民办学校资金监管办法范文

导语：如何才能写好一篇民办学校资金监管办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、民办学校产权现状分析

(一)民办学校的产权具有多样性。民办学校的产权可分为清理产权和事实产权两大类。清理产权都由学校的投资方直接投资举办学校的财产。详细地讲,清理产权应包括:个人及企业的资金投入,学生家长的赞助费、资助费,社会各界的捐赠,国家直接和间接的投入(如无偿或优惠划拨给学校的建设用地)。事实产权是由举办者的滚动逐渐积累而形成的财产。我们统称法人财产,在学校存读期间,学校依法享有法人财产权,任何组织和个人不得截留、挪用或侵占,学校的财产所有权归法人,属法人财产,学校的校长、教师、学生拥有对学校财产的管理权、使用权和部分处置权。

学校的原始资产来源于投资主体财产投入,包括投资者的出资与国家给予的直接的经费支持或土地、房产支持。学校的积累资产则来源复杂,既包括学费收入、社会捐赠、校办产业收入等直接取得,也包括由于国家给予政策优惠(如减免税收、划拨土地带来的收益)等间接取得。

对于以上各种来源的学校资产,不论其原始属性如何,一旦财产投入学校,便成为学校资产,由学校法人支配(民办学校按《民办非企业单位登记管理条例》的规定到民政部门办理登记,领取法人登记证书后即成为我国《民法通则》上所规定的法人)。同时,根据“谁投资谁拥有产权”的原则,出资者(包括原始投资和后继投资)拥有学校的产权。因此,投资者投入学校的“资产”是其“产权”形成的基础,并且此种“产权”仅仅是单个投资者对其学校作为法人整体所享有的部分所有权。投资者既不能实际地占有学校的某部分资产,也不能任意地支配学校的某部分资产。

明晰民办学校产权,包括主体拥有的所有权、使用权、收益权、处置权的明朗化和量化。产权明晰的关键在于产权的界定,明晰了产权归属,也就明确了与产权相关的所有权和经营权、使用权、受益权和处置权等产权归属;还有名校办民校所带来的无形资产如何界定,教育集团、股份制办学多按企业模式运作,学校无独立财产,这类学校的产权如何界定等。如果这些问题都明晰了,将有利于明确产权,完善产权管理,调动举办者和办学者的积极性。

(二)产权不清一直是民办学校举办者面对的一个重要问题。按现有规定,民办学校的产权,在办学时归办学者所有,但不得分配、转让担保或抵押;学校停止办学时,清算后的剩余财产虽可返还或折价返还举办者,但其值最多只能相当于举办者最初的投入值,其余由审批机关统筹安排,用以发展社会力量办学事业。也就是说,办学者的投入,只是在教育机构被解散后才能返还,非但与学校运营过程中所获得的滚动积累无缘,还得承担货币贬值所带来的损失。由此带来的问题是:1、民办学校没有可以抵押的物资,因而贷款困难;2、闲散资金更多地流向其他可以获得高额利益的地方,人们对投资于教育信心不足;3、一些办学者为规避投资风险,想方设法在短期内收回成本,使民办学校成为“学店”之嫌;4、少数民办学校的举办者钻法律空子,使办学资金不流入学校账户,引起社会的不满。

二、产权归属的敏感问题

(一)“滚动发展”的民办学校产权归属。“滚动发展”的民办学校产权归谁,这一直是产权归属的一个热点问题。“滚动发展”是没有投资主体直接投入,而是通过收取赞助费、捐赠、学杂费、培养费补差和校办企业积累投入办学,像这类学校的产权应是学校集体所有制;另一种情况是学校举办者个人不投资,而是通过向银行借贷垫资办学,然后用收取的学费、培养费或校办企业收入偿还贷款,这同样属于“滚动发展”,垫资与投资有质的区别,所承担风险也不同,因此举办者不享有产权,学校的产权是以校长为首集体所有的。集体所有制的民办高校应建立教育工会,通过教育工会制定章程,规定办学收益及学校产权的分配方案,尽管产权的主要部分属于全体教职工所有,但还有部分应归政府所有。

(二)政府对民办学校资产流向监管的合理性。如果我们承认教育是一个产业,那么民办学校创业资金的运作需要通过融资手段,因此投资者不可能以个人形式出现,投资主体也并非投资者个体,而是投资者以私营企业为主体实施投资。民办学校属非企业性质单位,不具备经济担保和偿还债务的能力,将民办学校作为投资者的直接投入对象是不科学的,也是不现实的。办民办学校与办其他事业不同,学校需要稳定,而投资者又需要减少风险,解决这一矛盾的理想方案应是:投资者为办学的投资仅作学校存续期间划拨使用,其产权归属投资者所有,学校以其办学收益回报投资者以作补偿。

这里有一个重要前提,即政府对民办学校资产流向的监管。这是政府监管民办学校最重要的方法,其核心不是学校的经费如何使用,而是学校的产权是否明晰,收支是否清楚,以防学校不正当盈利,以保持学校稳定。

三、对民办学校产权问题的立法建议

针对我国目前对民办学校产权界定的情况,笔者提出如下立法建议:

(一)对民办学校的营利性与非营利性进行明确的立法区分。虽然《中华人民共和国教育法》中规定:“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”,但在实践中,部分民办学校的营利性已经非常明显,而且国家并无有效的制约措施。《中华人民共和国民办教育促进法》中确立了合理回报制度,实际上也是现实的反映。而《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》中关于要求民办学校在章程中确立是否要求合理回报以及在税务等方面区别对待是否设立合理回报的学校,实质上已经是区分营利性与非营利性民办学校的立法雏形。笔者认为,从我国民办教育的现实与发展出发,修改上述法律规定,确立营利性与非营利性民办学校分别管理的体制,更有利于民办学校的规范发展。

(二)按“谁投资谁所有”的原则明确规定民办学校的产权归属,但同时按是否营利确定不同权利限制。“谁投资谁所有”是产权制度的基本原则,任何违背该原则的规定都将带来法律体系的混乱。因此,必须明确规定学校的出资人为民办学校的产权人,按出资金额或追加出资金额占全部出资的比例享有民办学校的产权,并按其产权份额享有对民办学校占有、使用、收益和处分的权利。

那么,这是否意味着在民办学校产权立法上采用与公司法相同的规定呢?笔者认为,虽然民办教育立法与公司法具有统一的产权法律理论,但是由于前者既要达到促进民办教育发展的目的,又要规范严重趋利行为的出现和保持民办教育的稳定性,故民办学校的产权与公司股权仍可能有着先天的区别。解决这一问题的最佳立法选择就是对民办学校的产权人按照营利与否进行法律上的权利限制,以达到规范与区别发展的作用。这种限制主要应体现在对产权中“收益”与“处分”权能的立法设计。对非营利性民办学校,显然其产权人不得享有“收益”权能,而对于“处分”权能,如继承、分割、转让等,也必须以原始出资为限,即出资人不得获取任何收益。但对于营利性学校,显然不应当从限制收益与处分所得的角度加以限制,而应当从监管的角度予以规定。

(三)对营利性民办学校产权人“收益”权能的立法限制建议

1、从鼓励积累与扩张的角度确定合理回报制度。对民办学校举办人所占产权的合理回报不作最高限额,合理回报的具体比例及分配办法由举办人在民办学校的章程中予以规定,并赋予政府部门严格的监管职权。但是,应当对将不领取或少领取合理回报,而将剩余的办学节余投入学校发展的行为予以立法鼓励,给予税收等优惠,或者转为举办者的再投入。

2、从保持学校稳定性的角度确定剩余财产分配制度。应当规定民办学校在申报成立时确立举办期限,并予以公示。严格民办学校依法提取“三金”(发展基金、公益金、风险保证金),并对“三金”的使用予以监管。

民办学校在举办期限届满后终止的,由产权人组织进行清算,在优先支付应退学杂费、清算费用、拖欠工资、社会保险费用,清偿对外债务后,由产权人按章程规定自行分配剩余财产。如期限届满决定续办的,应当提前两年提出申请并办理举办期限延长手续。之所以提出“两年”的建议,是考虑到留给学生及家长适当的安置时间。

民办学校在举办期限届满之前因非正常原因终止的,由审批机关组织进行清算,在优先支付应退学杂费、清算费用、拖欠工资、社会保险费用,清偿对外债务,剩余财产扣除学生安置费用后,由审批机关作为教育基金。如剩余财产不足以安置学生的,由审批机关在教育基金中支付。

(四)对营利性民办学校产权人“处分”权能的立法限制建议。应当立法禁止民办学校产权的抵押及设定其他物权的行为,以防止民办学校产权的非正常更换,从而破坏稳定性。

限制民办学校的产权转让与赠与,这可以从几方面予以规定:1、规定一定年限之后方可转让或赠与,如在民办学校举办三年之后或举办年限的一半以上;2、转让或赠与时应由中介机构进行财产清查、审计,并经审批机关批准;未经批准的,不得转让或赠与。

对民办学校产权的继承、分割(如举办者离婚)、司法查封拍卖的处理作出具体规定。

(作者单位:郑州工业贸易学校)

主要参考文献:

[1]浙江星韵律师事务所网站.民办学校的产权界定与纠纷处理.

[2]中国民办高校网.论民办学校产权归属与管理.

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改革开放30多年来，党和国家对民办教育发展予以高度重视，颁布了一系列政策法规，旨在规范和推进民办教育的健康发展。教育部也牵头研究制定进一步促进民办教育发展的政策措施，地方各级政府也都纷纷出台了相关措施。与此同时，国家也启动了“改善民办教育发展环境，深化办学体制改革试点”工作，民办教育迎来了新的契机，并获得了快速发展。民办教育体系初步形成，逐步覆盖了从基础教育到高等教育、从非学历教育到学历教育、从普通教育到职业教育的广阔领域。民办学校的办学条件不断改善，教育质量和办学水平不断提高，为国家节省了财政资金，促进了高等教育的普及，扩大了就业渠道，培养了大批社会需要的实用型人才。

尽管如此，由于民办教育发展的制度设计还不够完善，存在着诸如法人属性、产权归属、学校分类和权利、师生权益、会计制度、盈利回报、优惠政策、市场监管、政府服务等难点问题，迫切需要寻求解决办法。

推进民办教育健康有序发展，需要政府、学校和社会通力合作。

首先，政府要依法管理和监督，全面发挥民办教育行政管理的各项职能。教育主管部门要设立专门机构，负责民办教育发展的统筹、规划和管理工作，将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。政府要大力鼓励并扶持与奖励民办教育，制定和完善支持民办教育发展的财政、税收、金融、收费、土地等政策；建立健全民办教育综合管理与服务体系，加快解决影响民办教育健康发展的法人性质、产权属性、教师权益、会计制度、社会监管等重点和难点问题；完善民办学校教师参加社会保险的办法，探索民办学校教师职业年金制度；依法实行监督，规范民办学校办学行为，保证教育质量；依法落实民办学校、学生、教师与公办学校、学生、教师平等的法律地位，保障民办学校办学自。清理并纠正对民办学校的各类歧视政策。积极探索和制定促进民办教育发展的政策措施。

其次，还要建立分类管理制度，采取区域推进模式。教育行政主管部门要逐步建立民办学校分类管理制度。依据民办教育的不同性质，区分公益性民办教育和营利性民办教育，进行分类注册、管理。加大对非营利性民办学校支持力度，将非营利性民办教育纳入公共教育体系。同时，依据不同地区、社会及教育条件，在民办教育发展策略上，采取区域推进模式。对于经济发达和教育水平较高地区，要立足于促进教育公平和提升教育质量为目标，重在内涵建设和特色创新，举办多样化的教育；在农村和经济欠发达地区，民办教育发展重在普及和提升教育的水平上。

最后，还要提高教育质量，增强民办教育吸引力。优胜劣汰的市场法则对我国民办教育的生存、发展产生了极大影响。一部分民办学校由于办学理念先进、办学特色鲜明、师资力量雄厚，成为享誉极高的品牌，生存状况良好；一些民办学校由于办学特色不够鲜明、人才培养模式缺乏新意、师资队伍素质不高，规模日益萎缩，甚至倒闭转让。从总体而言，民办教育吸引力不足比较突出。社会对待民办教育的观念存在一定的误区。很多人认为民办教育是“次等教育”，一些家长也认为，孩子实在不行才上民办学校。民办教育要增强吸引力，应主动地争取发展环境的改善，主动适应经济社会发展需求，努力提高教育质量，注重内涵发展，提高教师的专业素养，创新办学体制机制和办学模式，办出特色和水平。

篇3

2008年2月，教育部出台《独立学院设置与管理办法》（26号令）。从当年4月开始，独立学院进入“5年过渡期”。如今，5年已过，各省民办独立学院的转设情况如何？

老工业基地黑龙江省通过创新思维、加大财政资金支持力度、扶持与规范并举、加大服务和协调力度等举措，攻坚克难，在民办独立学院转设工作中走在前列，进行了有益探索和尝试，也为各省民办独立学院转设提供了宝贵的经验。本期，黑龙江省教育厅副厅长尹晓岚详细介绍黑龙江省民办独立学院转设工作的前前后后。

《教育与职业》：请您简要介绍一下目前黑龙江省民办教育的整体情况。自2008年教育部实施民办独立学院转设工作以来，我省的转设情况如何？

尹晓岚：黑龙江目前有民办学校7403所，在校生93万人，教师5.6万人，学校资产总值87亿元，举办者投入近30亿元。民办教育的蓬勃发展，扩大了我省教育资源总量，提高了教育整体服务水平，增加了教育的选择机会，也促进了教育投入体制改革和办学管理体制的创新，增强了教育改革发展的活力。可以说，民办教育的发展为实现我省教育事业的整体跨越及经济社会的发展进步作出了重要的贡献。

自2008年教育部实施民办独立学院转设工作以来，经教育部批准，我省有7所独立学院转设成为独立设置的民办普通本科学校，1所高职院校升格为本科学校。2011年，黑龙江东方学院成为全国首批获得硕士专业研究生培养资格的五所民办高校之一，充分显示了我省民办高等教育发展的综合实力。

《教育与职业》：民办教育的发展需要依靠政策推动，地方政府应当在国家法律的基础上制定政策，调整相关利益，排除障碍，创造有利于发展的宽松环境。《民办教育促进法》及其实施条例、教育部25号令、26号令颁布实施后，我们做了哪些工作？

尹晓岚：我们立即着手进行相关政策和地方性法规的起草工作，2005年，制定出台了《黑龙江省人民政府关于促进民办教育发展的若干意见》，2007年制定颁布了《黑龙江省民办教育促进条例》。通过政策调整，我们加大制度创新力度，努力解决制约和困扰民办学校发展的重大问题，为民办教育发展创造良好的政策环境。

《教育与职业》：民办独立学院的情况比较复杂。请问举办者最关注哪些问题？我们又是如何解决这些问题以保护民办学校举办者的办学积极性的？

尹晓岚：《民办教育促进法》及其实施条例颁布实施后，要求社会组织或公民个人举办民办学校必须以有形或无形资产作为出资，才能取得民办学校举办者身份，享有举办者相应权利。同时，民促法及其实施条例明确规定，民办学校产权要明晰，举办者投入资产与办学积累等要分别登记。这些规定使一些办学历史较长、无原始出资、学校主要靠办学积累滚动发展起来的民办学校办学人，对能否被依法确定为学校举办者、能否获得应有的回报、学校在没有出资人的情况下能否保证健康平稳发展等顾虑较多，信心不足。

我们认识到，不切实解决困扰这部分办学人的思想问题，解除他们的思想包袱，势必伤害他们的办学积极性，势必影响到这些民办学校的稳定和发展。在既无法律政策依据，也无经验做法可借鉴的情况下，我们开创性地提出了“对于《民办教育促进法》施行前滚动发展起来的民办学校，目前办学积累达到一定规模但没有明确出资比例的举办者，根据对学校发展贡献情况，经学校理事会或者董事会同意，审批机关核定，可以一次性给予举办者相当于学校净资产（扣除国有资产和社会捐赠部分）15%的奖励，作为举办者的初始出资额”的想法。经我厅积极争取，省政府予以充分的肯定和支持，2005年出台《黑龙江省人民政府关于加强民办学校规范管理引导民办教育健康发展的意见》对此作出了规定。这一政策的出台，使民办学校办学人很受鼓舞，彻底解除了他们的思想负担，坚定了他们的办学信念。文件出台后，我们即于2005年年底，委托会计师事务所对全省民办高校资产财务情况进行了全面审计，依法确定民办高校出资人和出资额度，同时核定学校的净资产数额。齐齐哈尔工程学院、哈尔滨华德学院等一批无原始出资或原始出资很少、但对学校的发展作出巨大贡献的民办高校办学人，依据此政策，依法得到了奖励，有的奖励达千万元之多。这些奖励被依法确定为民办高校办学人的原始出资，可以转让和继承，但不得提取和抽逃。这一政策规定既明确了民办学校的产权属性，维护了民办学校的法人财产权，同时又保护了举办者的办学积极性，有利于学校的健康稳定发展。

《教育与职业》：独立学院资产过户是维护独立学院法人财产权，保护投资方合法权益，促进独立学院健康发展的迫切需要。但现有独立学院产权不明等多种因素导致资产过户还存在很多困难与问题。为促进民办学校资产过户，我们是如何解决这些困难和问题的？

尹晓岚：为加强民办高校规范管理，引导民办高等教育健康发展，自2006年相继出台了国务院办公厅101号通知及教育部25号令、26号令，对民办高校资产过户问题作出了明确规定，提出了具体的时间要求。我厅高度重视此项工作，积极动员、要求民办高校按照规定时间予以过户。但是由于按照现有法律规定，民办高校资产过户，需要缴纳营业税、契税、交易管理费、价格调节基金、房屋维修基金等不低于交易额9%的税费，对于举办者资金投入少则千万元、多则上亿元的民办高校来说，资产过户将带来巨大的经济负担。同时，举办者投入资产如果过户到学校名下，根据我国相关法律规定，民办高校将不能以此作为抵押申请银行贷款，这势必会影响到学校的发展。为了使国务院和教育部资产过户的规定真正落到实处，既依法维护民办高校的法人财产权，又能消除民办高校的顾虑，并确保民办高校不因资产过户问题未予解决而被限制或停止招生，影响学校的正常发展。我们于2007年开始起草《黑龙江省民办教育促进条例》，并提出了民办学校资产过户免交各种税费的意见，对此财政、税务、物价、建设等相关部门均持坚决反对意见。为了取得这些部门的理解和支持，我们积极寻求省人大、省政府法制办的指导和帮助，充分发挥立法机关的作用，经过大量不计其数的沟通、协调工作，逐一攻克相关部门，最终《黑龙江省民办教育促进条例》对此作出了“社会组织或者公民个人以不动产用于办学，原有不动产过户到民办学校名下，并且不属于买卖、赠予或者交换行为的，在办理过户手续时，只收取证照工本费”的规定，为民办学校顺利实现资产过户提供了强有力的立法支持。目前，我省民办高校依据此规定已基本完成了土地、校舍过户工作，免交各种税费达千万元以上。可以说，这一立法规定，对促进我省民办学校尤其是民办高校的健康发展起到了积极的至关重要的作用。

《教育与职业》：民办教育发展离不开政府的政策支持与资金扶持。除了政策支持外，在财政资金支持方面，我们做了哪些工作？

尹晓岚：一是设立落实省级民办教育发展专项资金。我省《条例》规定，省级人民政府应当设立民办教育发展专项资金，用于扶持民办教育事业发展，市、县级人民政府可以根据本行政区域的实际情况设立民办教育发展专项资金，以立法形式确定了公共财政对民办教育的扶持政策。同时，我们将“健全公共财政对民办教育的扶持政策。政府委托民办学校承担有关教育和培训任务，拨付相应教育经费”等规定纳入了省中长期教育改革发展规划纲要和十二五规划当中，并作为十二五“民办高校管理和发展方式改革试点”的主要措施予以实施。目前我省省级民办教育发展专项资金已落实1000万元，且逐年增长。本着扶强促优的原则，专项资金主要用于奖励优秀民办学校。

我们同时要求各级教育行政部门要积极协调有关部门，认真落实扶持民办教育发展的政策，尤其在资金支持上，要争取当地财政部门支持，加大对民办教育事业发展的资金投入。民办教育发展规模较大的市及县（市、区）在设立民办教育专项资金方面应起示范作用，在财政短期内不能设立时，教育行政部门应想办法先行设立。要求各地在经费资助，以出租、转让闲置的国有资产等方式对民办学校给予扶持方面拿出具体措施和实施办法，落实按委托承担义务教育任务民办学校的教育经费的拨付。2012年，哈尔滨等地、市也已设立了民办教育发展专项资金。

二是积极加大奖助学金投入力度，扩大受助范围。近几年，我省财政加大了对民办高校学生资助工作的投入力度，2011年我省16所民办高校共有22773名在校生获得国家助学金，资助比例占在校生总数的22.4%，比上一年度提高了12%；受助人数增长率达130.3%；受助金额2846万元，资金投入增长率达130.2%。在资助工作过程中，对办学质量高和开设农、林、水、地矿、油、核等特殊专业的学生按照国家规定给予适当倾斜，在学校和社会上反响良好。

三是加大对民办学校校长、管理队伍和骨干教师的培训力度。我们制定了《关于加强民办高校校长队伍建设的意见》，建立民办高校校长培训机制，建设民办高校校长培训基地，把民办高校校长培训纳入省财政统一培训计划，民办教育发展专项资金使用优先安排校长培训。2012年我厅安排培训经费280万元，对全省各级各类民办学校校长免费进行了培训，结合现代大学制度改革，组织民办高校校长到境外开展专题培训。通过培训，开阔了民办学校校长的视野，加强了民办学校之间及与公办学校的交流与学习，强化了民办学校校长牢固树立忠诚于党的教育事业的信念，增强了依法治校的意识，提升了领导和管理水平。

四是积极扶持民办高校重点学科建设。我厅注重突出民办高校办学特色，将民办高校统一纳入省重点学科建设工程，并在评选条件、标准方面向民办高校予以倾斜，六所民办高校申报的重点学科被确定为“十二五”省重点建设学科，并得到省民办教育专项资金扶持。

这一系列奖励、扶持措施的落实，在民办学校中引起强烈反响，极大地调动了办学人的办学热情，坚定了办好民办教育的信念，同时民办学校广大师生也备受鼓舞，呈现出积极进取、拼搏向上的良好精神面貌。

《教育与职业》：我们又是怎样防控民办学校办学风险的？

尹晓岚：采取扶持与规范并举的措施。一是建立年度检查制度。按照国务院、教育部及我省条例规定，建立了民办学校年度检查制度，制定印发了年度检查办法和标准。通过开展年度检查工作，各级教育行政部门全面总结了民办学校办学情况，发现树立典型，同时排查存在的安全隐患和不安定因素，并针对具体情况逐校下发限期整改通知，提出切实可行的整改意见。例如针对年检审计中发现的部分学校抽逃办学资金问题，我们及时下发了《关于制止民办高校抽逃办学资金的通知》，要求有抽逃办学资金行为的民办高校立即自查自纠，形成书面整改报告，并限期依法补足。逾期无法补足的，视情节给予相应的行政处罚。同时，我们还把年检结果作为实施政府资助和其他优惠政策的重要条件和依据，例如省级民办教育发展专项资金重点对年检示范单位予以奖励和资助，年检示范单位还享有自行设立账户存储风险保证金等政策待遇。这对引导民办学校依法办学，突出办学特色，提高办学质量起到了积极的促进作用。

二是建立风险保证金制度。随着民办学校的发展和办学规模不断扩大，一些民办学校的办学风险也日益显现。如我们发现有的民办高校违规将学校土地和地上附着物作为抵押，向典当公司借贷巨额资金不按期归还，已引发纠纷，有的民办高校因巨额经济债务归还困难已被诉讼至法院。这些问题给学校发展带来巨大的办学风险。民办学校的办学风险是一个综合的社会问题，为使民办学校办学风险及对社会产生的震荡减轻到最小，切实维护受教育者的合法权益，维护社会稳定，根据我省条例规定，我厅及大部分地市教育局建立了民办学校风险保证金制度。在制度落实过程中，我们一方面通过多种形式加大对民办学校的宣传教育和收缴力度，使民办学校充分认识风险保证金对社会稳定、保障教职员工合法权益和规避民办学校办学风险的极端重要性，使民办学校能够支持和配合此项工作。另一方面，我们通过制定配套政策区别对待、灵活掌握，加大对民办学校依法办学的引导。办学思想端正、办学条件达标、社会信誉良好的年检示范单位及免检单位，可以自行设立账户存储及免交风险保证金。对于办学条件较差、办学行为不是很规范或存在潜在办学风险的民办学校，我们将加大收缴力度。

四是建立法律顾问制度。针对个别民办高校尤其是民办助学高校规模较小、管理水平较低、抗风险能力较差的实际，我们要求民办高校必须提高认识，全面贯彻省教育厅《关于在全省高等学校、市（行署）教育行政部门建立法律顾问制度的意见》精神，以防止办学过程中的各种漏洞，降低风险，维护学校、教师和学生的合法权益。目前，我省已有50多所民办高校建立了常年法律顾问制度，在法律顾问的指导下，民办高校不仅健全、完善了规章制度，而且在处理诉讼、非诉讼案件中依法维护自身合法权益。据不完全统计，通过建立法律顾问制度，我省民办高校已挽回经济损失近千万元，保证了学校及社会稳定，促进了民办高校的健康发展。

《教育与职业》：在服务和协调方面，我们采取了哪些措施为民办教育发展提供保障？

尹晓岚：为进一步加强对民办教育事业的领导和组织协调，完善民办教育综合协调机制，我省建立了主管副省长为召集人，教育厅、人力资源和社会保障厅、民政厅等十五个部门参加的省民办教育工作联席会议制度，统筹研究、协调解决贯彻落实民办教育法律、法规和政策中的重大问题，研究解决民办教育发展和管理中遇到的突出问题，研究拟定扶持民办教育发展的重大政策措施等。

为切实推进教育行政部门依法行政和提高科学决策水平，保证我省民办教育决策的民主性和科学性，我厅成立了黑龙江省民办教育专家咨询委员会。几年来，专家咨询委员会对全省民办教育发展战略、民办教育重要改革措施、重要规章或文件，以及带有全局性、战略性和长远性的重大方针政策的制定，进行了重点咨询和评估论证；开展了民办高等教育改革与发展方面的可行性研究；就民办教育发展情况及存在的问题，提供大量及时而富有建设性的咨询建议，为我省民办教育的科学、民主决策发挥了积极作用。

我们还探索建立了民办教育监管服务和综合执法机制，加大与相关部门的协调合作力度，提高服务意识，注重发挥部门合力。一是与民政部门联合开展对民办高校的年度检查工作，简化了程序，减轻了民办学校的压力；二是与省公安厅、省民政厅等部门联合执法，加大打击非法办学力度；三是针对目前一些民办学校同时挂由教育和劳动行政部门分别审批的两块牌子、办两套手续的状况，在省条例中确定了教育行政部门审批的民办学校如要举办职业资格、职业技能培训，可以由同级劳动和社会保障部门审批在该校增加培训项目。劳动和社会保障部门审批的民办学校举办非学历文化教育培训，可以由同级教育行政部门审批在该校增加非学历文化教育培训项目，不必再另行设立相应的教育机构。

《教育与职业》：最后，请您结合本省民办教育的发展实际，谈谈目前存在的困难以及发展方向？

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自*年以来，我市先后创办了*东方外国语学校、市职业技术学校、市旅游学校、*求真学校、市成龙民工子弟学校、市育才民工子弟学校、市*学校（原希望小学更名）等七所民办学校（指国家机构以外的社会组织或者个人利用非国家财政性经费，面向社会举办的各级各类学校）。至20*年春季，拥有教职工671名，其中教师429名，占全市公办教师37*名的11.57%，市属4所民办学校教师（不含3所民工子弟学校）365名，占全市公办教师数的9.85%；学生总人数（含委培生）7127名（其中：小学段79班3581人；初中段28班1190人；高中段53班2356人），占全市公办学校学生数66368名的10.74%；教职工与学生平均比为1：10.62，教师与学生平均比为1：16.61。七所民办学校总占地面积365.3亩，建筑面积82553平方米，房产估算值（不含民工子弟学校）约1.5亿元，教育教学设施设备固定资产评估值约1133万元。

二、民办教育发展中潜在的问题

以*东方外国语学校为代表，我市民办教育经历了一个从无到有、从小到大的发展历程，十年风雨几多喜忧，刻划着民办教育创业人的艰辛与成就。随着《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》的颁布施行，促进了民办教育事业的发展，这对于满足广大群众不同层次的教育需求，缓解政府财政投入不足，减轻城区公办学校的入学压力（近年来，由于山区农民及各类个体工商企业迁入城区，义务段要求择校就读的学生增量大），促进教育体制改革，培养社会急需的各类技术人才，促进我市经济和社会发展，起到了非常重要的作用。但是，在民办教育的发展过程中，也还存在一些潜在的问题和困难，“社会有呼声，学校有怨声，政府难作声”的现象，滞阻了民办教育的顺利发展。笔者从我市民办教育现状出发，对照《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》有关政策规定，作了一些思考和分析，旨在进一步规范民办学校办学行为，端正办学指导思想，提高教育（学）质量，同时加大政策优惠和资金扶助力度，促进民办教育健康有序地发展。

问题之一：生源不稳定，招生较困难，造成教育资源空闲。从我市七所民办学校近几年招生情况看，部分学校存在生源难找，招生困难的现象，造成学校教育资源浪费，影响学校的经费收入和资金积累。根据民办学校发展规划来看，近几年，我市*东方外国语学校、市职业技术学校投入大量资金，新建和扩建了教学楼，教育（学）设施不断完善，为学校上规模求发展打下了良好的基础。但按照现有招生情况看，按照正常接纳量，都留有较大空间，如东方外国语学校、市职业技术学校还空缺约300名学生。导致民办学校招生困难的原因分析：一是民办学校收费标准相对较高，价格主管部门是根据学校办学成本按生均培养成本测算核定的，与公办学校收费标准相比相对较高，凡符合在城区公办学校（尤其是义务段教育）就读的学生一般不会选择就读民办学校；二是市外生就读民办学校的数量逐年减少，前几年东方外国语学校吸引了不少的市外生，来自慈溪、余姚两地的学生较多，近年来，随着外地同类学校的创办和发展，学生就读民办学校的选择余地大了，影响了来我市民办学校就读的外地生数量。

问题之二：政府扶持力度不够。《民办教育促进法》第四十四条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励或表彰有突出贡献的集体和个人”；第四十五条规定：“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出让、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”；第四十九条规定：“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费”。从以上几条扶持政策及规定的执行和实施情况来看，我市对民办学校的资金扶持力度显得不足，与其他县市相比有些差距。据调查，我市对民办学校按照政策规定已享受了有关税收和土地划拨使用等方面的优惠政策，对民工子弟学校派遣教师助教，但在经费资助上显得“爱莫能助”。

问题之三：民工子弟学校财务管理不规范。《民办教育促进法实施条例》第三十四条规定“民办学校应当依照《中华人民共和国会计法》和国家统一的会计制度进行会计核算，编制财务会计报告”。从我市三所民工子弟学校财务管理现状看，存在不规范不落实问题。一是财会人员配置不全（会计、出纳两者合一），业务素质不高，均未经过会计专业培训；二是财务帐目不全，分类不细。经验审发现，三所学校均存在财务帐目混乱问题，有的属于家庭式财务管理模式，将个人生活支出费用也列入办学经费支出；三是代管费使用管理不按规定执行。我市价格主管部门根据*市物价局、教育局《关于加强民办中小学收费管理的通知》核定了代管费标准，并明确了代管费开支范围为：课本费、作业本费、音像教材费、讲义费和班会费五项，规定在学期或学年结束前列出清单予以公布，按实结算。但从验审和检查发现，三所民工子弟学校均未落实按实结算规定，结余代管费均未清退，侵占和损害了学生的利益。

三、促进我市民办教育健康发展的对策和建议

（一）切实加强对民办教育的管理引导，落实政策扶持。根据国家教育部《20*-20*年教育振兴行动计划》和我市人民政府《关于推进教育改革与发展加快实现教育现代化的决定》有关意见，要认真贯彻民办教育促进法，积极鼓励和支持民办教育的发展，要遵循“积极鼓励，大力支持，正确引导，依法管理”的方针，依法保障民办学校权益；明确国家对于民办学校的扶持措施，落实相关优惠政策，加强政策引导；促进民办教育扩大办学规模，改善办学条件，提高办学质量，增强办学实力；表彰奖励成绩突出的民办学校。根据《民办教育促进法》第四十四条、第四十五条的有关规定，建议我市人民政府设立专项资金，对民办学校给予一定的经费补助和奖励（据对我市东方外国语学校、旅游学校、职业技术学校、*求真学校四所民办学校的现有办学规模测算，假如不创办民办学校，市财政一年将拨付2000余万元的教育经费）。

（二）扶持发展民工子弟学校，解决好进城务工就业农民子女读书问题。近几年来，随着我市城市化进程不断加快，各类中小企业较快发展，劳动型岗位需求量大，这就吸引了大量的外来务工人员。据调查统计，20*年来，每年约有5万名外来务工人员流入我市，形成了一个庞大的“打工族”队伍，在这些外来务工人员中，有的已有了较为稳定的岗位工作，随之出现了“携妻带儿（女）、安居乐业”的现状，由“单身式”变成了“家庭式”，导致外来务工人员子女读书难问题。为解决这一问题，经市教育行政部门批准，自2001年至20*年先后创办了成龙、育才、*等三所民工子弟学校，专门接收外来务工人员适龄子女接受义务教育，减轻了公办学校就学压力。

根据国家教育部、发展改革委和劳动保障部等六部委20*年《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》有关规定和要求，结合我市民工子弟学校管理和发展现状，建议要进一步加强对民工子弟学校的扶持和管理。《意见》指出：“加强对以接收进城务工就业农民子女为主的社会力量所办学校的扶持和管理，要加强对这类学校的督导工作，规范其办学行为，促进其办学水平和教育质量的提高。地方各级人民政府特别是教育行政部门要对这类学校给予关心和帮助，在办学场地、办学经费、师资培训、教育教学等方面予以支持和指导。为此，市人民政府和教育行政等有关部门应把民工子弟学校的建设和发展问题列入议事日程，在管理上要重视，在扶持上要到位，要把民工子弟学校的管理当成份内事，要教育和引导学校端正办学指导思想，加强教育基础设施建设和师资队伍建设；在教育教学设施投入上给予一定的资助和捐赠（之前，这项工作已得到市内各有关学校和企业的资助，无偿捐赠了课桌、椅、电脑等）；在师资力量方面给予援助，据调查走访获知，目前三所民工子弟学校均急需英语、音乐类老师，是否可采取通过招收或派遣有这方面专长的教师到民工子弟学校任教援教，同时加强对民工子弟学校教师的培训，以提高他（她）们的教学水平和教育质量；在办学场地方面，现三所民工子弟学校均是向城西、西溪和舒前三个村原村校租赁使用的（租期10年，年租金为7-10万元），由于是租赁使用，三所学校均不敢投入大量资金对学校进行改建和扩建，只是简单地搭建部分平房（*学校自筹资金40万元，在校内新建了一幢二层教室），以满足当前务工子女就读需要，限制了学校基础设施的改善。

根据六部委《意见》提出的“发展改革部门要将进城务工就业农民子女义务教育纳入城市社会事业发展计划，将进城务工就业农民子女就学学校建设列入城市基础设施建设规划”要求，建议市政府应考虑在外来务工人员居住密集地（一般在城市边缘）选择划拨部分土地作为民工子弟学校发展的“胎地”。另外，根据外来务工人员居住情况，（据调查统计，20*年春季，在溪口镇中心小学、武岭小学和畸山小学就读的外来务工人员子女学生有500多名，在莼湖镇中心小学和尔仪小学就读的外来务工人员子女学生各有近百名）。由此建议在溪口和莼湖两个中心镇规划建设中，是否可考虑各新建一所民工子弟学校。

篇5

广州市是省会城市,其经济总量位居全省之首,外来工也最多。某区是广州市外来工较多的区之一,故对该区的调查具有一定的代表性。在调查中发现该区外来工子弟学校主要存在以下几方面问题。

1.办学资金缺乏

所调查的学校,首先在硬件投资上全靠自己,除少数几所学校是租用原公办学校校址外,其他多为租用工厂、企业、村镇、部队的空置房产,租金从每年50万元至300万元不等,按所签订的租金合同,租金每年按5%至10%递增,租期一般为10至15年,很多学校面临租期将至续租的问题,而续租的租金肯定更高,学校感到压力很大。其次,就是校舍的维护和更新改造,许多学校投入都在200万元以上,多的达到1000万元,数年内成本难以收回。再次,教学设备、图书、校车租金等投入,根据教育部门的要求,都要达到一定标准。

而这些外来工子弟学校的投资者,大多既有资本并不雄厚,投入首期启动资金后,后续费用主要靠学费维持运转,大笔的硬件投资资金对他们来说是捉襟见肘。

外来工子弟学校的学费标准要经物价局审核,还要考虑到外来工的经济承受能力和生源的竞争,学费标准不可能定得太高。一方面,它主要要用来弥补前期投入的成本;另一方面,投资者对于政策、市场的观望也使他们不愿意再投入。在政策上,政府之前一直把民办学校看作是对公办教育的“补充”,对外来工子弟义务教育一直坚持“两为主”,没有完全把民办学校放到和公办学校平起平坐的地位。从市场上看,由于户籍制度和城乡待遇的区别,外来工这个群体的存在始终不够稳定,所以投资者始终持徘徊观望态度,不愿加大投资力度。

政府对外来工子弟学校也缺少资助。它既无土地优惠政策,又无财政经费资助,教职工完全要靠学校养,学校要靠学生学费来维持运转,办学资金又怎能不困难呢?

2.管理混乱

管理存在混乱,首先是政府对外来工子弟学校的监管不够。外来工子女义务教育本来是政府的职责,当政府没能尽到这一责任,而由外来工子弟学校承担时,政府又没能完全尽到监管之责。2005年广东省人民政府的《广东省教育现代化建设纲要实施意见(2004-2010)》(粤府[2005]67号)指出,要“加强对民办教育的规范化管理”,要“将民办教育纳入正常管理范畴,落实管理职责”。广东省教育厅的《关于加强民办教育规范管理促进民办教育健康发展的若干意见》(粤教策(2007)46号)也指出,要“建立与完善各级各类民办学校准入制度,严格执行各级各类民办学校设置标准”,要“建立与完善各级各类民办学校财务和资产监管制度”。但在实际中,政府缺少监管的实施细则和执行手段,造成有效监管不足。

首先,市场准入的监管不够,对出资人是否有较为雄厚的资金实力和一定的办学资质,缺少合理的标准。对外来工子弟学校开办后的再投入,政府也缺少有效的监督,致使一些学校的硬件投入始终不足。

再就是外来工子弟学校自身的管理。这方面,政府作了许多要求,中央、省、各市均有文件规定,教育行政部门也确实履行了一些监督和检查的职能,但仍然很不够,很多相关法律政策没有得到切实执行。这样不利于学校的教学管理,也不利于教育行政部门、教职工、社会、学生家长参与管理和监督。

外来工子弟学校在财务管理上也缺少成本核算。一个学生一年的平均成本到底是多少,缺少一个科学合理的标准,因此,学校的年度总成本以及利润,就难以透明地反映出来。学校在资金短缺的情况下,首选就是削减办学成本,致使教学质量难以得到有效保证。

管理上的混乱,也反映在雇佣双方,尤其是出资人和校长的关系上。在笔者调查的这些学校中,出资人普遍感到找一个好校长难,校长则抱怨出资人的苛刻。有的学校即使出资人和校长关系尚可,校长也常抱怨出资人财权过大,任意支配资金,校长待遇偏低,缺少自等。这反映出出资人和校长之间的权利义务关系缺少合理的分割与制度约束。

学校对老师的招聘及管理欠规范。据笔者调查,老师学历以大专偏多,本科和中专各占一小部分,有相当比例是没有任何教学经验的应届毕业生,还有很少部分是公办学校的退休教师,就是这样一支教师队伍,也处于极不稳定中,教职工的流动性较大。

学校的学籍管理也存在问题。外来工本身的职业不稳定,加上市场原因,学生的流动性很大,在招生上存在“抢生源“现象。有的学校为了稳住生源,采取了“预缴学位费”的办法,即要求学生在上学期预交下学期的书本费,以此来稳定生源,并作为指标摊派到老师身上,给老师带来了很大的压力。

3.缺乏有效激励

国家和广东省政府一直在鼓励民办教育发展,2002年《民办教育促进法》和《广东省教育现代化建设纲要实施意见(2004-2010)》,都明确了这一点,但对民办教育与公办教育现行的不对等的政策,却使实际效果大打折扣。

首先,在土地、税收、国有资产使用上仍然不能享受和公办学校同等的待遇。《民办教育促进法》出台前,相关法律政策还规定民办教育“不得以营利为目的”,“不要求取得合理回报”,在捐赠办学在我国尚未形成气候的情况下,既要鼓励民间出资,又要求“不得以营利为目的”,“不要求取得合理回报”,未免不够现实。

外来工子弟学校也缺乏对校长的激励。相当部分的外来工子弟学校校长有效授权不足,很难按自己的思路来进行管理。教育产业是一种智力产业,智力作为人力资本应该在该产业中占有重要地位,然而,目前的外来工子弟学校投资者对此的认识明显不足,尤其缺乏企业界那种将管理者报酬与其任期内业绩挂钩的激励制度。

对外来工子弟学校的教师来说,学校的前景、民办教师的极不稳定的地位、与其繁重工作不相称的工资和待遇、缺少合理的职业生涯规划,都使他们觉得前景渺茫,很难激起在外来工子弟学校长期工作的欲望。

对外来工家长和学生来说,缺少的是接受义务教育的激励。义务教育对他们来说,是可以推卸的“义务”,因为这教育是要他们掏钱买的,在生存和接受教育之间,他们完全可以作出自己的选择,而不必承担所谓“义务”,当然,他们也知道,让子女接受教育,是改变他们命运的希望所在,因此,尽管要掏钱,他们仍然选择把孩子送进了接纳他们的外来工子弟学校。但遗憾的是,他们掏钱买来的,仍然是令人难以满意的教育,无奈之下,他们有的辍学了,有的被送回老家接受乡村学校的教育,有的在读完初中后,由于读不了城市高中,只好过早地担起了生活的重担。这难道说不是对他们受教育权利的剥夺、对他们受教育积极性的一种挫伤?

二、 促进广东省外来工子弟学校发展的对策建议

1.与教育体制同步改革,尽快将外来工子弟学校纳入国民教育体系

外来工属于国民,他们的子弟属于国家义务教育的对象,在当前国家经济发展,大量外来工进城务工的情况下,作为服务型的政府,如何面对这一变化的形势,制定出妥善合理的政策,不使外来工子弟被排除在义务教育政策的范围之外,这是一个现实的问题。这对于打破城乡二元化的藩篱,促进农民向市民的身份转变;对提升城市的竞争力,促进以城市为龙头的国民经济可持续发展;乃至提升整体国民素质、促进社会和谐发展,都有极其深远的意义。因此,政府一定要下大力气解决好外来工子女的义务教育的问题。

笔者建议,首先,政府要简化相关手续,让有余力的公办学校敞开接受外来工子弟。而且对外来工子弟应该取消任何形式的额外收费(比如借读费),使他们真正能享受同城待遇。在目前大多数公办学校学位有限,无法接受更多外来工子弟的情况下,应当鼓励社会贤达人士投资办学,并将外来工子弟学校纳入国民教育体系中,实行与公办学校略有区别但仍然是有力的财政资助。笔者认为,在对外来工子弟学校的资助中,发放教育券不失为一种比较好的办法,外来工可向流出地政府领取义务教育券,交给流入地入读的学校,学校再向当地政府兑换成等值的教育经费。由于义务教育有较强的溢出效应,中央政府应该给予流入地政府一定的财政补贴。

其次,要实行“校本管理”,改变目前政府和学校的行政隶属关系,赋予学校更多的办学自。允许更多民间资本进入教育领域,改变公办教育一家独揽的现象,形成多元竞争的格局,提高办学效率,减轻政府负担。更重要的是将办学的权利交回给社会,促进社会多元化的发展,满足民众多元化的教育需求。所以,不光是要允许民办资本办教育,对一部分办得不好的公办学校,也可考虑学习美国的“特许学校”和英国的“教育行动区计划”的做法,由民间力量来管理运营,政府仅充当主要资助人和监管的角色。在这样的背景下,促进外来工子弟学校的发展就不仅仅是权宜之计,而是教育体制改革的有机组成部分,其办得好坏,绝不仅仅是外来工子弟受教育权利的问题,而是关系到整个教育改革大局的战略高度的问题。

2.加大政府资助力度,扩大外来工子弟学校融资渠道

首先,应该把外来工子弟学校纳入城市发展的统一规划,按公立学校一样的优惠条件划拨土地给外来工子弟学校,激励投资人长期投资。如果说过去允许外来工子弟学校仓促上马是为了应付急需的话,那么从现在开始,应该对外来工子弟学校进行重新规划,按公立学校的标准来建设它。政府应该在规划、拆迁、公共设施配套方面做好和建设其他公共设施一样的支持服务。

其次,政府应该尽快落实对外来工子弟学校的财政资助。比如考虑实施前述的教育券制度。政府还应建立对外来工子弟学校长期投资的配套投资制度,比如,按出资人投资硬件的一定比例追加投资,以鼓励出资人对学校的长期投资。政府还可委托社会中立机构,定期对外来工子弟学校和公办学校的办学绩效进行统一评估,对优异者给与更多的资助,以鼓励学校发展。政府应该尽快设立外来工子弟专项助学基金,用来资助那些因贫困而上不起学的外来工子弟。

除了加大投资力度,政府还应该放宽那些不合理的限制,拓宽外来工子弟学校的融资渠道。比如说由政府担保,允许银行贷款给外来工子弟学校。又比如,允许开办外来工子弟学校的民办教育公司实行股份制,上市筹集资金。政府还可向外招商引资,吸引更多的海内外资金来投资建设外来工子弟学校。

3.加强政府和社会对外来工子弟学校的监管

首先,应该落实政府和社会对兴办外来工子弟学校的准入门槛的监督,要加强对出资人资质的审查,审查其受教育情况、过往经历、社会信誉等,最好是社会名流和贤达人士,尤其是看其是否有较为雄厚的经济实力,这保证了其所办学校的后续资金的投入。其次,要建立外来工子弟学校退出机制,对那些不热心办学、不按教育规律办学、违背相关法律法规的,应取消其办学资格,清算其资产。第三,切实贯彻《民办教育促进法》的精神,督促外来工子弟学校建立董事会制度,董事会成员应该包括出资人、校长、政府代表、教师代表、家长代表、社区代表,学校一切重大事项须由董事会决定,实行董事会领导下的校长负责制,董事会的决策由校长负责执行,学校的教职工由校长聘请,董事会不得具体干预。第四,建立科学合理的成本核算制度。委托社会中介组织对外来工子弟学校办学成本进行核算,以此为依据,确定其办学成本、办学利润、办学发展基金、出资人的合理回报以及校长及教职工的奖励提成比例。第五,建立巡视员制度。由政府教育行政部门派出,参与学校董事会及其他重大活动,负责学校与政府间的协调合作,代表政府对学校实行监管。第六,委托社会中介机构对外来工子弟学校进行年度的考核评估,考核结果对社会公布,并以考核成绩确定政府下一年度的资助金额。第七,协助外来工子弟学校成立外来工子弟学校行业协会,加强其行业自律。第八,鼓励成立学生家长协会或外来工协会,加强对外来工子弟学校的外部监督。

4.建立外来工子弟学校的长效激励机制

首先,要鼓励民间资本投资教育。配套的鼓励政策有:土地的无偿划拨,配套公共设施的提供,及税收政策应与公办学校等同,享受和公办学校一样的税收优惠政策。其次,要加强对外来工子弟学校校长的激励。应该对外来工子弟学校校长实行任期制,在任期内一般不得撤换;应切实实行董事会下的校长负责制,赋予校长更大的自,董事会对校长的日常工作不得干预;应将校长的管理水平作为一种人力资本换算成一定的投资比例,在学校的利润中给予合理回报。

篇6

在新形势下，陕西民办高等教育如何应对内外压力与挑战，如何遵循教育规律科学定位、有序运转，如何创特色、提质量、继续在全国保持优势？2011年12月30日，陕西省政府印发了《关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》，这既是对陕西民办高等教育管理体制、运行机制的一次深刻改革，其思想解放的程度和采取措施的力度也走在了全国前列。以此为标志，陕西民办高等教育进入了内涵发展、特色发展的新阶段。

作为全国民办高校聚集地，陕西近年来民办高等教育发展情况如何？陕西是在怎样的背景下出台《关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》的？该《意见》有何特点？产生了怎样的影响？如何确保《意见》落到实处？落实情况如何？陕西省教育厅副厅长郭立宏对这些问题一一作了回答。

《教育与职业》：首先，请您简要介绍一下陕西民办高等教育的现状。

郭立宏：好的。陕西民办高等教育的初创时期，以1984年西安培华女子大学的成立为标志，后又历经快速成长期、规范管理期和健康发展期。截至目前，全省共有民办普通高等学校30所，其中普通本科高校20所（包括独立学院12所），高职高专院校10所；万人以上规模高校9所；在校学生24万余人。陕西民办高校全日制在校学生数、本科院校数、万人以上学校数、校园占地及校舍面积、科研仪器设备总值和馆藏图书数量等多项指标均居全国前列。

《教育与职业》：近年来随着高考生源数量持续下降，民办高校遭遇生存危机。作为全国民办高校聚集地，陕西的情况如何？在民办高等教育发展过程中遇到了哪些问题和困难？

郭立宏：我省民办高等教育正处在由规模扩张向内涵建设、特色发展的战略转型期。从外部环境看，主要面临3个方面的压力：一是生源逐年减少。二是竞争日趋激烈。在当前公办高校规模扩大、内涵发展、质量提升的压力冲击之下，民办院校不仅要与同类型的民办院校进行竞争，还要与公办高校抢夺生源；同时，许多民办学校成长模式不成熟，依然对公办学校存在发展历程的路径依赖，没有走出特色发展、错位发展之路。三是经济发展方式转变和产业结构调整对人才培养提出了新的要求。

从民办高校自身情况和对民办高校的管理看，主要有4个方面的问题亟待解决：一是经费不足，筹资渠道不畅。我省民办高校主要是靠学费支撑运转，走的是以学养学的路子，学校很难通过其他渠道筹集办学资金。二是教师身份难以确认，无法留住人才。民办高校教师没有事业单位编制，无法享受公办教师待遇，只能参照企业职工的标准办理养老和医疗等保险，退休后领取的养老金只有公办教师的50%左右。三是内部管理和办学行为需进一步规范。民办高校内部管理体制不健全，多是家族式管理，存在法人财产权未真正落实、财务管理不规范、招生行为不规范、教职工的工资和福利待遇未依法落实等问题。四是对民办高校的监管亟待加强，一方面帮助解决难题、支持发展的工作机制还不顺畅，另一方面加强监督、规范发展的机制也不完善。

《教育与职业》：地方政府是民办高等教育持续发展的创新者和推动者。当前，民办教育发展走到关键时刻，政府采取了哪些举措来改善民办高等教育发展环境？

郭立宏：2011年12月30日，省政府印发了《关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》，在第1条用了4个“重要”充分肯定民办教育的地位和作用，全面回答了我省民办高等教育在新的形势下，如何应对内外压力与挑战，如何遵循教育规律科学定位、有序运转，如何创特色、提质量、继续在全国保持优势的问题，是对我省民办高等教育管理体制、运行机制的一次深刻改革，思想解放的程度和采取措施的力度走在了全国前列。

《教育与职业》：《关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》有何特点？产生了怎样的影响？

郭立宏：一是扶持政策最多。其中有14条都是有关支持民办高校的政策。有的条款中还提出更详细的支持政策。

二是支持力度最大。省财政从2012年起每年设立3亿元民办高等教育发展专项资金，这在全国也是首屈一指的。尤其对于陕西这样一个西部欠发达省份更是不易。据了解，目前全国大多省份还未设立专项资金，已设立的资金量都没有超过陕西。

三是发展模式最全。《意见》按已有法律、法规、规章规定提出营利性和非营利性两类办学模式，其中非营利性又包括捐资办学、不要求取得合理回报和要求取得合理回报办学。此外还特别提出了“探索混合制民办高等教育办学模式”一条。混合制又可分为合资、合作、股份制等形式，允许“国有资本、集体资本和非公有资本”以多种形式办学。

四是合理回报最高。《意见》规定“合理回报额可占到办学结余的40%”，并且没有对占学费收入总额的限制。

五是职责分工最清晰。《意见》在国务院办公厅《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》基础上，将与民办高等教育工作有关的11个政府部门的职责专列一章进行明确，又强调加大统筹、规划、协调，更具操作性。

六是规范力度最强。《意见》中有12条都强调了规范办学行为，特别对法人治理结构、完善法人财产权、高等教育助学机构的管理、教育质量监控、严格会计制度、审计监督制度等都较以往更加严格。

《意见》遵循了高等教育的办学规律，遵循了民办高等教育的办学规律，遵循了市场的规律，遵循了发展民办教育必须接受政府指导的规律。民办高校自诞生以来，无一不是在各级政府的政策指导下发展起来的。陕西民办高等教育的发展离不开历届政府的大力推动。随着办学规模、办学层次、办学形式、办学模式的不断变化，民办高校的发展越来越需要更多部门的支持。《意见》颁布后，在社会各界引起了广泛影响，不仅获得教育部及各省教育行政部门的重视，同时确定了保持和巩固陕西民办高校在全国的领先地位的目标。

《教育与职业》：好的政策需要好的落实。在政府服务和学校办学中，如何确保《意见》落到实处，进而推动民办高等教育发展？

郭立宏：我认为，必须紧紧抓住发展机遇，立足于特色发展，锐意改革创新，才能开创民办教育改革发展的新局面。

第一，抓住机遇，做好三方面的政策建设。一是要完善民办教育分类管理体系，健全协调机制，通过规划、投入、评估、引导等多种手段支持和管理民办教育。目前，省教育厅已代省政府拟定《陕西民办高校分类登记管理实施办法》，省政府办公厅正在征求省级有关部门意见，不日即将出台。二是要改善自身监督、服务方法和能力。要充分发挥监督和服务功能，促进民办学校规范招生办学行为，公平有序竞争，营造良好的发展环境。陕西省教育厅已经成立了“民办高等教育发展改革领导小组”，统筹协调解决民办高等教育发展中出现的问题。三是省级各部门和市县级政府要在职责范围内，出台扶持措施，助推各级各类民办学校健康发展，进而促进全省民办教育快速发展。省政府已出台各部门任务分工，教育、财政、民政、工商等相关部门依据自身职责出台配套措施。财政厅和教育厅已联合下发了《陕西省民办高等教育发展专项资金管理暂行办法》和《关于民办高等学校财务管理工作的实施意见》。

第二，锐意改革，破解民办高等教育体制机制瓶颈。《意见》中涉及多项重大改革事项，可以说改革和创新就是其最大的亮点。民办高校需要完成一系列改革：一是要明确学校营利性或非营利性的性质，通过非营利性办学引入公共财政支持，探索混合制办学模式；通过营利性办学扩大办学效益，提升服务区域经济的能力。我省各民办高校已多次召开各种形式的研讨会、座谈会，结合本校的实际情况，对分类管理的选择有了初步的意向。二是要完善学校法人治理结构，规范学校资产和财务管理，依法落实学校法人财产权，切实办属于社会、人民和历史的学校。三是要加大学校内部管理体制改革力度，发挥民办高校体制和机制的灵活性，充分发挥董事会（理事会）的科学决策作用，确保决策机构、校（院）长行使法定职责，促进学校各项管理工作规范化科学化。西安欧亚学院承担了国家民办高校内部管理体制改革试点项目，已取得了一定成效。我省组织了现场会，及时推广其经验。

第三，培育特色，走内涵特色发展之路。政府支持发展的基本导向应该是支持特色发展、高质量发展、规范发展，支持发展的根本措施应该是落实鼓励、扶持和优惠政策，要通过政策引导民办学校内涵、特色建设。充分发挥公共财政资金和优惠政策的作用，将更大的支持给予办学水平高、教学质量好、特色鲜明的民办学校，从而促进民办学校办学模式、管理体制和人才培养模式创新。我省决定在“十二五”期间实施“陕西省民办高等学校能力提升工程”，具体实施民办高校“教学质量提升计划”“科研培育服务计划”和“教师队伍建设计划”，引导和支持民办高校深化内部管理体制改革，积极推进教育教学改革，加大重点学科和特色专业建设力度；开展科研与学术交流，培育和孵化科研成果；加大培养和引进力度，努力建设高水平教师队伍。通过这些措施，全面提高我省民办高校的办学质量、层次和水平，创建几所全国一流的高水平民办大学，切实巩固和提升我省民办高等教育在全国的优势地位。

《教育与职业》：《意见》颁布一年多来，落实情况如何？

郭立宏：在具体的操作过程中，我们还是碰到了各种各样的问题。目前最大的难题是分类管理。我们要制定出台分类管理办法，探索营利性学校的企业法人登记办法和非营利性学校民办自收自支事业单位法人的登记办法。民政部门从未进行事业单位的登记，找不到相应的法律依据和规范，而编制部门也从未涉足过“民办”这个范畴，所以“民办自收自支事业单位法人”的分类和登记管理办法，成了落实《意见》的瓶颈问题。如果国家层面能够出台相关政策，我们就能更快地制定《意见》的各个配套文件。

篇7

（一）民办高校会计监督职能弱化，内部控制制度不健全

目前大多民办高校财务发挥的只是会计的反映职能。会计人员处于报销环节的末端，一些重大经济业务直到报账的时候才知道，财务部门对于经济业务事前和事中的监督几乎没有参与。例如，对外投资、工程建设、重大物资采购等都是投资者或人说了算，这些现象在民办高校中并不是孤例。在没有主动建设内部控制制度的环境下，民办高校体制内会计监督实质上是一种不现实的逆向监督，使得一些经费支出随意性大，甚至有些不合理的支出产生。

（二）预算编制管理考评制度不完善

民办高校处于从规模化发展向内涵式发展的转变过程中。之前盲目扩张型的民办高校的“生源争夺战”结束，经过优胜劣汰完成期初的积累后，在向内涵式发展过程中，有些学校受生源质量、师资、专业学科建设等“软件”的影响，基本采取稳健发展思路，等待下一轮教育需求的到来。对于学院的软硬件的建设、资金的使用缺乏长期目标，而严格的预算控制考评会损害一些人的利益。因此，预算编制流于形式，不重视全面预算制度的建立。在预算编制过程中，各预算使用部门不是根据下学年的真实需要来拟订计划，而是参照以前年度的发生额或比率进行估算，编制主观随意性大，同时存在学期末突击花预算的现象，缺乏有效的考核监督机制。

二、民办高校财务管理问题产生的主要原因

（一）现阶段国内相关法规法律不成熟，存在监管真空地带

现代民办学校在我国起步较晚，但发展相当迅速，有效监管法规的出台还在不断地研究和探索之中。比如：《民办高校会计制度》的出台，“首先必须解决其上位法《民办教育法》缺失和《民办教育促进法》设定分红权等难题”——设定分红权与民办高校作为民间非营利组织所要求的不取得经济回报和资源提供者不享有所有权是矛盾的。对于民办高校的投资分红的标准以及分红的取得没有实施细则，相当多民办高校几乎不敢有“利润”产生，似乎有利润就违背了公益性；对于税后计提民办高校的发展基金的规定，各高校执行情况不一，取得所得税免税政策优惠的高校执行得好，但是没有利润的民办高校这块基金就是空白，这对民办高校办学资金风险防范是不利的；在税收优惠政策执行上各地执行的尺度的把握上也有差异，因此财政、审计、税务、教委等部门的检查，各自依据的法规和检查的出发点不一致，或者交叉重复检查或者存在几不管的真空地带，缺少横向的信息沟通，很难形成监督合力。

（二）内部治理结构失衡，投资者对学校的管理干预过多

目前我国民办高校投资办学的性质，与捐资办学注重教育投入不同,更注重产权归属、投资回报。我国在《民办教育促进法》出台前，举办民办高校，采取的是先成立一家具有土地房屋等办学条件的教育公司，再由这家公司投资举办民办高校的模式，房屋土地教学设施都由学院在使用，但却没有对实际财产的支配权，产生法人财产权不明晰；同时法人治理结构不完善，产生了所有权与管理权不分，投资者与管理者在对学校的经营上存在“越位”和“缺位”现象。董事会与校长之间难以建立一个有效的利益制衡机制,导致学校利益与股东利益趋同。虽然表面上大多执行董事会领导下的校长负责制，投资者天生按经济规律办学的思路制约着民办高校按教育规律办学思想。体现在财务管理方面，属于报账型财务，仅重视财务的核算功能，忽视财务监督功能，缺乏有效的内控制度为民办高校的办学风险预警和公益性教育特色保驾护航。

（三）会计部门力量薄弱，整体水平亟待提高

随着民办高校的迅速发展，各地方对其会计核算都出台了相应的制度和核算办法。上海民办高校中推广运用的海天软件，从长远的角度来看是加强民办高校财务核算、预算管理和政府监控的有力工具。但在使用过程中，反映出工作人员对新的会计核算软件运用和接受能力差、责任心不强、不按规定使用相关科目等现象。在民办高校会计工作者必须要主动去掌握的工作技能中，由于缺乏内外监督、管理考核压力等，工作人员的能力与需求存在较大差距，需要有各高校及行政管理部门有相关的措施和方法去引导和激励财务人员的自我学习能力、执行能力的提升，从而提高财务部门整体工作水平。

三、完善民办高校财务管理的对策

（一）在政府层面出台相关政策，优化民办高校财务管理外部环境

1．近年来上海民办高校得到财政资金扶持力度加大，办学资金来源渠道多样化。目前的会计核算对于不同来源的收、支和净资产，已经区分限定性和非限定性资金分别进行核算。但对于民办高校的积累增值部分仍很难严格区分哪些由投资者享有的，哪些是政府和社会的。如何划分产权所有者的权利和义务？怎样取得合理回报？投资者的利益分配应该给予会计处理的操作空间。2．对于已经承诺不要求取得合理回报的民办高校，在税收政策方面应该明确同公办院校享受一样的税收扶持优惠。对于要求取得合理回报的民办高校，若享受税收优惠，相对应的税收优惠额度可视同政府补助收入作为限定性净资产管理，需要动用这项金时，向主管部门及财政申请使用，作为民办高校教育扶持资金专款专用。3．《民办教育促进法》第8条规定，民办学校存续期间，举办者不得抽逃出资，不得挪用办学经费。行政管理部门或行业协会应出台针对民办教育机构的支出财务准则，约束投资者和管理者的套现行为，如在职消费、关联交易等，为外部监督实施的可操作性提供政策依据。如以上财政、税收和行政管理方面的政策能够出台，可以从外部环境上消除投资者在产权方面和取得合理回报方面的顾虑，让形式上避而不谈的营利问题在账务处理上得以正确反映，从根本上利于民办学校长远的办学规划和可持续发展。

（二）建立和谐良好的内部控制环境

与公办院校相比，民办高校的办学自选择权更大，良好的内控环境建设有利于民办高校内涵式发展，提示包括财务风险在内的办学风险，适应社会经济发展及高校市场化需要，完成中长期发展目标的前提。虽然各省出台的财务管理试行办法均表明了法定代表人对学校财务工作承担全部经济责任，但是基于上述第二项内部治理结构方面原因，现实中民办高校并不能严格执行。因此，要求民办高校在章程和制度中落实校(院)长经济责任制，明确校（院）长对学院财务工作承担法律责任，赋予管理者相当的权利、责任和义务。设立院长总负责下的总会计师制度，全院师生共同参与，明确相关职能部门、人员在内控中的权利和义务。

（三）民办高校财务管理程序明确化、制度规范化、要求具体化、呈现公开化

1．民办高校管理层要站在学校长远发展的高度，管好用好学校的资金，量入为出，可以结合公办高校和事业单位的预算会计制度，制定适合民办高校的预算编制方法、审批流程、执行和绩效评价等预算管理制度。建立完善的财务会计管理架构，完善报表体系，除目前每月资产负债表、利润表、现金流量表三大主表外，还应增加往来明细表、针对各专项基金（包括政府拨款和社会捐赠）编制项目明细表，各部门预算执行情况表及汇总表，以及丰富会计报表附注的披露信息等。2．教育经费精细化管理。加强教育成本核算，专项资金的管理可以参照公办院校分科目分项目平行核算，及时反映政府下拨各类专项资金的收、支、存情况。目前上海民办高校的使用的财务软件具有预算控制和项目核算的功能，但由于之前对于专项资金购置固定资产及计提折旧的处理考虑欠缺，尚不能从账面直接准确反映教委拨入专项资金的使用和结余情况，有待完善。另外预算的控制也仅限于政府拨入资金这一块，大多民办高校对预算的编制的源头就不太重视，所以并未利用这一软件功能，对学费收入的预算使用进行控制。3．财务部门应将财务管理制度，报销流程，票据管理要求，各类奖助学金补贴等的申请、发放标准和发放情况，教职员工申请国家设立的有关科研项目、课题等文件规定及时在校园网络平台上公布，在满足不同主体信息需求的同时，也使相关财务信息公开化，一方面有利于对相关财务管理制度的执行的监督，另一方面也符合高效精简、科学透明的原则，树立良好的学院的外在形象。

（四）加强财务队伍建设

篇8

一、法律地位问题

1.现有法律文件的效力等级明显偏低。目前《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》等均未对独立学院作出直接规定,对独立学院的调整也属于间接调整。教育部2008年2月颁布的《独立学院设置与管理办法》(以下称“26号令”)虽是直接针对独立学院的规范性文件,但仅是教育部的规章。独立学院规范性法律文件的效力等级偏低已是当前亟待解决的问题之一。

2.独立学院法律规范内容不健全。“26号令”对于独立学院是否可以取得合理回报及如何取得合理回报问题只字未提。大多数投资者盯着独立学院这块“大蛋糕”,除了看中高等教育市场的发展前景,更看中投资独立学院所能获得的丰厚利润,有的独立学院举办方与投资方的毛利可达60%。而国务院和相关部门却至今没有对取得合理回报的标准和程序进行明确规定,这就使母体高校和出资者可以利用法律空白牟取不当利益,损害独立学院的利益,从而影响独立学院的健康发展。

3.法人地位不明确,“公”“民”界定牵强附会。现实中,具有独立法人地位、能够独立承担权利和义务的独立学院寥寥无几,大部分独立学院都受举办高校或出资者的“挟持”和左右。独立学院的所有制比较复杂,有的是完全国有型,有的是混合所有制型。独立学院的产权多元性和资金来源的复杂性使它很难用“民办”性质来定位。

4.独立学院法人属性不明确。从独立学院的实际情况和现有的法律规定来看,独立学院既不是按所有制划分的企业法人,也不是《民法通则》规定的非企业法人――事业单位。法人属性不明确导致独立学院会计制度不规范,有的实行企业会计制度,有的实行事业单位会计制度,这就给监管带来了困难。2001年有关部门联合制定的《教育类民办非企业单位登记办法(试行)》,将民办学校定性为民办非企业单位法人,这一定性一直沿用至今,并未因《民办教育促进法》的颁布、施行而修改。这种非企业又非事业单位的性质使独立学院在税收、财务、人事等许多方面都面临着难以逾越的障碍。

5.法律地位不平等。我国高等教育财政实行“有保有压”的倾斜政策,地方高校、民办高校、独立学院越来越被边缘化。虽然《民办教育促进法》和“26号令”赋予独立学院与公办高校同等的法律地位,并规定要给予独立学院各项扶持和奖励政策,但现实中独立学院根本没有享受到同等的法律地位,待遇不公现象依然比较严重。

二、产权问题

法人财产权制度有效地界定了独立学院在混合所有制情况下的产权以及基于产权所产生的各种权利,是民间资本介入的法律保障。高等学校的法人制度和产权制度是现代大学制度的重要外在制度。独立学院法人财产权落实不理想是带有共性的问题。独立学院产权不明晰主要表现在以下三个方面。

1.出资制度不规范,产权过户不到位。一些独立学院的办学资源大部分来自于租赁,自有财产有限,不足以承担有关民事责任。资产过户状况不好,有过户的成本因素、程序性因素、政策性因素和举办者观望心态等,也有个别社会组织只顾自身利益而置国家政策法规于不顾,没有认真履行法定出资义务的因素。

2.法人财产权未受到有效的法律保护。产权问题是独立学院运营中敏感的且关乎效率和效益的关键问题。由于相关法律和政策还不健全,在举办独立学院的过程中,相关部门往往对其产权没有进行明确的划分,特别是对以独立学院名义投资和办学形成的有形与无形资产的最终权属没有明确,这在一定程度上影响了独立学院的运营和发展。

3.法人财产权实施不到位。在独立学院举办的过程中,普通高校投入的主要是师资、管理和学校的办学优势,实物投入(包括校舍、土地等)主要由合作方承担。高校从这种合作中获得了直接的利益回报(学费分成),对产权问题却很少关注,在办学协议中也没有相关的约定,这就使独立学院既没有规范的公司化的产权结构,也没有形成公益性法人财产,产权结构不清晰、不稳定,出资方利益最大化的追求得不到制衡,进而造成独立学院办学行为的急功近利。

三、办学自问题

我国是公办高等教育长期占绝对统治地位的国家,以政府行政干预和计划调控为主要特征的高等教育管理体制至今仍占统治地位。独立学院是民办性质,其投资主渠道是民间资本,而民间资本的投入往往又具有投资回报性质。独立学院徘徊在计划经济与市场经济之间,如何使独立学院从公办高校的计划经济管理模式中解放出来,真正成为教育市场中自主办学的行为主体,是现行高等教育行政管理体制中亟待解决的关键问题。

《民办教育促进法》规定:“国家保障民办学校的办学自。”但是,“体制似乎不想给民办教育以更多的空间。民办教育只能以一种努力的方式去迎合体制对一所学校的矫正、修改和塑造,而没有着意于打造自己的特色”。《民办教育促进法实施条例》规定:“可以自主确定招生的范围、标准和方式。”然而,独立学院的招生自却经常受到限制。比如,每年的高考录取都把独立学院单列出来,这就使独立学院只能招到分数较低的学生,甚至降分录取,有时普通高校已经开学了,独立学院的录取通知书还未发到被录取考生手中。此外,在独立学院收费项目和标准的制定、管理上,也存在不少有待厘清的问题。

四、出资人合理回报问题

《教育法》规定,“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”,但《民办教育促进法》对这一态度有了“转变”:一方面强调“民办教育事业属于公益性事业”,另一方面规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。著名教育学家潘懋元教授也指出:“公益性和营利性,是教育在一定时代背景下相辅相成、相得益彰的两种属性。具备营利性才能生存,才能发展,才能更好地彰显教育的公益性。”但现实中不少人对合理回报存在认识上的偏差,将其混同于一般意义上的利润分配,并因此否认独立学院的公益性。不少出资者迫于社会舆论的压力想要回报而不敢公开要,有的就通过暗箱操作来取得利益回报,这不仅影响了举办者对独立学院的后续投入,也增加了管理部门对独立学院进行财务监管的难度。

《民间非营利组织会计制度》规定,民办非营利组织的结余不得向出资者分配。这与法律允许出资人从办学结余中取得合理回报的规定不一致,因此这一会计制度无法适用于独立学院。现行《民办教育促进法实施条例》对“合理回报”的限制性条款过多,有的内容无法操作。另外,在回报比例的确定上,审核程序也过于繁复。

按照《民办教育促进法实施条例》的要求,出资人要求取得合理回报的,只能从年度净收益中按不低于年度净资产增加额或者净收益的25%的比例提取发展基金,用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等,这实际上等于说投资方要取得的合理回报也仅仅能用于学校的建设。对于投资方而言,办校初始要投入巨资,在投入后应取得合理回报的余地又是如此有限,其办学热情终将会退去。

笔者认为,保障独立学院的营利性,关键是要让出资者可以从办学结余中取得略高于社会平均利润率的合理回报,这样才能充分调动出资者的办学积极性。

五、税收问题

独立学院应该享受国家规定的税收优惠政策,但这一优惠政策至今尚未出台。一些地方根据国家教育税收政策对从事学历教育的独立学院提供教育劳务取得的收入免征营业税,对未纳入财政预算外资金专户管理的独立学院收费征收企业所得税。笔者认为,在未认定独立学院属于事业法人的情况下就要求将其收费纳入财政预算外资金专户管理,缺乏法律依据,以此为由向出资人要求取得合理回报的独立学院征收企业所得税,更是与相关法律精神不符。此外,从事非学历教育的独立学院中也有许多是公益性学校,对其提供的劳务取得的收入征收营业税也是不合适的。

六、内部法律关系问题

独立学院产权关系不清导致经营权和管理权含糊不清,不少学院至今未建立董事会,有些学院尽管建立了却存在成员组成不合理或越位的情况。

实践中,有的母体学校对独立学院管得过宽,甚至将母体学校的专业设置、课程安排、教学方式等完全移植到独立学院;有的母体学校对独立学院放任自流,不闻不问,只收取“管理费”或“出卖”自己的学校品牌;有的母体学校把申办独立学院看成新的“经济增长点”,收取过高的“管理费”,影响了独立学院的发展。

七、外部法律环境问题

1.法律实施不到位。根据有关规定,民办学校的教师与公办学校的教师具有同等的法律地位。而调查却发现,多数独立学院教师的平等地位和合法权益得不到充分保障,突出表现在教师待遇差别较大,尤其是退休后的待遇,这直接导致了独立学院教师队伍不稳定。

2.社会歧视严重。独立学院属于民办教育范畴,人们对民办高校的认识存在较大偏见,与公办高校相比,独立学院毕业生的就业形势更为严峻,甚至一些用人单位包括机关团体和国有单位限制录用独立学院毕业生。这些有失公平的“违法”行为却无人制止。

笔者认为,合理公正的制度供给是独立学院走出困境、持续发展的关键所在。政府是能够影响独立学院组织目标实现、影响独立学院生存和发展的“利益相关者”。鉴于我国教育的政府主导型模式,政府决定着独立学院发展的制度环境和独立学院的政治地位。因此,政府应统筹规划,通过政策投入和制度设计促使公办高校、独立学院成为公平竞争的市场主体。

上述法律问题是独立学院在发展到转型期时出现的正常现象。这些问题相互交织、相互影响,成为影响当前独立学院发展的瓶颈,这些问题的破解之策在于尽快立法或对现有法律法规予以完善。我们可以借鉴教育发达国家和地区的做法,根据我国的国情和独立学院发展的实践,制定出积极保障和促进独立学院发展的法律法规和政策,为独立学院营造良好的生存和发展空间。

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【关键词】民办高校 财务管理 预算管理 内部控制

一、绪论

在我国民办高校是指企业事I组织、社会团体和公民个人采用自筹经费的形式，面向全社会举办的高等学校及其他教育机构，民办高校的办学层次分为专科和本科。在我国最常见的民办学校组织形式是董事会领导下的校长负责制，组织结构一般是由按专业特点设置的教学单位和人事、财务、后勤等职能部门组成，民办高校财务部门是进行会计核算、规范财务行为、处理各院系、行政部门、后勤部门财务关系而设立的机构，财务部门作为民办高校的重要职能部门，除进行日常的会计核算之外，还承担着民办高校发展资金的筹集、投资安排、日常运营以及收益分配等财务工作，在民办高校中担任着“大管家”的角色，所以财务管理工作的好坏直接关系到民办高校的可持续发展。

二、民办高校财务管理工作的现状

（一）财务管理的功能没有得到有效发挥

民办高校的财务部门主要的功能进行会计核算和监督，但随着经济的发展、民办高校竞争加剧，民办高校要改变短期逐利的特性，转向树立长期持续发展目标，由粗放式增长转向内涵建设。这些转变必然面临大量的资金需求，而民办高校出资方往往资金有限，所以对于发展资金的筹集、资金的投放和日常运营以及收益分配的问题要有清晰的认识和规划。财务管理环境不断变化，财务部门的角色越来越重要，财务部门应更多的参与民办高校的管理和决策中来。

（二）财务管理的规范性不足

我国民办高校常见的组织形式是董事会下校长负责制，但是没有监事会和内部审计部门，内部治理结构不完善，财务管理制度不健全，是很多民办高校常见的现象。预算管理制度关系到财务管理工作的科学性和资金运用的有效性，民办高校应该建立规范有效的预算管理制度，实际工作中的各项经费收支应按预算来执行，减少预算的随意性，但是不少民办高校的预算管理制度流于形式，多数民办高校的做法是各院系或专业根据自身资金使用需求而不是学校发展计划需要来编制预算，然后提交财务部门汇总，而对于资金使用计划和预算的可行性缺乏必要的分析，在预算资金的管理上也是重使用、轻管理，一些高校甚至没有预算执行的效果评价，没有真正发挥预算管理的作用。

（三）内部控制制度不健全

由于民办高校以自筹资金的方式办学，其筹资渠道多样化，经济活动多样性，且经营风险和财务风险复杂化，此时内部控制制度显得更为重要，它直接影响高校正常工作的进展，完善的内部控制制度可以保障民办高校财产物资的安全和完整，促进民办高校经营管理水平的提高，进而提高民办高校的竞争力，使其适应经济的发展。大部分民办高校也逐步重视内部控制制度的建设，但仍然存在不少问题，比如规章制度制定不完善、内控执行力度不到位、检查监督行为流于表面等。

（四）财务人员的数量少且职业素质有待提高

民办高校的财务管理工作具有内容繁琐、程序严格、操作复杂等特点，所以从事民办高校财务管理工作的人员一定要具备较高的专业素质和业务素质，而大多数民办高校出于节约人力成本的考虑，财务部门基本只设一个处长、一个出纳、两个核算会计、一到两个税务会计从事简单的财务收支工作，财务人员少且没有专业财务管理专人或财务管理岗位，对现代财务管理知识以及财务管理手段和方法了解不够，对财务风险的认识和控制也缺乏认知，严重影响了财务管理职能的发挥。

三、优化民办高校财务管理工作的措施

（一）提高财务管理工作的重要性

财务管理在现代企业的经营管理中承担着越来越重要的角色和地位，但是由于我国民办高校的发展的历史不长，其属性又定为“民办非企”，兼有公益性和营利性特征，至今国家没有专门的财务管理制度，少数地区如广东省出台了地区性的财务管理暂行管理办法，可以说大多数的民办高校只能根据《企业会计制度》、《高等学校会计制度》、《民办非营利性组织会计制度》和《民办教育促进法》等相关法律结合自身情况来制定财务管理制度，财务管理制度较为粗放，且重点在事后的会计核算，显然已经适合民办高校的发展需要，民办高校要重视财务管理工作，增加事前预测、事中控制的工作内容，参与到学校的管理中来，为民办高校的可持续发展提供支持。

（二）建立规范有效的财务管理预算制度

民办高校必须建立严格的预算管理制度，明确预算编制方法和审批程序。近几来各民办高校不约而同地在强调内涵建设，而增加了对建设资金的需求，但同时又面临生源不稳定甚至在逐年减少的状况，作为民办高校主要资金来源的学费来源不稳定，对于民办高校财务管理的重要工作就建立预算制度，合理使用资金并提高资金使用效率。建立规范有效的预算制度，首先要强调预算管理的重要性，明确预算管理不是约束二级学院花钱，而是将钱和工作计划结合起来，使工作有目标，资金有去向，预算执行情况还可以作为工作绩效的评价依据之一。其次预算的编制要科学合理。高等学校一般采用零基预算方法编制预算，这种方法的特点是编制工作量大，而且预算一般是由基层的教学单位或行政单位编制，由上级部门分析汇总，最终形成全校的预算，但基层的教学单位或行政单位预算项目任意捏造，资金预算随意列出，财务预算从自己角度出发没有考虑学校的发展目标和规划，所以要有专门的审核部门来负责各教学单位或行政部门的预算以保证预算的准确性和合理性，审核部门可以是由董事会成员、财务人员、外聘专家组成的临时部门。再次预算的执行要监管到位，最后建立预算考评机制，分析评价预算的执行情况和执行效果，以及学校工作目标的贡献，同时要配合设立奖惩制度，预算评价要全面，严禁用预算完成与否单方面确定预算执行的好坏。

（三）完善内部控制制度

民办高校的资金来源主要是出资人投入和银行借款，而且近几年来民办高校竞争激烈，资金需求增加，大部分高校是通过银行借款来解决的，财务风险在增加，民办高校财务管理部门必须建立并完善严格的内部控制制度来规范资金使用，降低务风险。

民办高校内部控制制度是指为了保证学校经营管理有秩序和有效的运行，维护民办高校资产的安全性及完整性，提高会计信息的真实性和准确性，有效地降低民办高校运作中的风险，而建立的一个管理控制系统。而国家关于内部控制的法律法规主要是针对企业制定的，并没有针对高校或者民办高校财务管理的内部控制法规，民办高校的内部控制制度可以国家的相关法规为基础，结合自身的财务管理情况而制定。民办高校的内部控制活动主要对教育经费管理、货币资金管理、科研经费管理、固定资产管理业务、基础设施建设项目等方面。

加强民办高校内部控制制度可以从以下几个方面着手：一是完善内部治理结构。设立监事会和内部审计部门，使得民办高校的日常经济业务处于相关机构的有效监督之下。二是建立重要经费管理信息公开制度。三是发挥民主监督作用。

（四）提高民办高校财务管理人员的整体素质

1.鼓励财务人员的继续教育和进修学习。财务工作的专业性强，又受国家的法律法规约束，财务人员要有过硬专业素质和较强的学习能力才能胜任财务工作，另外随着经济的发展，财务管理环境、财务管理内容、手段和方法也在不断发展变化中，所以财务人员要持续不断的学习才能跟上工作内容的发展变化。财务部门组织财务人员的继续学习和业务培训，定期或不定期的举行和其他高校财务部门的业务交流和讨论会。财务管理人员素质的提高不仅需要财务管理人员自身的努力，还需要外在的推动力，比如财务部门可以在财务人员绩效考核中增加成长与进步的考核指标。

2.引进专职或校内兼职高素质人才。民办高校采用自筹经费的方式经营，人力成本是财务人员招聘时着重考虑的因素，而高素质的财务人员一直是招聘市场的稀缺人员，是从不愁工作的一类人，如果民办高校无法低成本地从市场上得到高素质的财务人才，可以从内部解决，会计专业一直招生很好，几乎是所有民办高校都会设置的专业，会计专业的老师一般是学历高，专业素质强、知识面广、甚至有企业工作经历的一类人，这些人如果能得到民办高校财务部门的合理利用，既能节约人力成本又能提高财务人员的整体素质。

参考文献

[1]罗小兰.民办高校财务预算管理现状、问题及对策.中国乡镇企业会计，2014（05）.

[2]季红霞.民办高校投资“合理回报”与教育经费监管.财务月刊，2016（08）.

[3]林荣日.我国高校财务管理若干问题实证研究.开放教育研究，2011（02）.

[4]朱明琪.论高校财务内控体系的完善.中国总会计师，2016（09）.

篇10

Abstract: Education is vital for the revitalization of our nation. It’s the cornerstone of social progress and most importantly, it’s a fundamental way to promote people’s quality. Henan is building a moderately prosperous society currently, which is a critical period for the development of Henan and even for the central part of China. However, the education in Henan cannot adapt to the rapidly development of local economy and it can hardly meet local people’s educational requirements. This article mainly discusses the problems in the higher vocational education in Henan, try to find solutions to these problems so that a reasonable mechanism can be build for the development of higher vocational education.

关键词： 河南省；高等职业教育；发展；研究

Key words: Henan province；higher vocational education；development；research

中图分类号：G71 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2010）32-0270-02

0引言

百年大计，教育为本。教育是民族振兴、社会进步的基石，是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径。进入21世纪以来，国际国内形势发生了显著而深刻的变化，知识创新越来越成为推动经济发展和社会进步的主要动力，人力资源越来越成为提升综合国力和国际竞争力的战略性资源，教育越来越成为实现人民幸福和国家富强的关键因素。优先发展教育、提高教育现代化水平，对实现全面建设小康社会奋斗目标、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家具有决定性意义。

当前河南省正处于全面建设小康社会、实现中原崛起、河南振兴的关键时期。经过30年的改革、开放、发展，全省成功实现了由经济落后省份向全国重要经济大省、由文化资源大省向全国有影响的文化大省的历史性转变。教育优先发展的战略地位进一步得到落实，教育投入大幅增长，办学条件显著改善，教育改革逐步深化，办学水平不断提高。进入本世纪以来，职业教育快速发展，职业教育攻坚成效显著，职业教育在校生和招生规模居全国第一。高等教育进入大众化阶段，办学规模迅速扩大，结构不断优化，办学水平和服务能力明显提高。民办教育发展迅速，已成为我省教育事业的重要组成部分。高等职业教育事业的跨越式发展，极大地提高了我省人民的整体素质，为经济发展、社会进步和民生改善做出了不可替代的重要贡献。

1高等职业教育的发展成效

1.1 职业教育规模不断扩大2009年，高等教育在校生规模达到136.88万人，比2000年提高了110.64万人，其中高等职业教育在校生为92万人，10年间增长近10倍，高等教育毛入学率达到22%，比2000年提高13个百分点，跨入高等教育大众化阶段。河南省每万人口中具有专科及以上学历者达到388人，比2000年增加120人。人均受教育年限达到8.8年，接近9年义务教育水平。

1.2 职业院校基础能力建设得到加强2009年，河南省的教育经费总投入达763.3亿元，相比2000年，增幅高达352%。其中，国家财政性教育经费为588.9亿元，比2000年增长近4倍；并且，全省国家财政性教育经费占全省教育经费总投入的比例，由2000年的67.2%提高到2009年的77.2%，提高近10%，国家财政性教育经费对教育的支撑能力明显提高。职业院校扩容建设工程成效显著，校园环境变化巨大，教育资源快速积累。校园占地面积达到10.15万亩，校舍面积达到2714.92万平方米，分别比2000年增长244.87%和198.18%。全省高校仪器设备总值达到46.26亿元，图书馆藏书达到5995.33万册，分别比2000年增长265.38％和126.42％。教育信息化基础设施建设进展顺利，建立了河南教育科研计算机网高速主干网，建成18个省辖市网络中心。

1.3 职教集团建设进一步加强做大、做强职教集团是全省职业教育改革发展的一条基本经验，近年来，全省按照“市场运作、龙头带动、城乡联姻、校企合作”的原则，推动职业学校资源整合，走规模化、集团化、连锁化办学路子。2009年，省教育厅以国家级重点中等职业学校和高职院校为龙头，以骨干、特色专业为纽带，组建了农业、公路交通、信息技术、财经、卫生、建筑、旅游、机电、工艺美术等12个省级职教教育集团。各集团依托学校为龙头,以骨干特色专业为纽带,各成员单位自愿参加的平等合作、互惠互利的高等职业教育联合体。在培养目标、教学计划等方面基本实现了“五统一”，有效促进了校际之间、校企之间资源共享，互利双赢，成为全省职业教育的特色和亮点。各成员单位的产权性质、管理体制、隶属关系、教职工身份等均不变。各高职教育集团要在省教育厅和有关主管部门的指导下，进一步加强校企、校际之间的交流与合作，实现资源共享，优势互补，提高人才培养质量，创建一流的高职教育集团，打造河南高职教育品牌。

2高等职业教育发展中存在的问题

河南省教育改革和发展也面临着一些需要认真解决的矛盾和问题。教育发展的任务十分艰巨。教育的基本矛盾仍然是广大人民群众日益增长的教育需求与现有教育资源尤其是优质教育资源不足的矛盾。教育结构不尽合理，教育质量有待提高。高等教育毛入学率均低于全国平均水平。技能型人才培养和农村富余劳动力转移培训急待加强等。教育经费投入不足仍是我省教育事业发展面临的主要问题。

2.1 对发展职业教育认识不足整个社会过度重视普通教育、学历教育，轻视职业教育、职业培训的倾向仍比较突出。许多企业招聘只重学历，愿意花高价招收博士、硕士，却不愿给高技能人才以适当的薪酬。这种对技能人才的认识偏见首先致使职业教育生源不断下滑，高级技能后备人才不足。各地政府在人才认可与引进时，都习惯于把“本科以上学历”作为人才准入的最低条件。这种做法无意之中给人们传递出一个“唯文凭论”的错误信息，其结果是使得人们过渡关注文凭、职称这张“准入证”，在高校扩招、用人单位抬高就业门槛的冲击之下，其发展速度受阻，技能型人才断层现状十分严重。职业教育仍然是全省教育事业发展中的薄弱环节,还不能适应经济社会发展的需要。

2.2 职业教育的投入不足政府在对大学扩招给予了政策方面的优惠，相对情况下，职业教育却相对较少。在教育资金投入方面，职业教育也面临着同样的问题，职业学校教育很难享受到政府财政上的扶持，政策上没有优势，资金方面又紧张，职业学校的生源自然就没法保障。同等规模职业学校投资大于普通高中的建设，一些工科专业甚至更高，这就造成了社会资金投入的积极性。职业教育长期投入不足，造成职业教育学校办学条件跟不上，很多学校虽然挂了个职业学校的牌子，但是实验、实训的条件比较差，和现在职场里用的一些设备技术差距很大。

2.3 各类职业教育发展不均衡民间资本发育不足，多渠道筹措教育经费的机制有待进一步健全和完善。民办职业教育发展缓慢，农村职业教育滞后，生源不足，专业设置不合理，教学设备老化，职业技术教育的有关法规和配套政策不健全，管理体制、办学机制尚待进一步理顺，职业教育教学模式、课程设置、教学内容有待深化改革,师资队伍的结构及其专业能力、硬件和教育经费投入等有待改善与提高。素质教育需要推进，教育评价制度需要改革，教师队伍的整体素质需要提高。教育结构和布局不尽合理，城乡、区域教育发展不平衡。创新人才的培养模式需要探索，自主创新能力和科研成果转化有待加强等。

3发展高等职业教育发展对策

3.1 建立良好的外部环境把高等职业教育摆在优先发展的战略地位。教育优先发展是党和国家提出并长期坚持的一项重大方针。各级党委和政府要把优先发展高等职业教育作为贯彻落实科学发展观的一项基本要求，切实保证经济社会发展规划优先安排教育发展，财政资金优先保障教育投入，公共资源优先满足教育和人力资源开发需求。充分调动全社会关心支持教育的积极性，共同担负起培育下一代的责任，为青少年健康成长创造良好环境。完善体制和政策，鼓励社会力量兴办教育，不断扩大社会资源对教育的投入。

把职业教育摆在更加突出的位置。职业教育要面向人人、面向社会，着力培养学生的职业道德、职业技能和就业创业能力。适应经济发展方式转变和产业结构调整要求，积极构建体现终身教育理念，以中等职业教育为主体、中职高职相互衔接、职前职后相互沟通的具有河南特色的职业教育体系。满足人民群众接受职业教育的需求，满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要。

3.2 政府加大对高等职业教育的投入各级政府要切实履行发展职业教育的责任，促进职业教育资源整合。把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促进职业教育规模、专业设置与社会需求相适应。统筹职业教育与普通教育发展，大力发展职业教育。统筹中、高等职业教育发展。把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应。统筹中等职业教育与高等职业教育发展。健全多渠道投入机制，加大职业教育投入。

3.3 构建现代高等职业教育体系建立完善职业教育和培训网络，构建现代职业教育体系。启动和继续实施“技能型人才培养培训工程”、“农村实用人才培训工程”和“成人继续教育和再就业培训工程”，增强技能型人才的培养培训能力。在合理规划布局、整合现有资源的基础上，新建、扩建一批职业院校。每个省辖市要重点建设一所高等职业技术学院和若干所中等职业学校，每个县（市、区）要可以重点办好一所起骨干示范作用的职教中心或中等职业学校，大的行业可以重点建设一所高等职业技术学院。

3.4 提高人才培养质量把提高学生的职业道德素养和职业技能作为培养的重点。以服务为宗旨，以就业为导向，深化教育教学改革。实行工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式。合理调整专业结构，加强实践环节教学，积极开展“订单培养”。加快建立弹性学习制度，积极推行学分制和选修制，大力推行校企结合、工学结合、半工半读的人才培养模式。积极探索学分制、分阶段学习等更加灵活的弹性学习制度，方便学生工学交替、分阶段完成学业。加强“双师型”教师队伍、实训基地建设，加强高等职业指导和就业服务。实施高等职业教育基础能力建设工程，使高等职业学校办学条件达到国家制定的基本办学标准。完善符合高等职业教育特点的教师资格标准和专业技术职务（职称）评聘办法。建立健全职业教育发展质量保障体系，吸收企业参加教育质量评估。继续实施职业教育攻坚计划，进一步提升高等职业教育服务经济社会发展的能力和水平。拓宽毕业生继续学习通道。建立健全职业教育课程衔接体系。鼓励毕业生通过工学交替的途径在职继续学习。个人的工作经历、能力和业绩可作为教育机构录取的重要依据，做出突出贡献者可免试入学。完善职业学校毕业生直接升学制度。

3.5 增强职业教育吸引力提高技能型人才的社会地位和待遇。扩大高技能人才享受政府特殊津贴的比例，对做出重大贡献的高技能人才给予奖励并授予荣誉称号。进一步完善职业技能竞赛制度，鼓励优秀人才脱颖而出。加大宣传力度，在全社会形成行行出状元的社会风尚，着力营造全社会关心支持职业教育发展的良好氛围。

严格执行就业准入制度。积极推进学历证书和职业资格证书“双证书”制度，推进职业院校课程内容和职业技能标准相衔接。执行“先培训后就业”、“先培训后上岗”的规定。促进学生充分就业、对口就业。完善职业教育助学政策。实行农村家庭经济困难和涉农专业学生免费制度。

3.6 推动职业教育集团化办学增强职业教育集团发展活力，进一步探索集团化办学模式，加强职业教育集团内涵建设，走集约发展职业教育的路子。新建的职业教育园区要与当地的产业集聚区或产业园区建设相结合，积极吸引重点企业参股职业教育集团，促进校企之间资源共享、优势互补，推动全省职业教育向规模化、集团化、特色化、品牌化方向发展。做大做强适应现代农业、现代旅游业、现代商贸业、现代建筑业和工矿业等需要的职业教育品牌专业，积极培育和发展具有河南特色的武术、中医药、针灸推拿和烹饪等一批职教特色专业。鼓励有条件的地方集中力量建设职业教育园区，逐步形成区域性技能型人才培养培训基地。调动行业企业举办职业教育的积极性。制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化。鼓励行业组织、企业举办职业学校，鼓励委托职业学校进行职工培训。制定优惠政策，鼓励企业接收学生实习实训和教师实践，加大对职业教育的投入。

3.7 创新职业教育体制机制深化体制改革，坚持政府主导地位，充分调动行业企业等社会力量参与办学的积极性，发挥市场机制的调节作用，逐步形成多样化、多渠道、集团化、开放灵活的办学格局，积极拓展办学渠道。将民办教育纳入国民经济和社会发展规划。鼓励和支持社会力量按照国家规定投资办学或合作办学，把发展民办教育作为教育发展新的增长点。鼓励和支持符合国家法律、法规规定的各种办学模式稳步发展民办高等教育。新设置的高等职业学校要向民办学校倾斜，支持有条件的民办专科学校申办本科院校。建立健全社会化的服务体系，为民办学校的发展提供融资担保、信用评价、技术信息等方面的服务。正确引导，依法管理。各级政府要依法加强对民办学校的管理，积极引导民办学校依法办学，规范行为，提高质量，健康发展。落实民办高校督导制度，实行民办学校年检制度，确保民办学校法人财产权。加强对民办学校招生工作的督查和财务状况的监管。尽快形成政府依法管理、民办学校依法办学、行业自律和社会监督相结合的管理格局。

参考文献：

[1]杜明甫.河南省职业教育发展现状及对策.河南职业技术学院学报，2008，（3）.

[2]杜明甫.试论河南省职业教育校企合作现状与发展对策.河南财政税务高等专科学校学报，2008，（5）.

[3]代新玲.河南省高等教育需求与供给分析.经济研究导刊，2010，（14）.

[4].在2010年全国教育工作会议上的讲话.中国网，.cn.