国有资产经营范文

导语：如何才能写好一篇国有资产经营，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：国有资产经营集团；对外投资；风险；管理

一、国有资产经营集团及对外投资概述

国有资产经营集团是根据“政企分开”原则，以国有资产产权为经营对象，以国有资产保值增值为经营目标，按照市场经济原则进行组建、经营和管理的特殊经济实体。国有资产经营集团对外投资的意义重大，主要体现在：充分利用闲置的国有资产，提高国有资产的使用效率；通过对外投资拓展、延伸集团产业链，充分开发、利用国外资源、材料等，从而为集团经营提供稳定、廉价的资源供应；通过对外投资开辟国外产品市场，扩大市场份额；通过对外直接投资，可从其并购的国外企业直接获取先进的生产技术、设备、管理手段及理念等，提升集团核心竞争力。因此，国有资产经营集团应采取积极的对外投资态度，充分利用现阶段的有利时机，扩大对外投资规模，提升对外投资质量。

二、国有资产经营集团对外投资存在的风险及问题

对外投资面临较为不确定的外部经营环境，其投资风险主要来自国家风险、经济风险、法律风险、社会文化风险。国家风险是指因一国或地区政治制度、政局以及国际关系变化等引起的风险，如因战争、动乱、政策变动、政治干预导致的投资项目失败。经济风险是指一个国家或地区的宏观经济变化、经济政策变化、经济周期性波动给投资企业带来的意外损失或投资失败的可能性，如东道国长期经济萧条、通货膨胀等因素。法律风险是指因本国与东道国法律法规的冲突，导致投资者投资行为不符合东道国法律而产生损失的可能性。社会文化风险指由于本国与东道国文化差异或冲突而使投资企业遭受损失的可能性，这也是我国对外投资面临的最主要的风险。国有资产经营集团内部管理不足限制对外投资的发展。在国有资产经营集团海外投资过程中，暴露出一些内部管理存在的问题与不足。①对外投资管理制度不完善。投资行为的会计核算制度不完善，未将对外投资在账面反映，而是在往来科目长期挂账；对外投资考核机制、追责机制不完善，导致出现盲目投资、“重投资、轻质量”现象的发生。②对外投资流程及行为不规范。投资缺乏统一的战略部署，没有结合集团发展战略形成产业、地域的合理布局；对外投资可行性论证不充分、不到位，导致投资质量不高，且投资风险较大；用主要生产设备、实物资产对外投资，影响集团自身业务发展；用实物资产对外投资不聘请第三方评估机构进行市场公允价值评估，造成国有资产流失；对外投资日常经营监管不到位，伴随较大投资风险。

三、加强国有资产经营集团对外投资的对策及建议

（1）进一步完善国有资产经营集团的法人治理结构。引入独立董事，负责监督管理国有资产经营集团对外投资。法人治理结构是现代企业制度的核心，是指构建相互监督、相互制衡的公司内部机构，即权力机构、执行机构以及监督机构。进一步完善国有资产经营集团的法人治理结构，有效控制对外投资过程中存在的委托问题、内部控制人及大股东控制等现象。引入独立董事，负责从集团经营战略的角度，把关对外投资决策，监督对外投资的制度建设以及对外投资的行为规范，提高国有资产投资回报率，保障国有资产的安全与完整。（2）建立健全对外投资管理制度。一是完善会计核算制度，提高对外投资的会计核算质量。会计核算质量是国有资产经营集团投资决策、投资项目监督、绩效考核等一切财务活动的基础，直接影响到对外投资的质量及投资风险的把控。国有资产经营集团应高度重视其会计核算制度的制定与完善，明确规定对外投资项目的会计核算标准及要求，确保每一项对外投资均在会计账面准确反映，严禁将投资项目列入其他会计科目。二是建立全面、公平、合理、科学的绩效考核制度。构建涵盖对外投资全过程的绩效考核制度，将对外投资各责任人与对外投资制度执行情况、对外投资预算执行情况、对外投资经济效益、对外投资成本风险等挂钩的绩效考核制度，将各类对外投资情况进行细化、量化，并纳入经济责任主体的绩效考核指标体系。对外投资的质量将直接影响对外投资责任主体的薪酬、福利及职级等，从制度上消除盲目投资、“重投资、轻质量”等不规范、高风险投资行为。三是建立严格的对外投资追责制度。要把对外投资纳入到国有资产经营集团法人任期和年度经济责任的考核体系中，并建立责任人历史记录档案。对于违反对外投资管理制度、盲目扩张投资规模等行为直接责任人和负有主要责任的领导进行严肃处理，并作为今后任用的重要参考依据。（3）规范国有资产经营集团的对外投资流程及投资行为。一是做好对外投资的前期可行性论证工作。可行性研究要综合各方面因素，包括但不限于集团发展规划、国家政策、工厂选址、环境评价、周边资源环境、工程设计、投资规模、人力资源、投资项目所需设备、材料的市场供求状况、当地文化习俗以及对投资项目的态度等，尤其是投资项目所在地对投资项目的态度特别值得关注，如对当地生态环境构成较大影响，项目很有可能面临当地群众及政府的极大阻力，导致投资项目失败。同时，应高度关注投资项目的财务经济分析，将风险成本也纳入到投资成本当中，综合权衡成本收益。二是进一步规范投资行为，保障国有资产经营集团的安全、稳定经营，保障国有资产安全。首先，明确规定对外投资额占国有资产经营集团净资产的比例、可用作对外投资的资产范畴等，保障集团业务的正常运作与发展。其次，实物资产对外投资时，须聘请专业化的、权威的第三方评估机构对实物资产进行市场公允价值评估，以此作为对外投资额的确认，保障国有资产的安全。三是加强对投资项目经营情况的日常监督。制定并执行重大事项报告、定期审计、委派高管人员定期轮换、财务报表定期分析制度，紧密关注投资项目面临的外部环境变化，如东道国政治、政策、法律法规、当地居民对投资项目的态度等各方面的变化，以及投资项目经营财务状况等，及时发现潜在风险点，及早采取风险补偿措施，减少国有资产的损失。四是强化对外投资项目的后期审计力度，培养对外投资主体的经济责任意识。对外投资项目审计能够有效防止盲目投资、高风险投资行为，对于提高国有资产质量与经济效益，防止国有资产侵吞与流失起到重要作用。对外投资项目的审计重点：关注对外投资决策做出时投资项目面临的经营环境，投资项目可行性报告是否充分、到位；对外投资的决策过程是否符合规定，投资行为是否符合投资管理制度；对外投资经济效益，并以此作为绩效考核的指标之一。

参考文献

1.侯文平.中国对外直接投资的现状和问题分析.科学经济社会，2016（03）.

2.程峥，张继燕.国有企业直接对外投资风险控制研究――以甘肃国有资产投资集团有限公司为例.经贸实践，2016（08）.

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由于国内外市场环境的不断变换，加剧了不同投资经营主体之间的竞争，从而造成国有资产经营中财务投资风险增加。为了保证国有资产的持续经营，实现国有资产的保值增加，资产投资主体应加强投资风险控制，提高国有资产投资经营效率，保证国有资产安全和防止国有资产流失。

一、国有资产财务投资风险的基本内涵

国有资产财务投资风险简要的讲就是指经营主体对未来投资收益的不确定，可能造成投资后财务资产的损失和收益损失的风险性投资。一般有两方面的含义：第一方面是，投资收益不稳定性，虽然进行国有资产财务投资的目的是获取收益，使资产保值增加，但是在实际的投资运行过程中会受到多种因素的影响，例如受到政策法规、市场环境、经营管理、技术手段等因素的作用，使投资效益达不到预期效益。并且这种不稳定性是一定客观存在的，不稳定性越大，国有资产财务投资的风险就越大。但是随着科学技术风险预测手段的增强，利用经济和数理工具提前对风险进行定性定量测量分析，可以降低投资风险。另一方面是，投资的不确定性，因为国有企业在财务风险投资中，对于投资后的结果是不能预测的，不可能预知所有可能的投资后果，也难以预测结果出现概率，因而造成投资结果的不确定，形成投资风险。

二、分析我国国有资产经营现状，得出投资风险问题

国有资产是属于国家所有的，国家对国有资产具有唯一的所有权，通过国家以不同形式的投资形成的。国家实行改革开放以来，为了适应市场经济的需要，也对国有资产管理也进行了体制上的改革。实行政企区分管理，建设了以现代化的国有资产管理制度为主的国有资产经营管理体系。并且颁布了相应法律法规来规范国有资产经营管理。但是由于处于改革转型期，管理体制还是需要进一步完善。目前存在的财务风险投资问题如下：

（一）国有资产财务投资管理不当，造成投资效率低下，投资风险加大

目前我国国有资产经营主体对投资管理不当，缺乏对投资项目的科学、系统、可行性的研究，造成国有资产投资效率低下，影响着国有资产经济发展和产业结构的优化。在对国内经济行业进行国有资产财务投资的过程中，对部分行业投资过热、重复投资、造成资产浪费。而对于一些投资回报期长、规模大、技术复杂的行业投资不足，造成这类行业发展落后，投资产业结构不够合理。投资管理不当，也增加了信用风险和投资财务危机。我国国有资产投资种类众多，投资范围广泛，投资过程中把国有资产投入不合理的投资领域，造成了投资混乱，效益低等不良现象。另外，投资管理人投资决策能力偏差，专业技能掌握不全面，难以适应多元化的投资平台和投资风险控制的需求，使投资风险不断加大。

（二）国有资产管理、监管制度不完善

国家设立的国有资产财务管理，财务部门赋予的职权过于繁琐、集中，在对资本投资支配的过程中，经常犯自我主义，加上财务监管制度的设置的缺乏，造成国有资产在管理投资过程中出现问题不能得到很好的解决，造成国有资产财务投资管理混乱。例如：股权投资的盈利分红混乱，投资回报率成果的多少代表者投资收益的多少，但是在实际的经营过程中，是按照一定的程序配发，程序十分死板， 分红有时多发，有时少发，这造成投资企业本身计算收益混乱，不能正确反映投资回报成果，国有资产现金流动不平稳，提升了财务投资风险。

（三）缺乏专业的财务投资风险决策和管理人才

在国有资产财务投资中，无论是对投资决策确定、投资风险的评估、投资股权的合理配置等都需要一批具有高素质专业技能的管理人才进行管理分析。在投资前进行良好正确的数据分析和决策，是国有资产投资保值增长的一个基础保障条件。但是现今的资产投资管理人员对市场了解薄弱，过于注重理论知识的掌握，缺乏实践操作经验，对国内外市场发展变化趋势了解不明确，利用国有资产投资缺少对投资风险的考虑，造成国有资产投资风险控制薄弱。

三、借鉴国外先进风险投资控制经验，提出国有资产财务投资风险控制措施

现今世界各国在进行国有资产投资管理时，切实履行好国有资产出资人职责；针对国有企业和国有资产投资制定了严密的法律法规，依照国际法律严格管理国有资产；国有资产财务投资遵循商业化经营、专业化管理的原则，规范国有资产投资经营；强调国有资产投资使用效率和资本运营效率，注重培养专业的投资经营管理人才对国有资产进行管理；加强对国有资产投资产权的评估和策划等措施来加强对国有资产财务投资风险控制。

（一）建立完善各类国有资产投资风险管理与控制机制

增强国有资产的投资效率、减少投资浪费、降低投资失败所造成的损失是建立国有资产投资风险管理与控制机制的首要原则。建立明确的投资主体风险承担责任机制，把投资风险承担落实到个人、单位或者企业。促使投资者和被投资者形成良好的对风险承担和防范意识，并且在投资经营中积极采取降低投资风险的各种措施，规范整个投资过程。建立投资主体分享风险报酬的激励机制，积极发挥投资决策者的管理潜能。实行国有资产管理政企分开，保证政府不过多干涉企业的自主经营和资产投资决定权。降低制度风险，防止因利益、风险态度、信息的不对称导致投资风险产生的现象。

（二）加强对国有资产财务投资的监督，对风险信息提前的收集、分析、评估

在国有资产投资前期，加强对风险信息的收集信息。例如：国内外宏观经济政策和运行状况、投资行业的运行状况、国家相关产业政策变动情况、税收和利率变化情况、投资领域未来发展趋势等等。通过对收集风险信息的分析，制定投资战略计划目标、可行性研究策略、优化投资组织结构细节以及市场营销策略等等。加强对投资风险评估和识别，分析经营过程中各个环节的经营风险，对风险进行特征描述和发生的条件、概率分析，从而降低投资风险。

（三）建设一批专业的财务资产投资管理决策人员

财务投资风险存在于国有资产控制的各个环节，而财务管理决策人员在财务投资过程中起着至关重要的作用。提高财务资产投资决策人员的综合素质，不仅能保证投资过程安全有效运行，还能降低投资风险。要建立一支具有高素质的管理队伍，首先，要提高财务投资管理决策人员的风险意识，组织人员到风险控制好的单位进行参考学习，定期请一些专业知名风险投资人士进行培训，加强管理决策人员的实践能力测试，全面提高管理决策人才的综合素质。另外，提高人才的软实力，提升他们的集体工作价值观、集体认识观，素质培养要与国际接轨，学习国际优秀的投资管理经验。

（四）加强对国有资产的多元化投资，规范投资决策和投资实施过程

采用投资客体多样化、主体分散化、方式多样化等多元化方式组织投资是现代企业降低投资风险中，常用的投资手段。而且广大的实践证明已经证明，多元化的国有资产投资可以降低投资经营风险。规范的投资过程为降低投资风险提供保障条件，国有投资主体投资活动要按计划方案进行，实施过程中要依据运营情况进行实时调整。对投资运行情况进行跟踪管理、控制，并且与预期收益作对比，及时分析差距原因，提出风险管理策略。加强对投资决策前的准备，投资过程中的控制，投资完成后的反省对比研究等措施来尽可能的降低投资风险。

四、结语

为了保证我国国有资产在财务投资中保值增值，就要不断分析现实财务投资中存在问题，完善资产投资风险管理体系，加强对风险信息的评估和分析、进行多元化资产投资等等，只有这样才能有效对国有资产财务资产投资风险进行控制。

参考文献：

[1]余萍.国有投资公司的财务风险管理探析[J].审计与理财，2009（54）

[2]何雪勤.浅析国有资产经营中的财务投资风险控制[J]财经界，2011（20）

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关键词：事业单位　国有资产　经营管理　经济效益

国有资产是事业单位重要的经济资源，国有资产经营管理是事业单位资源分配再利用，实现事业资源与经济创收相结合的资产管理创新工作。事业单位利用富余资源、资产通过投入、租赁、承包及收费使用等多种经营方式获得经济收益，提高了资产使用效率，增加了国家财政收入。由于早期开发利用不当，经营管理不善，资产经营效益低下、流失严重，甚至影响了单位事业发展。

1.事业单位国有资产以往经营管理中存在的问题

在社会经济发展过程中，事业单位利用自身资源优势，将富余资源通过经营获取经济效益，提高了资产使用效率。随着时间的推移，市场的发展和管理体制的变革，资产经营情况日渐复杂。

1.1资产经营复杂。事业单位国有资产是单位事业发展的重要经济基础。事业单位利用部分资源、资产，通过出租、投资、承包、收费使用等多种经营形式获取经济收益，增加了单位收入，促进了事业发展。在较长时期的发展过程中，受多种因素影响，资产经营变得复杂。一是资产经营多元化，事业单位用于投入经营的资产主要有土地、房屋、设施、设备以及资金、技术等，资产经营涉及三业经济各个方面，经营内容繁多。二是资产经营形式多样，有投资创办实体、资产出租、企业承包、技术转让、服务创收等多种形式。三是经营主体复杂，有单位投资、部门经营、职工使用，也有外来企事业单位和个人承包、承租、合作经营和有偿使用等。四是资产使用价格差异大，资产使用价格与市场价格差异大，同类资产经营使用的价格差异大，就出租土地而言， 有每亩数百元至数万元多种不同租赁价格。资产经营情况复杂带来了管理难度的增加。

1.2经营管理混乱。受单位性质和体制等因素影响，在事业单位中，资产管理意识淡薄，资产经营显得较为混乱。一是手续不全，资产使用随意。一些单位和部门为了追求经济效益，过度占用单位事业资源，资产经营不经集体讨论和论证，资产的使用不办理任何审批手续，一些本该用于事业活动的资产被用于生产经营，扰乱了正常的工作秩序，影响了单位事业发展。二是合同简单，缺乏约束力。资产经营早期，单位与经营者、使用者签订的合同条款过于简单，合同不规范，有些合同仅有部门主管签字，合同未加盖单位公章，合同内容随意增加或变动，合同缺乏严肃性，个别条款不符合法律法规或显失公平，缺乏法律约束效力，影响了合同履行。三是权责不清，职责不明。资产经营管理活动中，双方对所投资产的权属没有很好地明确，造成资产权属不清，管理职责不明，遇到问题互相推诿，引发矛盾纠纷，影响了资产正常经营使用。

1.3经营效益低下。资产经营过程中，资产经营不当、管理不善、投资失误等情况时有发生，资产经营效益低下，主要表现在以下几方面：一是资产使用价格低，经营初期，资产使用价格偏低，由于双方约定的合同期限过长，资产使用价格难以随市场变化及时调整，降低了资产的使用效益。二是投资经营不当，单位投资建办企业后，由于缺乏经营管理人才，企业经营管理不力，造成企业亏损，影响了资产经营效益。三是资产使用效益低，企业使用单位资产，由于经营不当，企业经营滑坡，经济效益衰退，许多企业因此既不上交利润，也不上交资产占用费，资产被无偿使用，降低了资产使用效益。四是资产使用效率低，单位投资企业后，一些企业因经营失败关门停产，资产处于闲置状态或少部分资产被低价承包，资产的权能不能充分发挥，造成了资源浪费，影响了资产使用效益。五是经营管理不善，单位资产随意转让、转租、转包，引发经济纠纷，造成经济损失，影响了资产的经营效益。

2.事业单位国有资产经营管理情况分析

事业单位资产经营管理受历史条件、本位思想、利益冲突和人员素质等多种因素影响，认识不足、管理薄弱、经营不善是造成单位资产经营管理诸多问题的主要原因。

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县国资办主任

如何实现县域国有资产由非经营性资产向经营性资产、由静态管理向动态管理、由闲散资产向集聚效益的“三个转变”，提升国有资产经营管理水平和实效，亟需探索新型国有资产管理体制，落实出资人职责，解决所有者权益。现状分析

我县国有资产构成主要是经营性企业和非经营性行政事业单位的国有资产。近年来，我县高度重视国有资产管理工作，建立健全了专门的国资管理工作机构，加强了国资管理队伍建设，不断创新国有资产监管机制，对竞争性领域的经营性国有资产坚持“国退民进”原则，通过招商引资、吸纳社会资金等形式，盘活了大量闲置国有资产，同时，部门预算改革，加强了对行政事业单位临街门面、闲置办公用房、设备出租收益的管理和调控，避免了国有资产经营收入的流失。截止====年底，全县国有资产账面价值=====万元，其中，企业国有资产====万元，主于分布于广元杭利公司、九龙制药厂、粮食企业、汽车站、自来水公司、武当市场等；行政事业单位国有资产=====万元，分布于===个行政单位和===个事业单位，主要是房产、交通工具、设备资产等。行政事业单位实有净资产=====万元，其中，行政单位拥有净资产=====万元，占==％；事业单位拥有净资产=====万元，占==％。

主要问题

一是管理制度不健全。部分单位国有资产占有使用管理制度不健全，责任难落实。国有资产存量不清，责任不明，账账、账实不符。

二是国有资产配置不平衡。国有资产被各单位分散占有和使用，有些单位通过各种关系争取大量资金建办公楼，购置大量办公设备，办公条件得以改善，有些单位办公地点陈旧、狭窄，办公设施落后，资源配置不平衡。

三是擅自改变国有资产使用性质。一些行政事业单位把多占用的国有资产用来进行商业活动，如出租房屋、开招待所等，为职工谋“福利”；有的用国有资产投资办企业，赢利归单位所有，亏损由国家负责。单位职工之间苦乐不均，收入差别明显。

四是国有资本不能正常保值增值。由于多种原因，企业科技创新能力不强，生产经营效益不高，国有资本不能正常保值增值。据调查，全县====万元国有资本中，增值的仅====万元，其余====多万元的国有资本每年大约以==％的速度亏损。

对策建议

一是健全制度，规范管理。根据国家有关法律、法规和规章制度，结合我县实际，尽快出台《苍溪县国有资产管理暂行办法》，对国有资产占有、使用、保管、维护、报废和损坏赔偿资产处置进行规范，实现我县国有资产管理的制度化、规范化。

二是摸清家底，明晰产权。乡镇行政区划调整和机构改革，将非经营性资产进行了归并，出现了部分闲置房地产及设备。应由国资委牵头，县财政局等相关部门配合，逐单位、逐部门地对国有资产进行一次全面、彻底的清理核实，掌握闲置资产的全面情况，分门别类提出处理意见，对产权不清的资产要由占有单位申报，进行产权界定，明晰产权。

三是创新机制，优化配置。针对全县非经营性国有资产，分布不均的实际，对全县所有行政事业单位的全部国有资产实行集中统一管理。对各单位办公楼等实行集中管理、统筹安排，优化配置；对交通工具实行统一管理，成立苍溪县公务车服务中心，各单位使用时向服务中心交纳租金，以提高资产使用效率；对“非转活”的资产，在公开、公平、公正的原则基础上，实行阳光交易，挂牌竞价租赁。

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[关键词] 大型体育场馆 集团 探讨

为了迎接2008年北京奥运会我国各地都新建、改建和扩建了一批大型体育场馆，据第五次全国体育场馆普查数据显示，目前我国现有的850080个体育场地中，标准体育场地有547178个，占全国体育场地总数的64.4%。标准体育场地占地面积15.3亿平方米,占全国体育场地总占地面积的67.7%;建筑面积6416.3万平方米,占全国体育场地总建筑面积的85.2%;场地面积11.1亿平方米,占全国体育场地总场地面积的85.2%。历年累计投入标准体育场地的建设资金为1642.8亿元，占全国体育场地历年建设总投入的85.8%，这表明我国大型体育场馆无论在面积、资金投入等方面，都起着主导作用。然而，从目前我国大型体育场馆经营管理情况来看，大型体育场馆在大型运动会结束后的设施利用率普遍较低，维修养护费用较高，经营效果和效益不好，经营前景堪忧。

一、我国体育有形资产管理存在的主要问题

1.利用率普遍较低

虽然，近年来国家出台了一系列的政策措施来提高体育场馆的开放和利用情况，但效果并不理想。在我国现有的体育场馆中，利用率最低的高尔夫球场只有13.4%，乒乓球的场馆利用率平均只有52%左右，最高的综合体育场也只有56.8%。不少场地器材经常处于闲置状态，周一至周五的白天表现更为突出。大部分运动项目场地都不同程度地存在利用率低下的问题。

2.开放力度不够

目前,体育场馆多是封闭式管理。北京市1995年对18个区、县体育场地普查发现,94%多的设施为部门所有,仅供内部使用,大多数场馆仍停留在封闭管理状态。同时,体育场馆的经营管理范围过窄,我国体育场地设施经营状况多以运动比赛、运动训练为主,用以比赛和训练场地的比例分别为47.5%和27.5%,未充分重视大众对体育场馆的需要。

3.经营观念落后

目前，我国多数体育场馆的管理者观念落后，营销手段单一。特别是某些大型体育场馆经营管理者仍然摆脱不了行政管理思想和方法的束缚，在经营管理中存在“等、靠、要”的思想和行为，默守陈规，不愿冒险开拓新的项目、尝试新的方法、转变经营思路，管理方法落后、管理水平低下。除此之外，在某些大型体育场馆经营管理中，经营者没有树立营销意识，在经营中单纯地坐等顾客上门，不愿主动开拓市场，营销手段和策略缺乏创新，营销创新能力差，这直接影响到大型体育场馆的经营效果。

二、我国体育有形资产管理存在问题的原因分析

造成上述问题的原因有很多，也比较复杂，但是笔者认为我国大型体育场馆经营、管理方式和方法的落后是产生问题的根本原因，并且一部分体育场馆的经营管理者“等、靠、要”的思想严重阻碍了场馆的进一步发展，只知道依靠财政拨款来维持其运作，而没有引入市场机制，自主经营、自负盈亏。

所以说，想要从根本上解决上述问题，就要从体育场馆的经营和管理方式上入手，尝试一种新的经营管理方式，进而提高场馆的利用率和开放率，增加我国体育场馆收益，真正地实现与国际化的接轨。

三、创新体育场馆经营管理方式――体育场馆集团的建立

在组建形式方面，我们认为体育场馆集团组建形式一般有两类：横向组建和纵向组建。所谓横向组建，就是场馆与场馆之间建立的一种从属关系的战略发展体；而纵向组建是指以体育场馆为龙头，整合其上游和下游企业，组建体育产业集团。本文重点研究这种横向组建形式的体育场馆集团。

最后，在法人结构方面，体育场馆集团强调的是多法人结构，即所有集团的成员还保持着相对的对立性，在集团内部是一种联合的方式，通过统一指挥、统一调配，集中各个场馆的优势，从而提高整个场馆集团的竞争力。

四、结束语及展望

目前我国虽然已拥有近80多万个各级各类体育场馆，但是大多数场馆设备老化，设施水平低，项目结构不合理，功能单一，不能满足人民群众日益增长的健身和文化娱乐需要。随着人民群众体育权利意识的不断增强以及自身对体育运动的需求水平的不断提高，群众体育与竞技体育不能协调发展的矛盾正在日益激化，影响体育场馆可持续发展最重要的因素就是经营管理方式滞后。通过体育场馆集团的建立，必将能协调这种矛盾，促进体育场馆经济效益的提高。

参考文献:

[1]孙班军:企业集团管理研究[M].北京:中国财政经济出版社,2002,8

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关键词:非经营性国有资产;产权;经济价值

基金项目:河北省科技厅、秦皇岛市科技局重点项目《秦皇岛市非经营性资产管理体制研究》(批准号20084007001)的阶段性研究成果

中图分类号:F123.7文献标识码:A

非经营性国有资产主要是指行政、事业单位占有和使用的各种资源的总称。由于非经营性国有资产非营利性的特点及其表现形式的复杂性,给科学合理地对其进行配置和监管带来了很大的难度,进而导致其使用效率和效益偏低,闲置、浪费和流失现象较为普遍。

一、非经营性国有资产管理中存在的主要问题

(一)对国家有关财务会计制度执行不严格。国家财政部早在1997年5月就制定颁布了《行政单位会计制度》和《事业单位会计准则》等财务规章制度,但是由于缺乏有效的监督管理,各单位并未严格执行。在财政部门审计检查中发现财务问题主要集中在以下两个方面。

1、账户设置不健全。在固定资产管理上,一些单位没有按财务规定设置账户,只设固定资产总账,没有设置固定资产明细账和固定资产卡片;即使设置了固定资产明细账,但是明细账没有按资产分类记账,不能够全面反映出各类资产的状况。甚至一些单位不设固定资产账,使得主管部门难以掌握其固定资产存量,也难以划清固定资产管理的责任。

2、账户处理不及时。在应付款项的管理上,存在十几年、甚至几十年的应收应付款项都未进行账务处理,其中一些业务有关责任人都已不知去向,使得这些往来的款项无法询证。为了解决经费不足问题,部分单位从财政或上级单位、下级单位借款后,不主动采取手段偿还借款,造成债务数额逐年增多。

在应收款项的管理上,有些单位没有形成及时有效的催收手段,造成大量呆账坏账,使国有资产流失。

(二)产权意识不强,造成国有资产流失

1、资产管理混乱,产权不清晰。行政事业单位的主要资产为土地、房屋等建筑物。由于不及时办理土地使用证和房屋所有证等相关证照,使得这些资产难以确定他们的归属,形成“黑户”。即使办理了产权证,在资产数量变化后不及时办理变更手续。这些非常不利于财政部门对国有资产的登记管理,形成产权管理上的漏洞,极其容易造成国有资产的流失。

2、资产处置不规范。尽管国家先后出台了许多国有资产处置的办法及细则,但行政事业单位资产管理工作没有引起有关部门的重视,使得部分单位在处置资产时未严格按照国家规定处理,加上缺乏有效的制约和监督机制,造成资产管理上混乱无序。一些单位不经审批,就随意处置资产,并将所获得的收入用于各种用途。为了逃避审计部门和纪检部门的监督,长期不对已处置资产进行账务处理,造成账面和实际不符。对已经实际报废的资产,不办理报废手续,也不及时进行账务处理,在一定程度上造成了账面和实际不符。

(三)未充分开发国有资产潜在的经济价值。由于历史原因,大部分行政事业单位的办公场所处于市中心,随着市场经济的发展,这些地处繁华地段的非经营性资产,具有很高的商业开发价值。因此,这些资产实际的经济价值已经远高于其账面价值。如果能够转换思维,通过市场置换和开发的形式,不仅能解决部分单位办公场所不足的状况,还能使国有资产增值,充分体现这些资产的价值。

(四)国有资产分配不均衡。在当前的管理体制下,各行政事业单位可以“无偿”占有、使用非经营性国有资产,因此他们总是采取各种方式向政府申请划拨土地、申请资金,以便多占用国有资产,而不考虑本单位的实际需要。各单位之间的互相攀比、竞相扩张,造成他们之间资产占用极不平衡;另一方面,各级领导和管理部门在审批资金时,由于信息不对称等原因,加上审批过程中没有严格的监督制约机制,极易造成厚此薄彼的现象。不同的行政事业单位由于掌握的行政权限大小不一,权力大的单位总是能够通过各种途径获取更多的经济利益,最终造成各单位办公和生活条件苦乐不均的状况。例如,有的单位人均办公面积比国家有关部门规定的人均办公面积最高标准还要高出几倍,有的将闲置房屋用于商业用途,所获得的收入用于发放津贴或弥补办公经费不足,而有些单位却长期在旧房子里办公,条件长期得不到改善,一定程度上影响了工作人员的工作积极性和创造性。

二、加强非经营性国有资产管理的对策

2006年5月财政部颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》(以下简称“两个办法”)。“两个办法”是规范和加强非经营性国有资产管理的指导性文件。“两个办法”明确规定了行政事业单位国有资产管理应遵循的原则。根据“两个办法”,应在考察当前国内非经营性国有资产管理体制改革模式的基础上,结合实际管理过程中存在的问题,加强非经营性国有资产的管理。

(一)建立专门机构管理非经营性国有资产,实现资产的公平分配。行政事业单位利用所掌握的非经营性国有资产向社会提供的产品或服务属于公共产品。根据产权理论公共产品具有非竞争性和非排斥性的特征,前一特征表明了社会对于该类物品或服务是普遍非常需要的;而公共产品的非排斥性特征则表明了收费是困难的,仅靠市场机制远远无法提供最优配置标准所要求的规模。在这样的两难处境下,政府机制的介入是解决问题的唯一途径。因此,从机构设置上,要从非经营性国有资产管理的全局考虑,应有一个全局性的管理机构来沟通和协调不同部门、不同性质资产管理之间的平衡问题。鉴于行政事业财务划归公共支出,可以将资产管理与财务管理相结合,设立一个专门的非经营性国有资产管理机构,由其主要负责非经营性国有资产管理的政策和制度的制定与执行,以及其他相关的具体事务。

(二)在清产核资、掌握所有非经营性国有资产状况的基础上,对非经营性国有资产实行产权集中管理,彻底实行所有权与管理权、使用权的剥离,防止国有资产流失。不同于经营性国有资产,非经营性国有资产体现的基本权利有两个:一个是所有权,另一个是使用权。优化非经营性国有资产的管理,最根本的问题就是要使所有权与使用权相分离。所谓所有权与使用权相分离是指国家享有非经营性国有资产的所有权,而直接使用非经营性国有资产的行政事业单位则享有使用权,同时负有与享有的使用权对等的责任;财政部门代表国家行使所有权,具体负责非经营性国有资产的管理工作,实现资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合,从价值形态上加强单位资产运用情况的考核,结合支出管理,确定考核指标,通过经费支出约束来解决问题。

(三)整合资源,充分发掘非经营性资产的潜在经济价值,解决国有资产闲置浪费问题,降低政府运行成本。一方面按照党政机关办公用房建设标准对办公资源进行重新分配,解决办公条件苦乐不均问题;另一方面通过房产置换,把分散在城市中心的办公单位搬出去,另择地段,由政府统一建造,实行统一管理和社会化服务。腾出原来占有的黄金地段的房地产,进行商业综合开发,最大限度地增值国有资产。

(四)强化行政事业单位非经营性国有资产的监督管理机制。加强对非经营性国有资产调拨、转让、报废等事项的审核、监督,规范和加强存量资产的管理,有效控制和合理引导资产流向,把行政事业单位的资产全部纳入规范化管理轨道,防止国有资产流失。同时,建立一套非经营性国有资产的评估和监督体系,加强对资产使用效率的监督管理。

(五)加强信息化管理。利用当前的信息技术,对行政事业单位国有资产进行信息化管理具有非常重要的意义。信息化建设能够提高国有资产管理效率;有利于及时发现闲置国有资产,促进国有资产的调剂或调配,优化国有资产配置和分布,提高国有资产的利用率,保证国有资产的安全。

(作者单位:东北大学秦皇岛分校)

主要参考文献:

[1]毛程连.公共财政框架下国有资产管理理论的改进[J].财政研究,2002.4.

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众所周知，非经营性国有资产，也称之为行政事业性国有资产，主要由各级政府机关、人大机关、政协机关、公检法机关、各派和人民团体，以及事业单位所依法占有。目前存在七个方面问题：

1、管理的认识滞后。在非经营性国有资产管理与改革问题上，至今仍然处在不断探索的阶段，尚未认识上的突破，原因有三个方面：①、非经营性国有资产管理与财政管理是合二为一，至今尚未有一致的共识。②、非经营性国有资产监管主体与相应责任的落实尚不太明确。③、非经营性国有资产改革措施受到利益意识的牵制。

2、管理目标被受制。非经营性国有资产管理目前模式，仍然是加减变化中计划经济的版本，前些年改革中试图解决一些问题，但因火候尚未形成而被搁置。改革目标受制的原因有：①、不认可非经营性资产改革应该有助于政治体制改革的目标要求。②、不认可改革后非经营性资产管理应该法制化。③、不认可非经营性资产管理应该逐步程序定额管理。

3、管理中力量尚需要整合。非经营性资产在认识统一后，还有力量分散的问题，难于举起管理的重锤和改革利剑，改革举措多半无法触动深层次问题。非经营性资产购建管理与日常管理在整个资产管理中形成错位管理，相互间的工作沟通少，对于出现的问题，经常是处理意见不一，更难形成合力对付问题。

4、管理基础的相对薄弱。行政事业单位财务管理中的重要部分之一就是非经营性资产管理，之所以长期问题较多，与其管理基础相对较弱有着直接关联。①、领导的重视基础不够，重建设、轻管理，宁要数量，也不愿要质量。②、管理的技术基本不实，存在着严重的无账、账不健全或账实不一的现象。③、管理的标准基础不科学，在相关账簿中尚未反映土地的价值。④、管理的综合基础不牢靠，至今尚未建立相关管理数据库，管理中的综合可比度较弱。

5、管理中依法处置规范程度较弱。资产从形成到退出是管理应该监控的全过程；对于资产出现不适用、不需用，及毁损等情况，需要依托产权关系，依法处置。但是在实际中，仍有极个别单位在资产处置工作中，不按规章办事，在资产调拨、出售、报废和报损等方面，违规操作，逃离制度监控；甚至借处置之机，侵吞国有资产。

6、管理中效益与工作之比不甚理想。强调资产使用的经济与社会合一的效益问题是非经营性资产管理最为愿意意识到的认识问题。但是在实际中，有些单位占有过量的资产，与所从事的工作量形成不了合理的效益之比。更有甚者，多余的资产成为单位创收入的出处。而且占有资产比例之大，但实际工作成效不好，是当前行政事业单位占有资产情况的一个灰色缩影。

7、管理中混合所有权与占有权。所有权与占有权没有依法分离，引发了资产管理陷入被动境地。个别单位混淆两权界限，把国有资产利益圈为小集体利益，刁难代表所有者权益的政府部门行使管理权限，如闲置房产和土地，有关部门无法介入管理，这一部分资产成为单位赚取本位利益和个人利益的条件。

二、做好非经营性国有资产改革与管理的认识问题

在市场经济体制建设不断走向纵深阶段的今天，提出非经营性国有资产改革思考，并为此付出实施，其意义不亚于改革初期提出经营性国有资产改革，不论是政治方面，还是经济方面。我们必须加深如下思想认识：

1、改革应该摆正非经营性国有资产管理管理位置。经营性和非经营性两大部分资产在现代资产管理活动中，从各自的角度发挥的作用。在过去相当长的一段时间里，我们没有足够重视对公用性国有资产管理，弱化管理作用，增加财政负担。以至于因为资产掌握者是各级政府机关、权力机关和政法机关，以及相关部门，而以此圈定为权利资产，不与经营性资产等同进行改革。造成原因主要是相关的管理者缺乏从管理战略角度审视非经营性国有资产同样需要面临改革大趋势，所以国有资产改革还需补课。要从三个方面提高对非经营性国有资产管理改革急迫性的认识：①、非经营性国有资产管理要与时俱进，必须进行改革；②、要提高领导干部的行政意识，从责任角度增强对非经营性国有资产改革的思想意识；③、要扩宽改革实践的视野，从经营性国有资产改革中吸取经验。

2、改革中寻找解决非经营性国有资产管理问题的良方。应该说，我们应该清醒地意识到需要通过改革才能解决非经营性国有资产管理中的不少问题。众所周知，在当前，非经营性资产管理中有一些较深层的问题：①、所有权与占有权两权尚未分离问题；②、政府机关和事业单位资产标准尚未达到规范程度问题；③、行政事业资产存在经营成分问题；④、政府性资产总量得不到有效控制。这些是我们不可能从旧的思维中寻求出答案。惟有通过改革。首先机构改革，政府精简提效，可以提炼资产管理的有效模式；事业单位改制，可以使事业资产彻底转向社会化、市场化，缓和财政供需矛盾。其次要引入产权改革的思路，力促单位资产所有权和使用权分离，解决政府机关中资产占有不均衡的问题。

3、全面提升非经营性国有资产使用的效益高度。非经营性国有资产目前的累计水平已经超过社会经济发展的警戒线，这与没有形成科学效益观念资产应用管理有着直接关系。长期以来，资产配置是以人的需要为前提，忽略了因工作需要的基本要点，资产量无限增大，成为各级财政负担。因此，一方面要把握好非经营性资产管理质量关，建立科学的资产使用观念和效益理念，建立工作需要配购资产的机制，克服无序购建的不妥做法。另一方面，要树立资产效益全局性，杜绝效益的本位性，把各自的资产需求置于发展中的整体需要之中。

4、要在非经营性国有资产管理中规范财政与财务管理。非经营性国有资产管理是现代预算单位财务管理和现代财政管理十分关注的对象，它们之间相互联系；相互制衡，资产管理具有自己的特性，这是做好工作必须把握的尺度。因此，在预算单位国有资产管理中的活动，必须以扎实的财务基础作为先决条件。同时要做好财政管理和基层财务管理，必须紧扣非经营性国有资产管理这一环节。为此须把握以下要点：要把非经营性国有资产管理融入财务管理之中，使资金转换为资产过程中处于规范效益要求中；使资产在使用过程中始终处于监控有度之中。

三、加强非经营性国有资产管理思路和做法

预算单位作为占有非经营性国有资产重要群体，在管理中把掌握的资产变为效益业绩资产是改革中应着力解决的问题，要在适应形势、力求改革、规范管理、平衡提效的思路框架下。积极做好以下六个方面工作：

1、抓好思想认识工程。统一思想认识是非经营性国有资产管理的基础。为此要做到制法、执法和用法三个层次的思想都要统一到如何做好非经营性国有资产管理的层面上。并做到四个方面认识的统一：①、做好非经营性国有资产管理必须按照改革思路进行；②、做好非经营性国有资产管理必须上下一致合力进行；③、做好非经营性国有资产管理必须看准问题进行；④、做好非经营性国有资产管理必须依法进行。

2、建立必要可行的法制工程。就目前而言，虽然《会计法》已经出台并执行多年，但是还需要进一步增添有关资产管理方面的内容，使之更加完善。同时要不断从维护国有资产管理的要求出发，执行《政府采购法》。在时机成熟的时候，制定《预算单位国有资产管理实施规则》。

3、建立政府资产运作中心。在条件成熟时，取消单位资产所有权，成立政府资产运作中心，解决部分资产过于闲置，孳生本位主义的问题。目前要做好这样几个方面的工作：①、要按照法律要求，把土地房产产权在内的国有资产的所有权一并划入政府资产运作中心，使用单位只拥有使用权。②、把闲置资产归入政府资产运作中心，按照政府的“非转经”资产管理规定，统一经营与管理。③、要因地制宜制订预算单位资产配备体系和标准，解决好当前资产标准不一致等系列问题。④、要明确政府资产运作中心的责权利，确保国有资产的权益不流失。

4、建立资产处置统一机制。非经营性资产报废、报损、调拨、出售，及销账等日常处置管理工作，目前尚不太规范，要在统一规定下，变分散性为集中性处理，把资产处置工作纳入到财政工作范畴，通过不断地完善，使之成为有效地依法处置的机制。①、要通过行政授权，使成立并运作此项职能的机构权责相对应；②、要不断加强队伍建设，提高工作质量，解决目前仍然影响资产集中处置方方面面问题；③、要强化基础性工作，在清产核资工作基础上，通过建立规范的管理数据库，掌握来自一线资产的基本情况。

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十六大报告在谈到深化国有资产管理体制改革时提出：“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。”这一规定在论述国有资产管理体制改革重要性的基础上，从总体思路上勾画出了下一步国有资产管理新体制。

这一体制从五个方面规定了国有资产管理的新架构：一是明确了国有资产管理主体及其地位，即分别确立中央与地方两级政府代表国家管理国有资产、履行出资人职责，享有所有者权益；二是确定了不同层次出资人的出资范围；三是要求中央与省市两级地方政府设立国有资产管理机构；四是对国有资产管理与经营要实行政企分开，所有权与经营权分离；五是要继续探索国有资产经营体制和方式。这一架构从根本上将国有资产管理与经营职能相分离，即政府只负责国有资产的管理，履行出资人职责，国有资产的经营与保值增值职责则由有关国有资产经营机构来承担。对于国有资产经营的体制和方式则要求作进一步探索。按照这一精神，有关学者进一步提出了将国有资产经营与使用职能相分离或区别的思路，即将现行国有企业的实业经营职能与国有资产保值增值职能加以分离，将资产经营职能分离出来交由专门的国有资产经营机构承担，而将前者即实业经营职能继续留给原企业。这一设想与前几年有关学者和国有资产法起草思路相一致。根据上述思路，新的国有资产管理经营体制即为国有资产管理委员会一资产经营公司一生产经营企业“三个层次”的机构共同构成。

二、对新体制构架中各类机构性质与地位的理解

在上述体制架构中，国有资产管理委员会是政府部门，它是政府中专门负责国有资产管理的职能部门。在过去的体制下，由于实行计划经济体制，国有经济是国民经济主体，政府各有关部门都是国有资产某一方面的代表，其职责是以国有资产进行管理和经营，为社会创造财富。这些部门都负有对国有资产进行保值增值的责任。在新体制下，由于实行政企分开，政资分开，一方面政府作为国家管理机器，应服务与监管全社会的经济和社会活动；另一方面由于政府设立统一的管资产、管人、管事相结合的机构，原各政府部门不再管理经营国有资产，对整个国有资产的保值增值也不再承担责任。此后，国有资产管理工作将集中于一个专门的部门来负责。国有资产管理委员会是适应这一要求而设立的新的政府职能部门。按照这种思路，国有资产管理委员会的总体职能是负责国有资产的管理，实现保值增值。具体职责应包括统一制定国有资产管理规定，确定国有资产经营方针，代表国资机构与政府其他部门发生关系，分级持有国有资产，并作为出资人代表，根据资产管理需要设立或选择利用社会经营机构负责经营国有资产，代表出资人与资产经营机构发生关系并监督考核其经营活动。

在新体制架构中，国有资产经营机构是依法设立或根据合同授权负责国有资产经营的经营机构，是专门负责国有资产经营，实现保值增值的企业组织，它们的职责是以国有资产进行投资经营活动，使其保值增值。例如，从国有资产管理委员会处拿到100亿元资本，这种资本可以是现金，也可以是资产或者股权。资产经营机构利用上述资产去进行投资，并要对其效果承担责任。这样一来，它就成为实实在在的经营机构，一个国有资产经营企业，尽管它经营的是国有资产，由于实行企业经营，推行市场竞争，要核算投入产出比，并获取盈利，故不再具有政府的地位，不能享有政府部门的相关权利。在与其他国有企业的关系中，他们是国有资产出资人代表，这种代表身份是从国有资产管理委员会授权时一并受取的。这样的机构包括目前的控股公司、有关专业部门改制形成的管理公司、以及专门的国有资产经营公司、国家投资公司等。

在新体制架构中的第三类机构是一般国有资产使用或受资企业。这类企业在新的体制架构中属于普通经营企业，他们根据合同使用国有资产或者接受国有资产经营机构的投资，利用这种资产或投资进行生产经营营利活动，以其实现利润回报投资者，企业经营效益好，可以向投资者返还较多的收益，效益不好可能使使用的资产或投资生产亏损。从目前来看，这类企业还带有一定的国有性质，随着新体制的确立和完善，他们应完全走向市场。他们与国家之间的直接关系应逐步彻底割裂，完全根据市场要求进行经营和盈利活动。

三、不同国资机构之间的关系

按照新的国有资产管理体制架构，三种机构之间的关系主要表现为以下两种情况：

第一，国有资产管理委员会与国有资产经营公司之间是政府与国有资产经营机构的关系，具体体现为国有资产授权与被授权关系。由于国资委是从总量上管理和持有国有资产，他们不宜具体负责国有资产的直接经营。对于国有资产的经营职责应通过国有资产经营机构来具体负责。国有资产经营机构本身就是实实在在的实体经营机构，故要具体负责国有资产的实际经营。他们从国资委将经营资产受托下来，进行经营并要对其保值增值承担责任。为了强化国有资产经营机构的责任，对于他们的授权经营要赋予明确的责任，并实行权责利相统一的原则。例如在正常经营环境下，对其承担经营的资产每增长一定比例给予何种奖励，造成一定损失给予何种处分，都应在合同中作出明确的规定。国资委还应依据授权合同对其进行严格的监督、考核和奖惩。

第二，资产经营公司和生产经营企业之间应是投资和被投资或者国有资产使用权的出让和受让人关系。这种关系主要有三种表现形式：①资本经营关系，资产经营公司根据保值增值要求向生产经营企业投资，获取企业股权，依据股权参与管理，行使权利，包括对企业经营方针提出意见，参与企业负责人的决定，参与企业收益分红等，当企业快速扩张或经营不善时，及时进行追加投资或将其持有的股权部分或全部卖出。在此关系中，资产经营机构对国家投资拥有股份的企业不再有“行政隶属关系”，它只是以股权的方式“履行出资人职责”。按照国务院发展研究中心陈清泰同志提出的意见，他们只能依照《公司法》以股东的方式行使权利，不能既是“老板”，又当“婆婆”。即便是大股东，也没有超越《公司法》干预企业的权利。②对于尚未改制的企业，是国资使用权出让与受让关系。资产经营机构代表国有资产所有者将资产交给企业使用，履行出资人相关权利义务，包括选拔企业经营者并对企业及经营者的经营资产效益进行考核和奖惩，同时积极推行这类国有企业的股份制改造，逐渐将其转变为股份制企业，而使两者关系向第一种关系转化。③对于国有独资公司，应是一种特殊的国有资产经营机构，对于这类机构要通过适当方式将其国资经营职能和实业经营职能相分离，否则就难以从根本上解决目前存在的责权不一致问题。

四、新体制运行的前提条件

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马克思说：“人们扮演的角色不过是经济关系的人格化”。对国有企业财务实施人格化管理，就是要从宏观（国有资本所有权的代表）和微观（国有企业法人财产权的代表）两个层次上，明确国有企业的财务主体及其责权利关系，使他们对国有企业财务均具有定义良好的支付函数，自觉地按照国有资本的本质属性管理好国有企业财务，实现国有企业价值最大化之目标。我们认为，这是在两权分离的条件下，实现加强对国有企业财务的有效管理而必须解决的一个关键性，妥善解决这个问题，对于维护国家所有者权益，落实企业法人财产权，提高国有资本使用效益，实现国有资本保值增值，均具有十分重要的意义。

，国有企业存在着一个十分突出的问题，就是由于各政府部门不是国有企业的原业主，因此“所有者缺位”便使得政府部门在下放了对国有企业的经营管理权之后，难以有效地控制和监督国有企业经营者的行为，从而产生了“内部人控制”问题。这个问题已越来越成为一种直接危及国有资产权益及其运营效率的普遍现象。这正从反面说明了对国有企业财务实施人格化管理的必要性和重要性。首钢在其内部实行了“把公有制人格化”、“把公有制落实到人”的做法，并取得了显著的效益，这一成功的经验也从正面证明了这一点。

二、构建国有企业财务人格化管理模式的基本原则构建与主义市场经济要求相适应的国有企业财务人格化管理模式，应遵循下列基本原则：

1、“政资分开”原则，即在政府这一层次上，将国有资本所有权管理职能从行政管理职能中分离出来，在建立出资人管理制度下，实行国有资产与财务统一管理。实践证明，这样做至少有以下三大好处：一是可以使国有资产形成独立的营运系统，以便进行统一管理，提高国有资产营运效益；二是只有实行国有资产独立营运，才有可能使之人格化，建立起责权利相结合的运行机制；三是为“政企分开”提供了前提条件。国有企业财务作为国有企业财产价值运动的实现形式，显然是国有资产管理的重要。而且国有资产管理部门对国有企业财产的监督管理，也主要是通过对国有企业财务的监督管理来实施的。所以，对国有企业财务实施人格化管理，就必须遵循“政资分开”的原则。

2、“两权分离”原则，即在“政资分开”的基础上，从微观层次上将国有资产的所有权与企业法人财产权相分离，以赋予国有企业独立经营其资产的法人财产权，使之成为自主经营、自负盈亏、自我、自我约束的法人实体和市场竞争主体。赋予企业的筹资权、投资权、留用资金支配权、资产处置权、定价权、成本费用开支权等财权，是企业法人财产权的核心。有学者认为：“人格化和独立化都是市场经济对企业的要求，资本人格化是企业经营独立化的内在灵魂，企业经营独立化是资本人格化的外在运动，体现了发达商品经济下物的人格化和人格的物化之间的矛盾统一，是企业在市场经济中有意识运作的两个基本要素和特征。”

3、责权利相结合原则，即对各财务主体的财务责任、财务权力和经济利益以及这三者之间的关系加以规范。财务责任是指各财务主体在筹资、投资、收益增长、资本保全与积累等方面所承担的责任；财务权力是指各财务主体在资金占有、使用、收益、分配、处置等方面所享有的权力；经济利益是指各财务主体在收益分配中所占有的份额及比例。这三者之间的关系是：财务责任是核心，因为它是确定财务权力的依据，其履行状况也是确定经济利益的依据；财务权力是保证或前提，因为各财务主体只有拥有必要的财权，才能独立地进行其财务活动，履行其财务责任；经济利益是目的，因为它是各财务主体努力履行其财务责任的内在动力，也是各财务主体维持其生存和发展的物质基础。因此，在构建国有企业财务人格化管理模式中，只有贯彻这一原则，才能使该模式富有活力、充满生机，以充分调动各财务主体的积极性和创造性。

4、“物的人格化”与“人格的物化”相统一原则，即国有企业财务的人格化要同国有企业资本的增值这一本质属性保持一致。在商品货币经济的条件下，企业的财务活动是企业再生产过程中客观存在的资本运动。资本运动的本质特征是资本的价值增值性。马克思说：“资本只有一种生活本能，这就是增值自身。”资本的这一本质属性是资本与生俱来的性，是市场机制的基本原则在资本自身上的反映和要求。因此，在强调国有企业财务人格化的同时，也要强调各财务主体应具有资本的品格，即解决“人格的物化”问题，使各财务主体同国有资本更加紧密地结合为一体。这也是对国有企业财务实行人格化管理的根本目的。

三、国有企业财务人格化管理模式的基本框架

根据上述基本原则，我们认为，国有企业财务人格化管理模式的基本框架可以由如下四个部分组成：

（一）主体结构

在两权分离的条件下，国有企业的财务主体是谁？目前，我国学术界有不同的认识，归纳起来，主要有“企业所有者主体论”、“企业经营者主体论”、“企业所有者和经营者二元主体论”、“企业主体论”、“企业财务经理或财务部门主体论”等观点。可见，对这个问题有必要作继续深入的。我们认为，要正确地解决这个问题，就应该按照上述“政资分开”、“两权分离”的原则，从国有企业的所有者和经营者两个紧密相联的方面来加以探讨。

从国有企业所有者的角度来看，国家作为国有企业的所有者为了实现国有资本保值与增值之目的，就必然对国有企业进行所有权约束。但是，如前所说，由于国家本身是一个抽象的概念，并不直接具备这种所有权约束能力，因此就必须在政府这一层次上，按照“政资分离”的原则，授权国有资产投资管理机构，如国有资产经营公司等，以代表国家来行使国有资本所有权管理职能，对国有企业财务活动从宏观上实施监督与管理。国有资产经营公司是经国有资产管理部门授权的专营国有资本的具体产权代表和企业性组织，它主要以控（参）股方式对其全资企业、控股企业、参股企业的国有资产行使出资人的权利，并相应承担国有资本保值增值之责任。实践证明，只有国有资产管理部门，而没有国有资产经营公司，就意味着前者是空中楼阁，缺少与企业直接联系的“把手”，因而无法对国有资本经营进行具体而有效的运作。所以，国有资产经营公司是使国有资本经营由虚变实的关键性环节。由上述可见，从国有企业的所有者来看，国有企业的财务主体主要有国有资产管理部门和国有资产经营公司。

再从国有经营者的角度来看，在两权分离的条件下，企业的经营者是谁？学术界有不同的看法，归纳起来，有三种：一是认为董事会是经营者，而经理则是管理者；二是认为董事会和经理均是经营者，但侧重点不同；三是认为只有经理是经营者。结合我国国有企业的实际情况，我们更同意第二种看法，因为经营者是掌握经营权的人。从我国《公司法》的规定来看，董事会是主要的经营者，而经理则是分享经营者角色的管理者。这样，经营者便构成国有企业财务的微观主体。

综上所述，从国有企业的所有者和经营者两方面来看，国有企业的财务主体主要由国有资产管理部门、国有资产经营公司和国有企业经营者构成。但是，由于这三个不同层次上的财务主体均是由个体劳动组合而成的联合劳动体，因此为了使个体劳动体现联合劳动的要求，还有必要对这三个主体按照其组织形式和管理方式作进一步的细分，从而形成一种“金字塔”式的财务主体结构。

（二）责任结构

上述各财务主体作为从不同层次上对国有企业财务实施管理的行为者，首先必须是一个责任主体，要对其行为结果负责。这就必须明确地规范他们的责任，以便形成一个可以追溯资产责任的机制。

国有资产管理部门作为代表国家来行使国有资本所有者职能的部门，其责任目标可以包括三个方面：一是国有资本要从总体上保值增值；二是国有资本要有效地服务于国民的整体效益和长远利益；三是国有资本要有效地实现政府的政策目标。为了全面地实现这些目标，国有资产管理部门就必须从所有权管理职能出发，对国有资产经营公司和国有企业的财务行为实施有效的行政管理。其职责主要有：做好与国有企业财务密切相关的产权管理基础工作，包括清产核资、产权界定、处理产权纠纷、产权登记和国有资产汇总表等；制定国家出资人财务管理制度，并检查、监督其执行情况；组织收缴国有资产产权收益，并按照国家有关规定加以处理与管理；编制国有资产经营预算；配合政府部门实施产业政策，对国有资金的投向与结构进行调整，使之与整个国民经济或区域经济的相协调；组建国有资产经营公司，监督它们合理地组织财务活动等。

国有资产经营公司作为国有资产管理部门委托对国有资本进行经营的具体产权代表，其责任目标是确保国有资本安全和增值。为了实现这一目标，国有资产经营公司就必须对所属国有企业的财务行为实行有效的管理。其职责主要有：对现有财务资金的分布与结构加以调整，从资产增量与存量上优化国有资产配置，实现国有资产不断增值；编制并执行财务预算，报国有资产管理部门据以汇编全国或地方财务预算；按照产权规定的界区，采用证券化增加或减少股份、委派董事或组建董事会等方式，对所属企业的筹资、投资、资产使用、成本费用、收益分配进行产权约束；确定所属企业经营者的财务责任及其考评办法；按照国家有关规定分配产权收益，及时足额上交产权收益；在授权范围内对所经营的国有资产进行处置等。

国有资产经营者作为国有企业法人财产权的代表，其责任目标是实现企业价值最大化。为了实现这一目标，国有企业经营者就必须对本企业的财务活动进行有效的规划与控制。其职责主要有：建立经营资产责任制，对国有资产承担保值与增值的责任；按规定分配利润，及时足额地向国家上交税金和向国有资产经营公司上交产权收益；而有效地进行筹资、投资、资产管理等财务活动，控制资金耗资，降低成本费用；遵守国家有关、法规和政策以及国有资产管理机构制定的财务规章制度等。各财务主体的这些财务责任，与各财务主体本身具有结构性一样，也具有结构性。

（三）权力结构

为了保证上述各财务主体能够履行其上述财务责任，其前提是必须赋予它们相应的财务权力。国有资产管理部门从其行政性来看，具有一定的行政管理权；从其经济性来看，具有代表国家从总体上对国有资产行使其监督管理、投资、收益和处分等权力。国有资产经营公司对所经营的国有资本享有占有、投资、收益和在所投资的企业之间进行调整，以及选择企业经营者等权力。国有企业经营者对所拥有的国有资产享有法人财产权，其中财权包括筹资权、投资权、留用资金支配权、资产处置权、成本费用开支权、定价权、营业收入支配权等。

（四）利益结构

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一、发挥财政职能，规范国有资产基础管理

国有资产基础管理工作的规范化，是加强国有资产收益管理的前提。近几年来，财政部门对国有资产管理的重视程度不断提高，但在很多方面也存在管理不够规范的问题，给国有资产经营收益管理增加了困难。为此，当前的重要工作是将国家有关规定严格落到实处，切实提高国有资产基础管理工作的规范化水平。一是抓好产权界定工作。当前应重点抓好集体企业的产权界定工作。对国有单位在集体企业中以各种投入形成的资产，以及集体企业依据国家规定享受减免税所形成的资产，都应界定为国有资产。二是抓好资产评估监督。严格把好资产评估的立项、备案关，加强对资产评估工作的监督检查，对弄虚作假、、违反国家财经纪律的机构和人员严肃处理。同时，应加强对资产评估人员的业务培训和职业道德教育，尽快提高素质，适应当前工作需要。三是抓好国有企业产权交易审批。对一般小型企业的产权交易，应积极给予支持，对大中型企业的产权交易，在审查时应充分考虑各方面因素，对特殊行业的企业应保证国家的控股地位。四是完善企业法人财产制度。实现出资者所有权和法人财产权的分离，完善企业法人财产制度，为落实企业经营自创造有利条件，促使企业根据市场供求关系和价值规律去支配、使用、处置企业中的国有资产，盘活资产存量，实现资产保值增值。五是加强对“非转经”资产的管理。事业单位非经营性资产转为经营性资产时，应提出申请并按照有关规定确认其价值量，对批准转作经营性的资产享有收益权，经营收入统一纳入单位的财务管理。六是加强行政事业单位资产的购置、使用及处置管理工作。财政部门应结合部门预算，严把资产购置和处置两个环节，优化行政事业单位国有资产配置。行政事业单位新购置固定资产的，应列入年度采购计划，通过政府采购或从闲置资产中调剂解决。对不按规定处置国有资产的，财政部门不予核批重置资产拨款。长期闲置的资产及需调拨、转让的资产，应由财政部门负责调剂、重组、置换或委托拍卖，资产处置收入属国家所有，纳入单位的财务管理。

二、深化企业改革，增加国有资产经营收益

调整企业组织结构是促进国有资产合理流动和优化配署、提高运营效益的有效途径。国有资产的重组必须与调整经济结构结合起来，以达到优化配置、提高效益的目的。当前，在推进企业改革中应遵循以下原则：一是企业自主自愿与政府引导相结合的原则。组建企业集团，从根本上说是一种企业行为，必须贯彻企业自主自愿的原则，不能违背企业意愿，靠行政手段搞“拉郎配”。但在体制转换过程中，也离不开政府推动和法律规范，尤其在组建和发展初期，政府和有关部门应当运用政策和必要的行政手段加以引导，积极帮助解决遇到的困难和问题。二是以骨干企业为主体的原则。大中型骨干企业信誉高、实力强、辐射带动作用大，应积极以国有骨干企业为龙头，扩大国有经济的控制范围，巩固经济基础。三是资产、经营一体化原则。对前几年以生产配套协作关系或行政性公司转体组建的企业集团，应依据《公司法》进行改组调整。对基础较好、有发展前途的企业集团，通过对集团总公司进行国有资产授权委托经营等多种形式，使其内部之间建立起控股、参股关系，增强凝聚力；对产品市场潜力大、效益好，但因资本金不足、负担较重而面临暂时困难的大中型企业，应通过注入必要的资本金、一次性债务重组等手段支持其发展；对整体优势弱化、局部优势尚存的大中型企业，采取分立、局部合资、租赁和出售等方式，分块搞活；对市场竞争力较弱的一般小型企业，可以采取灵活多样的形式和经营形式进行重组和调整；对不符合产业政策、经营无望的企业，采取经济的、法律的和必要的行政手段，坚决实施关、停、并、转、破，盘活国有资产。

三、盘活闲置资产，提高行政事业单位资产效益

行政事业性资产是国有资产管理的重要内容。其内容包括：国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其它法律确认为国家所有的资产。近几年来，随着国有企业改革的深入，行政事业性资产占国有资产的比重越来越大，而资产利用效率不高的问题相对比较普遍，一方面部分行政事业单位大量资产闲置，另一方面部分单位千方百计筹集资金重复购置相同或相似的资产，而且还有大量的经营性资产可以服务于社会，运营潜力很大。实际工作中，应形成“财政――主管部门――单位”三层次监管体系，从政策上积极支持各部门对外出租或提供有偿服务，收取的租金和服务收入，统一纳入各级财政专户，实行“收支两条线”管理。同时，应积极探索建立一套规范的运营机制，由财政部门统一调剂或采取出租、拍卖等方式，盘活行政事业单位闲置资产，提高资产利用效益，向行政事业单位资产要收入。