境外投资办法范文

导语：如何才能写好一篇境外投资办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

第一条为规范对全省境外投资项目的核准管理，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔〕20号）、《境外投资项目核准暂行管理办法》（国家发展改革委令第21号）、《国家发展改革委关于完善境外投资项目管理有关问题的通知》（发改外资〔〕1479号）、《国家发展改革委关于做好境外投资项目下放核准权限工作的通知》（发改外资〔〕235号）等法律法规和文件精神，结合我省实际，制定本办法。

第二条本办法适用于在本省行政区域内注册的各类法人（以下称“投资主体”），及其通过在境外控股的企业或机构，在境外进行的投资（含新建、购并、参股、增资、再投资）项目的核准。

投资主体在香港特别行政区和澳门特别行政区进行的投资项目的核准，适用本办法。

第三条本办法所称境外投资项目指投资主体通过投入货币、有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产和权益或提供担保，获得境外所有权、经营管理权及其他相关权益的活动。

第二章核准机关及权限

第四条境外投资项目区分为资源开发类和非资源开发类。资源开发类境外投资项目是指在境外投资勘探开发原油、矿山等资源的项目。非资源开发类境外投资项目是指资源开发类之外的境外投资项目。

第五条资源开发类境外投资项目，按照以下权限核准：

（一）中方投资额3亿美元及以上的，由国家发展改革委核准；

（二）中方投资额3亿美元以下的，由省发展改革委核准。

第六条非资源开发类境外投资项目，按照以下权限核准：

（一）中方投资额1亿美元及以上的，由国家发展改革委核准；

（二）中方投资额1亿美元以下的，由省发展改革委核准。

第七条有关特殊项目的核准：

前往台湾地区和前往未建交、受国际制裁国家，或前往发生战争、动乱等国家和地区的投资项目，以及涉及基础电信运营、跨界水资源开发利用、大规模土地开发、干线电网、新闻传媒等特殊敏感行业的境外投资项目，不分限额，由省发展改革委初审后报国家发展改革委核准。

第三章项目申请报告

第八条投资主体提交的项目申请报告应按照《国家发展改革委关于印发境外投资项目申请报告示范大纲的通知》（发改外资〔〕746号）和国家对境外投资项目的有关要求进行编制。境外投资项目申请报告主要包括以下内容：

（一）项目名称、投资方基本情况；

（二）项目背景、投资环境情况；

（三）项目建设规模、主要建设内容、产品、目标市场，以及项目效益、风险情况；

（四）项目总投资、各方出资额、出资方式、融资方案及用汇金额；

（五）购并或参股项目，应说明拟购并或参股公司的具体情况。

第九条投资主体报送的项目申请报告应附以下文件：

（一）公司董事会决议或相关的出资决议，国有企业需提供国有资产管理部门的意见；

（二）证明中方及合作外方资产、经营和资信情况的文件；

（三）银行出具的融资意向书；

（四）以有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产权益出资的，按资产权益的评估价值或公允价值核定出资额。应提交具备相应资质的会计师、资产评估机构等中介机构出具的资产评估报告，或其他可证明有关资产权益价值的第三方文件；

（五）投标、购并或合资合作项目，中外方签署的意向书或框架协议等文件；

（六）境外竞标或收购项目，应按本办法第十八、十九、二十条规定报送信息报告，并附国家发展改革委或省发展改革委出具的有关确认文件。

第十条属国家发展改革委核准的境外投资项目，项目申请报告原则上应由具备相应专业、服务范围的甲级工程咨询资格的机构编制。属省发展改革委核准的重大境外投资项目，项目申请报告原则上应由具备相应专业、服务范围的乙级及以上工程咨询资格的机构编制。

第十一条投资主体应向项目核准机关提交项目申请报告一式五份，并附电子文档一份。投资主体应对所有申报材料的真实性负责。

第四章核准程序

第十二条投资主体须向其注册所在地的省辖市、县（市）发展改革部门提交项目申请报告及相关附件。省发展改革委核准的项目，由投资主体注册所在地的省辖市、县（市）发展改革部门初审后报省发展改革委；国家发展改革委核准的项目，由投资主体注册所在地的省辖市、县（市）发展改革部门转报省发展改革委，经省发展改革委初审后报国家发展改革委。

县（市）发展改革部门向省发展改革委报送项目申请报告，应同时抄送相应省辖市发展改革委。

省管企业可直接向省发展改革委提交项目申请报告，同时抄送省国有资产管理部门。

第十三条省发展改革委核准境外投资项目时，可根据需要征求有关部门的意见。有关部门在接到上述材料之日起7个工作日内，向省发展改革委提出书面意见，逾期则视为对所征求意见无异议。

第十四条省发展改革委对于材料不齐全或者不符合要求的项目申请报告，应当在5个工作日内，一次性告知投资主体需要补正、澄清的全部内容。

第十五条省发展改革委在受理项目申请报告之日起5个工作日内，对需要进行评估论证的重点问题委托有资质的咨询机构进行评估。接受委托的咨询机构应在规定的时间内向省发展改革委提出评估报告，并承担评估责任。

承担项目申请报告编制任务的咨询机构，不得承担同一项目的委托咨询评估任务。

第十六条省发展改革委在受理项目申请报告之日起20个工作日内，完成对项目申请报告的核准，或者向国家发展改革委提出初审意见。如20个工作日不能做出核准决定或提出初审意见，经省发展改革委负责人批准，可以延长10个工作日，并将延长期限的理由告知投资主体。

前款规定的核准期限，不包括委托咨询机构进行评估的时间。

第十七条省发展改革委对核准的项目，应向投资主体出具书面核准文件，并在20个工作日内将项目核准文件抄报国家发展改革委；对不予核准的项目，应以书面决定通知投资主体，说明理由并告知投资主体享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

第十八条境外收购或竞标项目在申请项目核准前实行信息报告制度。

境外收购项目是指投资主体直接或通过在境外设立的子公司或控股公司以协议、要约等方式收购境外企业全部或者部分股权、资产或其它权益的项目。境外竞标项目是指投资主体直接或通过在境外设立的子公司或控股公司参与境外公开或不公开的竞争性招标，以投资获得境外企业全部或者部分股权、资产或其它权益的项目。

第十九条境外收购或竞标项目的投资主体在对外开展实质性工作之前，即境外收购项目在对外签署约束性协议、提出约束性报价及向对方国家（或地区）政府审查部门提出申请之前，境外竞标项目在对外正式投标之前，应通过省辖市、县（市）发展改革部门向省发展改革委报送项目信息报告。中方投资额1亿美元以下的境外收购和竞标项目，项目信息报告由省发展改革委确认；中方投资额1亿美元及以上的境外收购和竞标项目，项目信息报告由省发展改革委审核后报国家发展改革委确认。

已有境外投资项目经国家发展改革委核准的投资主体，可直接向国家发展改革委报送项目信息报告，抄报省发展改革委以及国家有关行业管理部门；已有境外投资项目经省发展改革委核准的投资主体，可直接向省发展改革委报送项目信息报告，抄报省辖市、县（市）发展改革部门以及省有关行业管理部门。

第二十条境外收购或竞标项目信息报告应按照附表格式要求编制，主要内容包括：

（一）项目名称；

（二）投资主体基本情况；

（三）投资背景情况；

（四）收购或竞标目标情况；

（五）对外工作情况；

（六）尽职调查情况；

（七）收购或竞标方案；

（八）下一步工作时间表。

境外收购或竞标项目信息报告还应附以下文件：投资主体与外方签署的意向性协议文件、投资主体相关决策文件和其他支持性文件等。

第二十一条属省发展改革委确认权限的，省发展改革委在收到境外收购或竞标项目信息报告之日起7个工作日内出具有关确认文件。属国家发展改革委确认权限的，省发展改革委对境外收购或竞标项目信息报告初审后报国家发展改革委确认。确认文件是境外收购或竞标项目申请报告的必备附件。

项目信息报告的确认程序比照本章的相关规定执行。

第二十二条投资主体如需投入必要的项目前期费用涉及用汇数额的（含履约保证金、保函等），应按项目核准权限向相应的核准机关申请核准。经核准的该项前期费用计入项目投资总额。

第二十三条已经核准的项目如出现下列情况之一的，需向原核准机关申请变更：

（一）建设规模、主要建设内容及主要产品发生变化；

（二）建设地点发生变化；

（三）投资方或股权发生变化；

（四）中方投资超过原核准的中方投资额20%及以上。

变更核准的程序比照本章的相关规定执行。

第五章核准条件及效力

第二十四条项目核准机关主要依据以下条件对项目进行审查：

（一）符合法律、法规、规章以及产业政策，不危害国家、安全和公共利益，不违反国际法准则；

（二）符合经济和社会可持续发展要求，有利于开发国民经济发展所需战略性资源；符合国家和本省关于产业结构调整的要求，促进具有比较优势的技术、产品、设备出口和劳务输出，吸收国外优秀人才、先进技术和管理经验；

（三）符合国家资本项目管理和外债管理规定；

（四）投资主体具备相应的投资实力。

第二十五条对中方投资额3000万美元及以上至3亿美元以下的资源开发类、中方投资额1000万美元及以上至1亿美元以下的非资源开发类境外投资项目，省发展改革委在项目核准文件印制之后、下发之前，应当按照有关规定报国家发展改革委办理核准登记手续。国家发展改革委对符合规定的出具《地方重大境外投资项目核准登记单》。

第二十六条投资主体凭境外投资项目核准机关的核准文件，第二十五条所列项目还应持《地方重大境外投资项目核准登记单》，依法办理外汇、海关、出入境管理、税收、金融保险等相关手续。

第二十七条投资主体就境外投资项目签署任何具有最终法律约束力的相关文件前，须取得相应项目核准机关出具的项目核准文件。

第二十八条核准机关出具的核准文件应规定有效期。在有效期内，核准文件是投资主体办理本办法第二十六条所列相关手续的依据。

对在核准文件有效期内未能办理完本办法第二十六条所列相关手续的项目，投资主体应在核准文件有效期届满前30日内向省发展改革委或经省发展改革委向国家发展改革委申请延期。属省发展改革委核准权限的，省发展改革委应在有效期届满前作出是否予以延期的决定。

对在核准文件有效期内未能办理完本办法第二十六条所列相关手续也未经原项目核准机关作出准予延期决定的项目，原项目核准文件自动失效。

核准文件有效期满后，投资主体办理本法第二十六条所列相关手续时，应同时出示相应核准机关出具的准予延续文件。

第二十九条核准机关出具的境外收购或竞标项目信息报告确认文件应规定有效期。投资主体可在有效期内对外开展实质性工作，如在有效期内未能完成，应根据情况及时办理确认文件延期手续，或者重新报送项目信息报告。

确认文件延期手续的办理程序比照本章的相关规定执行。

第三十条对未经项目核准机关核准的境外投资项目，外汇管理、海关、税务、金融保险等部门和单位不得办理相关手续。

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摘要：本文试图采用定性与定量相结合的方法来评估海外矿产资源投资环境的风险。首先建立一套合理的海外矿产资源投资环境的风险评价指标体系，并通过目标优化矩阵确定指标权重，然后用半定量风险评估法来构建其风险评估模型。最后，以某矿企为例，最终得出的结果是处于中度风险状态。

关键词：矿产资源；投资环境；风险；风险评估

引言

我国矿企近年来积极实施“走出去”战略。但总结我国矿企进行海外矿产资源投资活动，国际平均失败率为50%左右。究其失败原因，除了缺乏政府的政策扶持与统一管理外，进行海外矿产资源投资所面临的诸多不确定性以及难以控制的风险才是失败的关键。然而，我国对海外矿产资源开发风险评价体系还不够深入，将现有的评估模型直接应用于海外矿产资源开发的风险评估还具有一定的困难。因此，本文试图建立一套合理的海外矿产资源投资环境的风险评价体系与风险评估模型。从而为我国矿企提供科学的决策方法，促使企业能够更有效地规避项目风险。

1.半定量风险评估的理论模型的构建

1.1 风险评价指标体系的建立

在进行海外矿产资源投资环境风险评价的过程中，指标数量的多少将直接影响着评价结果的准确性与科学性，因此，我们应遵循一定的原则来筛选出影响海外矿产资源投资环境的各风险指标。具体原则如下[1]：系统性原则，要求从系统的角度出发，从整体上把握风险指标的特性和功能；客观性与科学性原则，要求风险指标必须是客观存在的，并且能够科学地反映与海外矿产资源开发之间具有某种关系可操作性原则，充分保证评价指标体系层次分明、简明扼要以及各风险指标具有可测性；相互独立原则，相同级别的风险指标之间不允许存在包含及交叉关系等。

由于海外矿产资源投资环境风险受多种因素的影响与制约，各因素又可被分为苦干个指标，各指标对整个系统的影响各异，也存在较大的不确定性[2]，这样就形成了评价指标体系的多层次结构。在以上五项指导原则与多层次结构思想的指导下，我们来构建海外矿产资源投资环境的风险评价指标体系。这套体系首先由三个一级指标组成：即内部环境风险、外部环境风险、内外环境交集风险。将这三个一级指标继续进行分解，内部环境风险又分为技术风险、勘探风险、融资财务风险三个二级指标，外部环境风险又分为政策风险、政治风险、市场风险、社会风险、资源风险、自然风险、开发建设风险、国际社会干预风险及金融风险九个二级指标，内外环境交集风险又分为生产经营风险、法律风险及环境保护风险三个二级指标。

1.2 权重的确定

本文采用目标优化矩阵法来确定各指标权重。其工作原理就是把人脑的模糊思维，简化为计算机的1/0式逻辑思维，最后得出量化的结果[3]。此方法不仅使得出的结果精确，同时也十分便捷与易操作。具体的操作步骤如下：

首先，构造目标优化矩阵表，以横竖交叉的形式分别构建一级指标与二级指标的目标优化矩阵表。

其次，专家打分环节。邀请业内知识与经验较为丰富的专家结合矿企自身的情况为目标优化矩阵表打分。具体方法为：将上述表中纵轴上的指标分别与各横轴上的指标进行对比，若纵轴上的指标比横轴上的指标相对重要，则在对应的空格内填“1”；反之则填“0”。

接下来，计算表内各指标的权重。将每一行的得分总数进行合计。某指标的权重=（该指标的重要性合计分数/所有指标的重要性合计分数）*100%。需要注意的是：若某项指标的合计分数为0，但是事实上它仍然是具有一定的重要性的，因此可在每项指标合计分数的基础上加1，从而得到一组新的重要性合计分数，计算方法同上。

1.3 半定量风险评估模型的构建

本文将采用半定量风险评估法来构建海外矿产资源投资环境的风险评估模型，半定量风险评估法是一种将风险因素从定性转向定量的方法，具体操作如下：

首先，制定风险评估表以及相关的等级评判标准。认真分析各指标的风险源，并经过系统地整合，制定出风险评估表，以内部环境风险及其二级指标为例，其风险评估表如下图2所示。为各指标发生的可能性以及发生后果的严重性程度制定科学的评判标准与划分为不同的等级，同时征求专家的意见，并遵循系统理论与方法和结合矿企自身的经验赋予处于不同级别的风险因素一定的量值；

其次，风险分析阶段。邀请业务知识与经验较为丰富的专家结合矿企自身的情况为其海外矿产资源投资环境所面临的风险情况进行打分，打分是通过参照以上所制定的相关等级评判标准来完成的。

第三，利用公式计算风险值的大小。本文为计算海外矿产资源投资环境的风险值的大小所采用的公式为：

其中：i表示第i个一级指标，j表示第i个一级指标下的第j个二级指标；

B表示第i个一级指标存在的风险值；

P表示该指标发生的可能性，可能性等级划分为：极有可能—5，比较可能—4，可能—3，不太可能—2，极不可能—1；

S表示该指标发生后果的严重性程度，严重性等级划分为：非常严重—5，严重—4，比较严重—3，不太严重—2，不严重—1；

W表示该指标所占权重的大小，可根据上文介绍的目标优化矩阵法而得出；

An表示第n位专家所打出的风险值；

A代表总风险值，其等级标准如下：等级：1—极高；2—高度；3—中等；4—低度；5—可承爱。对应的风险值区间分别为：20-25；15-20；10-15；5-10；0-5。

一级指标二级指标风险源严重性可能性

1.内部环境风险

1.技术风险技术所需资料的精确程度，开采方法或生产工艺的先进性，开采设备的型号

2.勘探风险矿床特征是否确定，能否找到经济矿床或矿床资源的可开发建设程度

3.融资财务风险矿业项目进程中资金的供给是否及时与充足

2.半定量风险评估模型的应用

以某进行海外矿产资源投资的矿企为例，在前文相关理论与方法研究的基础上，对其进行实证研究。旨在通过实证研究确定该矿企进行海外矿产资源开发所存在的风险值的大小以及找出影响该矿企进行海外矿产资源开发的主要风险因素，从而为矿企提出规避风险的有效政策提供了科学的依据。

第一步：海外矿产资源投资环境的风险评价指标体系与风险评估模型的构建，此部分前文已完成。

第二步：确定指标权重。通过构建4个目标优化矩阵表，邀请12名行业内的专家组成打分小组，对目标优化矩阵表内的各指标进行评价，并运用众数反映集中程度的原理，得出最终的的目标优化矩阵表和计算出各指标权重大小。

经过计算，得出各一级指标的权重

第三步：计算风险值。组织由12名行业内的专家组成的打分小组对以上构建的风险评估表进行打分，分别得出P与S的值，然后依据前文给出的公式求出各项指标的风险值以及总风险值，由于每位专家的打分结果并无优劣之分，因此，最终取12名专家打出的总风险值的平均值作为该矿企海外矿产资源开发项目的总风险值。

3.总结

对于海外矿产资源投资环境的风险评估是一项相对复杂的工作。本文采用定性与定量相结合的方法对海外矿产资源投资环境的风险进行评价，并以实际矿企为例进行应用。得出的结果表明，通过此种方法得出的风险值更加科学与合理，同时也使海外矿产资源投资环境的风险评估工作更具实效性，以及为矿业企业的管理者作出精确的决策提供依据。（作者单位：西南石油大学研究生院）

基金项目：四川省矿产资源研究中心项目“海外矿产资源投资环境风险评估研究”（SCKCZY2011-YB006）；国家社科基金西部项目“中国国际石油合作中的突发事件应急管理机制研究”（12XGL013）。

参考文献：

[1]何光辉，朱林.石油化工企业安全投入指标体系构建研究[J].软科学，2011.11，25（11）.

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《办法》指出，近些年来，我国境外投资在快速发展的同时，出现了一些新情况和新问题，面临着新形势和新挑战。如国际投资环境日趋复杂，境外投资主体和行业日益多元化，企业对外投资主体地位未能真正落实、部分企业社会责任、风险意识不强等，迫切需要对现行管理体制进行调整和优化，为企业更好地“走出去”提供制度保障。商务部遵循深化改革、简政放权，落实企业对外投资主体地位的思路，并结合我企业“走出去”过程中出现的问题，最终形成了新修订的《办法》归纳起来，《办法》主要有以下一些亮点。

一是切实落实企业对外投资自。《办法》明确规定，企业开展境外投资，依法自主决策、自负盈亏，取消了“企业应当在其对外签署的与境外投资相关的合同或协议生效前，取得有关政府主管部门的核准”的要求，体现了企业对外投资的主体地位。

二是进一步简政放权，大力推进行政审批制度改革。《办法》按照《核准目录》规定，改变对境外投资开办企业由商务部和省级商务主管部门全面核准的方式，实行“备案为主、核准为辅”的管理模式，并最大限度地缩小核准范围，大幅提高了境外投资的便利化水平。

三是缩短办理时限，提高便利化水平。《办法》进一步缩短境外投资开办企业办理核准的时限，对需备案的境外投资，企业只要提交真实、完整、符合法定形式的材料，即可在3个工作日内获得备案。同时，《办法》还取消了企业境外投资矿产资源勘查开发应当征求国内有关商会、协会意见的规定，进一步简化了程序。

四是下放管理权限，便利企业就地办理业务。《办法》规定，省级商务主管部门负责地方企业境外投资开办企业的备案管理，自行印制并颁发《证书》，改变以往由商务部统一印制《证书》的做法，有利于切实发挥地方贴近基层、就近管理的优势。

五是政府提供公共服务，加强指导和规范。《办法》在明确政府继续为企业提供服务的同时，加大了对企业境外投资行为进行指导和规范的力度，敦促企业要求其投资的境外企业遵守境内外法律法规、尊重当地风俗习惯、履行社会责任、做好环境、劳工保护、员工培训、企业文化建设等工作，促进与当地的融合。

《办法》体现了以下几方面的特点。

一是明确了我国境外投资的管理规范，是对现行境外投资管理体系的改革和完善，对于建立管理科学、监管高效、服务到位、保障有力的境外投资综合管理体制将起到积极的推动作用。

二是进一步确立了企业对外投资的主体地位，有利于落实企业投资决策自，推进境外投资便利化进程；同时，也体现了国家鼓励和支持有比较优势的各种所有制企业开展境外投资的导向，有利于促进我境外投资的快速发展。

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关键词：境外投资；政府职能；合理定位

中图分类号：F741.1

加快实施“走出去”战略，提高企业境外投资规模和质量，是党的十七届五中全会确立的我国“十二五”时期的战略任务，并在“十二五”规划中进行了战略部署。当今国际市场，特别是后国际金融危机时期的国际市场，一方面开放程度和竞争程度越来越高，另一方面又保护主义盛行和充满不确定性。为了保证加快“走出去”战略的顺利实施，使中国企业更好的进行海外投资，不仅要求充分发挥市场机制作用，而且要求合理确定政府的职能定位。

一、合理定位政府职能的基本要求

在市场经济条件下，市场机制对资源的配置始终起着基础性作用。也就是说，市场在社会经济活动中处于主导地位，政府对经济活动的介入和干预，只是辅的和补充性的。但市场不是万能的，市场本身有缺陷，也会出现失灵问题。正如萨缪尔森所指出的，“对看不见的手有所了解之后，我们一定不要过分迷恋于市场机制的美妙――以为它本身完美无缺、和谐一致，非人力所能望其项背。”因此，加快实施“走出去”战略，提高境外投资规模和质量，还需要发挥好政府职能的作用。但由于不同国家和地区市场的发育程度、政府的成熟程度、法制的完善程度，以及同世界经济联系的密切程度等方面存在着较大的差异，因而政府职能定位不可能存在一套普遍适合于所有国家和地区的现成做法。但这并不意味着，在推动企业扩大境外投资方面，政府职能定位就没有一些基本的要求。在现有的国际秩序下，合理定位一个国家或地区政府的职能，通常需要遵循以下基本要求：一是政府职能定位要与市场经济制度的完善程度相协调；二是政府职能定位要建立在法治的基础上；三是政府职能定位要与各国普遍接受的国际规则，以及所在国家和地区的制度规定相适应。合理确立我国政府在加快实施“走出去”战略中的职能定位，同样需要符合这些基本要求。

通常情况下，由于市场机制的缺陷会带来市场失灵问题，因而需要有效发挥政府的职能作用。但市场失灵不一定都是市场本身的缺陷所致，有时是由于市场制度发育不完善而造成的。因此，为了推动和引导企业扩大境外投资，我国政府职能的合理定位还需同市场经济制度的完善程度相适应，不仅要充分考虑我国市场经济制度的发育状况，而且还要充分考虑我国境外投资经营所在国家和地区的市场经济制度发育状况。应当看到，在我国加快实施“走出去”战略过程中，我国既面临着自身市场制度发育不完善而引起的市场失灵问题，也面临着境外投资经营所在国家和地区市场经济制度发育不完善而导致的市场失灵问题。因此，我国政府对国内境外投资企业的管理就不能完全照搬市场经济发达国家的做法。政府对我国境外投资经营企业的管理，既要符合我国自身的市场经济发育状况，也要适应境外不同国家和地区的市场经济发育状况。从这个意义讲，合理定位我国政府的职能，我们不能完全听命于市场经济发达国家的指使和安排，只能根据我国和境外投资经营所在国家和地区的市场经济发育状况灵活行事。由于我国目前市场经济制度的发育还不够完善，因而政府对境外投资企业的管理，除了需要履行市场经济国家政府的一般职能外，还需部分地履行替代市场和培育市场的职能。涉及到政府对国内企业在境外投资经营的管理，如果投资经营所在国家和地区的市场经济制度比较健全，可让市场机制在其中更充分地发挥作用；如果投资经营所在国家和地区的市场经济制度不够健全，政府应当在其中发挥更多的作用，特别是要密切同投资经营所在国家和地区政府的联系，充分发挥政府间的协调作用，必要时应积极主动为境外投资经营企业提供必要的法律支持和保障。为了更好地维护和保障境外投资的利益，政府还应充分利用同贸易伙伴国的外交关系签订同促进境外投资经营相关的协议，帮助国内境外投资企业获得与投资目标国企业同等待遇，减轻企业在境外的收入和税收负担，降低企业境外投资的阻力和风险。

在经济社会活动领域，如同市场会失灵一样，政府也会失灵。所谓政府失灵，是指政府对经济社会调控和干预的低效率或无效率。正如萨谬尔森所指出的，“当政府政策或集体行为所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。”现实中，政府不是一个超脱于现实社会经济利益的万能的神灵之手，它是由各个机构组成，而各个机构又是由各政府官员组成的。无论是政府机构，还是政府官员，都有自己的行为目标。因此，现实中的政府机构和政府官员通常追求是自身组织目标或自身利益的最大化，而非公共利益或社会福利的最大化，这种现象人们称之为内部效应。内部效应被认为是各种类型“政府失灵”的一个最基本的或深层次的根源。从这个角度上讲，需用“法治”来约束政府。为确保“走出去”战略的有效实施，政府在其中的职能定位应当建立在法治基础上，既要做到有法可依，同时又要依法管理，将政府职能置于法律框架下，受到法律的约束，而不是为所欲为。否则，不但境外投资企业的利益难以得到保障，甚至国家的整体利益也难以得到维护。为此，有必要不断健全和完善境外投资和经营的相关法律法规，以及确保政府依法行政的相关法律规定。这样，在引导和推动企业境外投资方面，就可有效地防止政府滥用行政权力和防止政策多变现象的出现，从而使企业的境外投资能获得一个比较稳定的预期，更好地维护和保障境外投资企业的利益，起到充分调动企业境外投资的积极性和主动性作用。

随着经济全球化和全球经济一体化的深入发展，特别是我国加入WTO后，我国经济社会几乎已全方位地融入到国际经济体系之中。然而，我国参与的国际经济活动将不可避免地受到有关国际组织的规则，特别是为国际社会普遍接受的国际规则，以及有关国家内部的法律法规等制度规定的约束。因此，为了加快实施“走出去”战略，更好地引导和推动企业境外投资，不仅我国境外投资经营企业要遵循有关国际社会普遍接受的国际规则，遵守投资经营所在国家和地区的有关制度规定，而且政府的职能定位也同样要求与国际社会普遍接受的国际规则，以及所在国家和地区的制度规定相适应。WTO等国际组织制定的有关规则，旨在规范和约束成员国政府和企业。因而，为了推动和引导企业提高境外投资规模及质量，政府必须改变长期习惯于用行政手段干预经济活动的做法，学会和善于采用国际惯例办法推动企业更好地进行境外投资。同时，要积极和有效发挥市场机制的作用，特别是发

挥好境外投资企业的市场主体作用。为此，政府需按照加入WTO等国际组织所作出的承诺，对国内现行的法律、法规和政策进行清理，凡违背WTO等规则或与我国的承诺不相符的，应当进行必要的修改和完善，有的甚至可以予以废除；企业境外投资过程中所产生的国际贸易摩擦和国际经济争端，政府应当积极协助企业寻求在WTO等国际组织框架内，并依照国际惯例、按照国际规则来处理和解决；若国内企业在境外投资和经营中产生的摩擦和争端源于所在国家和地区特殊的制度规定或传统习惯等因素，则应积极寻求通过政府之间的协商办法来妥善处理和解决。

二、当前政府职能存在的主要缺陷

尽管我国实施“走出去”战略，已经有了10余年的时间，但效果却不尽如人意。其中的原因比较复杂，但政府存在的职能定位缺陷是一个比较重要原因。所谓政府职能定位缺陷，是指政府未能有效地履行在引导和推动企业境外投资的职能，出现了所谓“政府失灵”问题，导致企业境外投资出现低效率或无效率。改革开放以来，我国政府对企业境外投资采取的是以项目审批为主的管理体制，带有较浓厚的计划经济色彩。这与我国经济社会融入国际经济体系特别是加入WTO后的要求不相适应，更是同市场经济对法治的要求不相适应。当前，我国政府的职能定位缺陷，突出表现在政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”上。

政府职能的“越位”，是指政府超越自身应该行使的职能范围，插手了一些不该由政府管或管不好的事情，从而出现政府失灵现象。在引导和推动企业境外投资方面，政府职能的“越位”会影响企业作为市场主体地位的发挥，导致市场机制在资源配置中的基础性作用出现失效，使市场机制引导企业境外投资的作用得不到充分发挥，影响国家“走出去”战略有效实施。目前，我国政府存在的“越位”现象，突出地表现在以下两个方面：一是政府超越自身职能，代替了市场配置资源基础性作用的职能；二是政府超越自身的职能范围，代替了企业的经营管理职能。在引导和推动企业境外投资的实践中，政府职能的“越位”现象集中体现为政府严格的行政管制和审批制度。长期以来，不仅企业境外投资要经过多个环节的严格前置审批，而且获准境外投资的企业要获得政府的某些政策支持等也必须经过严格的层层审批。面对政府严格的前置审批，如果企业通过正常渠道进行境外投资，往往会由于审批时间过长而贻误时机；如果企业为了规避行政约束，通过非正常渠道进行境外投资，又必然造成国有资产的境外流失或资本非法外逃。近年来，虽然境外投资审批制度进行了不少改革调整，特别是2009年商务部的《境外投资管理办法》进一步下放了境外投资核准权限，简化核准程序。然而，现实中仍然存在着层次过多、内容过细、时间过长的问题，资金和人员出入境还存在着不少障碍。政府职能的“越位”，不仅与市场经济发展和WTO等规则不相适应，而且大大增加了政府的行政成本和企业的交易成本。

政府职能的“缺位”，是指在市场机制不能正常发挥作用，或者存在市场失灵的地方，政府没有实施有效的管理。目前，政府职能的“缺位”现象，主要表现在以下几个方面：一是对境外投资企业的事后监管缺位。政府往往比较重视前置审批而轻视事后监管，致使审批后的监管基本上处于自流放任状态。一些政府职能部门只有项目审批职能，但没有事后监管的职能。而一些负责事后监管职能的政府部门，对境外投资企业的监管又主要流于形式。由于缺乏事后监管，某些领域境外投资的秩序比较混乱，盲目投资、并购、上项目等问题比较突出，境外投资企业之间相互恶性竞争的现象时有发生，从而给国家和企业造成巨大利益损失。二是对非国有企业境外投资的管理缺位。我国企业的境外投资，基本上是国有企业为先和国有企业为主的格局。与此相适应，我国境外投资管理体制也主要是针对国有企业设计的，民营企业不仅缺乏境外投资的畅通渠道，而且缺乏有效监管。长期以来，一些从事境外投资活动的私营企业和中外合资企业，有的通过戴“红帽”的方式按照正常渠道进行境外投资，有的为了规避制度约束，通过非正常渠道进行境外投资。这不仅不符合WTO的国民待遇原则，而且会因为疏于管理导致国内资本境外流失或非法外流。三是为企业境外投资提供辅导和信息咨询等服务职能缺位，未能有效地帮助境外投资经营企业进行市场评估、风险评估、投资指导等，以及提供国际组织和有关国家的制度规定及传统习惯等资料。另外，政府还在帮助境外投资企业规避政治风险、保护境外资产(包括自主知识产权)等方面也不同程度存在职能缺位问题。由于政府职能缺位，导致应该由政府管的事情政府没有去管，或者政府该管的事没有管到位，使市场机制无法调节的某些领域出现了“真空”，从而影响和制约着企业的境外投资。

政府职能的“错位”，是指政府未能摆正自身的职能，在不同职能之间发生混淆。在我国实施“走出去”战略中，政府职能的“错位”集中表现在两个方面：一是政府作为企业境外投资的管理者和境外投资国有资产所有者(出资人)职能出现交叉和混淆，没有把两者有效地分开，从而导致“政企不分”和“政资不分”问题，影响企业境外投资。比如，国资委对境外投资国有企业的考核，往往不是重点考核企业取得的成绩和进步，而是考核企业出现的过错和失误，不是考核企业有没有未来长远发展战略和发展规划，而是考虑企业当年的现金流和年度的利润目标能不能完成。这种考核方式必然会不同程度影响企业市场主体作用的有效发挥，不利于国内企业的境外并购等境外投资和合作。二是对企业境外投资负有管理职能的不同部门，由于职能界定上的不清晰、不科学、不规范而导致职能混淆，使有的部门错误地承担了该有其他部门承担的职能，或者没有担负本该承担的职能，从而出现了管理上的混乱，并在实际管理中导致相互推诿和扯皮问题，影响和制约企业的境外投资活动。

三、矫正政府职能缺陷的主要举措

由于政府职能定位缺陷集中体现在政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”上，因而矫正和解决政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”问题，就成为有效发挥政府作用，引导和推动企业境外投资的关键。这是因为，通过矫正政府职能“越位”、“缺位”和“错位”问题，可以有效地防范和消除政府失灵，因为“政府的失败即可能是由于它们做得太少，也可能是由于她们做得太多”；同时，通过矫正政府职能“越位”、“缺位”和“错位”问题，还可以使推动企业境外投资中的政府与市场关系得以理顺，使政府和市场的作用都得到有效发挥。政府职能存在的“越位”、“缺位”和“错位”问题，可以通过政府职能的“退位”、“补位”和“正位”来加以矫正和解决，使政府职能回到其应有的位置上，从而有效地发挥政府的职能作用。

政府职能的“退位”，是为了解决政府职能“越位”问题，重点是要改革和完善政府审批制度。政

府要充分利用经济全球化深入发展的有利时机，改革不适应于推动企业境外投资要求的行政管理制度和措施，特别是要加快改革和完善我国现行审批制度、审批管理方式及行政审批项目的步伐。从社会主义市场经济发展的总趋势看，政府对境外投资的审批将朝着自由化的方向渐进发展，即按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，取消境外投资项目的审批以及带有行政许可性质的备案，减少审批环节，缩短审批时间，切实落实企业境外投资经营自。但由于我国还处于社会主义初级阶段，市场经济体制不够完善，国有经济在我国经济结构中仍然占有相当大的比重。因此，我国政府在今后一个较长时期仍将继续保留对境外投资的国有资产管理和资本项目下的外汇管制等行政管理职能，对企业境外投资的审批制度也不可能完全取消。但保留的审批制度，必须按照国际惯例和社会主义市场经济发展要求加以改革，并朝着以下思路深化：一是减少政府审批范围，放宽对资源配置的限制，尽可能发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。二是减少政府审批环节，简化政府审批程序，赋予企业境外投资更大的投资经营自。为此，政府需做好以下工作：放松对企业境外投资的额度限制，按照国家产业政策指导并积极鼓励企业境外投资；改革不必要的可行性报告等审批制度，企业的境外投资应由企业自负盈亏、自担风险；弱化强行调回境外企业利润的规定，允许境外企业保留利润，同时废除汇回利润保证金等政策障碍，让境外企业能比较充分地利用自己的利润进行增资和再投资；放松私营企业和外资企业境外投资审批和限制。

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(一)资本项目外汇管制过严，阻碍了境外投资的发展

为了平衡国际收支，防止外部金融风险向国内传递，我国一直实行严格的资本项目外汇管制。在亚洲金融风暴中，资本项目外汇管制成为维护我国金融安全的重要手段。此后，资本项目外汇管制虽然有所放松，但对境外投资的管制仍很严格。目前，我国限制企业购汇进行境外投资，除战略性项目、援外项目和带料加工项目可以购汇进行投资外，其余项目的境外投资以企业的自有外汇为主。企业有自有外汇的，首先使用自有外汇进行投资；没有自有外汇的，可通过贷款等进行投资。另外，我国鼓励企业使用实物投资，或以设备投资，或允许企业不结汇出口。企业能用于境外投资的自有外汇和筹措贷款的能力十分有限，依靠实物投资也存在很大的困难，这些都不利于境外投资企业的经营和规模的扩大。调查中，企业普遍反映以现有设备投资难以符合项目的需要，因为有些设备技术落后，甚至是国内已经淘汰的设备，为适应东道国的竞争需要，许多投资项目需要购买新设备。而以货物不结汇出口的方式投资，虽然可以部分解决企业投资资金的问题，但输出的货物必须销售后才能变成资本，企业的投资能力受到其销售能力的制约，结果许多项目因无法及时获得外汇资金而丧失有利商机。

(二)利润汇回保证金管理，对企业资金周转不利

为保证企业境外投资资产不流失，我国要求境内投资者交纳外汇汇出金额5%的利润汇回保证金。利润汇回保证金管理也属于资本项目外汇管制的重要内容，其本意是鼓励境内投资者将境外投资所得汇回国内，但对企业来说，却占压了大量资金，妨碍了企业竞争力的提高，尤其是在境外投资的初创阶段，境外企业多半无法创造利润，保证金的占压增加了企业的负担。调查中，许多企业反映保证金管理对促进利润汇回的作用并不明显，有时会迫使企业采用规避保证金管理的投资渠道。境外投资企业在获得盈利以后，多半希望扩大规模，进一步提高盈利能力，如果将利润汇回后再投资，则将再一次面临繁琐的审批程序。虽然利润直接转为再投资也需要主管部门的审批，但手续相对容易。许多企业为了降低扩大规模的成本，倾向于将利润留存在境外。为解决保证金资金占压问题，需要用现汇进行境外投资的企业，有时不得不转向境外带料加工贸易的投资方式，或是一些非正常的投资渠道，造成资源不必要的浪费。

(三)对国际商业融资的控制，阻碍了企业利用国际资金市场

境内投资者如果使用国际商业贷款进行境外投资，属于我国外债管理的范畴，需要国家计委的审批。境外投资企业的境外借款则不受此规定的管辖。但如果需要境内投资者、金融机构或其他部门、单位提供担保，则要经过外债管理部门的批准。对境内投资者使用国际商业贷款进行境外投资的限制，实际上阻碍了企业对外部资金市场的利用，而利用外部资金市场，企业往往可以获得更有利的融资条件，对降低成本，提高其国际竞争力大有裨益。调查中有些企业反映，在其对项目进行调研论证的过程中，许多得到消息的外国金融机构也会对该项目进行考察，如果认为该项目有利可图，则会为企业提供信息便利和附有有利条件的贷款承诺。但由于上面提到的原因，使用这部分资金非常困难。

二、我国对境外投资的外汇和外债管理

根据规定，国家外汇管理局及省、自治区、直辖市分局、深圳分局是境外投资(不包括商业银行和其他信贷机构的境外投资。)的外汇主管部门。外汇主管部门依据《境外投资外汇管理办法》、《境外投资外汇管理办法实施细则》、《境外投资外汇风险及外汇资金来源审查的审批规范》、《关于援外项目外汇管理有关问题的通知》、《关于部分项目免缴境外投资汇回利润保证金的通知》、《关于调整资本项下部分购汇管理措施的通知》等法律法规，负责审查境外投资项目的外汇风险和外汇来源，以及对投资资金的汇出和回收、投资利润和其它外汇收益的汇回进行监督和管理。外汇主管部门对境外投资的管理包括以下几个方面：

(一)境外投资项目立项后审批前的外汇风险和外汇来源审查

境外投资外汇风险审查主要是审查投资所在国（地区）的信誉、投资风险等级，投资所在国（地区）有关投资项目方面的法律、法规，投资所在国（地区）外汇管制状况，以及投资回收计划的期限是否合理。外汇资金来源审查主要是审查境内投资者是否利用自有外汇进行投资，根据《境外投资管理办法实施细则》规定，用于境外投资的外汇资金限于境内投资者的自有外汇，未经国家外汇管理局批准，不得使用其他外汇资金。使用国际商业贷款进行境外投资须报国家计委审批。外汇主管部门受理后30日之内出具正式批复。

(二)批准境外投资项目后的外汇管理

境外投资项目经有关审批部门批准后，境内投资者到所在地外汇管理部门办理登记建档、汇出投资资金等有关手续。随后，境内投资者须向外汇管理部门定期报送境外投资企业的年度财务报表，接受外汇管理部门的监管。

(三)对境外投资利润汇回保证金的管理

按照规定，境外投资企业在汇出资金前必须交纳外汇汇出金额5%的利润汇回保证金，但援外项目、不涉及购汇及汇出外汇的境外带料加工装配项目和中方全部以实物出资的境外投资项目，可以用境外投资利润汇回承诺书代替保证金支付。保证金存入外汇局在指定银行开立的保证金专用帐户。

(四)对境外投资项目境外融资的管理

对境内投资者利用国际商业借款进行境外投资，需要经过国家计委批准。境外投资企业根据经营需要，可以在境外自行筹措和运用资金，对此不列入国家外债管理范畴，但如果需要境内母公司、境内金融机构以及其他部门、单位提供担保，则必须经境内投资者所在地外汇管理部门审查，并报国家外汇管理局审批。

三、境外投资对国际收支的综合影响

我国对境外投资进行严格的外汇管理的主要目的在于维护国际收支平衡，防范外部金融风险。短期内，境外投资增加了资本项目下外汇支出，对国际收支产生负面影响，但这只是境外投资引起的国际收支平衡表的直接变化。为全面评价境外投资对国际收支的影响，我们还要考察境外投资对国际收支的长期、间接影响，包括对国民经济稳定发展的影响，对经常项目和资本项目的影响，子公司和母公司盈利能力的变化对国际收支的影响等方面。

(一)利用自有资金的境外投资对国际收支的综合影响

对于资源类项目，境外投资虽然增加了外汇支出，但弥补了我国资源的不足，对国民经济总体发展非常有益，而国民经济稳定发展是国际收支平衡的根本保证。我国在境外投资开发国内稀缺资源，可以直接控制境外资源，保证国内资源的及时供应，而且在国际市场价格变动频繁时，也可以起到稳定国内资源价格的作用。宝钢在巴西投资开采的矿石就全部运回国内。进口到国内的资源，国内进口商支付的外汇最终会成为境外企业的利润。这些利润作为投资收益计入我国国际收支经常项目，因此国内企业控制的境外资源进口对我国国际收支不

会产生负面影响。而且有的项目在弥补国内资源不足的同时，也在国际市场上销售，从而可以增加我国的外汇收入，有利于国际收支的改善。例如，农化集团公司每年可以为国内提供50～100万吨磷肥，其余的大部分均销往国际市场。

对于市场开拓类项目，境外投资有利于提高产品的知名度，促进出口的增加。如果境外企业盈利增加，境外投资收益的增加计入经常项目，国际收支得到改善。即便企业在境外的工厂亏损，只要能够增加母公司的国际竞争力，带动国内产品的出口，也会改善国际收支的经常项目。例如，海尔公司在美国建厂后，在国际市场上的商誉大大提高，其产品出口每年翻一番，2001年出口额高达4.2亿美元，2002年计划出口8亿美元。在境外进行以加强技术研发、收集市场信息和加强售后服务等为目的的投资，也可以通过增加母公司的国际竞争力，促进国内产品的出口，对改善国际收支有促进作用。

对于寻求有利投资环境的项目，如利用当地廉价的劳动力，避开某些发达国家的配额限制等，只要这些项目不与国内生产商形成竞争关系，对国际收支的影响也将是积极的。目前华源在加拿大、墨西哥、泰国等国进行的纺织服装加工投资就属于此类。受当地劳工管理的限制，这些项目并不能带来大量的劳务输出。但由于这些国家的纺织服装出口没有受到像我国那样的配额限制，我国企业就可以绕过发达国家的贸易壁垒。这些企业如果在国内扩大生产，产品根本无法出口或出口成本很高。可以说，这种项目不但不会与国内产品形成正面冲突，反而可以扩大国内原材料的出口，促进了我国出口的增加。

另外，还有一部分项目以带动生产资料（包括设备、原材料、劳动力和技术）输出为目的。这些项目对国际收支经常项目的改善效果是显而易见的。

(二)利用国际商业融资进行的境外投资对国际收支的综合影响

随着金融全球化的发展，大型金融机构一般都在全球范围内寻求融资对象，并形成了高效的投资决策机制，对可能投资的项目进行评估。如果项目收益前景良好，则这些机构愿意为项目的投资主体提供各种服务，如信息咨询、优惠贷款承诺等，以此与这些投资主体保持良好的关系。一旦项目运行，这些机构通过提供贷款从中获利。由于这些机构能够提供比国内银行更好的服务和更优惠的融资条件，且没有换汇成本，我国企业很愿意利用境外融资进行境外投资。目前，我国少数优质大型企业，如中集集团已具备无需银行担保的国际融资信誉。

利用国际商业融资进行境外投资，虽然增加了外债，在偿还时增加了外汇支出，对国际收支长期平衡产生负面影响，但企业在获得有利条件的融资后，盈利能力提高了。企业境外投资收益的增加可以反映在经常项目上，有利于国际收支的改善。

四、政策建议

“走出去”战略的实施旨在鼓励企业扩大境外投资，利用两个市场、两种资源增强国际竞争力。改善外汇、外债管理可以为企业扩大境外投资提供便利，有助于更好地贯彻实施“走出去”战略。为此，我们可以从下面几个方面着手对现行管理制度进行完善。

(一)适度放宽对境外投资用汇的限制

这顺应了境外投资发展的需要。在今后相当长的时期内，我国经济仍将保持良好的发展势头，外汇储备还将维持在较高的水平，从而为境外投资用汇的放开提供了有利时机。但是，出于我国资本项目开放总体进程的考虑，对境外投资外汇管制的放松必须是部分的、渐进的。可以考虑由计委主导，并综合各部门的意见，制定一个年度境外投资额度的总盘子。在额度内，对符合境外投资鼓励条件的企业和项目，从宽进行外汇审批，并简化审批手续，允许企业开立用于境外投资的资本项目外汇帐户。

在这种管理模式下，如何制定年度境外投资总规模成为关键。在制定总规模时，需着重考虑境外投资引起的资本流出净额对外汇储备水平和国际收支平衡的影响，及境内企业对境外投资用汇的需求。我国外汇储备已经超过2300亿美元，远远高于满足3～4个月进口需求的水平，即使将资本外流、偿债等外汇储备支出需求因素考虑在内，比较保守的估计是，如果制定100亿美元的境外投资额度，将不会降低我国的国际清偿能力，而且可以满足境内企业境外投资的需要。对此，我们可以以1998年的资本外逃对国际收支的影响情况作参考。尽管当年因外部冲击，资本外逃情况相当严重（经查实在200多亿美元的应收未收外汇中，有100多亿属于逃套汇），资本项目下出现了逆差，但由于经常项目有较大盈余，我国的国际收支仍表现稳健，当年外汇储备增加50亿美元，达到1450亿美元左右。因此，如果我们将境外投资额度设定在100亿美元左右，并不会威胁国际收支平衡。根据有关主管部门的分析，境内企业是否进行境外投资主要根据企业自身的发展状况和条件而定。由于国内市场发展稳定，放开外汇限制并不会造成大量资本流出的局面。现在我国每年境外投资额稳定在20多亿美元，如果放开对境外投资的外汇限制，那些过去没有经过正常渠道出去的投资将浮出水面。将这部分境外投资需求考虑在内，估计我国每年的境外投资需求大约在30～50亿美元。因此，100亿美元的额度是可以满足境外投资需要的。

(二)简化境外投资外汇管理程序

根据有关部门的意见，外汇风险和外汇来源的审查可并入主管审批部门的职责范畴，无须指派单独的部门进行审批。为简化审批手续、提高效率，可考虑改变职能转移后的外汇风险和外汇来源审查方式。由于外汇风险主要考查的是东道国的政治风险、汇兑风险等内容，因此可将外汇风险审查并入境外投资的国别政策管理。

外汇来源审查主要包括审查用于境外投资的外汇资金是企业的自有外汇，还是其它外汇资金（购汇，贷款等），外汇资金的来源是否合法等。原来审查外汇来源主要是在国家外汇短缺的历史条件下考查企业的创汇能力或外汇平衡能力，将境外投资企业的外汇资金来源分为自有外汇和其他外汇资金（购汇和外汇贷款等），规定外汇来源以自有外汇为主。以购汇进行投资虽然会改变外汇市场的供求状况，但在实行总量控制的前提下，这种影响可以被控制在一定范围内，因此可取消以自有外汇为主的管理办法，允许在额度内购汇进行境外投资。不再区分自有外汇和购汇以后，对企业只须进行资金来源审查。在进行资金来源审查时，对使用财政拨款、政策性银行贷款的项目要严格，对使用自有（筹）资金的项目应放宽，而不论企业的自有资金是外汇还是人民币，因为企业使用自有资金，投资风险由企业自己承担。对外汇资金来源的合规性审查今后仍可由外汇主管部门执行。

剥离审批职能后，外汇主管部门只负责为企业办理外汇支付手续，监督企业外汇收支情况。同时设立国际收支预警机制，由国家外汇管理局负责对国际收支进行监督。如果国际收支出现恶化，则应立即通知审批部门放缓或停止对境外投资项目的审批。

(三)取消利润汇回保证金

企业盈利后存在强烈的扩大规模的倾向，而利润即便留存在国外，同样会改善国际收支状况。因此，可考虑取消利润汇回保证金要求，同时通过加强对境外投资项目的事后管理来防止国内资产的流失。

(四)允许有条件的企业以境外投资为目的从事国际商业融资

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关键词：保险资金；境外投资；汇率风险防范

前言

2007年7月25日，中国保监会会同中国人民银行、国家外汇管理局《保险资金境外投资管理暂行办法》，允许保险机构运用自有外汇或购汇进行境外投资，投资范围包括股票、股票型基金、股权、股权型产品等权益类产品。2007年11月6日，中国平安和华泰财险率先拿到了资金“出海”资格。目前，已有超过20家内外资保险公司取得QDII资格。根据《办法》，保险资金境外投资总额不得超过保险公司上年末总资产的15%，委托人可在此范围内自主确定境外投资比例。截止2008年4月底，全国保险公司总资产已突破3万亿，如按15%投资上限计算，可进行投资的保险资金总额最多可达到4500亿元，数额十分庞大。

由于保险资金境外投资的资金规模大、投资范围窄、投资状况与投保人利益密切相关，因此，在保险资金境外投资中，一定要注意防范风险特别是汇率风险，保证保险公司的偿付能力。

一、保险资金境外投资汇率风险的成因

（一）保险资金境外投资汇率风险的形成机理

根据《保险资金境外投资管理暂行办法》，保险QDII可以运用自有外汇或购汇进行境外投资。很显然，在有管理的浮动汇率制下，在保险公司购汇和结汇的过程中，必然会带来汇率风险，并可能给保险QDII资金造成汇兑损失。若保险公司是以自有外汇进行境外投资的，则汇率风险主要发生在结汇的时候。如果汇率上升，本币贬值，等量外汇可以兑换的本币数量增加，给保险公司带来额外的利益；反之，如果汇率下跌，本币升值，等量外汇可以兑换的本币数量减少，给保险公司带来额外的损失。

若保险公司是在外汇市场上通过购买外汇进行境外投资的，则在购汇和结汇的时候均须承担汇率风险。如果汇率上升，本币贬值，保险公司的购汇成本增加、结汇收入也增加；反之，如果汇率下跌，本币升值，保险公司的购汇成本减少、结汇收入也减少。因此，通过购买外汇进行境外投资时，因汇率变动给保险公司投资收益带来的影响是不确定的，要看具体情况而定。

表1：汇率变动对境外投资的影响

汇率变动影响以自有外汇投资购买外汇投资汇率上升汇率下跌汇率上升汇率下跌购汇无影响无影响亏损获利结汇获利亏损获利亏损总体影响获利亏损不确定不确定

根据以上分析，我们可以得出一个结论：在汇率上升时进行境外投资，对保险系QDII而言利大于弊，保险公司有可能额外获利；而在汇率下跌时进行境外投资，则弊大于利，保险公司有可能蒙受额外亏损。

（二）人民币升值趋势及其对保险资金境外投资的影响

1．人民币升值已成长期趋势

自2005年7月21日起，我国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节,有管理的浮动汇率制度。截止到2008年7月20日，在汇改整整三年后，人民币升值幅度达到了19%，尤其是最近一年来更表现出加速升值的趋势。而且，在国内外多方因素的影响之下，人民币在接下来较长时间内的持续升值是可以预期的。

首先，高速增长的中国经济是人民币升值的宏观基础。自2003年以来，连续五年我国的GDP增长率都在10%以上，发展势头强劲。反观美国，受次级债风波的影响，房产、金融、就业等景气指数下滑，经济减速已成定局。在此基础上，人民币兑美元汇率不断下跌在情理之中。

其次，国际贸易持续顺差及庞大的外汇储备是人民币升值的重要推动力量。中国自1994年以来，除1998年受东南亚金融危机影响资本与金融项目为逆差外，一直处于经常项目、资本和金融项目双顺差的局面，我国的外汇储备大量增加。2007年末储备余额达到15282.49亿美元，是世界上外汇储备最多的国家。巨额外汇储备进一步加大了人民币升值的压力。

最后，国际热钱的大量流入起了推波助澜的作用。中国经济的飞速增长、美元的持续贬值、国内利率的多次上调都成了吸引国际热钱大举涌入中国市场的原因。据研究资料表明，2007年大约有3000亿美元国际热钱进入中国的楼市和股市。国际热钱的大举进入，引起外汇市场上供过于求，也促使人民币升值。

从以上分析可以看出，人民币的升值还将在今后较长一段时间内存在，而且升值幅度可能较大。人民币的这种持续升值的趋势，给在境外“淘金”的保险QDII产品带来非常大的隐忧。

2．人民币升值对保险资金境外投资的影响

人民币升值对保险QDII的影响主要体现在两个方面：一方面，人民币升值使保险公司购汇成本降低；另一方面，保险资金投资收益因人民币升值而减少。由于目前我国保险QDII资金绝大多数是保险公司自有外汇，所以人民币升值对保险QDII的影响主要在于第二方面，直接表现为保险QDII投资收益由于人民币汇率下调而相应贬值。

根据《保险资金境外投资管理暂行办法》，我国保险QDII的投资范围仅限于投资香港市场上的H股和红筹股，下面就以港股为例来看看汇改三年来人民币升值对投资H股和红筹股收益率的影响。表2：汇改以来人民币升值对港股收益率①的影响年月人民币升值幅度H股红筹股收益率实际收益率②收益率实际收益率2005.7.21-2006.7.203%36%33%39%36%2006.7.21-2007.7.205%94%89%93%88%2007.7.21-2008.7.2010%-8%-18%3%-7%从上表中可以明显地看出：在牛市行情中，人民币升值部分抵消了H股和红筹股的投资收益，使盈利降低；在熊市行情中，人民币升值无异于雪上加霜，加大投资者的亏损。总而言之，无论保险QDII采用何种方式进行投资，投资收益必然会因为人民币升值而减少，并进而影响到保险QDII资金的安全性和收益性，给投保人带来不必要的损失。显然，人民币升值已经成为我国保险QDII的一个“心腹之患”，不仅降低保险QDII收益水平，还对QDII资金的安全造成影响。

三、保险资金境外投资汇率风险的防范

出于“三性”原则的要求，保险公司在积极拓展海外投资市场和投资品种的同时，应特别注重对汇率风险的防范，尽可能防止投资收益因汇率变动而“缩水”甚至发生亏损。

（一）选择合适的投资品种根据《保险资金境外投资管理暂行办法》第三十条，保险资金应当投资全球发展成熟的资本市场，配置主要国家或者地区货币。第三十一条规定保险资金境外投资形式及投资品种包括：商业票据、大额可转让存单、回购与逆回购协议、货币市场基金等货币市场产品；银行存款、结构性存款、债券、可转债、债券型基金、证券化产品、信托型产品等固定收益产品；股票、股票型基金、股权、股权型产品等权益类产品；《中华人民共和国保险法》和国务院规定的其他投资形式或者投资品种。但是，出于风险考虑，保险QDII在选择投资品种时，应量力而行，克服急功近利的思想，尽量选择币值较稳定、价格波动较小的金融资产，如蓝筹股、绩优股、指数型资产等，以取得尽可能稳定的收益并回避汇率风险。

（二）利用衍生产品套期保值现行保险QDII政策虽然对衍生产品投资范围规定较为宽松，但对投资目的进行了较为严格的限制。保监会明确规定，衍生产品允许用于套期保值，但禁止用于投机或放大交易。也就是说，要充分发挥衍生产品套期保值的功能，但回避其投机风险。目前人民币汇率衍生品主要有两种：不可交割远期合约（NDF）和芝加哥商品交易所（CME）交易的人民币期货及期权。通过上述汇率远期、期货、期权等合约类型，投资者即可进行套期保值，防范汇率变动引起的汇兑损失。

（三）制定合理的投资策略首先是投资时机的选择。人民币升值是一种长期趋势，但在特定时间段内，人民币汇率并不排除出现涨跌起落等变化。因此，在汇率发生变动时，做出提前预测，合理把握出手时机，不仅可以回避汇率风险，还有可能取得额外收益。

其次是投资地点的选择。保险QDII是资产全球配置的资金，在风险与收益二者间进行权衡，选择合适的投资地点，在确保汇率风险较小的情况下，尽可能增加收益；在市场发生变化的时候，则要注意及时进退，避免不必要的损失。另外，还应关注各国的经济政策，争取有利的投资环境。

最后是投资比例的选择。一是必须严格控制境外投资资产占保险公司总资产的比例，保监会应严格审批各家保险公司境外投资额度，确保保险公司的偿付能力安全；二是在投资过程中，应注重分散投资，考虑到安全性，可以多配置固定收益资产、减少权益类资产的投资比例，达到规避风险的目的。

参考文献

[1]吴晓．人民币升值预期下的QDII产品的汇率风险及其规避研究[J]．金融经济，2007，(24)．

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推进“鼓励发展+负面清单”管理

《办法》建立了“管理分级分类、信息统一归口、违规联合惩戒”的对外投资管理模式，管理既包括非金融类对外投资，又包括金融类对外投资，实现了全口径对外投资管理。

《办法》规定，相关部门应对所负责的对外投资进行监管，对以下对外投资情形重点督查：中方投资额等值3亿美元（含3亿美元）以上的对外投资；敏感国别（地区）、敏感行业的对外投资；出现重大安全事故及群体性事件的对外投资；存在严重违规行为的对外投资，以及其他情形的重大对外投资。

境内投资主体对外投资出现重大不利事件或突发安全事件时，按“一事一报”原则及时报送，相关主管部门在开展监管工作过程中，如发现境内投资主体存在偷逃税款、骗取外汇等行为，应将有关线索转交税务、公安、工商、外汇管理等部门依法处理。

商务部合作司负责人介绍，目前，商务部等对对外投资实行“备案为主、核准为辅”的管理方式。为深化简政放权，商务部等将在此基础上推进“鼓励发展+负面清单”管理方式，负面清单明确限制类、禁止类对外投资行业领域和方向。据介绍，商务部正研究制定对外投资“黑名单”制度。

“空壳公司”将不予备案或核准

2017年，商务部曾多次关于遏制非理性境外投资的消息，从2017年第二季度开始，房地产、娱乐、体育等无新增境外投资。2017年，我国对外投资降幅逐步收窄，非理性境外投资得到遏制。

数据显示，去年11月、12月我国非金融类对外直接投资同比分别增长34.9%和49%，连续两个月实现正增长，带动2017年全年对外投资降幅进一步收窄。

2017年8月，商务部等四部委联合中企境外投资“清单”。按照“鼓励发展+负面清单”的模式，在基础设施、产能和装备、高新技术和先进制造、能源资源、农业、服务业等方面提出六类鼓励开展的境外投资。

1月16日，商务部数据显示，2017年，我国共对全球174个国家和地区的6236家境外企业新增非金融类直接投资，累计实现投资1200.8亿美元，同比下降29.4%。这是自2003年开始年度对外投资数据以来，我国首次出现全年对外投资总额负增长。

商务部研究院国际市场研究所副所长白明分析，去年进一步放宽对外投资的审批权限，未来重点在于事前事后监管。境外投资的事后监管难度较大，不可能每个投资都监管到，监管成本也太高，所以会设定一些具体的标准，来限制没有投资能力，以及有过“负面”问题的投资。

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关键词:对外直接投资;走出去;政策约束;对策

中图分类号:F830.59文献标识码:B文章编号:1007-4392(2009)09-0016-03

自20世纪90年代初我国顺应经济全球化浪潮,正式提出实施“走出去”战略以来,国家相关部门相继出台了一系列促进政策,取得了一定的成效。然而,在实践中尚还存在着很多政策不配套、政策的实施与政策初衷相背离的问题。

一、我国现行对外直接投资中的政策障碍

(一)对外投资管理体制政出多门

在我国对外直接投资管理体制中,多头审批管理一直是一个比较突出的问题。目前仍有众多的部门参与企业对外直接投资的管理工作。按照国务院所属职能部门的“三定”方案,商务部在对外投资方面的主要职责是:拟定境外投资的管理办法和具体政策,依法核准国内企业对外投资开办企业(金融企业除外)并实施监督管理,起草对外投资等对外经济合作管理的法律法规和规章,并依法进行管理和监督;核准国内企业对外投资设立企业经营资格;负责对外直接投资统计工作。国家发展与改革委员会在对外投资方面的主要职责是:研究提出对外投资战略、总量平衡和结构优化的目标和政策;安排国家拨款的境外资源开发类和大额用汇投资项目。国家外汇管理局、中国人民银行、财政部、国资委为对外直接投资的协助管理部门,负责与对外投资有关的外汇汇出入、资金投放、境外国有资产管理等事务。各地方政府和有关部委为其境外企业主办单位的政府主管部门,并根据本地区、本行业的综合优势和特点,确定本地区本行业的重点投资方向和领域。同时,商务部授权其驻外使领馆商务处对中方在其所在国开办的各类企业进行一线监督管理。从各自职能上看似乎划分得很清楚,然而,在实际操作中可能界限不清,容易造成矛盾。

(二)对外投资行政审批制度过于繁琐

由于目前我国对外投资管理涉及多个部门,企业一个对外投资项目要经过多个部门审核,审批环节过多,且个别环节存在重复审核和审核标准不一致的现象。目前商务部门对境外投资项目无论投资金额大小均需逐级报省一级商务部门审批,其中1亿美元以上须报商务部审批。如一个县辖1亿美元以下的境外投资项目,从立项到批准需经县、市、省三级商务部门。不仅审批时间长,而且增大了企业成本,影响企业“走出去”的积极性。这些繁琐的审核手续,使审批时间过长,贻误了企业对外投资的时机。

(三)对外投资法律法规体系不健全

我国对外投资立法严重滞后于海外投资实践的发展。我国的第一项对外直接投资始于1979年,但直到1985年才有了第一个规范对外投资的法规。迄今为止,我国还尚未出台一部系统的、既符合国际规范又符合我国国情的《海外投资法》,尚还没有形成完善的对外投资的法律体系。现行的有些法规不仅颁布时间较早,而且门类残缺不全,难以适应当前企业对外投资的需要。同时,由于目前我国对外投资仍处于多头管理状态,各项法规分别由众多管理部门制定。这些产生于各部门管理权限和目的之下的政策法规难免有不衔接甚至相互抵触之处,也在一定程度上导致了对外投资混乱无序的状态。如在商务部于2004年10月1日《关于境外投资开办企业核准事项的规定》之后的一周之内,国家发改委紧接着于2004年10月9日亦了《境外投资项目核准暂行管理办法》,两者均将境外投资由审批制改为核准制。尽管依照规定,上述两个部门在境外投资的核准过程中各有分工――即通常所说的“商务部审核企业、发改委审核项目”,但由此导致了企业需要分别向两个部门申报两份繁简不同的文件。这样就可能导致出现一个部门核准,而另一个部门否决的现象,会降低企业效率。

(四)对外投资外汇管理过于严格

近年来,为了适应我国境内投资者开展对外直接投资和跨国经营的需要,外汇管理局逐步放宽了对境外投资的外汇管理:取消了境外投资风险审查制度和汇回利润保证金制度;允许境外企业产生的利润用于境外企业的增资或者在境外再投资;取消了境外投资购汇额度的限制,允许购汇或使用国内外汇贷款用于境外投资等。但是,我国企业境外投资仍面临一些外汇资金上的限制,主要包括:个体、民营企业和外商投资企业境外投资受到歧视,影响我国境外投资规模的扩大;人民币尚不能用于境外投资,不利于企业在周边国家进行投资;境外投资企业难以从国内融入资金,不利于生产经营的顺利开展等等。

(五)对外投资保险制度不完善

对外投资保险制度是资本输出国为保护鼓励对外投资而向本国私人对外投资面临的政治风险提供的法律保障制度。据此制度,投资者向本国投资保险机构申请保险后若遭受承保范围内的风险致使投资者损失的,由保险机构补偿其损失并取得代位求偿权,然后该保险机构可依据与东道国签订的双边投资保护协定向东道国索赔。目前,中国出口信用保险公司作为政策性保险公司为企业开展对外投资活动提供政治风险保障。然而,从其目前提供的服务来看,主要还是侧重于与出口业务有关的保险。公司成立以来至今承保的对外投资政治风险业务仍相当有限。我国对外投资保险制度的缺位加重了对外企业应对风险的成本。

(六)对外投资金融政策的支持力度较小

目前在金融政策方面,根据国家对外投资发展规划,对于能弥补国内资源相对不足的境外资源开发类项目和能利用国际先进技术、管理经验和专业人才的境外研发中心项目等四类项目,中国进出口银行在每年的出口信贷计划中,安排一定规模的信贷资金予以支持。该境外投资专项贷款享有中国进出口银行出口信贷优惠利率。对于那些对国家利益具有重大影响但企业自身资金实力尚无法完成的对外投资项目,中国政府的对外投资专项贷款将发挥巨大的作用,然而,由于受到出口信贷规模的限制,对外投资专项贷款规模有限,而且申请使用对外投资专项贷款的项目,需按《国务院关于投资体制改革的决定》和《境外投资项目核准暂行管理办法》的规定获得核准,并由中国进出口银行遵循独立审贷的原则对项目贷款的条件进行审查,审批手续繁琐,耗时长,获取成本高。

(七)境外投资财税政策的支持方式单一

我国财税政策的支持主要体现在:对企业从事境外投资时发生的前期费用予以直接补助,从境内银行取得的用于项目建设及运营的一年以上的中长期贷款予以财政贴息;对中小企业开拓国际市场予以资金支持;纳税人在与中国缔结避免双重征税协定的国家所纳税收予以抵免,对承担援外项目的企业实行税收饶让,在境外遇到不可抗力风险而造成损失的企业对其境外所得给于一年减征或免征的照顾等。然而,目前我国的财税支持政策只是零星的散布于某些法律、法规和部门规章中,尚未形成体系,也没有体现出在对外投资的产业、地区以及投资方式上的政策导向,与其他的对外投资政策缺乏衔接和协调。另外,优惠方式单一,这特别体现在我国的税收政策中。目前我国的税收政策主要侧重于税收抵免等直接鼓励措施,对于加速折旧、延期纳税、设立亏损准备金等间接鼓励措施却很少涉及。这种政策虽然透明度高,但对于投资大、见效慢的项目刺激效果有限。即使在直接鼓励措施中也只有对直接抵免的规定,没有涉及到国际通行的间接抵免的操作方法,随着我国投资方式日趋多样化,这必然会造成对外企业在税收交纳和抵免时出现无章可循的局面。

二、完善我国对外投资政策体系的对策建议

(一)设立统一独立的境外投资管理机构

鉴于对外投资对于我国国民经济发展所具有的重要意义,我国还应当尽快设立一个统一独立的境外投资管理机构如“国家海外投资委员会”,负责拟订国家对外投资战略,在宏观层面上统一领导、管理、协调对外投资活动。该委员会的主要职责包括:制定我国有关对外投资的战略、方针、政策,结合我国产业政策,在分析企业优势和国际市场区位优势的基础上,对海外投资的产业和地区进行协调指导;依法核准国内企业的对外投资活动并实施监督管理,协调国家外汇管理局、财政部、人民银行等的管理活动,并领导协调我国银行、驻外使领馆对海外投资进行监督;发挥服务功能,为海外投资和海外企业提供各方面的信息咨询和技术援助。

(二)切实提高行政审批效率

对私营企业的对外投资,只要不属于我国限制投资的敏感领域,应逐步过渡为登记备案制;对于国有企业则应结合项目金额,限额以下的项目为自动许可,限额以上的由海外投资委员会进行核准。对于需核准的项目,国家应进一步简化审批程序,减少审批内容,提高审批效率;并将审批内容、程序、标准等对外公布,接受社会和企业的监督。

(三)健全对外投资的保障制度

一是构建立法体系,完善保险制度,健全对外投资的单边保障制度。在总体法律框架方面,我国首先应制定一部符合国际惯例和我国国情的《海外投资法》作为调整境外投资的基本法。该法律应对我国的投资目标、投资主体、投资形式、审批程序、资金融通、企业管理等方面做出原则性规定。在此基础上,根据海外投资实践,及时补充境外投资法的实施细则及其他的单项法规,如《境外投资企业所得税法》、《对外投资保险法》等,彻底改变我国企业海外投资无法可依、无章可循的局面。明确中国出口信用保险公司作为国家政策性保险机构为企业海外投资提供风险保障服务的职责。建议政府加大政策性风险基金投入,以便于中国信保能够扩大承保范围和保险金额;同时加大宣传力度,并在审批环节中对投资于未建交国家和高风险国家的企业实行强制投保,以便对海外投资提供更充分的保护。二是加强国际政策协调,完善对外投资的双边、多边保障体。进一步加强双边投资保护协定和避免双重征税协定的商签、修订和履行的工作。特别是加强与我国尚未签订这两类协定的发展中国家的工作。对已签订的协定增加对我国海外投资企业加强保护的内容,如要求我国企业与东道国企业享有同等待遇,赔偿因战争、、暴乱等突发事件造成的损失,保障资本金和利润的自由汇出等。另一方面,加大宣传、普及力度,促使我国海外投资企业利用《多边投资担保机构》提供的相应支持,并利用《多边投资争端解决公约》维护自身的利益。

(四)建立对外投资的支持和服务体系

在金融支持政策方面,政府首先应加大政策性金融机构的资本金,使之能相应扩展优惠贷款和贷款贴息的规模和范围。例如,我国的优惠贷款不应只局限于境外资源开发项目等四类项目,对于国内产业结构调整升级有带动作用的服务业投资,有利于转移我国过剩生产能力的生产加工项目,能利用国外先进技术和人力资源的高新技术企业等都应成为资助的对象。其次,拓宽企业的融资渠道,放宽贷款担保限制,如允许金融机构的境外分行向我国的境外企业发放贷款,并支持有条件的企业在国内外资本市场上市、发行债券。最后,重视发挥商业银行的作用。对于大型项目,由国家出面促成银团贷款,并通过向商业银行的海外贷款项目提供完善的保险制度,解除其后顾之忧,充分调动银行参与走出去项目融资的积极性。在财税政策支持方面,国家应该尽快设立海外投资发展基金、中小企业海外产业投资基金、对国家利益有重大意义的产业投资基金等,建立与完善我国的基金支持体系。这些基金可以由财政部、地方政府、商业银行、非银行金融机构以及海外投资企业共同出资组成,根据企业申请,通过一定审核标准,向海外投资提供风险贷款。同时,以产业政策为引导,凭借多种支持手段,扩大税收政策的支持力度。例如,对于国家重点鼓励的投资行业和项目给予一定年限的所得税减免;对作为实物投资的出境物资和通过境外投资带动的机器设备、中间产品的出口给予全额退税;并完善目前的税收抵免制度,补充间接抵免的具体操作方法,并将加速折旧、延期纳税、设立亏损准备金等间接鼓励措施引进我国的税法当中。另外,在避免境外投资双重征税的基础上,借鉴国际经营,试点实施境外投资加速折旧、延期纳税、减免降低企业及境外员工的所得税、关税、增值税等优惠性支持政策,允许企业提留总投资额的20%左右作为亏损准备金,对资源能源境外勘探开发类投资给予技术援助和资金补助。

参考文献:

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关键词：境外投资 “走出去”发展战略备案制

随着我国“走出去”发展战略的实施，越来越多的国内企业到国外参与境外投资。“走出去”发展战略是国家根据经济全球化新形势和国民经济发展的内在需要做出的重大决策，是发展开放型经济、全面提高对外开放水平的重大举措。到境外投资也是实现国家经济与社会长远发展、促进与世界各国共同发展的有效途径。

1、企业境外投资主要原因分析

近些年来，国际直接投资已经成为全球经济增长的重要引擎，同时也加深了国际间的经济合作。中国企业“走出去”发展战略是适应经济全球化的需要，也是打造跨国企业的必由之路。

境内企业到境外投资时，主要通过投入货币、实物、知识产权或专利技术、有价证券、股权、债权等方式，获得境外资产所有权、经营管理权及其他相关权益的投资称为境外投资。企业在决定到境外投资时，往往基于自身的特定优势，如雄厚的资金、专业技术人才、专利技术垄断、优秀的公司管理、拓展市场渠道的技能，但也可能受到所处的客观环境的制约，如国内自然资源逐渐匮乏、市场规模缩小、经济发展水平低、国内产业结构未完成转型升级、技术水平落后、劳动力成本增加、政府政策等因素，导致不同类型的企业对外投资的出发点不同。综上所述，企业到境外投资主要动机有以下几种：

1.1、内外市场环境促使企业境外投资

境外投资企业在东道国投资，所生产的商品就地销售，主要目的是为了维持原有的境外市场或开辟新的境外市场，并为客户提供更多的服务以满足当地消费者的需要，进而巩固和扩大其市场占有份额。

1.2、有利于降低企业成本，提高企业效益

部分境外投资企业，在国内生产所需的原材料来自国外，为了稳定原材料供应，或是利用发展中国家廉价且有保证力的劳动力，或是考虑到低关税使商品出口价格竞争力加强，规避汇率变动带来的外汇风险对外进行境外投资。

1.3、获取国外先进技术、生产工艺及先进的管理经验

企业通过境外投资的方式可以直接获取和利用这些先进技术与管理经验，然后进行技术升级改造和提高管理能力，促使投资企业提高国际市场竞争力。

1.4、分散或减少企业经营风险

境外投资企业为了分散和减少企业面临的各种经营风险，在全球范围内进行投资生产与经营活动，不但可以扩大销售，而且还可以带来原材料、技术、人员以及资金融通等多元化的供应来源，从而使企业不再受到境内或者地区条件的多重限制。

1.5、优良的投资环境

东道国政府通过提供优良的投资环境，主要包括优惠的税收和金融政策、优惠的土地使用政策以及优良的软硬件基础设施，在境内企业遇到这些相对于国内宽松的境外投资环境时，也可能会做出对外投资决策。

2、我国企业境外投资发展现状

据商务部统计，2013年我国境内投资者共对全球156个国家和地区的5090家境外企业进行了直接投资，累计实现非金融类直接投资（下同）901.7亿美元，同比增长16.8%。其中股本投资和其他投资727.7亿美元，占80.7%，利润再投资174亿美元，占19.3%。截至2013年底，我国累计非金融类对外直接投资5257亿美元。 对中国香港、东盟、欧盟、澳大利亚、美国、俄罗斯、日本七个主要经济体的投资达到654.5亿美元，占同期我国对外直接投资总额的72.6%，同比增长9.1%。

2.1、境外投资行业分布日益多元化

近年来，我国企业对外投资行业分布广泛，门类齐全且重点突出。境外投资早期主要集中在贸易服务业及其相关行业，中期向加工制造业等非贸易类行业延伸，行业布局重点继续向生产加工领域拓展，资源开发领域逐渐成为新的热点。如今以贸易型为主的境外投资结构开始变化，境外投资行业进一步拓宽，采用企业并购以及战略联盟等形式，向商务服务业、批发零售业、交通运输业等其他行业发展。跨国并购成为对外投资的重要方式，行业分布呈现出多元化趋势。从投资行业构成情况看，九成投资主要集中于商务服务业、采矿业、批发和零售业、制造业、建筑业和交通运输业六大行业。2013年我国境外投资行业所占比重如图：

2.2、投资规模存量不断扩大，与发达国家仍有差距

据商务部《2012年度中国对外直接投资统计公报》显示，截至2012年底，中国对外直接投资累计净额（存量）达5319.4亿美元，位居全球第13位。仅相当于美国对外投资存量的10.2%，英国的29.4%，德国的34.4%，法国的35.5%，日本的50.4%。由于中国对外投资起步较晚，与发达国家仍有较大差距。

2.3、民营企业作为境外投资主体比例升高

我国参与境外投资的企业中，国有大型企业继续发挥其主导作用，“走出去”的大型和特大型项目不断增多。除了国有大型企业之外，民营企业投资参与比重越来越大，非公有制企业逐步成为“走出去”的新生力量。联想集团分别在2014年1月23日和29日，宣布以23亿美金收购IBM x86服务器业务，29亿美金收购谷歌旗下的摩托罗拉移动（Motorola Mobility）智能手机业务。通过收购IMB服务器业务和摩托罗拉移动业务，将使联想集团具有更快的技术增长能力，以及能够更为快速进入全球主要的手机市场。另一些优势民营企业如华为、大连万达、吉利等，也正在发展成为集内外研发、销售、服务于一体的跨国企业，通过适当的投资机会，渗透海外市场以谋求企业的发展。

2.4、境外投资方式多元化

与传统新建及改扩建项目投资方式不同，近年来大多数境内企业选择收购、合并、参股、增资扩股的方式参与境外投资，跨国并购逐渐成为对外直接投资最重要的方式。这样不仅可以充分发挥各投资方在资金、技术、原材料、销售等方面的优势，形成优势互补，还有助于产品进入到新的国际市场，并且不易受到东道国民族意识的抵制，减少投资风险。投资方式多元化，有利于满足我国对稀缺资源、国外先进技术及高端人才的需求，同时也可以利用境外公司原有的销售渠道来销售产品和把国内的产品推向国际市场，从而利用境外品牌开拓市场，扩大本企业品牌在国际市场的份额。

2.5、境外投资风险增大

近年来，我国企业到境外投资因国际局势复杂多变，局部地区政局不稳定，所投入的固定资产设备与员工人身安全不能受到妥善保护，导致境外投资遭受巨大损失。截至2011年利比亚战争爆发，中国共有75家企业（包括13家央企）在利比亚投资，承包的大型项目一共有50个，合同金额达188亿美元。利比亚战争爆发后，中国出口信用保险公司虽然启动了针对在利投资企业的专项“理赔绿色通道”，但在75家承建利比亚项目的企业中，只有为数不多的几家企业投保出口信用保险，大多数企业在利比亚的投资因战。

3、实行投资备案制的必然性

随着境内投资人赴境外投资越来越多，涵盖了国民经济的各个领域，企业赴境外投资需要完成境内审批程序，对外投资管理体制由原来的审批制转变到备案制行政体系，将不再需要通过各部门办理审批手续，只需要履行登记备案程序即可取得境外投资资格，使对外投资流程更为便利高效，这将会吸引众多国内企业进入到国际市场。

由核准制转为备案制，对政府投资体制管理来讲是改革的一大突破，摒弃不必要的核准流程，将激发企业发展的活力和动力。企业在选择投资项目时自主决策、面对市场风险自主分担，把控项目盈亏，对企业来说实行境外投资备案制既可以提供便利使企业更加快速国际化，从国家战略层面来讲备案制的实施也可以推动国民经济健康稳定发展。

3.1、政府职能转变有利于企业走出去

十八届中央委员会第三次全体会议全面深化改革若干重大问题的决定中明确指出加快转变政府职能。要全面正确履行政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，让市场机制有效调节经济活动，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。实行备案制也是政府深化行政审批制度改革的一个重要转变，现行核准制改革方向就是进一步完善市场经济机制，将投资者的境外投资自由权利逐步地归还给投资者。

3.2、实行备案制是我国经济发展的重要战略

企业在境外投资资源开发项目时，通过备案制可以赢得项目开展时间，满足国内对稀缺资源的需求。从这个角度来说，先行对资源项目实行备案制有利于国民经济的正常运行。实行备案制行政管理体系，快中求稳，循序渐进，通过逐步放开使政府适应角色的转变，进一步提高对我国企业到境外项目的监督管理能力。

3.3、企业成本压力促使境外投资进展加快

境内企业正在面临着人力及原材料成本上升的压力，实行备案制行政管理体系，可以大大缩短企业在实施国外项目投资的时间，在国际市场上将会赢得更多竞争机遇，为克服成本上升的压力找到一个新路径，又为企业国际化战略赢得了时间，这对于国内企业走出去也是一个直接利好消息。

近年来，国内企业到境外投资已经成为我国与它国开展国际经济合作的重要途径，商务部对境外投资拟实行投资备案制对国内企业实施“走出去”战略既是机遇，同时也是挑战。面对复杂的国内外状况，国内企业应尽快熟悉东道国投资环境，并对对境外项目进行充分论证与投资方案可行性分析，才能够更快更稳的把握住境外投资机会。

参考文献：

[1]《2013年我国对外直接投资简明统计》，《2013年我国对外投资和经济合作情况简述》，《2012年度中国对外直接投资统计公报》.引用来源.商务部网站.

[2]《国际商务理论与实务》.全国国际商务专业人员职业资格考试用书编委会.中国商务出版社.2008年3月

[3]引用来源.联想中国网站.

篇10

关键词：“走出去”；法律法规；辽宁省

中图分类号：F279.27 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）05-0054-02

辽宁省作为中国东北经济区的重要省份之一，以其特有的地理环境和经济产业构成，成为东北通向世界、连接欧亚大陆的前沿地带和重要门户。国家实行振兴东北老工业基地战略更是为辽宁省实施“走出去”战略提供了一个千载难逢的机遇。企业“走出去”要面临着复杂的国际环境和巨大的商业风险和政治风险。一般而言，世界各国都会为本国企业在国际法的基础之上提供国内法的保护，但我国在立法方面严重落后于企业“走出去”的步伐，目前尚没有一部完整的法律来保障企业实施“走出去”战略[1]。所以，作为省级政府部门，出台一些建设性的法规条例来完善地方性法规，以保障“走出去”战略更好的实施就显得尤为重要。

一、辽宁“走出去”地方性法规立法现状及不足

虽然，近年来辽宁省政府在“走出去”法规制定方面做出了努力，陆续颁布了《关于进一步扩大对外开放的实施意见》等法规意见，但与江苏、浙江、上海、北京、广东、福建等全国“走出去”先进省市的“走出去”法规规章制定相比，尚未形成完整有效、适合当地情况的法规体系[2]。

（一）“走出去”尚未形成宏观指导体系

关于“走出去”宏观指导，辽宁省主要是是在相关的法规规章中作为一条或一部分进行规定，也没有相应的“走出去”战略规划。政府有关部门在推进“走出去”工作方面由于对其重要意义尚未形成共识，在没有法规指导约束的情况下其在加快推进工作中，步调不一，很难形成强劲的合力。而企业在缺乏宏观指导法规的情况下，在进行“走出去”各项活动时，很可能会因为缺乏政府的宏观指导，影响“走出去”的进程。辽宁省虽制定了《辽宁省境外投资项目核准暂行办法》和《关于投资体制改革的实施意见》，但只是从审批上加以规定并且存在审批管理不合理，审批程序相对反复的问题，缺乏一个整体性的管理办法。目前，辽宁省的海外投资管理政策基本上都是针对投资的审批，并且其出台之间较早，未根据国家2009年最新出台的《境外投资管理办法》做出调整，尤其在工程承包、劳务输出方面缺乏相应的管理规定和意见。

（二）“走出去”政策支持缺乏力度

目前，辽宁省尚未针对“走出去”设立专项基金，财政支持力度不大。商务部出台的《关于做好促进东北老工业基地外贸发展转向资金使用管理工作的通知》只是针对境外资源开发、工程承包与劳务合作项目，其支持面较窄。辽宁省针对自身情况制定的《关于进一步扩大对外开放的实施意见》和《辽宁身促进中小企业发展条例》中关于“走出去”的资金和优惠制度门槛过高，限制过严，只适用于生产加工型项目和技术合作项目技术，而对国家发展和企业发展具有长远利益的研发型投资、市场开拓型却不在支持范围之内，且支持力度不够。企业缺乏资金、信息和人才支撑，融资困难，再加上国家外汇管理还比较严格，企业难以突破资金瓶颈使企业无法适应日趋激烈的国际竞争[3]。税收、外汇、金融配套措施实施也没有出台相应的管理规定，致使国家相关政策落实不尽人意，影响了企业“走出去”的积极性。

（三）未建立应急机制，保险制度不完善

国际市场风云变幻，企业“走出去”难免会遇见一些突发事件，更面临着贸易壁垒、投资壁垒所造成的风险。目前，中国出口信用保险公司作为政策性保险公司为企业开展对外投资活动提供政治风险保障，但其目前提供的服务来看，主要还是侧重于与出口业务有关的保险，企业应对风险的成本仍然很高。这就要求各地在实施“走出去”各项支持政策的支持的同时结合当地实际，建立适合本地企业的应急机制和保险制度。而目前辽宁省并未在国家政策之外制定自己的应急机制和保险制度，影响企业“走出去”的信心。

二、完善地方法规，促进辽宁省企业走出去

（一）不断充实完善“走出去”的促进和支持体系

1.出台实施“走出去”战略指导性文件

辽宁省作为东北重要的工业基地，在国家实行“振兴老工业基地”战略和“走出去”战略的双重要求下，应该先行先试，研究制定指导文件，解决当前迫切的法律保障和宏观指导问题。可以根据国务院及所属部委的规范及指导意见，结合辽宁省实际情况，出台《境外投资（促进）条例》，就境外投资管理以及财政信贷、税收、境外投资保险、企业人员出入境等做出具体规定，便利企业“走出去”，并给予良好支持。

2.推出扶持政策，完善管理制度

完善“走出去”配套政策，加快建立“走出去”专项基金的意见，并出台一系列相关办法保证其实施。扩大企业“走出去”扶助资金总量，并在其中对单列境外资源开发利用、研发型投资专项资金子项，对“走出去”企业进行这两种活动前期费用和银行贷款利息方面给予财政补贴，鼓励企业积极开发利用境外资源，推动企业进行研发投入，促进企业产品升级，加快企业的转型。此外，辽宁省应研究制定新时期管理、突破当前管理局限，制定《辽宁省境外投资管理办法》。针对其中的审批机关混乱，审批程序繁复的问题，可以在国家法律法规允许的范围内简政放权，将境外投资开办企业的审批权限下放到副省级城市，明确审批管理机构和职能，减少审批环节，简化核准手续。

（二）构建“走出去”服务体系

1.完善金融、外汇、税收服务支持

融资难是辽宁省企业乃至全国企业“走出去”面临的主要困难之一，对于民营企业更是如此 [4]。辽宁省可以设立“海外投资公司”并定期与辽宁省海外华人建立联系，致力签署一些合作意见，为境外投资项目融资提供支持。制定《辽宁省境外投资外汇管理办法》就管理的部门、要求、程序等做出科学的规定，改革现行外汇管理体制中与市场经济和"走出去"开放战略不相适应的部分，给予企业海外投资外汇使用和结汇方面更多的自由和方便。

2.建立健全对境外投资企业的保护机制

政府可以按照国际惯例建立和完善对境外投资的政治风险担保制度和构建境外投资风险“预警”机制。加快制定《辽宁省境外商务活动突发事件处理意见》和《辽宁省“走出去”风险防范和预警机制的办法》，对企业境外投资中常常遇到的外汇汇兑、东道国政府征收以及战争等政治风险提供保险保障。对于企业在中东等高风险国家的经营活动应专门制定《辽宁省企业赴高风险国家实施“走出去”项目的人员安全防范指导意见》，强化外派人员的安全教育，落实辽宁“走出去”项目和人员的风险防范措施和善后处置措施。

结语

“走出去”是全球化经济条件下的必然选择，有利于企业在国际分工中占据有利地位，推动产业结构优化和升级。但是，现阶段辽宁省在“走出去”上仍存在缺乏力度等问题，政府部门应充实完善“走出去”的促进和支持体系并且构建服务体系，促进辽宁省企业提升企业竞争力，实现走出去。

参考文献：

[1] 王加春.国际金融危机下我国企业“走出去”的政策支持研究[J].商务观察，2011，（6）.

[2] 郭生富，安江，洪英.辽宁实施“走出去”战略的布局、方式与政策设计思考[J].辽宁经济，2008，（1）.