境外管理投资办法范文

导语：如何才能写好一篇境外管理投资办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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第一条根据《中华人民共和国行政许可法》、国家发展和改革委员会《境外投资项目核准暂行管理办法》、《省人民政府关于贯彻“国务院关于投资体制改革的决定”的实施意见》、《省企业投资项目核准暂行办法》等有关法律法规，为规范我省境外投资项目的核准管理，特制定本办法。

第二条本办法适用于省内各类法人（以下称“投资主体”）及其通过在中华人民共和国境外控股的企业或机构，在中华人民共和国境外的国家和地区进行的投资（含新建、购并、参股、增资、再投资）项目的核准。

投资主体在香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资项目的核准，适用本办法。

第三条本办法所称的境外投资项目是指投资主体通过投入货币、有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产和权益或提供担保，获得境外所有权、经营管理权及其他相关权益的活动。

第二章核准机关及权限

第四条我省对所有境外投资项目实行核准管理。

总投资在3000万美元及以上的资源开发类项目或用汇额在1000万美元及以上的其他项目由省发展改革委初审后，报国家发展改革委核准；其他项目由省发展改革委核准。

资源开发类项目是指在境外投资勘探开发原油、矿山等资源的项目。

第五条中央在陕企业和在陕的国家计划单列企业集团在境外投资由其自主决策，报国家发展改革委备案，但应将相关文件抄送省发展改革委。

第六条前往台湾地区和未建交国家投资的项目，不分限额，由省发展改革委初审后报国家发展改革委核准。

第三章核准程序

第七条投资主体申请核准境外投资项目应首先向注册所在地市级发展改革部门或省级有关部门提出项目申请报告，经所在地市级发展改革部门或省级有关部门初审后报省发展改革委。按核准权限，属于省发展改革委核准的项目，由省发展改革委按规定核准；属于国家发展改革委核准的项目，由省发展改革委初审后报国家发展改革委核准。

第八条省发展改革委核准前往香港特别行政区、澳门特别行政区、敏感地区投资的项目，在核准前应征求省级有关部门的意见，省级有关部门在接到上述材料之日起7个工作日内，向省发展改革委提出书面意见。

第九条省发展改革委在收到项目申请报告之日起5个工作日内，对需要进行评估论证的重点问题委托有资质的咨询机构进行评估。接受委托的咨询机构应在规定的时间内向省发展改革委提出评估报告。

第十条省发展改革委在收到项目申请报告之日起20个工作日内，完成对项目申请报告的核准，或向国家发展改革委提出初审意见。如20个工作日不能作出核准决定或提出审核意见，由省发展改革委负责人批准延长10个工作日，并将延期理由告知项目申请人

上述规定的核准期限，不包括委托咨询机构进行评估的时间。

第十一条省发展改革委对核准的项目出具书面核准文件；对不予核准的项目，应以书面决定通知项目申请人，说明理由并告知项目申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

第十二条境外竞标或收购项目，应在投标或对外正式开展商务活动前，向省发展改革委报送书面信息报告。省发展改革委在收到书面信息报告之日起7个工作日内出具有关确认函件。信息报告的主要内容应包括：

（一）投资主体基本情况；

（二）项目投资背景情况；

（三）投资地点、方向、预计投资规模和建设规模；

（四）工作时间计划表。

第十三条投资主体如需投入必要的项目前期费用涉及用汇数额的（含履约保证金、保函等），应向省发展改革委申请核准。经核准的该项前期费用计入项目投资总额。

第四章项目申请报告

第十四条申请核准境外投资项目应编制项目申请报告。项目申请报告应包括以下内容：

（一）项目名称、投资方基本情况；

（二）项目背景情况及投资环境情况；

（三）项目建设规模、主要建设内容、产品、目标市场，以及项目效益、风险情况；

（四）项目总投资、各方出资额、出资方式、融资方案及用汇金额；

（五）购并或参股项目，应说明拟购并或参股公司的具体情况。

第十五条项目申请报告应附以下文件：

（一）公司董事会决议或相关的出资决议；

（二）证明中方及合作外方资产、经营和资信情况的文件；

（三）以银行信贷融资的应出具银行融资意向书；

（四）以有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产权益出资的，按资产权益的评估价值或公允价值核定出资额。应提交具备相应资质的会计师、资产评估机构等中介机构出具的资产评估报告，或其他可证明有关资产权益价值的第三方文件；

（五）投标、购并或合资合作项目，中外方签署的意向书或框架协议等文件；

（六）境外竞标或收购项目，应按本办法第十二条规定报送信息报告，并附省发展改革委或国家发展改革委出具的有关确认函件。

第五章核准条件及效力

第十六条省发展改革委核准项目的条件为：

（一）符合国家法律法规、产业政策以及省有关规定，不危害国家、安全和公共利益，不违反国际法准则和投资项目所在国家（地区）法律；

（二）符合经济和社会可持续发展要求，有利于开发国民经济发展所需战略性资源；

（三）符合国家关于产业结构调整的要求，有利于促进省内具有比较优势的技术、产品、设备出口和劳务输出，吸收国外先进技术；

（四）符合国家资本项目管理和外债管理规定；

（五）投资主体具备相应的投资实力。

第十七条投资主体凭核准文件或有关确认函件，依法办理外汇、海关、出入境管理和税收等相关手续。

第十八条投资主体就境外投资项目签署任何具有最终法律约束力的相关文件前，须取得省发展改革委或国家发展改革委出具的项目核准文件或有关确认函件。

第十九条省发展改革委核准项目应规定核准文件的有效期，核准文件有效期自核准之日起计算，最长不得超过两年。超过核准时限仍需办理第十七条所列相关手续的，投资主体应当向省发展改革委申请延期，省发展改革委审核同意后出具准予延期的文件。

第二十条已经核准的项目，虽未超过核准文件有效期，但发出现下列情况之一的，需向省发展改革委申请变更：

（一）建设规模、主要建设内容及主要产品发生变化；

（二）建设地点发生变化；

（三）投资方或股权发生变化；

（四）中方投资超过原核准的中方投资额20%及以上。

变更核准的程序比照本办法第三章的相关规定办理。

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市人民政府同意市建委制订的《天津市外商投资开发经营成片土地管理暂行办法》，现转发给你们，望遵照执行。

天津市外商投资开发经营成片土地管理暂行办法

第一条  为了吸引外商投资从事土地成片开发经营（以下简称成片开发），发展外向型经济，根据《中华人民共和国外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》（国务院56号令），结合我市实际情况，制订本办法。

第二条  成片开发是指在依法取得出让的国有土地使用权后，按照规划对土地进行综合性的开发建设，包括平整场地、供排水、供电、供热、道路交通、通信等公用设施建设，形成工业用地和其他建设用地条件，然后进行转让土地使用权、经营公用事业的活动；或者进一步建设通用工业厂房以及相配套的生产和生活服务设施等，并对这些建筑物从事转让或出租的经营活动。

成片开发应确定明确的开发目标，有意向明确的利用开发后土地的建设项目。

第三条  吸收外商投资进行成片开发的项目，按照市、区（县）分工权限，分别由市建委会同市土地、规划、房管等有关部门或由区（县）人民政府土地管理部门组织编制成片开发项目建议书（或初步可行性研究报告，下同），按管理权限报批。

外资企业新开发的项目在实施前，应报市计委纳入利用外资计划，以平衡安排利用外资和固定资产投资规模。

第四条  成片开发应分别依照《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》和天津市的有关规定，成立从事开发经营的中外合资经营企业、中外合作经营企业或外资企业（以下简称开发企业）。

经营房地产开发的开发企业必须有与开发规模相适应的注册资金方可核准登记。

开发企业受中华人民共和国法律的管辖和保护，其一切活动应遵守中华人民共和国和天津市的法律、法规和规章。

开发企业依法自主经营管理，但在其开发区域内没有行政管理权。开发企业与其开发区域内的其他企业的关系是商务关系。

第五条  国有土地使用权出让后，其地下资源和埋藏物仍属于国家所有。如需开发利用，应依照我国有关法律、法规和规章办理。

第六条  开发企业应编制成片开发规划或者可行性研究报告，确定开发建设的总目标、分期目标、实施开发的具体内容和要求，以及开发后土地利用方案等。成片开发规划报市人民政府审批。由市建委就实施有关公用设施建设和经营，组织有关主管部门予以协调。

第七条  开发区域的各项开发建设必须符合我市规划要求，服从规划管理。

开发区域的各项建设，必须符合国家环境保护的法律、法规、规章和标准。

第八条  开发企业必须在实施成片开发规划并达到出让国有土地使用权合同规定的条件后，方可转让国有土地使用权。开发企业未按照出让国有土地使用权合同规定的条件和成片开发规划的要求投资开发土地的，不得转让国有土地使用权。

开发企业和其他企业转让国有土地使用权或抵押国有土地使用权，以及国有土地使用权终止，应依照中华人民共和国和天津市有关的法律、法规和规章办理。

第九条  开发企业可以吸引投资者到开发区域投资，受让国有土地使用权，举办企业。外商投资企业应分别依照《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》和天津市有关法规、规章的规定成立。

在开发区域举办企业，应符合我国有关投资产业政策的要求。本市鼓励举办先进技术企业和产品出口企业。

第十条  开发区域的邮电通信事业，由邮电部门统一规划、建设与经营。也可以经市邮电主管部门批准，由开发企业投资建设，或者开发企业与邮电部门合资建设通信设施，建成后移交邮电部门经营，并根据双方签订的合同，对开发企业给予经济补偿。

第十一条  开发企业投资建设区域内自备电站、热力站、水厂等生产性公用设施的，可以经营开发区域内的供电、供水、供热等业务，也可以交市公用事业的企业经营，公用设施能力有富余，需要供应区域外或者需要与区域外设施联网运行的，开发企业应与市公用事业的企业按国家有关规定签订合同，按合同规定的条件经营。

开发区域接引区域外水、电等资源的，由市公用事业的企业经营。

第十二条  开发区域地块范围涉及我市海岸港湾的，岸线要服从国家统一规划和管理。开发企业可以按照我国交通主管部门的统一规划，建设和经营专用港区和码头。

第十三条  开发区域内不得从事中华人民共和国和天津市的法律、法规和规章禁止的经营活动和社会活动。

第十四条  在开发区域内举办出口加工企业，在进出口管理、海关管理等方面要按我国有关规定办理。

第十五条  开发区域的海关管理、行政管理、口岸管理、司法管理等，分别由我国有关主管部门、市人民政府和有管辖权的司法机关组织实施。

第十六条  香港、澳门、台湾地区的公司、企业和其他经济组织或者个人投资从事成片开发，参照本办法执行。

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同时，随着我国经济的不断发展和居民个人财富的快速增长，进一步开放个人境外投资，拓宽资金出境渠道，有利于满足居民多元化投资意愿，促进国际收支平衡，缓解外汇储备压力。但国际的大海不同于国内的江河，要搏击更大的风浪，个人资本到境外投资要预先做好功课，防范各种投资的风险。以此为背景，设计了我国进一步开放个人境外投资的路径，并就建立完善个人境外投资的配套措施提出了相关建议。

近年来，我国外汇储备增长较快，不仅使经营管理外汇储备面临较大挑战，也给我国的货币政策调控增加了难度。进一步开放个人境外投资，拓宽资金出境渠道，有利于有效缓解资金流入压力，促进国际收支平衡，增大货币政策调控空间，满足居民多元化投资意愿。但是，目前我国个人境外投资还存在法律制度不健全、监管有效性不高、投资渠道不畅等诸多问题。因此，开展个人境外投资管理研究，探索个人境外投资进一步放开的路径和风险防范具有重要意义。

放开个人境外投资的必要性

有利于拓宽境外投资渠道，满足境内投资需求。目前，合法合规的个人境外投资渠道主要包括：一是境内个人在境外设立特殊目的公司;二是通过QDII投资于境外有价证券;三是境内个人通过所属公司或境内机构参与境外上市公司员工持股计划、认股期权计划;四是通过个人财产转移，将资金汇到境外后再开展投资。这些渠道要么对资金用途有明确限定，要么投资额度有限，而且审批流程较为复杂，个人投资需求难以有效满足。因此，研究探索个人境外投资管理，有利于拓宽境外投资渠道，满足境内投资需求。

有利于完善个人境外投资统计监测，提高监管的有效性。在个人境外投资需求通过正常渠道难以满足的情况下，部分投资者便通过分拆购汇、甚至通过违法手段将资金汇出。在外汇管理实践中，较为常见的形式主要有：利用个人年度5万美元购付汇额度，通过多人次分拆，陆续将资金汇出;将个人资金混同境内外资企业利润、清算资金等汇出;通过地下钱庄跨境流动。这些个人境外投资资金以其他科目名义跨境流动，造成国际收支统计数据、个人结售汇统计数据失真，严重影响监管有效性。

有利于促进国际收支平衡，缓解我国外汇储备增长压力。截至2014年6月末，我国外汇储备余额为39932亿美元，同比增长14%。外汇储备增长较快虽然增强了我国的对外偿付能力，有利于防范国际收支风险，为国内经济发展和深化改革创造良好的条件。但外汇储备不断攀升，导致央行以外汇占款形式被动投放基础货币，加剧了流动性过剩压力，对货币调控的自主性和有效性形成一定制约。鉴于目前个人境外投资需求较为迫切，拓宽个人境外投资渠道能够有效缓解外汇储备增长压力。

我国现有的个人境外投资管理政策

个人境外投资的主要形式可以分为境外直接投资、境外证券投资以及其他境外投资。根据2008年修订的《中华人民共和国外汇管理条例》，境内机构、个人向境外直接投资或者从事境外有价证券、衍生产品发行、交易，应当按照国务院外汇管理部门的规定办理登记。国家规定需要事先经有关主管部门批准或者备案的，应当在外汇登记前办理批准或者备案手续。也就是说，境内个人和境内机构一样，在经过相关部门的审批或备案后，就可以开展境外投资，但事实上，目前居民个人开展境外投资要么无据可依，要么手续繁杂。

个人境外直接投资。个人境外直接投资是指境内个人通过设立、并购、参股等方式在境外设立或取得既有企业或项目所有权、控制权或经营管理权等权益的行为。目前境外直接投资主要相关管理部门为发改委、商务部、外汇管理局，但三部门境外直接投资的管理对象主要为企业。2004年，发改委《境外投资项目核准暂行管理办法》，明确规定适用对象为我国境内各类法人的境外投资项目。2009年，商务部颁布《境外投资管理办法》也规定，境外投资是指在我国依法设立的企业通过新设、并购等方式在境外设立非金融企业或取得既有非金融企业的所有权、控制权、经营管理权等权益的行为。目前涉及个人境外直接投资的文件为2005年印发的《国家外汇管理局关于境内居民通过境外特殊目的公司融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》，该《通知》认可个人境外直接投资行为，但仅限于境内居民自然人以其持有的境内企业资产或权益，在境外进行股权融资（包括可转换债融资）为目的而直接设立或间接控制境外企业。

个人境外证券投资。目前个人如需投资于境外有价证券，需通过合格境内机构投资者办理。合格境内机构投资者制度，即QDII，是指在一国境内设立，经该国有关部门批准从事境外证券市场的股票、债券等有价证券业务的证券投资基金，它是在货币没有实现完全可自由兑换、资本项目尚未开放的情况下，有限度地允许境内投资者投资境外证券市场的一项过渡性的制度安排，该项制度于2006年4月由中国人民银行宣布开始施行。符合条件的银行、基金、券商、保险等金融机构均可申请成为QDII。2013年以来，QDII改革步伐逐渐加快，境外市场也稳步扩大，截至2014年9月26日，我国已累计批准QDII额度846.93亿美元。2013年央行工作会议提出积极做好合格境内个人投资者（QDll2）试点相关准备工作，但目前尚未开展。

个人其他境外投资。境内公司员工参与境外上市公司股权激励计划。2007年1月，外汇局印发的《个人外汇管理办法实施细则》规定，境内个人应该通过所属公司或境内机构统一向外汇局申请办理境外上市公司员工持股计划、认股期权计划等涉外汇业务。2012年2月，外汇局出台了《关于境内个人参与境外上市公司股权激励计划外汇管理有关问题的通知》，明确对境内个人参与境外上市公司股权激励计划由核准管理改为登记管理，但境内公司或机构仍需开立专户用于相关资金存放与支出。目前境内个人参与境外非上市公司股权激励计划无相关规定。境内个人对外财产转移。目前个人财产对外转移的主要办理依据是《个人财产对外转移售付汇管理暂行办法》（中国人民银行第14号公告），《办法》对境内个人对外财产转移的主体资格、一次性汇出金额均进行了一定限制，体现了严格管理的思路。境内个人向境外提供贷款、提供对外担保，目前暂无相关规定。但《个人外汇管理办法实施细则》中提到，根据人民币资本项目可兑换的进程，逐步放开对境内个人向境外提供贷款、借用外债、提供对外担保以及直接参与境外商品期货和金融衍生产品交易的管理，具体办法另行制定。

个人境外投资试点区域。昆山试点个人境外直接投资。2013年初，国务院批复同意设立昆山深化两岸产业合作试验区，并允许在试验区开展个人跨境人民币业务试点。同年7月，中国人民银行批复同意试验区内个人以人民币开展对外直接投资。目前昆山还未有相关业务办理。上海试点开展各类个人境外投资。2013年12月，中国人民银行《关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》规定，在区内就业并符合条件的个人可按规定开展包括证券投资在内的各类境外投资。2014年5月，中国人民银行上海总部《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务实施细则》和《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务风险审慎管理细则》，为区内个人进行包括证券投资在内的各类境外投资清除了障碍。

个人境外投资管理的国际经验

总体来说，个人境外投资的管理主要可以分为两类：一类是对个人境外投资与机构境外投资一视同仁，均采取较开放的管理政策和制度，此类主要为发达国家;另一类是对个人境外投资实施额度管理，此类主要为新兴市场国家。

发达国家个人境外投资管理经验。管理整体相对宽松，仅对个别行业、关键项目予以审查。美国、英国、德国、法国均对个人境外投资不实行外汇管制，无需经过事前批准。但对于一些金额较大、涉及产业安全的个人境外投资也予以一定监管。如在英国，可能会对英国产业安全或重要工业企业产生影响的投资项目，需接受一定审查和限制。注重对个人投资者的保护和鼓励。一是实施税收减免等优惠措施。在美国，投资者原则上需就其来自全世界的投资收入纳税，但是如果居民长期住在国外，则可以申请境外收入税收减免。法国实行地域管辖的税收原则，即只有境内产生的利润在法国纳税。二是注重投资者保护。美国、英国、德国均与多个国家签订双边投资保护协定。此外，美国为投资可能产生的风险，如战争、汇兑限制等提供担保。

新兴市场国家个人境外投资管理经验。实施限额管理。南非政府规定，居民个人每年跨境投资限额为四百万兰特，其中对境外居民或暂时在海外的南非居民发放贷款，每年不超过100万兰特。印度金融监管当局规定，居民个人每人每年向境外汇出资金限额为20万美元。泰国政府规定，个人对外直接投资一年内超过1000万美元的，需经中央银行批准。设定投资者门槛。南非政府规定，个人境外投资者必须年满18岁，且信誉良好。允许境内员工参与境外公司股权投资及股权激励。新兴市场国家虽然对个人境外投资普遍采取限额管理，但对境内个人参与境外公司股权投资及股权激励较为宽松。南非、印度均允许个人参与境外公司发起的员工持股计划。

我国进一步开放个人境外投资的路径设计

个人境外投资进一步开放顺序的选择。目前我国境外投资法律体系不够健全，监管手段尚不完善，投资者整体缺乏境外投资经验，贸然全面开放个人境外直接投资存在较大风险。建议从风险可控的角度，采取渐进的开放模式，对境外投资的形式、地域、产业划定一定范围，待时机成熟后，再逐步扩大范围。在个人境外投资形式上，可选择先开放和实体经济联系更为紧密，风险也相对较小的个人境外直接投资;然后开放个人境外证券投资，最后开放个人境外放款。在个人境外投资的目标区域选择上，建议先选择港澳特别行政区，再扩大至法规较为健全、市场较为成熟的发达国家，最后扩大至所有已与中国签订双边投资保护协定的国家。在国内试点区域的选择上，可先选择经济发展水平较高、民营经济发达的地区，而后逐步扩大至全国。在货币的选择上，为扩大人民币境外使用范围，可以本外币同时推进。

个人境外投资管理模式的选择。投资者资质。个人境外投资者应年满18岁，且个人信用记录良好。管理模式：限额管理，登记为主。建议对单个投资者按年度核定投资额度，额度以内的个人境外投资实施登记备案制，额度以上的个人境外投资实施审批制。管理部门。建议限额以上的个人境外投资由发改委审批，限额以下的个人境外投资到各地商务部门登记备案。鉴于目前外汇管理局在国际收支统计监测方面具有天然优势，而且过去在机构境外投资监管方面也具有丰富经验，建议由外汇管理局承担起个人境外投资的后续监督管理职责。

个人境外投资风险防范措施。实行专户管理，夯实数据基础。目前上海自贸区的个人自由贸易账户即是对特定资金实行专户管理的有益探索，但该账户的资金使用范围更加广泛，不太适合短期内在全国推广。金融机构需定期向外汇局报送账户资金流动信息。加强监测分析。外汇局可在现有直接投资外汇管理信息系统中增设个人境外投资管理模块，用于接收金融机构报送的个人境外投资信息，并进行实时监测分析，对非现场筛选出的异常个人境外投资交易进行延伸核查，有效防范资金异常流动。加强部门协调，建立监管体系。外汇局应主动加强与发改委、商务、税务等部门的协调沟通和数据交换，实现对个人境外投资的协同监管。建立风险防范机制。与机构相比，个人资本流动更灵活，对各种经济变量的反应更加灵敏，这易造成资本流动的大起大落。为避免对合法合规个人投资者的冲击，建议采取隐性税收的形式，即规定所有个人境外放款必须将放款金额的一定比例存放在中央银行，如果资金按期返还，即可退还准备金。

个人境外投资进一步开放的配套措施

尽快建立个人境外投资法律体系。虽然国家发改委已于2014年8月表示，正在加快制定和出台《境外投资条例》及实施细则，允许个人投资者开展境外投资。但是，境外投资的相关管理部门，如发改委、商务部、外汇管理局等都对境外直接投资行使一定的管理权，而且各个部门的权限并没有较为清晰的界限，容易引发矛盾，降低管理效率。建议进一步明确个人境外投资相关管理部门在投资审批和行政服务等方面的职责分工，各部门在各自权限范围内制定相应的部门规章和其他规范性文件，从而形成完整的境外投资法律体系，建立起职责明确、运转有序的联合监管机制。

篇4

    内容提要: 我国境外投资核准制度有助于维护我国的安全和利益,保证境外投资健康发展。但是,这一制度也存在某些问题,如核准范围模糊,核准条件采取肯定列举式不尽合理,以及核准机关及其权限存在冲突或重叠等,对中国企业境外投资构成了障碍。为进一步适应我国经济发展和境外投资的需要,对这一制度进行改革势在必行。境外投资核准制的改革方向是缩小境外投资核准的范围,避免双重核准,逐步向自动许可制及登记备案制过渡,并健全、完善其他相应的配套制度和措施。

    我国境外投资核准制度是规制境外投资的重要手段,实质上是对我国企业境外投资权利(机会或资格)的一种再分配,是对企业经济活动的一种政府管理。我国对企业境外投资从早期的严格审批制到2004年确立的核准制,经历了一个逐步放松管制的发展历程,基本适应了我国经济发展和企业“走出去”的客观需要。我国现行境外投资核准制度包括商务部主管的企业境外投资核准制度和国家发展改革委员会(以下简称国家发改委)主管的境外投资项目核准制度两部分。其相关规章制度主要包括:2009年商务部《境外投资管理办法》、2004年国家发改委《境外投资项目核准暂行管理办法》,以及2011年国家发改委《关于做好境外投资项目下放核准权限工作的通知》(以下简称《通知》)等。随着我国经济的快速发展和外汇储备的迅速增长,我国需要进一步鼓励企业“走出去”,发展境外投资,而现行境外投资核准制度无论是在核准范围还是在核准机关和程序方面均存在一些问题,对投资者境外投资构成一定的障碍。本文拟从境外投资核准范围、核准机关、建立和完善登记备案制,以及健全和完善其他配套制度和措施等四个方面,来讨论我国境外投资核准制度的改革问题。

    一、境外投资核准范围与条件及其改进

    (一)境外投资的核准范围与条件

    我国对境外投资核准分为两种,一是由商务部及省级商务主管部门对企业境外直接投资进行核准,凡属规定情形的企业境外投资均须报商务部或省级商务主管部门核准,[1]企业凭商务部门颁发的《企业境外投资证书》办理外汇、银行、海关、外事等相关手续,并享受国家有关政策支持。另一种主要是由国家和省级发改委对境外投资资源开发类和大额用汇类项目的核准,可称之为项目核准。资源开发类项目指在境外投资勘探开发原油、矿山等资源的项目,中方投资者的投资额以限额(2004年为3000万美元,2011年放宽到3亿美元)为界,分别由国家发改委和省级发改委核准。大额用汇类则指资源开发领域外的项目,中方投资额以限额(2004年为1000万美元,2011年放宽到1亿美元)为界,分别由国家发改委和省级发改委核准。[2]投资主体也须凭发改委的核准文件,办理外汇、海关、出入境管理和税收等相关手续。

    核准条件包括形式条件和实质条件两个部分。商务部《境外投资管理办法》采用否定式列举的方式规定核准的实质性条件,即凡是有规定的情形的境外投资都不予以核准;[3]国家发改委《境外投资项目核准暂行管理办法》则采用肯定列举的方式规定了核准条件,即境外投资必须符合规定的情形才能予以核准。[4]

    我国之所以对上述范围内的境外投资实行核准,主要涉及以下考虑因素:

    1.国家主权、安全和公共利益。境外投资可能会涉及到国家主权、安全和公共利益。例如,如果中国企业到那些与中国未建立外交关系、或者受到国际制裁的国家去投资,就可能影响到中国的国家主权和利益,涉及到中国承担的条约义务和国际声誉,或者可能影响我国与其他国家的关系。又如,如果中国企业将国家禁止出口的特有工艺和技术(特别是涉及军事和国防的技术)用于境外投资时,可能会造成这些特定工艺和技术的泄漏和外流,从而影响到中国的安全和公共利益。[5]

    2.国家的外汇管理。境外投资会直接影响到国家的国际收支平衡,因此对于实行外汇管理的国家来说,对境外投资用汇也会采取某些限制措施。例如,韩国以前也曾经对境外投资依据用汇额度进行审批。我国人民币目前还不能自由兑换,资本项目还存在一定程度的管制。一国的货币自由兑换必须具备一定的条件,包括汇率和利率市场化、宏观经济健康稳定、金融市场及监管体制完善、企业具有国际竞争力等。我国目前仍处于经济转轨时期,还必须循序渐进地推行有关改革措施,为人民币自由兑换创造条件。因此在这种情况下,我国政府对境外投资根据用汇限额进行核准具有必要性。随着我国近些年来外汇储备的增长,对境外投资用汇限额的核准范围也在逐步放宽。

    3.产业政策。为使境外投资符合我国的经济和社会可持续发展的需要,就必须对境外投资实行产业政策导向,促使境外投资有效、有序、协调、健康发展。[6]实行核准制,可以有效地防止企业境外投资时投向我国法律禁止经营的行业、或我国缔结或参加的国际条约规定禁止投资的其他产业。对于资源开发类产业来说,通过核准制,可以引导企业有序、协调的进行境外投资,防止中国企业海外竞标时可能发生的内部相互倾轧和恶性竞争,影响我国国内经济发展。

    (二)核准范围与条件方面存在的问题及其改进

    境外投资核准范围和条件涉及到公共利益与私人利益的平衡问题。公共利益一般被认为是相对于私人利益的概念,具体是指“在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限,否则全体国民就会蒙受严重损害”。[7]当公共利益与私人利益发生冲突时,一般认为公共利益优先于私人利益。公共利益优先性的确立在一定意义上就为政府规制经济活动提供了理论上的支持。正是基于此,中国境外投资核准制度实际上确立了一种公共利益优先于企业的境外投资权利(机会或资格)的预设,即国家对境外投资者投资权利(机会或资格)进行限制,是为了维护国家的公共利益。但是,对这种以维护公共利益为目的的政府规制,也必须予以限制,没有限制的政府干预既会损害私人利益,也会最终侵害公共利益。[8]因此,现行的境外投资核准范围和条件还需要改进或改革,限制和缩小其范围,明确其条件,增加透明度。

    例如,境外投资大额用汇类项目的核准应加以明确和限定。国家发改委《境外投资项目核准暂行管理办法》只是规定大额用汇类项目要实行核准,但对何谓“大额用汇”却没有定义。依据此规定,中方投资额1000万美元以上的由国家发改委核准,1000万美元以下的由省级发改委核准;《通知》中虽然将限额放宽到1亿美元,但两个文件均没有规定下限,即从多少数额的外汇额起才构成大额用汇类项目。由于没有用汇下限额的规定,实际上就变成所有的境外投资都必须经发改委核准,无论你用汇额度多少,哪怕你只用1美元,也同样需要省级发改委的核准。显然,这一核准事项需要修改。商务部《境外投资管理办法》规定中方投资者在1000万美元至1亿美元的投资者要报省级商务主管部门核准,这似乎表明1000万美元以上即为大额用汇类,但1000万美元以下的境外投资仍要经过核准,只不过形式简便了些。可见,这些规定并没有体现仅对大额用汇类境外投资进行核准的立法初衷,降低了政府核准的效率,给企业境外投资增加了负担和成本。

    又如,从产业政策上看,须经核准的应该主要是那些法律禁止境外投资的产业,以防止危害国家的安全和利益。对于鼓励境外投资的产业,原则上没有必要实行核准制。从2006年7部委联合的《境外投资产业指导政策》看,资源开发类产业属于鼓励境外投资的,但目前对此类境外投资项目要求核准。这样做在很大程度上是为了防止资源开发类项目境外盲目投资与自相竞争。通过核准制对资源开发类项目予以协调与监控,从目前来看具有必要性,但是也要看到,这种协调与监控不一定非得采取核准制的手段。从市场经济的角度看,通过完善公司治理制度,推行行业协会管理,结合政府的备案制和事后监管制度,也可以达到同样的效果。因此,随着我国市场经济的发展和完善,对境外投资产业的核准范围也应逐步缩小。

    此外,对于境外投资核准条件来说,采取肯定列举的方式和否定列举的方式的效果明显不同。如果采用肯定列举式,即要求境外投资符合某些公共利益的要求才能获得核准,这就不仅要经过较长时间的实质审查才能作出判断,而且也将能获得核准的境外投资限定在符合公共利益的较小的范围内,范围外的其他投资则不能获得核准;而若采用否定列举式,即境外投资只要不违反公共利益的要求就能获得核准,这就不仅程序更为方便快捷,而且也把不能获得核准的境外投资限定在一个很小的范围内,其它的大部分投资只要符合条件即可获得核准。核准制不同于审批制,相对而言,核准条件采用否定列举式能扩大企业境外投资自由权利的范围,限制政府规制境外投资活动的范围,并使核准制更为简便和具有效率。

    二、境外投资核准机关及其改革

    (一)核准机关及权限

    依据前述规定,中国企业境外投资核准和境外投资项目核准,分别由商务部和国家发改委两个政府部门行使核准权。

    对于企业境外投资来说,依据2004年商务部《关于境外投资开办企业核准事项的规定》,商务部是境外投资开办企业的核准机关,各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府商务行政主管部门(以下简称省级商务主管部门)受商务部委托对中央企业之外的其他企业在附件所列国家投资开办企业进行核准。而2009年商务部《境外投资管理办法》明确规定了“商务部和省级商务主管部门对企业境外投资实行核准”,[9]而且对商务部和省级商务主管部门的权限划分作了较为明确的规定。[10]

    对于境外投资项目而言,根据2004年国家发改委《境外投资项目核准暂行管理办法》,核准机关为省级发改部门、国家发改委和国务院,并对核准机关权限进行了明确的划分。这一规定在2011年的《通知》中得到了沿用,并对《境外投资项目核准暂行管理办法》中核准机关的权限进行了改进:(1)明确区分了地方企业和中央管理企业;(2)提高核准投资额上限,即省级发改部门的核准项目限额由原来的资源开发类项目3000万美元以下修改为3亿美元以下,非资源类项目1000万美元以下修改为1亿美元以下。

    商务部和国家发改委对境外投资实行分级核准,不仅给企业提供了便利,而且有利于提高核准的工作效率,还为企业进行行政复议以及行政诉讼提供了便利。

篇5

为支持和鼓励有条件的企业“走出去”，中央财政将设立专项资金，对我国企业从事境外投资，境外农、林和渔业合作，对外承包工程，对外劳务合作，境外高新技术研发平台，对外设计咨询等对外经济技术合作业务予以支持。

根据财政部、商务部日前出台的《对外经济技术合作专项资金管理办法》（以下简称《办法》）规定，企业对外经济技术合作所获专项资金的支持将包括直接补助和贴息两种方式。其中直接补助包括企业从事境外投资、境外农林和渔业合作、对外承包工程、对外劳务合作、境外高新技术研发平台、对外设计咨询业务发生的前期费用；还包括企业从事对外劳务合作、境外高新技术研发平台、对外设计咨询业务发生的运营费用。贴息则包括企业从事境外投资及境外农林和渔业合作业务发生的贷款利息。

《办法》指出，获得资金支持的企业必须具有经商务部门核准的对外承包工程或对外劳务合作经营资格；而申请对外承包工程合同金额不低于500万美元（或等值货币），境外投资项目及农、林、渔业合作项目的中方投资额不低于100万美元（或等值货币），对外劳务合作项目当年在一国(地区)累计合同额原则上不低于50万美元(或等值货币)。

对于申请中长期贷款贴息项目的具备条件，《办法》明确：申请贴息贷款为一年以上（含一年）期限中长期境内银行贷款；贷款应用于对外经济合作项目的建设及运营；单笔贷款金额不低于300万元人民币（或等值外币）；每一项目申请贴息的贷款额累计不超过中方投资总额或合同总额；一个项目可获得累计不超过5年的贴息支持。

同时，为了确保该办法严格有效地执行，《办法》申明，任何单位不得以任何形式骗取和截留专项资金，对违反规定的，财政部、商务部将全额收回财政专项资金，取消以后年度申请资格，并按照《财政违法行为处罚处分条例》处理。

为了落实该办法的有关精神，5月8日，财政部、商务部又下发了《财政部 商务部关于对外经济技术合作专项资金支持政策有关问题的通知》（以下简称《通知》）。《通知》重申了《办法》的有关内容，并在此基础上做了必要的补充。

《通知》规定，申请企业除应具备《办法》规定的条件外还应具备：

（一）开展对外承包工程、对外设计咨询、对外劳务合作业务的企业应具有经商务部门核准的对外承包工程或对外劳务合作经营资格；

（二）按照商务部、国家统计局《对外直接投资统计制度》和《对外承包工程、对外劳务合作、对外设计咨询业务统计制度》的规定报送统计资料；

（三）接受国家有关部门、我驻外使（领）馆经商参处（室）的指导和有关商（协）会的协调。

同时，对申请专项资金需报送的材料也进行了增加补充。

由此可见，该《通知》对专项资金支持的内容、申请企业和项目应具备的基本条件、支持的标准、申报材料及程序等都作了较为详细的规定，应该具有较强的可操作性。

对此，有关专家认为，鼓励和支持企业开展对外经济技术合作，有利于充分利用国内外两个市场、两种资源，有利于国际收支的平衡；而该《办法》的出台对鼓励企业“走出去”将起到有力的推动作用，同时也将对进一步规范企业的境外投资起到积极作用。

链 接：

《通知》中的有关事项如下：

一、《办法》所称对外经济技术合作业务具体包括的内容

（一）境外投资是指我国企业通过新设（独资、合资、合作等）、收购、兼并、参股、注资、股权置换等方式在境外设立企业或取得既有企业所有权、管理权或产品支配权等权益的经济活动。

（二）境外农业合作是指我国企业通过开办企业、购买或租赁土地等方式在境外开展的农作物与经济作物种植、畜牧养殖、农产品加工、销售等方面的经营活动；境外林业合作是指我国企业通过签订合同（协议）、购买林权或采伐许可证、兴办企业等方式在境外开展的林木种植、采伐、更新及木材加工等方面的经营活动；境外渔业合作是指我国企业通过签署合同（协议）、购买捕捞许可、开办企业、派出渔船等方式，在境外从事的渔业捕捞、养殖、加工、销售及相关产业的开发等方面的经营活动。

（三）对外承包工程是指我国企业按照国际通行做法承揽、实施境外工程建设项目的设计、施工、设备材料采购、安装调试和工程管理等经营活动。

（四）对外劳务合作是指经商务部核准具有对外劳务合作经营资格的我国企业在境外开展的劳务合作活动。

（五）境外高新技术研发平台是指我国企业以各种方式在境外设立、购并的从事基础研究、产品应用研究和高科技研究等研发活动的研究开发和实验发展机构。

（六）对外设计咨询是指我国企业在境外承担地形地貌测绘，地质资源普查与勘探，建设区域规划，工程设计、生产工艺、技术资料和工程技术咨询，工程项目的前期环保评估、可行性考察、研究和评估，工程融资方案招投标模式的制定，工程监理，技术指导，项目管理，运营维护评估，项目后评估，设施管理及境外企业建立方案的制定等经营活动。

二、对外经济技术合作专项资金的支持方式

（一）直接补助。

1.企业从事境外投资，境外农、林和渔业合作，对外承包工程，对外劳务合作，境外高新技术研发平台，对外设计咨询业务发生的前期费用；

2.企业从事对外劳务合作，境外高新技术研发平台，对外设计咨询业务发生的运营费用。

（二）贴息。

企业从事境外投资及境外农、林和渔业合作业务发生的贷款利息。

三、对外经济技术合作专项资金的支持内容

（一）直接补助。

1.前期费用是指我国企业为从事境外投资、境外农、林和渔业合作、境外高新技术研发平台业务，在项目所在国注册（登记）、购买资源权证之前，或对外承包工程、对外设计咨询和对外劳务合作项目签订合同（协议）之前，为获得项目而发生的相关费用，包括聘请第三方的法律、技术及商务咨询服务费，勘测、调查费，项目可行性研究报告编制费，购买规范性文件和标书等资料费，规范性文件和标书的翻译费用等。

2.运营费用包括：

（1）对外劳务合作。

――境外企业（机构）办公场所租赁、购置费。

（2）境外高新技术研发平台。

――境外企业（机构）办公场所租赁、购置费；

――境外实验室、实验设备等租赁、购置费；

――境外高新技术信息资料收集费。

（3）对外设计咨询。

――境外企业（机构）办公场所租赁、购置费；

――开展设计咨询业务所必需的设备租赁、购置费；

――境外设计软件等信息资料收集费。

（4）境外突发事件处理费。

包括相关企业赴境外处理突发事件工作人员的护照、签证、国际旅费和临时出国费用（包括住宿、伙食、公杂和出国人员国外零用费）。

境外突发事件指从事境外投资，境外农、林和渔业合作，对外承包工程，对外劳务合作，境外高新技术研发平台，对外设计咨询业务的企业派出的人员因恐怖、战争、政局动荡、自然灾害等不可抗力因素造成的人身安全受到威胁、发生伤亡等紧急事件。

（二）给予贴息的银行贷款是指我国企业从事境外投资及境外农、林和渔业合作业务而从境内银行取得，用于项目建设及运营的一年以上（含一年）的中长期贷款。

四、对外经济技术合作专项资金的支持范围

（一）直接补助支持项目的注册（登记）或项目签约时间在2003年1月1日至2005年12月31日期间；

（二）贴息支持的项目，在2003年1月1日至2005年12月31日期间项目合同及贷款合同有效，并在此期间支付的贷款利息。

五、申请企业除应具备《办法》规定的条件外还应具备的条件

（一）开展对外承包工程、对外设计咨询、对外劳务合作业务的企业应具有经商务部门核准的对外承包工程或对外劳务合作经营资格；

（二）按照商务部、国家统计局《对外直接投资统计制度》和《对外承包工程、对外劳务合作、对外设计咨询业务统计制度》的规定报送统计资料；

（三）接受国家有关部门、我驻外使（领）馆经商参处（室）的指导和有关商（协）会的协调。

六、申请项目应符合《办法》中所规定的条件。其中，对外劳务合作项目当年在一国（地区）累计合同额原则上不低于50万美元（或等值货币）。

七、申请专项资金除报送《办法》规定的申报材料外还应报送的材料

（一）申请企业营业执照复印件；

（二）境外企业注册文件复印件或合作项目合同副本；

（三）申请前期费用企业须提供外汇核准文件和资金汇出证明（在当地或第三国融资、企业内部从第三国调动资金等方式的，可不提供外汇核准文件和资金汇出证明，但须提供相关证明）、项目所在国有关机构的验资证明、以设备等实物投资的须提供海关报关单复印件、前期费用支出情况说明、前期费用支付凭证、记账凭证及费用支付合同复印件；

（四）申请运营费用的企业须提供运营费用支出情况说明、运营费用支付凭证、记账凭证及费用支付合同复印件。境外突发事件处理费用还须提供我驻外使领馆或经商机构、有关政府部门或商（协）会要求处理境外突发事件的书面意见、我驻外经商机构对突发事件及处理情况的说明（需列明赴境外处理突发事件工作人员名单）、相关工作人员护照、签证复印件；

（五）申请贴息企业须提供项目基本情况及银行贷款付息一览表，银行贷款合同副本和贷款银行的书面说明（包括贷款的起止日期、用途、金额等），银行贷款、支付利息及归还贷款的结算凭证复印件。

八、2003－2005年已经获得过前期费用支持的资源类境外投资和对外经济合作项目，以及已经获得过中央财政贴息的境外投资及境外农、林和渔业合作项目，不予重复支持。

九、赴境外处理突发事件人员的国际旅费和临时出国费用资助标准不超过《财政部、外交部关于印发的通知》（财行[2001]73号）的规定，超出部分不予支持。

十、项目申报及资金拨付程序

（一）地方企业于2006年7月15日前将申请材料报送至注册地省级财政、商务部门，各地省级财政和商务部门应按照《办法》及本通知规定对申请材料进行认真审核，并于2006年7月31日前将符合条件的申请资料联合向财政部、商务部申报；

（二）中央企业将申请材料于2006年7月31日前报送财政部、商务部；

（三）中央企业由财政部根据财政国库管理制度有关规定将资金拨付到企业；地方企业由财政部将资金拨付地方财政部门，再由地方财政部门根据有关规定拨付到企业。

篇6

第一条为进一步鼓励、引导和规范大陆企业赴台湾地区直接投资，实现两岸经济互利共赢，推动两岸关系和平发展，特制定本办法。

第二条鼓励和支持大陆企业积极稳妥地赴台湾地区投资，形成互补互利的格局。大陆企业赴台湾地区投资应遵循互利共赢和市场经济原则。

第三条大陆企业赴台湾地区投资，应主动适应两岸经济和产业发展特点，结合自身优势和企业发展战略，精心选择投资领域和项目；认真了解并遵守当地法律法规，尊重当地风俗习惯，注重环境保护，善尽必要的社会责任。

第四条大陆投资主体赴台湾地区投资，应符合以下条件：

（一）在大陆依法注册、经营的企业法人；

（二）具备投资所申报项目的行业背景、资金、技术和管理实力；

（三）有利于两岸关系和平发展，不危害国家安全、统一。

第五条大陆企业赴台湾地区投资项目，地方企业向所在地省级发展改革委提出申请，由省级发展改革委初审后，报国家发展改革委核准。中央企业直接向国家发展改革委申请核准。

第六条大陆企业赴台湾地区投资设立企业或非企业法人，由商务部核准。地方企业由所在地省级商务主管部门初审后向商务部提出申请；中央企业直接向商务部提出申请。

第七条国家发展改革委按照《境外投资项目核准暂行管理办法》（国家发展改革委令第21号）对赴台投资项目进行核准，并在审核时征求国务院台办的意见，国家发展改革委的核准文件抄送商务部、国务院台办等有关部门。

第八条对已经国家发展改革委核准的赴台投资项目，商务部核准时不再征求国务院台办的意见。

第九条大陆企业赴台湾地区投资设立企业或非企业法人，商务部收到申请后，征求国务院台办意见。在征得国务院台办同意后，商务部按照《境外投资管理办法》（商务部令2009年第5号）进行核准，并颁发《企业境外投资证书》或《企业境外机构证书》。

第十条大陆企业凭相关部门的投资项目和企业设立（含机构）核准文件、《企业境外投资证书》或《企业境外机构证书》，办理相关人员赴台审批、外汇登记等相关手续。

第十一条赴台湾地区投资设立的企业或非企业法人在当地注册后，大陆企业应于15个工作日内将有关注册文件报国家发展改革委、商务部和国务院台办备案。

第十二条对获得核准的赴台湾地区投资，大陆企业可凭核准文件和《企业境外投资证书》或《企业境外机构证书》享受国家有关政策支持。

第十三条大陆企业如获得服务提供者等相关认证后，可享受两岸签署的有关协议项下给予的待遇。

第十四条国家发展改革委、商务部、国务院台办加强大陆企业赴台湾地区投资的引导和服务，通过对外投资合作信息服务系统、投资指南等渠道，为企业提供有效指导。

第十五条国家发展改革委、商务部、国务院台办加对大陆企业赴台湾地区投资的培训工作，特别是政策、人员和投资环境等方面的培训，提高企业赴台湾地区投资的针对性和可操作性。

第十六条鼓励各有关协会、商会、咨询机构加强对台湾地区投资环境、市场信息和产业发展状况的研究分析，研究和发展报告，为大陆企业赴台湾地区投资提供参考。

第十七条大陆企业在台湾地区的投资如变更或终止，应按照《境外投资项目核准暂行管理办法》、《境外投资管理办法》办理相关手续。

第十八条大陆企业通过境外企业到台湾地区投资，应按规定到国家发展改革委履行核准手续，到商务部履行备案手续。

篇7

关键词：境外投资；政府职能；合理定位

中图分类号：F741.1

加快实施“走出去”战略，提高企业境外投资规模和质量，是党的十七届五中全会确立的我国“十二五”时期的战略任务，并在“十二五”规划中进行了战略部署。当今国际市场，特别是后国际金融危机时期的国际市场，一方面开放程度和竞争程度越来越高，另一方面又保护主义盛行和充满不确定性。为了保证加快“走出去”战略的顺利实施，使中国企业更好的进行海外投资，不仅要求充分发挥市场机制作用，而且要求合理确定政府的职能定位。

一、合理定位政府职能的基本要求

在市场经济条件下，市场机制对资源的配置始终起着基础性作用。也就是说，市场在社会经济活动中处于主导地位，政府对经济活动的介入和干预，只是辅的和补充性的。但市场不是万能的，市场本身有缺陷，也会出现失灵问题。正如萨缪尔森所指出的，“对看不见的手有所了解之后，我们一定不要过分迷恋于市场机制的美妙――以为它本身完美无缺、和谐一致，非人力所能望其项背。”因此，加快实施“走出去”战略，提高境外投资规模和质量，还需要发挥好政府职能的作用。但由于不同国家和地区市场的发育程度、政府的成熟程度、法制的完善程度，以及同世界经济联系的密切程度等方面存在着较大的差异，因而政府职能定位不可能存在一套普遍适合于所有国家和地区的现成做法。但这并不意味着，在推动企业扩大境外投资方面，政府职能定位就没有一些基本的要求。在现有的国际秩序下，合理定位一个国家或地区政府的职能，通常需要遵循以下基本要求：一是政府职能定位要与市场经济制度的完善程度相协调；二是政府职能定位要建立在法治的基础上；三是政府职能定位要与各国普遍接受的国际规则，以及所在国家和地区的制度规定相适应。合理确立我国政府在加快实施“走出去”战略中的职能定位，同样需要符合这些基本要求。

通常情况下，由于市场机制的缺陷会带来市场失灵问题，因而需要有效发挥政府的职能作用。但市场失灵不一定都是市场本身的缺陷所致，有时是由于市场制度发育不完善而造成的。因此，为了推动和引导企业扩大境外投资，我国政府职能的合理定位还需同市场经济制度的完善程度相适应，不仅要充分考虑我国市场经济制度的发育状况，而且还要充分考虑我国境外投资经营所在国家和地区的市场经济制度发育状况。应当看到，在我国加快实施“走出去”战略过程中，我国既面临着自身市场制度发育不完善而引起的市场失灵问题，也面临着境外投资经营所在国家和地区市场经济制度发育不完善而导致的市场失灵问题。因此，我国政府对国内境外投资企业的管理就不能完全照搬市场经济发达国家的做法。政府对我国境外投资经营企业的管理，既要符合我国自身的市场经济发育状况，也要适应境外不同国家和地区的市场经济发育状况。从这个意义讲，合理定位我国政府的职能，我们不能完全听命于市场经济发达国家的指使和安排，只能根据我国和境外投资经营所在国家和地区的市场经济发育状况灵活行事。由于我国目前市场经济制度的发育还不够完善，因而政府对境外投资企业的管理，除了需要履行市场经济国家政府的一般职能外，还需部分地履行替代市场和培育市场的职能。涉及到政府对国内企业在境外投资经营的管理，如果投资经营所在国家和地区的市场经济制度比较健全，可让市场机制在其中更充分地发挥作用；如果投资经营所在国家和地区的市场经济制度不够健全，政府应当在其中发挥更多的作用，特别是要密切同投资经营所在国家和地区政府的联系，充分发挥政府间的协调作用，必要时应积极主动为境外投资经营企业提供必要的法律支持和保障。为了更好地维护和保障境外投资的利益，政府还应充分利用同贸易伙伴国的外交关系签订同促进境外投资经营相关的协议，帮助国内境外投资企业获得与投资目标国企业同等待遇，减轻企业在境外的收入和税收负担，降低企业境外投资的阻力和风险。

在经济社会活动领域，如同市场会失灵一样，政府也会失灵。所谓政府失灵，是指政府对经济社会调控和干预的低效率或无效率。正如萨谬尔森所指出的，“当政府政策或集体行为所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。”现实中，政府不是一个超脱于现实社会经济利益的万能的神灵之手，它是由各个机构组成，而各个机构又是由各政府官员组成的。无论是政府机构，还是政府官员，都有自己的行为目标。因此，现实中的政府机构和政府官员通常追求是自身组织目标或自身利益的最大化，而非公共利益或社会福利的最大化，这种现象人们称之为内部效应。内部效应被认为是各种类型“政府失灵”的一个最基本的或深层次的根源。从这个角度上讲，需用“法治”来约束政府。为确保“走出去”战略的有效实施，政府在其中的职能定位应当建立在法治基础上，既要做到有法可依，同时又要依法管理，将政府职能置于法律框架下，受到法律的约束，而不是为所欲为。否则，不但境外投资企业的利益难以得到保障，甚至国家的整体利益也难以得到维护。为此，有必要不断健全和完善境外投资和经营的相关法律法规，以及确保政府依法行政的相关法律规定。这样，在引导和推动企业境外投资方面，就可有效地防止政府滥用行政权力和防止政策多变现象的出现，从而使企业的境外投资能获得一个比较稳定的预期，更好地维护和保障境外投资企业的利益，起到充分调动企业境外投资的积极性和主动性作用。

随着经济全球化和全球经济一体化的深入发展，特别是我国加入WTO后，我国经济社会几乎已全方位地融入到国际经济体系之中。然而，我国参与的国际经济活动将不可避免地受到有关国际组织的规则，特别是为国际社会普遍接受的国际规则，以及有关国家内部的法律法规等制度规定的约束。因此，为了加快实施“走出去”战略，更好地引导和推动企业境外投资，不仅我国境外投资经营企业要遵循有关国际社会普遍接受的国际规则，遵守投资经营所在国家和地区的有关制度规定，而且政府的职能定位也同样要求与国际社会普遍接受的国际规则，以及所在国家和地区的制度规定相适应。WTO等国际组织制定的有关规则，旨在规范和约束成员国政府和企业。因而，为了推动和引导企业提高境外投资规模及质量，政府必须改变长期习惯于用行政手段干预经济活动的做法，学会和善于采用国际惯例办法推动企业更好地进行境外投资。同时，要积极和有效发挥市场机制的作用，特别是发

挥好境外投资企业的市场主体作用。为此，政府需按照加入WTO等国际组织所作出的承诺，对国内现行的法律、法规和政策进行清理，凡违背WTO等规则或与我国的承诺不相符的，应当进行必要的修改和完善，有的甚至可以予以废除；企业境外投资过程中所产生的国际贸易摩擦和国际经济争端，政府应当积极协助企业寻求在WTO等国际组织框架内，并依照国际惯例、按照国际规则来处理和解决；若国内企业在境外投资和经营中产生的摩擦和争端源于所在国家和地区特殊的制度规定或传统习惯等因素，则应积极寻求通过政府之间的协商办法来妥善处理和解决。

二、当前政府职能存在的主要缺陷

尽管我国实施“走出去”战略，已经有了10余年的时间，但效果却不尽如人意。其中的原因比较复杂，但政府存在的职能定位缺陷是一个比较重要原因。所谓政府职能定位缺陷，是指政府未能有效地履行在引导和推动企业境外投资的职能，出现了所谓“政府失灵”问题，导致企业境外投资出现低效率或无效率。改革开放以来，我国政府对企业境外投资采取的是以项目审批为主的管理体制，带有较浓厚的计划经济色彩。这与我国经济社会融入国际经济体系特别是加入WTO后的要求不相适应，更是同市场经济对法治的要求不相适应。当前，我国政府的职能定位缺陷，突出表现在政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”上。

政府职能的“越位”，是指政府超越自身应该行使的职能范围，插手了一些不该由政府管或管不好的事情，从而出现政府失灵现象。在引导和推动企业境外投资方面，政府职能的“越位”会影响企业作为市场主体地位的发挥，导致市场机制在资源配置中的基础性作用出现失效，使市场机制引导企业境外投资的作用得不到充分发挥，影响国家“走出去”战略有效实施。目前，我国政府存在的“越位”现象，突出地表现在以下两个方面：一是政府超越自身职能，代替了市场配置资源基础性作用的职能；二是政府超越自身的职能范围，代替了企业的经营管理职能。在引导和推动企业境外投资的实践中，政府职能的“越位”现象集中体现为政府严格的行政管制和审批制度。长期以来，不仅企业境外投资要经过多个环节的严格前置审批，而且获准境外投资的企业要获得政府的某些政策支持等也必须经过严格的层层审批。面对政府严格的前置审批，如果企业通过正常渠道进行境外投资，往往会由于审批时间过长而贻误时机；如果企业为了规避行政约束，通过非正常渠道进行境外投资，又必然造成国有资产的境外流失或资本非法外逃。近年来，虽然境外投资审批制度进行了不少改革调整，特别是2009年商务部的《境外投资管理办法》进一步下放了境外投资核准权限，简化核准程序。然而，现实中仍然存在着层次过多、内容过细、时间过长的问题，资金和人员出入境还存在着不少障碍。政府职能的“越位”，不仅与市场经济发展和WTO等规则不相适应，而且大大增加了政府的行政成本和企业的交易成本。

政府职能的“缺位”，是指在市场机制不能正常发挥作用，或者存在市场失灵的地方，政府没有实施有效的管理。目前，政府职能的“缺位”现象，主要表现在以下几个方面：一是对境外投资企业的事后监管缺位。政府往往比较重视前置审批而轻视事后监管，致使审批后的监管基本上处于自流放任状态。一些政府职能部门只有项目审批职能，但没有事后监管的职能。而一些负责事后监管职能的政府部门，对境外投资企业的监管又主要流于形式。由于缺乏事后监管，某些领域境外投资的秩序比较混乱，盲目投资、并购、上项目等问题比较突出，境外投资企业之间相互恶性竞争的现象时有发生，从而给国家和企业造成巨大利益损失。二是对非国有企业境外投资的管理缺位。我国企业的境外投资，基本上是国有企业为先和国有企业为主的格局。与此相适应，我国境外投资管理体制也主要是针对国有企业设计的，民营企业不仅缺乏境外投资的畅通渠道，而且缺乏有效监管。长期以来，一些从事境外投资活动的私营企业和中外合资企业，有的通过戴“红帽”的方式按照正常渠道进行境外投资，有的为了规避制度约束，通过非正常渠道进行境外投资。这不仅不符合WTO的国民待遇原则，而且会因为疏于管理导致国内资本境外流失或非法外流。三是为企业境外投资提供辅导和信息咨询等服务职能缺位，未能有效地帮助境外投资经营企业进行市场评估、风险评估、投资指导等，以及提供国际组织和有关国家的制度规定及传统习惯等资料。另外，政府还在帮助境外投资企业规避政治风险、保护境外资产(包括自主知识产权)等方面也不同程度存在职能缺位问题。由于政府职能缺位，导致应该由政府管的事情政府没有去管，或者政府该管的事没有管到位，使市场机制无法调节的某些领域出现了“真空”，从而影响和制约着企业的境外投资。

政府职能的“错位”，是指政府未能摆正自身的职能，在不同职能之间发生混淆。在我国实施“走出去”战略中，政府职能的“错位”集中表现在两个方面：一是政府作为企业境外投资的管理者和境外投资国有资产所有者(出资人)职能出现交叉和混淆，没有把两者有效地分开，从而导致“政企不分”和“政资不分”问题，影响企业境外投资。比如，国资委对境外投资国有企业的考核，往往不是重点考核企业取得的成绩和进步，而是考核企业出现的过错和失误，不是考核企业有没有未来长远发展战略和发展规划，而是考虑企业当年的现金流和年度的利润目标能不能完成。这种考核方式必然会不同程度影响企业市场主体作用的有效发挥，不利于国内企业的境外并购等境外投资和合作。二是对企业境外投资负有管理职能的不同部门，由于职能界定上的不清晰、不科学、不规范而导致职能混淆，使有的部门错误地承担了该有其他部门承担的职能，或者没有担负本该承担的职能，从而出现了管理上的混乱，并在实际管理中导致相互推诿和扯皮问题，影响和制约企业的境外投资活动。

三、矫正政府职能缺陷的主要举措

由于政府职能定位缺陷集中体现在政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”上，因而矫正和解决政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”问题，就成为有效发挥政府作用，引导和推动企业境外投资的关键。这是因为，通过矫正政府职能“越位”、“缺位”和“错位”问题，可以有效地防范和消除政府失灵，因为“政府的失败即可能是由于它们做得太少，也可能是由于她们做得太多”；同时，通过矫正政府职能“越位”、“缺位”和“错位”问题，还可以使推动企业境外投资中的政府与市场关系得以理顺，使政府和市场的作用都得到有效发挥。政府职能存在的“越位”、“缺位”和“错位”问题，可以通过政府职能的“退位”、“补位”和“正位”来加以矫正和解决，使政府职能回到其应有的位置上，从而有效地发挥政府的职能作用。

政府职能的“退位”，是为了解决政府职能“越位”问题，重点是要改革和完善政府审批制度。政

府要充分利用经济全球化深入发展的有利时机，改革不适应于推动企业境外投资要求的行政管理制度和措施，特别是要加快改革和完善我国现行审批制度、审批管理方式及行政审批项目的步伐。从社会主义市场经济发展的总趋势看，政府对境外投资的审批将朝着自由化的方向渐进发展，即按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，取消境外投资项目的审批以及带有行政许可性质的备案，减少审批环节，缩短审批时间，切实落实企业境外投资经营自。但由于我国还处于社会主义初级阶段，市场经济体制不够完善，国有经济在我国经济结构中仍然占有相当大的比重。因此，我国政府在今后一个较长时期仍将继续保留对境外投资的国有资产管理和资本项目下的外汇管制等行政管理职能，对企业境外投资的审批制度也不可能完全取消。但保留的审批制度，必须按照国际惯例和社会主义市场经济发展要求加以改革，并朝着以下思路深化：一是减少政府审批范围，放宽对资源配置的限制，尽可能发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。二是减少政府审批环节，简化政府审批程序，赋予企业境外投资更大的投资经营自。为此，政府需做好以下工作：放松对企业境外投资的额度限制，按照国家产业政策指导并积极鼓励企业境外投资；改革不必要的可行性报告等审批制度，企业的境外投资应由企业自负盈亏、自担风险；弱化强行调回境外企业利润的规定，允许境外企业保留利润，同时废除汇回利润保证金等政策障碍，让境外企业能比较充分地利用自己的利润进行增资和再投资；放松私营企业和外资企业境外投资审批和限制。

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论文关键词 中国 境外 国有资产 界定 管理

一、投资和境外投资

（一）投资

商品的流通和货币的产生，促使资本的出现。而资本固有的寻求利润的本质，成就了以最少的资本牟取最大利润的投资法则。因而，投资便成为自由市场最为便捷的财富积累方式，为个人和国家所青睐。

在经济学中，投资是指用货币转化为资本的过程。简单的可以把投资分为实物投资、资本投资和证券投资。而在国际投资法中，投资是指一种超越国界的资本活动，泛指以盈利为目的而将一国的资本，包括资金、机器设备、技术秘密、专利、商标、有价证券等投放到另一国家的经济活动。

在国际投资法中，按照投资方式的不同，国际资本流动可以分为直接投资和间接投资，在这里我们关注的是直接投资。因为虽然自金融市场和货币市场衔接以来，直接投资只占世界总资本流量的很小一部分，但直接投资因其在各国融资和货币政策调控中起着非常重要的作用，因而被认为是“当今国际经济学中最敏感的部分”和“国际经济关系中经济政策的主要筹码。”

但是对于什么是国际直接投资，理论上有不同的观点。国际货币基金组织认为，国际直接投资是指投资者为了长期获利而对在投资国以外的另一国家中经营的企业进行的投资行为，意图在于取得该企业管理的控制权，而在一般意义上，掌握该企业25%或更多的投票股，可以作为控制所有权的合理标准。而经济合作和发展组织认为国际直接投资是指“非当地居民为了创设或扩充完全所有子公司或支店，并取得该企业充分所有权，或者为了参与新设立或已有企业或者是为了长期借款而进行的跨国投资，经济合作和发展组织建议规定在另一公司的资本中拥有股份起限为10%，作为直接投资的标准”。而日本政府认为“国际直接投资的海外拥有公司股份的份额至少为25%”，“德国的比例为20%”，“意大利的比例为25%”，加拿大则认为“只有控制权益的投资才被认为是国际直接投资”，而控制权益一般是指“拥有50%或50%以上的投票份额”。

因而，各国法律规定不同，对于国际直接投资的界定就不同。但一般来说，我们可以把国际直接投资总结为：投资者通过输出生产资本直接在国外设立企业，或者收购他国企业或者与他国政府、企业、个人合作，取得股份和各种直接投资管理企业的权利的一种行为。相应的，国际间接投资是指投资者通过国外银行存款，购买他国政府或企业的债券和股票等方式，取得利润的一种行为。在国际投资法中，主要调整的是直接投资行为。

（二）境外投资

在开放性的经济环境中，资本的流动是自由的。国际资本为了寻求利润而寻找市场或原材料供应，或者为了降低生产成本或解决资本过剩而实现资本的跨境转移，便形成了多元、双向、对流的国际投资格局，即境外投资的多元化格局。

因而，境外投资是指投资者跨越国境，直接将其资金、机器设备、技术秘密、专利、商标、有价证券等投放到其他国家或地区的企业，并取得该企业全部或部分管理控制权的一种资本输出活动。

境外投资中，资本来源国称为投资者母国或者资本输出国，资本流向国称为东道国或者资本输入国。

因而，境外投资活动具有下列特点：

1.境外投资是一种直接投资活动。

2.境外投资是跨越国境的直接投资活动。

3.境外投资的主体是不同国家或不同地区的自然人、法人或国家。

4.境外投资活动要承受资本输出国和资本输入国的双重监管。

5.解决境外投资争议的途径具有多样性。

（三）中国境外投资

中国境外投资是指投资者跨越中国国境，直接将其资金、机器设备、技术秘密、专利、商标、有价证券等投放到其他国家或地区的企业，并取得该企业全部或部分管理控制权的一种资本输出活动。

后不久，就在香港开设过若干企业和银行，如中国银行、招商银行、华润公司等，虽然投资规模不是很大，但为国家后期的境外投资积累了经验。“中国企业真正意义上的境外投资始于1979年，北京友谊商业服务总公司与日本东京九一商事株式会社合资在东京开办京合股份有限公司”，之后，中国境外投资快速发展，“1979年到1998年底，经中国政府批准的境外投资企业已经达到5666家，这个数字中还不包括金融业，仅中方投资金额已经超过63.3亿美元，遍及140多个国家和地区”。

因此，境外投资已经成为中国资本管理的一种重要的调控手段，但是，国家对于投资活动认识的逐渐深入和为了避免境外投资风险，在不同时期对于境外投资的主体还是有所限制。根据1981年，原对外经济贸易部的《关于在国外开设合营企业的暂行规定》、1990年中国人民银行的《境外金融机构管理办法》、1992年国家国有资产管理局的《境外国有资产产权登记管理试行办法》等法律的规定，可以到中国境外投资的主体必须具备以下条件：

1.经政府主管部门批准，并在国家工商行政管理机关登记注册，依法取得法人资格的企业和其他经济组织。

2.具备一定的资金来源或者具备在国际金融机构筹措资金的能力。

3.具有一定的生产、技术和经营能力及人才。

4.在国外有可靠的合作对象。

5.了解和掌握东道国的投资政策、法律规定、市场、资源等投资环境。

6.非经特别批准，不得用国家资金以个人名义在境外投资，在境外投资从事工程承包或劳务合作业务的企业，必须是外经贸部批准授权予以对外承包工程或劳务合作经营权的公司。

到2010年，可以到中国境外投资的主体主要有三种。一是中国境内的各类法人，包括企业、国家授权投资的机构、部门、事业单位等。二是由中国境内投资主体控股的境外企业或机构。三是在中国境内具有投资资格的自然人。

这里所指的中国境内的法人一般是指在中华人民共和国境内注册成立的机构和企业，但是在香港、澳门和台湾地区注册成立的除外。由此可见，中国境外投资的主体发生了很大的变化。

中国境外投资的东道国，即指适用于中国境外投资项目核准的投资地区，也发生很大变化。在1980年时，中国境外投资的东道国只有苏联、蒙古、朝鲜和非洲一些国家，而到2010年，中国境外投资的东道国不仅包括180多个外国国家，也包括一些单独的关税区。即东道国的范围扩大到资本输入的国家和地区，具体包括外国国家、外国单独的关税区和中华人民共和国所属的香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区。因此，向中国大陆地区之外的任何地区进行的投资，都属于中国境外投资的研究范畴。

中国境外投资实行申请核准制，境内企业或机构申请境外投资项目，须按其投资总金额的大小，分级报经国家发展和改革委员会、商务部以及国家外汇管理局或这三个部门或者相当于省一级的下属主管部门审批。

中国境外投资经过多年的发展，已经呈现出一些基本的特点：

1.境外投资主体的多元化。从原来的国有企业和国有机构作为境外投资的主体，发展到现在的国有企业、国有机构、私营企业、个人的多元化投资主体，丰富了境外投资主体的结构。

2.境外投资区域的多样化。中国境外投资原来都以向香港、澳门投资为主，现在扩展到欧、美、亚、非、拉美等世界170多个国家和地区。并且已经开始向台湾地区投资。

3.境外投资领域的扩展化。中国境外投资领域从原来的制造行业向现在的资源开发、战略并够、营销渠道、品牌建设、技术改造等多样化发展。

二、国有资产和境外投资国有资产

（一）国有资产

按照国际资产评估标准委员会的定义，资产是占有和可控制的资源，通过这些资源，可以合理地预计一些未来的经济利益，资产的所有权本身是无形的，但是拥有的资产可以是有形的，也可以是无形的。因而，国有资产是指为国家所有，并能为国家提供经济和社会效益的各种经济资源的总和。根据概念的范围不同，可以分为广义上国有资产和狭义上的国有资产。

广义上的国有资产是指属于国家所有的各种财产、物资、债权和其他权益。包括依据法律和行政权取得的国家财产、投资资产、收益资产和受赠资产。

而狭义上的国有资产是指依据法律为国家所有，并能为国家提供未来效益的各种经济资源的总和。主要是指经营性国有资产。而根据学者的研究，经营性国有资产主要包括三部分：“（1）企业使用的国有资产。（2）行政事业单位占有、使用的非经营性资产中，通过各种形式为获取利润转作经营的资产。（3）国有资源中投入生产经营过程的资源。”

从国有资产的来源和范围不同，可以把国有资产分为经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产。

（二）中国国有资产

中国法律对于国有资产内容、范围的认识经历了一个不断变化的过程。早在1990年，《国家科委事业行政单位国有资产管理实施办法》规定：国有资产是指国家依据法律取得的，或由于国家资金投入、资产收益、接受馈赠取得的资产。无主资产属于国有资产。

而1993年《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》指出：国有资产是指国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产。

2003年《企业国有资产监督管理暂行条例.》规定：企业国有资产是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。

而根据《中华人民共和国宪法》第六、七、八、九、十条的规定，和2008年《中华人民共和国企业国有资产法》、《中华人民共和国公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《中央企业境外投资监督管理暂行办法》等其他法律规定，中国国有资产包括：

1.国有的土地、矿藏、水流、森林、草原、荒地、渔场等自然资源。

2.国家机关及所属事业单位的财产。包括法律规定的国家机关，其拥有所有权的所有资产，国家机关、国有企业所属和创办的事业单位拥有所有权的全部资产，非国有机关和非国有企业创办的事业单位中国有投资的部分，各种政党和各级工会、共青团、妇女联合会等人民团体中由国家拨款形成的资产。

3.军队资产。

4.全民所有制企业资产。包括国家直接投入的资产、企业通过生产经营、受赠等活动取得的所有资产。

5.国家所有的公共设施、文物古迹，风景游览区、自然保护区等。

6.国家在国外的资产，包括资产和与资产有关的权益。

7.国家对非国有单位的投资以及债权等其他资产。这里主要是指集体所有制企业中的国有资产部分、中外合资、合作经营企业中的国有资产部分和股份制、联营企业中的国有资产部分。

8.不能证实属于集体或个人所有的财产等。

中国国有资产是中国国家建设的经济基础，国有资产的经营及其收益是国家财政收入的主要来源。因而，国有资产的管理在国民经济监管中占有非常重要的地位。

（三）中国境外投资国有资产

根据1999年财政部、外交部、国家外汇管理总局、海关总署联合的《境外国有资产管理暂行办法》第二条规定：中国境外投资国有资产是指中国企业、事业单位和各级人民政府及政府有关部门以国有资产在境外及港、澳、台地区投资设立的各类企业和非经营性机构中应属国有的各项资产。具体包括：

1.境内投资者向境外投资设立独资、合资、合作企业或购买投票（或股权）以及境外机构在境外再投资形成的资本及其权益。

2.境内投资者及其境外派出单位在境外投资设立非经营性机构，包括使馆、领事馆、记者站、各种办事处、代表处等所形成的国有资产。

3.在境外以个人名义持有的国有股权及物业产权。

4.境外机构中应属国家所有的无形资产。

5.境外机构依法接受的赠予、赞助和经依法判决、裁决而取得的应属国家所有的资产。

6.境外其他应属国家所有的资产。

由此可见，中国境外投资国有资产主要包括境内国家机关、国家机构、企业以及企业的分支机构在国外投资的国有资产及其收益，境内国家机关、国家机构、企业以及企业的分支机在国外的非经营性机构的资产及其收益，境内国家机关、国家机构、企业以及企业的分支机在国外的无形资产等其他属于国家所有的资产。这说明中国境外投资国有资产以经营性国有资产为核心，行政事业性国有资产和资源性国有资产所占比重较少。

三、中国境外投资国有资产界定的难点

（一）具体内容

根据相关法律法规，中国境外投资国有资产的概念和内容有了初步的框架，但是很明显，在实践中，如何落实和执行这些规定，有很大的困难和争议。

由于历史的原因，中国国有资产的构成部分比较复杂，因而，实践中执行中国境外投资国有资产的界定就出现一定的困难，具体而言，有以下几个部分：

1.国有资产界定有难度。由于中国国有资产在国有财产中所占比例很高，并且在国家经济发展中占有很重要的地位，加上国有资产来源的复杂性，使得界定国有资产变的更加困难，由此，界定境外投资国有资产也同样出现困难。

2.经济制度的发展给境外投资国有资产的界定带来困扰。中国目前正经历着国家经济战略布局大调整阶段，经济形势的发展和经济战略的调整，总是会产生不同的经济制度，在不同的经济制度中国有经济的参与程度与构成不同，会影响到国有资产的构成和流动。

3.公司法律制度的变革也会影响到境外投资国有资产的界定。随着国有企业的改制，国有资产的流动在公司法律制度还不完善的情况下，缺乏监管和有效控制，会出现国有资产流动的非市场性，造成大量的国有资产流失，从而，影响了境外投资国有资产的界定。

4.市场规制法律的不完善，给界定带来困难。市场规制法律的落后，不能有效地管理市场主体的市场行为。在国有独资企业、国有控股企业、国有参股企业，信息披露的不对称，人事安排的秘密性，市场经营行为的模糊性，甚至是不符合市场规则但却不违法的行为，都为国有资产的流动和评估带来很大的难度，同样也加重国有资产的界定困难。

5.土地制度的安排给境外投资国有资产的界定带来困难。中国的土地所有权分为两部分，国家所有权和集体所有权，而这种所有权的确定是根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，由土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门依法给予土地登记发证而形成。因此，国家所有土地的使用和国家征收、征用集体所有土地的使用以及两者附属物资产性质的判断和评估，在国有资产的界定上出现困难。

6.在国家控股和国家参股的企业或机构中，如何区别国有资产与他权资产，是一个难题。复杂的是在境外投资企业中，东道国对于公司资产的法律规定对于境外投资国有资产的界定又是一个难题。

（二）若干思考

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为支持和鼓励有条件的企业开展对外经济技术合作业务，落实《财政部、商务部关于印发<对外经济技术合作专项资金管理办法>的通知》（财企[*]255号，以下简称《办法》）的有关精神，中央财政对我国企业从事境外投资，境外农、林和渔业合作，对外承包工程，对外劳务合作，境外高新技术研发平台，对外设计咨询等对外经济技术合作业务予以支持。现将有关事项通知如下：

一、《办法》所称对外经济技术合作业务具体包括的内容

（一）境外投资是指我国企业通过新设（独资、合资、合作等）、收购、兼并、参股、注资、股权置换等方式在境外设立企业或取得既有企业所有权、管理权或产品支配权等权益的经济活动。

（二）境外农业合作是指我国企业通过开办企业、购买或租赁土地等方式在境外开展的农作物与经济作物种植、畜牧养殖、农产品加工、销售等方面的经营活动；境外林业合作是指我国企业通过签订合同（协议）、购买林权或采伐许可证、兴办企业等方式在境外开展的林木种植、采伐、更新及木材加工等方面的经营活动；境外渔业合作是指我国企业通过签署合同（协议）、购买捕捞许可、开办企业、派出渔船等方式，在境外从事的渔业捕捞、养殖、加工、销售及相关产业的开发等方面的经营活动。

（三）对外承包工程是指我国企业按照国际通行做法承揽、实施境外工程建设项目的设计、施工、设备材料采购、安装调试和工程管理等经营活动。

（四）对外劳务合作是指经商务部核准具有对外劳务合作经营资格的我国企业在境外开展的劳务合作活动。

（五）境外高新技术研发平台是指我国企业以各种方式在境外设立、购并的从事基础研究、产品应用研究和高科技研究等研发活动的研究开发和实验发展机构。

（六）对外设计咨询是指我国企业在境外承担地形地貌测绘，地质资源普查与勘探，建设区域规划，工程设计、生产工艺、技术资料和工程技术咨询，工程项目的前期环保评估、可行性考察、研究和评估，工程融资方案招投标模式的制定，工程监理，技术指导，项目管理，运营维护评估，项目后评估，设施管理及境外企业建立方案的制定等经营活动。

二、对外经济技术合作专项资金的支持方式

（一）直接补助。

1.企业从事境外投资，境外农、林和渔业合作，对外承包工程，对外劳务合作，境外高新技术研发平台，对外设计咨询业务发生的前期费用；

2.企业从事对外劳务合作，境外高新技术研发平台，对外设计咨询业务发生的运营费用。

（二）贴息。

企业从事境外投资及境外农、林和渔业合作业务发生的贷款利息。

三、对外经济技术合作专项资金的支持内容

1.前期费用是指我国企业为从事境外投资、境外农、林和渔业合作、境外高新技术研发平台业务，在项目所在国注册（登记）、购买资源权证之前，或对外承包工程、对外设计咨询和对外劳务合作项目签订合同（协议）之前，为获得项目而发生的相关费用，包括聘请第三方的法律、技术及商务咨询服务费，勘测、调查费，项目可行性研究报告编制费，购买规范性文件和标书等资料费，规范性文件和标书的翻译费用等。

2.运营费用包括：

（1）对外劳务合作。

——境外企业（机构）办公场所租赁、购置费。

（2）境外高新技术研发平台。

——境外企业（机构）办公场所租赁、购置费；

——境外实验室、实验设备等租赁、购置费；

——境外高新技术信息资料收集费。

（3）对外设计咨询。

——境外企业（机构）办公场所租赁、购置费；

——开展设计咨询业务所必需的设备租赁、购置费；

——境外设计软件等信息资料收集费。

（4）境外突发事件处理费。

包括相关企业赴境外处理突发事件工作人员的护照、签证、国际旅费和临时出国费用（包括住宿、伙食、公杂和出国人员国外零用费）。

境外突发事件指从事境外投资，境外农、林和渔业合作，对外承包工程，对外劳务合作，境外高新技术研发平台，对外设计咨询业务的企业派出的人员因恐怖、战争、政局动荡、自然灾害等不可抗力因素造成的人身安全受到威胁、发生伤亡等紧急事件。

（二）给予贴息的银行贷款是指我国企业从事境外投资及境外农、林和渔业合作业务而从境内银行取得，用于项目建设及运营的一年以上（含一年）的中长期贷款。

四、对外经济技术合作专项资金的支持范围

（一）直接补助支持项目的注册（登记）或项目签约时间在*年1月1日至*年12月31日期间；

（二）贴息支持的项目，在*年1月1日至*年12月31日期间项目合同及贷款合同有效，并在此期间支付的贷款利息。

五、申请企业除应具备《办法》规定的条件外还应具备的条件

（一）开展对外承包工程、对外设计咨询、对外劳务合作业务的企业应具有经商务部门核准的对外承包工程或对外劳务合作经营资格；

（二）按照商务部、国家统计局《对外直接投资统计制度》和《对外承包工程、对外劳务合作、对外设计咨询业务统计制度》的规定报送统计资料；

（三）接受国家有关部门、我驻外使（领）馆经商参处（室）的指导和有关商（协）会的协调。

六、申请项目应符合《办法》中所规定的条件。其中，对外劳务合作项目当年在一国（地区）累计合同额原则上不低于50万美元（或等值货币）。

七、申请专项资金除报送《办法》规定的申报材料外还应报送的材料

（一）申请企业营业执照复印件；

（二）境外企业注册文件复印件或合作项目合同副本；

（三）申请前期费用企业须提供外汇核准文件和资金汇出证明（在当地或第三国融资、企业内部从第三国调动资金等方式的，可不提供外汇核准文件和资金汇出证明，但须提供相关证明）、项目所在国有关机构的验资证明、以设备等实物投资的须提供海关报关单复印件、前期费用支出情况说明、前期费用支付凭证、记帐凭证及费用支付合同复印件；

（四）申请运营费用的企业须提供运营费用支出情况说明、运营费用支付凭证、记帐凭证及费用支付合同复印件。境外突发事件处理费用还须提供我驻外使领馆或经商机构、有关政府部门或商（协）会要求处理境外突发事件的书面意见、我驻外经商机构对突发事件及处理情况的说明（需列明赴境外处理突发事件工作人员名单）、相关工作人员护照、签证复印件；

（五）申请贴息企业须提供项目基本情况及银行贷款付息一览表（详见附件3），银行贷款合同副本和贷款银行的书面说明（包括贷款的起止日期、用途、金额等），银行贷款、支付利息及归还贷款的结算凭证复印件。

八、*－*年已经获得过前期费用支持的资源类境外投资和对外经济合作项目，以及已经获得过中央财政贴息的境外投资及境外农、林和渔业合作项目，不予重复支持。

九、赴境外处理突发事件人员的国际旅费和临时出国费用资助标准不超过《财政部、外交部关于印发<临时出国人员费用开支标准的管理办法>的通知》（财行[*]73号）的规定，超出部分不予支持。

十、项目申报及资金拨付程序

（一）地方企业于*年7月15日前将申请材料报送至注册地省级财政、商务部门，各地省级财政和商务部门应按照《办法》及本通知规定对申请材料进行认真审核，并于*年7月31日前将符合条件的申请资料联合向财政部、商务部申报；

（二）中央企业将申请材料于*年7月31日前报送财政部、商务部；

（三）中央企业由财政部根据财政国库管理制度有关规定将资金拨付到企业；地方企业由财政部将资金拨付地方财政部门，再由地方财政部门根据有关规定拨付到企业。

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根据规定，国家外汇管理局及省、自治区、直辖市分局、深圳分局是境外投资(不包括商业银行和其他信贷机构的境外投资。)的外汇主管部门。外汇主管部门依据《境外投资外汇管理办法》、《境外投资外汇管理办法实施细则》、《境外投资外汇风险及外汇资金来源审查的审批规范》、《关于援外项目外汇管理有关问题的通知》、《关于部分项目免缴境外投资汇回利润保证金的通知》、《关于调整资本项下部分购汇管理措施的通知》等法律法规，负责审查境外投资项目的外汇风险和外汇来源，以及对投资资金的汇出和回收、投资利润和其它外汇收益的汇回进行监督和管理。外汇主管部门对境外投资的管理包括以下几个方面：

(一)境外投资项目立项后审批前的外汇风险和外汇来源审查

境外投资外汇风险审查主要是审查投资所在国（地区）的信誉、投资风险等级，投资所在国（地区）有关投资项目方面的法律、法规，投资所在国（地区）外汇管制状况，以及投资回收计划的期限是否合理。外汇资金来源审查主要是审查境内投资者是否利用自有外汇进行投资，根据《境外投资管理办法实施细则》规定，用于境外投资的外汇资金限于境内投资者的自有外汇，未经国家外汇管理局批准，不得使用其他外汇资金。使用国际商业贷款进行境外投资须报国家计委审批。外汇主管部门受理后30日之内出具正式批复。

(二)批准境外投资项目后的外汇管理

境外投资项目经有关审批部门批准后，境内投资者到所在地外汇管理部门办理登记建档、汇出投资资金等有关手续。随后，境内投资者须向外汇管理部门定期报送境外投资企业的年度财务报表，接受外汇管理部门的监管。

(三)对境外投资利润汇回保证金的管理

按照规定，境外投资企业在汇出资金前必须交纳外汇汇出金额5%的利润汇回保证金，但援外项目、不涉及购汇及汇出外汇的境外带料加工装配项目和中方全部以实物出资的境外投资项目，可以用境外投资利润汇回承诺书代替保证金支付。保证金存入外汇局在指定银行开立的保证金专用帐户。

(四)对境外投资项目境外融资的管理

对境内投资者利用国际商业借款进行境外投资，需要经过国家计委批准。境外投资企业根据经营需要，可以在境外自行筹措和运用资金，对此不列入国家外债管理范畴，但如果需要境内母公司、境内金融机构以及其他部门、单位提供担保，则必须经境内投资者所在地外汇管理部门审查，并报国家外汇管理局审批。

二、现行境外投资外汇、外债管理中存在的问题

(一)资本项目外汇管制过严，阻碍了境外投资的发展

为了平衡国际收支，防止外部金融风险向国内传递，我国一直实行严格的资本项目外汇管制。在亚洲金融风暴中，资本项目外汇管制成为维护我国金融安全的重要手段。此后，资本项目外汇管制虽然有所放松，但对境外投资的管制仍很严格。目前，我国限制企业购汇进行境外投资，除战略性项目、援外项目和带料加工项目可以购汇进行投资外，其余项目的境外投资以企业的自有外汇为主。企业有自有外汇的，首先使用自有外汇进行投资；没有自有外汇的，可通过贷款等进行投资。另外，我国鼓励企业使用实物投资，或以设备投资，或允许企业不结汇出口。企业能用于境外投资的自有外汇和筹措贷款的能力十分有限，依靠实物投资也存在很大的困难，这些都不利于境外投资企业的经营和规模的扩大。调查中，企业普遍反映以现有设备投资难以符合项目的需要，因为有些设备技术落后，甚至是国内已经淘汰的设备，为适应东道国的竞争需要，许多投资项目需要购买新设备。而以货物不结汇出口的方式投资，虽然可以部分解决企业投资资金的问题，但输出的货物必须销售后才能变成资本，企业的投资能力受到其销售能力的制约，结果许多项目因无法及时获得外汇资金而丧失有利商机。

(二)利润汇回保证金管理，对企业资金周转不利

为保证企业境外投资资产不流失，我国要求境内投资者交纳外汇汇出金额5%的利润汇回保证金。利润汇回保证金管理也属于资本项目外汇管制的重要内容，其本意是鼓励境内投资者将境外投资所得汇回国内，但对企业来说，却占压了大量资金，妨碍了企业竞争力的提高，尤其是在境外投资的初创阶段，境外企业多半无法创造利润，保证金的占压增加了企业的负担。调查中，许多企业反映保证金管理对促进利润汇回的作用并不明显，有时会迫使企业采用规避保证金管理的投资渠道。境外投资企业在获得盈利以后，多半希望扩大规模，进一步提高盈利能力，如果将利润汇回后再投资，则将再一次面临繁琐的审批程序。虽然利润直接转为再投资也需要主管部门的审批，但手续相对容易。许多企业为了降低扩大规模的成本，倾向于将利润留存在境外。为解决保证金资金占压问题，需要用现汇进行境外投资的企业，有时不得不转向境外带料加工贸易的投资方式，或是一些非正常的投资渠道，造成资源不必要的浪费。

(三)对国际商业融资的控制，阻碍了企业利用国际资金市场

境内投资者如果使用国际商业贷款进行境外投资，属于我国外债管理的范畴，需要国家计委的审批。境外投资企业的境外借款则不受此规定的管辖。但如果需要境内投资者、金融机构或其他部门、单位提供担保，则要经过外债管理部门的批准。对境内投资者使用国际商业贷款进行境外投资的限制，实际上阻碍了企业对外部资金市场的利用，而利用外部资金市场，企业往往可以获得更有利的融资条件，对降低成本，提高其国际竞争力大有裨益。调查中有些企业反映，在其对项目进行调研论证的过程中，许多得到消息的外国金融机构也会对该项目进行考察，如果认为该项目有利可图，则会为企业提供信息便利和附有有利条件的贷款承诺。但由于上面提到的原因，使用这部分资金非常困难。

三、境外投资对国际收支的综合影响

我国对境外投资进行严格的外汇管理的主要目的在于维护国际收支平衡，防范外部金融风险。短期内，境外投资增加了资本项目下外汇支出，对国际收支产生负面影响，但这只是境外投资引起的国际收支平衡表的直接变化。为全面评价境外投资对国际收支的影响，我们还要考察境外投资对国际收支的长期、间接影响，包括对国民经济稳定发展的影响，对经常项目和资本项目的影响，子公司和母公司盈利能力的变化对国际收支的影响等方面。

(一)利用自有资金的境外投资对国际收支的综合影响

对于资源类项目，境外投资虽然增加了外汇支出，但弥补了我国资源的不足，对国民经济总体发展非常有益，而国民经济稳定发展是国际收支平衡的根本保证。我国在境外投资开发国内稀缺资源，可以直接控制境外资源，保证国内资源的及时供应，而且在国际市场价格变动频繁时，也可以起到稳定国内资源价格的作用。宝钢在巴西投资开采的矿石就全部运回国内。进口到国内的资源，国内进口商支付的外汇最终会成为境外企业的利润。这些利润作为投资收益计入我国国际收支经常项目，因此国内企业控制的境外资源进口对我国国际收支不

会产生负面影响。而且有的项目在弥补国内资源不足的同时，也在国际市场上销售，从而可以增加我国的外汇收入，有利于国际收支的改善。例如，农化集团公司每年可以为国内提供50～100万吨磷肥，其余的大部分均销往国际市场。

对于市场开拓类项目，境外投资有利于提高产品的知名度，促进出口的增加。如果境外企业盈利增加，境外投资收益的增加计入经常项目，国际收支得到改善。即便企业在境外的工厂亏损，只要能够增加母公司的国际竞争力，带动国内产品的出口，也会改善国际收支的经常项目。例如，海尔公司在美国建厂后，在国际市场上的商誉大大提高，其产品出口每年翻一番，2001年出口额高达4.2亿美元，2002年计划出口8亿美元。在境外进行以加强技术研发、收集市场信息和加强售后服务等为目的的投资，也可以通过增加母公司的国际竞争力，促进国内产品的出口，对改善国际收支有促进作用。

对于寻求有利投资环境的项目，如利用当地廉价的劳动力，避开某些发达国家的配额限制等，只要这些项目不与国内生产商形成竞争关系，对国际收支的影响也将是积极的。目前华源在加拿大、墨西哥、泰国等国进行的纺织服装加工投资就属于此类。受当地劳工管理的限制，这些项目并不能带来大量的劳务输出。但由于这些国家的纺织服装出口没有受到像我国那样的配额限制，我国企业就可以绕过发达国家的贸易壁垒。这些企业如果在国内扩大生产，产品根本无法出口或出口成本很高。可以说，这种项目不但不会与国内产品形成正面冲突，反而可以扩大国内原材料的出口，促进了我国出口的增加。

另外，还有一部分项目以带动生产资料（包括设备、原材料、劳动力和技术）输出为目的。这些项目对国际收支经常项目的改善效果是显而易见的。

(二)利用国际商业融资进行的境外投资对国际收支的综合影响

随着金融全球化的发展，大型金融机构一般都在全球范围内寻求融资对象，并形成了高效的投资决策机制，对可能投资的项目进行评估。如果项目收益前景良好，则这些机构愿意为项目的投资主体提供各种服务，如信息咨询、优惠贷款承诺等，以此与这些投资主体保持良好的关系。一旦项目运行，这些机构通过提供贷款从中获利。由于这些机构能够提供比国内银行更好的服务和更优惠的融资条件，且没有换汇成本，我国企业很愿意利用境外融资进行境外投资。目前，我国少数优质大型企业，如中集集团已具备无需银行担保的国际融资信誉。

利用国际商业融资进行境外投资，虽然增加了外债，在偿还时增加了外汇支出，对国际收支长期平衡产生负面影响，但企业在获得有利条件的融资后，盈利能力提高了。企业境外投资收益的增加可以反映在经常项目上，有利于国际收支的改善。

四、政策建议

“走出去”战略的实施旨在鼓励企业扩大境外投资，利用两个市场、两种资源增强国际竞争力。改善外汇、外债管理可以为企业扩大境外投资提供便利，有助于更好地贯彻实施“走出去”战略。为此，我们可以从下面几个方面着手对现行管理制度进行完善。

(一)适度放宽对境外投资用汇的限制

这顺应了境外投资发展的需要。在今后相当长的时期内，我国经济仍将保持良好的发展势头，外汇储备还将维持在较高的水平，从而为境外投资用汇的放开提供了有利时机。但是，出于我国资本项目开放总体进程的考虑，对境外投资外汇管制的放松必须是部分的、渐进的。可以考虑由计委主导，并综合各部门的意见，制定一个年度境外投资额度的总盘子。在额度内，对符合境外投资鼓励条件的企业和项目，从宽进行外汇审批，并简化审批手续，允许企业开立用于境外投资的资本项目外汇帐户。

在这种管理模式下，如何制定年度境外投资总规模成为关键。在制定总规模时，需着重考虑境外投资引起的资本流出净额对外汇储备水平和国际收支平衡的影响，及境内企业对境外投资用汇的需求。我国外汇储备已经超过2300亿美元，远远高于满足3～4个月进口需求的水平，即使将资本外流、偿债等外汇储备支出需求因素考虑在内，比较保守的估计是，如果制定100亿美元的境外投资额度，将不会降低我国的国际清偿能力，而且可以满足境内企业境外投资的需要。对此，我们可以以1998年的资本外逃对国际收支的影响情况作参考。尽管当年因外部冲击，资本外逃情况相当严重（经查实在200多亿美元的应收未收外汇中，有100多亿属于逃套汇），资本项目下出现了逆差，但由于经常项目有较大盈余，我国的国际收支仍表现稳健，当年外汇储备增加50亿美元，达到1450亿美元左右。因此，如果我们将境外投资额度设定在100亿美元左右，并不会威胁国际收支平衡。根据有关主管部门的分析，境内企业是否进行境外投资主要根据企业自身的发展状况和条件而定。由于国内市场发展稳定，放开外汇限制并不会造成大量资本流出的局面。现在我国每年境外投资额稳定在20多亿美元，如果放开对境外投资的外汇限制，那些过去没有经过正常渠道出去的投资将浮出水面。将这部分境外投资需求考虑在内，估计我国每年的境外投资需求大约在30～50亿美元。因此，100亿美元的额度是可以满足境外投资需要的。

(二)简化境外投资外汇管理程序

根据有关部门的意见，外汇风险和外汇来源的审查可并入主管审批部门的职责范畴，无须指派单独的部门进行审批。为简化审批手续、提高效率，可考虑改变职能转移后的外汇风险和外汇来源审查方式。由于外汇风险主要考查的是东道国的政治风险、汇兑风险等内容，因此可将外汇风险审查并入境外投资的国别政策管理。

外汇来源审查主要包括审查用于境外投资的外汇资金是企业的自有外汇，还是其它外汇资金（购汇，贷款等），外汇资金的来源是否合法等。原来审查外汇来源主要是在国家外汇短缺的历史条件下考查企业的创汇能力或外汇平衡能力，将境外投资企业的外汇资金来源分为自有外汇和其他外汇资金（购汇和外汇贷款等），规定外汇来源以自有外汇为主。以购汇进行投资虽然会改变外汇市场的供求状况，但在实行总量控制的前提下，这种影响可以被控制在一定范围内，因此可取消以自有外汇为主的管理办法，允许在额度内购汇进行境外投资。不再区分自有外汇和购汇以后，对企业只须进行资金来源审查。在进行资金来源审查时，对使用财政拨款、政策性银行贷款的项目要严格，对使用自有（筹）资金的项目应放宽，而不论企业的自有资金是外汇还是人民币，因为企业使用自有资金，投资风险由企业自己承担。对外汇资金来源的合规性审查今后仍可由外汇主管部门执行。

剥离审批职能后，外汇主管部门只负责为企业办理外汇支付手续，监督企业外汇收支情况。同时设立国际收支预警机制，由国家外汇管理局负责对国际收支进行监督。如果国际收支出现恶化，则应立即通知审批部门放缓或停止对境外投资项目的审批。

(三)取消利润汇回保证金

企业盈利后存在强烈的扩大规模的倾向，而利润即便留存在国外，同样会改善国际收支状况。因此，可考虑取消利润汇回保证金要求，同时通过加强对境外投资项目的事后管理来防止国内资产的流失。

(四)允许有条件的企业以境外投资为目的从事国际商业融资