民政资金使用存在的问题范文

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【关键词】民政资金 监管 机制

近年来，国家投入大量民政资金以保障民生，且投入每年都有递增。随着各种低保金、抚恤金、安置经费、救济福利费、医疗救助金等各项民政资金的兑现，以及每年调整民政对象生活费标准，民政资金在“财政大蛋糕”中占据的比例越来越大。据民政部统计2011年1～12月份全国民政资金累计投入2726.5亿元，如何管好用好如此庞大的民生资金和项目资金，确保资金安全，充分发挥其使用效益，是确保中央一系列惠民政策落实到位的要求，也是民政部门义不容辞的责任。民政资金是老百姓的“吃饭钱”、“救命钱”“保障钱”，管好用好民政资金，关系人民群众生产生活，关系到社会的和谐稳定，关系到国民经济的健康发展，关系到生产力的可持续发展。本文就目前民政资金使用中存在的问题，如何加强民政资金监管，推动民政事业又好又快发展，进行探讨。

一 当前民政资金使用中存在的问题

民政资金是保障民生工作顺利开展的“血液”，是实现好维护好困难群体基本生活权益的根本保证，只有管理好使用好民政资金，及时足额地将民政资金发放到民政对象手中，才能起到救贫济困、稳定社会的作用。但在实际工作中，民政资金的管理使用仍然存在一些突出问题。

1．管理体制不顺畅，机制不健全

目前国家对民政资金的管理实行分级负责、分级管理的体制。各地民政部门往往习惯于执行上级的规定，缺少结合本地实际、切实可行的具体的管理、考核、奖惩等制度。对上级的规定执行缺少钢性的监督制约机制。对管理不力，使用不严的问题，习惯于对照条条框框处理，缺少预防机制和确保民政资金规范运行的长效机制。

2．思想认识不到位，扩大使用范围

民政资金是一项专项资金，是老百姓的救命钱，具有高度的的严肃性。但是在实际工作中，存在着违反规定改变民政专项资金用途，专款不专用，将民政资金用于解决其他工作资金短缺等问题。其突出表现在以下几方面：一是相关部门对民政资金敏感性缺乏足够的认识，认为只要钱不装入个人腰包，就算不上什么大问题；二是认为民政资金管理不出政绩，只求不出问题，没有像抓财政税收、维稳等工作那样重视；三是把民政资金看作是吃国家“大锅饭”，抱着“不吃白不吃”的心理，对申请对象不认真审核把关，明知不符合条件也纳入救助对象；四是群众存在不劳而获的想法，他们采取隐瞒收入、分户居住等手段，钻政策的空子和管理上的漏洞，想方设法争取救助。

3．管理程序不动态，监督工作不到位

民政资金的使用从中央到地方有严格的规定程序，但实际操作较为困难，首先，是民政资金救助对象是动态的对救助对象的生活状况变化和自然减员情况不易掌握，基层民政部门对动态管理不到位，造成资金流失；其次，民政资金的使用涉及千家万户，资金发放一般是社会化发放，导致静态的操作跟不上动态的发展，如困难群体的收入核查，存在着未全面入户、调查不细、评议未完全按规定、张榜公示内容不全等问题。另外，民政资金由于涉及面广、覆盖面大，单靠民政部门的内部控制无法满足民政资金要求严、使用准、发放快的特点。财政、审计、监察等职能部门由于时间、精力等各种原因，也难以监督到位。

4．人员力量不足，工作经费紧缺，缺乏工作保障机制

民政资金涉及到的工作内容近百项，涉及的法律、条规、办法100多部，工作涉及面宽，工作量非常大。随着中央对民生问题的重视，民政资金的的规范化要求也越来越高，操作的程序要求越来越严，民政工作力量不足问题越来越凸显。在工作经费上，民政部门只有人头包干经费，业务工作经费难以保障；工作人员和工作经费的紧缺，影响和制约了民政涉农资金的管理使用。

二 加强民政资金管理使用的对策

上述问题的存在，既有体制、机制、制度方面的原因，也有思想认识和执行能力等方面的原因。为提高民政资金的使用效率，建议从以下两方面着手。

1．健全机制、完善制度，确保民政资金规范运行

各级政府，特别是县级政府要将民政资金的管理使用纳入对下级政府工作考核的重要内容，以部门考核为主，加强对下级政府的监督制约。民政部门要遵循专款专用、重点使用原则，将民政资金的监督管理纳入重要议事日程，通过健全机制，建立完善各项管理制度并严格执行，切实从源头上预防、从根本上纠正、从长远上解决民政资金管理使用上存在的问题。

首先，健全民主决策机制、责任追究机制。民政资金的分配，要坚持民主集中制原则。按照“谁主管谁负责”、“谁签字谁负责”、“谁出问题追究谁”的原则，加强对民政资金的监督管理。对工作失职，个人表态分配资金，使资金出现被挪用、截留、贪污、私分等问题的，从严处理。

其次，完善资金监管制度。民政部门要结合工作实际，建立健全各项规章制度和工作程序，进一步健全民政涉农资金的管理使用和监督检查制度，从制度上严格规范、严格程序，堵塞漏洞，消除隐患。

最后，建立工作保障机制。民政涉农资金管理使用，涉及广大人民群众的切身利益，这项工作涉及面广，工作量大，规范化、程序化要求高，需要人力、财力保障才能做好。为此，要切实加强民政干部队伍建设，充实人员力量。可按服务对象人数万分之一的比例配备工作人员；要切实解决必要的工作经费，保障工作的开展，按救助资金总额百分之二的比例配置工作经费。

2．强化监管，确保资金依法运行，公开运行

第一，强化民政资金的监管。全面实行社会化发放，完善实名制管理。各级民政部门要把监督重点放在乡镇，主动与当地金融机构沟通协调，掌握了解社会化发放情况。要不断健全和完善民政专项资金的管理机制。建立事前、事中、事后的资金监督激机制，确保资金使用效益；严格民政资金申请审批程序，切实加强动态管理，随时掌握动态管理类人员及家庭经济收入变化情况，及时核销，避免死人吃低保和生活达标后仍长期享受低保待遇的情况发生。

第二，民政资金检查常态化，杜绝使用中的漏洞。民政部门每年至少开展一次民政资金执法检查。既要检查面上情况，又要重点抽查关键部门和环节。可采取以下措施做好民政资金检查：一是查看民政对象档案资料，看其是否真实、完整，是否存在弄虚作假的问题；二是上报民政对象人数与实际发放补助金人数，看其是否一致，是否存在虚报人数骗取上级补助资金问题；三是本级财政配套资金数额，看其是否足额配套到位，是否存在因配套资金不到位影响民政对象待遇问题；四是财政拨款时间与实际发放时间，看其是否存在延压、滞留优抚资金问题；五是80岁以上民政对象，看其是否还健在，是否存在民政对象已死亡，不及时销户仍发放民政资金的问题；六是利用计算机筛选复人名，看其是否是同一个人，是否存在同一民政对象重复享受待遇问题。

第三，强化政务公开，确保民政资金安全高效。制订详细操作性强的工作方案；要全面掌握政策受惠群众的翔实资料；要规范惠民资金专户管理工作；要统一资金指标下达工作，确保快速简捷；要严格资金申请拨付工作，把好资金“出口关”，实行“阳光”操作；要设立惠民补贴“一卡通”服务窗口，实行“一卡通”银行存折发放；要强化贯彻落实政策过程中的服务工作；要改进服务方式，及时公布补贴项目、补贴标准、补贴总额等，让老百姓充分了解相关信息；要扩大公开的范围和层次，规范公开的内容和形式，将民政政策、办事依据、办事程序全部公开。要督促指导村级组织将民政资金落实情况，在村务公开栏公开。要公布举报电话，切实将民政资金管理使用情况置于广大人民群众的监督之下，确保资金安全，提高资金绩效。

第四，强化政策宣传，确保民政资金监管深入民心。宣传工作是做好民政资金监管工作的重要环节，也是加强社会监督的基础性工作。要加强国家保民生政策宣传，采取多种形式，大力宣传民政政策法规，增强民政资金管理使用的透明度。重点是民政对象如何界定、补贴项目及标准、资金发放程序以时限等，特别是涉及困难群体切身利益的政策，要采取多种形式和方法宣传，使政策深入民心，形成社会监督和舆论监督。

三 民政资金管理的发展趋势

为充分体现民政资金“解决民生、落实民权、维护民利”这一要求，保持社会安定有序、促进社会和谐稳定。民政资金将来的发展趋势将呈现以下特点：

第一，民政资金分配要建立健全“公开、公正、公平”的原则，分工明确、权责分明的民政资金管理运行机制，最大限度的保证党和国家的惠民政策落到实处。资金的发放做到“政策公开、程序透明、支付到人、打卡发放”。

第二，民政资金的使用要按照“专户管理、专款专用、阳光运行、社会化发放”的原则。要结合民政部门工作性质、特点、任务，建立民政内部稽查机构，负责对民政资金的申报、拨付、使用进行监督检查，把按月或按季核销的三联单转变到日常全过程的监督上来，及时发现问题、及时督促整改，确保民政资金真正发挥效益。

第三，要建立违纪处罚机制，实行责任追究制度。民政部门负责资金的分配使用，财政部门负责管资金运行，确保民政资金直达民政对象，审计、监察部门负责对民政资金管理的使用情况进行监督。针对资金分配上出现的问题追究民政部门的责任，资金运行管理上出了问题追究财政部门的责任，发放环节出了问题追究乡镇责任。只有形成管理上相互制约，工作上相互配合的机制，才能减少违纪问题的发生，只有建立合理的机制，才能根治违纪问题，确保民政工作正常运作落到实处。将资金监督融入民政资金运行的全过程，切实加强对民政项目和资金的监督。

第四，要将查找问题与促进改革、完善制度、强化管理结合起来，通过共同研究分析，找出发生问题的原因和症结，从完善制度、健全机制上提出建议和意见，进一步完善民生政策提供决策依据，为民政事业跨越式发展提供更加有力的保障。

参考文献

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一、资金监管的做法

我市民政部门遵循专款专用、重点使用、勤俭节约和民主理财的原则，将利民惠民资金的监管列入反腐倡廉建设工作的重要议事日程。通过建立完善各项管理制度并严格执行，切实从源头上预防、从根本上纠正、从长远上解决利民惠民资金管理使用上存在的问题。主要做法是：

(一)完善制度、严格管理

针对民政资金专用性强，涉及面广的特点，将各类专项资金全部建立资金专户，专款专用，封闭运行，确保资金及时足额发放，杜绝截留、挪用、挤占民政资金现象的发生。完善民政专项资金拨付使用管理办法，一是在救灾资金拨付使用上坚持“四公开”(救灾账目公开、发放对象公开、分配方案公开和发放程序公开)和“五优先”(重灾户优先、受灾特困户优先、受灾五保户优先、受灾优抚对象优先、灾后无力自救户优先)原则，确保救灾资金专款专用、重点使用;二是在低保金发放上落实“三公开”(对象公开、人数公开、金额公开)规定，坚持“六化”(评审程序化、公示规范化、发放社会化、监督多元化、建档标准化、管理动态化)做法，实现应保尽保;三是在优抚资金的管理使用上，坚持“二个规范”(规范资金拨付程序、规范资金领取手续)和“三个严格”(严格核定人头、严格核定类别、严格核定待遇)，确保资金管理使用“三到位”(执行政策、经费到位;严格审批、发放到位;加强管理、措施到位)。

(二)执法监察，防范未然

我市民政部门的执法监察工作，主动协调财政、监察等部门联合开展执法监察，抽调专门力量，采取查阅账目、调查走访和逐户核查等方法，深入全市多个乡镇、村(居)委会，对救灾救济资金、低保金、优抚安置资金等使用管理情况进行核查。各县区也积极响应，广泛开展自查自纠工作，自查面达到100%。通过问题的自查自纠和督查整改，有效预防了虚报、冒领、截留挪用、超范围使用等违规现象，确保各项资金的严格管理和合理使用，使有限的资源发挥了最大的社会效益。

(三)严格落实，规范账目

设立专职的财会人员，建立健全内部财务规章制度，按程序提取、兑付资金，严格按照会计核算要求收集、整理原始凭证，履行必要的手续，对账、证、卡等定期核对。严格执行专项资金“收支两条线”各项规定，在强化管理、严肃执纪上下工夫，市民政局连续两年对局属各单位开展了“财务大检查”，发出17份整改通知书，纠正违反财务规定的行为，使财务管理制度得到严格落实。

(四)民主分配，过程透明

规范资金分配程序，减少中间环节，加强分配过程的公开。一是强化资金分配使用必须集体研究;二是将政务公开和公示制度纳入管理办法，要求所有民政资金分配都要在乡镇、市县区政务公开栏和民政政务网上公开，要求民政资金分发对象要在县区、乡镇和村(居)委会政务公开栏提前进行公示，接受群众监督;三是对专项资金实行专项管理，建立专项管理台账;四是细化资金使用范围，减少资金滥用可能，方便监督。

(五)教育监督、确保安全

抓好利民惠民资金使用管理关键环节的教育。对利民惠民资金管理使用的干部职工，加强责任意识教育，常敲警钟、常提醒，防止违纪违法行为的发生;二是加强对管人、财、物重点岗位的监督，确保权力正确行使，特别是财务岗位，要确保收支两条线和资金收入能及时入账，按照财务管理实行定时或不定时检查，防止资金被挪用，及时堵塞各种漏洞;三是通过强化政府和社会监督，联合财政、审计等部门对各项资金定期进行监督检查、收支审计，并建立了向人大、政府报告制度，采取多种方式向社会公布，实行阳光作业，确保有限的资金用到最需要帮助的群众身上。

二、存在的问题

(一)资金用途不清楚。部分军休管理机构存在军休人员安置经费用于接待问题;个别村、乡(镇)存在超范围使用救灾救济款、救灾救济资金混用问题，造成不良影响。

(二)资金发放不及时。部分县区、乡镇存在救灾资金不能及时拨付，滞留、拖 欠现象;个别乡镇优抚安置抚恤补助经费没有实行社会化发放，资金调拨环节偏多，导致经费发放不及时。

(三)资金发放不透明。基层乡镇、村(居)委会对各类民政资金的发放，未能严格落实“三公开”规定，对发放对象进行公开、对人数进行公开、对金额进行公开，接受群众监督，缺乏透明度。

(四)财务管理不规范。个别乡镇账目建立不清楚，有的乡镇没有建立单独科目;少数单位存在财务管理不规范现象，如有的存在发放手续不够规范完整，有的存在核销表中困难原因未写规范清楚，有的存在核销表中未盖公章，有的存在经办人员和批准领导签字欠缺等等。

(五)工作监管不到位。个别基层乡镇、村(居)委会对低保对象的评定，未能严格履行评审程序，人情保、抽人保、合并保等问题仍然存在;极个别村将低保对象低保金存折重新收回，对低保金进行二次分配，损害了广大低保对象的合法权益;灾情发生后，基层民政人员无法完全做到及时、迅速、全面、准确对每个受灾户进行逐一调查核实，导致灾情核实工作往往难以到位，上报灾情与实际情况有出入。

三、资金监管的对策

(一)健全部门协作机制

一是各级政府要成立民政资金监管领导小组。协调、指导民政、财政、审计等部门，乡镇政府要抽调人员充实基层民政。要全面建立和完善社会保障体系，必须形成政府主导、部门配合、社会参与的社会保障运行机制。

二是各部门要协作配合加强民政专项资金监管。各级民政部门要紧密联系财政、审计、纪检监察等部门，定期开展联合检查或执法监察，定期开展专项资金财务审计，发现问题、及时整改;各级派驻民政的纪检监察机构要注意收集相关信息情况，发现重大问题应及时向部门党委(党组)或派出纪检监察的机关报告，同时向上级民政部门纪检监察机构报告;乡镇、县区纪检部门充分发挥纪检监督检查作用，主动深入基层，认真受理群众问题，对经查实的问题和违规发放民政利民惠民资金的纪检监察对象按照有关规定进行处理。

(二)健全制度落实机制

一是完善资金监管工作制度。各级民政部门和监察机关要对民政利民惠民资金监管工作中出现的问题及时进行调查研究，总结各地监管经验，抓紧制定出台《民政利民惠民资金监管实施细则》，关口前移、严格程序，从资金运行机制上、制度上进行规范，切实加强民政专项资金的使用管理。

二是加强专项资金使用培训。在村委会换届选举新当选成员培训时，面向各级人民政府分管民政领导和相关人员，一并举办培训班，提高各级民政人员管理使用各项民政资金的水平。

(三)健全信息披露机制

一是加强专项资金信息披露。畅通信息公开披露渠道，把公开透明原则贯穿于资金管理使用的全过程，市、区(县)、乡、村各级要对民政专项资金分配使用情况，做到“政策公开、数额公开、对象公开、结果公开”的“四公开”，自觉接受社会各界和新闻媒体的监督，确保利民惠民资金使用公开、公平和公正。

二是加强资金发放工作宣传。民政利民惠民资金发放使用政策的实施不能停留在表面上，而应广泛宣传民政利民惠民资金管理使用政策，让领取人知道他们应领多少以及让他们明白领取相应资金是他们的权利，从而增强他们的维权意识，有利于民政及纪检部门对资金的监管。

(四)健全目标管理机制

县乡民政部门要将民政专项资金的监督管理作为民政工作的一项重要内容，纳入民政工作目标考核，将监督管理工作分解到各相关业务部门和单位，明确责任和任务。将民政利民惠民资金管理使用的各项工作纳入县区、乡镇党委、政府工作年度实绩考核范围，促进利民惠民政策的贯彻落实。

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一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，认真贯彻落实中央、省、市县农村工作会议精神，按照纠防结合、注重预防的方针和全面检查、分类指导、突出重点、务求实效的原则，以检查农村土地政策和惠民政策落实情况为重点，紧紧抓住“教育、自纠、规范、查处”四个关键环节，通过扎实有效的监督检查工作，全面了解掌握我县强农惠农政策落实情况，切实解决强农惠农资金管理使用中的突出问题，进一步推动强农惠农政策的落实，规范和完善强农惠农资金管理、使用和监管机制，促进我县农业经济发展、农民持续增收、农村更加和谐。

二、自查内容

自查近几年来贯彻落实中央、省、市县强农惠农政策情况。重点检查农村土地政策落实情况和强农惠农资金管理使用情况这两个方面的内容。

（一）关于农村土地政策落实情况。重点自查农民土地承包、流转等方面存在的突出问题。

（二）关于强农惠农资金管理使用情况。重点自查下列资金的管理使用情况：1、扶贫开发资金；2、粮食直补和综合直补资金；3、农村公路建设专项资金；4、新农村建设点直接统筹资金；5、义务教育经费保障资金；6、新型农村合作医疗补助资金；7、农村卫生体系建设专项资金；8、农业综合开发土地治理项目资金；9、、水稻良种和油菜种植补贴资金；10、能繁母猪饲养补贴；11、小型农田水利建设专项资金；12、农村沼气项目资金；13、农村文化专项资金；14、农村劳动力转移培训资金；15、农村居民最低生活保障资金；16、森林生态效益补偿资金；17、退耕还林资金；18、自然灾害救助资金；19、乡镇“三院”建设资金；20、农村饮用水安全工程资金等。

三、自查方法步骤

自查工作从年4月上旬开始至7月上旬结束。

（一）动员部署阶段（4月上旬）

召开动员大会，对工作进行部署。成立全镇强农惠农政策落实情况自查工作领导小组：

（二）自查自纠阶段（5月中旬前）

在土地政策落实方面，主要看农民土地承包经营权是否落实，具体看重新换发农村土地承包经营权证工作是否按县政府的要求落实到户，承包合同签定是否规范；是否存在随意调整和回收农民承包的问题；是否存在强迫农民流转承包地或截留农民流转收益的问题；是否存在截留、挪用、抵扣农民征地补偿安置款或补偿不到位的问题。在强农惠农资金管理方面，主要看是否有挤占、挪用问题；是否有套取、截留问题、是否有抵扣、代扣其他款项问题；是否有贪污、私分问题；是否按照规定程序拨付、按规定用途使用；是否有救灾资金和其他经费混帐管理、公款私存和个人保管等问题；各项惠农资金发放的时间、对象、标准、范围、方式是否符合规定，等等。

（三）整改阶段（6月上旬前）

对检查出来的问题要认真提出处理意见，对一般性的问题要及时纠正处理，限期整改到位；对套取、截留、挤占、挪用、贪污、私分强农惠农资金以及其他违纪违法问题要认真调查，严肃处理；对顶风违纪的、查出问题不及时纠正和弄虚作假的一律依纪依法从重处理。

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根据会议安排，作为审计监督部门，我就做好这次全县农村危旧土坯房改造专项资金审计监督谈几点意见：

一、提高认识，强化责任

农村危旧土坯房改造作为贯彻落实《若干意见》民生之首、重中之重的一项工作，是关乎人民群众福祉，推进苏区振兴发展开局的一件大事，引起了社会各界的高度关注，县委、县政府特别重视。县农村危旧土坯房改造领导小组办公室为加强资金监督管理，确保资金使用安全、高效，印发了《县农村危旧土坯房改造资金监督检查实施方案》，我局将履行审计监督职责，以高度的政治责任感和使命感，充分认识做好这次农村危旧土坯房改造资金监督检查工作的重要意义和作用，促进农村危旧土坯房改造等民生政策落到实处，惠及全县人民群众。

一是开展好这次农村危旧土坯房改造资金监督检查工作，是落实惠民政策的重要保障。县委、县政府非常重视民生工作，坚持把改善民生作为振兴发展的出发点和落脚点，不断加大资金投入，创新资金使用管理机制，有力地支持了农村经济社会发展和农村和谐稳定。开展好这次农村危旧土坯房改造资金审计监督，有利于及时发现和纠正问题，充分发挥惠民政策和资金作用，解决资金管理使用中存在的问题，建立健全规范有效的资金管理使用机制，把民生项目的钱用好、该发的钱发下去、挪用的钱追回来、侵占的钱退出来，有利于纠正损害农民群众利益的不正之风，维护农民合法权益，促进惠民政策落到实处。

二是开展好这次农村危旧土坯房改造资金监督检查工作，是推动苏区振兴发展的重要举措。推进农村危旧土坯房改造，是苏区振兴发展开局的一件大事，全县人民都非常关注。我局将通过审计监督，摸清农村危旧土坯房改造过程中是否存在政策执行走样或不到位情况、反映资金管理使用中存在的问题，促进严格把握要求，准确把握基本原则、改造范围、改造标准、改造方式、补助标准、推进措施等，规范有序操作，把农村危旧土坯房改造这件大事办好办实，为推动苏区振兴发展开好局、起好步提供监督和服务。

三是开展好这次农村危旧土坯房改造资金监督检查工作，是提高惠民资金精细化管理的重要途径。随着苏区振兴发展的不断推进，政府对民生资金投入逐步加大。如何加强这些民生专项资金使用效益，促进农村建设和农民增收，是我们面临的重大课题。开展这次监督检查，一方面有利于全面总结和推广资金使用管理的好经验、好做法；另一方面也有利于及时发现和纠正资金管理使用中存在的问题，从政策制度和监督管理上深入分析问题产生的原因，积极探索和进一步完善政策制度，健全制度，优化业务流程，强化监管体系，提高民生资金科学化精细化管理水平。

二、明确目标，把握重点

《县农村危旧土坯房改造资金监督检查实施方案》已经明确了这次监督检查的目标任务、范围重点、步骤要求，我局将认真按照方案要求抓好落实，确保监督检查工作扎实推进并取得实效。

（一）明确总体要求。这次监督检查，作为审计部门，我们将以维护广大人民群众根本利益为出发点，以促进惠民政策落实为着力点，以审查、评价农村危旧土坯房改造专项资金管理使用的真实、合法、效益情况，揭露和查处存在的违规违纪违法问题，保障资金管理使用安全为重点，切实解决工作中存在的突出问题和人民群众反映强烈的问题，促进农村危旧土坯房改造专项资金的相关政策措施落实到位，资金管理规范有序，广大人民群众更加满意。

（二）把握重点。这次监督检查的重点要求十分明确，就是要对各乡镇及有关职能部门安排的农村危旧土坯房改造资金政策措施落实和管理使用情况进行全面监督检查。我局将审查各乡镇农村危旧土坯房改造资金政策落实和管理使用情况，查看是否做到专户、专账管理，是否专款专用，是否存在滞留、截留、挪用、挤占、套取等情况。

（三）督查范围。我局将督查审计农村危旧土坯房改造（2012年7月至2013年6月30日止）资金管理使用情况。结合各乡镇实际情况，对农村危旧土坯房改造资金进行抽查，每个乡镇至少抽查20%村，抽查数不少于被抽查村的土坯房改造补助农户的20%；发现疑点线索，确定重点上户调查的形式进行。

（四）督查内容。

1．政策措施落实情况。

（1）审查各乡镇是否按县委、县政府规定的时间节点推进农村危旧土坯房改造，目标任务是否按时完成；

（2）审查县委、县政府《关于县农村危旧土坯房改造的实施意见（试行）》等相关规定落实情况，关注是否存在有令不止、有禁不止的行为，关注政策措施是否完善，关注政策执行中出现的新情况和新问题，促进各项政策措施科学、合理和有效地实施。

（3）审查农村危旧土坯房改造对象资格是否符合规定条件，有无向不符合条件的对象发放补助资金；补助资金的标准是否符合规定。

（4）审查主要建材价格执行是否符合政策规定。

2．资金筹集使用和管理情况。

（1）审查是否存在按规定应纳入专户核算的资金未纳入的情况。

（2）检查配套资金是否安排到位，下拨是否及时。

（3）补助资金是否按照国家有关规定管理使用，有无滞留、截留、挤占挪用等违法违规问题。

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【关键词】 农村金融组织 正规性金融组织 非正规性金融组织

存在问题 对策

一、 问题的提出

农村、农业和农民即所谓的“三农”问题，始终是中国的根本问题，也是中国历届政府必须关注与解决的问题。如果“三农”问题不解决，我国实现小康社会的理想蓝图将成一纸空文。《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》再次把农业和农村问题作为中央第一号文件下发，也说明了这个问题的严重性，充分体现了当前我国政府把解决“三农”问题作为在新形势下经济工作重中之重的战略意图和远见卓识。而诸多“三农”问题的解决，核心是增加农民收入，实现途径是培育和完善农村要素市场、推动农村劳动力转移，保持农业的稳定、持续发展，农村经济发展，所有这些都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持。70年代末期以来，农村金融改革在政府主导下围绕农村金融组织更好地服务“三农”这一中心而展开，包括恢复农业银行(1979年)、扩大农村信用社自主权(80年代中期-90年代中期)、创立农业发展银行(1994年)、农村信用社与农业银行脱钩(1996年底)、促使农业银行成为真正的商业性金融企业、取缔农村合作基金会(1999年)、恢复农村信用社合作金融组织(1996-2001年)、2003年下半年开始的农村信用社明晰产权和完善管理体制的改革等，基本确立了农村金融主体运作的基本规范，建立了农村金融市场框架。农业发展需要金融的支持，但从1999年金融体制改革以来，四大国有商业银行基本取消了县一级分支机构的放贷权，只保留了吸储功能；占据大片农村金融市场的邮政储蓄也只吸储不放贷，使得本来急需资金支持的广大农村得不到现有国有商业银行的支持的同时，农村资金通过银行、信用社和邮政储蓄等渠道流反而流向城市，严重阻碍了农业、农村经济的发展和农民福利改善。而WTO的加入使我国农业面临着严峻的生存挑战，外资金融机构的进入，必将以其资金、技术上的优势占领我国的农村金融市场，这将直接威胁到我国农村金融体系的存亡；而金融业存在的诸如农村金融组织不能完全成为独立的市场主体、承受着较沉重的不良资产、缺乏有效率的企业治理结构和竞争政策、金融机构享受着来自政府的隐含担保等导致的中国农村金融供求结构问题也必将面临全面的改革与转轨。因此，要很好解决“三农”问题，就必须关注和研究我国农村金融组织，这在目前有着十分重要的理论和实践价值。

本文的目的仅在于通过我国农村金融组织发展历史的回顾，针对我国农村金融组织体系发展现状，分析其存在的问题，并提出解决这些问题的对策。

二、 我国农村金融组织发展的历史

自1979年我国开始经济体制改革以来，农村金融体制伴随着整个农村经济、金融市场化的发展进行了一系列的改革。农村金融组织体系包括正规性金融组织和非正规性金融组织，二者在发展过程中有先有后，有些机构是同时产生的。

（一）正规性金融组织的发展过程

正规性金融机构即受央行和银监会监管的那部分金融组织，主要包括：中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用合作社、农村商业银行、农村邮政储蓄机构、农业保险机构等。

正规性金融组织的发展大抵经历了以下两阶段：第一阶段：（1979～1996年）围绕服务“三农”，改革农村金融体制，形成了包括商业性、政策性、合作性金融组织在内的正规金融组织为主导的农村金融机构体系。这一时期农村金融组织得以恢复。以工商企业为主要服务对象的中国农业银行于1979年恢复，其后随着改革的进行，市场化步伐的加快，开始全面推经营目标责任制，集中管理贷款的审批权限等。在农村金融体制改革中，实现农村政策性金融与商业性相分离的重大措施之一是1994年成立中国农业发展银行。作为政策性银行，中国农业发展银行的业务也不直接涉及农业农户，主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付，包括为农副产品收购，农业基本建设和农业综合开发等政策性业务提供贷款，对支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农业政策的贯彻实施。1984年国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务。成立了农村信用社的县级联社。其后进行农村信用社商业化改革，根据1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》，从该年起农村信用社改由中国人民银行进行监管，中国农业银行不再对农村信用社行领导管理，金融监管由中国人民银行承担。农村信用社是分支机构最多的农村正规金融机构，分支机构遍及几乎所有的乡镇甚至农村，也是农村正规金融机构中唯一一个与农业农户具有直接业务往来的金融机构。第二个阶段： 1997年至今的四大商业银行逐渐退出农村金融市场，农村金融组织体系面临重构的选择。亚洲金融危机后，在金融体制改革深化的过程中，各国有商业银行进行了以业务流程为核心的重组，包括农业银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构，对基层分支机构进行了撤并，退出了县域范围，重点转向了城市；基层营业机构的贷款审批权和财务权上收，业务重点放在大城市、大企业、大项目上，较少考虑农村经济的发展对金融的需求。作为政策性金融机构的中国农业发展银行由于业务的单一而无法实现其政策调节农村经济的目标，发挥其政策性金融机构的职能。作为合作性金融机构的农村信用合作社也缺乏合作性，具有浓厚的“官办”色彩，也越来越远离农民，资金向城市倒流。在其它农村正规金融机构中，农村商业银行属于股份制银行，目前只有2001年底由原来的农村信用社改造而成张家港、常熟和江阴农村商业银行三家。农村邮政储蓄机构，数量庞大，遍布城乡，业务发展迅速，上活跃了农村经济。我国农业保险发展滞后， 中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务，商业保险机构的农业保险业务极度萎缩，远远不能满足农村经济发展和农业产业化。

（二）非正规性金融组织发展历史

非（准）正规金融组织是指组织或活动处于央行或者银监会监管之外从事金融交易、贷款和存款行为的农村金融机构。非（准）正规金融即是民间金融，主要有：农村合作基金会、经济服务部、金融服务部、各种合会、私人钱庄。

非（准）正规性金融组织的存在，是我国农村金融机构失衡、金融二元性的重要表现。改革开放以来，我国农村民间金融一直受到打击和排挤。在中国农村正规金融制度安排难以满足农村金融需求的情况下，非正规金融组织对扩大农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率、尤其是促进农村个私经济发展等方面起了积极作用。农村合作基金会自1984年在少数地区试办以来，得到政府的大力支持，在全国发展很快。从性质上来讲，它不是一个真正的金融机构，而是一个社区性金融系统的补充，对于协调农村闲散资金，缓解农村资金供求不平衡的矛盾有一定的积极作用。从90年代中期开始，随着农村金融体制改革的重心逐渐向对正规金融机构的商业化转变，中国人民银行开始加大了对非（准）正规金融组织和活动的管制力度。为了消除对农村信用合作社竞争冲击，1997年农村合作基金会被合并、关闭；随后1998－1999年，被彻底解散。除农村合作基金会外，非正规性金融体系主要由亲友之间的个人借贷行为、个人和企业团体间的直接借款行为、经济服务部、金融服务部、高利贷、各种合会、私人钱庄等组成。经济服务部、金融服务部也是类似于信用合作组织，基本上均被取缔。根据国务院1998年7月颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，除部分小额信贷、不计息的亲友借款之外，其他非正规性金融组织或者活动均属于非法，从而结束了非（准）正规金融的有组织状态。

三、 我国农村金融组织体系的现状及存在的问题

经过近20多年的农村金融体制改革，现阶段我国农村金融组织体系下1：

（本图摘自：章奇，《农村金融现状与政策分析》jlin.ccer.edu.cn）

1、正规金融机构（组织）现状及存在的问题

（1） 中国农业银行，在农村金融市场中居四大国有商业银行的主导地位。随着四大国有商业银行逐渐退出农村金融市场，中国农业银行的农村金融主导地位开始弱化，存在：①产权主体虚化，使代理成本过高、效益低下，迫使农业银行不愿意在经济条件薄弱的农村开展业务。②1996年以后农业银行开始走商业化道路，商业银行的“盈利性、流动性、安全性”的经营原则与农业生产的“高风险性、分散性、波动性、长期性 ”向背；农业银行将农业资金从以农业为主转为以工商业并举，竞争视角从农村转向城市，以获取足够的资金来源及高额回报，使得农村金融市场本来就很少的国有资本变得更为稀缺。

（2）中国农业发展银行，它的主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付。随着农村市场化改革的不断深入，农发行的作用是十分有限的，主要存在以下问题：①作为政策性银行，其资金来源于财政拨款，长期以来资金拨付有限，且资金不能按时到位，有时不得不向央行借款，使筹资成本上升，制约了农业发展银行的发展。②对农业发展银行实行“独立核算、自主保本经营、企业化管理” 与农业发展银行承担的农村政策性银行的职能存在一定的矛盾。③业务单一，仅在农产品的收购、储备、调销等纯政策性方面发挥作用。

（3）农村信用合作社， 96年按国务院的规定，农村信用合作社与农业银行“脱钩”，恢复合作金融性质，全部基层信用社为一级法人，但目前并没有实质的进展，主要存在：①绝大多数信用社是在原信用社的基础上进行改革，历年来的积累与亏损由谁享有与承担，是由国家、农业银行、老社员还是新社员，很难界定清楚2。②合作社缺乏合作性质。随着合作社制度的变迁，合作社的互助共济性正在淡化，“官办”色彩浓厚，农民缺乏入社的积极性，农民也很少是信用社的社员，信用社的民主管理更是形同虚设。③信用社为农村社员服务的范围非常有限，经营的自负盈亏，追求自身利益的最大化的商业倾向，使得资金向收益相对高的城镇或非农部门流动，真正需要资金贷款的农户难以得到金融支持，农村信用社离农民越来越远。农村信用社使得城市资金不但不能有效地流入农村，实现工业反脯农业，反而农村资金却流向城市，造成农业、农村的发展和农民福利改善的严重滞后。

（4）农村商业银行，全国数量较少，它存在的问题是：①它尚处于初始发展阶段，人们的认识尚不全面，具体的经营中表现为制度不健全，运行不规范。②农村商业银行的资本不足及所涉业务的自然脆弱性，使其经营发展天生具有局限性，发展空间很大，但愿意投入的主体很少，对从事农业的资金投入缺乏政策、法律上的倾斜保护。

（5）农村邮政储蓄机构，客观上活跃了农村经济，但存在着严重的制度缺陷：（1）在业务上它只吸收存款，把储蓄资金转存入中央银行，以转存利率与吸储利率差额作为其收益来源，对外不办理贷款业务，无法满足农户的贷款需求。（2）它通过吸收存款，存于央行赚取利润，将农村仅有的资金“倒流” 城市，使本来就紧张而缺乏的农村金融供给市场更加恶化，影响了农村经济的发展。（3）性质不明，监管不力。邮政储蓄局属于邮政部门的内设机构，而邮政储蓄网点又属于金融机构，央行的监管很难实施。

（6）农业保险机构，中国农业目前仍然主要依靠两种传统的农业风险保障途径3：民政主管的灾害救济、中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。农业保险组织主要存在的问题有：（1）灾害救济的手续繁杂、面窄、水平低、且难以监管；（2）农业保险的承保率低下、高赔付率、经营亏损严重、业务量较少。

2、非（准）正规金融机构（组织）现状及存在的问题

非正规金融组织和融资活动一般规模小，比较隐匿、分散，它使借款者的生产经营成本上升，竞争力下降，影响了农村经济主体的发展后劲，主要存在以下问题：

（1）农村合作基金会， 1997年整个农村合作基金会开始被解散并清算。目前依然有一些地区存在农村合作基金会，存在的问题主要有：①由于现在禁止它的存在，私下它照常经营且存在严重的高利贷问题。②农村合作基金会的资金明显来源不足、不明，它的筹措资金的能力较差。③由于法人主体严重缺失，责任承担上难以保证。④农村合作基金会游离于央行和银监会的监管之外，金融风险巨大。

（2）除农村合作基金会外，其他非正规金融机构如经济服务部、金融服务部、各种合会、私人钱庄等与正规性金融相比，在组织方式、运作机制、对当事人的约束等方面具有许多不规范的特征4：①组织制度不规范。②内部经营管理混乱，没有建立严格的内控制度、财务管理制度、贷款程序的一系列制度，不提取存款准备金及呆帐准备金。③相当一部分信用活动不规范，一些民间组织从一开始就有先天的痼疾，高息揽存，盲目贷款，逃避金融监管。

总之，现阶段我国农村金融组织体系的现状与存在问题是正规性农村金融组织严重不足，中国农业发展银行未能承担其扶持农村经济和推动农村经济结构调整的重任6，国有商业银行结构性市场退出和农村民营金融的市场进入不相匹配7，农村合作金融名不副实8。非（准）正规金融组织在发展中也出现严重问题，私人借贷在农村相当活跃但弱点也相当突出5；

四、解决我国农村金融组织体系的存在问题的对策

针对上述我国农村金融组织体系的现状及存在的问题，为了适应农村经济发展新形势的客观需要，必须对我国现有的农村金融组织体系进行重构。当然，重构并不是要求完全的彻底的抛弃原有的农村金融组织体系，那样作是不现实的，而只能是在批判继承的基础上制度创新。因此，笔者认为，现阶段应坚持“五农原则” ——务农、支农、助农、促农和富农的原则，建立以政策性金融组织为基础、合作金融组织为主导、商业金融为发展方向的分工协作的农村金融服务组织体系。具体包括以下方面：

1、重新界定中国农业发展银行的政策性金融业务范围，增加资金投入，

充分发挥其政策性金融机构的职能。“三农”问题致关重要，政府的责任重大，在农村金融问题上更应首当其中。首先针对农业发展银行业务单一，难以发挥政策性金融的职能的局面，应重新界定它的业务范围；要根据国家农业政策在作好收购资金封闭管理的同时，积极开展以下业务9：一是支持农田水利基本建设，技术改造、改善农业生产条件，提高农业综合生产能力；二是支持农村开发和基础设施建设，促进地区平衡发展，提高农民的生活质量、提高农村社会化、现代化建设水平；三是支持农业产业化和土地适度规模经营，抓住重点企业项目进行支持，加快农业产业化进程；四是全面支持贫困地区人口尽快脱贫解困。紧紧团结稳定地解决农村剩余劳动力就业问题，稳定地增加农民收入的目标，重点支持有助于直接解决温饱的种植业、养殖业和农副产品为原料的加工业。其次，加大财政投入规模，使农业发展银行的资本金充足。最后，加快农业发展银行管理的各项立法，使各项金融政策能更好地贯彻落实。

2、中国农业银行要加强对农村市场有效金融需求的服务。在经济较发达地区，农行应设立更多的金融产品，扩充服务功能，发挥对农村经济强有力的拉动作用。

3、合作金融应作为我国农村金融组织的主要形式。 目前虽尚无统一可行的办法，但不宜“一刀切”。笔者认为，应根据我国农村经济发展不平衡的国情现实，建立多种形式的农村合作金融组织。（1）恢复农村合作社的合作金融的本来面目。坚持在自愿互利的基础上，按照通行的合作原则建立相互协作、互助互利的“合作性”资金融通机构，真正体现自愿性、互助共济性、民主管理性、非盈利性。（2）农村合作金融机构的业务范围应界定为：为集镇和农村、农户、其他小生产者、乡镇企业提供资金融通，优先安排对农村种植业、养殖业的贷款业务。（3）在经济基础条件较好、资金吞吐量大的东部地区，可将原有的农村信用社按照公司法的要求改组为具有法人资格的农村合作银行，满足该地区对金融服务的高层次的需求，弥补国有商业银行退出该地区农村金融市场的空缺。（4）在其他地区建立具有法人资格的县级信用社，在乡镇建立信用分社，在村级建立信用合作所，实行自上而下的管理；由同级的人民银行对其进行监管。（5）对现存的农村基金会予以取缔，按属地原则并入县级信用社。（6）制定“合作金融法”对农村合作金融加强监管，目前的时机已经成熟。只有这样，才能使合作金融回归本来面目，真正走进农村、走近农民；才能成为农民需要的金融。通过农村金融改革的逐步推进，把农村信用合作社逐步办成为农民、农业和农村经济发展服务的地方金融机构，能够更好地支持农村经济构调整，增加农民收入。

4、增设新型农业保险组织，提高农业抗风险能力。（1）建立县一级的具有法人地位的农业保险股份合作公司；将合作社制度与公司制度融为一体，合作制以体现互助共济性，公司制保证其制度的先进性与责任的有限性；该公司由农户、其他小生产者、乡镇企业等人股及部分国家财政投入，国家的投入不能超过30%，即不占控股地位，否则有承担绝对责任之嫌。（2）在省一级建立农业保险股份公司；由各县级的农业保险股份合作公司按其总资本的8%投资入股，省级财政也投入拟设公司约30%的资本。同时农业保险股份公司按8%对各县级的农业保险股份合作公司承担再保险责任。

5、改造现有邮政储蓄制度，堵截农村资金“倒流”，为农村金融市场“造血”。针对农村资金“倒流” 城市问题，要从根本上解决，必须对现有邮政储蓄制度进行改造，可以做到：（1）对于经济发达、邮政储蓄业务量大的地区，在管理规范的基础上，将原有的邮政储蓄部门改组为邮政储蓄银行；它以从事储蓄、汇兑、代理等业务，所揽资金一律不再转存人民银行收取率差，并且，必要时国家财政可以给予邮政储蓄银行适当的补贴。（2）对于经济不发达、邮政储蓄业务量较小的地区，在县一级将邮政储蓄部门并入信用社统一管理，或成为信用社的分支机构。只有这样，才能为农村金融市场“造血”，将大量的闲散的储蓄资金“存”于农村金融市场。

6、建立中小农业担保公司。为促进农业的生产，满足农村资金需求者贷款担保的需要，现阶段应采取多种形式鼓励农民、农户、其他小生产者、乡镇企业创设中小农业担保公司，可以做到：（1）允许农民以自留山和自有的林木经评估后投资入股设立农业担保公司；（2）立法上设立专门条款，降低设立中小农业担保公司的最低注册资本金的要求，定为5万元人民币；工商登记机关应对该类农村的中小农业担保公司发放有明显标志的企业法人营业执照，给交易相对人以提示。（3）对于中小农业担保公司可以给予一定时期的适当的税收优惠政策。（4）完善对担保机构的监管机制。急需出台监管框架，以防范相关的金融风险。

参考文献

1该图摘自：章奇，《农村金融现状与政策分析》jlin.ccer.edu.cn

2黄燕君：《现有农村金融组织缺陷及创新》，载《农村金融研究》2001年第4期，第20页。

3王家传等：《我国农村金融组织体系重构问题研究》，载《山东农业大学学报》2003年第3期，第15页。

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一是目标任务完成方面，存在未完成省政府下达的城镇保障性住房安居工程任务、市政府下达的教育建设任务、市政府下达的主要污染物总量减排任务以及市委、市政府、本级人大下达的地区生产总值等主要经济指标目标任务等问题。

二是财政管理方面，存在为完成任务，用财政资金购买外汇指标，违规引税，支付大量引税费用，挖挤上级及其他县区财政收入，违规发放税收奖励、扶持资金，违规返还税收收入、土地出让金，财政收支不真实、不完整，税收征管不到位，多征少征税收，工程项目县级配套资金未到位等问题。

三是政府性债务方面，存在债务偿还对土地出让收入依赖大，通过BT回购方式形成的政府性债务规模较大，融资成本较高，增加了偿债压力，挪用贷款资金，土地抵押贷款不符合规定，融资平台公司经营差，偿债能力弱等问题。

四是土地管理方面，存在土地出让金未征收到位。国有土地未征收先挂牌出让，土地公开出让方案设置排他性条件，违规使用土地，违规预收土地购地定金，征地补偿款未支付到位等问题。

五是工程管理方面，存在未实行招投标，招投标设置限制性条款，招投标控制价超过概算，将工程肢解成多个标段规避招投标，中标单位资质等级不达标等问题。

六是民生环保方面，存在符合参保条件的失地农民未参保，改制企业欠缴职工养老保险等社保资金，保障房的建设和使用不规范，廉租住房闲置，城市棚户区危房改造项目未全部启动，已开工项目未办理环评手续，环保设施验收不到位等问题。

七是农民公寓建设管理方面，存在管理主体及责任不明确，相关职能部门协作不到位，农民公寓现状不明，农民公寓的拆迁情况、农民公寓的建设情况、农民公寓的处置情况等基本信息缺失等问题。

八是对部门单位财务监管责任方面，存在违规收费，执行公务卡支付管理滞后，大量使用现金结算，设置账外账，大额资金划转无审批手续等问题。

针对以上问题，审计建议：

（一）按科学发展观的要求树立正确的政绩观。应杜绝弄虚作假、欺上瞒下、贪图虚名、不务实效等现象，不折不扣地完成各项目标任务;应不断完善体制机制，贯彻落实科学发展观，统筹兼顾，协调发展，按客观规律办事;应树立与科学发展观相一致的权力观、地位观、利益观，创新理念，拓宽发展思路，开创科学发展的新局面。

（二）强化预算管理，规范预算执行。要真实、准确、完整地反映财政收支情况，规范税收征管秩序，防止多征少征税收;科学安排预算支出，确保法定支出增长和民生资金配套到位，杜绝违规发放扶持资金、税收奖励、返还土地出让金等;规范财经秩序，加大对预算单位的财务监管力度，规范其财务管理和会计核算，杜绝乱收费、账外账、引税等问题的发生。

（三）严格落实政府性债务管理制度，建立健全地方举债融资监督机制。要严格落实地方政府债务管理、风险预警和偿债准备金制度，及时做好债务的动态监督管理，通过将债务收支纳入财政预算管理和备案、人大监督、行业审批等方式，明确和落实债务管控责任，提高债务资金的使用绩效。严格控制债务规模，规范债务资金的使用和管理，防范债务风险。

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一、基本情况

2010-2012 年我县“新农合”发展速度非常快，参合农民人数分别为359246 人、393117人、407075人， 我县农民参保覆盖率已经达96%， 目前筹集的资金分别为1348、1727、1994万元， 补偿支出的资金为1191、1927、1873万元， 个人补偿超过一万元的分别为108、171、198人。 近五年来全县已有171万人次因病获得医药费用补偿累计6279万元， 患者在全县任何定点医疗机构就诊均可当场报销。有效的缓解了农民因病致贫、因病返贫等问题。我县为进一步提高管理水平，建设了“新农合”信息网络系统， 覆盖全县所有农村示范社区卫生服务站， 实现了参合农民信息管理、监管与统计分析等项功能得到了广大农民群众的好评。2010年来， 我县又成对全县医疗机构实行三统一管理（即统一招标采购、统一配送、统一价格）， 对各医疗机构合作医疗基金管理更加科学规范。

二、存在的问题

近十年来，“新农合”制度从无到有、由小到大，对保障农民健康发挥了重要的作用，实现了“新农合”制度实施之初的“农民得实惠、卫生得发展、政府得民心”的目标。但经过十年的运行发展，“新农合”制度存在的一些问题也逐渐凸显.

（一）农民对“新农合”的参与性低

大多数农民人口自身文化素质水平普遍不高及生活压力相对较大，无暇去关注“新农合”政策的改变及资金的使用，更不可能参与到“新农合”的讨论与发展中。关注也往往只局限于医疗报销相关费用问题，只要在就医看病后能得到相应的报销即可。而对于这项政策本身的发展及资金的使用情况关注度极低。而实际上， 参合农民应成为“新农合”资金使用的监管者，发挥社会监督作用以遏制个别医疗机构或人员的违法及违规行为。

（二）“新农合”资金的管理和使用方面存在漏洞

由于国家财政在医疗方面投入相对少以导致自身运转经费不足， 再加上乡村医生工资待遇及保险等问题目前部分仍没有得到解决。 目前乡村医生个人收人大部分来源于药品差价提成， 医院只能靠以药品养医来维持运转， 本来是公益性质的医院转变成了以营利性为目的的事业单位。针对资金的监管与使用，目前“新农合”资金使用主要存在规章制度不完善和管理人员业务水平及个人素质不到位等问题，造成管理机构在资金使用上的不恰当及农民本身也有存在骗保的问题，使得资金在使用上存在纰漏。

（三）报销比例相对较低

由于“新农合”筹资额度有限以致报销比例低， 从而影响到了农民受益， 一些参合农民对此抱有怨言。而且设置起付线、共付率和封顶线， 部分药品不能报销， 尤其是部分进口药。医疗机构几乎没有强有力的控制措施， 表现为医生开大处方盛行， 这可能与我国医疗体制的大环境有关。这样综合算下来需要农民承担的数额仍然不小，容易产生不满情绪。

三、对策建议

（一）规范就医行为

政府要综合运用多种宣传媒体来培育农民的保障意识，应为农民宣传讲解参加“新农合”的重要意义，使“新农合”政策能够深入人心，让百姓更深入详细的了解参加新农合的益处。严厉打击违规就医行为，部分参合农民擅自将自己的合作医疗证转借给别人使用，部分参合农民恶意骗取新型农村合作医疗基金。对于这些不当行为， 建立健全法律法规，应该根据情节严重程度采用法律手段来对其进行严厉制裁等。还需要采用技术手段以避免骗保问题的存在。

（二）完善农村医疗双向转诊制度

为了能够节约有限的医疗资源及农民有限的医疗费用， 目前可以建立双向转诊制度，并且逐步完善农村县乡村三级医疗卫生服务网。村级卫生室因缺乏专业技术人员，主要负责健康教育及最初级的卫生服务。而目前大多数乡镇卫生院可进行常规的小病治疗，较大的住院手术病人推荐给县级医院，并和县级医院之间形成双向转诊；县级医院负责本县农民较大疾病的治疗， 当然如果遇到更大的疾病也可往省市级医院推荐。

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关键词：民生；审计；履行；审计职责

中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）05-0-01

民生审计是审计机关以维护国家和社会安定和谐为目标，把对那些与人民群众利益最为密切的公共资金使用效益情况进行的监督作为国家和审计部门生存和发展的生命线，着重对那些与广大人民群众生产、生活和劳动力再生产密切相关的领域的公共资金管理使用情况进行监督和鉴证的行为。审计机关应充分发挥审计在保障和改善民生中的积极作用，注重检查各项民生政策措施的执行和落实情况，关注民生政策实施和民生资金使用中存在的突出问题，深入分析原因，从顶层设计提出建议，促进各项民生政策更加符合实际。

一、民生审计应关注的内容

（一）进一步加强财政资金审计力度，完善公共财政分配

推动民生审计的开展，要以建立健全公共财政体系为目标加大民生支出， 促使更多财政资金投入民生领域。财政预算分配要更加科学透明，体现取之于民、用之于民的理财思想，要以民生问题为重点，以涉农资金为主线，关注财政政策和预算管理制度制定和执行的合理性、效益性。加大对关系经济社会发展、涉及人民群众切身利益的财政资金投向和效益的审计监督，促进有关部门管好用好这些资金，充分发挥公共财政的再分配功能， 促进财政审计在维护社会和谐稳定，保障和改善民生方面发挥积极作用。

（二）加大专项资金审计力度，维护人民群众的切身利益

随着各级党委政府对民生领域投入不断加大，这就需要审计的工作重心也要及时转移到民生方面，做到立审为公、执审为民，把维护人民群众的利益作为审计工作的出发点和归宿。在对政府性资金进行全方位的监督的同时，有侧重地对财政预算中用于“支农、惠农、服务民生”的各种专项资金等情况进行关注，把审计的重点放在老百姓关注的热点问题上，加强对关系经济社会发展、涉及群众切身利益的社保、救灾、涉农、教育、医疗、养老、住房、新农村建设等民生领域专项资金进行审计。2008年我们组织对全州的新型农村合作医疗基金采取“下审一级”和“同级审”相结合的方式进行审计，审计过程中发现某卫生院多收患者住院床位费、护理费等费用造成合作医疗基金不合理补偿，个别人员骗套新农合医疗基金等问题。审计机关就审计发现的该项资金在筹集、管理和使用中存在的问题，从完善资金管理，提高资金使用效率，努力帮助患病群众解决费用报销难等方面，先后提出了数条审计建议，引起了政府领导和被审计单位的高度重视。

（三）加大资源环境保护审计力度，促进人民居住环境的改善

党的十报告提出建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。近些年，国家加大了环保资金投入，加大了环境整治力度，强化了企业环保责任，因此，加大环保资金审计力度，促进环保政策措施落实，促进环境保护工作的改善，提高人居环境质量，增强可持续发展后劲，应该成为每位审计干部义不容辞的责任。

二、民生审计要创新审计方法

（一）强化审前调查，为提高审计质量和效率打好基础

民生审计需要掌握的信息涉及党委、政府的中心工作，涉及社会的热点、焦点，针对财政信息点多、面广、变化大的特点，平时保持与财政、社保等部门经常沟通联系、定期收集资料，及时掌握情况。了解上一年度本地区的经济发展形势和财政收支状况、结构等，了解政府等部门加强和规范民生资金管理制定的政策措施；了解财政预算和计划的编制、下达、调整、分配、审批、拨付和重大支出；了解老百姓关注的热点问题、财政预算中用于“支农、惠农、服务民生”的财政资金、专项资金的有关情况。通过平时的信息收集，对整个审计项目有一个全面综合的了解，通过审计分析确立审计工作重点，为进一步实施民生审计，提高审计的质量和效率奠定基础。

（二）将审计与审计调查相结合，提高审计的整体协同性

民生审计点多面广，对象复杂，取证困难。为更好地对审计情况进行评价，发现民生资金在管理中存在的普遍性、倾向性的问题，民生审计过程中，改变过去以审计为主的模式，逐步向审计与审计调查并重转变，充分利用审计调查灵活性强，形式多样，调查范围大、宏观性强等特点，积极开展审计调查。在审前调查的基础上，结合当地经济发展的实际情况，对农业综合开发专项资金、社会保障专项资金等资金进行专项审计调查，以财政部门年初批复的专项资金预算为基础，对照预算深入到各单位直至项目点，检查落实项目预算执行情况。审计与审计调查相结合既可节省审计时间、节约审计成本，又能弄清事物的真相，为政府宏观决策服务的作用得以充分发挥。

（三）积极探索绩效评价，注重审计分析，提高审计工作质量

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[关键词]福利彩票;公益金;管理体制;监管

[中图分类号]F810.43[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)10-0044-02

福利彩票公益金(以下简称福彩公益金)是指从国家批准发行的福利彩票发行额中按照规定比例提取的专项用于社会公益事业的资金。它是彩票资金中扣除彩票奖金、彩票发行费以后的余额。从1987年我国首次发行社会福利有奖募捐券至今,福彩公益金(1994年以前叫福利金)管理体制历经了地方管理、中央部委管理和国家管理三个阶段[1],尽管每个阶段政策思路存在差异,但一直坚持“集中筹集、专项使用”管理原则,为各级、各地及各项社会公益事业与福利事业发展作出了重要贡献。与此同时,在福彩公益金管理体制发展进程中,其筹集、分配、使用和监管体制中也出现了许多问题,尽管政府决策思路和政策选择不断调整完善,但仍存在很多未解的难题。尤其是近年来社会公众对福彩公益金使用透明度方面不断提出质疑,对公益项目扩大化及公益品牌建设提出现实需求,这些都迫使政府必须健全公益金使用和管理机制,杜绝福彩公益金违规使用等问题。

一、福彩公益金归集、使用和管理现状概述

经过24年的发展,我国福彩事业在公益金募集、分配使用、监督管理、公益项目等方面步入了规范化运行轨道。

1.福彩公益金逐年稳定增长。1987～2009年我国福彩行业共募集彩票公益金1484亿元。仅2009年全国募集的福彩公益金就高达240亿元,是1987年0.855亿元的280倍。2010年福彩公益金年度总额预计将在2009年基础上稳定增长。

2.福彩公益金管理和监督机制体系已经基本建立。2008年1月1日财政部门将福彩公益金纳入预算内管理,福彩公益金财政监管机制全面建立。各级民政部门对公益金的使用受到财政、审计和社会公众的监督。

3.福彩公益金提取比例基本和国际惯例35%接轨。双色球、3D等乐透数字型为主的彩票游戏,公益金提取比例为35%。开乐彩等基诺彩票公益金提取比例在25～35%之间。重庆的“快乐十分”,福建、江西、新疆的“时时彩”,山东的“23选5”计提公益金分别按照销售总额28%提取,海南的“快2”游戏按20%提取,其他快速开奖游戏按35%提取。网点即开型彩票刮刮乐和视频彩票中福在线为主的即开型彩票游戏,彩票公益金的提取比例为20%(中福在线公益金2008年2月6日由35%调整为20%)。2009年7月1日实施的《彩票管理条例》(国发[2009]554号)再次重申了公益金提取比例以35%为主的规定。

4.福彩公益金分配领域逐渐偏重社会保障。中央集中的公益金在社会保障基金、专项公益金、民政部之间,按60%、30%、5%比例分配。地方留成的公益金,坚持按彩票发行宗旨使用,由省级人民政府财政部门、民政部门研究确定分配原则。

5.公益项目和公益活动逐渐增多,公益品牌效应逐渐显现。如蓝天计划、星光计划、福彩助学子计划、明天计划、霞光计划、社区服务设施建设项目和流浪未成年人救助保护体系建设规划等。

二、福彩公益金管理中存在的主要问题

目前,我国福彩公益金管理实践中仍存在一些问题。福彩公益金虽被纳入财政预算内管理,但由于约束性较弱,各地仍不同程度地存在推迟上缴甚至挤占挪用、截留彩票公益金现象,影响了财政部门统一调配。个别地区还将公益金用于非公益性行业和项目,滋生了不少腐败问题。

1.福彩公益金使用公告管理体制和监督机制尚不健全,公益金使用透明度不高。从1994年到2009年国务院、财政部和民政部出台多项规章制度要求中央部本级、各省市福彩公益金监管部门、福彩公益金使用单位建立福彩公益金使用信息公告制度。从近几年落实情况看,中央部本级基本都能依法执行。但地方省市的执行效果一般。总结而言,存在的问题主要表现在三个方面:一是财政部和民政部已执行福彩公益金使用情况信息公告制度,但地方财政、民政部门却没有全部遵照执行。公益金使用单位也很少福彩公益金使用公告。二是公告时间模糊,应执行公告制度的相关部门拖延公告日期或取消公告。2007年财政部下发了《关于印发〈彩票公益金管理办法〉的通知》(财综[2007]83号),规定财政部本级于每年8月底前向社会公告上一年度全国公益金的筹集、分配和使用情况,省级财政部门应于每年6月底前,向社会公告上一年度本行政区域内公益金的筹集、分配和使用情况。但各地区常不按规定公布使用信息。即使在2009年7月1日《彩票管理条例》实施后,许多地区财政部门仍以没有具体时间表为由,借机推延时间,甚至最终取消公告。2009年实行的《彩票管理条例》也没有规定公告的时间段和截止日期。三是各地区公益金监管部门和使用单位的公告内容、标准不统一,许多省市的公益金使用信息缺失,数据普遍空泛、不细致,或只以简单几个大数据描述,极少有地方将“详情”列出,公告管理秩序有些混乱[2]。

2.福彩公益金监管体系尚未真正建立。财政部虽是福彩公益金监督管理机关,但是福彩公益金的归集、分配及在社会保障、教育、医疗等各专项资金方面的分配比例都由国务院讨论决定,财政部只是按照程序执行相关手续,没有最终的决定权。另外,财政部门自我约束力不够,将福彩公益金视为财政收入,存在挪用福彩公益金情况。民政部门也存在类似问题,特别是在设立结算中心的民政部门,常通过结算中心截留、挪用福彩公益金,用于办公场馆建设。审计部门多年来依法监督福彩公益金支付,但监督效果常因人情因素而大打折扣。

3.福彩公益金管理制度缺乏法律支持。现行的福彩公益金管理制度多是国务院及财政部门、民政部门制定的行政法规、部门规章,它们以文件、通知、办法、意见和条例等形式体现,效力等级不如法律。即使是《彩票管理条例》也遭到质疑,如《彩票管理条例》规定公安部门有打击非法彩票职责,但公安部门却没有打击私彩的专项奖金,即将出台的《条例细则》规定这部分资金由财政部门从福彩公益金或发行经费中划拨,但《条例细则》仍是行政性规章制度,不是法律,依旧缺乏法律支持。

4.公益金项目监督管理机制仍不健全。主要表现在四个方面:一是部分地区热衷于搞形象工程和政绩项目,随意使用公益金,忽视了对最需要资金支持项目的投入。二是公益金使用重心有所偏离。大量的公益金都投入到福利设施、基础设施建设中,但是对福利设施维持缺乏持续投入。三是公益金使用缺乏法律监督和社会化监督。四是公益金使用项目评估机制不健全。国家层面的公益金资助项目评估机制比较健全,基本能按照“公益事业单位和部门提出具体项目立项分析专家评估汇总报国务院批准”的法定程序,但地方层面的公益金资助项目评估机制仍未建立起来。

5.福彩公益金沉淀出现加重趋势。经过多年的积累,许多地区的福彩公益金都出现了沉淀,就是公益金存于账户内不支付。如今,福彩公益金沉淀问题日渐加剧。主要原因有两个:一是双重监管模式导致福彩公益金沉淀。目前福彩公益金拨付主要有两种管理模式:财政单一管理模式和财政拨付与民政结算双管理模式。财政单一管理模式是指财政部门将福彩发行部门申请的公益金直接拨付到发行部门的账号上,不经过任何中间环节;财政拨付与民政结算双管理模式是指民政部门在本级设立结算中心,财政部门拨付的福彩公益金需经过结算中心后才能由福彩发行机构使用。而问题恰恰就出现在这一环节,结算中心常在此审核环节上做文章,削减福彩公益金,将截取的公益金用于本级使用。福彩发行部门是民政部门下设机构,碍于人际关系不予争取。这造成了福彩发行部门不愿意开展更多的公益活动,实施更多的公益项目,进而导致福彩公益金花不出去,形成沉淀。二是政府偏重于募集福彩公益金,对开展公益活动和实施公益项目不太重视。财政部门和民政部门对福彩发行部门申报的、拟开展的公益活动和公益项目经常是不予批准。这种重“收入”、轻“支付”的决策观念造成福彩公益金沉淀。

三、健全福彩公益金管理和监督体制的对策

我国年度募集的公益金数额逐渐增长,沉淀的公益金数额也较大。这奠定了全面开展公益活动和公益项目的资金基础,但由于上述诸多问题的存在,公益活动和公益项目开展仍旧阻力重重。然而,近些年来社会公众对福彩公益金使用透明度提出了很多质疑,对福彩公益金使用范围扩大化寄予了很多期望,这些背景因素都对解决现存问题,健全福彩公益金管理和监督体制提出了现实要求。

1.加快制定《彩票法》,使福彩公益金筹集、分配和使用管理切实有法律可依。目前,福彩发行实践依据的规章制度基本都出自于行政部门,国家立法部门应尽快出台与彩票相关的法律,将福彩公益金归集、使用、管理等各个环节都纳入立法部门的法律监督体系。

2.财政部应切实发挥福彩公益金监管职能。一是在《彩票管理条例细则》中统一规定各省市公益金使用信息公告时间段与截止日期、内容框架、公告格式、方式和责任追究机制。二是健全省级、地市级、县级三级财政、民政及公益金使用单位公告制度,特别是要强化公益金使用单位的公告制度建设。三是采取多媒体联合方式,特别是强化互联网公告方式,形成立体化公告体系。

3.地方财政部门应完善福彩公益金监督管理机制,并加强自律。一是各地财政部门要严格按照国家规定的公益金提取比例筹集公益金,并及时足额将公益金上缴财政专户,杜绝拖欠和截留。二是强化专项预算管理,按照国务院确定的分配政策及有关管理制度分配彩票公益金,杜绝将公益金用于平衡财政一般预算。三是财政部门要加强自我监督检查,切实将公益金用于规定的社会公益事业,杜绝挤占和挪用,提高彩票公益金使用效益。四是财政部门应在公益金的使用上做到项目管理和资金管理相分离,确保福彩公益金使用过程的公开化、透明化、规范化,从根本上杜绝违纪问题的发生。

4.强化公益思想建设,逐步探索、建立社会化监督机制。一是加强宣传教育,强化公益金使用应坚持公益宗旨的意识,杜绝民政部门存在的公益金是自己系统筹集的,应该为本部门办点事的错误认识。二是统筹规划公益金项目资助体系,优化选择公益金资助项目,科学设计资助比例。三是健全公益金资助项目评估体系,引入项目资助听证会制度,强化社会监督机制建设。

5.加大审计监督力度。各级审计部门应杜绝人情因素干扰,坚持公益为民的指导思想,切实加大对财政部门、民政部门、发行机构、公益金使用单位的监督力度,确保福彩公益金实效。

参考文献:

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一、农业建设资金效益低下的原因

从审计情况看，造成农业建设资金效益低下的原因主要有以下几点：

（一）资金管理部门多。农业建设资金来源渠道较多，有中央、地方各级财政资金，有银行贷款，还有村集体、单位和群众自筹等。国家的农业建设资金，由多个部门审批使用，容易存在问题：1、注重部门政绩及利益。每个部门有每个部门的视角，又加上各部门有各自的政绩要求及利益驱动，对农业建设资金难以做到统筹安排，将资金安排到最重要、最急需的项目上，而是争着多安排资金在各自部门的项目上；2、规模效应低。农业建设资金拨付渠道也较多，有的是财政部门直接拨付，有的是通过农口有关部门下拨。农业项目分布较为分散，资金由多部门分散使用，造成资金的投向分散，形成“撒糊椒粉”的现象，难以形成投资的规模效应；3、重复投资。各部门各有各的资金使用计划，难免会造成投资重复，同时给一些地方套取资金留下了空子。

（二）项目投资决策不科学。项目投资决策的科学性，既包括技术上的可行性，又包括对农民的实用性，还包括经济上的效益性。从审计情况看，有些项目在决策的科学性方面存在着不同程度的缺陷，有的项目不切实际盲目上马，前期资金投入后又成为“半拉子”工程，有的项目不实用，或是配套设施工程没跟上，完工了又不能投入使用，这些都影响到资金的使用效益。

二、农业建设资金效益审计的重要性

由于农业建设资金存在效益低下的问题，因此农业建设资金审计更要注重效益审计。我们审计机关应将维护农民利益、服务新农村建设作为审计监督检查的重点，特别要不断加大对农业建设资金的效益审计监督检查力度。密切关注新农村建设情况和存在的问题,紧密结合本地实际，有效开展农业建设资金效益审计，摸清家底，及时发现倾向性、苗头性、典型性及效益低下的问题。通过审计，对发现的违法违规问题和影响效益的问题进行归类，从政策层面研究分析，从法规制度研究如何防范和避免违法违纪问题的发生；从机制上研究如何规范管理，不断解决农业建设资金效益低下的问题，提高资金使用效益；从宏观角度上提出改进资金管理和项目管理的建议，为各级政府决策提供参考依据，促进涉农政策措施的落实到位。

三、农业建设资金效益审计的方法

要提高农业建设资金审计效率保证审计质量，应做到四个“结合”：一是事前审计与事后审计相结合；二是账面审计与账外调查相结合；三是同级审计与交叉审计和“上审下”相结合；四是传统审计方法与计算机辅助审计相结合。在审计对象的选择上，应重点关注三个方面：一是各级政府确定的新农村建设重点工程项目；二是投入规模大、涉及面广的重点专项资金。三是农民最关心的一些项目。在审计内容的确定上，要关注资金分配、拨付、使用的主要环节，检查资金管理情况和使用效果，促进相关政策落实到位。对于资金的效益审计，通过分析影响效益低下的因素后，有利于找准审计方向，拓宽审计思路，除应遵循上述审计的“四结合”、“三关注”外，在具体的审计中,还要注意以下几个方面的审计工作思路：

一是慎重选择效益审计项目：好的审计项目，往往会产生好的效果。由于农业建设资金名目种类多、渠道多、资金性质复杂、项目分散。由于客观条件的限制，审计机关不可能对每项资金都进行效益审计。因此，在选择效益审计项目时，要紧紧围绕国家建设和谐社会、建设新农村的要求，重点关注损害农民群众利益的问题。应遵循以下几项原则：一是重要性，即政府和社会普遍关注，投入大，对社会影响大，与农民群众利益密切相关；二是时效性，即紧紧围绕政府当前的中心工作；三是可行性，即充分考虑审计机关的人财物等条件，使审计能够顺利进行。如农村公路硬化项目、农村“低保”项目、救灾救济项目等，都与农民群众的生产生活息息相关，关系到经济和社会的持续协调发展，以及社会的稳定，全社会都十分关注，被审计单位也很重视，配合程度较高，因此我们将其确定为重点项目，在人、财、物上予以重点倾斜。

二是锲而不舍追查问题：农业建设资金大多与农民群众的利益直接相关，审计部门如果只是看看报表、翻翻账本是无法揭示资金的真正用途。审计时应以资金的流动为主线，跟踪检查、评价资金投入、管理、使用、效益情况。必须在充分掌握相关资料的基础上，审计跟着项目、资金走，项目做在哪里、资金流到哪里审计就监督到哪里，必须深入到现场、到农户中去，取得农户的理解和支持，才能揭露资金使用效益方面存在的问题。