诉讼法和行政诉讼法范文
时间：2023-06-30 17:56:02
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篇1
【关键词】行政诉讼法;修改;思考;建议
众所周知,我国的《行政诉讼法》自生效之日算起,已经整整21个年头。21年来行政诉讼状况到底如何?公民、法人及其他组织对行政诉讼是否还感兴趣?司法监督是否还起作用?解决行政案件受理难、取证难、判决难的金钥匙到底在哪里?这些问题应该引起我们足够的重视和深思,也是《行政诉讼法》修改应当着力解决的问题。
笔者是一名侧重于行政诉讼案件的律师。十几年来,原告行政诉讼的案件有几十件,被告行政诉讼的案件只有几件。通过行政诉讼案件,笔者体会到,行政诉讼作为公民的一项基本权利,从立法上讲还远未得到保障。首先表现在受案范围上,既然宪法明确规定,中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家;公民在法律面前一律平等;国家尊重和保障人权。中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利等等,哪为什么还要设置种种限制行政诉讼权利的条文呢?目前情况下,除了大家都能理解的国防、外交等行为不适用行政诉讼外,行政诉讼法的修改不能继续沿用列举的方式规定行政案件受案范围,而应当以宪法为依据,规定所有行政行为(包括具有普遍约束力的抽象行政行为)人民法院均应受理,彻底消除违宪嫌疑。
其次,行政诉讼法应当从组织架构上保障公民、法人和其他组织行使行政诉讼权利的实现。唯一的办法就是设立自上而下的独立的行政法院系统,彻底解决困扰法院二十多年行政诉讼停滞不前,受制于行政机关的尴尬局面,彻底解决地方政府干预司法、法院放不开手脚的不利局面,使公民法人和组织在一个无忧无虑的环境中去寻求法律的公平和正义。九年前笔者就曾呼吁建立行政法院的必要性,并认为它是解决行政诉讼受案难、审理难、判决难、执行难的最切实可行的办法,也是国家实现长治久安的最根本的方法。现在绝大部分行政争议因为被管理方认为法院受理行政案件只是摆样子,法院根本无法摆脱行政干预司法的情况发生而最终选择放弃行政诉讼方式解决,这就是为什么我国行政行为每天都大量发生,而发生了争议行政相对人又很少选择通过行政诉讼的方式解决的原因之一。但是,作为行政相对人放弃行政诉讼并不一定解决了心理上的不满和冤屈,并不一定得到渲泄和释放,这就容易给社会带来了压力和不稳定的因素。因此,应当从立法上建立公平的无顾虑的畅通的救济渠道。目前,从我国的经济发展和财力来看,已经具备了建立行政法院的条件。通过行政法院解决行政纠纷,能使我国真正走上依法法治国的轨道上来。
第三,关于行政诉讼法的管辖及修改问题,如果建立行政法院,管辖的难题就能迎刃而解。过去,最高人民法院通过司法解释来修改行政诉讼法管辖权限,这既不严肃,也不符合宪法,更不能解决根本的实质问题,即使规定异地管辖,法院也未必能够摆脱政府其他渠道形式的干预。因此,管辖问题除了规定公民有权选择管辖法院之外,行政诉讼法在管辖法院的修改上应从产生问题的源头上进行修订。
第四,现行《行政诉讼法》第四十三条规定,“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料,并提出答辩状……”。此条规定显然有利于行政机关。因为被告行政机关提交“作出具体行政行为的有关材料”根本无须如此长的时间。既然行政机关的办案规则是“先取证、后裁决”那么,行政行为的作出应当已经“材料”成形,无需花费时间去整理。故建议行政诉讼法修改为“被告应当在收到起诉状副本之日起3日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料,并提出答辩状……”,这样规定既提高了办案效率,也节约了诉讼成本,也防止被诉行政机关事后违法补充证据“材料”的情况发生。
第五,现行《行政诉讼法》第五十四条第(四)项规定,“行政处罚显失公正的,可以判决变更”。此条只规定了人民法院有条件的和有限的变更权,无完全自主的变更权,这实际上削弱了法院司法审查监督权,既不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益,也不利于人民法院对行政行为的有效司法监督,于国于民于已都不利,必须加以修改。既然行政诉讼是一个完整的法律审判程序,为什么要限制法院的审判权限呢?如果作为解决行政争议的最后一道防线都不能保证原告的合法权益实现,何谈依法治国?何谈建设社会主义法治国家?如果法院仅有撤销权和判决行政机关重新作出具体行政行为或判决行政机关在一定期限内履行法定职责的权力,那么这种监督只能是自欺欺人,不仅保护不了公民法人及组织的合法权益,而且削弱了司法权威,降低了公正效率,最终损害了公民法人及其他组织的合法利益,法院审判的公信力也受到了损害。因此建议行政诉讼法此项内容修改为人民法院对明显违反法律法规规定的被诉行政行为,有权予以变更。
第六,对《行政诉讼法》的修改,除了增加行政诉讼和解、起诉停止行政行为的执行、适用简易程序原则外,还应当对一审审结期限作出修改。建议由原来的3个月改为2月,二审由原来的2个月改为1个半月,这样做有利于提高行政效力,提高司法审判的效力,也有利于原告的合法权益得到及时保护,减少双方的经济损失,节约了司法成本。
第七,《行政诉讼法》第六十七条第二款规定,公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求,应当先由行政机关解决,对行政机关的处理不服,可向人民法院提起诉讼。此条规定公民、法人及组织的选择权过于狭窄,不利于保护原告及时得到赔偿。应当规定原告既可以选择先由行政机关解决,对行政机关处理不服,向人民法院提起诉讼;也可以直接向有管辖权的人民法院起诉。这不仅和行政诉讼法关于管辖的规定进行了衔接,也有利于保护原告的行政赔偿诉讼基本权利得到实现。行政赔偿诉讼可以根据自愿、合法的原则通过平等协商,达成赔偿协议。
第八,目前《行政诉讼法》并未规定行政公益诉讼, 建议除了增加设立行政公益诉讼制度外,对原告起诉资格宜宽不宜严,只要与被诉的行政行为有法律上的利害关系,而不论是直接还是间接利害关系,都可以以原告身份向人民法院提起诉讼。人民检察院也可以以其独特的身份,认为行政行为侵害了国家利益或社会公共利益,可以自己的名义向行政机关提出要求予以纠正的法律意见或建议,也可以直接向人民法院提起行政公益诉讼。建议人民法院审理公益行政诉讼案件不收取任何费用。
篇2
《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)自2004年7月1日实施至今已经5年，该法施行之初，在誉之为我国行政法治建设的重要里程碑的同时，很多有识之士对该法实施可能遇到的问题进行了预测，忧心于现行行政诉讼制度不能为行政许可法的实施提供一个良好平台，不能为完全实现行政许可法的立法原旨提供司法保障。5年来的司法实践表明，这种疑虑并非多余。那么司法实践中应当如何处理既存的两法衔接缺失问题?本文拟从法院审查行政许可诉讼案件的角度出发，讨论《行政许可法》实施过程中所遇到的与行政诉讼法的衔接障碍，并据此就司法对策作一粗浅分析。
一、诉讼类型：补偿诉讼的缺失及司法对策
《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)规定了行政诉讼和行政赔偿诉讼两种诉讼类型，《行政许可法》第7条规定的有权依法提起行政诉讼和有权依法要求赔偿,就是与《行政诉讼法》规定相对应的两大诉讼类型。《行政许可法》第8条第2款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。该条的规定，标志着信赖保护原则在我国的确立，具有重大的现实意义，更有许多学者认为此条就是规定了第三种诉讼类型-行政补偿诉讼。
但是，《行政许可法》的规定过于原则和笼统，缺乏可操作性，虽然第8条规定行政机关应当依法给予补偿,但在该法的责任条款部分却无具体内容。同时，我国《国家赔偿法》及行政诉讼配套制度对此的规定也处于缺位状态，因此如何依法补偿、补偿的数额及诉讼时效如何确定等诉讼中的实际操作问题很难把握。从实践看，各地法院对行政补偿诉讼也一直持保守态度。在对行政机关撤回、变更行政许可行为的审查方式上，实践中的惯常做法是，通过法院组织案外协调或者由当事人自行协商达成案外和解，原告撤诉，而被告给受到财产损失的原告以一定程度的补偿。另外，有一个客观存在的情况是，原告往往以撤销被诉具体行政行为或者确认被诉具体行政行为违法为第一诉讼请求，并附带提出要求行政赔偿的诉讼请求，这样，如果被诉行政行为经审查不存在违法性问题，法院往往判决驳回原告的诉讼请求，导致的结果是既不会引发赔偿，也不会涉及补偿问题，从而使原被许可人的信赖权益得不到应有的救济，违背了行政许可法的立法原旨。
针对这些现实情况，笔者认为，《行政诉讼法》对行政补偿诉讼类型作出明确具体的增补规定是十分必要的，当然，因为《行政许可法》是一部法律，其位阶并不低于《行政诉讼法》，所以在法律完善之前，法院根据《行政许可法》受理行政许可补偿诉讼并不存在法律上的障碍，但是在司法实践中，法院可能需要发挥更大的司法能动性，具体操作层面上可以与行政赔偿诉讼的某些规定有所呼应。
首先，对于行政机关依法变更或者撤回行政许可，应当确定给予行政补偿的前提条件：一是对公民、法人或者其他组织的财产造成了损失，这种损失是既存的并且确定的，而不是可预见的、不确定的，只包括财产损失，而不应包括精神损失。二是财产损失与变更或撤回行政许可必须有直接的、必然的联系，即必须存在着因果关系。
其次，关于补偿的原则，一般有合理补偿、适当补偿、充分补偿以及相应补偿等形式，笔者赞同采用相应补偿方式。鉴于行政许可本身是一种授益行为，这种补偿是损益性、而非惩罚性的补偿，故不应包含相对人的可得利益损失，因此笔者认为，法院对于补偿的额度作出裁量，一般应当在实际损失范围内，予以相应补偿。法院通过审查，若认为改变或撤回行为合法，可以判决确认改变行为合法但应予相应补偿;若认为改变或撤回行为没有法定原因，而属于行政机关的恣意专断、出尔反尔，则可以滥用职权为由判决撤销。
二、受案范围：抽象行政行为可诉性的障碍及司法对策
《行政许可法》规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用，但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。这就意味着行政收费本身受到了法律的严格限定，法律法规另有规定的收费只是作为例外。司法实践证明，无法律依据的收费一般都会有内部的收费文件。耳熟能详的一个例子是上海市拍卖汽车牌照，这实际上就是一种许可收费的形式，而它依据的是直辖市地方政府制定的规章。如果当事人对该许可收费行为提起诉讼，司法审查是否可以针对设定收费的规范性文件展开?
按照我国现行行政诉讼制度的规定，相对人对行政法规、规章或者行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令不得提起诉讼，[1]只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题，这些途径包括人大和上级行政机关的监督[2]、备案审查、法规清理监督[3]、行政复议中对抽象行政行为的审查[4]等。但是，实践中规范性文件数量众多、行政机关上下级领导隶属关系牵制等因素，导致上述监督机制很难有效地发挥作用，不可避免地存在行政机关之间为争夺收费权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致不同层级的规范性文件之间存在冲突、重复等不良状况;在体制因素下，作为具体实施者的下级行政机关，在实践中对这些红头文件的遵行力度远远高于对法律法规的执行力度，表现在诉讼过程中，经常出现上级机关制定的规范性文件，我们作为下级机关无权审查其合法性、只能遵循的答辩内容。在司法审查过程中，《行政诉讼法》对抽象行政行为可诉性规定的缺失，严重削弱了司法权对行政权的制约程度，也不符合贯彻依法行政原则和实现行政法治的需要。而且，由于抽象行政行为针对普遍对象作出，具有反复适用性，司法对抽象行政行为的无权审查，极可能导致不当抽象行政行为的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失，其不利后果要比具体行政行为严重得多。因此，有必要将部分抽象行政行为尽快纳入行政诉讼的受案范围。考虑到《立法法》对规章与上位法的冲突适用已经有所规定，笔者认为将规章以下规范性文件纳入行政诉讼范围是比较合适的。
那么在目前诉讼法规定缺失的情形下，法院是否对此无可作为?答案是否定的。笔者认为，法院应当通过积极行使自己的法律适用权，最大限度地保护行政相对人的合法权益。法院审理行政许可案件时，可以按照法律适用规则行使选择适用权，不适用违反《行政许可法》和其他上位法的规定。
首先，违反《行政许可法》关于行政许可设定权规定的法律规范，不能作为认定行政许可行为合法的依据。如无行政许可设定权的规范性文件[5]设定行政许可的、有设定权的规范性文件设定的行政许可违反行政许可法规定[6]的情形。
其次，法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出具体规定时，如果增设行政许可，或者增设违反上位法的其他条件，就应认定为与上位法相抵触，法院就不应当适用。
再次，未经公布的规范性文件不能作为审查行政许可行为合法性的依据，如果被诉行政许可行为根据这类规范性文件作出，法院就不能支持行政许可行为的合法性。
但是应当注意，受现行行政诉讼制度的羁束，法院在行政许可诉讼裁判中不宜直接对抽象行政行为作出合法与否的评价，而应通过法律适用规则的运用、针对被诉具体行政行为的合法性作出判断和评价，否则将有超越司法审查权之嫌。
三、原告资格：法律上利害关系界定的缺失及司法对策
在行政许可案件的司法审查中，原告诉讼主体资格是一个十分重要的问题，它意味着起诉人能否迈人行政诉讼这道门槛，是保护起诉人实体权益的前提条件。由于社会现象的复杂性和个案情况的相异性，关于原告诉讼主体资格的认定，也是理论界和实务界经常挑起的争论话题之一。
《行政许可法》第7条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。根据行政许可争议的性质，可以将行政许可诉讼原告的资格概括为以下四类：(一)具体行政许可行为直接针对的人，即行政许可申请人或权利人，就其许可申请或其已得到的许可权被否认、被拖延或被撤销而引发争议并依法提起行政诉讼的人;(二)具体行政许可行为影响了其在该行政管理领域内的公平竞争权而引发争议并依法提起行政诉讼的人;(三)具体行政许可行为影响了其在其他行政管理领域内的权益(如相邻权、环境权)而引发争议并依法提起行政诉讼的人;(四)具体行政许可行为影响了其他人基于对该具体行政许可行为的信任而权益受到侵害的人。但我国现行行政诉讼制度只对前三类作出明文规定，对第四类行政争议的提起人是否具有原告资格并无明文规定。[7]
参照《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称《行政诉讼法解释》)第12条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼.由此可以认为，行政诉讼原告的范围限定为与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人和其他组织，但该概念并未被《行政许可法》和《行政诉讼法》明确表述。
法律上利害关系的界定缺失带来了司法审查的难题：何谓具有法律上利害关系的人?哪一种关系才算法律上的利害关系?另外，实践中还常出现这种情况：即使法官根据自己的认知判断原告与被诉行政行为具有法律上利害关系，行政诉讼的时效也制约着被侵害人通过司法救济来保护其合法权益。因为原告不是被诉具体行政行为的直接相对人，损害结果可能发生在最长法定起诉期限以外，法院很可能依照有关诉讼时效的规定，以超出诉讼时效为由不予受理，这样，被侵害人的合法权益就被随意剥夺，得不到救济和监督。这显然不符合行政许可法的立法目的和立法宗旨。
笔者认为，考虑到被告在行政行为过程中客观上的强势地位，以及起诉方在信息获得方面的绝对不对称性，司法机关的态度应当适当向起诉方倾斜。
首先，只要当事人认为自己的合法权益因相关行政许可行为造成损失或影响，无论是基于民法的、基于行政法的还是基于其他部门法的利益，无论是直接损失还是基于信赖利益的损失，法院均应从最利于保护相对人的权益的角度出发作出判断，给予其以充分的诉权保护，避免造成救济真空。另外，《行政许可法》第36条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。此处的直接关系他人重大利益,包括行政许可是否直接关系他人利益、他人利益是否重大，法律均未作明确规定，因而实际操作中有赖于行政机关的判断。但应当认为，诉讼法中的法律上利害关系人外延比此处的直接关系重大利益利害关系人更大，因此法院在处理相关案件(如认为行政机关未听取自己意见导致程序违法的行政许可案件)时，审查原告主体资格的标准与实体审查原告是否属于应当被听取意见主体的标准应当有所区别。
其次，在诉讼时效的起算点上应尽量从宽。根据《行政诉讼法解释》第41条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。第42条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。笔者认为，除非明确知道,否则法院在认定知道或应当知道的基本事实上，只要存在不确定因素，就应作出否定判断。
四、审查范围：全面审查规定的缺位及司法对策
在行政许可案件的诉讼过程中，许可实施机关在实施许可中应该履行形式审查还是实质审查职责，常成为个案的争议焦点。所谓形式审查，是指行政机关仅对申请材料的形式要件是否具备进行审查，即审查申请材料是否齐全、是否符合法定形式，但不对申请材料的真实性、合法性进行审查。所谓实质审查，则是指行政机关不仅要对申请材料的形式要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。
《行政许可法》第31条规定：申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。同时，该法第34条规定：行政机关应当对申请人提交的材料进行审查。申请人提交的材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。由此可见，行政机关对申请材料的审查应秉持法定审查原则，其中既包括形式审查方式，也包括实质审查方式，而前述第31条的规定说明立法已经充分考虑并承认了形式审查原则。从理论上讲，鉴于行政许可的授益性以及行政行为的效率侧重性，一般也不应当对于许可行政主体科以严格程度的职责，因此在作出许可时行政机关的职责以形式审查为原则是比较合理的。但是另一方面，行政许可行为在权利人的个人利益和社会公共利益之间应当作出均衡选择，对于权利人的个人利益不能过分地剥夺，正因如此，也应当有实质审查的例外。
然而司法实践中的常见情形是：法律文件中明确规定必须进行实质审查的法定条件和程序十分少见，行政机关经常以仅担负形式审查职责、当时已履行形式审查职责、程序合法为由请求维持自己的行政行为，即使事后发现在事实认定上确有错误，也不愿意作出撤回或变更。这就涉及到一个问题：法院的审查范围是全面审查还是仅仅限于法律审?如果是全面审查，那么即使行政机关的职责是形式审查，只要法院查明事实有误，即可撤销被诉行政许可行为;如果限于法律审，则将作出相反的裁判。由于现行行政诉讼制度对审查范围并未作明确规定，这就成了司法症结。
笔者认为，由于司法权和行政权的分工不同，司法权对行政权无疑要表现出一定程度的尊重，尤其《行政诉讼法》规定了合法性审查原则，法院就应当严格据此司法，在行政诉讼中应当以法律审为主，其中包括对具体行政行为所依赖的事实基础的审查、对法律的解释及适用的审查以及对处理结果的审查等。但是，即便如此，法院对事实问题并不是不予审查，只是在审查对象上，主要是对具体行政行为作出所依赖的事实证据是否充分进行审查，而非进行重构事实式的审查，在审查方式上，主要围绕行政诉讼证据规则中的举证、质证、认证进行，通过审查行政机关获得事实结论的手段来进行。因此，法院在对行政行为审查职责的评价尺度上可以有所作为。就行政许可而言，对于申请事项，如果相关法定条件及程序明示了行政机关仅需进行形式审查而非实质审查，那么只要行政机关已经进行了形式审查，法院就应当认定其履行了法定的审查职责;但如果法定条件及程序所明示的内容不能排除实质审查的潜在含义，则应当认为行政机关具有实质审查的义务，那么法院经审查发现该行政机关仅进行形式审查、未进行实质审查的，就可以认定该行政机关没有依法履行法定的审查职责。当然，判断是否能够完全排除实质审查潜在意义，有时亦非易事。笔者的观点是，在难于判断的情况下，如果许可事项可能涉及到相关人的重大权益，如人身健康、生命财产安全等，则行政机关应当担负起实质审查的职责。例如国土局对集资建房申请的许可，根据有关规定，申请人申请时必须提供相关土地的权属证明材料，土地权益作为权利人的一项重大财产权益，理应得到最大限度的保护，因而只有对权属证明材料进行实质审查才能实现这一目标。对于申请材料的实质审查，有的可以采取书面审查的方式，即通过申请材料的陈述了解有关情况，进行审查，但有的还需要进行实地核查，才能确认真实情况，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。
五、判决方式：连环诉讼裁判方式的缺失及司法对策
由于行政活动本身的社会性和复杂性，行政许可的种类不同，行政许可的环节多寡亦有不同。有的行政许可程序简单、环节较少;但有的行政许可却需要经过数个行政机关依序、连环审查才能作出许可决定。对于单一环节的许可诉讼，法院在裁判方式的选择上一般不存在难度，根据案情的不同，判决方式不外乎维持、撤销或部分撤销、履行、驳回诉讼请求、确认违法、确认合法等种类。此处要讨论的是针对多个审批环节的行政许可诉讼，即行政许可连环诉讼的裁判方式。现行行政诉讼法制度对此没有具体规定，在司法实践中各地操作方法不一，甚至在同一地区上下级法院之间法官的认识亦不相一致，从而给司法审查带来了极大的障碍。
以房屋拆迁行政许可行为为例。房屋拆迁行政许可行政行为是一种复合行政行为，即一个具体行政行为包含着另一个或多个具体行政行为，且后一个具体行政行为是以前一个具体行政行为为前提。拆迁人申请办理房屋拆迁许可之前，必须具有所在地计划委员会建设项目立项批准行政行为、土地管理行政机关领取国有土地使用权批准行政行为(或办理土地使用权证)及城市建设行政管理机关(如规划局)的城市建设用地规划许可行政行为，我们统称其为前置行政行为，只有三个前置行政行为具备，方可申请办理房屋拆迁许可证。作为房屋拆迁行政管理机关，在办理拆迁许可证时要认真审查申请人是否具备了三个前置行政程序，如果行政程序具备，并且符合相关法律法规规定的其他办理房屋拆迁的条件，方可发放房屋拆迁许可证。
假设某当事人对房屋拆迁行政许可行为不服，向人民法院提起行政诉讼。法院在审查过程中，发现其他行政主管机关的批准或许可行为可能违法，导致拆迁许可行为可能违法，该如何定夺?在审判实践中主要有两种不同观点。一种观点认为，根据《行政诉讼法解释》第56条第6项的规定，案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的,人民法院可以中止该拆迁许可行为案件的审理，由当事人诉请法院对其他行政主管部门的批准行为作出裁判后，再恢复拆迁许可案件的审理。另一种观点认为，人民法院根据当事人的诉讼请求，经审查认为虽然前置行政行为可能违法，但是拆迁许可证本身没有违法，应判决驳回当事人诉讼请求、或确认被诉具体行政行为合法、或维持被诉具体行政行为;然后由当事人对拆迁许可证的前置行政许可行为进行诉讼，人民法院经审查，认为前置行为违法，则判决撤销该批准行为或者确认该批准行为违法;最后再由当事人诉请法院撤销该拆迁许可证或者确认该拆迁许可证违法，并可责令采取相应的补救措施。
笔者的观点如下。第一，审理时就发现当事人已经对前置行政行为另案提起行政诉讼且尚未审结的，法院应当中止审理。这完全符合《行政诉讼法解释》第56条第6项的规定，实践中也有类似做法。第二，审理时未发现当事人对前置行政行为另案提起行政诉讼的，不应中止审理，而应审查后作出裁判。理由如下。首先，这种情形与《行政诉讼法解释》第56条第6项尚未审结的规定并不吻合。其次，如果仅因前置行政行为可能违法中止审理，就意味着法院在本案中对前置行政行为的合法性作出了一定程度的判断，这显然违背不告不理的原则。因此原则上只应针对诉讼标的进行审查，对前置行为仅可作为本案证据进行相应审查，也就是说，从证据的合法性、真实性和关联性角度进行审查。经审查认为前置行政行为符合证据三性原则，则应当认定拆迁许可证本身没有违法。但是在判决方式上，不应选择维持被诉行政行为或确认合法，而应选择驳回原告诉讼请求，以便为相关行政诉讼的裁判留下空间，达成逻辑上的一致性。第三，以前述第二种情形的裁判方式为基础，当事人仍可就前置行政行为提起独立的行政诉讼，且不受拆迁许可行政诉讼判决效力的羁束。
篇3
例如在一起相邻权纠纷案件中,原告以自己的采光权受到被告的房屋妨碍为由,向某县人民法院起诉。而被告在诉讼中则以其房屋修建是经县城建局审批通过为理由提出抗辩,主张所建房屋虽对原告的采光造成一定妨碍,但不构成对原告的采光权的非法侵害,因为其建筑行为属于行政机关的许可范围之内。在此民事案件中就涉及到如下问题:人民法院可否在审理该民事案件的过程中,对县城建局批准被告建房的具体行政行为的合法性审查?如果不予审查,则对案件在程序上应作如何处理?
民事诉讼中的具体行政行为的合法性问题具有如下特点:①发生在民事案件中;②作为抗辩理由由一方当事人提出,引起双方当事人争议;③同时涉及行政法律依据和民事实体法律依据的问题。正是由于上述特点。民事诉讼中的具体行政行为的合法性问题具有其内在的复杂性。
民事诉讼中的具体行政行为的合法性问题在民事审判实践中时有发生。在当前我国行政立法不规范和不健全、行政自由裁量权过大又缺乏有效制约以及行政法与民事实体法之间不够协调的情况下,这一问题在相当长时期内不仅不会减少,反会随民事纠纷数量和种类的增多而越来越突出。但长期以来,由于立法上的疏漏,这一问题在民事审判实践中始终是一个困扰人民法院的难题。
从立法上看,民事诉讼法典对如何解决民事诉讼中的具体行政行为的合法性问题未有涉及。司法解释对此问题只有一些针对具体案件或具体情形的零星规定,而散见于司法解释中的规定又存在着不一致。如,最高人民法院在《关于贯彻执行,〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第49条中规定:“个人合伙或者个体工商户,虽经工商行政管理部门错误地登记为集体所有制企业,但实质为个人合伙或个体工商户的,应当按个人合伙或者个体工商户对待。”按此规定,人民法院在民事诉讼中可以直接推翻工商行政管理部门登记这一具体行政行为的效力。然而。 最高人民法院在《关于审理专利纠纷案件若干问题的解答》中规定:“人民法院受理实用新型或外观设计专利侵权案件后,在向被告送达起诉状副本时。应当通知被告如欲请求宣告该项专利权无效,须在答辩期内向专利复审委员会提出。”又规定:“被告在答辩期内请求宣告该项专利权无效的人民法院应当中止诉讼。”可见,按这一司法解释的规定,人民法院在民事诉讼中不能对专利主管机关授予专利的具体行政行为的合法性进行审查。
与立法上的情形相适应。民事审判实践中对于具体行政行为的合法性问题存在着不同的解决方式,大致有四种:①先对具体行政行为的合法性进行审查并作出判断,然后对案件进行裁判。②避开具体行政行为的合法性问题,依据民事实体法对案件作出裁判;③尊重具体行政行为的效力,不予审查,在此前提下对案件作出裁判;④先裁定中止诉讼,让当事人提起其他程序解决具体行政行为的合法性问题,然后对案件作出裁判。
对于民事诉讼中的具体行政行为的合法性问题,笔者认为,从理论和实务的角度分析,在民事审判过程中,人民法院对案件涉及的具体行政行为的合法性进行审查是不合适的,理由如下:
第一,民事审判与行政审判是两种性质不同的诉讼活动。民事审判是由于平等地位当事人之间发生民事权利义务纠纷,而由人民法院根据民事实体法和民事诉讼法对当事人之间争议的民事权利义务关系进行审判,作出有关民事权利义务的权威性判定的活动。而行政审判则是指由于具体行政行为相对人不服具体行政行为,就该行政行为的合法性与行政机关发生争议,而由人民法院根据行政法和行政诉讼法对具体行政行为的合法性进行审理并作出权威性判定的活动。因此,在民事审判程序中对具体行政行为的合法性进行审查,与民事审判的性质
不符,而且势必混淆民事审判与行政审判的区别。
第二,行政权与司法权是各有分工、彼此独立的两种国家权力。除非经过行政诉讼程序人民法院不能否定行政行为的法律效力。在民事诉讼中,人民法院对具体行政行为的合法性进行审查,即构成了对行政权力的不正当干预。而且,如果人民法院以民事审判权否定了具体行政行为的合法性,而行政机关则坚持自己作出的具体行政行为合法,势必造成社会生活中存在两种对同一事实的认定结论截然相反但又都具有法律效力的情形,如此不仅使得民事纠纷无法获得真正的解决,而且造成行政机关与司法机关之间的矛盾与冲突。
第三,人民法院在民事诉讼过程中审查具体行政行为的合法性会引起实体法适用的难题。从法理上分析,民事诉讼中,人民法院应当适用民事实体法解决争议,行政法显然不属于民事实体法的范围。然而,要审查具体行政行为的合法性,就必须适用行政法,因为具体行政行为的合法性指的是该行政行为在行政法上合法与否的问题。
第四,在民事诉讼过程中对具体行政行为的合法性进行审查时,由于作出该具体行政行为的行政机关无当事人地位,也就无任何诉讼权利可言。行政机关无法对自己行政行为的合法性进行举证和辩论,更不能对人民法院的判定提起上诉,这显然有违诉讼公正的价值目标。并且,由于行政机关不能就自己作出的具体行政行为的合法性参与诉讼,进行举证、辩论以及对人民法院的判定提起上诉,则人民法院对具体行政行为的合法性审查与判定难免偏听偏信或主观臆断,其结论的正确性缺乏程序保障。另外,通常情况下,民事审判组织的审判人员在审查具体行政行为的合法性时,其司法经验与业务素质往往比不上行政庭审判人员,让他们去审查具体行政行为的合法性。不利于保证案件质量。
既然在民事诉讼中人民法院不宜对案件涉及的具体行政行为的合法性进行审查,则对于民事诉讼中的具体行政行为的合法性问题,就不应采取由民事审判组织先审查,然后对案件作出裁判的处理方式。那么是否可以采取避开具体行政行为的合法性问题,仅依民事实体法对案件进行审理和裁判呢?从表面上看,这一做法避免了对具体行政行为的合法性进行直接审查所面临的一系列问题,但其实不然。首先,对具体行政行为的合法性不予考虑,而仅依民事实体法对案件进行裁判的做法本身就是对具体行政行为的法律效力的间接否定,仍然构成了对行政权的不正当干预。其次,如果人民法院仅依其民事实体法对案件作出的裁判内容与具体行政行为的效力相互矛盾的话,则仍未避免对同一事实即某一民事行为或权利成立与否存在结论相反又都具有法律效力的认定的情形,民事纠纷仍难以彻底解决。再次,避开具体行政行为的合法性问题,则主张具体行政行为合法的承受不利裁判的当事人自然不愿接受人民法院的裁判,这也使得民事纠纷难以真正解决,可见,对于民事诉讼中的具体行政行为的合法性问题,人民法院也不宜采取避开该具体行政行为的合法性问题而仅依民事实体法进行审理与裁判的做法。
至于对于民事诉讼中的具体行政行为的合法性问题,采取无条件尊重具体行政行为的效力并据此作出裁判的处理方式,其不妥当更是显而易见的。按照这种方式,如果经行政机关许可的行为或授予的权利依民事实体法确是违法的行为或是不能成立的权利,则必然使得人民法院变相地维护了在民事实体法上违法的民事行为或不能成立的民事权利。这当然违背了民事审判维护正当民事权益的宗旨。而且,在此情形下,人民法院势必会因为无条件尊重具体行政行为的有效性,而放弃对民事实体法的尊重,这也就违背了人民法院以民事审判维护民事实体法的权威性与严肃性的职责。当然,如果民事诉讼当事人对案件涉及的具体行政行为的合法性并未发生任何争议,人民法院
自当无条件尊重具体行政行为的法律效力。上文已经指出,本文所讨论的民事诉讼中的具体行政行为的合法性问题仅指在当事人就案件涉及的具体行政行为的合法性发生争议时,人民法院当如何处理的问题。
笔者认为,处理民事诉讼中的具体行政行为的合法性问题,比较妥当的方式就是:先裁定中止诉讼,让当事人提起其他程序解决具体行政行为的合法性问题,然后对案件作出裁判。这里的“其他程序”包括行政诉讼程序和行政复议程序。这一处理方式的合理性在于:其一,避免了上文所列的由民事审判组织直接审查具体行政行为的合法性而产生的各种难题及弊端;其二,使民事案件涉及的具体行政行为的合法性争议能通过正当、合理的途径得以解决,其三,通常能确保民事纠纷最终得以顺利解决。
篇4
【关键词】民事诉讼；刑事诉讼；非法证据排除
一、非法证据与非法证据排除规则
（一）非法证据的界定
非法证据不能脱离对证据的合法性要求而存在。证据的关联性、真实性、合法性三大属性中，关联性、真实性是基于证据自身而产生的事实属性，而合法性本身即具有鲜明的社会属性，要求证据必须经过法律的选择和承认才能发挥作用。因而从证据的合法性，证明资格与证明力的关系看来，事实材料若不具备合法性，即无证据能力（丧失作为诉讼证据的法律资格），就没有证明力，从而最终排除了证据的适用。[1]
理论上对非法证据的定义有“广义”、“狭义”之分。广义上的非法证据包括：（1）主体非法的证据，即不具备法定取证主体资格的人收集提取的证据。（2）形式非法的证据，即不具备或不符合法定形式的证据。（3）程序不合法的证据，即违反法律规定之程序取得的证据。（4）方法手段不合法的证据，即使用法律禁止之手段获得的证据。[2]但我们认为，非法证据应有别于不合法的证据。证据的合法性是指证据符合法律规定的特性。证据的合法性，包括证据的内容、形式、收集或提供主体及程序、方法等方面合乎法律规定，其中任何一方面不符合法律规定的条件即可被视为不合法的证据。而非法证据仅指收集证据的程序、方法不合法。不合法证据的范围很广，非法证据只是不合法证据的一种形式。
（二）非法证据排除规则的定义
非法证据排除规则英文一般称为排除规则（the exclusionary rule），就是关于排除非法证据的法律规则。从世界各国对证据排除规则的理论分析和立法与实践中关于证据排除规则的具体规定来看，证据排除规则可以定义为：为预防种种不符合证据资格要求的案件事实材料进入诉讼程序，从而对其事先予以禁止的证据规则。[3]
二、民事诉讼与刑事诉讼非法证据排除规则之比较
（一）我国立法现状比较
我国尚未建立专门的《证据法》法典，也没有系统的对非法证据排除规则予以立法，只有在相关的法律法规中找到零散的规定。
最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第68条规定：以侵害他人合法权益或者违反法律禁止性规定的方法取得的证据，不能作为认定案件事实的依据。这可以认为是民事诉讼中关于非法证据的排除规则的规定。
《刑事诉讼法》第3条第2款规定：人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，必须严格遵守本法和其他法律的有关规定。第43条规定：“审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序，收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或无罪、犯罪情节轻重的各种证据。严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法方法收集证据。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：严禁以非法的方法收集证据。凡经查证确实属于采用刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法方法取得的证人证言、被害人陈述、被告人供述，不得作为定案的根据。最高人民检察院的《人民检察院刑事诉讼规则》第140条规定：严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法获取供述。第160条规定：不得采用羁押、刑讯、威胁、引诱、欺骗以及其他非法方法获取证言。第265条规定：严禁以非法的方法收集证据。以刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法的方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言，不能作为指控犯罪的根据。
无论是民事诉讼，还是刑事诉讼中关于非法证据排除规则的规定都存在很多立法空白和不足。如刑事诉讼中对于非法取得的物证是否属于非法证据，是否要排除没有规定；对非法取得的证据，由谁承担举证责任法律也没有规定。
（二）非法取证主体之比较
非法取证主体与各个诉讼程序中的取证主体基本一致。民事诉讼中，除法律规定的少数特殊情形由法院依职权或当事人申请法院调查取证外，取证的主体原则上就是民事主体，如当事人、诉讼人等。刑事诉讼中取证的主体主要是国家公权力机构，如警察、检察官等。正如本文上述所提非法证据不等于不合法证据，非法证据只是不合法证据的一种形式。其应该采用狭义说，仅因程序或手段不合法而成为非法证据。因此其主体与诉讼程序中的取证主体基本一致。民事诉讼与刑事诉讼非法取证主体二者的主要不同在于是否有国家强制力作为后盾。
（三）非法证据排除范围之比较
非法证据在外在表现形式上主要有非法言词证据和非法实物证据之分。非法言词证据最初就集中表现在在刑事诉讼中，警察、检察人员进行刑讯逼供、骗供、诱供而获得的口供。现代各国一般认为非法取得的口供没有证据能力，不能被采信。但对于非法实物证据的证据能力能否采信，各国做法不尽相同。从《关于民事诉讼证据的若干规定》中的“以侵害他人合法权益或违反法律禁止性规定的方法取得的证据，不能作为认定案件事实的证据”规定来看，“合法权益”概念过于模糊，在司法实务中法官可对其在很大程度上自由裁量，因此其范围明显过于宽泛。而根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定，非法证据排除范围仅限于证人证言、被害人陈述和被告人供述等非法言词证据。
（四）取证行为合法与非法之比较
民事主体的民事行为是“法无禁止即自由”，只要不是违反法律禁止性规定的行为，皆不构成非法行为。而为了限制公权力，刑事诉讼法严格规定了有关取证的程序，只有严格按照法定程序进行的取证行为才合法有效。所以，国家公权力机关的取证行为具有较强的法定性，不允许取证主体任意行事。而民事诉讼主要是围绕当事人的私权利进行，法律赋予当事人较大的处分权，当事人的诉讼行为体现了更多的任意性。在行为合法与非法的界限上，公权力行为的原则是“法无授权即禁止”，换言之，公权力行为超越法律的范围即属于非法行为。
此外，在民事诉讼中，非法证据主要取决于行为本身的实体违法性，比如说偷窃证据、抢夺证据等；在刑事诉讼中，非法证据主要是从获得证据的程序违法性来判断，比如说在没有获得搜查证的情况下收集证据、或者在没有获准便窃听他人通话等。[4]
（五）非法取证后果之比较
刑事诉讼中违背法律程序收集证据，除证据受到排除外，就是对行为主体施加纪律制裁或行政制裁，严重的才会构成犯罪。民事诉讼中采取非法手段收集证据，除证据受到排除外，其行为主体还要受到民法或刑法上的责任追究。可见，民事诉讼中非法证据排除规则是一种相对刑事诉讼证据排除规则更加严格、更加明确、从而更加应当得到规定的司法准则。
（六）非法证据排除的证明责任之比较
民事诉讼发生在平等的双方当事人之间，民事诉讼中处于控诉方地位的原告首先要承担证明责任，承担更多的风险，常常处于比被告不利的地位。而且，民事诉讼非法证据问题多发生在一方当事人向对方当事人收集证据的过程中，双方同时参与，地位平等，因而也就不发生举证方易于提供证据而异议方难以提出证据的问题。所以，原则上应由异议者承担非法证据的证明责任。
在刑事诉讼中，收集证据的活动通常是由侦查机关秘密进行，犯罪嫌疑人并不能参与侦查活动，客观上也就不具备举证的条件，而侦查机关对于自己的取证方式是最清楚的。所以，当控方证据的合法性受到辩护方质疑时，应由控诉方承担证据系合法收集的证明责任。
三、小结
非法证据排除规则是从刑事诉讼领域逐步扩大到民事诉讼领域的，但并未成为各国民事诉讼中的普遍规则，而且各国在民事诉讼领域的非法证据排除规则从理论到实务均存在很大的差异。非法证据排除规则首先产生于美国，自从美国联邦最高法院确立了非法证据排除规则之后，引发了美国的理论界和司法实务界对此问题的热烈争论，美国非法证据排除规则比较完备，其法律依据是美国联邦宪法，主要是美国联邦宪法前10条修正案。[5]而我国尚未确立正式的非法证据排除规则，更无法上升到宪法的高度。未来我国非法证据排除规则的设立不仅应借鉴国外经验，更应结合本国国情；不仅要注重刑事诉讼中非法证据排除规则的完善，更要注重民事诉讼中非法证据排除规则的设立。
参考文献：
[1]李浩.民事诉讼非法证据排除规则探析[J].法学评论,2002(6):115.
[2]中卫市人民检察院课题组.对我国“非法证据排除规则”研究的梳理[J].西部法学评论,2009(6):130.
[3]石先钰,曹天舒.我国民事诉讼非法证据排除规则的法律思考[J].求索,2009(10):138.
[4]任佳琪.刑事诉讼与民事诉讼非法证据排除规则比较初探[J].法制与社会,2009(12):322.
[5]陆晓源.非法证据排除规则比较研究[J].传承,2009(9):120.
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篇5
第五十条人民法院、人民检察院和公安机关根据案件情况，对犯罪嫌疑人、被告人可以拘传、取保候审或者监视居住。
第五十一条人民法院、人民检察院和公安机关对于有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候审或者监视居住：
（一）可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的；
（二）可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审、监视居住不致发生社会危险性的。
取保候审、监视居住由公安机关执行。
第五十二条被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近亲属有权申请取保候审。
第五十三条人民法院、人民检察院和公安机关决定对犯罪嫌疑人、被告人取保候审，应当责令犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或者交纳保证金。
第五十四条保证人必须符合下列条件：
（一）与本案无牵连；
（二）有能力履行保证义务；
（三）享有政治权利，人身自由未受到限制；
（四）有固定的住处和收入。
第五十五条保证人应当履行以下义务：
（一）监督被保证人遵守本法第五十六条的规定；
（二）发现被保证人可能发生或者已经发生违反本法第五十六条规定的行为的，应当及时向执行机关报告。
被保证人有违反本法第五十六条规定的行为，保证人未及时报告的，对保证人处以罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十六条被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人应当遵守以下规定：
（一）未经执行机关批准不得离开所居住的市、县；
（二）在传讯的时候及时到案；
（三）不得以任何形式干扰证人作证；
（四）不得毁灭、伪造证据或者串供。
被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人违反前款规定，已交纳保证金的，没收保证金，并且区别情形，责令犯罪嫌疑人、被告人具结悔过，重新交纳保证金、提出保证人或者监视居住、予以逮捕。犯罪嫌疑人、被告人在取保候审期间未违反前款规定的，取保候审结束的时候，应当退还保证金。
第五十七条被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人应当遵守以下规定：
（一）未经执行机关批准不得离开住处，无固定住处的，未经批准不得离开指定的居所；
（二）未经执行机关批准不得会见他人；
（三）在传讯的时候及时到案；
（四）不得以任何形式干扰证人作证；
（五）不得毁灭、伪造证据或者串供。
被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人违反前款规定，情节严重的，予以逮捕。
第五十八条人民法院、人民检察院和公安机关对犯罪嫌疑人、被告人取保候审最长不得超过十二个月，监视居住最长不得超过六个月。
在取保候审、监视居住期间，不得中断对案件的侦查、和审理。对于发现不应当追究刑事责任或者取保候审、监视居住期限届满的，应当及时解除取保候审、监视居住。解除取保候审、监视居住，应当及时通知被取保候审、监视居住人和有关单位。
第五十九条逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定，由公安机关执行。
第六十条对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的，应即依法逮捕。
对应当逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，如果患有严重疾病，或者是正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女，可以采用取保候审或者监视居住的办法。
第六十一条公安机关对于现行犯或者重大嫌疑分子，如果有下列情形之一的，可以先行拘留：
（一）正在预备犯罪、实行犯罪或者在犯罪后即时被发觉的；
（二）被害人或者在场亲眼看见的人指认他犯罪的；
（三）在身边或者住处发现有犯罪证据的；
（四）犯罪后企图自杀、逃跑或者在逃的；
（五）有毁灭、伪造证据或者串供可能的；
（六）不讲真实姓名、住址，身份不明的；
（七）有流窜作案、多次作案、结伙作案重大嫌疑的。
第六十二条公安机关在异地执行拘留、逮捕的时候，应当通知被拘留、逮捕人所在地的公安机关，被拘留、逮捕人所在地的公安机关应当予以配合。
第六十三条对于有下列情形的人，任何公民都可以立即扭送公安机关、人民检察院或者人民法院处理：
（一）正在实行犯罪或者在犯罪后即时被发觉的；
（二）通缉在案的；
（三）越狱逃跑的；
（四）正在被追捕的。
第六十四条公安机关拘留人的时候，必须出示拘留证。
拘留后，除有碍侦查或者无法通知的情形以外，应当把拘留的原因和羁押的处所，在二十四小时以内，通知被拘留人的家属或者他的所在单位。
第六十五条公安机关对于被拘留的人，应当在拘留后的二十四小时以内进行讯问。在发现不应当拘留的时候，必须立即释放，发给释放证明。对需要逮捕而证据还不充足的，可以取保候审或者监视居住。
第六十六条公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人的时候，应当写出提请批准逮捕书，连同案卷材料、证据，一并移送同级人民检察院审查批准。必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。
第六十七条人民检察院审查批准逮捕犯罪嫌疑人由检察长决定。重大案件应当提交检察委员会讨论决定。
第六十八条人民检察院对于公安机关提请批准逮捕的案件进行审查后，应当根据情况分别作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。对于批准逮捕的决定，公安机关应当立即执行，并且将执行情况及时通知人民检察院。对于不批准逮捕的，人民检察院应当说明理由，需要补充侦查的，应当同时通知公安机关。
第六十九条公安机关对被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在拘留后的三日以内，提请人民检察院审查批准。在特殊情况下，提请审查批准的时间可以延长一日至四日。
对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准的时间可以延长至三十日。
人民检察院应当自接到公安机关提请批准逮捕书后的七日以内，作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。人民检察院不批准逮捕的，公安机关应当在接到通知后立即释放，并且将执行情况及时通知人民检察院。对于需要继续侦查，并且符合取保候审、监视居住条件的，依法取保候审或者监视居住。
第七十条公安机关对人民检察院不批准逮捕的决定，认为有错误的时候，可以要求复议，但是必须将被拘留的人立即释放。如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。上级人民检察院应当立即复核，作出是否变更的决定，通知下级人民检察院和公安机关执行。
第七十一条公安机关逮捕人的时候，必须出示逮捕证。
逮捕后，除有碍侦查或者无法通知的情形以外，应当把逮捕的原因和羁押的处所，在二十四小时以内通知被逮捕人的家属或者他的所在单位。
第七十二条人民法院、人民检察院对于各自决定逮捕的人，公安机关对于经人民检察院批准逮捕的人，都必须在逮捕后的二十四小时以内进行讯问。在发现不应当逮捕的时候，必须立即释放，发给释放证明。
第七十三条人民法院、人民检察院和公安机关如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的，应当及时撤销或者变更。公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的，应当通知原批准的人民检察院。
第七十四条犯罪嫌疑人、被告人被羁押的案件，不能在本法规定的侦查羁押、审查、一审、二审期限内办结，需要继续查证、审理的，对犯罪嫌疑人、被告人可以取保候审或者监视居住。
篇6
关键词：行政诉讼法；法律地位；法律部门
如何正确认识行政诉讼法的地位，是事关行政诉讼法学发展和行政诉讼法制建设的重要问题。对行政诉讼法是否是独立的法律部门，法学界的认识并不完全一致。虽然早在1989年就有学者指出：“行政诉讼法学是一门独立于刑事诉讼法学、民事诉讼法学的法学学科，从而属于三大诉讼法之一。”但目前学术界仍有不少学者认为行政诉讼法是行政法的组成部分。本文就行政诉讼法具有独立地位的根据及意义进行必要的探讨。
一、行政诉讼法具有独立地位的理论根据
某一法律是否为独立的法律部门，并不取决于人们的主观愿望，而是要看其是否符合法律部门的划分标准。按照我国法理学界公认的法律部门的划分标准，行政诉讼法能否成为独立的法律部门，核心的问题在于其是否有自己独特的调整对象和调整方法。从行政诉讼法的调整对象和调整方法来分析，行政诉讼法具有独立地位存在以下几方面的理论根据：
(一)行政诉讼法调整的行政诉讼关系不同于行政法调整的行政关系。
法律调整的对象是指法律规范所调整的社会关系。主张“行政诉讼法是行政法组成部分”的学者认为，行政诉讼法与行政法是不可分的，它们之间的关系不完全同于民事诉讼法与民法、刑事诉讼法与刑法的关系。行政法是调整行政管理主体与行政相对人的行政关系、规范行政权行使的法律部门，行政诉讼法是调整行政管理相对人因不服行政主体具体行政行为向人民法院提起诉讼的行政诉讼关系，维护和监督行政权是对规范行政权行使的法律的正确执行的保障。笔者认为，这种认识是不正确的。行政诉讼法调整的行政诉讼关系与行政法调整的行政关系是不同的社会关系，要由不同的法律规范来调整。行政诉讼关系是在行政诉讼过程中产生的人民法院与行政诉讼参与人之间的行政诉讼权利义务关系，行政关系则是行政主体与行政相对人之间基于行政管理而形成的行政法上的权利义务关系。行政诉讼关系和行政关系的区别主要表现在以下几个方面：一是形成的根据不同。行政诉讼关系是基于诉权和审判权而形成的。没有当事人诉权的行使，就不会有行政诉讼关系的产生，行政诉权是行政诉讼关系形成的前提，并且贯穿于行政诉讼的整个过程。法院的审判权，是行政诉讼关系的重心所在，因为行政诉讼的主要任务在于法院行使审判权审查被诉行政行为的合法性。行政关系是行政主体因行使行政权而产生的社会关系，行政权是行政关系的核心，也是行政关系形成的根据。二是主体的范围不同。行政诉讼关系主体的范围除行政相对人和行政主体以外，其他与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织也可以作为行政诉讼的原告，并且人民法院、诉讼人、其他诉讼参与人也是行政诉讼关系的主体。行政关系的主体仅包括行政相对人和行政主体。三是主体的地位不同。在行政诉讼关系中，我国《行政诉讼法》第7条明确将“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”作为行政诉讼法的基本原则加以规定，因而作为被告的行政主体与原告之间在法律地位上是平等的。在行政关系中，行政主体居于主导地位，拥有凌驾于行政相对人之上的优越权力，如处罚权、决定权、裁决权等，因此，行政主体和行政相对人之间的地位在事实上是不平等的。此外，“维护和监督行政权是对规范行政权行使的法律的正确执行的保障”不能成为行政诉讼法是行政法一部分的理由。一是因为行政诉讼法具有独立的功能，其首要的目的是为了保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护行政权的行使并不能认为是行政诉讼的目的；二是因为行政诉讼法虽然对行政法的正确执行具有保障作用，但这只是不同部门法作用的不同，就像刑事诉讼法、民事诉讼法对刑法、民法的正确执行具有保障作用一样。
(二)行政诉讼的司法监督和法律救济不同于行政法中的“行政司法监督”和“行政法律救剂”。有学者认为，行政诉讼既是解决行政争议处理行政纠纷的一种手段、一个途径，同时又是对行政行为实施司法监督和对行政管理相对人实施法律救济的一种手段、一个途径；对行政行为的司法监督与对行政行为的行政监察监督、审计监督等同为对行政权的监督机制，统称“行政法制监督”；通过司法程序提供的司法救济与行政复议、申诉、控告等提供的救济，同为对行政管理相对人的法律救济机制，统称“行政法律救济”。但是，我们应当看到，行政诉讼的司法监督和法律救济作用是通过人民法院行使行政审判权解决行政案件的方式实现的，体现了行政诉讼法对行政诉讼关系的调整。行政法只能调整行政关系中由行政机关实施的“行政法制监督”和“行政法律救济”，如果超出了行政关系的范围，则只能由其他相应的法律来调整，例如，权力机关对行政机关的监督就应当由宪法来调整。
篇7
提升行政案件的审理级别。行政诉讼制度是一项针对我国行政机关行政行为的一部法律审查制度,是我国目前唯一的一部以法律方式控制国家权力的制度,所以说加强对法院的独立性就成为当前亟待解决的重要课题。可以在目前体制的基础上提升行政案件的审理级别,也就是需要增加中级人民法院以及高级人民法院对一审行政案件的管辖,除此之外,还可以将地域管辖的选择范围进一步扩大,可以由行政案件的被告方或者原告方所在地的人民法院受理,倘若原告方与被告方同在一个法院管辖区的,原告能够向其所在地人民法院的上级人民法院申诉制定距离最近的法院进行受理。这一改革方向也是北大版的行政诉讼法修改建议稿对现行行政诉讼法的一大改变,该建议稿的第14条提出:“中级人民法院管辖第一审行政案件”。这意味着如果该条建议被采纳,基层法院将不再设置行政审判庭。此外,建议稿还明确,对国务院及其各部门或者省、自治区、直辖市人民政府提讼的一审行政案件,将由高级人民法院管辖。
将行政诉讼调解机制引入进来。诉讼调解指的是当事人在人民法院审判人员的主持下,采取平等协商的方式,来进行权益争议的解决的一种办法。诉讼调解的作用在于有效的使纠纷得到彻底的解决,能够积极推进人民内部团结以及纠纷诉讼的预防。但是,在我国行政诉讼案件的审理过程中,除了行政侵权赔偿适用调解以外,其他类型的行政案件都不适用于调解。在人民法院对行政诉讼案件的审判实践中,当具体行政行为适用法律明显错误或者处罚显失公平的情况下也有进行案件外协调解决的案例。在这里,“协调”在本质上其实就是“调解”,这样能够使行政诉讼当事人双方之间的纠纷得到快速解决,极大地提升人民法院的案件审理速度。行政调解将当事人自主意思表示建立在对行政机关正确执法而树立起的权威的服从与信任感的基础上,能够进一步完善社会冲突解决机制体系。所以说,将行政诉讼调解引入到行政案件的审理中,不仅有利于提高法院的办案效率,并且能够缓解政群关系,有利于推进行政审判方式的改革。
增设行政诉讼简易程序。简易程序是指第一审普通程序的简化,是基层人民法院和它的派出法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件的程序。简易程序能够给诉讼当事人提供便利,能够为人民法院的案件审理提供方便,能够使人力、物力、财力得到节约,极大地减轻当事人的负担,而且还能够使人民法院从众多案件中解脱出来,集中精力去审理那些重大的、复杂的案件。
篇8
关键词：行政诉讼举证时限立法缺陷立法建议
OnthePerfectionofInstitutionof
TimeLimitforProvidingEvidenceinChineseAdministrativeProcedure
Abstract：InstitutionoftimelimitforprovidingevidenceisapeculiaroneofadministrativeprocedurelawinChinanow.But，asthelegislativedefectsofinstitutionoftimelimitforproducingevidence，bothacademiccirclesandjudicialworldholdtheviewpointthatthetimelimitforproducingevidenceofthedefendantisnotin10daysfromwhichthedefendantreceivescopyofbillofcomplaint，butbeforetheclosureofcourttrialoffirstinstance.Theessay，basedontheanalysisofthelegislativedefectsofinstitutionoftimelimitforproducingevidenceofadministrativeprocedureinChina，putsforwardsomelegislativerecommendationstoperfectit.
Keywords：administrativeprocedure；timelimitforprovidingevidence；legislativedefects；legislativerecommendations
举证时限制度，是指负有举证责任的当事人应当在法律规定或法院指定的期限内提出证明其主张的相应证据，逾期不举证则承担证据失效法律后果的一项诉讼期间制度。举证时限制度作为举证责任制度的重要组成部分，对于减少诉讼成本，提高诉讼效益，实现程序公正具有重要的司法意义。
一、我国行政诉讼举证时限制度的立法及其缺陷
举证时限制度是目前我国行政诉讼法特有的制度，我国刑事诉讼法与民事诉讼法并没有真正建立举证时限制度。[1]在刑事诉讼中，检察机关在整个诉讼过程均可以举证，并且检察机关如果发现提起公诉的案件需要补充侦查的，可以提出建议，经人民法院许可后进行补充侦查；在民事诉讼中，当事人对自己的主张可以随时地、不断地收集和提供新证据，且不受审级的限制。[2]与刑事诉讼法与民事诉讼法不同，我国行政诉讼法对被告的举证时限作了严格的限制性规定，即行政诉讼法第43条规定：“被告应当在收到状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。”这里的“有关材料”就是行政诉讼法第32条“作出具体行政行为的证据和依据的规范性文件”。也就是说，行政诉讼被告的举证时间应限定在庭审前被告收到状副本的10日内，否则，被告将承担举证不能的法律后果。行政诉讼法确立的被告举证时限制度，既是对行政行为“先取证、后裁决”的必然要求，也是监督行政机关依法行政的重要形式。
但是，由于我国行政诉讼立法的缺陷，学术界和司法界普遍认为被告的举证时限制度不是由行政诉讼法确立的，而是由最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）第30条确定的。[3]由此，行政诉讼中被告的举证时限便不是被告在庭审前收到状副本之日起的10日内，而是《意见》所规定的第一审庭审结束前。把行政诉讼法确立的被告举证时限延长到一审庭审结束前，允许被告在一审期间的任何时间都可以提供证据，实际上是降低了对被告的要求，为被告对原告搞突然袭击创造了条件，这样对原告是不公平的；同时也不利于法官掌握庭审进程，不利于诉讼效益的提高和程序公正的实现。[4]具体说来，我国行政诉讼被告的举证时限制度的立法缺陷主要表现在以下几个方面：
1.受民事诉讼举证制度立法的影响，我国行政诉讼法关于举证时限制度的规定不明确、不具体，容易使人产生歧义。众所周知，我国行政诉讼法脱胎于民事诉讼法，民事诉讼法的立法模式与法律条文的具体表述深深影响着行政诉讼法，这表现在举证制度的规定方面更是如此。民事诉讼法第113条规定，“人民法院应当在立案之日起5日内将状副本发送被告，被告在收到之日起15日内提出答辩状。”“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。”而行政诉讼法第43条规定，“人民法院应当在立案之日起5日内将状副本发送被告。被告应当在收到状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。”“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。”仔细分析，除了行政诉讼法规定了“应当”一词，两者的文字表述模式基本上如出一辙。虽然行政诉讼法第43条规定了“应当”一词，但“应当”的含义是什么，被告如果违反这一条规定将承担何种法律后果，即如果被告在收到状副本的10日内不提交作出具体行政行为的有关材料和答辩状，将承担何种法律后果，行政诉讼法没有规定，只是同民事诉讼法一样规定“被告不提出答辩状的，不影响人民法院的审理。”这样，行政诉讼法一方面规定被告“应当”在收到状副本之日起10日内向人民法院举证，另一方面又规定被告若不举证，“不影响人民法院的审理”，这就产生一个问题：如果行政诉讼中被告在举证时限内不举证，法院将如何继续审理，是不是意味着行政诉讼中的被告也可以像民事诉讼中的当事人一样在整个诉讼过程中随时可以举证呢？因此，我国行政诉讼举证时限制度的立法规定的不明确、不具体，引起人们对举证时限制度的不同理解便具有一定的合理性。
2.行政诉讼法法律条文的矛盾性，容易使人们对举证时限制度产生不同理解。行政诉讼法第33条规定，“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”在这一规定中，有两处表述值得推敲。首先是“在诉讼过程中”，这是不是意味着行政机关的具体行政行为作出后到相对人之前这段时间里被告可以继续取证，如果在这段时间可以取证，是否违反行政行为“先取证、后裁决”的程序要求，回答当然是肯定的。其次是关于“自行”的理解。根据《现代汉语词典》的解释，“自行”一词含义有二：“自己”与“自动”，若把“自行”放在法律条文中，我们可以作如下两种理解：[5]一是在诉讼过程中，被告不得自己向原告和证人收集证据，言外之意是，若案件有不清楚的地方需要查证，只能由人民法院依职权调查取证，被告在任何情况下都丧失了继续取证的权利。若作此种理解，“自行”一词的存在便没有必要。二是诉讼过程中，被告不得在未经允许的情况下自动向原告和证人收集证据，言外之意是，若经人民法院允许，被告就有权向原告和证人收集证据。实践中持第二种观点的人大有人在。[6]但笔者认为，此种理解虽不违背“自行”的字面含义，但却不符合行政诉讼法的立法本意。并且，若作此种理解，必然同行政诉讼法第43条的规定相冲突。一方面，在人民法院许可的情况下，被告能够获得在诉讼中继续取证的权利，而能够继续取证也就意味着可以继续向人民法院举证，因为“取证是举证的前提，举证是取证的目的所在”；[7]另一方面又把被告的举证时限确定在收到状副本之日起的10日内，被告在诉讼过程中不能继续举证。这种法律条文之间的矛盾性，容易使人们对行政诉讼被告的举证时限存在不同的理解。
3.不适当的司法解释是造成我国行政诉讼被告举证时限得以延长的直接原因。最高人民法院的《意见》第30条明确规定，“被告在第一审庭审结束前，不提供或不能提供作出具体行政行为的主要证据或所依据的规范性文件的，人民法院可以依据行政诉讼法第32条和第54条第2项的规定，判决撤销被诉具体行政行为。”正是这一规定，使行政诉讼举证时限这一本来非常简单的问题变得的复杂化了，它成为我国学术界和司法界把行政诉讼举证时限确定为“第一审庭审结束前”的直接理由。笔者认为，《意见》的规定与行政诉讼法的规定相抵触，是对行政诉讼法规定的一次修订，歪曲了行政诉讼法的立法本意。根据法律效力的层级原则，这种与法律规定相抵触的司法解释当然无效。实际上，最高人民法院已经发现并解决了这种法律与司法解释的冲突，在1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）中，纠正了《意见》第30条的规定，而代之以新的条款。《解释》第26条第2款规定，“被告应当在收到状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”很显然，《解释》的这一规定同行政诉讼法第43条衔接、一致起来，并且该条规定还明确了逾期不举证的法律后果，这是我国行政诉讼举证时限制度的一大进步。当然，这种规定最终还应当通过修改现行行政诉讼法使之以法律条文的形式体现出来。
二、完善我国行政诉讼举证时限制度的立法建议
从行政诉讼法“保证”、“保护”、“维护和监督”的立法宗旨出发，我们认为，要完善我国行政诉讼被告的举证时限制度，应从以下三个方面着手：
1.进一步完善关于被告举证时限的规定，明确规定被告逾期不举证的法律后果。对此我们可以参照行政复议法关于举证时限制度的立法模式来完善行政诉讼的举证时限制度。
原有的行政复议条例是作为行政诉讼法的配套法规而出台的，在关于被申请人举证时限的规定上，行政复议条例与行政诉讼法如出一辙。如行政复议条例第38条规定，“复议机关应当在受理之日起7日内将复议申请书副本发送被申请人。被申请人应当在收到复议申请书副本之日起10日内，向复议机关提交作出具体行政行为的有关材料或证据，并提出答辩书。逾期不答辩的，不影响复议。”至于被申请人逾期举证的法律后果，行政复议条例也没有规定。1999年4月29日通过的行政复议法改变了行政复议条例的这一状况，明确了被申请人的举证时限及逾期举证的法律后果，并删除了“逾期不答辩的，不影响复议”这一带有歧义性的规定。行政复议法第23条第1款规定，“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”然后该法第28条复议决定部分又规定，“被申请人不按照本法第23条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”
参照行政复议法的规定，我们可以对行政诉讼法作如下修改：首先，把第43条第1款“被告应当在收到状副本之日起10日内向人民法院提交具体行政行为的有关材料，并提出答辩状”修改为“被告应当在收到状副本之日起10日内向人民法院提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，并提出答辩状”；其次，删除第43条第2款“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理”；第三，在第54条判决部分增加逾期不举证的法律后果，即“被告违反本法第43条的规定，向人民法院逾期不提供或无正当理由逾期提供当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料、提出答辩状的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据，判决撤销该具体行政行为。”
2.建立行政诉讼被告的补证制度。既然行政诉讼被告的举证时限确定在其收到状副本之日起10日内，那么，被告在此后的诉讼过程中还能不能向人民法院提供证据支持自己的主张呢？笔者认为，被告在举证时限届满后，经人民法院允许，可以补证。因为行政诉讼法第34条明确规定，“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”在此，被告的补证与举证不同，补证只是举证的一种例外形式，它是对被告在举证时限内基于正当理由而不能如期举证的一种有效补充。另外，补证与取证也不同，取证“是指重新调查和收集在作出具体行政行为时本不具备的证据”，[8]而补证则是被告在作出具体行政行为时已经考虑并采用过，但由于不可抗力的原因没能在举证时限内提供的证据。也就是说，被告补充的证据只能是作出具体行政行为时已经客观存在的事实证据，而不是事后重新调查获取的。[9]如果被告出于恶意，在法定期限内故意不提供某些证据，或者没有正当理由，人民法院则可以拒绝被告补证。具体说来，被告的补证大致有两种情形：一是被告在作出具体行政行为时考虑并采用过的某些证据，不存在于被告处，被告在举证时限内无法提供的；二是被告在行政程序后因疏忽大意而没有将当事人提供的证据收入行政案卷，致使被告不能及时提供证据。对此，行政诉讼法第34条应当对上述行政诉讼被告补证的范围加以明确规定，并且使之与修改后的第54条衔接起来。
3.对行政诉讼法第32条“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据”进行修改。如前所述，该条规定存在多处缺漏，容易使人产生歧义，建议把它修改为“具体行政行为作出后，被告不得向原告和证人收集证据”。这样既能够避免该法条与行政诉讼法第43条的冲突，又能体现行政诉讼法的立法本意。
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*王学栋（1970-），男，石油大学（华东）政法系讲师，法学硕士（257061）。
[1]参见宋雅芳：《完善行政诉讼举证制度之我见》，《郑州大学学报》（哲社版）1999年第2期，第97页。
[2]最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干具体问题的意见》第76条规定，“人民法院对当事人一时不能提交证据的，应根据具体情况，指定其在合理期限内提交。当事人在指定期限内提交确有困难的，应当在指定期限届满之前，向人民法院申请延期。”这个规定虽然明确了法院可以为当事人指定一个举证期间，但并未涉及逾期后证据是否可以被采纳，是否还具有证据证明的效力。因此，我国民事诉讼的举证责任制度并未完全落实到实处。参见陈桂明、张锋：《民事诉讼举证时限制度初探》，《政法论坛》1998年第3期，第83页。
[3]参见潘荣伟：《行政诉讼取证期限与举证期限》，《法学杂志》1999年第4期，第31—32页。
[4]“第一审庭审结束前”，实际上是一个很长的阶段。因为每件行政诉讼案件从立案到庭审辩论终结前，都处于第一审庭审结束前的状态。并且每一行政诉讼案件在庭审辩论终结前，都有可能多次开庭，而不仅仅是一次开庭，如果允许被告在此期间随时提供证据，只能是引起一次次的开庭质证、认证，致使原告与法官实际上受被告举证时间的牵制，这对原告是不公平的，对法官掌握庭审进程也是不利的。同时，被告在庭审中提供的新证据，也有事后收集之嫌。
[5]参见宋雅芳：《完善行政诉讼举证制度之我见》，《郑州大学学报》（哲社版）1999年第2期，第97—98页。
[6]参见杨解君、温晋锋：《行政救济法》，南京大学出版社1997年版，第293页。
[7]参见潘荣伟：《行政诉讼取证期限与举证期限》，《法学杂志》1999年第4期，第31—32页。
篇9
自1989年行政诉讼法颁布以来,行政诉讼法在实施过程中,在调整民和官之间的关系起了积极作用,并且提高了行政机关的执法水平和效率,其对推进行政执法、建设法治政府具有重要意义。然而随着经济和社会的不断发展,随着人民群众的法制意识不断地增强,行政诉讼法在实践中不断地出现各种适用法律问题。即使最高人民法院适时的出台相关司法解释,也仍然存在不能适应当前国家提出的调整和谐社会的目的。就行政立法本身存在的问题来看,这部法律从颁布到现在已20余年,与时俱进其中有些条款已经不适应时代潮流发展的需要。于是,修改行政诉讼法的呼声越来越高。下面笔者就行政诉讼法存在的几点问题及需要修改的内容谈一下自己浅薄的意见。
一、科学的明确增加行政诉讼合理性审查
我国行政诉讼法第五条规定“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”。对这一条中“合法”的理解虽然也有争议,是全面审查还是仅法律审查?但是在审理实践中一般都不可能离开事实只做法律审查,所以大部分人都认为应当全面审查。对此争议并不大,主要的是因为第五条的规定没有体现科学性审查内容。在现实生活中,因为行政机关及其工作人员的不负责任和随意性,在做出行政处罚等具体行政行为时,不看违法行为的性质、后果、情节、影响等,行政机关一律按法定的最高处罚种类或处罚金额进行处罚。因为行政诉讼法第五条明确规定法院只对具体行政行为进行合法性审查,即使原告诉讼到法院,因为行政机关的行政行为并不违法,虽然可能存在合理性问题,但是人民法院一般都会依据最高院行政诉讼法解释第五十六条规定“有下列情形之一的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求:(二)被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的”,驳回原告的诉讼请求。然而这些合法的具体行政行为有很多确实是不太合理的,因为这些不合理的具体行政行为造成对社会造成负面影响,可是就是没有司法救济的办法。对于具体行政行为,一般的行政复议都是维持,法院诉讼因为是合法的又胜诉不了。老百姓碰到这样的事怎么办?一种情况就是认了,不告了。另一种情况就是不复议也不诉讼,不排除去找人、找关系给行政机关和执法人员说情、送礼,这种行为是往往滋长社会的腐败,严重影响政府形象。关于行政行为合理性审查,行政诉讼法也是有规定的,在行政诉讼法第五十四条第四项规定了“行政处罚显失公正的,可以判决变更”。但是这一条首先只赋予了法院变更权,并不是撤销权。其次,要变更还要符合行政处罚是显失公正这一点。但是什么情况下是行政处罚显失公正,很难去掌握,也没有相关司法解释作出规定,实践中也没有标准,根本没有办法实施。具体行政行为合法性审查是作为行政诉讼的一项基本原则,只在行政诉讼法第五十四条做出针对合理性模糊的审查规定,对行政诉讼法审查合法性的原则是几乎没有影响的。因而应当予以完善,做出细致、明确的规定。在一定范围内增加具体行政行为合理性审查。起到监督和督促行政机关,提高行政执法人员的素质,加强行政执法人员的责任心。
二、科学的明确行政诉讼审判依据
行政诉讼法第五十二条规定“人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”第五十三条规定“人民法院审理行政案件,参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、的规章。”从以上两条可以看出,行政诉讼主要依据法律和行政法规、地方性法规,参照部门规章和地方性规章。首先,参照在法律上属于摸棱两可的字眼,如何进行参照、怎样参照,行政诉讼法应当明确完善。我国法律和行政法规的制定一般是比较严格的,应当作为审理案件的主要依据。然而因为我国众多的部、委、省、较大的市,在制定地方性法规、规章时把关不严、随意性比较强,往往存在很多冲突,有同法律、行政法规冲突的,有互相冲突的。并且又不能及时根据法律、行政法规更新、废止,造成执法依据凌乱,存在社会问题。如何规范使用者规章和地方性法规也是依法应当明确的。其次,红头文件的性质应当予以确定。红头文件有人认为是抽象的行政行为,有人认为是规范性文件。许多法院审理案件时,往往会依据地方制定的红头文件,做出判决。然而红头文件在法律上并没有作为审理案件的依据或参照,它属于什么性质以及是否可以参照,应当予以明确。虽然最高院行政诉讼法解释第六十二条规定“人民法院审理行政案件,适用最高人民法院司法解释的,应当在裁判文书中援引。人民法院审理行政案件,可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”。但是红头文件算规范性文件吗?笔者理解的规范性文件应当是政府面向社会的,让广大人民群众都知道的除规章以外的法律规范性文件。而红头文件,很多红头文件仅限于很小的范围内,比如上下级党政机关、主管部门之间、单位内部等。不用说一般的老百姓不知道,就是司法机关的一般审判人员也是不知道的。在审理行政案件时,一方当事人突然拿出一份红头文件,另一方当事人无所适从,法官也是一头雾水,不知道如何处理。笔者认为,红头文件不能认定为规范性文件。第一,红头文件是党政机关在一定空间范围内的,不是对全社会和全部老百姓的。第二,红头文件因为大部分是党政机关的,因为中国特殊的政体结构,部分法院和法官对这些文件也不得不遵守,这势必影响法院的判决。第三,红头文件在制定时不严密规范,往往有很多地方是某些领导的意见,更严重的是在内容上有许多地方是和法律法规违背的。针对红头文件,笔者认为应该在行政诉讼法中明确不能做为审理依据。各个地方可以在出台红头文件的时候,选择一部分适合向社会公布的,经过严格审查后制作成规范性文件,来作为法律依据。而一部分红头文件只适合在一定空间范围内使用的,是不能制作成规范性文件的,就不适用作为审判依据。
三、科学的完善行政诉讼时效制度
行政诉讼法第三十九条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”。按照这一条的理解,行政诉讼时效就是三个月。但是在实践中因为三个月时间太短,一些当事人还没有反应考虑过来,就已经过三个月时间了。为了解决这一问题,最高院行政诉讼法解释第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。这是对行政诉讼法39条补充和完善。这两条在实践中,理解和运用因人而异,有很大的偏差。对于具体行政行为中有证据证明已经明确告知起诉期限是三个月的,起诉期限是三个月。这一点没有争议。一些法官认为司法解释中关于“知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算”包含两层意思,一层是知道具体行政行为侵害了权利。第二层原告还要知道起诉期限是三个月。这两层是可以选择的,并且是由原告选择的,只要原告说不知道起诉期限是三个月,只要不超过两年就可以提起行政诉讼。有些法官认为行政机关作出具体行政行为时,只要不告诉行政相对人三个月起诉期限,就按两年诉讼时效算。对于行政相对人之外的原告,都按两年诉讼时效算。行政诉讼法39条规定的三个月诉讼时效期间几乎不起什么作用了。对于这种现象,笔者认为应当向修改后的民事诉讼法中关于执行的申请期间,应当将行政诉讼法起诉期间一律延长至两年,政府就是为人民服务的,应当让老百姓有充分时间行使自己的权利。把行政诉讼时效象民法通则一样,规定为“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起两年内提出。法律另有规定的除外”。因而行政诉讼时效要做出明确统一规定,这是急切需要进行完善的。
四、科学的完善行政附带民事诉讼的良性运行程序
行政诉讼法中没有明确规定行政附带民事诉讼的问题,而最高院行政诉讼法解释第六十一条规定:“被告对平等主体之间民事争议所做的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”
笔者对这一条款的理解就是司法解释赋予了法院对行政诉讼可以附带民事。这样的规定有利于节约诉讼资源,有利于及时化解矛盾。但由于法律对行政附带民事诉讼案件的受理、审判及执行程序并未作出具体规定,审判中难以操作。刑事诉讼法对刑事附带民事诉讼做了比较明确的规定,刑事诉讼和行政诉讼有它们许多的共同之处,因此明确行政附带民诉讼,完善行政附带民事诉讼的运行程序也势在必行。
五、科学的增设行政诉讼调解制度
根据行政诉讼法第五十条规定“人民法院审理行政案件,不适用调解”。这一条规定的过于简单,不太适应现在的经济社会的发展需求。在实践中采用调解方式审理行政案件,有利于更好地维护行政相对方的合法权益,有利于行政主体和行政相对方之间的矛盾的解决,有利于减少群众上访事件,维护社会安定。在很多行政诉讼中,往往是因为原告和第三人之间有了各种矛盾,原告于是寻找具体行政行为的一些问题而提起行政诉讼,如果死板的不调解,那效果是各方矛盾越来越激烈,不利于矛盾的解决。而如果调解的话,一是行政机关主动可以改正,二是化解了原告与第三人之间的矛盾,消除了抵触,解决了矛盾,还节约了诉讼资源。因此,有必要在行政诉讼中增设调解结案方式。对原告和第三人之间进行调解,对行政机关的轻微违法行为限期改正。对原告和第三人之间与行政机关不适用调解,但是行政机关主动纠错的,可以向原告释名后让原告撤诉。对于行政机关严重的违法行为必须要纠正的,才适用判决。结合行政诉讼附带民事,甚至可以扩大调解内容对原告与第三人之间制作调解书。
六、行政诉讼其他需要改进之处
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关于行政审判的立场问题，在行政诉讼制度产生之初是非常明确的。行政诉讼制度之所以出现就是为了限制和制约行政权，若不是为了控权的需要，行政诉讼制度完全没有存在的必要。国家不能没有行政权，而行政权又是一把双刃剑，它凌驾于社会之上，能够有效地管理社会，使整个社会保持持续的秩序、稳定和发展状态；同时由于行政权具有国家强制性，行政权的滥用将会对社会成员合法的权利造成侵害。正因为如此，国家在认可行政权存在的同时，要对行政权给予必要的控制，行政诉讼制度正是控制行政权的有效制度之一。然而，在我国，由于行政诉讼法立法中的妥协性，使得原本清楚的行政审判立场问题变得模糊了。《行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”“维护和监督”的并列，将行政诉讼制度的控权性质淡化、模糊了。人民法院在行使行政审判权的时候，不单纯是站在监督者的立场上，同时也要站在与行政机关一样的国家机器的立场上，对行政行为进行审查，撤销和变更判决是监督，维持判决就是维护。其实质是人民法院在行使行政审判权之初就已经与行政机关站在了一起，原本处于弱者地位的原告，其在行政诉讼中的地位变得更加微不足道。行政诉讼最基本的控权功能不能有效地发挥作用。
行政法理论的不成熟，也是造成行政审判立场问题模糊的重要原因之一。在我国，行政法包括行政诉讼法，行政诉讼法是行政法内容的一个部分。行政法基础理论的研究一直未能形成统一认识。关于行政法的理论基础有多种观点，代表性的有：管理论、控权论、平衡论、依法行政论等。应当说，在大行政法领域研究行政法的理论基础，并形成各种不同观点是无可厚非的。但是，人们在研究大行政法理论基础的时候，却忽略了行政诉讼法不同于大行政法特性。那就是，无论大行政法的理论基础是什么，行政诉讼法的基本理论基础就是司法权对行政权实施有效的控制，这一点在任何时候都不能改变，否则，行政诉讼制度就没有存在的必要。
最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的解释》（以下简称《解释》）在确立正确的行政审判立场方面为我们树立了榜样。该《解释》在坚持《行政诉讼法》立法原意的基础上，根据行政诉讼审判实践的需要，对行政诉讼的受案范围、行政裁判形式等都作出了有利于人民法院对行政行为实施司法审查的解释，而不是站在相反的立场上排斥、限制司法权对行政权的监督。目前，行政审判形势不容乐观，2000年全国行政案件受案数下降。摄于强大的行政权的控制，老百姓不敢告、怕告行政机关的心理依然十分严重。如果人民法院对个别胆子大一点的公民、法人或者其他组织状告行政机关的案件还不能依法受理和判决，将会严重制约行政诉讼制度作用的有效发挥，甚至可能导致行政诉讼法在实施中逐步走向衰亡。 如何才能确立正确的行政审判立场？笔者以为，根据行政诉讼法理论和行政诉讼法律制度的规定，行政审判应当坚持以下立场：
1.监督行政权的合法行使。行政诉讼制度说到底是控权的产物。尽管我国《行政诉讼法》第一条明确规定行政诉讼法的目的是“维护和监督”行政机关依法行使行政职权，但是，如何才能实现“维护”呢？当然是通过“监督”来实现“维护”。因此，《行政诉讼法》规定的“维护和监督”首要的是“监督”。要实现监督，必须对行政诉讼法规定的行政诉讼受案范围有正确的理解，人民法院不是要尽量排除对行政行为的司法审查，而是尽可能地将行政机关的具体行政行为纳入行政诉讼的受案范围。行政诉讼要对具体行政行为进行全面审查，不仅要审查实体是否合法，也要审查程序是否合法。人民法院应当大胆行使行政审判权，决不能因为要照顾行政机关的面子而搞所谓的 “下不为例”，更不能违反《行政诉讼法》放弃行政审判权。
2.充分保护公民、法人和其他组织合法权益。我国著名行政法学专家、国家行政学院法学部主任、博士生导师应松年教授对其弟子有一句严正的忠告：搞行政法不为老百姓说话就不是我的学生。可见，站在老百姓的立场上，维护老百姓的合法利益，在应松年教授心中有多么厚重的分量。作为应教授的弟子，笔者时刻牢记导师的忠告。行政诉讼制度是一项保护弱者合法权利的制度，只有把老百姓的合法权益始终放在心中，行政诉讼才会有无穷的力量源泉，行政诉讼制度的作用才能充分展示。老百姓的合法权益包括多方面的，有人身方面的，有财产方面的，还有教育、劳动等方面的，凡是行政诉讼法未明确排除行政诉讼受案范围的，原则上都应当纳入行政诉讼的保护范围。尤其是在赔偿方面，因行政机关具体行政行为给老百姓造成的直接损失都应当依法赔偿，决不能在个案中考虑行政机关的财政紧张等一时因素，对老百姓的损失不赔或者少赔。
