在这个新的历史起点，在国内PE行业的发源地北京，有必要审视PE内部正在发生怎样的深刻演变，又面临着哪些新的挑战，未来又将带来怎样的精彩？

“国家队”入场

国企和金融等供给侧改革政策频出、国家引导金融资本服务实体经济、PE机构转型创新等三大历史潮流不期而至，在国家政治中心、央企总部、PE策源地的交织之下，PE行业注定会产生新的化学反应。

和20年前北京市级层面的破冰探索不同，20年后的今天，在政策红利的催动下，传统金融机构及国企资金全面涌向私募股权投资领域的时代正在到来。

2016年8月18日、9月26日中国国有资本风险投资基金、中国国有企业结构调整基金陆续成立。前者总规模约2000亿元、后者总规模约3500亿元，两大千亿级国字头投资基金的落地，被视作PE市场“不可忽视的力量”。

中国国有资本风险投资基金由国有资本运营公司试点企业中国国新控股有限责任公司作为主发起人和控股股东，联合中国邮储银行、中国建行、深圳市投资控股有限公司等机构共同出资设立，以服务央企发展为基本定位。按照国资委说法，该基金立足于运用市场机制推进国家战略实施，按照市场化、专业化原则运作，在回报良好的前提下，主要投资于企业技术创新、产业升级项目。

私募股权投资基金中的巨无霸――中国国有企业结构调整基金则由央企国有资本运营公司试点企业中国诚通作为主发起人，牵头中国邮储银行、招商局、中国兵器、中石化、神华集团、中国移动、中国交建、北京金融街集团、中国中车等组建。中国诚通集团总裁、国企结构调整基金董事长朱碧新表示，基金将重点研究把基金用在调结构的项目上，基金希望80%的投资都用在国有重点骨干企业结构调整上。基金将支持央企的并购重组，重点支持在装备制造、电力、钢铁等领域的央企间进行强强联合；促进通信、电力等领域中央企业间的专业化重组整合；推动煤炭等领域的优势央企实施全产业链整合；支持优势中央企业为获取关键技术、战略资源等方面开展境内外并购。

“随着政府支持‘双创’力度的进一步加大，会有更多的国有资本通过设立股权投资基金的方式支持实体性经济发展。当前社保基金、保险基金、银行资金开展股权投资已经逐步在放开，可以预见市场的资金未来是充裕的。” 中国股权投资基金协会会长邵秉仁判断。

近年来，随着国内传统金融业的改革进程加快，银行、保险、证券、信托相继被允许获得私募基金管理人牌照，在PE这个舞台上，传统金融机构的份量开始变得越来越重。

2016 年4 月，银监会、科技部、人行联合《关于支持银行业金融机构加大创新力度开展科创企业投贷联动试点的指导意见》，指导意见确定了北京中关村国家自主创新示范区等第一批试点地区和国开行、中国银行、恒丰银行等十家试点银行，试点银行可利用自有资金设立投资功能子公司对试点园区的科技创新企业进行股权投资。投贷联动试点突破了当前的商业银行法，使得商业银行参与私募股权投资可通过集团内部投资功能子公司进行。与此同时，2016年9 月14 日，银监会主席尚福林在中国银行业协会第七届会员大会二次会议上表示，要允许有条件的银行设立子公司从事科技创新股权投资，通过并表综合算大账的方式，用投资收益对冲贷款风险损失，这意味着更多的银行体系资金将获准进入创投市场。

中国保险业经历了6年的高速发展，2016年保险业资产规模跨过了12万亿量级，险资投资渠道的放宽也成为近几年的政策主基调。自2010年8 月初，保监会下发《保险资金运用管理暂行办法》，允许险资投资PE 首度开闸后，险资作为GP （普通合伙人）参与私募股权基金投资已有一段时间。在此之前，保险公司更多的是作为LP（有限合伙人） 参股PE基金的形式参与到股权投资领域。

2014年8月保险业“新国十条”，即《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》以来，险资运用政策陆续放宽。“新国十条”鼓励保险公司通过投资企业股权、债权、基金、资产支持计划等多种形式，在合理管控风险的前提下，为科技型企业、小微企业、战略性新兴产业等发展提供资金支持。为贯彻落实“新国十条”精神，2014年12月31日，保监会批准保险资金设立私募基金，并采用有限合伙制的组织形式，以股权方式直接和间接投向相关中小微企业。这被业内人士看作是险资直接参与到私募基金、激发险资活力一大动力。

2015 年9 月，保监会《中国保监会关于设立保险私募基金有关事项的通知》，《通知》进一步扩大了险资的投资范围，并立足支持国家战略和实体经济发展，结合保险资金期限长、规模大、负债稳定等特点，对设立保险私募基金进行了具体规范。

经历了监管层的逐步放开，保险公司目前可进行直接投资、作为LP或作为GP 投向私募股权投资基金、创业投资基金、并购基金、夹层基金、房地产基金。截至2016年底，获得“PE投资牌照”的保险公司已有十余家。

券商直投作为最早进入私募股权投资领域的传统金融机构，经历了从直投子公司进行直接投资到设立直投基金进行投资，再到直投子公司及直投基金的设立条件进一步宽松，成为目前传统金融机构中参与私募股权投资领域的排头兵。截止2015 年底，共有62 家券商直投子公司，主要通过设立直投基金进行投资。目前证券公司参与私募股权投资的模式主要是通过直投基金进行投资，直投基金进行投资以募集资金设立私募基金形式开展非标股权投资及债权投资。而私募基金子公司自有资金只能跟投其本身及其另设的私募机构发起设立的私募基金，不能以自有资金投资其他企业股权或债权。

监管层在2014 年对信托公司设立直接投资专业子公司正式开闸。目前，信托公司除了可通过信托计划直接投资未上市公司股权或通过投资私募股权投资基金间接投资外，也可通过设立专业子公司作为GP 参与私募股权投资。

邵秉仁透露，截至2016年9月份，国内存续的各类政府性引导基金规模达到3.3万亿元，已占到股权投资市场总资本额的存量一半以上。

母基金兴起

和“国家队”入场同时引发PE巨变的是母基金（FOFs）时代的开启。2015-2016 年中国股权投资市场新机构的不断涌现，为母基金的发展提供了广阔空间。2016年被业界称为母基金元年。

据清科研究中心的《2016年中国VC/PE母基金发展研究报告》分析，自2015年起，我国VC/PE母基金就呈现爆发式增长。这其中，影响的因素众多：首先，2015年起国家全面开展大众创业、万众创新，相关扶持政策落地为创投基金的募集创造了更好的政策和市场环境；其次，国内正处于技术革命端口，基于互联网创新层出不穷；再次，不断拓展多层次资本市场体系，也为VC/PE的退出提供了更为宽广的退出渠道；此外，在结构转型的大背景之下，新经济和新行业受到资本市场的格外关注，在大众创业、万众创新的背后，是日益增加的VC/PE等投资于一级市场的股权投资基金，各种制度红利为VC/PE母基金带来历史性配置机遇。

在FOFs市场，国有资本同样表现出强劲势头。

以市场化“母基金”方式运作的政府引导基金2016年延续强劲发展的势头。在国家层面，继2015年推出国家新兴产业创业投资引导基金和国家中小企业发展基金，2016年中央财政又推出了先进制造业产业投资基金，支持制造业强国建设，这些基金的规模都高达数百亿元。从地方层面看，随着中央鼓励政府引导基金的发展态势明确，各地方政府设立的各类政府引导基金如雨后春笋般涌现，遍及科教文化、产业投资等各个领域，出现了一批诸如“一带一路”、PPP、文创、产业引导等主题基金。

数据显示，截至2016年6月底，中国私募股权市场上活跃的FOFs共计1175支，管理资本总量近2.5万亿元人民币。而从中国私募股权市场的人民币VC/PE母基金类型来看，政府引导母基金共有676支，占1013支人民币VC/PE母基金总数的66.7%。这其中，国有企业参与设立的市场化VC/PE母基金和民营资本运作的VC/PE母基金分别为109支和228支，仅占总数的10.8%和22.5%。从区域来看，北京地区累计成立近90支政府引导基金，居各地区之首；另外广东和浙江地区引导基金设立相对活跃，基金数量均逼近北京。

从可投资资本量角度分析，政府引导基金披露的617支基金可投资本量共1.1631万亿元人民币，占总可投资本量的81.4%；151支民营资本运作的VC/PE母基金披露的募集规模为1242.97亿元人民币，占总可投资本量10.8%。57支由国有企业参与设立的市场化VC/PE母基金披露的可投资本量共1419.53亿元人民币，占总可投资本量的9.9%，与政府引导基金和民营资本运作的市场化VC/PE母基金在规模上有一定差距。

从平均可投资资本量来看，政府引导基金的平均可投资本量低于国有企业参与设立的市场化FOFs，但略高于民营资本运作的市场化FOFs。国有企业参与设立的市场化FOFs的平均可投资本量最高，为24.90亿元人民币，这与国有企业自身管理的资金规模较大有密切联系。民营资本运作的市场化FOFs平均可投资本量为8.23亿元人民币。政府引导基金平均可投资本量为18.85亿元人民币，这也与政府引导基金希望用少量资金撬动更多社会资金带动产业升级的初衷有关，单支政府引导基金的规模并不大。

在管理十余只地方政府母基金的盛世投资董事长、首席执行官姜明明看来，中国母基金目前发展虽快，但整个市场格局尚未确定。他认为，中国私募股权母基金发展的潜在动力来源于以下三点：一是政府的大力推动，这届政府是对创新创业特别重视，把创新驱动作为国家战略。“可能大家有感受，以前政府推创新并不是特别积极。但是到了这届政府的时候，随着人口红利、进出口贸易包括投资效益的下降，创新驱动真的成为国家战略。”二是政府财政资金的运用的市场化，政府对创新创业的支持，从前十年基本是以无偿拨款的形式转为投资，拨改投是一个很重要的趋势，预计未来无论是在创投引导基金还是在产业引导基金方面，都会有更多政策上的推动。姜明明透露，从2015年下半年开始到现在，随着无风险收益的下降，资产端的配置压力加大，银行、保险等金融机构成为了私募股权主要的资金来源。第三，从产业角度来说，现在无论是政府平台还是各个园区，都在谋求产业的转型和升级，这为中国的私募股权母基金的发展提供了非常好的前进动力。

市场井喷的同时，政府引导基金的运作理念也在发生转变。过去几年在引导基金的实践中，无论是中央还是地方，市场化运作的机制并不完善，各个地区的地方引导基金也受到了主管部门管理运作水平和专业能力方面的制约，效果参差不齐，如在引导基金的遴选标准、投资策略限制、基金存续期限、退出方式等方面尚有提升和完善之处。近年来，政府部门越来越意识到，市场化的运作模式对引导基金的实际效果影响至关重要。2015年11月，财政部《政府投资基金暂行管理办法》，同年12月又了《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，明确政府投资基金坚持政府引导、市场化运作、专业化管理的原则运行，指出引导基金原则上委托市场化基金管理公司管理，合理确定财政向社会出资人的让利措施。2016年9月20日，国务院公布被业界称为“创投国十条”的《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》，关于政府引导基金，《意见》不仅鼓励按照“政府引导、市场化运作”原则推动设立创业投资引导基金，而且要求“进一步提高创业投资引导基金市场化运作效率，促进政策目标实现，维护出资人权益”，并且鼓励创业投资引导基金注资市场化母基金，由专业化创业投资管理机构受托管理引导基金。

事实上，在政策出台之前，一些地方政府引导基金早已在与创投母基金对接，进行市场化运营探索。例如中关村创投引导资金早在2007年就分别与启迪创投、君联资本（即原联想投资）、光大控股和联华控股共同设立了中国第一批有政府创业投资引导资金参股的专业化、市场化创投基金，在国内最先建立了政府创业投资引导资金的母基金运作方式，明确了“政府引导+民间参与+专业管理”的创新运作原则。

资本狂欢下的冷思考

市场“不差钱”已是业内共识，但毫无疑问，未来私募股权投资基金的市场格局还将发生新的改变，在资金来源方面，将增加更多的以银行为代表的金融资金；在基金管理方面，以民间资本为代表的传统VC/PE 管理机构拥有较强的专业化基金管理团队。在此背景下，国资与民资管理机构如何定位各自的发展空间，如何进行优势互补，将成为行业发展的重大议题。

在2016年12月10日举办的第八届全球PE北京论坛上，邵秉仁表示，当前国有资本大举进入股权投资市场，说明股权投资基金这一投资形式已获得了社会和官方的高度认可，这来之不易。“我们创立中国股权投资基金协会至今已经8年多时间，一开始我们就呼吁国有资本譬如养老、社保、保险基金进入到这个领域，这是稳定股权投资领域的一个重要基础。现在看，随着整个政府和社会对于这一投资形式的高度认可，这样一种期待已经得以实现，国有资本已经成为支持股权投资市场稳定发展的一支重要力量。”

但邵秉仁同时指出，国有资本带来资金增量的同时，也一定程度挤压了民间资本的份额，因此必须发挥好国有资本和民间资本各自的优势。国有资本规模大，但是通常市场化程度比较低，效率不高。因此，国有资本应该在国家鼓励，而且资金需求量大、技术研发风险高的那些产业领域发挥优势，特别是在国企改革、结构性调整中要充分发挥国有资本的作用。而在市场竞争比较充分的行业当中，民间资本更具有灵活性和符合市场化运作的优势，民间资本应该成为“双创”主力军。

值得注意的是，尽管中央一再提出要为民间资本发挥优势创造更好的环境，但是目前来看，中央的精神还远远没有落实。目前民资PE仍面临着很多不公平的待遇，缺乏市场空间。

邵秉仁指出，目前民间资本投资还遇到一些困难。比如近年来受非法集资泛滥的影响，2016年初工商部门暂停了投资类企业的注册，在这种影响下股权投资行业无法注册新的基金管理公司，严重影响了行业的正常发展。邵秉仁认为，股权投资与非法集资有着本质的区别，非法集资案件大多集中在P2P领域，不能因为一些非法集资案件披着股权投资的外衣，一刀切地暂停整个行业的注册，这会对行业的发展造成负面影响。尤其是在当前经济下滑、投资不振时，更会对整个经济产生严重的影响。2016年9月，国务院《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》中，明确鼓励个人、社会、政府等各级资本进入创投领域，支持大众创业、万众创新。虽然现在一些地方政府又开启了通道，但是只允许国有控股的股权投资基金进行注册。“这看起来好象是放宽了一步，但实际上又是对民间资本的变相歧视，这个与中央的精神是背道而驰的。”邵秉仁说。

PE行业是投资领域的尖端，需要高度灵活、严谨和进取性。因此无论是国资PE还是民资PE，姜明明判断其发展趋势都将是越来越市场化。他也预判了市场化的三个标准：

第一，未来无论是政府型的还是市场化的基金，其资金来源应该市场化，不应该只有财政资金，不应该只有国资在参与，或者在这个市场中起到主导作用。姜明明说：“从欧美及其他私募股权相对比较发达区域的经验来看，没有哪个地方的母基金或子基金的资金来源是靠政府的、靠国有的。政府和国有的资金在这里应该只是发挥引导的作用。”第二，投资决策的市场化。在投资决策方面，应该是让专业人来做专业的事情，遵循真正的是委托管理的理念。第三，未来退出机制的市场化。

篇9

实行“民有民营”，填补国有经济留下的分工空白

这种投资方式非常适合于在国有经济应当逐步退出、民营经济占有优势的一般竞争领域。民营经济在这些领域的大力发展将会填补国有经济主动退出而留下的产业空白，实现全社会投资主体的合理分工与资源的优化配置。

模式类型吉林创伤医院模式：滚动做大型；岭南教育集团模式：集团系列型；北大青鸟投资模式：特许经营型。

综合评价“民有民营”的三种投资模式的共同特点就是具有产权清晰、自主经营、自担风险等优势，滚动发展的投资动力很强，可以不同程度地补充国有经济退出后的产业空白。

三种模式在发挥各自作用方面有着很大的差别吉林创伤医院模式适合于点多面广的民营中小企业群体，可补充国有大企业无法满足的市场空白。因此，国家可以引导中小民营企业发展社会急需的社会事业实体。岭南教育集团模式属于重点发展对象。此类模式说明民营企业已经进入到了集团化、规模化的发展阶段，投融资实力较强，可以在更大程度上补充国有经济的空白。除此以外，这些民营经济完全有能力以兼并、参股等所有权投资的方式参与国有经济的重组与改制，应当成为各级政府的重点引导与发展的方向。

并不是任何行业均适合“民有民营”民有民营的投资经营方式有着一定的局限性。在基础设施等外部效应极强的领域，“民有民营”的模式并不适合。

民营经济接受国有产权的整体转让

这种方式是将国有企事业单位进行资产评估之后，向社会资金出售所有的股权。要推进国有经济从各行各业的一般竞争性领域部分退出来，吸引民间资本、外资经济的进入，填补国有经济退出的产业空间，就不可避免的要面对国有产权的整体转让给民营经济这样的一种选择。

模式类型大连新世纪医院模式：民营企业买断产权；本溪医院改制模式：形成股份合作制。

综合评价把国有经营单位的资产整体出售给民营企业或者职工群体的两种改制模式，从根本上解决了“产权虚置”问题，是建立国有经济与民营资本之间互补关系的有效途径。

吸引社会资金参与度高把国有产权整体转让给民营经济，意味着通过资本纽带把民营企业与国有经济联系在一起，使社会资金在最大程度上介入国有经济的战略性调整，实现了民营经济的增量资本与国有经济的存量资产的交换。

彻底变革了经营机制与治理结构应当说，无论采取何种模式，只要是国有资产整体转让给了民营资本，就意味着原有的治理结构与经营机制的彻底更新，从而有助于最大限度地发挥企业的自主经营效率。

变现资产收回的资金多在运作规范的前提下，通过出售全部国有股权可以使政府部门收回最多的资金，不仅甩掉了长期亏损的包袱，还可以把转让所得资金用于退休人员剥离支出，支付职工补偿金及偿还债务，除去改制成本后，专项用于公益性事业发展和改革遗留问题的处理。

产权转让的领域与企业要有所限定应当说，从我国的国情出发。在进行国有经济的战略性调整的过程中，资产完全转让方式往往发生在在无法对国有企业进行彻底改制的情况之下才采取的最终的、彻底的解决方案。我们认为，对一般竞争性领域的负担沉重、资不抵债、预期效益差的中小型国有企事业单位来说，国有资本应尽快坚决整体转让退出。同时，政府部门从强化公共财政的目标出发，需要把部分行业经营性国有资产转为非经营性资产的时候也可以采取上述办法。

要避免出现重大误区目前，各地区在推进国有经济改制时，往往把出售产权作为引进民间资本的主要途径。由于操作不够规范，出现了贱卖国有资产与损害职工与银行利益的现象。我们认为，由民营资本买断产权制只是在特定情况下国有企业改制的一种选择，而不是唯一的选择。因此，不能把国有企业改制等同于国有资产卖光，“一刀切”地转为民营资产。同时，要完善资产转让的程序，通过招投标的形式进行公开、公平、公正的转让，防止出现黑箱操作等不规范交易。

民营资本控股投资与多种经营机制相结合

要改变国有企业高度集中的产权结构，就要通过产权转让等方式实现国有资产存量的优化配置，提高投资运营效率。这种投资方式是国有企业采用资产重组改制的方式，吸纳有实力的民营资本进入国有企业成为控股股东，股东以其出资额享有股东的权利并承担相应的责任，利润按出资比例分配。

模式类型宿迁人民医院模式：民营控股收购+第三方经营；健宫医院模式：民营控股收购+民营企业自营；华源集团模式：民营控股收购+管理层参加收购；德隆集团模式：控股收购+与大企业建立战略联盟。

综合评价上述模式的一个共同点就是国有经济在股份化改制过程中，通过减持国有股份的比例，吸引民营资本投资控股国有企业，从而实现企业的产权多元化与资源的优化配置。相比各种民营资本投资参与国有经济改制的模式而言，此类模式对国有经济战略性调整影响更大。

有利于国有经济控制力的加强除了关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域以外，国有投资企业大部分都可以采取参股的形式存在，国有经济股权比例的下降非但不会影响国有经济的控制力、影响力、带动力，反而会有效放大国有资本对其他资本的辐射功能，提高国有资产的保值与增值的能力，促进全社会投资的繁荣发展。因此，我们不能用国有股的减持来简单判定国有经济控制力的高低。

有利于建立更有效率的法人治理结构在传统体制下。国有企业治理结构不完善与经营效率低下的弊端久治不愈。但在混合经济条件下，作为控股股东，民营资本被赋予了充分的经营管理自。许多传统体制的弊端却得到了根除。

有利于建立企业之间的分工协作关系长期以来，国有大企业(集团)建立了一整套“大而全、小而全”的产业体系，从原料供应、加工装配到市场销售一条龙均在企业内部封闭运行，造成专业化程度不高与资源配置低效率。民营经济控股兼并国有企业，就从局部打破了这种封闭式的产业体系，有利于不同企业之间建立起多层次、多种形式的互补合作产业关系。

民营经济投资参股国有企业的股份制改造

在对国有经济进行战略性调整的过程中，凡是涉及国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域仍然要由国有经济控股，保持国有经济较强的控制

力，维护供给的大局。同时也要打破国有经济的完全垄断，引进民间资本形成多元化的投资主体。为了实现上述目标，可以对国有企事业单位进行股份化改造后，向社会资金出售少部分股权，或者在保持国有资产股权完整性的前提下，向社会增资扩股。

模式类型深圳水务集团模式：国有控股＋民营机构参股；香港地铁模式：政府控股＋募集公众个人股；光大银行模式；国有控股＋面向民营增资扩股。

综合评价。以上各种向社会资金招标参股的改革模式，将使国有经济与民间资本取得―个“双赢”的结果，尤其对于基础性领域的国有经济来说，更是如此。

打破了行业垄断的同时保持了国有控股地位一方面通过吸引民营资本的参股投资，实现了投资主体的多元化与产权结构的混合化，打破了原政府独资或国有一股独大的垄断地位。另一方面，在改制过程中由于受到行业特点的限制，改制企业只向社会资金出售少部分股权，并没有丧失国有部门的控股地位，因而引进民营资本之后股权比例的变化未影响到政府部门对新企业的经营权和控股权，因此其改制的市场化程度没有完全民营化或高度民营化模式高。

发挥了混合所有制投资主体的合力作用水务、地铁等基础领域具有投资规模大，建设周期长等特点，单靠国有经济投资已经远远不能适应发展的需要。通过资本纽带把多种所有制经济融合在一起，形成了多元投资主体的一体化，克服了国有投资能力的局限性，大大增强了企业的综合发展能力。

改进了法人治理结构与经营管理方式民间资本的进入不仅增加了更多的建设和运营资金，而且引进了新的治理结构与经营管理方式，使得新企业的经营效率与投资回报均有明显提高。

开拓了个人投资者的投资渠道在基础设施政府包办的体制下，一直没有个人投资者参与的机会与渠道。香港地铁上市之后，个人可以投资地铁股票、债券等等，这对于内地的类似建设项目的开发有着积极的借鉴意义。

要完善政府控股投资领域的规制我们认为，之所以规定必须保持政府的控股地位，是由城市基础设施与金融保险等领域的特殊地位所决定的。但并不是所有行业均适宜采取政府控股。此外，引进民间资本实行市场化运作，也不意味着政府将放任自流，而是需要进行适当的规制。

民营资本与国有资本多种合资合作办新建企业

改革以来，尽管投资领域出现了投资主体多元化、投资来源多渠道、投资方式多样化的变化，但是民营与国有投资主体之间往往相互隔绝，形成“板块”式而不是融合式的存在状态。下面的合资合作模式正是为民营经济与国有经济搭建新项目的合资平台。

模式类型温州人民路改造等模式：政府与民间资本联合投资；首创威水水务模式：国有企业与民企合资创业；北京实验二小逸海分校模式：公共团体与民营合作创业；瑞安市教育券模式：民营投资与政府补助。

综合评价以上模式是从新建项目的角度来探讨民营经济与国有经济的合资合作的路径。尽管这些合作模式并不是独立存在的，而是与各种投资模式联系在一起的，但在构造新的投资体制的层面可以形成突破。

开拓了新建项目的投融资的新模式未来的投资领域将要发生的最大变革就是兴办一个新事业或新企业更需要投资主体之间的相互融合、相互渗透、相互结合、优势互补、资源共享、共同发展。因此，要打破不同所有制之间的投资界限，发展混合所有制经济的投资主体，建立开放式的社会投融资机制，促进国有与非公有制经济多种合资合作模式是未来的发展方向。

合资合作的形式可以多样化政府部门、国有企业与公共事业与民营资本的合资合作的形式可以不拘一格。一方投入资金、设备、技术、销售网络，另一方可以投入品牌、人才或者土地，最终形成共同投资、共同经营、共担风险、共同收益的合资合作局面。

委托民营企业经营提高公共部门投资效率

所谓委托民营经济投资经营，是指在不改变国有产权关系的前提下，采取“两权分离”的办法，由国有单位与社会资金签订委托各类委托管理合同的方式，将其所有的国有资产交由社会资金经营管理，并按照合同向社会资金收取或支付经营报酬。

模式类型中美同济公司模式：国有民管；无锡新区医院模式：国有民营；北京25中模式：国有民办；二一医科大学模式：国有民包；中华碧水计划模式：国家特许民企经营。

综合评价以上各种模式是在“两权分离”的框架下引入民营经济，将公共工程项目建设与运行由单纯的政府行为转变为民营企业运作的投资市场行为，对于发展民营经济与国有经济之间的互补关系意义重大。

加速了公共部门的市场化进程以上公共部门各种引入社会资金的投资模式，是在不触动国有产权关系的前提下，通过各类管理权合同的纽带，把民营经济与国有经济联系在了一起。与其他通过产权纽带引入民营经济的模式相比，尽管此类模式吸引民营资本的参与度(特许经营项目除外)与吸引力要明显低于后者，只是一种过渡性模式，但是对于教育、医疗、文化、基础设施等计划经济色彩浓的公共部门来说，两权分离式的改革加速了市场化进程，在一定程度上解决了传统国有制难以解决的发展问题。

解决了政企不分、政事不分问题在传统体制下，由于存在“政企不分、政事不分”的障碍，使得国有企事业单位的经营自难以落实，投融资活动缺乏主动性。民营资本介入就为政企分开奠定了基础。

篇10

分类改革要先“动刀”

“长期以来，说到国企，就有一种观点认为是国企垄断。其实，国企中只有少部分是垄断，112家央企中不超过17个，大部分是走向市场的。为何会产生这种误解？原因就在于没有把分类搞清楚。”中国企业改革与发展研究会副会长李锦表示。

从上海打响“头炮”起，过去的一年里，20多个省区的国企改革集结号相继吹响。但在多数业内人士看来，很多动作尚未落到实处，或者是边做边等。“地方层面的国企改革，涉及了混合所有制、国资结构调整、产权制度等内容，但在国企分类、政企分开、股权改革等顶层设计上，各地改革是有限的，只是枝叶在动，根本未动。”李锦指出。

分类成为新一轮国企改革必然的前奏。国资委主任张毅在日前召开的央企负责人会上明确表示，2015年要准确界定不同国有企业功能，对不同类别国有企业，要按其主要特点、发展目标、改革方向，分类推进改革调整，加强分类监管、分类考核。

“区别企业所承担的公共服务和特点，区分垄断性收益和竞争性收益，将对国企进行更加周密的分类，初步考虑把企业分为商业类和公益类。”国资委研究中心主任楚序平在日前召开的“首届国企改革发展前沿论坛”上透露，对国企进行分类改革和管理是明确国企的国家所有权政策，明确国家对国企的政治、经济和社会三方面目标，以及对具体中央企业的商业目标，完善整体的配套评价体系，为全面推进改革打下坚实基础。

中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏主张把国企分为公益性和营利性，“公益类国企交财政部监管，纳入公共财政预算，这类国企的企业家可以由政府任命，薪酬也要限制;营利类国企应由国资委监管，这类国企的企业家应该实行职业经理人制度，不限薪。同时，营利性国企的进退应由市场来选择。”他指出。

据有关人士透露，更具体的分类是，商业类被分为了商业一类和商业二类。前者主要是指处于充分竞争行业和领域的企业;后者则主要是指主业关系到国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，或处于自然垄断行业、经营专营业务、承担重大专项任务的企业。

现实情况中，很多国企业务“你中有我，我中有你”，细分将是个艰巨的工程。“细分以后，对不同类型国企将根据不同定位，采取不同的管理方式，提出不同的考核要求。”李锦表示，这将是一场牵一发而动全身的变革。

数据显示，2014年1～11月，规模以上工业企业每100元营业收入纳税率，国有工业企业为8.53元，私人企业为3.02元，外资企业3.03元，国有工业企业税负为其他企业的2.6倍。

楚序平强调，分类之后急需尽快建立对国企的科学评价体系。“怎么建立客观评价体系、完善公平竞争政策任务很重要。”同时，他认为，要研究建立分类后的国企分类考核问题，解决考核中存在的过于重视当期利润、中长期考核激励不足、考核标准“一刀切”、董事会考核权不足等问题。“此外，也要研究企业分类后的分类改革、优化国有经济布局结构、更好服务国家战略等问题。”

因企施策，“对症下药”

当分类改革理清国企的功能纠葛，混合所有制将向着十确定的基本经济制度的重要实现形式更加顺理成章地全面铺开。

最近召开的央企负责人会议首次提出“负面清单”概念，意味着除了少数禁止的行业外社会资本都可以进入国企;但同时也强调不能一“混”了之，要一企一策，因企施策。

混合所有制在实现国企与民企优势互补上的成功实践已被充分证明。然而面临的问题也更加尖锐：如何解决民企由于担心混合后缺乏话语权而进入积极性不高的现象？如何在混合过程中有效防止国有资产流失？

国外成功的混合所有制改革无疑提供了宝贵的借鉴。新加坡淡马锡公司成功进行了国企混合所有制改革。目前，淡马锡以控股方式管理着23家国联企业，其中14家为独资公司。

新西兰则对混合所有制改革提出了几条“铁律”：政府保留对企业的控制权，保留至少51%的股份，不允许出现基石投资者（即除新西兰政府外，禁止任何单一投资者持有超过10%的股份）;新西兰公民与机构享有优先购买权，新西兰公民与机构持有的股份（包括政府股份）不得低于85%;国有股份出售必须通过IPO上市发行，禁止协议出售;国有股权减持收益用于发展新产业或购买新资产等。

“今年国企混改重点在于顶层设计和细节安排。”楚序平提到，我国的混改也可以明确几个原则：一是央企总部最好保持国有独资，对绝大多数重要国企政府要保留51%以上控制权;二是混改过程中优先考虑包括社保基金、保险基金等公众基金，优先中国投资者;三是混改出售的国有股权收入，必须用于发展国有经济的新投入，不能吃光分净;四是一企一策，不刮风、不搞倒计时、不搞运动，防止犯颠覆性错误;五是优先鼓励IPO上市发行进行混合，必须进场交易、竞价交易，禁止协议出售等。

“一企一策并不意味着没有统一的约束，制度的约束应该至少体现在改革程序公正规范、改革方案依法依规、股权转让公开公允、内部分配公正透明四个方面。”中国社科院工业经济研究所所长黄群慧认为，防止混改过程中国有资产流失最好的办法是规范国有资产评估，完善国有资产定价机制，严格资产交易操作流程，确保公开透明。

事实上，并非所有国企都适宜进行混合所有制改革。北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华认为，只有竞争性国企适合做混合所有制改革，而公益性国企和自然垄断型的国企应坚持国有独资或国家控股。武汉大学战略决策研究中心主任龙斧也表示：“企业不缺钱就不需要上市。”他说，美国近90%的中小型企业都不上市，仍然可以保证效率。

李锦判断，随着混改的不断深入，未来将迎来三大浪潮：一是民营经济活力充分释放的浪潮，二是国有企业结构重组的浪潮，三是随着产业结构大调整，新兴产业发展带来的科技创新潮流。三大浪潮或将成为重塑中国经济发展的新动力。

国资监管“动其筋骨”

事实上，国资监管改革早已提上了国企改革的日程。“要以壮士断腕的决心，改革完善国有资产监管体制。”张毅表示，国资委要带头自我改革，把该企业行使的权力交给企业，把不该企业承担的包袱都卸下来。

“国企当前最突出、饱受社会诟病的问题就是运行效率低下、经济效益不佳，其中一个重要原因是国企市场主体地位未真正确立，突出表现在自主经营地位缺失、自负盈亏的责任落不到实处、自我约束能力不足。”广东省广晟资产经营有限公司董事长朱伟在接受记者采访时表示，破解之道在于以管资本为主加强国有资产监管，“从管理国企向管理出资人投资资本转变，从管理企业经营者到管理企业董事会，由董事会选聘经营班子转变，从管理企业的重大事项向部分授权委托董事会管理转变”。他强调，要合理界定国资监管部门的职权，避免国资监管部门“既当老板，又当婆婆”的尴尬。

著名经济学家厉以宁此前也表示，国企要进行两个层次的改革：高层次的国有资本体制的改革，低层次的国有企业体制的改革。“国资委不直接管企业，而是下设公司，管理国有资本的配置。目的是将国有资本用活，产生更大的效益，提高资本利用效率。企业体制着重建立健全法人治理结构。”厉以宁说。

对改革后的国资监管来说，重要的是引导国企加快推进经济结构优化调整。“要做好加减法，加的是新技术、新业态，做大做强战略新兴产业，积极拓宽国际市场;减的是通过企业兼并重组、优胜劣汰，对无效、亏损的不良资产果断进行关停并转。”李锦表示，“2015年，在分类改革完成的基础上，企业必然会迎来大分化、大调整、大改组的过程。112家央企可能会重组为30到50家左右。”

必须看到，国企崛起为中国崛起作了巨大的贡献。在清华大学国情研究院院长胡鞍钢看来，今天中国企业的成长发展不是单纯地讨论谁进谁退的问题，而是关于中国企业与国际跨国资本之间的竞争。“能否搭上新一轮工业革命的快车，关键在于国企。与世界一流企业相比，中国企业在重点行业和关键领域的集中度还远远不够。要搭上新一轮工业革命的快车，需要突破传统的国内视角，放在国际竞争背景下做强做优国有企业。”他强调，新一轮国企改革要服务于能否打造出世界一流的跨国企业这一战略目标，也是检验国企改革成功与否的标准和依据。

专家观点

国务院国资委经济研究中心副主任彭建国：将来央企会分为三类：第一类，大部分的央企将会改组成国有资本投资公司;第二类，组建国有资本运营公司;第三类，调整保留功能性的实业公司。