农村医疗发展现状范文

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关键词：农村医疗卫生服务；人力资源开发；新型农村合作医疗

中图分类号：F249.21文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)02-0062-04

截至2005年，重庆农村人口占总人口的比重为74.21%，属于典型的“大城市大农村”。与北京、天津、上海三个直辖市相比，重庆不仅总人口最多，而且农村人口数量位居四个直辖市之首，但农村人口质量却远远落后于其他三个直辖市。全面提高农村人口的文化素质、身体素质等就成为重庆农村人力资源开发和新农村建设的关键。其中，身体素质作为农村人力资源质量的物质基础，其影响因素主要表现在生活水平的高低和医疗卫生水平的高低上。前者可由食物消费支出、消费结构和营养状况直接反映；后者则由医疗卫生机构的建设、平均预期寿命和死亡率的高低予以具体体现［1］。探讨重庆农村医疗卫生服务发展问题，对于重庆开展农村人力资源开发和新农村建设具有重大的现实意义。

1.重庆农村医疗卫生服务发展现状

1.1 农村医疗卫生资源严重不足

1.1.1 农村医疗服务机构数量状况。从2000年至2005年，重庆县、乡、村三级医疗服务网络中，除了县及县以上的医院增加了80个以外（见表1），其余乡、村两级医疗服务机构数量均有较大幅度的下降。其中，乡镇卫生院减少863个，减少了44.48%。这可能与行政机构的调整趋势有关，因为自2000年以来，重庆乃至全国大规模乡镇机构的撤销与合并带动了乡镇卫生院的撤销与合并，致使近年来乡镇卫生院的数量有所减少，但其均数基本保持稳定，每个乡镇基本上仍有一个卫生院。村级诊所、卫生保健室是农村三级卫生服务体系的基石，但由于受到多种因素的影响，使得其数量五年来呈现较明显的下降趋势，共减少1 710个，减少了26.71%。从实际调查看，农村“一乡一院，一村一室”的基本格局还没有完全形成，农村居民到达最近医疗点所需时间在30分钟以上的比例高达36%，全市应就诊而未就诊人群中农村居民为44％，应住院而未住院的农村居民为52.5％。一些偏远地区农民看病难的问题仍然没有得到有效解决。

1.1.2 农村医疗服务机构床位数情况。除了数量之外，医疗服务机构的规模也很重要。衡量规模的一个重要指标就是医疗服务机构的床位数，这个参数对于考察医疗服务机构提供的住院服务能力有重要的参考价值。2005年，重庆县及县以上医院床位数比2000年增长1.15倍，但乡镇卫生院床位数比2000年减少了13.06%，村级诊所、卫生保健室的床位数不增也不减，处于停滞发展阶段。总体来看，重庆农村医疗机构床位数从2000年的65 666张下降到2005年的64 674张，净减少992张。其中，乡镇卫生院拥有的床位数仅为全市医疗机构床位数的25.16%,为县及县以上医院拥有床位数的36.57%（见表2）；从医疗服务机构平均拥有床位数来看，2005年，县及县以上医院平均拥有床位123.22张；乡镇卫生院平均拥有床位15.1张。

根据第三次国家卫生服务调查的结果显示，农村居民年住院率为34‰，年住院天数为10.2天。这意味着每千农业人口年需住院床位数347张。照此测算，重庆的县医院每千农业人口床位数为0.46张，年床位数约为168张。如果扣除城市住院人口和一些慢性疾病长期住院患者所需床位数外，县医院目前拥有的床位数已无法正常应对当地农村居民的住院服务需要。而作为农村三级医疗服务体系龙头的县医院，其医疗卫生服务资源的配置又与它的重要地位极其不符合。据统计，重庆17家三甲医院中就有13家位于主城六区，高新医疗设备也主要集中于主城三甲医院。

1.1.3 农村医疗服务机构人力资源状况。除了数量和规模外，农村三级医疗服务机构人力资源状况直接影响着农村人口能否获得质量可靠的服务。首先，从村级医务人员的状况来看，从2000年到2005年村级医务人员在数量上有了较大幅度的增加，净增从业人员2 700人（见表3）。但是，与村级医务人员数量上的乐观

上升趋势相比，其执业素质却令人担忧。目前村级医务人员主要包括村医、村卫生员和接生员。他们的文化程度普遍不高，学历层次普遍较低，主要通过子承父业的方式学习医疗服务技术，能够提供的医疗服务水平十分有限。

其次，乡镇卫生院人力资源状况也不容乐观。2000年到2005年，乡镇卫生院卫生技术人员数（包括执业医师、注册护士、检验人员、药剂人员及其他专业人员）锐减6 707人，减少幅度为23.32%。2005年，每千农业人口拥有的乡镇卫生技术人员数仅为0.94个。根据第三次国家卫生服务调查结果显示，农村居民两周患病率为139.5‰,这意味着每千农业人口中每两周就有约140人患病，如果全部到乡镇卫生院就诊，那么平均每天1个执业医师要接待病员数为10人［2］。事实上，乡镇卫生院除了诊疗以外，还担负着农村公共卫生、预防接种以及新农合的一些管理工作和一些住院服务等任务，因此其现有人力资源明显不足。另一方面，学历和职称低问题在农村乡镇卫生院卫生技术人员中也十分突出，如重庆市彭水县全部乡镇卫生院的396名工作人员中，本科及以上学历的人员为0，这与目前全国医学高等院校的大量本科毕业生就业难又形成强烈反差。由于部分乡镇卫生院经营困难、政府投入不足，人员待遇较低，使得大量学历和职称较高的卫生技术人员流失较严重，其中大部分流入县级医疗机构，有些人员干脆另立门户自开诊所；同时，又有大量无学历人员和初级职称人员流入，乡镇卫生院人力资源素质状况进一步下降。从而导致整个乡镇卫生院卫生服务可及性差、服务能力不强。调查显示，重庆市87.94%的乡镇卫生院不能开展上腹部手术，66.7%的乡镇卫生院不能开展下腹部手术，69.12%的乡镇卫生院不能开展剖宫产手术，31.11%的乡镇卫生院不具有平产接生能力。

最后，从县级医疗机构的人力资源数量和质量看，比乡镇卫生院情况稍好些。但是，2005年县医院具有执业（助理）医师资格的人员数只有3 952人，也仅占全市37 321个执业（助理）医师比例的10.59%，其从业素质可想而知，且不同区域县级医疗机构人力资源素质结构也存在较大差异。

1.2 农村医疗卫生服务体系不健全

据统计资料显示，2000年乡镇卫生院承担的诊疗人次高于医院承担的诊疗人次，健康检查人数也高于医院，但住院人数略低于医院。2005年，乡镇卫生院承担的诊疗人次与医院基本相当，健康检查人数和住院人数为医院的70.97%；住院人数为医院的52.14%。作为农村三级卫生网枢纽的乡镇卫生院在农村医疗卫生服务中确实发挥了重要的作用。但是，目前重庆的乡镇卫生院多数是在乡办乡管的体制下运行的，其卫生经费投入政策落实不到位，加之管理不善，导致其发展不景气。不少集体乡镇卫生院已经解体为个体经营［3］。

另一方面，村级卫生室在农村医疗中也发挥了不可替代的作用。在村落离县城或乡镇卫生院路程较远的情况下，农民生了病，一般不会专程去医院看病，而是主要选择直接到村卫生室就医。一则较为方便，二则可以节省医疗费用。但是，村卫生室作为重庆农村三级卫生网的网底，事实上绝大多数已名存实亡，变为个体行医。三级卫生网底的破裂，严重影响了农村基本医疗和公共卫生工作任务的落实，致使农村疾病控制、妇幼保健、卫生监督等工作难以开展，公共卫生问题突出。

新型农村合作医疗制度是未来农村基本医疗保障制度的主要形式。但是，目前重庆的新型农村合作医疗制度还在试点阶段，覆盖面较小。到2006年底，试点区县已增加到16个，参加新型农村合作医疗的农民达到700万人［4］，约占全市农村居民人数的1/3。同时，由于资金筹集方式及运行管理模式还不完善，新型农村合作医疗制度在缓解农民的医疗负担，提高农村的医疗服务水平方面作用还不十分明显。

1.3 农村医疗卫生投入严重不足

重庆市各级政府对农村卫生工作的重要性尚未达成共识，国家制定的某些卫生经济政策不能兑现，致使对农村医疗卫生服务的经费投入严重不足。近年来，部分地区对农村卫生投入不仅没有增加，反而还有所减少。例如：万州区2002年农村卫生投入经费由2001年的547.21万元下降到511.37万元，下降6.55%；铜梁县2003年总投入仅315万元，人均3.91元，大大低于全市人均21.39元的水平；2004年在此基础上还略有下降，总投入274万元，人均3.39元；同时，应由县财政配套的新型农村合作医疗补助资金也未到位。绝大多数农村卫生院成为自收自支单位，医疗卫生工作不能正常开展。

1.4 医疗费用高，农民负担重

据统计数据显示，2005年重庆市城市居民人均医疗保健支出为629.32元，比2000年增长了1.5倍，年均增幅为16.5%，超过可支配收入10.6%的增长幅度；而农村居民家庭人均医疗保健支出2005年比2000年增长了2.07倍，年均增幅为15.68%，大大超过农村居民可支配收入7.83%的增长幅度（见表4）。由此看出，一方面农村居民家庭可支配收入增长幅度低于城市居民可支配收入增长幅度，而另一方面农村居民家庭医疗保健支出增长幅度却高于城市居民家庭。农村医疗保健支出的增长，并不意味着重庆农村居民家庭医疗保健支出能力的提高，而主要是由于医疗保健服务价格的提高所致。据璧山县农村住户调查资料显示：2000年人均医疗费用支出为13元，到2004年人均医疗费用支出已达87.45元，是2000年的近7倍,而同期农民人均纯收入只增加了32.6%。因此，很多农民患病后经济负担加重，只能靠借钱或变卖家产来看病，所以因病致贫、因病返贫等问题又非常普遍。例如：在奉节县20.03万建卡贫困人口中，因病致贫的就有67 313人，占33.6%。

2.重庆农村医疗卫生服务发展对策

2.1 加大政府对农村医疗卫生服务的投入力度，适当调整投入方向

农村医疗卫生实际上是一种公共产品，政府在农村医疗卫生事业发展中负有不可推卸的责任。政府应当通过立法的形式建立农村医疗卫生经费刚性增长的机制，进一步明确农村医疗卫生投入的增长幅度，确保各级政府每年用于农村医疗卫生的经费高于同期财政支出的幅度。鉴于目前重庆市各区县的经济发展水平不均衡、公共财政实力悬殊、部分区县财政支持困难的情况，可以考虑由市级财政承担主要责任，优先、重点支持一些农村医疗卫生发展相对落后的区县。如可以重庆“两翼”为主，选择城口、巫溪、巫山以及秀山、酉阳等县进行重点投入、重点发展，确实保障这些困难地区的每一个农民都能平等地享有最基本的医疗卫生权利。

另外，政府对农村医疗卫生的投入方向可以作适当调整，一方面财政投入的重点应当从治疗领域逐步转到预防领域。在适当的时候，政府应当通过立法的形式将农村初级卫生保健纳入财政预算范畴，遵循公共财政的原则把财政支持的重点调整到支持农村公共卫生、预防保健和农村基层医疗卫生服务人员的培训等方面来；另一方面财政投入的重点应从城市中心医疗机构为主转向农村基层医疗机构为主［5］。

2.2 加快农村医疗卫生体制改革，健全农村医疗卫生服务体系

针对农村县、乡、村三级卫生服务体系“线断、网破、人散”的现状，必须加快农村医疗卫生体制改革的步伐，明确各级医疗卫生服务机构的功能定位，努力发挥农村卫生网络的整体优势。县级医疗卫生机构承担着农村预防保健、基本医疗、基层转诊、急救和基层卫生技术人员的培训和指导的责任，应该统筹规划、加强建设，避免资源浪费；乡镇卫生院是农村医疗卫生服务网络的枢纽，以公共卫生服务为主，综合提供预防保健和基本医疗服务，受县级卫生行政部门委托承担部分公共卫生行政管理职能。因此，要着力调整好布局，采取“撤、转、并”的形式实现乡镇卫生院的资源优化和重组。同时要改革现行的乡镇卫生院行政管理体制，由乡办乡管体制改为统一由县级人民政府管理，其经费、人员、业务等统一归口到县级卫生行政管理部门管理，经费指标上划到县级财政预算。村级卫生室是农村三级卫生网的网底，点最多、面最广，与广大农民的日常生活关系最为密切，但条件最为简陋。所以应该实行县、乡、村三级财政按比例共同分担的机制，为村级卫生室建设提供稳定的资金来源。改变目前村级卫生室主要由个体行医的局面，使村级卫生室纳入政府公共产品服务范畴，提高社会公共福利覆盖农村的比例。

2.3 加大对农村医疗卫生从业人员的培训力度，全面提高从业人员素质

2005年，重庆农村医疗卫生技术人员共计78 780人，其中县及县以上占49%，乡镇卫生院占27%，村级卫生室占14%。从所有农村医疗卫生从业人员情况来看，整体素质不高，而且越到基层从业人员的学历水平、医疗技术等越差。因此，应该从农村医疗卫生事业整体发展的高度，有计划、有重点、分层次地选派农村三级卫生服务从业人员分别到重庆医科大学、重庆卫生学校、重庆药剂学校等医学专门学校或者重庆医科大学附属一院、二院等市内著名大医院，接受正规的医疗技术和管理方面的培训。其中，尤其不能忽视对村级卫生室从业人员的培训。他们中大多数是当地的“土医生”,虽然学历不高，但经过长期的临床实践和摸索，已积累了许多宝贵的行医经验，在当地群众中享有较高的威望。因此，可以考虑通过正规培训的方式，进一步提高他们科学行医的水平。

除了对在岗从业人员加大培训力度以外，还可以借鉴“大学生支教”的形式，开展“优秀大学生支医”活动，进一步带动农村医疗服务水平的发展。同时，应大胆引进学历较高的医学专业优秀毕业生。区县人事局、区县财政应出台相应的特殊政策，重点引导大专以上医学专门人才向农村乡镇卫生院或者村级卫生室流动，以充实农村基层医疗卫生岗位，提高整个农村医疗卫生从业人员的素质。

2.4 继续推进和完善新型农村合作医疗制度，促进农村卫生服务需求增加

重庆新型农村合作医疗制度的试点情况表明，这项制度对于提高农村医疗卫生服务水平具有重要的作用。因此，还要继续坚定不移地推进新型农村合作医疗工作，力争到2010年实现新型农村合作医疗制度覆盖重庆39个区县，覆盖全市农村居民的目标。同时，要积极完善新型农村合作医疗制度，努力解决这项制度在运行过程中暴露出来的一些问题。从重庆试点区县存在的问题来看，今后要着力改革和完善新型农村合作医疗制度的以下几个方面：

2.4.1 把基本目标定位从“保大病”改为“保障基本医疗需求”。

由于重大疾病和住院医疗服务发生的几率较小，因此，现行新型农村合作医疗制度“以大病为主”的保障方式最大的弊端在于它并不能真正解决大多数农民的基本医疗需求。在农村的现实生活中，真正影响农村居民整体健康水平的是常见病和多发病，农民不到万不得已时是不会住院治疗的。但是按目前的规则，花不起住院费、无钱继续看病的人又不能报销，所以这部分人又很难从新型合作医疗中得到实惠，最终导致新型合作医疗也不能从根本上解决农民因缺钱造成的看病难问题。由此看出，以“保大病”为基本目标定位的新型合作医疗实际上放弃了对大多数人基本医疗需求的保障，也难以回避“小病大医”的道德风险。所以，应该把新型农村合作医疗制度的基本目标定位为“以保障农民基本医疗需求为主”。

2.4.2 把农村部分最贫困群体承担的个人缴费改由政府承担。

按新型农村合作医疗制度原则，农民自愿参加并需要按年度缴纳费用。医疗帮助需求迫切同时也是最贫困的群体，必然出现因缴费能力限制而无法持续参加的问题。这种状况不仅导致这部分人口无法受益，而且还会造成逆向转移支付。因为农村中相对富裕的群体更有能力缴费，也就更有可能享受政府提供的补贴以及相应的医疗保障。这样客观上就形成了富人有保障，穷人越穷越没有保障，违背了社会保障应对贫困者转移支付的基本原则。所以，根据重庆目前还有50万最贫困人口的实际情况，市政府可以考虑从市财政中每年拿出500万元，重点解决这部分贫困农民每人每年10元的个人缴费问题，使贫困人口从新型合作医疗中真正受益，实现社会保障公平。

2.4.3 适当提高对参加新型合作医疗的农民的补助标准。

从2006年起，中央财政对参加新型农村合作医疗的农民的补助标准由原来的每人每年10元提高到20元；重庆市政府和区县政府对农民的补助标准由原来的每人每年10元提高到15元，2007年起提高到20元。按照制度规定，中央和市级财政筹资的合作医疗资金补贴，多由定点医疗机构用于大病住院统筹。而用于门诊报销的农民缴费构成的个人基本账户“仅够看一次感冒”，难以起到医疗保障的作用。因此，应该适当提高市级财政对参合农民的补助标准，可以考虑中央和市级财政以1∶2的比例进行筹资，加大市级财政对参合农民的支持力度。同时，可以考虑把市级财政支持的资金中的50%纳入农民合作医疗个人基本账户，解决部分农民日常看病的问题。

3.对重庆统筹城乡改革试验中农村医疗服务问题的一点思考

2007年6月7日，经国务院同意，国家发改委批准设立重庆市统筹城乡综合配套改革试验区。重庆试验区的改革担负着为全国统筹城乡改革探索道路的重大任务，它既要有坚实的理论支撑，又需要体现很强的现实操作性。

在2007年11月出台的《重庆市统筹城乡综合配套改革试验的意见》中提出了今后5年（到2012）改革试验的阶段性主要任务是：要推进行政管理、城乡规划、土地管理、公共财政、金融服务、社会管理六项制度改革形成综合配套效应；抓住技能培训、就业指导、安居扶持、社保解忧、服务均衡、转户进城六个关键环节建立农民工有序转移通道；着力在发展经济增加非农产业就业岗位、扶持有条件的农民工转化、加强社会主义新农村建设三方面改革创新。同时，必须坚守耕地保护、粮食生产、生态环保、群众权益保护四条底线，以控制改革试验的风险。

根据改革试验目标，目前重庆统筹城乡的一个首要突破口就是要推进农村居民进城，实现农民变市民的身份转换。由于统筹城乡改革是一项系统而复杂的工程，因此，重庆市采取了先在九龙坡区试点，再在全市推广的做法。重庆市九龙坡区改革试验的主要精神是加速农村剩余劳动力向城市转移，具体办法是用宅基地交换城市住房、用农村土地承包经营权交换社会保障福利。因此，在九龙坡区试点范围内，凡是有稳定的非农收入来源的农户，如果自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权，经申请审核，可登记变更农村户口为城市户口，同时获得宅基地和承包地的一次性经济补偿，并在城市安置方面获得一定的优惠。农民转为市民后的宅基地划入区统一土地储备库，退出的承包地由各镇土地流转中心统一登记造册，由各村土地流转服务站统一管理和经营。农民变市民人员在子女上学、就业、社会保障、医疗保险、最低生活保障等方面，享有与城镇居民同样的权利；同时退出农村集体经济组织后仍享有退出时集体资产的分配权利。

从九龙坡区改革试点的经验和重庆的改革思路来看，未来重庆农村医疗服务发展的一个重要方向就是通过农民变市民，将进城农民全部纳入城市医疗服务范畴，让进城农民共享城市发展成果，以达到通过减少农民，致富农民，提高农村医疗资源承载水平的目的。根据《重庆城乡总体规划》（2007~2020年），到2020年，重庆的城市化率将由2005年的45%提高到70%，有800万左右（占现有农村人口近三分之一）的农村人口要转移到城镇。到那时，农村医疗服务资源的人均可及性将大大增强，医疗服务状况也将得到较大的改善。

但是，由于重庆成为统筹城乡改革试验区的时间还很短，一切路子都还在探索之中。特别是对统筹农村医疗服务方面的做法，还有很多值得深思的地方：比如800万农民变市民后，城市的医疗服务资源能否合理承载？鼓励部分有能力的农民进城落户后，农村会不会进一步“空心化”，农村医疗服务机构如何生存？只考虑将进城落户农民纳入城市统一的医疗服务范畴，而较少考虑如何通过城市支援农村提高大多数农村人口医疗服务质量问题，是否会带来事实上的不公平，从而有违统筹城乡改革的初衷？……

基金项目：重庆哲学社会科学规划项目（2006-JJ25）。

参考文献：

［1］张晓梅.中国农村人力资源开发与利用研究［J］.北京：中国农业出版社，2005：37-38.

［2］顾昕，方黎明.农村医疗服务体系的能力建设与新型合作医疗运行［J］.河南社会科学，2007，（15）：65-66.

［3］黄泓.重庆农村医疗卫生服务发展现状与问题［J］.重庆工商大学学报西部论坛，2007，（1）：36-39.

［4］合作医疗动态［EB/OL］.http//cqwsj.省略.

［5］瞿振元，李小云，王秀清.中国社会主义新农村建设研究［J］.北京：社会科学文献出版社，2006：322-325.

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关键词：农村医疗；“支医”政策；解决策略

我国的农村合作医疗曾经取得过辉煌的成绩，从1959年的正式确立到1980年，我国有90%的行政村（生产大队）实行合作医疗，形成了县、公社和生产大队完善的三级预防保健网，基本实现了“小病不出村、大病不出乡”的医疗模式。世界卫生组织也曾经给予了高度的评价，认为：中国用20%的卫生资源解决了80%人口的医疗保障问题，同时认为，合作医疗是发展中国家解决卫生经费的唯一典范，并积极向发展中国家推荐中国的农村卫生工作经验。[1]随着社会的发展，在我国经济体制转型过程中，曾经发挥积极作用的农村合作医疗制度萎缩解体，农村医疗陷于多重困境，农村医疗保障体系缺失，农民医疗负担沉重，农村居民因病致贫、因病返贫问题突出。一个不争的事实就是：无论是医疗保障制度本身，还是在相关制度之间进行比较，农村医疗保障制度在实施过程中的非均衡状态，已经使在特定历史时期建立起来的合作医疗保障举步维艰。同时农民也完全陷入了看病难、看病贵、从而放弃就医的境地。但是近几年国家也出台了一系列的医疗改革优惠政策。例如：增大农村医疗报销的比例，大病免费看政策等等。随着政策的出台，农村的医疗状况有所缓解，但是由于地区之间发展水平不一致，我国东西之间也显现出较大的差距。西部经济发展相对于东部较落后，农村的医疗状况相比东部也不完善。

农村医疗现状调查

针对于西部的医疗状况，我们做了一个小范围的走访。今年5月我们同学组织了一次社会调查针对榆中县和平镇的农村医疗状况。我们随机对20个村进行了调查，在这其中只有五个村具有相对来说可以的村卫生室，占比例为25%。这些村卫生所也只能解决感冒发烧之类的小病，大多村子，如果出现生病的情况都会选择去镇里。有些村子的卫生所有医生但是没有药，只能医生开出药方再到城里去买。其中有7个村子村委会有专门的卫生室，但是没有医生。虽然国家一直鼓励大医院里的医生下乡进行支医。但是从当地的调查中得知大多是没有很好的医疗设备，而且没有相关的待遇作保证大多数留不住医生。国家也出台了相关的政策，鼓励城市大医院的医生到乡村开展义诊，但是就我们了解到的情况而言，下乡义诊都是有针对性的疾病，比如妇科病，高血压，进行体验等等。但是在看完病之后他们就走了，他们只是诊断并没有开出药方或者说直接带上部分药品帮助村民解决病痛。就我们实际走访的这些村子来看，这类的活动并没有起到实质有效的作用。而且有好多村子距离县城很远，因为甘肃地形的原因大多村子都是在山半腰或者是山沟里，因此要想进城看病并不是一件简单的事。

“支医”政策了解度的调查

“支医”政策是在2005 年 6 月29 日， 中办、国办制定下发了《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》，8 部门在总结经验、深入调研、广泛征求意见的基础上， 制定下发了高校毕、业生“三支一扶”文件，的情况下出台的。甘肃从2006年开始连续5年计划每年招募 1000 名高校毕业生， 安排到农村基层从事 2 至 3 年的支教、支农、支医和扶贫工作。甘肃省人事厅还出台优惠措施， 其中原服务单位有职位空缺需补充人员时， 应优先考虑接收服务期满考核合格的大学生。“支医”的政策目标群体是应届毕业的大学生，其目的是在改善农村医疗状况的同时解决越来越严重的就业压力。2014年5月我们对兰州的医学院的200名在校大四的大学生进行了随机问卷调查。调查结果显示对支医政策了解的仅占5%，有下乡医院意愿的占30%，而在被调查的学生中是城市户口的愿意下乡的比例更少。在调查中也发现在校的大学生毕业之后其实并不适合直接下。这些学生经验还相对比较少，对各种医疗器械的以来比较大，而且受专业的影响都是有侧重的。但是在农村需要的确实综合素质相对较高的医生，农村没有先进的医疗设备，而且病种繁杂这就对医生经验提出了相对较高的要求。

农村医疗问题的解决策略

（1）国家应加大对农村医疗的财政投入、利用转移支付等方式来完善农村基本医疗服务硬件以及软件设施。虽然现在国家出台了农合作医疗政策，报销的比例在不断的增大，但是就西部经济发展相对落后的现状，国家应该增加对农村医疗的硬件的投入来改善西部农村医疗的现状。

（2）完善医生下乡制度，让大医院的医生能够轮流下乡进行坐诊。同时改变下乡义诊的形式和模式。将实惠切切实实送到百姓的家门口，切实为农民解决实际问题。

（3）完善医疗政策，切实服务农民。国家应多方位考虑、简化报销审批程序、完善医疗政策，给广大农民提供尽可能多的方便与优惠。西部的农村大多交通不便，而且有些文化程度相对比较低，报销的繁琐程序给他们带了很大的麻烦。

（4）增强宣传力度，防止理解模糊。国家应加强“新农合“宣传力度，让农民真正了解参与新农合的好处，了解优惠政策，明确优惠范围，以免造成对政策理解模糊，产生适得其反的效果。

（5）加强公共卫生保健工作。大家都知道“预防“相比“治疗”所具有的优势，应把农村医疗保健当成一项比较重要的工作来抓，医疗保健具有投资少、效益高的优点，这样，既可以提高全民身体素质，也可以减少政府的人力、财力等方面的投入。树立医疗保健意识，是政府部门应长期坚持的一项主要职责，从而从根本上减少农民患病的机率，完备医疗保障政策。

参考文献：

[1]世界银行11993年世界发展报告：投资于健康[M]1北京：中国财政经济出版社，1993

[2]潘寄青.苏超. 汪宗林. 从政府提供公共产品角度对我国农村医疗改革的思考. 山东财政学院学报，2007. 5.

[3]胡善联. 我国新型农村合作医疗制度的运行状况与评价分析[J].中国卫生经济，2008，（2）：26-27.

[4]虞仁和，胡明，孙振球.中国农村医疗保障制度发展现状[J].实用预防医学，2010，（4）：820-824.

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关键词：农村；传染病防治；管理

【中图分类号】R247【文献标识码】A【文章编号】1672-3783(2012)05-0041-01

在传染病发展史上，一些烈性传染病如天花、霍乱等曾流行十分猖獗并造成重大灾难。在当前，鼠疫有进入活跃期的趋势，毗邻地区霍乱时有流行，结核病也“卷土重来”，AIDS有蔓延之势。有些急慢性传染病，如伤寒。疟疾、白喉、血吸虫病、黑热病等在我国城乡亦曾广泛流行，再加之农村医疗条件相对简单，防护力量相对薄弱，给广大农民造成严重威胁。如何加强农村传染病防治管理，已经成为我国卫生事业建设的重要问题。

1 农村传染病防治管理必要性分析

传染病自发现以来，得到了相关部门的重视，在大力开展卫生防治工作的情况下，很多传染病已经得到了控制和消除。但是，我国面临的传染病形势依然很严峻。有些传染病，例如病毒性肝炎、感染性腹泻、肾综合征出血热等仍然广泛存在。另外，传染病病谱正在改变，传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感、甲型H1N1流感等，这些新出现的传染病对人民群众的身体健康与生命安全构成了严重威胁，传染病防治工作面临着比过去更为严峻的形势。

我国是农业大国，生活在农村的人口占全国比重近70%。虽然近年来我国农村人口的医疗保险、养老保险、最低生活保障等得到了一定程度的解决，但是由于农村人群的经济、生活条件相对较低，加之卫生知识的贫乏和部分生活习惯的不科学，使农村传染病的流行几率加大。例如，一种急性的，具有较强传染性的疾病发生，但是广大农民群众因为医疗知识的缺乏，很难了解疾病的传播途径，自然免疫力的缺乏又雪上加霜，很容易致使农村的一场疾病灾难发生。传染病直接损害的是人们的健康，同时也损害了家庭和社会的经济发展，后果不堪设想。

对于传染病的防治，医生是疫情报告的第一责任人，也是传染病诊断和治疗的负责人。但是农村医疗基础相对薄弱，对疾病的诊断和鉴别诊断的能力还很低，医疗文书书写不规范，医疗废物处理没有按照规定等问题还是很普遍，总体来讲传染病防治的相关意识不足。

2农村传染病防治管理措施分析

2.1 财政投入保障医疗条件提高:虽然今年了国家财政给予农民一定的医疗保障，但是和城市地区相比，投入还不够多，总体来讲，政府、社会在医疗卫生方面投入总费用比例在逐年下降，而农民个人所占的医疗费用负担的逐年上升。经济条件的限制，使一部分农民放弃医疗保险，能忍耐就不治病的现象普遍，加之城乡人口流动愈加频繁，一旦农村传染病暴发，将直接威胁城市居民的身体健康。在财政投入上，针对卫生资源的配置，应尽量缩小城乡之间的差距，重点加大农村医疗卫生的投入，使农民有病放心医，有病敢于医。

2.2 加大对农村医疗资源的配置:农村生活条件相对较差，医疗资源的分布相对不均，城市医疗人员相对拥挤，而乡村医疗人员却相对缺乏。农村医疗队伍的缺少，使传染病诊治链条出现断裂，无法建立一个相对健全的传染病疫情报告系统和检测系统。所以国家要提升农村医疗人员待遇，将医疗队伍吸入到农村医疗队伍中去。社会也要大力呼吁，召唤医疗相关人员加入到建设农村的大潮中。其次，医疗器械和条件的简陋也使传染病的及早诊断和治疗受到限制，条件限制使一些疾病只能依靠病史和症状，而不能得出明确诊断，很容易造成传染病的漏诊而出现严重后果，所以国家和社会要加大对农村医疗资源的配置，提高农村医疗条件，加强农村传染病的防治管理。

2.3 加强预防 积极上报:对于传染病的易感人群，要进行预防接种或者采取其他的干预措施以预防传染病发生。对于传染病的控制，要做到早发现、早诊断、早治疗。凡是和传染病密切接触过的健康人，应根据不同情况采取相对的防疫措施。对于一些易发于动物的传染病，要对其采取隔离治疗措施。这是对传染源的管理措施。

对于切断传播途径，要呼吁广大农民群众共同行动消灭环境中存在的病原体。对已经爆发的传染病，医疗卫生人员应积极配合当地政府进行防治，切断传播途径。需要进行疫区封锁的地区，要对出入疫区的交通工具、屋子以及人员进行卫生检疫，预防传染区域扩散。

2.4 做好宣传 群防群控:传染病的防治是全社会都要共同参与的社会活动，其疫情报告和防治工作室医生的职责，关乎着广大人民群众的生命健康。卫生部门要利用一切途径，大力宣传传染病防治知识，争取社会和各部门对传染病防治工作的支持和配合，加强广大农民群众对传染病的认识和初步了解。只有广大人民一起参与到传染病的防治工作中去，才能从根本上减轻传染病的危害，减少人民的痛苦和社会的负担。

3 小结

在医疗条件逐渐普及的今天，农村依然存在医疗条件不足的现象，传染病疾病谱的改变使农村传染病面临着极为严峻的形势。在坚持贯彻“预防为主”和“防治结合”方针下，还要切实落实“三级预防”措施，加大传染病宣传力度，增强对农村的医疗投入和资源配置，才能最终达到控制或消灭农村传染病的目的，实现“人人享有初级卫生保健”的目标。

参考文献

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【关键词】农村人力资本 开发 探析

管理经济学家认为，人力资本是指将人的劳动能力储备视为一种投资，是劳动者本人具有的能提高生活水平的那部分劳动能力。其具体内容包括劳动者的体质、知识和基本技能。人力资本投资的利益如同任何投资一样发生在未来，并在相当长一段时间内持续不断地出现，人力资本投资收益具有极强的个性，但是也会产生很强的社会收益，有助于社会经济的发展。

随着新生代农民工大量离开农村，并选择在城市生活，部分农村中以留守老人、儿童为主开展农业生产活动，这样就使得城乡的人才两极分化越来越严重，呈现城乡不对等发展的二元结构。因此，加大对农村人力资本的投资与开发，统筹城乡发展打破二元格局，具有很强的现实意义。

一、人力资本欠缺对农村地区发展的影响

第一，新时期下，中央提出了建设社会主义新农村的目标，对农村地区进行了大量的财力、物力和人力的投入，在一定程度上改善了农村经济发展现状。但是由于人力资本差异较大，城乡之间经济的差别仍旧比较大。

第二，由于人力资本不足，一方面影响了当地资源有效利用与开发，另一方面也使得贫困人口缺乏相应的技能来改善生产水平，影响农村地区贫困人口的脱贫。

二、加大农村人力资本开发力度，实现城乡均衡发展

要实现城乡经济均衡发展，首先要实现城乡人力资本的均衡配置。

人力资本作为一种资本形式，具有资本的共同特点必须经过投资活动才能产生价值。加大对农村人力资本开发力度，可以从以下三方面进行，主要包括：健康投资、教育投资和劳动力合理流动。

（一）改善农村医疗卫生条件

1.首先通过增加农村的村级医疗点，投入一些基本诊疗设备，提高乡村卫生人员的诊疗水平，由财政每年确保基层医疗的资金保障。2.农村医疗设施硬件落户，再现有投入基础上每年逐渐加大投资规模，改善农村医疗设施。3.完善新型农村合作医疗保险制度，切实解决农民看病难、看病贵的问题，降低农民就医负担，决不允许再出现因病致贫、因病返贫现象的出现。4.联合县级医院、乡镇卫生院等开展健康活动，大力宣传和普及健康知识，通过政策鼓励赴农村义诊、送医送药等活动，提高农民的健康意识。

（二）提高农民的受教育水平

1.增加农村义务教育投资。现在农村中小学教育，由于教育投入不均衡原因，加上教师水平不高的原因，导致大量适龄学生进入城市学校学习，很多农村中小学都关门了。为了减少农民教育的负担，国家财政应该加大投入，提高了子女的教育水平，自然成年农民的教育水平也会提高。2.提高农民接受教育的积极性和劳动技能，对接受教育而影响农业生产的，给予相应补贴，调动学习积极性，从而提高劳动生产率，增加农民收入，逐渐缩小城乡差距。3.发展壮大农村职业教育体系。鼓励农民利用富余时间接受教育和培训，建立培训学习记录，对认真学习新的农业生产技术、科学预防农业病虫危害，提高农业产出者，可以在政策范围内提高农业补贴。针对农民的实际需要，不断调整教学内容，以保证新技术得到有效的推广。通过农村图书室、科技工作站（所）加大对农村剩余劳动力的指导。通过对农村剩余劳动力进行知识和技能的培训，从而提高他们的技能和劳动生产效率。

（三）促进劳动力在城乡之间合理流动

1.改革和完善限制农民流动的规章制度。（1）改革户籍制度。继续执行和完善城市居住证管理制度，为农民进城提供基本公共卫生服务保障，现有的户籍制度使农民在城乡之间流动缺乏主动性，必须破除城乡二元户籍壁垒，有效地促进农村劳动力向城市迁移，也鼓励农民回乡创业，将所学所用运用到农村中。（2）允许农村自留田、宅基地进入农村一级流通市场，进行租赁。通过产权结构的合理组合，发挥产权的激励作用，对有规模种植能力的，鼓励扩大土地经营规模，为农民自由流动创造条件。（3）完善对农村的各种政策优惠，鼓励城市劳动力向农村合理流动。具体包括税收政策，贷款政策，土地政策，养老保险政策等。

2.加快新农村建设力度。由于农业生产机械化，传统农业已经无法吸纳如此庞大的农业人群。导致农村人力资本浪费，这就是农村人力资本低下与人力资本浪费并存的现象。必须加快新农村建设力度，改革传统农业，实现农业结构升级，走农业产业化道路。

3.推进农村城镇化建设。由于农村具有得天独厚的区位优势如：新鲜的空气、较宽广的地域面积、各种消费品价格较低等的优势，结合城镇化建设可使农村和城市具有同样的吸引力。有条件的地方，可以利用国家高速铁路、国家高速公路过境的机会，或者利用国家城市外扩、利用城市重工业外迁等机会，推进农村城镇化建设，为城市劳动力向农村转移提供良好的接纳平台。加大农村基础设施建设，为返乡农民或者有意愿在农村发展的城市居民，提供便利的居住生活环境，主要包括通讯设施的建设、交通设施的建设、生活设施的建设，这将使城市人力资源有可能流向农村。通过农村城镇化建设，随着城市高人力资本者的加入，这将会进一步刺激或激励农村居民对人力资本进行投资，从而形成农村与城市人力资本的良性循环。

参考文献

[1]高强，单哲，李宪宝.农村人力资本存量提升与结构均化关系的实证研究[J].农业技术经济，2010（07）.

[2]刘唐宇，许文兴.近年来我国农村人力资本问题研究述评[J].华中农业大学学报（社会科学版），2008（04）.

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随着新型农村合作医疗工作的全面展开,政府加大了投资力度及多种专业技术扶持,乡镇卫生院的医疗技术水平有了很大提高,农民就医环境有了明显改善。但是,农村医疗卫生服务体系与农民不断增长的健康需求的矛盾依然相当突出,这势必影响农村卫生事业的发展。

1 乡镇卫生院发展现状

1.1 政府长期投入不足使卫生院发展迟缓 乡镇卫生院既承担着疾病防控、妇幼保健等公共卫生职能,又承担着医疗卫生职能。政府用于农村卫生预防保健等公共卫生和基本医疗服务必要的经费投入不足,许多卫生院人不敷出,不得不把业务重点放在抓收入上,以保证职工的工资发放。虽然政府每年对乡卫生院都有不同程度的投入,也采取了多种办法进行扶持,如医疗扶贫、专家下乡、对口支援等,但终因缺乏必要的保障机制,使乡镇卫生院远远不能满足广大农民的健康需求。

1.2 卫生人力资源的匮乏使卫生院业务发展受限目前,我国农村卫生人力资源存在着数量不足、素质不高、结构不合理及配置不平衡问题。据《2008年中国卫生统计年鉴》显示,至2007年末。全国每千人口拥有执业(助理)医师0.93人,护师(士)0.55人。且我国的医护比例仅为1:0.74,距离世界卫生组织推荐的医护1:2标准甚远。多数乡镇卫生院职工的工资发放依然主要靠医疗收入维持,没有固定的工资保障。因此造成高学历专业技术人员不愿意进入:部分在岗人员不安心工作,不求上进:有一定知名度、专业技术较强的骨干力量,也纷纷想办法找门路“另谋高就”,真正能看病专业技术人员很少,日常的治疗预防保健工作难以开展。群众对部分乡镇卫生院医疗技术水平持怀疑态度,造成部分乡镇卫生院业务停滞不前。

2 关于卫生院发展的建议

2.1 加大政府投入力度 对于此种矛盾广东省的做法值得推荐,2007年7月,广东省委、省政府出台了《关于乡镇卫生院管理体制改革与建设的意见》,从2007年起,对全省乡镇卫生院按财政全额拨款的公益性医疗卫生事业单位进行改革和建设:乡镇卫生院管理主要由县(市、区)政府负责;乡镇卫生院承担公共卫生和基本医疗服务:各级财政保障乡镇卫生院经费。

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关键词 新医改 新农合 问题与建议

中图分类号：F320.1 文献标识码：A

新农合是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度 。新农合具有起点高、覆盖广的优势，同时更加强调公平 ，并以逐步和城市医疗保障体系接轨为长期政策目标。2009年，中国作出深化医药卫生体制改革的重要战略部署，确立新农合作为农村基本医疗保障制度的地位。在新医改的推行下，新农合取得了可喜的进展，但也存在问题。本文基于桃源县调研情况，就新农合发展的问题提出相应建议。

一、新农合发展的现状——以桃源县为例

2007年桃源县启动新农合试点，呈现出农民得实惠、政府得民心、卫生得发展的三赢局面。具体来讲，取得了以下四个方面的成效。

1、参合规模不断扩大，惠民效果逐步显现 。参合农民人数呈现出逐年递增的趋势，全县参加新型农村合作医疗的人口数由2007年的67.9万人占人口86.1%，增长到2010年为76.91万人，参合率98.5%，而2012年为79.0714万人（含桃花源旅游管理区），参合率达100.1%（按县公安局人口考核基数）。实现了应保尽保的目标。与此同时，年度补偿人数不断攀升，住院实际补偿率保持增长。2007年，全县约有13.99万人次享受补偿，住院实际补偿率为29.4%，截至2012年11月25日，全县共有980682人次享受新农合补偿，全县住院实际补偿率为64.91%。新农合补偿人数和补偿率较往年均有了大幅提高。

3、医疗费用控制有效。2007-2010四年来，住院次均费用分别为2233元、2437元、2363元、2498元，费用波动不大明显。而2012年，全县疾病住院次均费用为2315.21元，住院均次费用稳中有减。

4、农村医疗环境明显改善。根据实地问卷调查结果，自新医改实行以来，农村医疗环境有了明显好转，100%的普通民众认为医疗机构环境比以往有所进步，90%的医护人员认为他们工作的环境有好转。药品价格有明显下降，种类更加齐全，基本满足了民众的需要。47%的医护人员认为医疗设施有了明显改善，改善了治疗效果，方便了群众。新医改在改善硬件设施的同时，也着手改善医护人员的待遇。25%的医护人员认为工资待遇有了明显的提高，超过一半的医护人员认为工资待遇有一定的改善；医疗机构对医护人员的培训频率也有所增加。

5、看病就医得到有效保障。在实施基本药物制度后，老百姓看病难、看病贵的问题大大减轻。一方面，强调各医院加强和改善医疗服务水平，努力降低人均次均费用。不巧立名目，不加重患者的就医负担，真正做到让老百姓得实惠。另一方面，推动医院自查自纠工作，并定期对各医院进行监督检查；要求及时发现发现、分析、报告、解决药品零差率销售后带来的新情况、新问题，参保人员的看病就医得到有效保障。

二、新农合发展的障碍

新农合的开展在农村医疗保障体制的建设与发展中发挥着极为重要的作用。尽管桃源县在实施新农合工作的过程中取得了较好的成绩，但还处在探索阶段，存在着诸如制度设计不完善、参合农民药费仍较重、成本管理控制不当、报销程序复杂和医疗资源配置不合理 等问题。就桃源县而言，主要表现在六方面：

1、工作程序执行不到位。乡镇参合筹资问题较多，收钱不开据、开据不开人，收据金额与上解资金、参合花名册不相符的现象仍然不少；个别大镇村级参合资金结帐由分管领导个人打白条；部分乡镇参合资金上解不及时；乡镇补偿公示未按月进行，大多数村未公示。

2、基层建设不足。一是基层医疗卫生资源缺乏：部分乡镇医院配备的医疗设施简陋，无法进行较大型手术，导致收入的短缺，医院无法购进新的医疗设备。二是乡镇医院的医生也逐渐趋于“老龄化”，基层医疗后备人才的缺失很为严重。三是基础建设滞后：村级卫生室补偿工作一直手工操作，安全隐患多，县内定点医院内部管理系统未与新农合网进行对接，工作效率低。

3、医疗行为仍欠规范。存在入院指征把关不严，诱导住院、分解住院、门诊转住院等医疗行为；不合理检查、不合理用药、不合理收费现象依然存在；村级定点卫生室利用普通门诊基金下账滥发药现象较为突出，群众反映强烈。

4、基金安全隐患增多。随着补偿水平的提高，基金安全隐患增多，表现在住院率明显攀升，到上级医院就诊的人越来越多；基金透支风险较大；不法分子利用县外医疗机构未实行即付即补的空子骗取基金；乡镇村挪用基金等问题。

5、医疗费报销审批程序繁琐。县内医院住院就诊虽然实行了即付即补，但仍然要全额垫付医疗费用后再到医院合管办办理审核报销手续，如果在住院过程中只参合人员只需支付个人部分就会方便很多。在县外医疗机构住院要到县合管办才能报销。这些给农民带来了许多麻烦，降低了他们对新农合的满意度。

6、基本药物制度未得到落实。基本药物制度意味着基层在启动基本药物管理后，药品通过招标采购、统一配送，实现了基本药物零差率销售。但是有些医院和医生开出了一些未纳入基本药物制度的“新药”，然而所谓“新药”只是换包装不换内含；以“大病统筹”为方向的新农合就是要防止“因病致贫、因病返贫”，但是农民长期用药的慢性病却得不到有效报销，这一现象是不合理的。

三、新农合发展的建议

1、加强资金监管，加快立法保障。政府应以法律形式明确新农合原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金监督及相关部门的责任等。相关机构应充分利用资金及资源，并做到财务公开，接受纳税人的监督。

2、充分利用现有医疗资源。解决现在农村“缺医少药”的问题，还需充分利用现有医疗资源，同时应大力开展基层在岗医生转岗培训，鼓励医院医生到基层服务，建立健全城市医院与基层医疗卫生机构对口支援制度和双向交流机制。

3、进一步加强定点医疗机构管理，严格控制医疗费用。进一步明确定点医疗机构为新农合服务主体和责任主体，严格履行新农合服务协议，对违约单位要查明原因，提出警告，限期整改。认真落实医疗费用监测分析制度，建立完善定点医疗机构医疗信息制度。加强对定点医疗机构医疗费用控制情况的督查 。

4、进一步强化基金筹集、储存、拨付和使用各个环节的监督管理，严格基金专户储存、专款专用、封闭运行；严肃查处弄虚作假、套取基金的违规行为，重点加大对农合定点医疗机构虚高医疗费用、伪造假病历、政策范围外费用报销、门诊挂床住院、冒名顶替报销等违规违法行为的查处，保障合作医疗基金安全有效运行，切实维护参合农民的合法权益。

5、合理调整农民医疗费用报销理赔方案。科学合理制定和调整农民医疗费用报销理赔方案。 推进农村卫生服务体系建设，提高各职能部门的办事效率。使农民在“新农合”办事时能感受到国家政策的温暖和政府办事效率的提高，真正为人民服务。

6、政府相关机构应加大监管，切实落实基本药物制度，在资金允许的情况下，逐渐扩大医保补偿和报销范围，让人民享受到切实的医疗保障。

新农合在新医改的整体框架下稳健发展，但同样面临各方面问题。为建设好这一项民生工程，我们更需正视其长期性、艰巨性、复杂性，为探索和解决农民医疗保障问题，付出长久的努力。

（作者单位：于意，中南大学商学院会计学专业；沈婷婷，中南大学公共管理学院计学专业；赵添喆，中南大学商学院公共管理专业）

注释：

卫生部、财政部、农业部：《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，2003（1）.

成昌慧.新型农村合作医疗制度需方公平性研究[M].经济科学出版社2009（4）.

桃源县新农合2010、2011、2012年度工作总结

荣幸，杨汇潮新农合发展现状及存在的问题.中国保险报.[J].2011（5）

蔡虹，张见远.关于完善“新农合”制度的若干思考[J]法制与社会：旬刊.2012（3）

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(一)呼和浩特市新型农村牧区合作医疗发展概况

2006年呼市5个农业旗县全面推行新型农村合作医疗制度。5个农业旗县新型农村合作医疗，覆盖农业人口约76万人，参合农民67.8万人，参合率89.2％。2006年呼市全年参加农村合作医疗获得住院补助人数达10261人次，获得补助金额1087.73万元，门诊补助人120280人次，补助金额达188.39万元。农村村级医疗卫生点1000多个，乡村医生近2000多人，行政村医疗点覆盖面达到95％。这为农民提供了一定的医疗保障，在一定程度上缓解了因病致贫、因病返贫的问题。

(二)呼和浩特市农村牧区合作医疗供给情况

呼和浩特市农村医疗设施的总体状况较差。全市现有乡镇卫生院房屋使用面积共28556平方米，80％的乡镇卫生院业务用房不足，低于全国平均水平；乡镇卫生院现有设备大多数老化，部分设备需要维修，亟待进一步更换；基层医疗队伍不稳定，医疗水平低，制约着新型合作医疗工作的深入展开。

2006年全市卫生机构数为349个，其中5个农业旗县有卫生机构99个。5个农业旗县的卫生机构数基本与上年持平(减少1个)。2006年全市实有床位总数达8828张，比2005年增加30张。2006年呼市5个农业旗县实有床位1190张，比2005年增加28张。

随着新型农村合作医疗工作的进一步展开，呼市卫生机构人员数稳定增加，由2003年的14692人增加到2006年15860人。同时，执业医师、执业助理医师、注册护师、护士占所有卫生机构人员的比重也由2003年的60.29％增加到2006年的63.37％。具体来讲，截至2006年，呼和浩特市县级医院有卫生技术人员1292人；乡镇卫生院共有职工1145人，其中卫生技术人员854人，占职工总数的74.6％。其中，副主任医师13人，占1.14％；主任医师118人，占10.3％；医师407人，占35.5％；医士308人，占26.9％；护士71人，占6.2％。全市有村医2135人，其中主治医师115人，占0.06％，医师745人，占36.6％；医士645人，占31.7％，取得执业助理医师以上资格12人，占村医总数的0.65％。2006年呼市每千人口执业医师5.126人，比2005年增加了0.12人，每千人口注册护师3.07人，比2006年减少了0.01人。整体来看，呼市卫生人员总量有所增加、结构不断优化。

(三)呼和浩特市新型农村牧区合作医疗需求状况

1　农民基本情况

截至2006年末，呼和浩特市共有人口约258万人，其中农牧业人口149万人。2000年到2006年间的人口平均增长率为4.9％e。而农牧业人口的增长率为5.3‰。2006年呼市农民家庭人均收入为4409.25元，贫困人口占总人口数的10.4％，在呼市农牧业人口中，劳动力总数为60.84万，65岁以上的人口数为18.1万，占农村人口的7.02％。从理论上讲，已经成为老龄化地区。人口老龄化对呼市农村的医疗卫生工作提出了十分严峻的挑战。

2　两周患病率及患病结构

两周患病率可用每千调查人口中两周内的患病人数或例数来表示。据统计，2006年呼市农村居民两周患病率为19.74％，高于全国农村平均水平16.85％。

农村两周患病率按疾病系统分类分析，排在前5位的依次为：呼吸系统疾病占疾病总数的25.57％、循环系统疾病占18.05％、消化系统疾病占17.98％、肌肉骨骼等运动系统疾病占16.35％、泌尿生殖系统疾病占7.02％，5类疾病患病人次数占84.97％。与2003年的全区国家卫生服务调查结果相比，位次没有变化，所占比例比2003年增加了2.41个百分点。

2006年，呼市农村，按患病例数计算出来的慢性病患病率19.647％，明显高于全国平均水平。农村慢性病患病率较高的前5种疾病依次是高血压、类风湿性关节炎、胃肠炎、胆结石胆囊炎、脑血管病。

3　两周就诊率及住院情况

两周就诊率定义为每千人口(或每百人口)两周内因病或身体不适寻求各级医疗机构治疗服务的人次数。2006年，农村两周就诊率为14.532％。与2003年相比，农村的两周就诊率提高了1.66％。

两周患病者治疗情况包括就诊治疗、自我医疗、未采取任何措施。2006年，呼市农村居民选择就诊的占55.3％，选择自我医疗的占34.5％，不采取任何措施的占10.2％。以上三项均高于全国和全区平均水平。 住院率用每千人口(或每百人口)年住院人次数表示。2006呼市农村人均住院率为4.67％，其中，乡级卫生院人均住院率6.72％，县级卫生院人均住院率4.99％。与2003年相比，农村住院率下降了0.96个百分点。应住院而未住院的比例是指调查人口有医生诊断需要住院但由于各种原因未住院的人次数占所有医生诊断需要住院人次数的比例，用百分比表示。2006年，农村应住院而未住院的比例为45.07％，与2003年相比较，未住院率下降了0.86个百分点。

二、呼和浩特地区新型农村合作医疗存在的问题

(一)经济因素是影响呼和浩特市农村居民卫生服务需求的主要因素

资料显示，呼市农村只有5.82％的人口参加了社会医疗保险，87.84％的农村人口没有任何医疗保险。在大部分农民没有医疗保险制度条件下经济条件决定了不同人群医疗服务利用的层次和质量。就诊率低、住院率低、选择自我医疗和住院期间中断治疗的主要原因基本上由经济困难造成，这使经济因素成为影响呼和浩特市农村居民卫生服务需求最主要的决定因素。据统计，在得知患病而未采取任何措施的患者中，47.21％患者是由于经济困难而没有治疗；在应住院而未住院的主要原因构成中，由于经济原因的占82.91％。

(二)财政农村医疗卫生事业的投入不足

多年来，呼市用于卫生事业支出总额是逐年增加的，但还是难以满足广大农民逐渐提高的对优良就医环境和良好医疗服务的需求。绝大部分旗县医院的设备陈旧简陋，难以得到一时的更新。由于缺乏设备、资金，旗县医院根本无法留住人才，直接造成人员老化，技术不能更新，骨干人才奇缺，化验室未能通过认证，防疫工作步履艰难。同时，呼市医疗卫生事业支出占财政支出的比例增加缓慢。

(三)农村贫困和弱势群体的基本医疗难以得到保障，“因病致贫、因病返贫”现象依然存在

内蒙古是经济欠发达地区，近年来，在全区101个旗县(市、区)中，贫困旗县占总数的59.41％。而在呼市所属的5个旗县中就有2个国家级贫困县(武川县和清水河县)。

经过20多年的改革，尽管呼市经济得到了快速发

展，但农村中的贫困问题没有得到根本解决。市场化倾向的医疗服务方式无疑会对低收入阶层产生排斥作用。低收入严重制约了农民的卫生服务需求。在农村，贫困居民患病如雪上加霜，加剧了贫困。高收入阶层可以享受到一流的医疗服务，而低收入阶层却不得不“小病拖、大病扛”。到2006年底，在呼市农村，贫困人口仍占总人口数10.4％的，这部分弱势群体基本上健康得不到保障，并且在医疗服务中完全处于无奈的弱势地位，陷入“越病越贫、越贫越病”的恶性循环之中。

三、进一步完善新型农村合作医疗制度的建议

(一)强化政府在推进新型农村合作医疗制度中的主导作用

资金、制度和观念上的供求失衡是制约新型农村合作医疗制度建立和发展的关键因素，为了保证以上均衡，政府应发挥主导作用。

首先，落实责任，提高政府机构能力。新型农村合作医疗由各级政府统一领导，实施部门分工负责，保证新型农村合作医疗试点工作顺利实施；其次，坚持政府支持，逐步加大财政支持力度。在坚持政府支持的前提下，强调多元投入的机制，引导社区经济、企业、慈善机构等方面的捐助，充实农村合作医疗基金。此外，还要不断完善农村新型合作医疗制度，使其更具有吸引力。

(二)合理动员和科学配置农村的各种医疗服务资源

各地区要将新农合工作同农村卫生体制改革有机结合起来，大力推进县、乡、村三级农村卫生服务网的建设，改善基础设施条件，建立健全农村卫生服务体系，提高农村医疗卫生队伍素质和综合服务能力。健全网络，调整布局，强化功能，增加对卫生院人员工资和工作经费的投入，重点加强乡镇中心卫生院的建设，改善一般卫生院基础设施和设备条件；深化农村医疗机构内部运行机制改革，引入竞争机制，增强活力；加大城市支援农村卫生工作力度；加强行业作风建设，千方百计为农民节约合作医疗经费，使有限的资金发挥最大的效益。

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【关键词】乡村医生 政治思想 新型农村 合作医疗

近年来，我国一直致力于发展新型农村合作医疗事业，特别是乡村的卫生事业，为了保障城乡居民的健康水平，直接为广大农民提供预防保健和基本医疗服务，建设医疗队伍可以确保新型农村合作医疗制度的健康可持续发展。目前，乡村医生的政治思想工作仍需要进一步的完善，为了发展壮大乡村医疗队伍，就要采取有效的措施来巩固和发展乡村医疗卫生是事业。

1.乡村医生的发展情况与新型农村合作医疗

我国乡村医生的总体评价呈现上升的趋势，近几年，乡村医生的发展状况也是比较良好。随着我国一些医疗相关政策的实施，在各级政府的努力下，乡村医生的的队伍也在日益壮大，包括他们的政治思想意识、乡村医生的服务态度和质量、乡村医生的技术水平等，这些都在随着医德的不断提高而提升，总体来说，这是一个良好的发展趋势。例如我国上海郊区，据数据统计，市郊达到身体健康水平的农民一查过了500 万，这与发达国家的行列相比，与其不相上下。随着一些组织机构部门的共同配合协作，很多县城的医疗卫生状况已达到了城乡的要求，并且在我国相关部门的监督下，一些县城已经拥有了完善的医疗队伍，其中包括的人乡村医师、乡村医士、乡村医生、卫生保健员等。

新型农村合作医疗就是由政府将组织农民到一起，引导并支持他们自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。与传统的制度相比，新农合通过多元化的筹资渠道形式来满足农村医疗事业发展所需要资金。新农合属于一种合作医疗保险，它已成为我国农民基本医疗卫生保障制度。

2.乡村医生现状

（1）部分乡村医生的年龄处于老年化，且知识技能比较落后，跟不上新时期的发展步伐。据相关的数据统计，大部分的乡村医生年龄结构都偏大，加之其精力、体力有限，导致服务质量普遍偏低；另一方面乡村医生的专业知识水平偏低，并受到工作条件和环境的限制，以致专业技术欠佳。

（2）乡村医生的收入普遍偏低，导致乡村医生队伍的心态不稳定。据统计，与村干部的平均收人水平相比，约有50 %以上的乡村医生报酬都低于此标准。而且我国的一些乡镇经济发展较落后，乡村医生的劳动保险问题很难落实，这些原因都会使乡村医生缺乏安全感，以致不能安心做好本职工作。

（3）乡村医生的工作重心尚未明确，部分医生重视利益，职责划分不明。乡村医生的职能应以预防保健为主，并对一些常见病提供医疗服务。但在实际的工作中，由于一些合作医疗制度未落实，很多乡村医生都是变相的只身单干。这主要是受到了利益的驱使，导致工作职责不明。

（4）由于乡村卫生室人员的配备没有定编，加之乡村医生思想不稳固，使得工作岗位调动频繁。这种频繁的调动，造成乡村队伍的技术水平普遍偏低。

3.乡村医生卫生政治思想教育的措施

政治思想工作能够推动我国农村公共卫生事业的不断发展。政治思想工作为广大的乡村医生提供强大的精神动力，使他们以积极、热情的态度主动投身于乡村的医疗工作，以便更好的为乡村居民服务。

（1）加大公共卫生服务的宣传力度。农村的公共卫生要实现均等化的服务，就要加强服务工作的宣传力度。宣传人员要到各个乡村大力宣传工作，让每一位乡村医生对此工作都有所了解，例如可以组织乡村医生进行思想教育、组织开会研讨工作、将学习资料发放到他们手中等方式，这样乡村医生对这项工作有了充分的认识，了解了基本公共卫生服务项目的重要意义，也了解了自己身上肩负的使命感。

（2）利用网络资源，开展思想教育工作。随着网络时代的到来，我国很多乡村也开通了网络。因此，我们可以借助网络平台宣传农村公共卫生均等化服务，以便乡村医生和广大农民都能及时的了解国家的政策变化，帮助他们了解并适应新形势。

（3）加强乡村医生的培训工作。我国一些地区的卫生学校有义务为国家、人民培养高素质的医生。因此，卫生学校应该组织乡村医生开展培训、进修的工作，同时对是乡村医生的政治思想进行教育，提高乡村医生思想素质。

（4）采取多种激励方式，让广大的乡村医生提高积极性，提升业务水平。我国的医疗事业在不断的发展变化，乡村医生要适应新形势的变化，就要进行自我学习，同时也要广泛开展继续教育，增强乡村医生的基本技能。

4.乡村医生在新型农村合作医疗中的作用

（1）乡村医生能够为乡村居民提供基本的医疗服务。乡村医生要不断的更新业务知识，补充医学新技术、新方法，才能更好的做好医疗服务工作。乡村医生要认真学习新型农村合作医疗的有关政策法规，乡村医生在诊治过程中，对于参合农民，要为他们办理合作医疗的各项手续，在开处药方时，要严格按照新农合的基本药物目录进行开方，从而保证参合的农民都有权利并享受合作医疗的医药费报销。

（2）乡村医生最贴近农民的生活，也了解了广大农群众的心思，只有了解了广大农民在不同时期的思想动态，我国相关政府部门才会针对农民实质关心的问题而采取必要的解决措施，更有利于有针对性的进行具体的新农合的宣传工作。当广大农民群众真正认识到建立新型农村合作医疗制度的意义和好处，才会积极参与并配合有关部门做好宣传工作。

（3）乡村医生对对乡村居民进行监督工作，及时发现问题，报告问题；同时也对自我进行监督。新型农村合作医疗定点医疗机构的乡村医生要严格监督参合农民在诊治的过程中，合作医疗证的使用情况，加强合作医疗基金使用效率。同时，当乡村医生发现新农合作在使用的过程中的问题，应该及时向农村合作医疗管理部门报告，以便及时处理并解决问题。这也是乡村医生对自我工作的监督，并协助卫生行政部门提供可靠的资料，以便更好的完善各项制度。

5.结语

综上所述，我国的乡村医生在政治思想上的认识性会越来越高，但乡村医生的岗位也需要具备一定的技术性，因此，在提升乡村医生政治思想的同时也要强化他们的技术水平。随着新型农村合作医疗的出现，乡村医生政治思想工作就显得越来越重要，为了配合新型的农村合作医疗，要明确乡村医生的政治思想工作，不并且通过有效的方法和途径，调动乡村医生的积极性和主动性，这样才能充分发挥政治思想工作的特有作用。

参考文献：

[1]周乔亮.办好新型农村合作医疗是加快新农村建设的“助推器”[J].农家之友（理论版）.2011.（04）

[2]徐加明.确保新型农村合作医疗制度建设健康发展[J].科技致富向导.2007.（05）

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关键词:新农村建设;社会保障;构建

建立健全农村社会保障制度是全面建设小康社会的重点和难点。农村社会保障制度是解除农民城镇化后顾之忧、促进城乡人口结构调整的重要手段,也是开启农民分享工业化、城镇化和现代化成果、提高农民收入、启动农村市场,从根本上解决内需不足的新途径。

1我国农村社会保障存在的问题

近年来,在城市社会保障改革获得较快推进的同时,农村社会保障建设滞后问题日益严重,已直接影响到我国农村社会稳定和经济发展。因此,如何在新农村建设新格局下,构建适合我国国情的农村新型保障体系成为人们关注的理论问题和现实问题。

1.1农村社会保障制度不健全

在农村社会保障体系建设中,农保制度建设政策缺位,制度难以推进。一方面,表现为制度缺乏,在较发达的农村地区表现为体制单一,而在落后的农村地区则残缺不全。在市场经济条件下的三大社会保障制度-失业保险、医疗保险和养老保险在广大农村更是无从谈起。另一方面则表现为管理混乱、政出多门,民政部门、寿险公司、计生委、基金会等机构均涉及了该领域,难免出现扯皮、办事效率低下、几不管的现象。农保事业发展现状与实现现代化、建设社会主义新农村、建立覆盖城乡的社会保障体系的要求不适应,成为整个农村社会保障体系中的薄弱环节。

1.2社会保障覆盖面的问题

目前,针对农村社会保障覆盖面小的问题,少数地区已经开始了相关制度建设,但范围仍很小。多数地区仍以传统方式对农村贫困群体进行救助,大多数农民无法享受到基本的社会保障,比如针对特定灾害的救济、对困难群体的不定期救济、对鳃寡孤独的“五保”等。这些不规范的保障制度很难起到确保所有人基本生活的功效。

1.3农保制度本身需要完善

农村养老保险制度采取;完全储蓄积累式的个人账户制度,缺乏待遇调节机制;缺乏政府资金引导的机制缴费的标准低,难以达到养老的基本需求,需要建立动态缴费增长机制,农保与城保的衔接机制还未建立,不符合统筹城乡发展的要求。

1.4管理手段不适应改革的要求

管理手段落后,工作效率低。农保个人账户系统管理在县级,目前是单机操作,财务管理停留在手工记账水平,迫切需要开发新的个人账户管理系统、实行财务管理电算化。农保队伍的人员素质有待提高,队伍需要稳定。

2构建社会保障体系对新农村建设的意义

改革开放以来,我国社会经济发展迅速,城乡居民生活发生了巨大变化,经过二十多年扶贫和努力发展,相当部分农村,特别是经济发达地区农村的大部分农民解决了温饱问题,摆脱了贫困,进入“全面建设小康”的社会发展阶段。国家统计局公布的数据表明,2008年,农村居民人均纯收入4761元,按2008年农村贫困标准1196元测算,年末农村贫困人口为4007万人。但事实上,农村经济社会发展严重不平衡,在城市社会经济加速发展的同时,农民收入增长缓慢,城乡差距愈来愈大,部分农村已呈现经济社会衰败迹象,伴随城市化进展,农村土地被大量占用,农村人均耕地面积急剧减少。城市化进程与农村人口就业水平脱节,从事农业的市场风险增大,农民收入不稳定。更值得忧虑的是,在生产生活条件落后的农村社会两极分化日益加剧的情况下,大部分农村居民未被纳入基本保障体系,经济基础脆弱的贫困人群有所扩大,导致矛盾加剧。

根据我国农村和农民的现状,构筑社会保障体系是社会主义新农村建设的战略需要和基本保障,这种制度安排能够帮助消除、缓解和应付这些威胁及其对贫困农民基本生计安全的影响,要包括正规的制度安排和非正规的制度安排。我国的社会安全网则外延为社会保障制度安排的社会安全网。除了强调给贫困群体以有形的保障-如各类保险、救助、补贴等外,更强调应给贫困群体以无形的教育(技术、就业培训及子女义务教育)和服务,强调防范和化解风险,将有形供给与无形服务相搭配、事前预防与事后应急相结合。

3新农村建设下社会保障体系构建的对策

3.1大力完善社会保障责任共担机制,拓宽社会保障资金筹措渠道

建立农村社会保障体系,资金筹措是关键问题。在农村税费改革后,建议在保留城乡差别的前提下设立农村社会保障税,择机开征农村社会保障税,并逐步完善,使国家的财政能力能够接受。

3.2从农民最为急需的医疗保障入手,加快推广建立新型的农村合作医疗保障制度

新制度由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,政府、集体、个人多方筹资,坚持“低水平、广覆盖”,保障农民基本医疗需求,切实缓解农民因病致贫、因病返贫问题。同时,应抓紧完善农村医疗救助制度,加强卫生扶贫工作,解决农村地区卫生设施建设与“缺医少药”难题。在医疗制度改革过程中,才提供比较低廉的费同时要提供比较优质的服务,努力满足广大农民的基本医疗要求。

3.3切实增加政府投入,进一步推进由财政支撑的社会保障事业发展

农村低保是一项全新的工作,需大力加以完善,既防止漏保错保,又防止盲目扩张。要以农村特困群众“应保尽保”为目标,进一步加强农村低保规范化管理工作,科学合理地确定保障范围。如针对家庭收入核定难的问题,要以县为单位,结合当地经济发展水平和农村家庭结构,抽取不同类型家庭进行模拟计算研究,统一计算口径,使农村家庭收入办法更加符合实际,更具有科学性和可操作性。

3.4建立“项目齐全、形式多样、覆盖面广、标准适当”的多层次养老保险体系,加快农村养老保障制度建设

现阶段农民养老以家庭保障为主,同时,进一步探索完善农村社会养老保险,坚持“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则,逐步扩大保险覆盖面,提高农村社会养老保险的社会化程度。比如,应尽快制定农村劳动力流动到城镇企业后如何与原有农村社会养老保险的衔接办法等。

3.5以多种方式建立农民工参保补贴制度

新型农村社会养老保险制度应在市、区、乡镇各级政行和村集体逐步加大了对农村社会养老保险工作的支持和投入力度,每年安排专项资金对参保农民进行补贴,建立农民参保补贴制度,公共财政承担起建立农村社会养老保险的责任。参保的方式可以是对达到缴费标准的参保农民按年龄实行分档定额补贴,定额补贴直接补贴到参保农民的个人账户,对达到缴费标准的参保农民按照缴费额的一定比例进行补贴等方式。

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内容摘要：本文对我国农村公共服务体制建立的路径选择进行了探讨。我国广大农村基本公共服务领域建设的严重滞后已成为制约农村经济社会发展的突出因素，广大农民对基本公共服务的需求非常迫切。因此要把建立农村公共服务体制作为新农村建设的重要任务，加大对农村公共服务和社会事业的投入，建立健全基本公共服务体系，实现城乡基本公共服务均等化，推动新农村建设与和谐社会构建。

公共服务体制的内涵

所谓公共服务体制，主要是指公共服务供给体制，是由一系列彼此相互联系的关于公共产品与服务生产和供给方面的制度所构成的完整体系，主要包括公共服务供给主体，即公共产品与服务应该和可以由谁来提供。实践证明，政府这只“有形的手”并不总是能将资源配置达到帕累托最优，在政府公共服务中引入市场竞争机制，实现公共服务多中心供给的制度安排，是公共服务改革的必然选择。公共服务供给结构，即应当向社会成员提供哪些公共产品与服务。随着社会经济的不断发展，公共需求的内容也不断发生变化，公共服务的供给结构必须依据公共需求内容和结构的不断变化作出相应调整。公共服务供给方式，即怎样向社会成员提供其所需要的公共产品与服务。公共服务供给对象，即不同类型公共产品与服务主要和应当向哪些人提供。其中有面向所有社会成员，让所有人都受益的全国性公共产品，也有面向某一地区或社区成员，仅使部分人受益的地方性公共产品，还有仅针对某类特殊人群的。建立完善的公共服务体制，必须明确公共服务的受益对象公共服务监管机制，即如何确保公共产品与服务的有效提供。尤其在公共服务市场化改革的情况下，政府的监管职能更要加强。

农村公共服务是指满足农村公共需要，市场不能提供或不能完全由市场提供，具有非竞争性和非排他性的社会产品，内容涉及农村生产生活基础设施、公共事业、公共福利、公共服务等广泛领域，既包括有形的产品，也包括无形的服务。

我国农村公共服务体制发展现状

公共服务是国家为社会公众生活和参与社会经济、政治文化活动提供保障和创造条件，具体指为社会提供的各项公共产品和服务。农村公共服务水平的高低，是衡量一个国家和地区农村经济社会发展和城乡协调发展水平的重要标志，也是全面推进社会主义新农村建设的关键所在。多年来，我国农村公共产品虽不断增加，但与城市相比，特别是与农业和农村经济发展及农民生活水平的提高的实际需要相比，有很大差距。随着信息技术、网络传媒的发展，经济性公共服务是相对比较公平的，主要差距体现在社会性公共服务上。和谐社会旨在和谐，缩小城乡差距是其根本目的之一。公共服务体制主要包含公共服务供给主体、供给结构、供给方式、供给对象、供给监管等方面的一系列制度安排。

当前，我国正处于从初步小康向全面小康社会过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期。在这一过程中，社会成员的公共需求呈现出全面快速增长的趋势。然而，由于政府转型的滞后，各级政府对公共服务职能缺乏深刻的理解和紧迫感，使得公共产品和服务的供给机制尚未建立起来。而公共需求的全面快速增长与公共产品严重不足、公共服务不到位之间的矛盾已成为我国突出的社会矛盾，因此，尽快建立社会主义公共服务体制，为全体公民提供充足有效的公共产品与服务，是新阶段解决社会矛盾的迫切要求。

（一）城乡财政投入的差距

公共财政的投入直接决定公共服务的质量。据相关资料统计，1990-1998年期间，国家用于农村的各项支出总和占全国财政支出比重为15%。而占全国总人口30%的城镇人口却使用了政府财政支出的50%。

（二）公共教育投入的差距

第一，城镇中小学生生均国家财政性教育经费支出是农村的1.5倍，城镇中小学生生均预算内教育经费支出是农村的1.3倍。第二，减免农村中小学学杂费政策未出台之前，从学杂费占人均收入和人均消费支出的比重看，农村普通小学生是城镇学生的2.5-2.6倍，普通中学生是城镇学生的1.2-1.3倍，高等教育农村负担更重。第三，从办学条件上看，无论是学校的固定资产，还是学校的校舍建设、师资队伍，农村与城镇都有很大的差距。第四，农村从国家教育投入中的受益比城镇少，全国绝大部分的高校都设在城区，绝大多数国家重点中学、小学都在城镇，绝大多数知识分子都在城镇工作。

（三）城乡公共卫生医疗的差距

与城市和发达地区相比，广大农村及中西部偏远地区的公共卫生体系不健全，人民面临着巨大的疾病风险和经济负担。从卫生支出绝对额看，城镇是农村的2.2倍；从医疗条件看，城镇每百万人口拥有的医疗病床数是农村的6.19倍，拥有的卫生技术人员数是农村的1.85倍。农村的医院基础设施与城镇相比有很大差距。

（四）农村社会保障水平较低

农村最低生活保障覆盖率比城市低；农村医疗保险制度还不完善，造成大病致贫返贫现象；养老保险几乎没有，造成普通农民负担过重，不仅要负担儿女的教育费用，而且要负担老人的疾病治疗和赡养费用。

（五）城乡基础设施建设和文化事业发展的差距

农村与城市、农民收入与城镇居民收入差距的拉大，集中体现在农村生产、生活条件与城市的差距过大。长期以来，中央财政对城镇基础设施建设、公共服务投入了大量资金，而农村基础设施建设和公共设施服务基本上靠农民自己投入，这就造成了城乡在基础设施建设、公共服务方面差距拉大。十六届五中全会提出建设社会主义新农村，最重要的就是要改变农村基础设施、公共服务落后的状况。在基础设施投入上，城镇人均固定资产投资额是农村的近6.89倍，政府预算内投资城乡差距是11.11倍。在基础设施和文化产品使用上，农村的公路建设，家庭拥有电视、电话、冰箱、电脑，以及文化法律保障等方面等与城镇相比差距巨大。

建立我国农村公共服务体制的路径选择

农村地区公共产品匮乏、公共服务供给严重不足，因此，要建立农村公共服务体制就应以向农民提供基本而有保障的公共产品与服务，实现城乡公共服务均等化，促进农村经济、社会全面发展为基本目标。在服务型政府的执政理念下，在科学发展观的正确方针指导下，在建设和谐社会的目标指引下，有一个良好的社会发展环境，此时是不断完善我国各项社会制度的关键时期。构建和谐，缓和矛盾，协调发展是达到人的全面发展、社会的全面进步的基本要求。要解决当前农村的相对落后状况，完善农村公共服务体制具有重要意义。建立我国农村公共服务体制的路径如下：

（一）构建公共服务相关法律体系

服务型政府以服务为理念，是有限政府，必然也是法治政府。一切事物的执行以法律为准绳，构建相关的关于公共服务的法律体系，可以从法律的层面为公共服务提供法律保障。加大公共服务的相关立法，可以让人民具体了解政府的公共服务职能以及范围，避免拥有公共服务权力的政府利用公共服务权有选择性的提供服务，进而产生不公正、不公平后果，同时滋生腐败，也可以让人民对政府的公共服务形成一个评价体系。目前城乡公共服务的差距，部分原因是由于公共服务不公造成的。相关法律体系包括相关法律问责制，公民代表参与公共政策（尤其是与公共服务有关的政策）的咨询建议制度等。

（二）推进行政管理改革且强化公共服务职能

我国在乡村实行乡村自治管理，村民委员会负责村民各项事务的管理和服务，并设村党支部书记和村主任等职，在一般农民心中他们是“官”。我国的行政升迁制度对村的基层干部不起作用，乡村干部虽由村民直选，但受乡镇政府影响极大。村民委员会的主要职能是提供乡村的公共服务，办理公共事务和公益事业，上传下达中央政策，处理村民纠纷等。但事实偏重“下达”功能，缺少公共服务功能。主要原因在于村干部升迁机制缺失，公共财政上自上而下转到村级手中，按照经济学的假设，人的自私性会导致村干部寻求自身利益的最大化行为。因此在推进行政改革过程中，建立健全村民监督制度、村务公开制度，完善村干部管理制度，是促使村干部做好公共服务的关键。

（三）健全农村公共财政体制

提出的“向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意”，这四句话高度概括了服务的本质，公共财政是用来提供公共服务的，但必须做到公平公正，这样人民才会满意。缩小城乡差距有赖于公共财政向弱势群体倾斜。主要措施有：进一步进行税费改革，农村公共产品的供给应更依靠政府，加大对农村信贷投入，调整农民土地的征用政策，加大对农村公共产品的投入等。

（四）完善农村教育制度、社会保障制度和医疗卫生体制

强调：要加快卫生事业改革与发展，切实把医疗卫生工作的重点放在农村，加强农村卫生基础设施和卫生队伍建设。在谈到教育时，他说：要切实把教育放在优先发展的战略地位，重点加强农村义务教育，完善以政府投入为主的经费保障机制。这突出了中央对农村问题的重视，完善农村教育制度关键在于调整农村教育结构，进一步免除农村中小学教育学杂费，改善师资队伍建设，加大公共教育财政投入。完善社会保障制度的关键在于加大扶贫力度，健全农村养老制度、最低生活保障制度，加强农村基础设施建设。完善医疗卫生体制的关键是建立新型农村合作医疗制度，理顺农村卫生管理体制，实施乡村卫生组织一体化管理；加大农村卫生投入力度，扶持农村医疗卫生基础设施建设；开展公共卫生教育活动；建立医疗保险制度等。

除此之外，由于农民法律知识比较缺乏，文化程度比较低，要从根源上解决农村的落后状况，必须提高农民的科学文化水平，充分发挥农民的主观能动性。只有这样，政府的功能才可以更倾向于划浆，而非掌舵，才更具备治理而非统治的职能。在此基础上，政府才能提供人民真正需要的公共服务，社会才会更加和谐。