卫生行政执法方式范文

导语：如何才能写好一篇卫生行政执法方式，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、指导思想从全区医疗机构现状出发，以实现医疗机构全行业归口管理，加强社区卫生服务建设为目标，以打击取缔各种形式的非法行医为重点，对现有医疗机构进行彻底清理整顿和规范，为全区人民群众提供一个安全可靠的医疗环境，为全区经济建设服务。

二、整顿范围此次整治的范围是非法行医和医疗机构“出租科室”、“外包科室”、聘用非卫生技术人员行医等。如未取得合法《医疗机构执业许可证》而擅自执业的；通过买卖、转让、租借《医疗机构执业许可证》开展执业活动的；使用过期、失效的《医疗机构执业许可证》开展执业活动的；使用伪造、涂改的《医疗机构执业许可证》开展执业活动的；存在“坐堂行医”行为的；超出登记范围开展执业活动，包括诊疗活动超出登记诊疗科目范围的；变更执业地点、变更主要负责人、变更名称未做变更登记的；医疗机构将本单位的科室、门诊部、业务用房租借或承包给社会非卫生技术人员从事医疗活动的；非营利性医疗机构“出租科室”、“外包科室”从事医疗活动的；外地医务人员来本行政区域内从事医疗活动，未对其执业证书变更登记的；医疗卫生机构使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的；未经批准或备案擅自开展“义诊”的；未经批准擅自购置和使用B超机，以及违法利用B超进行胎儿性别鉴定和非法进行接生、流引产的。

三、方法步骤在区严厉打击非法行医专项整治工作领导小组领导下，区卫生部门联合公安、计生、工商等部门，联合执法，集中行动。同时，区卫生部门选聘有执法资格及经验的行政执法人员，成立医疗机构监督管理办公室，建立长效管理机制，对全区医疗机构依法规范管理。（一）宣传发动阶段（7月1日至7月15日）要充分利用广播、电视、报刊、宣传车、会议等多种形式，大张旗鼓地宣传《执业医师法》、《医疗机构管理条例》、《传染病防治法》、《乡村医生从业管理条例》等。大力宣传实施医疗机构全行业管理的重要意义，宣传各类无证非法行医骗钱误病，滥用药、乱收费给人民群众的身体健康和经济利益造成的危害与损失。要用非法行医致死致残病人的典型事例，以及滥用药、不规范医疗操作行为给病人带来的医源性疾患来宣传整顿医疗秩序的必要性、迫切性，为整顿医疗秩序工作营造良好的舆论氛围。同时，搞好执法培训，明确任务目标，明确执法程序，为专项整治奠定基础。（二）清理整顿阶段（7月16日至9月20日）1、调查摸底，整合资源，推进社区卫生服务站建设以街道为单位，对辖区内各级各类医疗机构的情况进行全面调查登记。在此基础上，倡导有执业资格的乡村医生及各类卫生技术人员采取个人、联办、股份等不同形式，以村居、小区为单位举办社区卫生服务站，推进社区医疗预防工作的开展，提高社区对疾病的防控能力。2、清理整顿（1）对已取得《医疗机构执业许可证》的各类医疗机构，对其执业条件、执业范围、执业人员等依据规定标准进行审核，检查符合条件的继续执业，达不到标准的限期整改，逾期不改的依法查处。

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关键词：工商行政管理执法；问题；措施

[中图分类号]D922.1 [文献标识码]A [文章编号]1009-9646（2012）4-0083-02

一、前言

工商行政执法部门的执法活动中面临着不容忽视的环境问题。研究的意义主要体现在以下两个方面:第一，工商行政管理执法活中遇到的若干问题与环境状况有关；第二，行政管理的实践活动离不开行政环境的影响。最近几年工商行政管理执法部门在行政执法建设上取得了较大的进步，但是行政执法管理的环境状况仍不尽如人意。笔者希望通过关注工商行政管理执法的环境问题,引发对工商行政执法环境研究的重视，并试图探寻对策。

二、工商行政管理执法环境存在的问题

1.人员水平欠佳

工商行政执法管理人员由于行政执法方面的专业知识掌握甚少，职业素质均偏低，无法承担繁琐的执法监督任务。不少执法人员甚至连最基础的工商法规的知识均不了解，对违法情况错误定性、偏离处理，甚至越级处罚，进而无法保证工商市场行政执法监管职能的到位[1]。

2.不重视执法程序

执法程序不重视包括：部分工商行政管理人员根深蒂固的“重事实，轻程序”观念。对“先审批、后查处，先立案、后调查，先告知、后处惩处”等行政管理执法程序忽视。因时间的前后倒置常常造成办案程序错误。应遵守《行政处罚法》的规定，不得缺失告知程序和实施未符合法律程序的行政强制措施。

3.执法难

目前，在工商行政管理执法的过程中，重人情、执行难、干预多等问题比较突出。随着现代通信联络的飞速发展，对案件的说法越来越多，规则机制在道德人情的攻势下常常会做出让步，导致行政干预过重的问题暂时得不到有效的解决。较难处理好环境优化、企业发展与强化监管执法力度之间的关系[2]。

三、工商行政管理执法环境的解决对策

1.提高人员素质

将工商行政管理执法人员是否参加过关于法律知识的培训和考试成绩是否优异作为能否通过执法证年检登记的一项重要指标系数，未参加过培训或考试成绩不合格的不给予年检登记。此外，以文件的形式规定处级以上的领导干部上任前，须通过法律业务的培训和考核，不达标者无法提拔[3]。

2.重视执法程序

加强队伍人员素质建设，实现执法环境的提高的关键是：执法方法的创新。执法者在执法活动中应该改变旧方式的单纯清管理、重惩罚，以罚代管的执法方式，取而代之以感性执法为主的一系列的行之有效的创新执法方法。其己经成为在行政执法活动中，工商行政管理机关领导适应环境并力求创造性的改造环境以提升工商行政执法效率功能的最佳选择；建立定期执法监督制度，由监督委员会人员定期执法检查。只有这样，才能保证执法的公平、公正、合理、有效，才能真正贯彻“立党为公、执政为民”的思想；建立奖惩机制和相对应的执法责任追究制度。建立错案追究制度，从立案、侦查到执行，均由专人负责执行，出现错误案件，追查到底，决不姑息，奖罚分明。

3.克服执法难的困境

首先，工商行政管理执法监督人员应加强与质监、卫生部门的密切配合，以此解决多头监督的情况。其次，工商行政管理执法监督部门应主动积极地向当地政府部门请示与汇报,相互加强沟通理解,正确处理好高效服务与认真执法之间的关系,使地方党委、政府成为行政执法的坚强有力的后盾。实现政策与法律的完美结合。工商行政管理执法监督效能的有效发挥取决于法律自身与政策完善。在市场经济法制社会框架中，应对工商行政监督管理进行法律上的确切定位，有效解决在工商行政监督管理执法过程中因法律配套性差、规定不完备，而造成的有法难依和无法可依和的问题。在立法环节方面，应当行政许可法与宪法的基础上结合其他有关法规，制定出最合理的工商行政监督管理法;相对于法律适用的角度而言，法律的系统性、可操作性与工商行政管理政策问题应当予以更多的关注。

四、结束语

工商行政管理执法环境的提升既是监督部门依法行政的需要，更是工商行政监督管理机构改革的现实需求。当前，关注并有效解决工商行政监督管理的执法效能中遇到的问题，迫切需要加强环境监督的研究，从全新的角度探讨工商行政管理监督执法效能得以提高的途径。对环境的监督机制作用的认识需要经历一个过程，优化和建设环境更需要从慢到快，从政府各部门自身到工商行政管理机构的多方式、多渠道的广泛参与。笔者认为，随着理论与实践的提升，随着工商行政监督管理部门与政府各级领导对环境问题的探索与环境研究重要性认识的增强，加之行政监督执法机关在环境建设中的不断努力，影响工商行政监督管理执法效率的有害因素将会消失，工商行政监督管理执法部门的效能将不断提高。

[1]天津市工商局.以服务意识和创新精神扎实开展法制宣传工作[J].工商行政管理,2011（12）.

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【关键词】柔性执法；城管

在传统的行政管理模式中，行政机关单纯依赖行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等强制性手段，此类刚性执法的方式易于激化矛盾，强化行政机关与行政相对人之间的对立和冲突，已不适应当前城市管理。应该坚持以人为本实施柔性执法，真正实现人性化服务、科学化管理、理性执法的内在统一。在加强和创新社会管理的背景下，城管执法也要融入社会管理创新的新理念，努力彰显执法的服务性和亲和力。从这个意义上讲，倡导“柔性执法”理念，不失为城管执法推进社会管理创新的新举措。研究城管柔性执法，对于构建符合中国国情的城市管理综合行政执法制度，理清人们在城市管理执法方法的一些错误是认识和做法具有重大的理论和实践意义。在城市管理综合行政执法工作中正确应用柔性执法，不仅可以解决现今城管执法所面临的问题和矛盾，而且可以提高我国城市管理水平，推动我国政府综合执法机构改革，提高行政效率，最终提高人民的生活水平和质量，实现城市的可持续发展。城管柔性执法，也有利于当前社会所倡导的依法治国、构建社会主义和谐社会的目标的实现。所以，研究城管柔性执法意义重大。

柔性执法是指组织对环境变化的高度适应能力以及适时地根据可预期变化的意外结果迅速做出调整的能力，也就是顺理从事不同工作和适应需求变化的能力。是行政执法机关能够运用一系列非强制性的手段实现执法目的的行政行为的总称。是对机械、强硬的传统执法方式的改革，以民主、人性、沟通的价值理念为指导，是平等、尊重、信任、宽容、合作等法治精神的集中体现。柔性执法是一种集柔性管理与刚性管理优点于一身，以柔性为主，严格的刚性管理为辅的多种执法手段并用的更加人性的管理方式。它赋予行政执法全新的理念，将执法手段的多样性与执法尺度的弹性最大限度地结合在一起，形成一套制度化、固定化，且行之有效的行政执法体系，在执法实践中凸显柔和、应性、实用、有效等特点。更注重执法过程中以灵活，多样的手段引导相对人规范具体行为，使其在法制的框架内实现自身利益最大化，公共利益损害最小化，从而最大限度降低社会管理成本。在新形势下，在执法的过程中，运用柔性执法方式行使执法权，力求改善执法主体与相对人的紧张关系，化解行政权与个人合法权益的冲突，对城市管理工作的开展和法治社会的建设具有积极意义。

上海是全国最早实行规范城管执法队伍管理的城市之一。从世博会筹备期间开始就要求从事城管执法活动的城管执法人员着统一识别服装，佩戴统一标志标识，仪容严整、举止端庄、语言文明、行为规范，主动向当事人出示执法证件。城管队伍进入独立化、正规化。虽然那时城管隶属于绿化市容管理部门，但是已经形成了独立的执法体系和执法规范，属于一套班子，两支队伍。成立的城管执法大队的职责就是在法律框架内引导城管执法人员树立正确的执法理念，指导和改进城管执法方式方法；在队伍的日常管理中，完善城管执法监督机制，促进一线执法队伍认真贯彻处罚与教育相结合等执法原则，提高城管执法效能。

上海的黄浦区在商业街面集中的地带，探索“分级错时”和柔性执法，着力解决城市管理难题的努力和成效。摊贩们在指定区域规范经营，城管队员定时巡查，采用了“柔性执法+门责管理”的模式，变“没收”为服务，变“他管”为“自治”黄浦区加强了门责长效管理，并将柔性执法融入其中。城管执法队员在日常巡查过程中，除了挨家挨户上门劝说，发放宣传资料和整治告知书外，还携手协管及环卫管理所工作人员，制作了日巡查记录情况表、友情提示单、移交单、回执等，做到一户一事一单，做到事先告知，以书面形式指导其规范经营，然后打分，定期按照评分情况进行处罚和处理，不再是简单的暂扣、没收了之。区域内多户商家建立了自治联谊会，订立了区域内的自治规范，同时约定所有成员必须遵守，同时，自行出资聘用第三方进行定期巡查、互相监督、集中考评。在这样的管理体制下超出门窗范围经营、占道堆物、占道经营，乱丢垃圾的现象明显改善，区域自治管理取得了良好的效果。

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一、实践情况及典型案例

2012年6月以来，灌云县人民检察院积极探索实践基层行政执法监督工作，推动建立了“党委领导、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舜笾С帧⒄涸稹⒓觳旒喽健⒉棵潘局啊钡幕阈姓捶喽叫履J健＝刂聊壳埃嘣葡厝嗣窦觳煸和ü喽椒⑾中姓捶ㄎ侍12条，先后发出检察建议书、检察意见书、法律监督意见书49份，督促整改问题88项，受理举报32件，向反渎、公安机关移送案件线索10件16人，均已立案侦查。典型案例如下：

[案例一]2012年3月20日，灌云县图河乡三舍村新世纪浴室发生锅炉爆炸事件，年逾六旬的柳某在爆炸中身负重伤，其女及外甥女不幸丧生。事故发生后，灌云县人民检察院随即派员介入调查，一举查处了该事故背后工商、质监、安检执法人员案件3件6人。通过对本案的分析及在走访群众调查中，灌云县人民检察院发现，基层某些行政执法人员不作为、乱作为、漠视群众安全利益问题触目惊心，群众很有意见，并对检察监督寄予希望。随后，灌云县人民检察院组织召开案件分析报告会，会议决定以派驻乡镇检察室为依托，组织安排力量对涉及群众安全的基层行政执法开展检察监督，形成风险研判报告为县委县政府提供决策参考。

[案例二]2013年4月8日，灌云县人民检察院民行检察人员在阅读《苍梧晚报》时发现一则报道称，灌云县同兴镇6户农民因为使用不合格化肥，致使50余亩麦田出现大面积死苗现象，而生产商和经销商均推卸责任。看到该报道，检察人员及时同记者及受损农户联系，准备支持农户。经销商在得知检察院介入后，态度有所转变，与农户达成协议并进行赔偿。灌云县人民检察院民行科就此事展开生产及销售伪劣农药、化肥、种子等农资产品相关案件调查，先后到农产品生产商、销售商以及灌云县农业委员会等地进行走访调查，发现近三年来因生产销售伪劣农药、化肥、种子等农资产品引发的民事纠纷日渐增多，涉及受损农户百余人。据此，灌云县人民检察院向县农业委员会发出督促履行职责检察建议，建议其加强对农资生产经营的监管。灌云县农业委员会收到检察建议后高度重视，并对此检察建议进行回复，表示将加强对农药、化肥、种子等农资产品生产和销售的监督和管理，对于伪劣产品经营者将严格按照规定进行处罚，并督促其及时对受损农户进行赔偿，切实维护农户利益。

从实际监督情况看，灌云县人民检察院开展基层行政执法监督的范围主要包括两个方面：一是行政执法中存在的有案不立、有案不送、以罚代刑行为；二是行政执法中存在的不规范、倾向性问题及处罚畸轻畸重、应当作为而不作为等引起行政相对人严重不满而影响社会稳定的行为。具体方法是在政法委的牵头下，联合县人大内司委、政府法制办等部门组成行政执法监督检查组，联合开展分片检查；加强与基层行政执法部门的联系，建立行政执法案件报备制度，全面掌握行政执法信息，及时开展监督；深入街头、村庄、社区宣讲行政执法监督内容，收集和受理行政执法方面的举报和控告，从中发现行政执法监督线索。监督的手段主要有对行政执法中存在的渎职、失职、贪污受贿行为进行查处；对联合检查、备案审查、接受控告举报中发现的基层行政执法中的问题，通过《检察意见书》、《检察建议书》、《纠正违法通知书》和社会风险排查研判报告两种形式督促相关行政执法部门及时整改。

灌云县人民检察院通过开展基层行政执法行为检察监督，在强化检察机关法律监督职能的同时，促进了基层行政执法部门依法行政，及时防范和化解了基层一些矛盾隐患和纠纷。但该项工作具体应该由检察机关哪个或哪些部门承担，即监督主体问题，以及监督方式有哪些，在监督中应把握什么样的原则尚需要研究。

二、基层行政执法检察监督的主体及方式

灌云县人民检察院对基层行政执法开展监督日常工作主要由基层检察室负责，在开展执法检查、专项督查时抽调侦查监督、职务犯罪侦查等业务部门人员参与。根据一年多探索试点情况，我们认为目前检察机关很难有一个部门能履行所有监督职能，建议成立一个专门的监督机构，负责行政执法监督工作。具体操作是成立一个基层行政执法监督领导小组，下设专门办事机构，由基层派驻检察室、侦查监督、民事行政检察、反渎职侵权检察部门参加。可以通过以下方式开展监督：

（一）对具体违法行政行为发出检察建议

检察机关通过参与政法委组织的联合检查或行政执法机关组织的专项检查，对发现的一些违法的具体行政行为，发出检察建议。检察建议不具有强制性，但对行政主体有一定的影响力，行政执法机关一般容易接受。从灌云县人民检察院所发49份检察建议来看，均取得了较好效果。如对灌云县内一些乡镇存在“小产权房”乱开发问题，群众积怨较大，多次到省、市上访，灌云县人民检察院及时向国土部门发了《关于加强土地管理、整治土地开发的检察建议》，国土部门联合公安部门在全县范围内进行打击非法买卖土地专项整治清理活动，有8人因非法买卖土地被公安机关立案侦查，有效化解了群众因土地问题产生的积怨。再如，侍庄乡有五家卫生室属合并对象，侍庄医院下达了撤并卫生室的通知。但有的卫生室不愿意合并，继续进行非法行医。针对这种情况，检察院及时向侍庄医院提出了口头纠正检察意见，侍庄医院领导高度重视，认真研究取缔方案，采取有效措施，依法取缔，取得了良好的社会效果。

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第二天，之前吵闹的促销声就小了许多。“太快了，没想到综合行政执法局的办事效率这么高。”做好打长期战准备的王某对此感到很意外，也非常高兴。没有噪音的干扰，王某及邻居们的生活清净了许多。

“在城市综合行政执法局成立以前，对噪音污染案件，环保、公安、城管都在管理和执法，难免会存在交叉执法、推诿扯皮的现象。”福泉市城市综合行政执法局副局长邱钊介绍说，“城市综合行政执法局成立后，以往容易造成推诿扯皮的市容脏乱、噪音扰民、油烟扰民等问题，如今只需要找到一个部门，就能‘一站式’解决。”

2015年被确定为全国综合行政执法改革试点以来，福泉市根据中央试点精神和省政府的批复要求，紧紧围绕“135”改革思路（一个目标：构建权责统一，权威高效的行政执法体制；三个原则：依法行政、权责一致，精简统一、精干高效，统筹协调、积极稳妥；五个任务：推进跨部门、跨领域综合行政执法，推进部门内综合行政执法，建立完善行政执法运行机制，创新行政执法监管方式，大力加强行政执法队伍建设），将原城市管理综合执法局的职责及公安、国土、环保、住建、农业、林业等多个部门的执法职责进行有效整合，成立了福泉市综合行政执法局。重点推进跨部门、跨领域的综合行政执法，推动执法办案规范化、执法队伍建设正规化，着力解决权责交叉、重权轻责、多层执法、多头执法的问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，推进政府治理体系和治理能力现代化。

统筹谋划 注重顶层设计

为推进综合行政执法改革，福泉成立了以市委副书记为组长，市改革办、编办、法制办、城管局、人社局、财政局等为成员的领导小组，负责改革工作的统筹协调。

明确副市长、公安局长兼任市综合行政执法局党组书记，并在全市范围内调整7名熟悉法律知识、组织协调能力强、善于抓班子带队伍的干部组建市综合行政执法局领导班子，通过强化班子建设促进全局的凝聚力、战斗力。

按照“精简、统一、效能”原则，从涉改部门划转编制73名，使综合行政执法局行政事业编制增加到190名。同时采取整体或部分划转方式，将涉改部门熟悉相关法律法规、有执法经验的49名人员划转到综合行政执法局。

制定出台综合行政执法干部队伍管理办法，建立健全执法干部评价考核机制，不断建立符合职业特点的综合行政执法人员管理制度、职务晋升和交流制度，进一步优化执法干部任用和人才选拔机制。

整合资源 推行综合执法

改革如何才能保障执法效率更高效？福泉市整合城市市容和环境卫生、城市绿化、市政公用、石油天然气管道保护管理与城镇燃气管理、工商行政、资源环境、公安交通等15个方面620余项行政处罚权，统一交由综合行政执法局执法。同时，全市拟减少执法机构10余个，为下一步着力解决现行执法中存在的多层执法、多头执法及交叉执法等问题提供保障。

完成全部划转及部分划转的16个方面权力清单和责任清单的清理上报，共计662项，其中行政强制类24项，行政处罚类638项。同时，该市还实行管理执法分离，实现政策制定、行政审批与监督处罚职能分离，进一步规范行政执法行为。

目前，已对涉及改革的15个政府部门2000余项行政管理权限进行分离，进一步理顺相关行政主管部门与综合行政执法部门权责权限的关系，有效解决行政执法和管理工作中存在的“看得见的管不了、管得了的看不见、应该管的不想管”等突出问题，着力提高执法效能。

此外，抓好行政执法队伍建设，加强对执法队伍的培训。邀请市内知名律师和法律专家为干部培训《行政处罚法》《行政强制法》《行政复议法》《行政诉讼法》等法律法规，为综合行政执法工作夯实法律知识基础；采取“走出去、请进来”“互相学、实践学”的方式，着力提升执法人员办案水平。今年5月1日以来，共开展各类培训4次，累计参与人数200人次。

通过种种措施的制定执行，综合行政执法局的执法水平得到极大提高。今年4月1日以来，共进行行政检查840余次，发放限期改正通知书400余份，立案查处一般程序案件60余起、简易程序案件220余起。重点对两城区“两违建筑”开展集中大型专项执法行动，目前已完成现场勘查及笔录125户，送达停止建设告知书125户，送达自行拆除决定书14户，送达自行拆除催告书2户，自行拆除17户，强制执行65户，面积达2万余平米。案件办理过程中新划转领域违法案件20余起，涉及住房城乡建设、环保、农业、水务、酒类生产、粮食等方面，办案覆盖率达到60%以上，部分领域实现案件办理“零”的突破。

重心下移 打造高效执法队伍

重心沉下去，效能提上来。在综合行政执法体制改革中，福泉市在全市6个乡镇设置综合行政执法分局，作为派驻乡镇、履行综合行政执法职能的事业单位，确保综合行政执法工作在乡镇有专门机构、专业队伍，推动执法力量向基层倾斜；同时明确规定执法分局除依法履行执法业务、参与重大应急、“两违”管控、执法协作等任务外，原则上不承担乡镇境内的其他社会管理事务，进一步保障乡镇综合行政执法分局的工作独立性与专业性。目前全市6个乡镇综合行政执法分局的人员配备和办公保障已到位，并正常开展工作。

“一直以来镇一级的执法权限就像‘小马拉大车’。在很多方面，乡镇级政府没有执法权、处罚权，软办法不管用、硬办法不能用。但一旦出现事故，按照属地管理原则，乡镇仍然要承担很大责任。”邱钊介绍道。

“比如，乡镇违章建筑、乱搭乱建一度成风，影响恶劣，镇政府虽能第一时间发现，却因为对土地违法案件无权查处而无法及时遏制。国土部门有行政执法权，但人手不足，又不能及时发现制止。”邱钊接着说，如今，镇里有了执法权，综合行政执法分局的执法人员有条件、有能力第一时间发现并制止违法违规行为，极大地节约了执法成本，提高了执法效能。

此外，在推行综合行政执法体制改革过程中，为减少案件移送程序，充分实现行政执法与司法的无缝衔接，福泉市创新举措，在市公安局内设机构中增设了“综合行政执法警察大队”，派驻综合行政执法部门，对于有序推进改革工作，起到事半功倍的作用。

奋力前行 试点工作成效初显

今年6月3日，贵州省编委办副主任欧阳志国率队到福泉市调研综合行政执法体制改革试点工作。

调研组在听取福泉市相关领导的情况汇报后，对福泉市在综合行政执法体制改革试点工作中取得的成绩给予了肯定，认为领导重视、措施得力、大胆创新、勇于担当，作了最大限度、最符合机制的体制设计，取得了很好的效果，并寄语福泉要力争使试点工作走前列，为全省提供经验，起到示范作用。

今年3月以来，福泉市将综合行政执法体制改革所需经费纳入财政预算，目前已投入近800万元。其中投入150余万元，整合公安“天网”工程，建设行政执法智慧指挥平台，实现公安报警平台与行政执法服务平台无缝对接，逐步建立城市管理公共基础数据库；投入100余万元，在牛场镇建设乡镇行政执法智慧指挥平台。此外，还以“购买服务”的方式，将原城市管理局承担的市政公用事业服务性工作市场化运作，跳出了城市管理部门在市政服务工作中“既是运动员，又是裁判员”的怪圈。

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一、深化学习，增强素质能力

不断强化“三种意识”执法培训的主要目的是为了提高城市管理行政执法人员的依法行政能力和执法水平，增强

能力素质，不断强化“三种意识”。

（一）服务意识。城市管理的根本是服务经济发展，服务社会进步、服务大局和谐。通过学习培训，进一步增强执法人员的服务意识，时刻以打造宜居城市环境、增加社会满意指数、切实解决事关广人市民群众切身利益的急难问题作为工作的出发点和着力点，兼顾并妥善处理城管执法与各方的利益关系。在管理执法工作中始终坚持以民为本，在日常工作细节中时刻体现服务意识，紧紧围绕“为民生、谋民利、顺民意”，扎实做好城市管理日常执法工作。

（二）法律意识。法律作为一门实用学科，浩如烟海、博大精深，需要不断地加以学习研究才能积少成多、融会贯通。要不断加强对公共行政法律和业务法律等知识的学习，特别是新颁布实施的《河北省城市市容和环境卫生条例》，熟练掌握其内容、范围及其精神实质，充分发挥城市管理公共服务和社会管理职能。要做遵纪守法、依法行政的带头人和践行者，杜绝随意执法、等现象，树立执法队伍形象。

（三）目标意识。加强政治理论学习和执法培训，中心主题就是要正确理解行政执法的精髓，从而推动立党为公，执政为民，服务奉献执政理念的贯彻落实。因此在学习教育中应有所选择、有的放矢。既要围绕当前一个时期城市管理中心工作开展学习教育和执法培训，又要充分考虑城市未来发展；要结合我市的经济建设和发展大局，突出针对性和时代特点，坚持从城市管理工作的实际出发，有计划地组织好执法培训和学习教育活动，并坚持学有所获。

二、解放思想，突出发展主题

力求实现“三个突破”随着城市快速发展和文明程度的不断提升，市民群众对城市管理的需求日益加大，社会各界对城市管理的关注程度和热切期望与日俱增，全力做好新时期的城市管理执法工作。力求实现“三个突破”。

（一）在实施依法管理城市必然选择的认识把握上有所突破。加强执法培训，是全面实践依法行政，实施依法管理城市的重要基础和坚强保证。是坚持以人为本，进一步增强党同人民群众密切联系的一项重要举措。也是改善执法环境，推动并形成社会管理主导模式的主要手段。因此，我们要继续采取有力措施，推进执法培训的规范化、制度化和常态化，健全执法培训制度，以制度做保障，靠制度抓落实。同时要进一步深化对开展执法培训的思想认识，完善执法人员法律素质和法制修养，全面提高管理能力和执法水平。

（二）在建设高素质执法队伍迫切要求的认识把握上有所突破。建设一支科学规范、廉正务实、监督有效、保障有力的城管队伍，实现城市管理全面协调发展，是一个需要长期为之努力和奋斗的目标，任重而道远。要以加强执法培训为助力，进一步加强城管执法队伍思想作风建设和能力素质建设，扎扎实实解决在队伍建设方面存在的薄弱环节和突出问题，切实推动党员干部转变意识理念，提高素质和科学管理能力，改进作风和工作方式，为打造一支高素质执法队伍提供强有力的组织和思想保证。

（三）在全面优化城市环境、促进经济社会又好又快发展现实需要的认识把握上有所突破。当前，我市城市管理正处在关键时期，面临工作任务繁重，时间紧迫。城镇面貌“三年大变样”、“城市管理年”和暑期服务保障等重大活动，城市环境形象建设、队伍形象素质建设等重点工作。面对今年特殊的形势和任务，如何突破管理瓶颈，是当前城市管理亟待解决的问题。为此，开展并始终坚持城管执法培训是立足工作实际，着眼未来发展的一项具体举措，是系统广大执法人员进一步坚定信念、战胜困难的思想基础和动力保证，要切实将学习法律、运用法律和遵守法律贯穿到城市管理各项工作之中，提高执法水平，全面优化城市发展环境，促进我市经济社会实现又好又快发展。

三、学以致用，恪守知行统一

切实做到“三个转变”通过不断加强政治理论、执法业务技能的学习培训，切实将执法培训成果转化为坚定依法行政的信念决心、提高科学管理的能力水平、塑造城市管理文明执法新形象的基础保障。以执法学习培训推动城市管理的新变化、新气象、新进步，使管理成果惠及广大市民群众，切实做到“三个转变”。

（一）执法理念的转变。通过学习培训，不断强化科学发展理念，进一步增强做好城市管理执法工作的自觉性和坚定性，科学谋划工作思路和发展举措，不断提高研究问题、分析问题和解决问题的能力，将科学发展理念贯穿城市管理工作始终。坚持从全市发展大局出发，突出“优化城市环境，促进全面发展”主题，进一步增强以人为本，服务奉献意识，着力完善优化城市功能、改善城市环境形象，大力解放思想，大胆改革创新，为推进我市城市管理工作实现科学规范、全面协调发展提供强有力的思想保障。

（二）执法作风的转变。以开展“干部作风建设年”和行风评议活动为抓手，巩固“树创促”活动成果。按照“讲党性、重品行、作表率”的要求，全面加强队伍思想作风和工作作

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一、改革之前的东港区执法现状

东港区，地处黄海之滨，陆域面积885平方公里，海域面积3000平方公里，总人口62.3万，是日照市的驻地区、中心区，下辖3个街道，6个镇，1个省级高新区。改革前，全区执法单位53个，涉及价格、节能、卫生监督、城建监察、交通监察、食品药品等多个领域，由区住建、工商、商务、财政、发改、交通、水利、农业、文体、卫生、安监等多个部门执行。

改革前主要存在的矛盾问题：一是机构性质与执法职能之间的矛盾。按照法律法规相关规定，执法机构一般为行政机关或承担行政职能的事业单位，在机构改革中，受机构限额的限制，部分单位不能设置为政府工作部门，只能通过加挂牌子或作为政府直属事业单位，影响其执法职责职能发挥。如文化市场综合执法局，有文化执法职责，但因其机构属于事业单位，无直接执法权限，执法职能只能通过委托或其他方式执法得以实现，执法工作处境尴尬。二是多头执法、重复处罚、职能交叉矛盾突出。一方面东港区作为市驻地区，在管理区域上与市重叠，尤其在城市管理执法方面，市级执法部门作为执法主体，而东港区属地管理，市区两个执法层级，存在“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题；另一方面，多部门共同执法问题突出，比如文化、文物、新闻出版、广播电视等部门都管文化市场；内贸、外贸部门都管贸易；国土、农业、林业等部门都管土地资源；水利、地矿、建设等部门都管地下水，多头执法既浪费了国家行政资源，又造成了执法尴尬。三是执法力量与执法任务相矛盾的问题。随着权利下放，许多执法任务都落到基层，但受编制限额的控制，执法人员的力量远远达不到执法任务的需求。比如区食药局是食品药品监管的最基层，涉及领域广、部门多、环节多，监管责任链长，情况复杂，特别是东港区作为市驻地区，相关餐饮企业总量达8000家，监管任务十分艰巨，监管力量与监管需求矛盾十分突出，而在各镇、街道虽然新设立了9所食药所，有4个镇达不到至少5名制的要求，同时城区3个街道监管任务繁重，每所食药所也仅有5名编制，由于受监管任务重、监管力量不足等因素的影响，农村、城乡结合部、农村社区的食品药品监管还存在盲区。

二、综合行政执法体制改革工作推进情况

（一）积极探索创新，依法科学规范城市管理体制。一是调思路。针对城市管理基础薄弱、职能交叉、多头执法、重复处罚等问题，扎实做好全区执法机构调研工作，就执法层级、职责划分，全面征求意见，摸清了全区执法机构底子，同时主动学习借鉴滨州市滨城区“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理新体制，在市里整合教育、粮食、科技、体育基础上，东港区结合实际，进一步扩大整合范围，将城市管理、人防、旅游、科技、教育、农业、水利、粮食、农机、畜牧等与老百姓息息相关的13个部门的全部或部分执法职责一并纳入整合，以新思路、新做法开启城市管理新局面。二是转体制。2015年9月份，市里将城市管理、旅游、人防、科技执法权力全面下放，东港区结合实际，进一步理顺执法体制机制，改变过去单一执法、“各自为政”的模式，组建了东港区综合行政执法局，下设执法大队，在镇街道和高新区派驻执法中队，建立起“市区合一、分级管理、以块为主”的执法体制，既通“上气”，又接“地气”，为规范城市管理、提升执法效能创造了有利条件。三是定职能。按照“政策制定、行政审批与监督处罚职能相对分开，监督处罚与技术检验检测职能相对分开”的原则，将环境卫生、市政公用、园林绿化的管理职责划入区住建局，综合行政执法局集中行使规划范围内的市容环境卫生、市政和城市绿化管理方面的行政处罚权以及城市环保、工商、公安交通等管理方面的部分行政处罚权，行政执法职能配置更加科学合理。

（二）突出工作重点，不断提升综合执法水平。一是加强队伍建设，提高执法水平。按照“精简、统一、效能、公开”的原则，在市里下划的71名城管执法人员、8名文化、旅游、人防执法队伍的基础上，又调剂88名编制用于全区综合行政执法队伍，将区文化市场综合执法局、旅游监察大队、水政监察大队、动物卫生监督所等机构的67名执法人员一并纳入综合执法队伍，整合后执法局在编执法人员达147人，执法协助人员101人，总人数达248人，基本达到了由“事权分散”到“相对集中”的目的；同时充分发挥镇街道、高新区执法中队的基层执法优势，将执法力量全面下沉到基层，设立高新、日照、石臼、秦楼等10个中队，在执法任务比较重的市区街道又分设18个执法分队，将执法领域细化到网格，实行网格化管理，坚持把文明执法、和谐执法、阳光执法作为综合行政执法工作的生命线，坚持疏堵结合、管理服务并重，让综合行政执法“蹲下身”、“服人心”。二是完善制度体系，强化执法保障。组建的综合行政执法局始终坚持把队伍建设作为执法工作的重中之重，自觉做到抓学习、强队伍、建制度。根据实际工作情况，重新制定了机关日常管理、综合执法业务、财务后勤装备管理等5大类37项内部管理规章制度，形成了用制度管人管事的机制。同时还分别采取集中业务学习、专题讲座、分批轮训、标准执法文书示范、典型案例分析、先进典型激励和传帮带等形式，使学习培训经常化、制度化，逐步构建起了统一规范的综合执法制度保障体系。三是创新行政管理体制，探索执法新路。强化基层执法力量，结合2016年乡镇机构改革，在各镇街道设立综合行政执法办公室，与派驻到镇街道的执法中队实行合署办公，党委副书记兼任办公室主任，配备副主任2名，其中1名副主任由执法中队中队长兼任，另配备1名副科级的副主任。镇街道执法中队实行“条块结合、以块为主”的管理体制，日常工作由各镇街道指挥、调度和考核，业务上接受区法制机构及授权的行政执法局指导，镇（街道）、高新区执法中队领导班子及领导干部实行双重管理体制。执法中队长由区综合行政执法局书面征求镇（街道）、高新区党（工）委意见后按规定程序任免；其他干部的任免、调动征求镇（街道）、高新区党（工）委的意见；年度考核等次和评先评优由区综合行政执法局征求镇（街道）、高新区党（工）委意见。实现了城市管理“一支队伍管全部”的行政执法模式。

（三）推进综合治理，加快城市管理法制化进程。一是管理体制 “科学化”。完善出台区综合行政执法局“三定”规定，通过合理划分行政执法部门的职责权限，清理整顿、调整归并行政执法机构，做到职、责、权相统一，使城市管理综合执法体制更加顺畅、内设机构更加完善、工作职责更加明确、行政裁定落实更有保障。二是执法行为“协同化”。优化运行机制，建立联席会议制度，区政府分管领导牵头，综合行政执法局、各职能部门和各镇街道联动，实现“一个号令管全城”。综合行政执法局为执法主体，区综合行政执法局局长兼任公安分局副局长，集中行使行政处罚权，各相关部门密切协作，建立健全行政执法联动机制，形成执法合力。同时，把执法延伸到园区、街道和城郊乡镇，对辖区内市容环境卫生实行执法管理，形成了上下协调、城乡联动、齐抓共管的新格局。三是管理方式“数字化”。积极探索创新城市管理新模式，全面推行网格化、数字化、精细化管理，把“大网络”细化为数百个“小网格”，把城市管理的触角延伸到城区的大街小巷和角角落落，形成了城市管理全程监控、快速反应的运行机制。建设并运转了东港区数字化二级指挥中心平台，设置了6个坐席负责派发、反馈数字化城管案件。数字化平台建成后，先后开通了电话受理、网上投诉、群众接访等案件受理渠道，建成了电话、视频监控、网站、传真、电邮等综合受理平台，进一步畅通了城市管理案件的投诉举报渠道。2016年，二级平台共派遣案件28000件，处置案件25412件，处置率达到90%多，智慧化、精细化、高效化城市管理新格局正悄然形成。

三、综合行政执法体制改革取得的主要成效

综合行政执法体制改革以来，从体制上、源头上进行了改革和创新，切实解决多层执法、多头执法、执法扰民、重权轻责、等诸多问题。

一是理顺执法体制机制，提高基层执法效能，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，为经济社会发展提供了有力保障。一方面清理整顿全区执法机构，撤销文化市场综合行政执法局、旅游执法监察大队、水政监察大队和农业综合行政执法大队，设立综合行政机构；另一方面整合执法力量，将原城市管理执法局执法人员整体划转到新组建的综合行政机构；同时从涉改的农业局、水利局、文体新局、旅游局、畜牧局等部门（单位）采取整体或部分划转的形式到区综合行政执法局及其下属事业单位，配强综合执法人员，实现了由“粗放执法”向“精细执法”的转变。

二是循序渐进，强化业务执法，确保划转的业务工作顺利开展。改革以来，为确保新划转的执法业务平稳有序开展，区编办多次组织人员到区综合行政执法局进行工作情况调研，对出现的问题及时跟进指导，积极协调有关职责部门，建立协调配合机制；区综合行政执法局加强对新划转业务的业务培训，从文化、旅游、农业、农机、水政、动检六个部门划转来的人员中抽调业务骨干组成了综合业务科，负责新划转来的执法业务会商协调、执法融合以及案件办理工作，新划转来的执法业务取得较为明显的工作成效。文化市场监管方面：组织开展了文化市场暑期整治、“扫黄打非・护苗2016”集中专项整治行动、全区网吧规范化管理座会、网吧夏季安全生产和集中执法大检查活动、校园周边文化环境净化等集中治理行动等，共检查各类文化经营场所137家、出版物市场经营单位100余次，查处各类违规经营单位10余家，查处9家宾馆酒店非法安装卫星地面接收设施，收缴盗版书刊9240余本、盗版音像制品50余盘，取缔不合格印刷企业1家。旅游市场秩序方面：以“旅游富市、旅游兴区”为主线，积极开展旅游行业专项整治，严厉打击“黑社”、“野导”违法违规行为。2016年，取缔日照安泰假期旅行社“黑旅行社”1家，现场检查旅游团队80余批次，收缴假导游证1个。同时，旅游纠纷（旅游投诉）处理工作不断强化，共受理市长公开电话转办通知单旅游投诉16件，办结16件，办结率为100%，退赔游客损失共计360元人民币，有力维护了我区旅游市场秩序。农业、农机、水政、动检等大农业方面：在农忙秋收季节前，安排专人组成执法工作小组，深入到各街道及乡镇执法一线，发放明白纸、一封信2300余份，与原单位站所协调会商建立联动工作机制，保障改革时期各项工作不断岗、不掉线。

三是强化工作措施，与全市突出问题综合整治工作相结合，圆满完成2016年争创全国文明城市系列工作。根据《2016年度创建全国文明城市突出问题集中整治工作实施方案》要求，对群众关注的占道经营、露天烧烤、户外广告、校园周边环境秩序、道路沿线环境秩序、三轮车等六个方面的问题不等不靠，持续深入整治，攻坚克难，巩固并扩大了整治成果。2016年，综合行政执法局共组织及参与的联合执法活动累计279次，出动执法队员16000余人次，清理取缔各类占道经营81300余起，清理规范各类店外经营、店外修理、店外洗车、店外悬挂9400余起，取缔露天烧烤32户，拆除各类违章广告牌匾664个，清理各类乱涂乱贴乱画小广告20900余处、拱门120余处、沿街门窗贴字13000余处，拆除乱搭乱建违章建筑342处86232平米，清理“三大堆”390余处，会同各部门查扣非法营运三轮车2107辆次，四轮代步车39辆次，规范车辆乱停乱放8000余起。通过整治，全区市容环境秩序进一步改观，规划建设秩序进一步好转，城市管理秩序进一步改善。

四是重视执法宣传，营造良好执法环境，全面提升全区执法形象。首先是通过传统媒介宣传。印发了日照市城市管理办法宣传手册1万册、城市管理宣传单2万份，组装宣传车24台，出动宣传车4000余车次，发放《日照市城市管理暂行办法》等宣传材料、明白纸6000余份，增强了市民的文明意识和参与意识。其次，通过网站和东港综合执法微信等新媒体进行宣传，传播执法正能量。通过编辑大众喜闻乐见的微信和新闻稿，吸引群众关注，调动多方力量参与，以润物细无声的引导态势，实现“为人民管理城市、靠人民管好城市、让人民共享城市”的目的。

四、存在的问题和不足

一是协调配合机制不够健全。虽然拟定了《综合行政执法联席会议制度》，界定了区直有关部门之间在行政执法工作中的相应关系及工作要求，但是在与原管理监督机构的协调配合、工作衔接、信息共享还存在不及时现象。

二是执法人员身份复杂。目前划转至区综合行政执法局的执法人员身份非常复杂，分别为公务员、参照公务员法管理人员、事业编人员。尤其是事业编制人员的执法证件申领的身份资格认证应当如何解决，确保他们能及时申领证件，持证上岗，正常开展日常执法工作，是迫切需要解决的问题。

三是划转执法事项多，执法人员的综合素质与综合执法工作要求存在较大差距。目前，全区整合的部门单位共13个，行政执法权力事项860项，其中行政处罚832项、行政强制28项，涉及200多部法律法规及部门规章，涉及了专业技术要求较高、群众较为关心、社会关注度较高的诸多事项。综合执法机构人员实行中队化管理，所有执法事项在一个中队解决，对执法队员来说，熟练掌握这么多项法律法规，取得所有的执法证件，难度很大。

五、意见建议

一是资源配置上向基层倾斜。根据政府职能转变和简政放权的要求，基层承担着越来越多的工作压力，建议在下放相关的职能职责的同时，应适当考虑机构、编制、人员方面的倾斜，不能造成区、镇级工作量上去了，而其他的配套政策却没有及时跟进。在资源配置上要按照重心下移、力量下沉的要求，下划部分行政编制到区、镇一级，切实充实执法力量，解决基层执法力量不足的问题。

二是建立规范的协调配合机制。按照决策与执行相对分离的原则，综合执法机构主要承接职能部门的执法职能和权限，与相关职能部门之间有着密不可分的工作关系。处理好综合执法机构与相关部门的关系，需要在明确综合执法机构的性质和职责的基础上，建立起全面而规范的配合机制。主要包括：规划编制合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、行政协调制度、行政协助制度等，加强相互之间的协调配合，及时解决共同面临的问题。

篇8

城市化是社会发展的必然产物。从上世纪90年代开始，我国各地进入城市化快速扩张的阶段。各类人员纷纷涌入城市，小摊、小贩剧增，“杂、乱、脏”问题开始凸显，这就对长期“重建设、轻管理”的城市发展模式提出了挑战，城市管理的需求骤增，中国的城管队伍在这样的背景下“应势而生”。

“七八顶大盖帽”合成“一顶”

近10年来，城市管理的最大特点是，“七八顶大盖帽”共同执法。工商、市政、规划、园林、环保等部门，各自承担不同的职责，分头执法，出现了“多头执法、重复处罚”问题。再加上授权不明确、执法方式不规范，违法执法事件在各地时有发生，城管陷入了体制和法制的困境。

有关方面的调查显示，在一些省、市，实施行政处罚的队伍超过几十支，而且每年还要增加3至5支；有的政府部门下面还“依法”设置了七八支执法队伍。结果，一方面行政执法机构林立，行政执法队伍臃肿，“七八顶大盖帽，管着一顶破草帽”，执法扰民现象严重；另一方面，相关部门之间职权交叉重复，行政执法力量分散，行政执法效率低下，难以形成有效的经常性管理。同时，由于多年来行政机关的权力与利益没有完全脱钩，有的行政机关把执法权当成为本机关谋取利益的手段，有利的事情争着管，无利的事情都不管，不仅造成重复处罚，也滋生了，甚至滋生腐败。

有关专家指出，在我国城市管理领域中，绝大多数管理部门的传统模式是“一条龙”管理，从立规矩到执行，从管理、审批到监督、处罚，都由一个部门决定。部门自己给自己设定权力，又自己去行使权力，缺乏有效的监督机制，行政执法中存在很大的随意性。这样的结果往往是自己违法审批、自己又去监督查处，无法从制度上解决滥用权力、权钱交易等腐败问题。

为了调整执法格局，减少执法扰民，提高执法效率，1997年，一项名为“相对集中行政处罚权”的试点工作开始实施。截至2006年底，除经国家批准的23个省、自治区的79个大中城市和3个直辖市开展相对集中行政处罚权工作外，一些省、自治区政府根据国务院授权，又批准了200多个地方开展此项工作。据专家初步估算，城管综合执法队伍如今已发展到几十万人。

国务院法制办公室主任曹康泰表示，实行相对集中行政处罚权制度，由一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，是改变目前行政执法队伍膨胀、职责交叉、效率低下以及推诿扯皮的一个重要途径，是对现行行政管理体制的重大改革。

据杭州市城市管理行政执法局党委书记、局长赵荣福介绍，与全国其他试点单位一样，该局自2001年9月9日成立以来，依法承担了“市容环卫、城市规划、城市绿化、市政公用、环境保护、工商管理和公安交通”等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。据了解，各试点城市通过开展相对集中行政处罚权工作，合并了被老百姓称为“大盖帽”的行政执法队伍，原有执法队伍被撤销或者相应精简。经过改革，多数地方执法人员总数比原有人员减少了20％至30％。

在管理体制上，根据《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，试点单位实行了审批与管理，监督与执法的分离，行政执法局只有处罚权没有审批权。据悉，杭州市城市管理办公室行使了监督权，从而形成了“两条龙舟”竞赛的城管新格局。

“权力过于集中，失去了制约，容易产生惰性，有了监督，在机制上促进我们积极作为，依法办事。”赵荣福告诉记者，5年多来，该局查处各类违法案件70多万起，有被诉讼的案件，但无一败绩，基本实现了行政执法的规范化，推进了城市管理的高效能。

实施相对集中行政处罚权有利于克服多头执法、委托执法等执法方式的缺陷，在城市管理领域容易形成合力，使得执法更加主动和高效，同时为管理与处罚、监督与执法的适当分离，纠正行政管理部门“既当运动员又当裁判员”的角色错位，改变以往“乱作为、不作为”以及“执法惰性”提供了一条新的路径。

城管综合执法的困惑

“七八顶大盖帽”变成“一顶”，综合执法改革取得了阶段性的成果，执法扰民的确少了。然而，集中执法也集中了矛盾。直接面对群众的城管综合执法，由于改革尚处于试点阶段，队伍素质、法律法规、职能划分还不能尽如人意，出现了不和谐的杂音，“暴力执法”，“暴力抗法”事件屡屡发生。

城管执法人员粗暴对待群众的事件，近些年来屡屡见诸全国各大媒体。诸如：石家庄一辆城管执法车将一名孕妇拖了100米左右，导致孕妇不省人事；山东省高青县城管执法队员将多人严重打伤；江西省宜春市城管队员撞倒一名老大娘，还阻止目击者打110和120，然后把老大娘送到医院木椅上便一走了之……

与此同时，城管遭遇暴力抗法而受到伤害的事件，也是此起彼伏。

2006年8月11日，北京市海淀区城市管理监察大队海淀分队副队长李志强在执法过程中被抗法者崔英杰刺伤身亡。

2004年4月1日下午，杭州市江干区城管执法局采荷中队队员在执法过程中，蛮横的摊主竟将整锅热油都泼在了城管队员傅志敏的脸上。据医院诊断，傅志敏为2%深二度烧伤。暴力抗法者俞水明被判有期徒刑两年。

……

不少专家表示，城管与小贩之间矛盾的激化出于“利益自保”。小贩以小摊谋生，城管则靠管理小贩“吃饭”。在现行的管理模式下，“城管绩效”直接影响到城管的“饭碗”能否端稳。因此，面对生存，无论是管理者还是被管理者都难免产生过激的情绪。毋庸讳言，在城管综合执法尚处在试点阶段，改革的不深入和体制遗留的弊病，使得“综合执法”这个新生事物面临了诸多窘境。

――目标的困惑：为保“脸皮”丢弃“肚皮”。

城市要“脸皮”，小贩为“肚皮”，这对“剪不断理还乱”的矛盾，注定在城市建设和发展中将长期存在。赵荣福谈到，如何处理“脸皮”和“肚皮”是城管的理念问题。目前，一些城市确实走了歪路，为了城市形象甚至不择手段。据悉，在某些大城市，采取了严管方式，向小贩大打出手。有些城市还推出了“三快令”――上手要快、动手要快、逃得要快。特别是在中西部欠发达地区，城管大都“看菜吃饭”，依靠罚款来“创收”。

目标是行动的向导。从各试点单位的情况来看，一些地区的综合执法依然未能跳出先前“人治”和“拳头”的执法惯性，抛弃了执法的“综合性”思维，只顾“脸皮”不顾“肚皮”，带来的则是冲突的升级和矛盾的激化。

――职责的困惑：权限模糊，规范不足。

“没人管就找城管”，城市综合执法队在实践中俨然成为了城市的“打杂队”。在一些地区，连计划生育、发老鼠药这些工作都让城管执法人员去干。而另一方面，我们也发现，“只要市民有意见的，市长担心的，城管就可以管”。这极有可能带来的是城管管辖范围的扩张。责任加重的同时，也增加了权力。一些专家表示，城市发展中出现了新的问题，城管职责范围就有可能扩大一次。

城市管理研究专家、中国政法大学副校长马怀德指出，1997年北京市宣武区城管监察大队成立时，只有5项职能，但到了2006年，北京城管部门5000多人负责14大类、308项的管理业务。这些业务分属交通、工商、园林、卫生等许多部门分管的行政工作，城管权力的范围、边界异常庞杂、含糊。

权限不清直接带来了执法的不规范，执法的正当性遭受了各方的质疑。

而另一方面，“两权”分离之后，在具体的执行过程中，一些地区出现了审批部门与执法部门相互推诿的问题。

有城管队员表示：“城市中一些街道生活垃圾，我们发现了就要对乱倒垃圾者进行处罚，而市容环卫部门是否在这里规划了垃圾中转站，我们无从得知，只能靠经常性的检查来杜绝此类现象，耗费了大量的人力。”

――执法的困惑：于法无据，孤军奋战。

没有专门法规是困扰城管执法的最大问题。据悉，目前城管执法涉及相关的法律、法规、规章数十种，杭州市清理出了80多部。执法依据多、内容杂、操作难，“借法执法”成为了城管依法办事的唯一途径。不少人士表示，要依法行政，管好一个城市，连法律都没有，怎么管好呢？

赵荣福坦言，相关的法规面太宽，层很薄，操作性不强。太原市城管执法局的同志也指出，表面上看相关的法律和规章不少，但是原来制定的各项法律都是为解决某一个问题而制定的，相互之间在立法之初就没有彼此呼应，导致实际执法过程出现法律漏洞或者法律矛盾。另外，不少法律法规只作了原则性规定，“弹性”太大，在实践中无法操作。

一位基层城管干部坦言，由于没有一部城管法，使得城管部门在开展执法工作中无法可依，底气不足，还容易惹上官司。

记者在采访中发现，城管执法中，各部门之间的配合不力，各自为政，甚至在有的地方还存在冷眼旁观、互不买账的内耗。

此外，普通民众往往比较同情小贩，对城管则多少带有情绪上的排斥。

城管执法缺乏相应的依托和配合，未能实现“合力效应”，而是孤军奋战，执法的艰巨性由此可想而知。

在种种不利因素的作用下，有的试点单位成效甚微，甚至陷入了停顿，而更多的则是迎难而上，积极应对，走出了一条条极具特色的城管新路径。

和谐城管的路径探索

“解铃还须系铃人”。改革中出现的问题要靠改革来解决。“和谐城管，谋求多赢”无疑是当下城管部门的共同目标。在现实中，如何实现这一目标，是摆在城管工作者面前的一个重要课题。

“城管要管好，必须要立法”，这已经成为社会各界人士的共识。城市管理涉及千家万户的切身利益、生活秩序和安全。不少人大代表纷纷建言，希望通过立法规范城管执法队伍。城管能做什么，不能做什么，用什么形式执法，必须要规范。立法所要解决的问题是要开出一份综合执法的权力清单，从源头上确立行政主体的法律地位，规范和保障城管的执法行为。

在深化体制方面，不少专家指出，关键的因素在于“划分清楚综合执法与其他政府部门之间的权力边界”，特别是在城管管理的“结合部”，该由谁管必须明确。近些年来，杭州市城管局梳理、解决了60多个城市管理边界盲区的划分，界定管理职责，明确了管理要求。

在实际城管执法过程中，与其他部门积极配合，整合资源，形成执法合力，是各试点单位探索的又一路径。

一方面，从执法力量配置和专业性而言，借助一些部门的专业性知识和经验，有利于整合资源，提高执法效率。据了解，2006年，杭州市城管局与工商部门联手开展户外广告的大规模整治活动；与市环保局联合发出了禁噪公告；与城管办开展创建“规范化养犬社区”活动。在技术合作上，城管局的人行道违章停车管理系统与交警支队的现有数据库系统进行互联，实施车辆信息资料共享、相关数据的自动交换等功能，进一步提高了人行道违法查处的效率。

另一方面，从行政活动的不同阶段来分析，行政许可、行政规划以及行政审批等活动，先于行政执法，两者互动而非孤立。有学者指出，相关职能部门的行政行为是城管机关行政行为的先期行为，可以预示城管机关的行政行为的手段和目标。而城管机关在行使处罚等职能时可以对先期的行政行为进行评价，及时发现相关行政职能部门先期行为的不足之处，反馈给相关职能部门，起到辅助决策的作用。

据悉，杭州市通过市、区两级联动，规划、建设、管理、执法及相关部门密切配合、协同作战，初步形成了城市政府统一领导、城区政府具体实施、各级部门齐抓共管、社会各界和市民群众积极参与的城市管理体系。

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【论文摘要】城管执法是一项复杂的社会系统工程，解决城市 发展 中的新问题往往都找不到现成答案，需要我们不断改革创新，探索前进，需要各部门与社会公众的共同参与。本文对我国管理流商存在的现实困境与对应措施进行了分析。

我国现行的城市管理综合执法模式，起源于1996年10月1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》关于相对集中行政处罚权的规定但不管是城市管理行政执法局还是其前身是城市管理监察大队，面临的最多的执法困境，还是来自与流动商贩之间的博弈。从2006年的“北京城管队长被杀案”到最近的的“女商贩咬伤城管队员事件”，城管执法与流商之间的暴力冲突一直没有停息．在“全国城管执法队伍形象建设年”的2008年，城管执法仍然面临着严重的现实困境。

一、城管执法管理流商的现实困境

一方面，城管执法因多是针对流动商贩的无证经营行为，执法手段以没收处罚为主，这直接损害了流动商贩赖以养家糊的能力。因而他们抗法甚至是暴力抗法；另一方面，城管执法部门面对流动商贩的抗法甚至暴力抗法，人身安全面临着威胁，有时又不得不野蛮执法。这就造成了城管执法领域的恶性循环：执法力量在不断强化，配备的执法工具越来越强大，执法力度在不断加大，但仍然问题成堆，执法成效不够明显。部分执法人员的个人素质不高，执法不文明的现象时有发生，处罚方式随意性强，执法方式简单粗暴．例如河南商丘城管执法队员当街摔烂瓜农西瓜的现象，容易造成了商贩对于城管执法人员的仇恨心理和畏惧心理。Www.133229.cOm同时，流动商贩的利益得不到合理满足，生存权得不列保障，社会公众出于同情弱者的心理，也对城管执法部门，尤其是部分执法人员的粗暴执法严重不满。

二、分析解读我国城管执法陷入执法困境的原因

(一)城市管理理念落后，缺乏人性化考虑

城管执法中暴露出来的许多问题。其实质反映了社会处于转型期的大背景下，传统管理理念与多元化社会中日益复杂的社会需求之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，在管理理念上重视执法效率，在管理制度上简单机械，缺乏人性化考虑，忽视被管理者的需要。这点在城市管理理念中对于流动商贩的定位中显得尤为突出，仅强调流动商贩对于城市秩序的破坏，忽视他们的生存权就业权。流动商贩往往属于城市中的弱势群体，文化水平相对较低，多数缺乏一技之长。缺乏一定的资金改善经营条件，从事流动经营属于迫于生存压力的无奈之举。而在国外，人性化理念是国外在城市管理中可以被称为普世原则，政府需要充分考虑流动商贩的生存需要，重在疏导，力求在保障流动商贩就业权益、民众方便和城市秩序之间实现多赢。例如韩国政府出台的一系列针对流动商贩管理的措施，将市区划分为三类：第一类是“绝对禁止区域”，指摆摊造成通行不便，严重影响市容的地区。第二类是“相对禁止区域”，指妨碍城市美观等危害程度较小的地区，在这里对摊位的规模、摆摊的时间和经营范围有一定的限制，对申请在此摆摊要严加管理。第三类是“诱导区域”，一般包括和住宅区分离的城市中心外围的空地、车辆通行很少的河溪两侧道路、经过长时间形成的传统市场内的道路。流动商贩缴纳极低的费用之后就可以在“相对禁止区域”申请到一个对营业时间和经营范围有明确限制的摊位，或者在“诱导区域”摆摊设点，商贩在这类区域内只要经营范围不违法不妨碍市民方便即为合法。区域和时间划分清楚不仅有利于执法部门区别对待，也有利于摆摊设点者的自觉遵守。这样划分城市区域，不仅满足流动商贩的生存需要，方便了群众，还有利于将原本散乱的流动商贩集中到固定的区域内统一管理。在美国，也有类似的制度，但是相较韩国更加宽松。例如对于偶尔才摆摊而未申请合法摊位的非法摊贩，只要民众不投诉，执法人员一般情况下不会主动取缔，真正实现了管理的人性化。[

（二)城管执法人员良莠不齐，执法粗暴

城管执法人员不文明执法是城管执法陷入困境的直接的原因。在我国，城市管理行政执法局是2002年之后才刚刚建立起来的．它集原来分属于环保、环卫、规划、工商等职能部门的行政处罚权全部或部分于一身，成员来源复杂多样，个人素质良莠不齐，加之在处罚流动商贩的时候容易遭遇抵抗等客观因素，致使不文明的执法现象在城管执法惩罚流动商贩领域表现得尤其突出。其主要表现就是执法主体在执法过程中作风粗暴、滥用职权随意罚款。许多城管执法人员在对违法行为进行纠正、制止时，往往采取过激行为，导致城管执法人员与流动商贩之间的矛盾升级，单纯的处罚行为演变为双方的暴力对抗。在o7年发生在北京的“城管协管员围殴摊主暴打警察”事件，甚至出现了有部分城管执法人员依靠行政执法权作恶一方，成为新的社会不安定因素。城管队伍素质不高、管理不规范的闻题十分突出。而在美国，在各类执法人员中，只有警察才有权给无证经营的流动商贩开具罚单，如果执法人员滋扰小商贩的合法经营行为，一经举报立刻遭到严惩。而在韩国，巡查人员一般不没收违规摊主的东西，但特别管制时例外。执法人员态度非常温和，忠实履行法规，很少出现与摊主的暴力冲突。如果摊主违规是初次，可能要根据“非法占用道路获取利益行为”罚款4．5万韩元(1元人民币约合120韩元)。一些摊主的物品被没收后，觉得价值高于这个数，也会交钱领回自己的东西。

(三) 法律 依据不足．城管职能各地不一

城市行政管理局最初是一个临时性的机构，缺乏合法地位，后来也是为解决地方财政而成立，同样缺乏合法地位。《中华人民共和国行政处罚法》虽然规定了有关授权地方政府整合行政处罚权的内容但缺乏与之配套的相关法规，全国城管执法局的职权范围没有一个统一明确的界定，其设立和职权范围基本上是由上级政府决定．这就导致了城管执法权力范围的无限制。例如，成都市自2003年以来就包括了市容市政、规划、工商、食品卫生等类近120项的行政处罚权：北京市目前已包括13大类近300项的行政处罚权。然而它们都没对这些权力行使时的执法方式和执法程序用法律法规的形式加以明确．很显然这与我国缺乏一部完整统一的行政执法程序法律有关。而在香港，对于流动商贩的管理制度类似与韩国，香港食环署陆续出台《公众卫生及市政条例》、《小贩规例》、《食物业规例》等法规，作为管理流动商贩依据。食环署下设小贩事务队(包括总部特遣队和分区事务队)进行执法，类似于国内的的城管队。

（四)流动商贩缺乏自我管理和自我约束

我国的流动商贩都是小本经营，自发性极强，经常违章占道，破坏城市卫生和城市正常秩序，因此他们也成为城管执法重点“照顾”的对象。即使面对执法人员的不文明执法行为甚至是非法侵犯行为时也没有可以表达利益的渠道。而在韩国，政府鼓励流动商贩摊主们成立了“全国摊店业主联合会”．联合会拥有自己的网站．争取商贩的合法地位。帮助加入的摊主维护自身权利，同时加强内部管理，主动举报非法经营或是不按规定设摊的商贩．协助政府维护城市秩序。

三、因应城管执法现实困境的对策

（一）借鉴优秀管理制度。完善城市区域规划

城市的起源于商贸。最初的城市是依托于“市”，也就是集市而产生的，最初的城市管理应当是对于城市内集市的管理。历代的流动商贩对于城市的 发展 都有重要作用。有很多老字号就是靠走街串巷逐渐打拼起来的，例如著名的“小绍兴”就是挑扁担卖馄饨出身，“张小泉”是磨剪刀出身。上海的“城隍庙”、南京的“夫子庙”也是靠摊贩积累起来的名气和人气，反而成为城市文化不可缺少的一部分，最终成为一道靓丽的城市文化名片。因此，从这个角度来说，为流动商贩规划专门区域，不但有利于解决这部分人群的就业问题，缓和城管执法与流动商贩之间的矛盾更有利于整个社会的安定和城市文化的培养。

在具体举措上可以借鉴韩、美等国的经验，划分城市区域，根据城市各区域的用途．以方便民众生活为原则，放宽对流动商贩摆摊的限制条件，划出不利于 交通 或者有重要象征意义不适于摆摊的“绝对禁止区域”、划出限制经营范围和经营时间的“限制经营范围区域”以及鼓励流动商贩进驻方便民众生活的“引导区域”，让商贩在许可范围内合法经营。

同时。城管执法职能也相应转变，针对于流动商贩的管理由原来的单纯“打击、罚没”转变为“监督为主，打击为辅”，变“堵”为“疏”，疏堵结合，促进流动商贩主动办理相关证照，合法经营，自觉维护城市秩序，将流动商贩纳入到有序的管理轨道，从根源上减少产生冲突，实现文明执法，提高管理效能。

(二)建立和完善城管执法 法律 体系，规范城管职能

目前，城管部门相对集中行使的职权主要是行政处罚权，其法律依姑是1996年《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定：“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关使。”1997年，北京市宣武区经国务院批准率先成为城市管理相对集中行政处罚权的改革试点区。2000年，《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（第63号文件)指出：“实行相对集行政处罚权制度，对于建立‘精简、统一、效能’的行政管理体制都有意义。”并且要求集中行使行政处罚权的部门应为本级政府的行政机关，不足某一政府部门的内设机构或下设机构。2002年，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》使得试点改革发展成为全国通行的制度。

这些文件和规定都成为城管执法行政处罚权的法律依据，但是从全国范围来看城管执法部门法律地位不明确、各地执法职能范围不一致和在执法过程中缺乏执法具体标准仍是急待解决的现状。我国城管立法的当务之急，是尽快制定出一部统一的有关城市管理综合执法的法律．使城管执法部门的权威性能够得整个社会的认同。同时明确城管执法的职能范围．加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，使城管执法人员在执法过程中有具体的处罚标准压缩自由裁量权弹性避免出现随意收费、任意罚款、滥用职权的“城管现象”．不断提高依法行政和严格执法的质量和水平。

(三)推动成立相关民间组织，促进商贩自我管理

在城市管理中．可以适度吸纳民间因素参与城市秩序的维护，由政府推动成立小商贩自我管理组织，内部提高对流动商贩的技术 教育 。帮助商贩掌握一定的职业技能，对外可以协助政府管理小商贩，调动商贩自身自我管理、自我监督。同时也可以节省行政资源在管理流动商贩上的支出，提高行政效率。

四、结语

城管执法是一项复杂的社会系统工程，解决城市发展中的新问题往往都找不到现成答案’需要我们不断改革创新，探索前进，需要各部门与社会公众的共同参与。单它不仅与城管执法工作本身有关，还与一个国家的利益表达机制、就业以及社会保障等制度密切相关，后者的完善可以为城管执法创造一个良好的环境。面对 现代 城市出现的各种问题，我们不可能毕其功于一役”，将所有的城市问题在短时间内完全解决。有些问题具有阶段性，随着时间的推移就能够得到有效解决有些问题需要在改革发展中不断探索，不断借鉴优秀成果，完善相关制度措施，我们才能使城管执法走出现实困境，找到一条符合我国国情的城管执法之路。

【 参考 文献 】

[1]《我国城管执法的现实困境与对策》张玉磊；山东行政学院山东省 经济 管理干部学院学报．2007年03期．

[2]《城管执法的问题与挑战一北京市城市管理综合行政执法调研报告》马怀德王柱国；河南省政法管理干部学院学报，2007年o6期．

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1 案例指导制度运用的背景

如何保证卫生执法的公正、公平，一直是卫生监督工作者们热议的话题，也做出了很多不懈的努力，如推出的错案追究制、案件自由裁量标准等。但是，在执法实践过程中。还是时常能看到相类似的案件情节，出现不同的裁判结果的情况，严重影响了卫生法制的统一性和执法的权威性。甚至导致了广大群众对卫生执法的不理解和不信任。目前主要存在以下3个方面的问题：

1.1 法律法规自身的缺陷

立法永远是一个“逼近完美而无法达到完美”的过程。我国是典型的制定法国家，也不可避免地出现制定法的缺陷：一般规则对个别案件之局限；有限规则对无限客体之局限；模糊规则对确定事项之局限；稳定规则对发展事物之局限；刻板规则对丰富内涵之局限。这使得我国的有些卫生法律法规由于关键术语没有准确的定义，产生了相同或相似情况下的案件的不同处理结果。同时，法律法规又无法完全对具体的违法情节和罚则细化对应的条文，必然需要赋予执法者一定的自由裁量权的空间。而由于没有比较明确的裁量标准规定，卫生执法人员在实施从轻、减轻、不予处罚的过程中，就存在比较大的随意性。

1.2 执法人员素质水平的差异

自由裁量权的存在使得卫生行政执法的裁断更多的是依靠卫生监督员自己的判断和良知而做出。但目前全国地区之间、机构之间卫生监督员执法水平、个人素质存在显著差别，例如东部市级机构本科及以上学历人员比例(54.1％)明显高于西部市级机构(29.4％)，中部地区县级机构大专以下人员比例(55.4％)则大大超过省级机构(7.1％)；而且不同地区不同环境的影响都将决定处罚结果的不同。因此，这种少客观因素、多主观因素，少集体因素、多个人因素的执法方式决定了相同或类似案件在不同执法人员必然会存在不同结果的可能性。

1.3 行政干预因素过大

卫生监督作为一项卫生行政执法工作，不可避免地会处于行政命令的控制和影响下进行。当过于强调卫生执法为经济服务时，就会出现出于地方政府保护主义而干预处罚，无故减轻甚至取消对违法单位的处罚。

2　案例指导制度的意义

一个成功的案件是卫生监督员智慧的结晶，这种智慧应该得以延续和延展，使它能够发挥最大效应，而不是局限于目前的一案一罚。借鉴司法机关推行判例制度的经验，尝试在卫生行政执法领域建立案例指导制度，就是一种作为成文法的补充，对保证卫生监督机构的执法公正、公平有着积极的意义。

2.1 弥补成文法不足，规范处罚的自由裁量权

由于指导性案例是法律条文的具体表现，是对个案所作的指导。具有明显的针对性，效力更为明显。在法律条文的框架下。使用指导性案件进行裁判约束，可以使相同或相似案件能最大限度地适用同样规则。同样，由于指导性案件的约束作用，也可限制由于地方保护主义和行政命令千预而导致的行政自由裁量权的随意滥用。同时，实行案例指导制度有助于在卫生监督员中形成对于一些疑难、新类型案件的普遍共识，促使卫生监督员对这类案件作出类似裁判。

2.2 提高办案质量，保障执法的公正性

同案得到相同的处罚，有助于维护卫生执法的统一性和权威性，增强广大群众对执法工作的理解和信任，进而提高公众的认可度。而实行案例指导制度有利于促使每个卫生监督员通过加强对成功先例的学习，引导每个办案人员按照指导性案例正确的法律适用和裁量标准，将待办案件的具体情况与指导性案例相结合，充分认识案件的事实和证据，从而提高办案质量。同样，有选择地对部分指导性案例的公布，使得人们能对违反某一法律规则的结果产生合理预期，有利于促使管理相对人自觉遵法守法，达到教育服务功能，也有利于社会对卫生执法工作的监督，最大限度地保障执法的公正性。

3 案例指导制度的基本内容

案例指导制度是指有关机关选取具有一定典型意义的案件进行公开，以此作为后续同类案件裁判的依据。但要认识到，我国国体决定了由立法机关颁布的制定法是正式的法律渊源，案例并非正式的法律渊源，对外不具有强制遵守的法律效力。它应该是目前具体的卫生法律法规的补充，本质上是一种法律适用活动和制度，主要起着对内统一法律适用标准、阐明法律准确含义方面的积极作用，其内容主要包括指导性案例本身和发挥案件指导作用的运行机制两个方面。

3.1 案例指导制度的具体载体――各类经典案例

案例作为整个制度运行的载体，是整个制度的核心。这些案例类型主要包括：①一些疑难复杂案例，可以起到准确裁量、有突出借鉴意义；②新形势下由新情况产生的案件，可以对未来相似情况的产生和相关法律法规发展有着明显积极意义；③在某一专业内有频繁发生可能性的案件，可以对后续案件的法律适用具有普遍指导意义；④具有地区特点和影响的案件，可以体现对维护社会公正、惩处违法有着现实意义。

在案例内容上，不仅仅包括对案情的简要描述，更要对其中蕴含的法律问题进行论述。如针对案件的争议问题进行阐述，结合相关法律或法理明确某类案件的法律适用；提炼出带有规律性的工作机制和方法，以工作规则的形式指导办案。同时要将案例作为法律法规条款的解释和具体工作规则、方法的规范。

3.2 案例指导制度的发挥保障――各项运行机制

案例能发挥指导作用，需要各项有效运行机制的支持。

3.2.1 指导性案例实施约束力的赋予 案例指导制度得以运行的关键在于要赋予案例实际的效力，目前许多地方和机构都已经意识并发挥成功案例的作用，常以汇编的形式在机构内部。但这些案例对具体办案人员仅仅起着参考作用，与卫生监督员长期养成的办案习惯相比，实际作用不是很大。因此，应该赋予指导性案例的事实拘束力，要求后期相同或相似案件的裁决在法律条文框架下，在法律适用和裁量标准上必须受到相关的指导性案例的约束，以期规范卫生执法人员的自由裁量权，保证案件裁决结果的相对公正性。

但指导性案例的参照适用是以待判案件与作为“源”案例的指导性案例之间具有相同点为前提的。不同人在价值观等方面的不同，对案件的看法肯定会出现不同，或是认为两个案件之间的不同点更为重要。这就需要一方面通过机构内部管理来体现指导案件的拘束力，要通过充分对先例的讨论解释，使得先例作为卫生监督机构对于一类案件的整体价值判断，避免卫生监督员用不同裁决表现不同意见；另一方面当确实因为社会发展及社会条件变化，固守先前指导性案例必将带来不正义结果时，应当允许背离原有的指导性案例作为判决，但应当制定相关制度规范这种背离现象，建议参照德国的“背离报告制度”，对于有正当理由背离指导性案例时必须向上一级卫生监督机构报告。

3.2.2 指导性案例制作的规范程序 首先对指导性案例的创建主体应当进行严格的限制。我国幅员辽阔，各地风俗习惯、民众心理、经济发展水平不同等原因会造成指导性案例有强烈的地域性，如此一来，更有可能造成全国范围内法制的不统一，有违设立案例指导制度的初衷。因此，可以参考目前三级立法并存的立法模式，由部级、省级(省、自治区、直辖市)、较大市级的卫生监督机构负责制定具体案例。