检察院个人履职报告范文

导语：如何才能写好一篇检察院个人履职报告，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

（1．中国人民公安大学侦查学院，北京100038；

2．北京市朝阳区人民检察院反贪污贿赂局，北京100026）

摘 要：职务犯罪侦查主任检察官制度构建既应坚持检察改革的总体指导思想，又应遵循职务犯罪侦查权的运行规律。在此基础上，应从优化职权配置、健全办案组织、制定选任标准、加强履职保障以及强化权力监督等五方面着手构建一套有特色的职务犯罪侦查主任检察官制度。

关键词 ：检察改革；职务犯罪侦查；主任检察官；制度构建

中图分类号：DF793 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2015)08-0179-13

序言

主任检察官制度又称为主任检察官办案责任制度，具体来讲：是指在检察长的授权和领导下，以主任检察官为主要负责人并和其他检察人员共同组成办案组，依法独立公正行使检察职权的办案责任模式，以及相关选拔任命、考核奖励、监督制约和配合保障等机制的总称。它是新时期新条件下检察机关进一步改进办案方式、继续探索内部办案组织改革的最新尝试，同时也是深化检察人事制度改革、加强检察干部队伍专业化建设，以及推进检察人员分类管理制度改革的大胆探索‘1]。客观而言，目前，全国一些主任检察官制度试点的地方检察机关关于主任检察官制度的设计主要是参照和借鉴了以前检察机关公诉部门所推行的主诉检察官制度，其主要着眼于刑事检察部门履行起诉、审查逮捕等职能的需要，很少关注检察机关职务犯罪侦查部门的实际需求以及职务犯罪侦查权的运行规律；此外，虽然最高人民检察院于2000年5月制定并下发了《关于在检察机关侦查部门开展主办检察官办案责任制试点工作的意见》，并且北京、广东、上海等地检察机关职务犯罪侦查部门也进行了一些探索，但是效果并不明显，有的甚至在实践中已经屏蔽不用；加之，检察机关职务犯罪部门因所办案件的种类、模式、阶段和性质等具有很强的特殊性，职务犯罪侦查主任检察官（以下简称“职侦主任检察官”）制度的构建应区别于检察机关其他部门，为此，本文着重从检察机关职务犯罪侦查部门的实际工作情况出发，就职侦主任检察官制度构建提出一些想法，以供借鉴。

一、构建的前提：坚持检察改革总体指导思想

主任检察官制度构建是一次规模较大、触动较深、影响较广的检察改革，职务犯罪侦查工作是检察业务的重要组成部分，职侦主任检察官制度构建的探索直接关系到整个主任检察官制度构建的成败。职侦主任检察官制度构建应当坚持检察改革的总体指导思想精髓，进一步优化职务犯罪侦查权配置，提升职务犯罪侦查现代化水平。具体而言，应注意以下三点：

（一）须突出检察官的主体地位

我国检察官法第2条明确规定：“检察官是依法行使国家检察权的检察人员，包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员”；而在检察实践尤其是基层检察实践中，一线检察干警是办案的主力，但是往往“审者不定”、“定者不审”，检察干警需要将办案情况层层汇报，然后再按照主管领导意志来办理案件，这样的弊端越来越影响到检察权依法公正独立地运行，正如有专家所言，检察官作为鲜活的个体从刑事诉讼法条文中已然消失了，取而代之的是给人一种庄重、威严但难以实定化的人民检察院。而主任检察官制度实质上确立了检察官在日常执法办案中的主体地位（核心地位），主任检察官在其法定职权范围内依法行使检察权，开展办案工作，独立作出决定或者提出相关建议，并对自己所承办案件承担相应责任，能够较为充分地体现了检察办案的亲历性，实现所谓的“审定合一”。因此，主任检察官制度有助于充分发挥主任检察官的个人主观能动性和自身业务专长，最大限度地体现了主任检察官的业务权威，切实增强了一线检察干警的荣誉感、责任感和使命感。

职务犯罪侦查工作具有明显的“上命下从”式的行政属性，在侦破工作中采用“层层讨论研究一逐级请示汇报一领导审核把关一集体决策负责”的行政机关工作程序；此外，职务犯罪案件本身往往具有重大性、敏感性以及复杂性等特性，从而导致许多职务犯罪侦查部门一线侦查人员将自己仅仅定位为被动的、消极的、机械的“执行者”，而非主动的、积极的、灵活的“实践者”，基本上是“事事汇报、层层汇报、时时汇报”，于是，在现有的体制和机制下，职务犯罪侦查的决策权基本上由领导来决定，其他侦查人员基本上无须考虑和专业要求，学识、能力、技术、经验等得不到应有的重视，只要惟命是从，“熬年头”就可以晋升，很难有效地提升他们的办案积极性和独立办案能力。因此，职侦主任检察官制度的构建也应当注重突出一线检察干警的办案主体地位，充分发挥其办案的主观能动性，促使他们更加积极、高效、负责任地参与案件办理，并且促使整个职务犯罪侦查部门检察队伍建设进一步朝着“精英化”方向发展。

（二）须优化检察权的内部配置

党的十、十八届三中全会以及十八届四中全会将深化司法体制改革作为推进依法治国、加快建设社会主义国家的关键举措，并强调要确保“人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权”。而主任检察官制度较好地体现了本次司法体制改革的上述要求，是进一步优化检察权内部配置的重要举措。主任检察官制度的核心就是“放权”，就是要实现“放权检察官”（也有的称之为“还权检察官”），赋予主任检察官及其办案组一定的独立办案权。这就意味着检察权力内部应进行必要地适当地调整、分化以及重组，从而达到一种“优化”的目标和效果，最大限度地保障检察权依法公正独立高效运行。

一般来讲，职务犯罪侦查权大致可以分为初查启动权、侦查启动权、一般侦查权（专门调查权）、采取强制措施权、技术侦查权和补充侦查权等六项子权力。职侦主任检察官制度构建应当注重就职务犯罪侦查权的子权力行使主体问题进行慎重考量和科学配置：一方面，应适当地将一些在侦查阶段不具有终局决定性的权力配置给主任检察官，以减少相应的审批层级、审批流程和审批次数，从而切实提升职务犯罪侦查权的运行效能；另一方面，对于一些涉及案件的实体审批权力，主任检察官享有充分的建议权，比如，主任检察官应当对案件初查终结后是否立案以及侦查终结后是否移送起诉享有充分的建议权，检察长或者检察委员会应当充分听取主任检察官的意见。总之，在现有法律的范围内通过合理分解和配置职务犯罪侦查权，切实赋予主任检察官一些必要的权力，在一定程度上减少行政化带来的弊端，促进职务犯罪侦查权的高效运行。

（三）须实现权责利的有机统一

主任检察官制度赋予了一线检察干警相对独立的办案权，但是也应该认识到权力和责任是一对“孪生兄弟”。在赋予主任检察官权力的同时，必须建立起一套“责任清晰、权力明确、监督到位、运转高效”为目标的责任体系，依法依规加强对主任检察官权力的监督制约，确保主任检察官及其办案组依法公正独立行使检察权。与此同时，主任检察官由于承受的工作任务多、工作要求高、担负责任重，有必要为其提供必要的甚至是优厚的工作条件和履职保障，真正做到“以价值体现价值、以价值回报价值”，让主任检察官感受到应有的职业地位和职业尊严。

职侦主任检察官制度的构建过程中应当从以下三个方面着眼：第一，职务犯罪侦查部门强调的是集体行使侦查权，而非个人行使侦查权，其往往需要采取“集团作战”的方式来查办案件，而在这一模式极有可能导致责任不清，“吃大锅饭”的状况，因此，职侦主任检察官制度必须建立更为严格的执法过错追究机制，依法实行执法责任终身制，在侦查执法过程中，建立起清晰明了、环环相扣、协调一致的责任体系；第二，侦查活动在整个刑事诉讼中占有基础性的地位，“中外刑事诉讼的历史已经反复证明，错误的审判之恶果从来都是结在错误的侦查之病枝上的”；此外，侦查阶段是整个刑事诉讼中国家权力与公民权利矛盾最为尖锐的阶段。因而，相比检察机关内设其他部门，职侦主任检察官制度在构建过程中必须通过建立健全内外监督机制，更加注重如何监督好主任检察官及其办案组的权力运行状况，最大限度地减少因“放权”而可能引起的侦查风险或者侦查事故。第三，职务犯罪侦查活动是侦查力量与反侦查力量之间的一组活力对抗，职务犯罪侦查部门一线侦查人员往往面临着包括人身安全在内的各种职业危险，因此，职侦主任检察官制度在构建过程中应更加重视主任检察官及其办案组的相关履职保障问题，尤其是建立符合职务犯罪侦查工作特点的特殊职务保障机制，比如出差办案经费保障机制、身份保密机制、安全保护机制等。

二、构建的关键：遵循职务犯罪侦查权的运行规律

抛开职务犯罪侦查权定位问题，客观来看，职务犯罪侦查权和普通刑事侦查权在权力运行规律具有诸多相似之处。在构建职侦主任检察官制度的时候，应遵循职务犯罪侦查权所具有的特殊运行规律，方能实现改革初衷，达到改革良效。

（一）须提高职务犯罪侦查权运行效率

侦查权作为一种国家法定的追诉权，具有积极性和主动性，只要侦查主体对自行发现或者报案、举报、控告的犯罪嫌疑线索经过判断认为有侦查的必要，就应开始侦查追诉活动，行使侦查权。对于职务犯罪侦查权来讲，同样如此，其对时效性、统一性和协调性的要求极高，稍有不慎就会“打草惊蛇”，破案时机转瞬即逝。此外，根据侦查学关于“信息递减原理”，一线侦查人员办案所获的犯罪信息最为全面，随着侦查管理层级的递增，犯罪信息会被侦查人员、部门负责人不断地加工整理而无法呈现出原始的面貌，犯罪信息的客观性不断被侵蚀和削弱，而最终呈现在侦查决策者面前的仅仅是被加工过的不完整的犯罪信息，从而影响到侦查决策者及时科学作出侦查决策，从而在很大程度上引发侦查风险甚至导致侦查失败。在此，笔者仅以我国公安机关刑事侦查部门（刑侦部门）的体制改革为比较借鉴视角，1997年6月，全国刑事侦查改革的重要成果之一就是我国公安机关刑侦部门统一实行了所谓的“队建制”。而队建制的最突出特点是强调了刑侦部门的“行动性”，促使刑警队伍从“机关化”到“实战化”，有效地打破条块分割，减少中间环节，增强实战功能，从而对待刑事犯罪做到快速反应、灵活反应、协调反应和主动反应。从根本上提升侦查效率。反观，我国多数检察机关职务犯罪侦查部门办案组织形式主要为一名检察员（或者助理检察员）配备一名书记员（或者助理检察员）的“检书配合形式”、“检检配合形式”，这样的办案组织形式根本无法满足在职务犯罪初查和侦查工作任务需求，严重影响到职务犯罪侦查效率提升；虽然在突破案件的时候，由职务犯罪侦查部门负责人来为具体承办案件的侦查人员来调配力量部门其他侦查人员予以配合，而其他侦查人员往往由于前期对于案情的掌握不全面甚至全然不知，造成这种配合显得比较被动、机械、迟缓，无法真正形成高效的侦查合力，造成职务犯罪侦查效率不高。

因此，职侦主任检察官制度构建，应当着眼于最大限度地提升职务犯罪侦查效率，注重吸取和借鉴我国公安机关刑侦部门改革的上述做法。笔者认为，职侦主任检察官办案组应当实行“主任检察官负责制”，其办案组设置以6-8人为宜，对于6人办案组而言，其中一名检察员为主任检察官，负责办案组的整体办案活动，两名助理检察员和三名书记员作为辅助人员，配合主任检察官开展办案工作；对于8人办案组而言，一名检察员为主任检察官，负责办案组的整体办案活动，三名助理检察员和四名书记员作为辅助人员，配合主任检察官开展办案工作。由主任检察官自行决定组内人员的具体分工，依法开展外围调查取证、讯问犯罪嫌疑人、询问证人、法律文书制作工作等具体办案工作。当遇到重大、疑难、复杂案件时，增加办案力量的时候，主任检察官可以通过启动联系会议机制，向部门负责人汇报相关情况，请求其他办案组的支持。在主任检察官办案过程中，部门负责人应当尊重主任检察官的办案工作以及所做与案件有关的决定，做好协调和沟通工作。

（二）须满足职务犯罪侦查的技术需求

侦查技术就是有关侦查活动的技术，抑或运用于侦查活动过程之中的技术，是侦查活动与科学技术相结合的产物，其主要包括以下三个方面内容：一是关于现代化技术设备的内容；二是针对现代化设备的科学技术的内容；第三，关于现代化设备、技术在职务犯罪侦查活动中的具体应用内容。随着社会的进步，侦查技术作为侦查破案提供服务的特定技术手段和方法越来越得到重视，“侦查中科技含量的高低，越来越成为衡量侦查能力和水平的重要标志……在侦查中运用现代化科学技术是推进‘由供到证侦查模式’向‘由证到供侦查模式’转变的迫切需要”。但比较遗憾的是，与承担普通刑事侦查工作的公安机关相比，我国检察机关对于职务犯罪侦查技术的研究相对滞后、投入相对欠缺、发展相对缓慢，尤其是面对着越来越趋于隐蔽化、智能化、集团化、国际化的职务犯罪，传统的职务犯罪侦查模式已经远远不能适应现实的需要，亟需构建积极、主动、开放的现代化职务犯罪侦查模式，而这就需要侦查技术为其提供有效支撑和重要保障。

2011年，最高人民检察院了《“十二五”时期科技强检规划纲要》（以下简称《纲要》），而“科技强侦”战略正是“科技强检”战略的重要组成部分。该《纲要》指出职务犯罪侦查部门应加快查办职务犯罪情报信息系统建设和职务犯罪案件侦查技术项目建设②。最高人民检察院反贪污贿赂总局提出了“侦查信息化、装备现代化建设”（以下简称“两化”建设），以此作为提升职务犯罪侦查现代化水平的重要途径和举措。因此，在职侦主任检察官制度构建的过程中，检察机关应当充分重视职务犯罪侦查权运行过程中的技术需求，尤其是在办案组设计过程中，应注意区别于刑事检察部门、诉讼监督部门等办案组的组织形式：一方面，实现“组内技术保障”，即注意将一些具有侦查学、心理学或者计算机学等特长的检察干警分别配置到每个主任检察官办案组，争取在办案组组内实现智力资源、技术资源、体能资源等的优化配置组合；另一方面，实现“整体技术保障”，即应重视侦查技术力量的专业化配置，通过成立专门负责侦查技术的主任检察官办案组，开展包括职务犯罪侦查情报信息搜集、公共信息查询、常用侦查装备使用等在内的职务犯罪侦查技术工作，为职务犯罪侦查办案提供坚实的技术保障和支持，进一步推动职务犯罪侦查朝着专业化、科技化、现代化方向发展。

（三）须注重职务犯罪侦查一体化需求

客观来讲，职务犯罪侦查一体化机制在实际办案过程中发挥了巨大的作用，尤其是在查办专案行动上的效果更加明显。职务犯罪侦查一体化建设主要包括横向上的一体化和纵向上的一体化。横向上的一体化主要要求打破各级检察机关内部职务犯罪侦查权的分散局面，着力建构统一的职务犯罪侦查内部机构，统一和集中行使职务犯罪侦查权；纵向上的一体化就是要打破职务犯罪侦查在运行过程中的地区阻碍，进一步实现各地检察机关在独立办案基础上的协同侦查办案。

为此，职侦主任检察官制度构建中，不仅要建立和完善“职侦主任检察官联席会议机制”，而且应当尽快确立“职侦主任检察官协同办案机制”，进一步形成“协作有力、运转顺畅、统分结合”的职务犯罪侦查工作格局。具体来讲：第一，在本院范围内，科学调整职务犯罪侦查内设部门，有效整合职务犯罪侦查力量，统一设立科学合理的主任检察官办案组组织形式，促成有效的职务犯罪横向一体化建设；第二，加强各级检察机关在职务犯罪侦查中的协调配合，重点是加强上级检察院对下级检察院职务犯罪侦查的领导，主要通过引领侦查、组织侦查、指挥侦查、协调侦查等方式，在充分尊重和保障下级检察院职侦主任检察官依法、独立、规范办案的基础上，有效实现对职务犯罪侦查工作的领导、指导和引导。

（四）须保障职务犯罪侦查的独立相对

相较于其他检察权运行而言，职务犯罪侦查权运行的独立性往往面临着更易被侵蚀的危险。这是由于职务犯罪一般具有保护层厚、关系网密、干扰阻力大等显著特点，从而导致一方面，职务犯罪侦查的独立性非常容易受到检察机关外部的不正当干预，比如，有些地方出现检察机关的职务犯罪侦查权被滥用为个别领导者和地方政府谋取小团体利益和不正当利益的工具；另一方面，职务犯罪侦查权的独立性也非常容易受到来自检察机关内部的不正当干预，比如，有些上级检察机关以“指导”、“领导”、“监督”等为名擅自插手或者干预下级检察院的办案，再比如，有些本级检察机关其他部门负责人或者检察干警对于职务犯罪侦查人员办案的不正当干预。

独立性是保障检察机关法律监督得以有效发挥功效的“天然屏障”，“如果职务犯罪侦查机构没有必要的独立性去抗衡国家公职人员犯罪，那么侦查此类犯罪的效果必会大打折扣。独立性是有效侦查的先决条件，也是有效侦查的基本保障。”笔者承认职务犯罪侦查权具有强烈的行政属性，但是绝不意味着否定职务侦查权应兼具判断性、独立性、亲历性、目的性等司法属性，尤其在我国职务犯罪侦查权由检察机关来行使，职务犯罪侦查人员也必须遵守“检察官客观义务”，保持相对独立，做到客观公正。因此，职侦主任检察官制度的构建过程中应当倍加呵护职务犯罪侦查权运行的相对独立性。在本级检察院内部，要赋予主任检察官充足的执行权和一定限度的决策权，满足主任检察官履职的需要，尤其是要重点处理好主任检察官和内设部门负责人的关系，防止内设部门负责人在行使检察行政管理权时，随意干涉主任检察官的正常办案活动；此外，在处理上下级检察院之间关系时，为了确保下级检察院相对独立地行使侦查权，应做到：一是要厘清上下级检察院职务犯罪侦查部门的关系和权限，确保各自在法定范围依法履行职权；二是改进上级检察院职务犯罪侦查部门领导方式，既要采取“刚性领导”，实现职务犯罪侦查命令的“上命下达”，又要采取“柔性领导”，充分尊重下级检察院，采取协商、劝告和认可的方式予以领导；三是赋予下级检察院职务犯罪侦查部门以消极抗命权，下级检察院职务犯罪侦查部门对于上级检察院职务犯罪侦查部门违法指令，有权提请上级检察院以指定管辖的方式将案件移交其他检察院办理，但是在上级检察院作出决定之前，下级检察院不得中断侦查工作。

三、样本素描：北京试点院的实践分析

北京市A区人民检察院（以下简称A院）、北京市B区人民检察院（以下简称B院）、北京市C区人民检察院（以下简称C院）被确定为作为2014年全国主任检察官办案责任制的三家试点改革单位。就各自职侦主任检察官制度构建而言，由于三家单位职侦部门在人员数量、结构层次以及办案数量等存在较大的差异，于是，改革试点实践呈现出一定差异性（如表1）。在此，笔者仅以A院反贪部门主任检察官制度的设计与实践为主要研究样本，对职侦主任检察官制度的构建情况进行全面考察和深度分析。

（一）核心内容：优化职务犯罪侦查权的内部配置

相较其他检察权而言，职务犯罪侦查权具有非常强烈的“上命下从”的行政属性。那么，在遵从职权特性和规律的前提下，如何优化职务犯罪侦查权的内部配置，通过适度“放权”，进而调动职侦部门检察官的工作积极性和提高侦查效率呢？对此，虽然北京市改革试点检察院都认为在职侦部门应当实行“主任检察官负责制”，但改革态度又都比较慎重。以A院为代表，其赋予主任检察官的职权为：一是部分的侦查决策权，即主任检察官有权直接对侦查活动的一些事项直接作出裁定，不需要报请检察长（主管检察长、局长）进行审批；二是具体的侦查指挥权，即主任检察官有权组织、协调、管理本组成员开展具体的侦查活动；第三，充足的侦查意见权，即主任检察官对于一些重大事项和在侦查环节具有终结性的事项，享有充足的意见表达自由，可以提出自己独立的拟处理意见，供检察长（主管检察长、局长）进行审批；第四，其他经检察长授权的事项。

关于部门负责人的权限划定方面，三家试点院都规定了部门负责人可以兼任主任检察官，此外，部门负责人有权分配案件、组织对主任检察官进行业绩考核、协调本部门与本院其他部门的业务关系、督促检查本部门主任检察官的履职情况。但是，A院对于一些具有涉及到犯罪嫌疑人人身自由等重大事项以及在侦查阶段具有终结性事项仍然实行“三级审批制”：(1)立案、不立案报告；(2)对犯罪嫌疑人采取变更、撤销强制措施的决定；(3)公开进行初查或者首次接触初查对象的决定；(4)对外侦查协作事项；(5)侦查终结报告及移送审查起诉、不起诉的意见或者撤销案件意见。而B院和C院则完全取消了部门负责人的“审批权”，主任检察官对于上述事项拟出意见后，直接报主管检察长（局长）决定或者批准。

通过上述可以发现，北京三家试点单位都基本承认职侦部门负责人应具有一定的检察行政管理权限，但是都又规定部门负责人本身就是主任检察官，这样很容易导致“检察行政管理权”和“职务犯罪侦查权”仍然处于一种“交织状态”，检察行政管理权的天然扩张性很可能不断压缩职务犯罪侦查权行使的空间。此外，A院希望通过保留部门负责人关于业务上的部分审核权限，达到对主任检察官的监督制约和保障案件质量的“双重目的”，但是这也将导致可能出现以下问题：第一，部门负责人极有凭借上述权力任意干涉主任检察官的办案权，本来“放权”给职侦部门主任检察官的较为有限的权力更无法得到保障；第二，这样的权力划分也将导致办案职责的模糊，因为部门负责人既非亲临一线办案，又不能最终处理决定，部门负责人这道“审核”程序既显得尴尬，又显得多余；第三，这样的权力划分极有可能导致主任检察官办案组演变成为一个个微型的“内设机构”，其实到最后还是还原成“三级审批制”，甚至“四级审批制”。

（二）组织架构：结合实际具体确定办案组织形式

以A院反贪局为例，该局于2012年开始探索在两个侦查处分别设置三个办案组，并指定一名检察员为组长，以组为单位进行办案，并为各组设定考核任务，当遇到重大、疑难、复杂案件的时候，则由局长或者处长指挥临时组成办案组进行办案。2012年立案数比2011年立案数上升了33.3%，2012年平均办案天数比201 1年平均办案天数少了约6.5天；2013年立案数比2011年立案数上升了16. 7%，2012年平均办案天数比201 1年平均办案天数少了约3.6天；2014年上半年立案数比2011年立案数上升了83.3%，2014年上半年平均办案天数比2011年平均办案天数少了10.3天。这种探索可以被看作为“主任检察官办案责任制”雏形，也为“职侦主任检察官制度建设”做了前期铺垫和预热活动。为了保障改革的稳定性、连续性和一贯性，A院反贪局并未取消内设二级机构设置，仍然保留了一个办公室两个侦查处，在这三个处室下面，再行设置主任检察官办案组。办公室内设置两个主任检察官办案组，分别为侦查技术组和后勤保障组，而两个侦查处分别设置三个办案组，为每组配备约6-8名检察干警，主要负责办案工作（如图l所示）。目前，这样的主任检察官办案组组织方式基本形成了一个更加紧密、分工负责、协作顺畅的“微循环”，较好地满足检察机关尤其是基层检察机关职务犯罪侦查办案的需求。

但是，在对从事侦查信息技术、案件线索日常管理以及内部法制审查、侦查协作等检察人员如何定位的问题上，出现了分歧意见，存在“广义说”和“狭义说”。其中北京A院和C院认为，案件线索管理、侦查协作以及侦查技术工作等都是办案工作的有机组成部分，应当设置专业类型的主任检察官；而B院认为从狭义的角度理解，只有真正从事一线办案的才能为其配备主任检察官，而案件线索管理、侦查协作以及侦查技术工作等具有较为明显的办案辅质，不应当设置主任检察官，其在实践中设置“局长助理一职”，并配备局长助理组。上述的分歧反映出在改革试点初期对于职侦主任检察官的定位、性质以及工作任务等存在不同的认识，而这种认识将直接影响到职侦主任检察官制度的“特色之处”，需要予以慎重考虑。

（三）配套机制：保障主任检察官制度的顺利运行

1．初步构建选任工作程序

立足于筑牢主任检察官制度的基础，北京市改革试点院均成立了“主任检察官任免委员会”（又称“主任检察官任免考核委员会”），具体负责对主任检察官选任的日常工作。一般而言，主任检察官选任需要经过以下程序：“个人申报”——“部门推荐”——“资格审查”——“组织考察”——“民主测评”——“党组研究决定”——“对外公示”等，选任程序最大限度地体现出“公开、公平和公正”的原则，力求选贤任能，实现主任检察官的“精英化”。不过，北京三家试点院对于所有岗位的主任检察官统一了选任条件，并未将不同检察职能部门主任检察官的选任条件加以区分，在一定程度上忽视了职侦主任检察官选任条件的特殊性。如果没有建立一套符合职侦部门岗位特色和需求的主任检察官选任标准体系，很难保证所选任的主任检察官能够与职侦部门岗位相匹配，进而影响到职务犯罪侦查权的运行效果。

2．初步建立职务保障机制

为保障职侦主任检察官职业稳定性和权力的有效行使，以A院为代表，在职务保障机制方面规定的最为全面仔细：第一，非依法定程序，不能随意免去或者调离主任检察官岗位；第二，主任检察官在晋职晋级中享有优先权，比如规定本院检察委员会委员、检察委员会专职委员、正处级检察员原则上从特别优秀的主任检察官中进行选任；第三，落实主任检察官岗位津贴制度，按照主任检察官工作性质以及年终考核情况评定岗位津贴；第四，主任检察官作为全院高层次人才享有一系列高层次培训、进修、调研等优先权。客观而言，在现有的体制之下，北京三家试点单位已经提供比较充足的主任检察官职务保障。单就职侦主任检察官开展职务犯罪侦查工作而言，上述的履职保障规定仍有一些欠缺之处：一是职侦主任检察官的岗位津贴和其他部门主任检察官的岗位津贴一样；二是缺乏对职侦主任检察官在履职过程中如何保障自身生命、人身、财产安全的相关规定；三是尚未关注到职侦主任检察官在履职过程中相应的经费保障问题，比如侦查装备更新换代所需要的经费问题等。总之，职务犯罪侦查运行过程中的高度风险性决定了职侦主任检察官履职保障应更加充足。

3．注重加强监督制约机制

在北京三家试点院中，A院和B院专门就对于主任检察官监督制约机制做了专门规定，其中A院在监督主体和程序上，明确规定检察长、检察委员会、“主任检察官任免委员会”、本院案件管理、本院纪检监察部门、各部门负责人以及办案组成员从各自权限和工作角度出发对主任检察官都具有监督权（如图2所示）。但是，值得反思的是：一方面，从表面上看，检察长、检察委员会、主任检察官任免委员会、案件管理部门、纪检监察部门、部门负责人甚至办案组成员都对主任检察官行使职权具有监督权，但正是这种“多元化”的监督主体很可能造成监督力量的分散，监督责任的模糊以及监督程序的混乱，最终极有可能导致监督效果非常有限。另一方面，侦查阶段往往被认为是最容易引发办案风险的阶段，而上述所述监督机制中均未关注对职侦部门一些特有的监督制约机制构建问题。

四、构建的设想：建立协同发展的五项制度

主任检察官制度是检察改革的重要组成部分，而检察改革又是司法体制改革的重要组成部分。检察改革必须在司法体制改革的整体框架和要求下开展。这就要求我们在思考如何完善职侦主任检察官制度时，应当站在更高、更广、更深的角度来进行思考，构建符合职务犯罪侦查工作实践的职侦主任检察官制度。

（一）在科学划分侦查权权限基础上实现优化配置

职侦主任检察官制度构建成功与否的核心就在于职务犯罪侦查权能否实现科学划分并优化配置。第一，对于检察长（主管检察长、局长）而言，其应享有侦查决策权和整体的侦查指挥权，其在办案过程中所作出的有关指令，主任检察官应当予以执行。第二，对于负责侦查的主任检察官而言，其应享有侦查执行权、具体侦查活动的侦查指挥权、紧急侦查决策权以及充足的侦查建议权；对于负责信息技术的主任检察官而言，其应享有侦查情报信息管理权、侦查装备管理权；对于负责综合保障的主任检察官而言，其应当享有案件线索日常管理权。第三，对于内设部门负责人职权而言，笔者认为，可以适当借鉴我国台湾地区主任检察官职权的相关内容，我国台湾地区的主任检察官乃监督者，需要负责检察事务监督、行政管理及法学研究等多层面的工作，尤以对检察事务的监督职责最为重要。承办案件的检察官所涉的检察文书，在由检察首长核定之前，必须先经主任检察官审阅，而这种审阅为实质性审查，需要通过阅卷文书审查是否存在应调查之事实尚未调查、事实之认定是否适当、法律见解有无违误等，但是主任检察官对于承办案件的检察官并无指令权，主任检察官在审查中如果发现问题，不能做出相应处理，而应报检察首长做出裁决。为此，可以借鉴上述我国台湾地区主任检察官的做法，将部门负责人的职权限定为：第一是行政管理权，即部门负责人应对除办案业务以外的部门日常性工作进行日常管理，比如日常的队伍建设、组织开展相关调查等；第二是有限的侦查监督权，即部门负责人应通过办案系统或者调阅案件，对主任检察官办案活动进行监督，但是这种监督以不得侵犯主任检察官独立办案为前提，发现问题后，应事先与主任检察官进行沟通，如果意见不一致，应直接向检察长（主管检察长、局长）进行汇报。第三，对于主任检察官办案组成员而言，其应享有侦查执行权以及充足的侦查建议权。总之，应通过科学划分各自的职务犯罪侦查权权限，实现职务犯罪侦查权优化配置的目标。

（二）在加强横向一体化建设基础上健全办案组织

检察机关的反贪、渎侦部门分置模式在司法实践运行已经出现的一些较为明显的缺陷和弊端。为此，有学者建议，根据贪污贿赂类型犯罪与渎职侵权类型犯罪在侦查方法、措施、及程序等方面的相同或者相似情况，可考虑按照统一、精简、高效以及协同的运行原则，改革并重新设置机关的侦查机构，将反贪部门与反渎部门进行机构合并，统一设立职务犯罪侦查局，实现职务犯罪侦查权的优化配置。同时，可考虑将现在的举报中心调整到职务犯罪侦查局，并将检察技术部门的司法会计、技术人员调整到职务犯罪侦查局。笔者建议，最高人民检察院应当整合职务犯罪侦查力量和资源，统一规范行使职务犯罪侦查权，加强职务犯罪侦查横向一体化建设。在此基础上，地方各级检察机关职侦主任检察官制度在构建过程中，应当实现反贪部门、渎检部门、职务犯罪预防部门三部门侦防力量的整合，取消内设机构，并且可以考虑按照所办案件的种类、性质、难易程度等来科学划分主任检察官办案组，并且应增设负责职务犯罪预防工作的主任检察官，真正实现职务犯罪侦查横向一体化建设，实现对于职务犯罪的“打防结合”。

必须建立起“该统则统、该分则分、统分结合”的办案组织结构体系。笔者建议，可以根据案件线索的难易程度，在线索评估过程中，划分为A、B、C、D四个基本等级，按照这四个基本等级确定办案所需要的主任检察官办案组组数和人数，从而进一步科学合理配置主任检察官办案组的人力资源，提升办案效益。（如图3）当然，需要说明的是，各院可根据自身实际情况来灵活和具体地确定办案组。

（三）在坚持选任标准统一性基础上满足特殊需求

检察机关主任检察官选任标准应当具有若干共性条件，以实现主任检察官选任制度的统一性、规范性和科学性。在此基础上，还应当关注各个业务岗位上主任检察官选任标准的特殊性，以保障所选任的主任检察官既符合自身所在岗位的业务需求，又突出主任检察官这一群体“精英化”的主要特征。在中国语境下，职侦主任检察官应当具备坚定的政治素质、良好的职业操守以及较好的群众基础之外，对职侦主任检察官的选任标准应注重围绕职务犯罪侦查岗位的特色需求来予以精心设计，将主任检察官关于“职务犯罪侦查工作的业务能力”作为选任的核心标准之一，以区别于其他部门主任检察官的选任条件，不断促进检察机关职务犯罪侦查部门主任检察官队伍建设朝着正规化、专业化、职业化方向发展。具体而言：第一，职务犯罪侦查能力，即主任检察官应当具备较强的职务犯罪侦查基本主观能动条件，其包括较强的观察能力、思维能力、应变能力以及操作能力等；第二，职务犯罪侦查经历，即主任检察官应当具有从事职务犯罪侦查工作的一定年限要求，笔者通过对全市30余名一线职务犯罪侦查人员进行访谈，统计得出其独立承办案件前在职务犯罪侦查部门工作年限为五年以上，据此，笔者认为，职侦主任检察官连续从事职务犯罪侦查工作的年限应不低于五年；第三，职务犯罪侦查综合素能，即主任检察官应当具有履职的必备条件，包括良好的身体素质、过硬的心理素质，以及广博的社会知识等；第四，主任检察官选任标准体系设计可以考虑和现有的职务犯罪侦查人才库建设相衔接，即进入高检院一级侦查人才库、省级院二级侦查人才库以及市级三级侦查人才库的检察干警在同等条件下具有优先选任主任检察官的资格。

（四）在推进检察权去地方化基础上加强履职保障

2009年开始，新一轮的司法体制改革和检察改革推进了检察经费和保障体制建设，比如以落实政法经费保障体制改革为重点，进一步提高了全国检察机关的检务保障水平；推进检察机关信息化建设，提升检察工作科技含量。在新的一轮检察改革中，主任检察官制度能否具有长远的生命力，其中一个关键因素就是履职保障能否充分实现。目前来说，检察权去地方化成为一个主流观点，其认为“比较现实与直接的改革方案就是将人权、财权收至省级统一管理”，应当来讲“这种改革方案着眼于人权和财权对于保证检察权依法独立行使的决定性作用，直接指向导致检察权地方化的两大病因，具有加强的针对性。”因此，在推行此项改革中应当将如何加强职侦主任检察官履职保障作为重要考虑内容，具体来讲：一是要改革检察官职务薪金制度，探索建立同公务员法相协调，符合检察官职务等级要求的检察官薪金独立序列制度，从顶层制度设计解决基层检察官办案量大、责任重、待遇低等突出问题，真正落实“从优待检”，尤其是对于主任检察官的薪酬应当与其他检察人员、检察辅助人员以及检察行政管理人员适当拉开。二是赋予职侦主任检察官履职必要的权力，其主要包括赋予其在职务犯罪侦查紧急状况下的临时决策权或者处断权，以及对于上级检察机关或者检察官具有一定范围内的消极抗命权，以进一步保障主任检察官履职的相对独立。三是建立职侦主任检察官人身安全保障机制，即主任检察官在履职过程中遭到打击报复并且面临生命人身安全时，依据主任检察官的申请，为其调动工作岗位，异地安排工作等保障，以及给予适当履职经费补贴等。四是建立和完善符合职务犯罪侦查工作特点的侦查经费保障制度，不仅应将办案出差、侦查协作、追逃追赃等纳入到相应的预算中来，而且应将侦查装备更新换代的经费也纳入进来，为职侦主任检察官履职提供充足的经费物质保障。总之，在推进“省级以下人才物统管”改革试点过程中，应注重通过真正建立和完善符合职务犯罪侦查工作规律特征的主任检察官履职保障制度，真正促使职侦主任检察官在职务犯罪侦查中养成“敢于负责、勇于负责、善于负责”的执法作风、工作态度以及职业素养，进一步提升职务犯罪侦查办案能力和水平。

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一、做好“三个准备”，通过平时准备演练应急提高快速反应能力

（一）做好思想准备随时应对突发事件。从维护党的执政根基、增进党群鱼水关系的高度，做到思想认识不放松、防患力度不减退、应急准备不滞后。

（二）做好制度准备随时应对突发事件。健全机要管理、机关值班、信息搜集和要情报告制度，一旦发生突发事件，在党组领导下保证在1小时内向上级报告。

（三）做好物资准备随时应对突发事件。积极配合行装、技术、司法警察等部门做好应急行动物资储备工作，确保在出现突发事件时车辆能开、工具能用、人员能战。

二、发挥“四项职能”，通过充分履职激发潜能提高快速反应能力

（一）充分发挥好参谋咨询职能，为领导妥善处置突发事件提供正确的决策参考。提高参谋咨询能力。深入学习中国特色社会主义理论体系、方法论和科学发展观等，提高决策参考的思想性、政治性。加强应急法规政策及相关知识学习，提高决策参考的法律性、政策性。加强检察业务学习和逻辑思维训练，提高决策参考的专业性、逻辑性。为领导提供决策参考。为领导决策提供客观真实的参考信息，密切关注报刊、广播、电视、网络等现代信息传播渠道，让领导更好地综观全貌、统揽全局。为领导决策提供科学合理的参考建议，善于从宏观和微观、上情和下情的结合上分析研判突发事件的内在规律和特点，让领导在最佳稳控方案中有更多的建议选择。超前参谋为领导分忧，对领导决策最关心、最棘手的问题提前去思考，抢半拍去谋划，对领导大量日常性、程序性工作，主动办、抢先办，让领导有充分的时间去解难事、抓大事。

（二）充分发挥好综合协调职能，确保在第一时间内作出快速反应并能顺利完成应急任务。切实做好多层次的综合协调工作。做好上情下达、下情上报工作。及时报告突发事件详细情况和本院组织开展先期应急处置等，时刻取得上级的领导与支持。做好本院各部门“统筹兼顾”的横向协调，充分整合利用现有应急资源，确保应急干警在第一时间内派得出并迅速形成战斗力。做好与社会力量之间“相互合作”的对外协调。积极争取有关部门、单位和社会组织的全力配合，促进突发事件尽快妥善解决。充分体现综合协调工作的全局性、科学性和权威性。站在全局高度、领导角度去分析思考问题，去完成协调工作任务。正确处理好局部利益与全局利益、眼前利益与长远利益之间的辩证关系，用最佳的协调方式理顺多方关系。以形象立威，能吃苦在前，能办的事尽量去做，协调工作会顺利得多；以人品树威，在协调遇阻时，多作些解释，不能以怒制怒，只能委曲求全。

（三）充分发挥好督查督办职能，把领导对应急工作的要求、策略全面落实到干警行动中。对应急干警在执行任务中完成目标任务情况进行督办，如督办消除安全隐患等，重要的是在督办中提供服务。对应急干警执行任务的方法策略进行督查，看是否区分矛盾性质，讲究方法策略，努力防止因处置不当酿成事端、激化矛盾。对应急干警执行任务的作风表现进行督查，重要的是在督查中给予鼓励。

（四）充分发挥好服务保障职能，为介入处置突发事件或参与抢险救灾的干警助力扬威。突发事件大都具有爆发突然、起因复杂、危害严重、影响广泛等特点，而且呈现不确定性与多变性，因此开展对应急工作的服务保障工作应当因地、因时、因事制宜。如在突发火灾时，尽可能地提供划伤、摔伤、烧伤等紧急包扎药品等。

三、盯紧“五种情形”，通过发现苗头提前反应提高快速反应能力

（一）盯紧可能发生的自然灾害苗头，尽其所能地配合做好防范减灾工作。2011年特大洪灾，通城检察院办公室出色完成了党组交办的各项艰巨任务，2名人员受到上级表彰。然而痛定思痛，如果在天气预报有暴雨时，建议采取一些防灾减灾措施，受灾程度也许大大降低。

（二）盯紧可能发生的苗头，尽其所能地配合做好防范稳控工作。2012年通城先后发生3起（因交通事故损害赔偿纠纷引起），通城检察院在县委领导下，每次紧急派出最少有一名副检察长带领的应急分队迅速妥善处置，办公室发挥了重要作用。

（三）盯紧可能发生的安全事故苗头，尽其所能地配合做好防范督查工作。充分发挥检查督办职能，努力消除各类安全事故隐患，如督查故障车辆限行、信息载体定期检查、酒驾必究责任等制度落实情况等。

（四）盯紧可能发生的恐怖或个人极端事件苗头，尽其所能地配合做好防范处置工作。从办案、、网络等渠道尽量捕捉可能发生的恐怖或个人极端事件苗头，做到早发现，早汇报，早处理，突出源头治理，确保不出问题。

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为紧紧牵住司法改革的“牛鼻子”，广东省广州市海珠区检察院积极采取三项举措进一步推进司法责任制改革，力求实现“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的总体目标，确保依法独立公正行使检察权，具体做法如下：

一是理清权力清单，突出办案主体地位。探索制定《主任检察官改革方案》，拟建立“主任检察官责任制”专业化办案模式，细化主任检察官的职权与责任，对其选任、免除条件及相应待遇作出规定，厘清不同专业小组的职责范围，明确赋予主任检察官“对所承办的以及负责审批的案件，独立作出、退查、延期、补充证据的决定”等11项权利，充分调动检察人员的主观能动性。

二是加强权力监督，规范内部运行机制。完善案件质量保障机制，依托案件管理系统、纪检监察系统以及检察指挥管理中心等内部监控平台，通过定期案件评查、个案质量考评、每月办案（事）质量与风险报告、错案重大瑕疵案件剖析会、自侦案件讯问同步监督等制度，建立起立体监督网络，实现对案件的流程监管、风险防控、跟踪监督，以信息化手段实现对所有案件的集中统一管理，将办案活动置于有效监督管理之中，从而加强对办案人员的监督制约。完善司法责任监督追究机制，全面推行廉政风险防控机制建设，严格执行“一案三卡”制度，建立干警司法档案和个人月工作业绩档案，实行错案追究和安全事故、涉检案件责任倒查等制度，加强对司法办案活动的检务督察。完善接受外部监督机制，坚持重大事项、重大问题、重大案件等及时向党委和人大常委会请示报告，自觉接受人民监督员、人大代表、政协委员和社会各界的监督，主动接受法院、公安机关的制约，在全国率先探索建立律师远程会见工作机制，认真听取律师意见，确保检察权依法规范行使。

三是排除权力干扰，确保依法独立行使。研究制定了该院《关于内部人员过问案件记录和责任追究的规定》，并建立“清单制度”，排除办案干扰。统一制作《领导干部干预、插手案件和内部人员过问案件登记表》，并随卷宗流转至各诉讼环节。出现内部人员过问案件情况的，即由案件经办人负责填写，做到一案一表、一流程一记录。登记表须详细填写过问案件人员姓名、单位、内容、时间，并由经办人签名，切实做到全面、如实记录，确保案件全程有据可查，强化对案件经办人的履职保护。要求对出现过问案件的情况及时上报纪检监察部门；明确案件管理部门责任，要求通过电子卷宗实时跟踪掌握《登记表》的记录情况，并在原有“案件质量与风险月报表”中增加“内部人员过问案件情况”栏，于月底上报纪检监察室，防止出现遗漏现象；明确纪检监察部门责任，严格落实案件终身负责制，对违反规定的情形及时处理，公开通报。

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主任检察官制度的现实意义

1999年，上海开始了公诉部门主诉检察官办案责任制的试点工作，2002年在全市检察机关主要业务部门全部建立了主诉、主办检察官办案责任制。主诉（办）办案责任制中的主诉（办）组具有了办案组织的萌芽，但未上升到办案组织的制度层面予以固定。主诉（办）检察官办案责任制的改革遇到瓶颈。结合中国国情和现阶段实践，加强行政管理对于确保检察工作的顺利完成具有十分重要的作用，但行政职能与检察职能的行使遵循不同的特点和规律，行政管理与检察办案管理具有不同的要求，应当采取不同的方法。

检察机关现行办案组织的不清晰、管理方式的行政化与检察权司法属性之间的不相适应是推行主任检察官制度的现实需求。目前检察机关办案组织形式不太清晰且较薄弱，具有浓厚的行政色彩，与司法活动所要求的亲历性、中立性和独立性相矛盾。主任检察官制度正是为了探索适应检察权司法属性的组织架构而推行，构建检察机关办案组织已刻不容缓。

主任检察官制度是指主任检察官在检察长及检委会领导下，对授权范围内的案件独立行使决定权，并承担相应办案责任的制度。主任检察官制度的法律依据是，《检察官法》规定“检察官是依法行使国家检察权的检察人员”，明确了检察官作为检察权行使主体的地位。从现行法律规定来看，法律赋予了检察机关法律监督权，至于采取何种组织形式来行使这些权能，则是由检察机关根据司法工作的实际来组织实施。因此实行主任检察官制度，既符合法律的精神，也体现了对检察官主体地位的尊重。

主任检察官制度的运行模式

在主任检察官的遴选与待遇方面，鉴于主任检察官行使的职权较以往主诉（办）检察官更为扩大，所以浦东新区院设立了更为严格的选拔任用程序和职业待遇保障机制。通过考核选任和竞岗选任两种程序进行遴选产生，其中15名主任检察官是省市级以上“三优一能”。在其任职期间，其职务不与行政职级挂钩，但享受上一层职级浦东新区规定部分的待遇，从而在现行法律框架内较好地解决了“责、权、利”中“利”的问题，增强了主任检察官制度对人才的吸引力。

在结构与人员配置方面，浦东新区院根据不同部门和业务工作的实际情况和办案需要，分别确定了人员配置。刑检部门中的侦监、公诉和未检部门为每名主任检察官配备2～4名检察官、书记员（或检察辅助人员）为助手，自侦部门则区分反贪局和反渎局各配置6～7名和3～4名助手，民检部门配备2～3名助手，监所、控申和驻监狱检察室的主任检察官则配备1～4名助手。同时为更好地服务保障主任检察官的检察业务工作，浦东新区院实行书记员队伍专业管理，对书记员实行“统一管理”和“按需调配”，并任命副处实职的主任书记员一名，全面负责书记员的管理工作，从分类管理和专业发展的要求作了探索与实践。

（一）主任检察官的权责

合理划分主任检察官与组内其他检察官、业务部门行政负责人、检察长的权责，是主任检察官制度的核心内容。

主任检察官与检察长的关系。主任检察官是主任检察官制度的主体，依法独立行使检察办案职权，但须接受检察长的领导，授权范围由检察长决定，服从检察长的指挥、决定和命令。

主任检察官与部门行政负责人的关系。浦东新区院业务部门的负责人是首席主任检察官，除承担重大案件的办理外还负责本部门的行政管理，如本部门案件分配、督促办案进程、组织主任检察官联席会议等。部门负责人对主任检察官办理的案件，认为主任检察官作出的决定不当时，可以提出本人的倾向性意见，但该建议仅供主任检察官参考，不能直接否定或者责令主任检察官更改。

主任检察官与组内其他检察官的关系。二者是指导与被指导的关系，主要内容是：一是指导办案。如指导检察官进行刑事侦查、证据调查、审查、诉讼监督、文书拟写等。二是组织案件讨论。对承办的案件，主任检察官可以召集组内的其他检察官进行讨论、研究与合议。三是决定案件处理。检察办案的程序性和阶段性决定了办案组织不适宜采取合议制，而是由主任检察官对自己及组内其他检察官的所办案件享有决定权。

（二）构建办案质量保障机制

实行主任检察官制度后，由于大量的案件交由主任检察官为主体的办案组织办理和决定，为保障办案质量，浦东新区院建立了案件质量的保障配套机制：1.日常监督检查机制。赋予部门行政负责人对所在部门各主任检察官办案组的分案、办案效率、执行制度规范、依法办案等方面的管理权限；2.主任检察官联席会议制度。对于一些疑难复杂案件，主任检察官可提请部门负责人召开本部门的主任检察官联席会议进行讨论。联席会议形成的意见仅供主任检察官参考，最终由承办案件的主任检察官作出决定并独立承担责任。3.检察长决定或检委会讨论机制。对检察长的决定、检委会讨论的决定，主任检察官须严格执行。4.办案督导制。通过个案评、月通报、季评审、年讲评的机制，由案管处督导员对主任检察官办案的质量进行检查、考核、评估。5.履职保障机制。主任检察官无重大过错，不得免职，其履职行为不受追究。

（三）建立主任检察官执法档案

执法档案的主要内容有个人综合信息和办案业务信息，主任检察官的办案业务信息除反映主任检察官本人的办案情况外，还包含审批所在办案组助手办案的信息。既包括受到奖励和处罚的案件数量及情况，又包括执行市院业务处规定的侦查监督及审判监督等有关工作要求的情况。

主任检察官制度的成效与展望

主任检察官制度实行以来，理顺了检察事务与检察业务的关系。有学者称检察机关“生于司法，却无所不在行政之中”，形象地指出了长期以来检察机关以行政方式管理司法办案的现状。主任检察官制度则较好地区分了检察行政事务和检察业务，以司法方式管理检察办案。

提高了办案质量和效率。主任检察官从缺乏自主性和独立性的案件承办人成为有职有权的检察权行使主体，提高了办案质量和效率。以刑检部门为例，2012年浦东新区院批捕3561件5074人，同比上升28.3%；提起公诉5727件8052人，同比上升65.3%，均为历史最高，占上海市检察系统刑事案件的五分之一。在确保办案质量的同时，法律监督工作有新的进展。以追捕、追诉为例，全年追捕144人，同比上升111%，追诉120人、追诉单位犯罪102件，同比上升138%。

提升了专业化建设水平。浦东新区院探索成立了办理金融、知识产权、网络犯罪、职务犯罪、涉黄涉赌、新罪名新类型等案件的专业办案组，由主任检察官领衔办案组，挖掘和发挥了个性化和专业化优势。以金融检察为例，浦东院不断创新探索，已形成区域金融犯罪白皮书、推动成立金融监管平台等特色工作机制，打造了一支具有金融专业知识、具备硕士研究生以上学历的人员为主体的检察官队伍，较好地服务了浦东金融城的建设。

（一）主任检察官的精英化

主任检察官是从检察官队伍中择优产生的，同时需带领检察官独立办理各类案件，因此精英化路线是主任检察官的必然趋势。这不仅要求主任检察官具备深厚的法律素养和人文素质，也需将主任检察官从层级森严的行政体系中解放出来，为精英人才开辟一条专业职级上升的制度化通道，造就司法人员所特有的职业荣誉感。

（二）管理模式的科学化

主任检察官制度一改以往的行政审批模式，将大部分案件决定权下放，实现了管理扁平化，既提高了效率又增强了检察官的自主性。下一步要完善的是如何使管理模式更科学化，更符合司法规律。比如不同部门的主任检察官办案组的运行模式是否应有所区别；比如对主任检察官的外部授权和监督方面，权责划分如何更加明确；主任检察官办案组的内部运行与管理方面，如何既保障主任检察官的权力又保障组内检察官的相对自主性。

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关键词：环境犯罪；“两法衔接”；主要原因；基本举措

近年来我国持续加大环境保护工作，多措并举保障绿色发展，持续改善生态环境走循环发展之路。但是在司法领域中行政执法和刑事司法的衔接问题仍然在一定程度上影响了环保工作的顺利开展。所以不断健全和完善行政司法与刑事司法衔接制度的法律体系，成为重要的研究和讨论对象。

一、行政执法与刑事司法衔接制度建设困境

近年来我国在行政执法与刑事司法衔接（也称“两法衔接”）制度建设上取得了重要成果，例如新版《环境保护法》和《刑法修正案（八）》的顺利出台，都对环境违法犯罪行为给予了更严厉的打击。根据我国现行法律规定，如果行政部门在执法过程中发现所办理案件涉嫌犯罪时，应当立即将该案件移送司法机关处置，这其中就需要行政执法和刑事司法部门的密切衔接和配合。但是由于“两法衔接”围绕的多属于经济案件，所以在处理环境犯罪案件时容易出现衔接不紧密或者脱节的问题。基于此，如环境犯罪追诉难的问题就会比较明显。而之所以会出现上述问题，不仅包括技术领域的原因，而且也包括社会领域的原因，比如环境犯罪的隐蔽性更强或者环境犯罪与经济利益的关系更紧密等。除了技术和社会领域的因素以外还包括制度原因，也就是“两法衔接”不顺畅和不紧密。综合来看，行政执法与刑事司法的衔接问题取决于环境犯罪的行政属性。基于刑法理论可以得出具有行政属性的刑法种类称之为行政刑法，而行政刑法会涵盖更复杂的法律关系，其中的主体既可能是行政案件中的行政相对人，又可能是刑事案件中的当事人。而且行政刑法所保护的客体，既可能是行政法所规定的社会公共利益，也可能是刑法规定的个人权利。从环境犯罪角度来看，其行政属性直接决定当事人危害环境的行为是否构成了犯罪，是否违反了行政法的基本规定。如此一来，在处理环境犯罪案件时先介入行政执法，之后再决定是否移交给刑事司法部门。因此刑事司法案件中就有可能出现行政执法干预的情形，尤其值得注意的是，很多的环境犯罪违法行为是经济利益事件问题的附属物。很多环境犯罪的违法案件由于行政化，所以就难以正式进入到刑事司法处理阶段。客观来说，我国环境保护有关部门拥有把环境犯罪案件移交给刑事司法部门的权力，但是在实际实践中就有可能会出现应当移交的不移交，最终导致“两法衔接”出现严重失衡现象［1］。

二、环境犯罪中行政执法与刑事司法衔接问题的主要原因

现阶段我国环境犯罪中行政执法与刑事司法衔接问题是客观存在，既有经济因素又有行政司法理念因素，具体内容如下：

（一）立法衔接不足

1．立法位阶低现如今我国开展的行政执法和刑事司法衔接工作的规范依据，主要取决于以下三个方面的内容：第一个是行政法规，第二个是国家层面的规范性文件，第三个是地方层面的规范性文件。首先，立法位阶比较低，法律约束力不强。尽管“两法衔接”制度已经被写入十工作报告中，但该制度的最高立法位阶仅为行政法规。而且这一阶段该行政法规只是对“两法衔接”制度的总体思路进行了阐述，具体的实践性和可应用性仍然相对不足，所以在解决“两法衔接”问题和实际司法实践中仍然有不足之处。其次，无论是中央还是地方仍然比较缺乏较为完善的“两法衔接”制度法律体系。在2017年多部委联合出台的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（下称《办法》）中，对“两法衔接”制度的相关流程和具体内容进行了规定，具备一定的实践性和可应用性。但是在关于送案和受案主体、具体程序等领域缺乏更为详细的规定。所以我国各地方就要以《办法》为依据，根据自身实际情况而制定和实施更加详细的规定。最后，环境保护是近年来我国政府持续推动的工作，很多地方为了能够让“两法衔接”顺利开展，也颁布了许多的规范性指导文件但大多位阶低，内容的可操作性比较低。而且即便是我国很多的省份都成功建立并运行了“两法衔接”信息共享系统，但缺乏健全的配套制度，所以其中的数据也无法做到跨部门的开放和共享［2］。2．配套制度不完善首先，不够健全的责任追究制度。目前在已经围绕“两法衔接”制度而出台的规范性文件中，基本上是强调多部门之间的沟通和合作。但是却对于如行政执法机关不移交案件或者不接受检察机关的监督而造成的法律后果，没有进行明确的规定。这就导致了在追究责任上容易出现问题，而且也很容易导致制度运行难以持续下去。其次，缺乏可行的激励制度。可行的激励制度是推动制度快速运转的关键因素，而一旦丧失了激励性，就会降低制度执行人员工作的主动性，进而影响“两法衔接”制度有效发挥自身功能。

（二）环保执法责任大且风险大

因为环境犯罪具备行政从属性的特征，所以这就决定了环保部门应当优先处理环境违法犯罪的行为案件。从环保部门角度来说，他们向刑事司法机关移送的环境违法犯罪案件的数量越多，那么就证明环保部门自身在监督和预防环境犯罪工作中的效果越差。近年来中央持续加大对各地环境保护部门的问责力度，对很多环境犯罪违法案件中的行为主体会追究刑事责任。除了这部分人之外，对所有与该案件有牵连的生态环境部门人员也会追究责任。由此可见，环保部门工作人员有可能担心将所处理的案件移交到刑事司法机关后，对自己产生连带责任。所以为了保护个人的利益，在执法过程中所表现出来的积极性和主动性就容易受到影响。“两法衔接”的价值就不能够充分地发挥出来［3］。

（三）环境案件特殊

环境犯罪案件有很大的行政从属性，也有较为明显的专业性和技术性的特征，所以在处理环境犯罪案件时，行政机关往往拥有特殊的优势。因为环境案件具备行政从属性的特征，所以各地环境保护部门就能够提前掌握有关环境案件的相关资料以及执法工作的信息。近年来我国绝大多数省份已经建成了“两法衔接”信息共享系统，但是由于该系统目前只承担着流通和交换数据的载体功能，在很多方面仍然存在着不足之处。比如关于数据录入主体、录入内容的具体标准和所录入数据的更新频率，以及关于所录入数据的使用和管理等领域。对于这些问题如果不能够及时地进行解决，那么将很容易导致信息共享系统的建立只是为了落实上级部门的要求，而难以起到真正的实践效果。除此之外，环境犯罪案件有很明显的专业性特征和技术性特征，比如认定污染物、评估实际损失、确定环境犯罪案件出现的原因以及最终导致的影响等。关于上述问题就需要从专业的角度出发，科学地作出评判。除此之外，很多环境犯罪案件都是突发的，很难找到一定的规律，所以环保部门工作人员在执法中能否获取到可靠的证据或者所获取的证据对于判定责任产生多大的影响，会直接关系到该环境违法行为是否属于刑事司法部门处理的范畴。在实践操作中一些行政执法部门可能会利用自身所具备的技术领域优势，当处理一些环境违法犯罪事件时弱化其影响，从而削弱了检察机关监督效果。

三、环境犯罪中行政执法与刑事司法衔接制度的完善举措

根据目前的实际情况，“两法衔接”制度的运行多依赖于各级检察机关和相关部门联合出台的规范性文件，基于此背景未来要增强规范性文件的实践性。

（一）完善案件移送流程

1．送案主体本文建议送案主体由环保部门政策法律部门承担，之所以会提出这样的建议，主要取决于两个方面的原因：第一，该部门的主要工作内容是根据有关法律来落实有关行政规范，所以该部门工作人员的法律知识较为丰富，在分析环境犯罪案件时更加专业。第二，该部门不属于执法部门，而属于二次审核部门，所以在处理环境违法犯罪案件时能够站在更加客观的角度去分析。2．受案主体在环境犯罪案件的“两法衔接”制度建设中，公安机关属于受案主体。因此由环保部门所移交的环境犯罪案件，由公安机关的相关机构受理将会是较为合理的选择。除此之外，考虑到由环保部门所移交的环境犯罪案件有可能会涉及立案监督的问题，所以所抄送的案件移送书应当送交同级人民检察院的侦查监督部门。3．案件移送标准我国各地环保部门移送环境犯罪案件的标准主要取决于两个方面的内容：第一，行政执法主体恰当，履职程序合法合规。第二，所获得的证据既要清晰又要合法，同时该证据证明了有关当事人或团体涉嫌破坏自然环境［4］。从环保部门角度来看，行政处罚对行为人主观的判定标准要低于刑事案件，从而对行为人在主观方面是否达到涉嫌犯罪的标准的把握能力不足。由于当前我国加大对环境保护的监督力度，所以凡是有明确的证据证明了该行为人或行为主体涉嫌环境犯罪，那么就可以将案件移交给行政司法部门。4．案件处理期限为了能够使环境犯罪中“两法衔接”制度更加完善，就要对案件处理期限进行明确的规定和进一步的细化。同时把环境犯罪违法案件能否在规定的时间内有效地进行处理，作为相关部门的评价和监督原则和相关部门工作人员的考核标准，这一领域也是未来需要着重思考的问题。而且也要规定出有关环境犯罪案件并不能在规定期限内得到处理的惩罚措施，从而提高有关部门以及该部门工作人员的工作积极性，提高执法效率。

（二）完善证据收集和转化流程

行政机关在执法过程中对所收集的证据要进行转化，而转化的目的是为了能够有效满足行政证据的具体要求。但由于行政机关收集的证据有着不同的种类，所以转化方式也多种多样。因此未来应当有明确的证据转化标准、证据转化流程以及所承担的法律责任。在行政机关所收集到的所有证据中，言词证据主观性更强。作证主体容易受到取证主体和取证环境等多个方面因素的影响，最终让其所表达的意思在不同的法律阶段会有不同之处。基于此可以参照《刑检规则》中有关条款的相应规定。

（三）完善“两法衔接”保障制度

1．提前介入制度针对那些影响范围大、影响程度深、案情复杂的环境案件，检察机关认定必要时就可以提前介入，进而确保案件能够得到有效的处理。检察机关提前介入方式主要是以环保部门和公安机关召开联合会议，听取上述两部门对于环境保护案件的汇报情况的形式。但是对于一些案件是否涉嫌环境犯罪和对我国自然环境所造成的影响的多少等其他情况，还需要检察机关进行实地调查，努力保证提前介入的有效性和可行性。2．立案监督机制由于检察意见在监督职能中主要表现为“柔”，缺乏法定的强制执行力，所以未来在有关规定中应当明确相应救济渠道。比如如果行政机关在没有正当理由的前提下却做出了拒绝履职的行为，那么就要采取可行举措来最大限度保障检察意见的强制力，给行政机关向检察机关提出异议的权利。3．法律评价制度法律评价制度主要是针对法律时限的评价，因此可从以下几个方面来开展工作：第一，对效果的评价。预先设定一个目标，如果所采取的法律手段能够达成预期的法律目标，那么就是有效果的，反之就是没有效果的。但效果评价并不是完全绝对化的，应当要根据实际情况来进一步进行衡量。第二，对效率的评价。在“两法衔接”制度推行过程中，法律实施效率的高低与环保部门等其他众多部门的工作效率以及与各部门的执法成本之间有着紧密联系。第三，对公平的评价。未来在推动“两法衔接”制度建设的过程中平衡性、公平性和效率性是极为重要的，既保障各个部门在处理环境违法犯罪案件时要有着较强的处理力度，而且也要保障各个部门在处理案件时具备较高的效率。第四，对法律手段本身的评价。“两法衔接”制度涉及环保部门公安机关和人民检察院，这几个部门在很多方面都有所不同。所以在制定法律规定时，既需要考虑到“两法衔接”制度在运行过程中的实际要求，又要考虑到各个部门实际的运行状况。

四、总结

“两法衔接”制度建设不仅对推动我国政府依法行政产生重要的积极意义，而且也符合我国全面依法治国的要求。虽然在具体实践中，围绕环境案件的各个部门之间有效配合和顺利衔接路径并不顺利，但是我国仍然持续加大“两法衔接”制度建设力度。相信未来主要司法和执法部门只要认真履职，积极配合，就能够使得“两法衔接”制度在处理环境犯罪案件时能够产生强大的作用。

参考文献

［1］李金积，于晓云，程国明，等．行政执法与刑事司法衔接问题的有关思考［J］．中国动物检疫，2021，38（9）：57-61．

［2］王利群，曾明荣．提出新要求促进高效能执法——新《行政处罚法》对应急管理综合行政执法的影响［J］．中国应急管理，2021（8）：36-37．

［3］唐刚．海警机构行政执法与刑事司法衔接的问题及对策［J］．湖北警官学院学报，2021，34（4）：24-34．

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一是认识不清。监督议题是地方各级人大履职行权的“路线图”和总纲目，是人大监督工作的重要载体。监督议题选择的好不好、确定的议题质量如何？不仅关系到人大监督的方向和重点，更决定人大监督的实际效果。然而在实际工作中，一些地方人大在选择确定年度监督议题的问题上，思想认识不统一，原则把握上有偏差。有的思维观念陈旧落后，把常委会、主任会和专项审议与专题调研混为一谈，概念不清，选题不准，监督议题、调研议题、工作安排“一锅烩”，“胡子眉毛一把抓”；在征集遴选年度监督议题时，有的视野不宽，仅仅局限于人大相关工委对口联系部门工作的“小圈子”，把议题选择作为履行工作程序而已，既不重视汇集民意，又不严格依法筛选，甚至不动脑筋，等着上级人大常委会确定好监督议题后，再“依葫芦画瓢”，盲目性较大；有的仍然习惯按以往传统做法，年度议题由人大各委室提出，经主任会议讨论通过，印发常委会组成人员即可。对于选择的监督议题程序上是否合法？确定的听审议题是否和同级党委、政府的工作合拍？是否关系区域改革发展稳定大局？是否是事关群众切身利益和社会普遍关注的重大问题？考虑的不深不细。

二是定位不准。依照有关法律规定，“一府两院”是地方各级人大及其常委会监督的对象，县区人大主要应围绕 “一府两院”及有关部门工作中的重大问题和要求报告的专项工作来选定监督议题。但一些地方人大常委会每年在选择监督议题时，定位不准，有的把本不属于人大职权范围的内容纳入人大监督范畴，只满足一般常规性的工作审议，忽视对政府依法行政和专项工作监督，或只重视对公、检、法、司机关小范围内司法监督，忽视对社会关切、群众反映强烈、事关国计民生的热难点问题的法律监督；有的年度监督计划，既不安排专题辅导和法制讲座，不审议决定重大事项，找不准法律切入点和工作结合点；监督的内容不是区域改革发展稳定重大问题、社会反映强烈的难点问题和群众关心的热点问题；甚至一些地方人大主次颠倒，各自为政，绕开“一府两院”监督对象，直接把基层社区、乡村、企业、学校一些工作错误地纳入常委会视察听审议题，盲目进行监督，造成监督“错位”、“越位”，这样的结果，势必会消弱人大职能定位，造成人大工作偏离方向，权力机关的地位下降，给监督工作带来负面影响。

三是选题不精。人大监督涉及政治、经济、社会、法律方方面面，但县区人大每年选择监督议题不可能面面俱到、包揽一切，只能根据工作实际，精选一些监督议题，有计划、有重点、有针对地开展视察调查和审议监督。而一些地方人大在选择确定年度监督议题时由于顾及各方面工作的平衡，以及在具体操作中的难以割舍，年初工作安排确定的议题内容和一般性工作仍然偏多，听审重要工作、决定重大事项少；一些地方人大不能坚持“抓大事、议大题、少而精、重实效”的原则，没有把人大工作放在区域改革发展稳定工作大局中去谋划，工作重点不突出。有的听审议题陈旧老套，贪大求多，本末倒置、主次不分，顺序排列错误，选择的议题不是涉及面较窄、影响不大，就是偏离主线、没有重点，缺乏新鲜感，实施监督效果不佳；有的视角不大，只盯一点，不顾其他，甚至一味强调监督议题口子越小越好，法律监督和工作监督重复交叉，一个部门、一项工作连年听审，“换汤不换药”，热衷于吃“回锅饭”。这不但不利于常委会集中精力抓大事、议大事，而且还要耗费大量的时间和人力、物力、财力，进行视察调研和专题审议，实施监督效果较差。

四是方法不活。按理说，地方各级人大由谋划制定年度工作安排到确定审议议题，一般有启动、征集、筛选、确定、公示、实施等六个环节，监督法更是特别强调要根据七个途径反映的问题加以选择和确定听审议题，并要多方征集、筛选，征求同级党委意见，与“一府两院”有效衔接，经主任会、常委会后讨论审定后加以确定。可实际上，这些程序步骤和工作要求在一些地方人大被人为减化或弱化，有的不倾听民声、不顺应社会关切、不响应党委要求、不回应“一府两院”诉求，不征求人大代表意见，既不向社会公开征集，又不与有关方面沟通协商，更不认真筛选论证，集体研究决定，对外公示。听审什么议题？具体监督“一府两院”啥工作？全凭领导兴趣爱好和个人情感，搞个人说了算，结果只能是“自编自演”、“自点自唱”、“事与愿违”。

五是机制不全。从地方各级人大常委会制定年度审议议题计划的实践看，主要是监督议题的征集机制、筛选机制、评价机制、公开机制不完善，有的法律虽有规定，但不够具体；有的只有原则性要求，缺乏程序性规范。如法律规定，人大 监督应向社会公开征集、多方征求意见、充分讨论协商、认真筛选论证、综合分析评价、集体研究决定、对外公开。但具体怎么操作，规定的不够明确；尤其是对未履行这些环节和程序选择的监督议题是否合法有效？如何处置？对选定的议题经人代会或常委会通过后能否修改变动？中途根据情况变化和形势需要，能否增添新的议题？等等问题，目前尚无一个既合理、又合法的解决办法。

那么，如何才能从根本上改变这种状况，科学合理地选择确定好人大监督议题呢？笔者认为：

一是要提高思想认识。监督议题是人大工作的重要载体，监督议题的选定，直接关系到人大常委会监督工作效果和质量，可谓人大工作的“总纲目”。正确选定常委会监督议题，对于人大服务地方经济社会事业发展大局，监督“一府两院”依法履职，促进人大有序监督，减少人大工作的随意性、无序性、盲目性，提高地方人大常委会监督工作水平，都具有十分现实的意义。因此，地方各级人大应把选择确定好监督议题作为履职行权的基础和抓手，创新思维理念，切实改变以往旧的传统习惯和做法，科学合理地选择确定好监督议题，才能把人大应有的监督职能发挥好。

二是要把握好工作定位。选择确定监督议题是地方国家机关行使的一种权力行为，主要针对的是本级人民政府、人民法院、人民检察院的专项工作，内容应涉及人大审议决定重大事项、重要人事任免，对“一府两院”的法律监督和工作监督。因此，县区人大选择监督议题，必须按照全面协调可持续的要求，从大局着眼，从宏观入手，突出“发展”主题、扭住“民生”核心，注意把区域改革发展稳定中的焦点、“一府两院”工作中的难点、人民群众关注的热点作为监督重点，统筹考虑经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态建设等方面内容，科学合理地安排监督议题，真正做到与地方经济社会发展的总体规划相衔接，与“一府两院”需要集中力量推进的重点工作相衔接，与关系地方改革发展稳定大局的问题相衔接，确保人大常委会会议所选择和确定的议题，主要应是涉及本行政区域长远的、根本的、重大的，并且是迫切需要人大审议决定的工作或事项；特别是监督的事项属于事关最广大人民利益或是某一社会群体迫切需要解决的问题，从而使监督议题符合党委总体工作部署、切合地方发展大局、顺应群众愿望诉求，使人大监督更能把握全局、更体现民意、更符合实际、更具现实针对性。

三是要选准选好议题。“一府两院”工作繁重，涉及面广，人大的监督不能事无巨细什么都管，监督议题过多可能会给“一府两院”工作带来不便，甚至影响人大工作效能。所以，县区人大选择监督议题既不能偏离主线、贪大求多，又不能只盯一点、口子太小。在议题的确定上要按照 “围绕中心、服务大局、突出重点、讲求实效”的原则，有计划、有重点地选择若干关系区域改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，依法实施监督；在议题选择上，应坚持“少而精、抓大事、议大题、求实效”，多方汇集民意，选准工作重点，找准切入点，关注热难点，适时将“一府两院”在年度需要重点推进的工作和要求报告的工作列入人大常委会监督议题的主要选题，将社会关注的、群众反映强烈的热难点问题及时纳入人大监督的范畴，促进“一府两院”依法行政和公正司法、改进工作；在议题内容上，应针对不同领域、不同内容科学安排监督议题，既要有专项工作监督，又要有法律监督；既要对财政预决算、重点项目建设、经济和社会发展计划执行、代表意见建议办理、普法决议贯彻执行等常规性工作做出安排；又要注意审时度势，紧跟国家政策、紧扣党委决策、反映人民诉求，突出党委和政府中心工作以及对区域经济社会发展有重要影响的工作；并参考上下人大工作情况提出初步监督议题，经主任会议权衡综合后，作为全年监督工作内容列入常委会年度监督计划，使确定的议题统筹兼顾，重点突出，更具针对性、操作性和实效性。

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关键词：军队财务；依法理财；财务安全

财务安全作为后勤安全的重要组成部分，是部队安全稳定发展的重要基础。随着经济社会发展大环境对部队的影响不断加深，各级财务部门必须适应多种理财环境，进一步端正科学理财思想，强化依法管理，构建财务安全管理长效机制，全力打造安全财务。

一、强化教育防范机制，筑牢以廉政守纪为根本的思想防线

一是在教育对象上要突出重点。要坚持把分管财务工作的领导、财务部门负责人、关键岗位人员作为重点。各级分管财务工作的领导，只有树立正确的政绩观和廉政观，强化按法规、按标准制度办事的观念，才能防止问题发生，减少财经资源的损失和浪费。财务负责人肩负着理财当家的重任，只有做勤政廉政的表率，才能抓好本单位财务部门的廉政建设。在一些关键岗位，如负责出纳、审核等工作人员，易受物质利益和不良风气影响诱惑，需要经常性的教育引导，坚定正确理想信念，防止失管失控问题发生。

二是在教育内容上要做到实在管用。要积极适应财经法规、财经变革和人员现实思想要求，提高教育的针对性和有效性。把廉政教育与财经纪律要求统一起来，把财经纪律十不准、财经违法行为处理规定纳入到廉政教育内容中，营造学法、知法、守法的良好氛围。要把社会经济发展变化、军队财务管理改革和经费管理保障要求纳入到廉政教育内容中，使廉政教育更加符合部队财经工作需要。针对人员思想实际，及时调整财务廉政教育内容，讲清利害关系，把握长远发展，不讲空洞的大道理，不唱漂浮的高调，确保廉政教育更加实在管用。

三是在教育形式上要发挥各自优势。要充分发挥团队优势，坚持把廉政教育作为团队学习的重要内容，采取个人自学、集体学习、检查考评等形式，健全学习教育机制。要充分发挥警示教育的优势，采取观看反面典型案例教育光盘，请先进典型专题授课，组织到驻地检察院、法院、监狱现场参观等形式，使大家“听有所警、学有所悟”，从中汲取沉痛教训。要充分发挥集中培训优势，利用年度工作会议、业务培训、座谈研讨等时机，开展专题教育和研讨交流，努力营造人人重视廉政教育、人人遵守廉政法规的良好氛围。

四是在教育时机上要抓住工作关键。抓住财经制度标准更新调整、重大军事行动保障、人员调整和岗位轮换关键时机，开展针对性廉政教育，能达到事半功倍的效果。财经制度出台时，往往关系到官兵的切身利益，关系到巨额资金的流动，需要在这个时机加强管理教育，堵塞财务管理漏洞。重大军事行动保障时，工作任务重，时限要求严，在制度落实上容易缺乏监督检查，必须适时抽查督导，在保障任务顺利完成的同时，确保经费使用科学有效。人员调整和岗位轮换时，容易造成立场不坚定的人员违规操作，必须严密交接手续，确保财务工作健康有序开展。

二、健全责任约束机制，规范以党委理财为核心的财经秩序

一要严格财经决策程序。要充分发扬经济民主，特别是对于重大经费开支项目，应按照调研论证、申请立项、明确目标、制订方案、实施决策的步骤进行，把财务决策的风险降到最低限度。要加强项目评估论证，对未经事业部门论证和财务部门评估的重大投资项目，党委一律不予审议，切实避免决策失误造成重大经济损失。要坚持质量效益的原则，广泛征求有关方面的意见，把定量与定性相结合，比较与分析相结合，进行科学合理的分析判断。要注意坚持定期分析情况，及时收集决策执行过程中的反馈信息，适时调整决策部署，做到决策有据有理、实事求是、客观公正，以规范的决策程序，确保经费使用高效。

二要严格党委理财制度。要充分发挥党委理财的核心作用，把财经工作纳入到党委重要工作议程，坚持重大财经事项集体审议，明确经费审批权限、开支范围和经费标准，财务部门要认真执行这些制度规定，认真履行集体议财管财职能，按照党委成员分工，各司其职、各负其责。要严格落实财务集中统管，把住经费支出总阀门。要加强预算管控力度，定期向本级党委、领导报告预算执行情况，对无预算、超预算、超标准的经费支出项目，坚决不予审议和经费保障，确保经费使用管理规范有序。（下转第58页）（上接第56页）

三是严格目标责任管理。按照“任期有目标、管理有责任、年度有考评、离任有评价”的原则，逐级制定经费管理目标，明确经费达标使用效能，明确达标计划措施，用管理责任约束管理者，构建横向到边、纵向到底的责任管理体系。坚持树立正确的政绩观、经费使用效益观，严格考查经费保障效益，家底结余数和经费投入投向、投量是否合理，平超、降超目标是否实现，不能以简单的收、支、余，来界定考评效果，更要看实际完成事业任务多少，任务完成效果，建立健全与责任制相配套的奖惩制度，确保经费管理目标管理责任有效落实。

三、健全监督检查机制，构建以财务安全为目标的防控体系

一是要构建内部控制管理体系。规范内部控制管理，就是要坚持管事与管钱分开、计划拟制与执行分开、业务承办与审核分开，不相容岗位相互分离、相互制约。做到资金收付必须由两人以上经手，银行预留印鉴必须由两人以上分管，各类票据的请领、发放、缴验要与使用和保管严格分离。要严格落实会计、出纳业务分管制度，凡是不符合要求的，必须及时在岗位设置和工作分工上做出调整。财务部门的负责人要切实负起内部稽核的职责，坚持定期对会计凭证、账簿、报表以及银行存款和库存现金进行检查核对，发现问题及时纠正，建立定期核对报告制度，以便单位领导和上级财务部门及时掌握情况，确保内部控制管理严密规范。

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一、 廉政风险的主要表现形式

廉政风险主要表现形式有思想道德风险、制度机制风险、岗位职责风险、人员素质风险四种类型。

（一）思想道德风险

指银行业从业人员个人因主观原因和外部环境的不良诱惑而可能产生思想道德问题的风险。主要表现在：放松世界观改造，理想信念动摇，背离社会主义荣辱观，等。

（二）制度机制风险

指金融机构因制度机制不健全、制度执行不够可能导致的廉政风险。主要表现在：未能根据改革发展和党风廉政建设的形势需要，及时完善和认真执行各项制度，造成部分制度可操作性不强，工作流程出现漏洞，贯彻落实不到位；部分机制缺乏相互支撑、相互制约，约束力和监督力作用不明显，不能形成有效的常规化工作措施。对人、财、物管理等重要事项未能严格按照制度办事，致使权力没有按要求规范公开运行。

（三）岗位职责风险

指银行业从业人员个人因不能正确履行岗位职责、不能正确行使权力可能导致的廉政风险。主要表现在：对职责不履行或履行不到位，致使银行所属人员或本人发生违纪违法问题；违反民主集中制原则，独断专行或软弱放任；利用职务上的便利谋取私利；，失职渎职，不履行或不正确履行职责等。

（四）人员素质风险

指银行业从业人员个人因身体素质、文化素质、家庭因素影响不正确行使权力可能导致的廉政风险。主要表现在：因文化素质差异，处理问题的能力、观念、质量和效率不同。

二、廉政风险的主要聚集区

（一）领导干部岗位

主要存在着权力是否过于集中，行使权力是否超越权限；党内议事规则和决策制度是否落实，民主集中制、“三重一大”、领导干部报告个人有关事项等各项党内监督制度是否落实；党风廉政责任制和案件防控责任制是否落实到位；制度机制是否存在漏洞；对分管工作是否履职尽责，以及是否存在其他可能造成权力滥用的风险。

（二）信贷岗位

主要存在着客户营销准入、信用等级评定、授信审查、审议审批、贷款发放、贷款资金支付、贷款核销等各个环节制度是否执行到位；贷前调查是否真实、贷后监管是否走过场；前、后台相互制约机制是否落实；职能部门和人员履行职责是否到位；票据承兑和贴现业务是否按流程办理；是否存在履行职责不到位或应行使监督权力而不作为可能导致职权失控的风险。

（三）财会岗位

主要存在着会计流程是否执行到位，是否做到不兼容岗位相分离；坐班主任履行职责是否到位；以及会计记账、复核、授权相互制衡的内控制度是否执行到位；是否落实同业存放、网银合作业务监督制度；结算业务是否按要求规范操作；财务报账制度执行是否严格；重要资源分配、大额财务费用支出是否履行审议、审批程序；固定资产购置、管理、使用、处置等制度是否落实到位；印章、重要空白凭证管理制度是否落实到位；是否存在履行职责不到位，以及其他可能导致职权失控的风险。

（四）人力资源岗位

组织管理上是否存在违反民主集中制原则，个人或少数人说了算；干部管理上是否存在利用职务上便利违反规定为本人或者他人谋求利益；机构人员管理上是否存在违反操作程序及组织人事纪律造成不良影响等情况；薪酬管理、保险统筹、教育培训、档案管理上是否存在未严格执行国家和总行政策法规制度规定；是否存在履行职责不到位，以及其他可能导致职权失控的风险。

三、廉政风险预警机制的构建途径

（一）做好廉政风险信息的采集工作

1. 通过受理、举报、投诉，开展专项检查、廉政监察、政风行风评议、报告个人有关事项、反映、案件查处、责任审计、巡视巡查、干部考核、参加领导班子民主生活会、领导干部述职述廉等活动，采取明察暗访、问卷调查、客户回访、员工座谈、与当地检察院、法院、公安、纪委建立工作联络机制等方式，多渠道收集廉政风险信息。

2. 坚持把容易滋生腐败的领导管理层、客户信贷、财务管理、人力资源、“三重一大”等重点部位和环节作为廉政风险信息收集的重点，充分运用电子监察系统等现代科技手段，及时发现苗头性、倾向性问题。

3. 科学确定风险等级。对查找出的各类廉政风险点，依据廉政风险点的发生频率、权力行使的重要性和危害程度进行廉政风险评估，按照风险大小，由高到低划分为A、B、C三个等级。对潜在廉政风险大，发生问题危害重的，划为A级风险点；对潜在廉政风险较大，发生问题危害较重的，划为B级风险点；对潜在廉政风险较小，发生问题危害较轻的，划为C级风险点。逐一登记，归类汇总，形成《权力廉政风险等级目录》，并根据形势变化和权力项目的增减，对廉政风险进行动态管理，及时调险等级。

（二）建立廉政风险信息档案库

各级行纪检监察部门在建立和完善从业人员廉政档案和岗位廉政风险等级目录的基础上，建立廉政风险信息档案库。对收集的信息进行定期整理、归类分析，特别要重视对举报问题的收集和分析，通过剖析案件，全面了解掌握廉政风险信息。建立台账，加强信息的整合和分类管理，逐步建立系统内的廉政风险信息系统。加强对信息的动态监控和分析研判，全面查找风险点，通过揭示高风险的领域、岗位和环节，进一步明确风险防控重点。

（三）建立日常风险预警处置机制

1. 前期预防。前期预防是针对风险点提前采取预防性措施。通过绘制风险防范流程图，制作岗位风险警示牌，制定岗位风险防范措施，立足于预防风险和保护干部，注重事前防范。根据权力等级分别制定相应的预防措施，对C级廉政风险，采取保廉承诺、警示教育、人文关怀、风险提示、廉政谈话、函证质询等多种形式，提高单位和个人的自律和防范意识。对B、A等级廉政风险，除采取以上措施外，建立和实行重要部门重点岗位干部选用交流、公开承诺、岗位责任、首问首办负责、限时办结、考核评议、廉政档案等制度。通过采取前期预防措施，增强党员干部廉洁自律的主动性和监督制约机制的有效性，达到关口前移和预防腐败行为发生的目的。

2. 中期监控。在前期预防的基础上，通过信息监测（包括述职述廉、民主测评）、举报、网络举报、行政投诉、电子监察、民主评议政风行风、政风行风热线、定期自查和专项检查、抽查等手段，构建风险监控网络，避免问题的扩大化、严重化。同时，纪检监察部门对前期预警整改措施落实情况进行跟踪监督，对整改措施落实不到位的部门和个人及时督察，并将督察情况及时向同级党委、纪委通报。

3. 后期处置。针对中期监控发现的问题，视情节轻重，按照干部管理权限，分别实施召开专题民主生活会、警示提醒、诫勉纠错和责令整改等措施，及时纠正失误和偏差，堵塞漏洞，避免廉政风险演化为违纪违法行为。有关单位、部门和个人接到预警后，应在规定时限内对廉政风险成因进行分析，制定整改措施，书面告知实施预警的纪检监察部门。纪检监察部门对中期预警整改措施落实情况进行跟踪监督，对整改措施落实不到位的及时督察，并将督察情况及时向同级党委、纪委和上一级纪检监察部门通报。对违纪违法行为，根据实际情况，予以党纪、政纪追究，需要法律追究的及时移送司法部门。

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关键词：电力企业；企业管理；“三色”管理机制

作者简介：吕超波（1960-），男，浙江新昌人，浙江省新昌县供电局思政部主任，政工师。（浙江 新昌 312500）

中图分类号：F272.92  文献标识码：A  文章编号：1007-0079（2011）36-0004-02

一、“三色”管理机制

“三色”管理机制是从交通指示灯由红、黄、绿三种颜色的信号灯引申而来。

交通指示信号灯诞生于19世纪中期，刚开始是在伦敦议会大厦广场上使用，它只是一盏红绿两色的煤气信号灯。后来，我国的胡汝鼎先生在一次红绿灯转换时，穿越马路，却差点被呼啸而过的汽车撞到。于是，他得到了一个启发，红绿灯之间才多了一个黄色的信号灯，用来提醒人们注意安全。

从光学上来说，红色光波很长，穿透力强，是暖色调中较强烈的颜色，代表着危险，禁止通行；黄色光波较长，穿透力较强，代表提醒，作为一个缓冲时段；绿色则是冷色调，比较平和，代表安全。红灯停，绿灯行，黄灯亮了等一等。

“三色”管理机制就是要在完善制度规定，通过加强各类教育培训，让干部职工充分掌握工作规则懂得“应该怎样做”的基础上，对违规违纪情节较轻且属初犯的先给予“黄牌”警告，对情节严重或屡犯的则亮出“红牌”，按规定严肃处理。该项制度也类似于足球场上的红黄牌规则，黄牌警告，红牌处罚。

二、“三色”管理机制在电力企业中实施的必要性

电力行业是特殊的行业，员工的综合素质不仅仅关系到企业本身的可持续发展，同时也关系到国计民生。一直以来，对党风廉政建设、行风建设和安全监察工作是围绕教育――惩处这样一条脉络来开展的。从管理学的角度来分析，党风廉政建设、行风建设和安全监察工作是一种管理行为。管理学界一直存在着两种学说的争论，即结果导向论和过程控制论，结果导向论认为：给人或组织以一定的目标，其中完成目标的过程由人或组织自行完成，这样更有利于发挥人或组织的主观能动性。过程控制论认为：过程控制能导致完美结果，既给予人或组织目标，又严格控制完成这个目标的各个进程程序，其结果自然会达成预期的目标，这个学说在管理实践中的成功事例就是ISO9000质量管理体系的实施，两者的共同点就是过程控制。

以前党风廉政建设、行风建设和安全监察工作是沿用结果导向论的实际，通过反复教育、开会，发文件，提要求等等，这些要求和规定都由员工自己去把好关，等到问题发生时就由组织出面进行不同形式的惩处。这样的惩防体系缺陷：一是难以控制苗头性、倾向性的问题，这些问题有可能向更不利于组织和个人的方向发展，大事化小，小事化了，任之不管容易使员工养成习惯，累计重复则酿成大错。二是监察管理人员在处理事情上的压力增大，发现问题立即惩处的机制使员工不愿意到监察管理的岗位上来，因为这是一个得罪人的岗位，在一些看来是小问题的事情上得罪同事使监察人员倍感压力。

“三色”管理机制是将标本兼治、惩防并举、注重预防的工作方针有机地融合于惩防体系之中，是加强党风廉政建设、行风建设和安全监察工作的一种有效载体，是加强“平安电力”建设的重要举措。故而笔者认为此项机制的建立，对教育员工、保护员工起到了积极的作用，非常必要。

1.起到防患于未然的作用

通过抓好教育培训和完善制度规定，增强了广大员工廉洁自律、规范执法和预防职务犯罪的自觉性；通过对违规违纪情节较轻且属初犯的员工给予“黄牌警告”，防患于未然；通过对违规违纪情节严重或情节虽轻但属屡犯的员工，亮出“红牌”，严肃处理，严明了纪律，惩处违规行为，纯洁队伍。“三色”管理机制的实施，能使员工操行持续规范，廉洁从业意识不断提高，有效防止了违纪违法行为的发生。

2.解决了处理难的问题

现有制度和规定虽然比较完善，但真正要处理时往往比较难，特别是对平时表现好但偶尔犯错的员工和其他屡查屡犯的员工“一刀切”进行惩处，效果往往适得其反。现在惩处之前增加了“黄牌警告”这一缓冲环节，给予这些员工自纠自律的机会，既给员工留了“面子”，体现了人性化的要求，也减轻了纪检监察部门和管理人员的压力。

3.能有效遏制领导干部家长制作风

“三色”管理机制明确了哪里是畅行的绿色空间，哪里是闪烁的黄灯，哪里是危险的红灯区，一目了然。在是与非、褒与贬、惩与戒、可为和不可为的问题上，界限清楚明白。这在客观上就能有效制约一些领导干部搞“一言堂”家长制的特权作风，在一定程度上避免了对“看不入眼”的员工随长官意志打击报复、穿“小鞋”的现象。同时，也在一定程度上密切了干群关系。

三、“三色”管理机制如何在电力企业中实施

1.建设“绿色”的开心农场

（1）进一步完善各项工作制度。制度和规章是一切工作得以开展的前提，也是“三色”管理机制绿色的篱笆。电力系统各项管理制度比较齐全，不论是安全生产还是党风廉政建设和行风建设。这些规章制度形成了比较完备的制度体系。要让每位员工自觉遵守这些规章制度必须首先让他们懂得只有像服从红绿灯交通指挥信号一样才能畅通无阻，令行禁止，按规章制度做事就等于按绿灯行路。而要做到这一点，规章制度首先要具有合理和可操作性；其次一定要组织员工认真学习，确保每一位员工能充分掌握，做到入心入脑。

（2）从关爱人的角度做好监察。通过党政工团齐抓共管，时刻关心员工的工作学习生活，让员工能在绿色空间里茁壮成长，作为企业管理层要经常为员工提供养料、灌溉施肥，在阳光普照的同时，让他们经受风雨的考验。这就要定期召开诸如行风监督员会议、效能监察座淡会、安全生产分析会，开展对口检查评议活动等，把监察工作推向社会，开展明查暗访、问卷调查，结合“四走进”活动推行服务对象回访制度等形式，广泛接受社会各界的监督。把监察工作覆盖到党风廉政建设、行风建设和安全生产各个关口，实行全方位全过程覆盖式监督管理，采取跟踪检查的方法，实施全程监督，“红灯停，绿灯行，黄灯亮了等一等”及时提醒、及时纠正。

（3）做好“黄色”警示教育。组织干部职工认真开展以警示为重点的系列教育，建立健全的长效教育机制。一是邀请检察院和纪委领导作专题报告；二是组织广大员工观看警示图片展览和教育电教片；三是组织重要岗位人员参观警示教育基地、事故现场，以反面典型为教材，采取案例分析、以案说法，开展大讨论等形式，引导大家用已发生的腐败案件、安全生产事故教训警示自己，防微杜渐；四是在家庭筑起廉内助绿篱笆，把绿篱笆筑到八小时以外的家庭中，请家属协助做好廉洁自律工作，通过家庭监督把好预防犯罪的最后一道篱笆墙。

通过一系列的制度制约及警示教育，促使每一位干部员工清醒地认识到哪里是绿色的“开心农场”；哪里是闪烁的黄灯区；哪里是亮着危险的红灯。从而，让广大员工发自内心地明白自己能做什么，不能做什么，该做什么，不该做什么，在思想上牢固树立法纪意识，在行动上界定自己的标准。

2.规范推行“黄色”警告

主要是针对党风廉政建设、行风建设和安全生产中苗头性、倾向性违规违纪问题，情节较轻且属初犯未造成不良后果可免予行政处分的员工；对重点岗位人员履职行为不端开展的动态性预警，给予“黄牌警告”。通过检查、考核、、95598投诉热线、效能监察、行风评议以及网络舆情等各种渠道采集的信息共同构成了黄色警告的信息库。

以国网公司新近颁布的“三个十条”及安全生产规程“三防十要”反“八不”内容为例。对违反国家电网公司供电服务“十项承诺”、国家电网公司调度交易服务“十项措施”和配网作业现场“十要”的，给予黄牌警告。另外在日常工作中，对存在不思进取、得过且过，缺乏责任心、爱岗不敬业；缺乏一丝不苟、精益求精的；工作只求过得去，不求过得硬；政令不畅、我行我素的；同样会发出黄色警告通知单。

对有上述行为的员工，及时发出黄色警告通知单并直接交给当事人，明确告知其违反了哪项规定，提醒其纠正并引起重视，但不予公开。这样，让员工清楚自己存在哪些问题且有关部门已经察觉必须引起重视并加以改正，把员工当中存在的一些消极、落后、腐朽的思想及时扼杀在摇篮当中，又给员工留了面子，让其自纠自律从而更好工作。及时对他们进行预警谈话教育，督促其整改，做到防范在先，早打招呼，时时为员工“提神醒脑”，让“黄牌”亮在越轨之前，也在一定程度上挽救了我们的员工。

3.严格执行“红色”惩处

对被处以两次及以上“黄牌”警告的、违规违纪情节严重的给予“红牌”处罚。“红牌”处罚也可称为红色预警，是对已确认有违规违纪事实的人员实施效能告诫、责令限期改正、作出行政处理的惩戒性预警。红色预警是防止走上犯罪道路的最后一道防线，重在解决工作中“乱作为”的问题，及时纠正干部职工的过错，防止一般性违规违纪演变成违法犯罪行为。

篇10

一、明确要求，突出重点，扎实开展党的十七大精神主题宣传教育活动

这次党的十七大精神主题宣传教育活动总的要求是：以学习宣传贯彻十七大精神为主线，紧密结合区四届二次党代会提出的“两城三区”战略，以“高举旗帜、科学发展、创业创新”为主题，联系各地各部门实际，切实解决改革发展稳定和人民群众关注的热点难点问题，为全面建设小康社会，开创路桥现代化建设新局面，提供理论支撑、思想保证、舆论氛围和文化条件。根据以上要求，在组织实施过程中，要重点把握好以下三个方面：

（一）遵循四个阶段。这次主题宣传教育活动从20*年1月开始到20*年6月底告一段落，具体分为四个阶段。一是精心筹划作部署阶段，从1月开始至2月上旬结束，主要是深入调研，组建机构，制定计划，做好宣传发动。二是驻点宣讲摸实情阶段，从2月中旬开始至3月中旬结束，重点要开展“百名领导作宣讲、千名干部下基层”活动。三是解难题求实效阶段，从3月下旬开始至5月中旬结束，主要是针对前段时期收集到的问题和困难，采取切实有效的措施，认真加以解决。四是总结提高谋发展阶段，从5月下旬开始至6月底结束，重点是巩固成果，建立长效机制。区里将在6月中旬前后，对全区各地各部门主题宣传教育的开展情况进行检查考核。

（二）把握六个层面。这次主题宣传教育活动主要在农村、企业、社区、学校、机关和事业单位以及外来务工人员等六个层面开展。要针对不同群体，明确重点，分类指导，分层施教。在农村，要重点结合社会主义新农村建设，推进统筹城乡发展，推进农民群众创业创新来开展。在企业，要重点结合转变经济发展方式，增强企业自主创新能力和核心竞争力来开展。在社区，要重点结合提高公民道德素质、培育文明风尚与创建和谐人际关系来开展。在学校，要重点结合育人为本、德育为先，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人来开展。在机关和事业单位，要重点结合“作风建设深化年”活动，大力加强作风建设，牢固树立执政为民理念，努力提高服务能力和服务水平来开展。对外来务工人员也要采取各种方式开展宣传教育活动，增强他们对“第二故乡”的认同感，进一步激发和调动他们投身创业创新实践、创造美好生活的积极性。

（三）明确六项任务：一是始终坚持学习，在提高开展主题宣传教育的主动性上下功夫。要把学习贯穿主题宣传教育的始终，采取研读原文、专题培训、深入宣讲、典型宣传、文艺演出等多种形式，继续全面深入学习十七大报告、《（修正案）》和省、市、区党代会精神，真正做到学深、学透、学到位，真正使十七大精神和省市区委有关决策部署深入人心、家喻户晓。应该说参加今天会议的同志都是有任务的，尤其是镇街道的驻村干部既有学习的任务又担负着向其他群众宣讲的任务，你如果自己都没有领会十七大精神，你又怎么去向农村的党员群众宣讲呢。二是牢牢把握主题，在坚定不移地走中国特色社会主义道路上下功夫。要通过主题宣传教育，进一步深刻领会党的十七大的主题，进一步明确党在改革发展关键阶段举什么旗、走什么路、以什么样的精神状态、朝着什么样的发展目标继续前进等重大问题，把全区广大党员干部群众的思想和行动统一到十七大确立的共同理想、奋斗目标和行动纲领上来，不断增强全区人民坚持走中国特色社会主义道路的决心和信心。三是始终贯穿主线，在增强贯彻落实科学发展观的自觉性上下功夫。要通过主题宣传教育，使广大党员和干部群众进一步深刻领会科学发展观的科学内涵、精神实质和根本要求，着力转变不适应不符合科学发展观的思想观念，着力解决影响和制约科学发展的突出问题，切实增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性。四是明确主要任务，在深刻领会全面建设小康社会的奋斗目标上下功夫。要通过主题宣传教育，进一步深刻领会“增强发展协调性”，“扩大社会主义民主”、“加强文化建设”、“加快发展社会事业”、“建设生态文明”等五个方面，是党的十七大适应国内外形势的新变化，顺应各族人民过上更好生活的新期待，在十六大确定的全面建设小康社会目标的基础上对我国发展提出的新的更高要求，必须坚定信心、埋头苦干，清醒而顽强地为之奋斗。五是立足路桥实际，在凝心聚力推进新一轮创业创新上下功夫。要通过主题宣传教育，进一步深刻领会区委提出的“两城三区”战略的具体内涵和主要任务，切实增强为之奋斗的使命感和责任感。以创新的理念、改革的思路、开拓进取的精神风貌，全面推进个人、企业和其他各类组织的创业、再创业，全面推进理论、制度、科技、文化、社会管理和党的建设等各方面的创新，在全区上下进一步形成创业创新的浓厚氛围。六是着力解决问题，在注重主题宣传教育的实效性上下功夫。要紧密联系本地区、本部门的实际，紧密联系广大党员和干部群众的思想实际，坚持学以致用、用以促学。要把开展主题宣传教育活动与贯彻落实省、市、区党代会精神结合起来，与破解难题、推动发展结合起来，与关心群众生活、解决群众困难结合起来，从解决具体问题着手，以解决问题的实际成效，扎实推进党的十七大精神和省、市、区委战略部署的贯彻落实。

二、统一思想，提高认识，切实增强开展党的十七大精神主题宣传教育和“作风建设深化年”活动的责任感

党的十七大是在我国改革发展关键阶段召开的一次十分重要的会议，学习宣传贯彻党的十七大精神是当前和今后一个时期的首要政治任务。要完成好这项政治任务，我们必须避免就十七大精神讲十七大精神，而是要虚功实做，真正做到用十七大精神武装头脑、指导实践、推动工作、促进发展。正因为如此，省委提出“创业富民、创新强省”战略，全面建设惠及全省人民的小康社会；市委提出实施“三个*”战略，打造长三角地区创新活力最足、创业环境最佳、民富程度最高、社会和谐最好的城市之一。也因为如此，区委在原来建设“现代商贸城和现代汽车城”的基础上，提出打造“创业创新先行区、生态经济先导区、和谐生活先进区”的构想，努力推动我区再创新优势、争取新发展、实现新跨越。所以，“两城三区”战略就是我们贯彻落实党的十七大精神的重大举措和实际行动，推动党的十七大精神在路桥的贯彻落实就是要扎实推进“两城三区”建设。为此，区委决定，一方面按照省委、市委的统一部署，今年上半年在全区开展以“高举旗帜、科学发展、创业创新”为主题的党的十七大精神宣传教育活动，在前阶段广泛开展十七大精神学习宣讲的基础上，把主题活动的落脚点放到做好对“两城三区”战略的解读和认同上来，进一步把广大党员干部群众的思想和行动统一到区委的决策部署上来；同时结合路桥率先发展的需要，全年开展以“先锋引领、创业实干”为主题的“作风建设深化年”活动，促使广大党员干部振奋精神、改进作风、率先垂范，带动全区人民群众齐心协力、艰苦奋斗、创业创新，努力营造奋力争先、勇创一流的浓厚氛围，为“两城三区”建设注入强大的精神动力。

我们一定要充分认识开展党的十七大精神主题宣传教育和“作风建设深化年”活动的极端重要性和现实针对性，切实增强抓好主题宣教和推进作风建设的责任感，以良好的精神面貌和务实的工作作风，推动十七大精神在路桥的贯彻落实，推动我区作风建设再上新水平，切实把两个活动的成果转化为促进发展的科学思路和强大动力，为我区“两城三区”建设提供坚强保证。

三、认真总结，巩固提高，强势推进“作风建设深化年”活动

党的作风体现党的宗旨，关系党的形象和人心向背。加强党的作风建设，努力以良好的作风来不断推进党的执政能力建设和先进性建设，历来是我们党的自身建设的永恒主题。省委在今年元旦后的第一个工作日也就是1月2日，召开了全省的“作风建设年”活动总结大会，以抓作风建设开局，表明省委坚持不懈的抓作风建设，促科学发展的决心。会上赵洪祝书记提出了全省今年作风建设的总要求，部署了深入开展“九个一”系列活动的具体任务，并强调把作风建设作为一项经常性的工作常抓不懈、一抓到底、抓出成效。历届区委、区政府高度重视抓作风建设，特别是通过去年的“作风建设年”活动，我区的作风建设上了一个新的水平，机关单位和党员干部的作风面貌都有了比较大的变化。这充分说明作风建设抓与不抓大不一样，主动抓与被动抓大不一样；这也充分说明，抓作风建设必须持之以恒，常抓不懈才能出成效。因此，今年我们开展“作风建设深化年”活动，必须总结去年经验，分析新的形势，进一步解决新的问题，争取新的成效，为路桥经济社会又好又快发展提供更强大的动力。

（一）认真总结“作风建设年”活动取得的成绩与不足。“作风建设年”活动开展一年来，各地各部门按照区委的统一部署，精心组织，动真碰硬，取得了显著成绩，主要有“四大成效”。

1、风纪整肃取得明显成效。针对前期调研中发现的突出问题，重点抓好治理，机关中存在的“四类现象”，即我去年在“作风建设年”动员大会上列出的政令执行不到位、执法行为不规范、工作作风不扎实、规章制度不落实等四类现象，不同程度地得到了解决。特别是狠刹了违规兼职取酬、私驾私用公车、铺张浪费等长期以来备受干部群众诟病的“七股歪风”，收到了良好效果。①狠刹违规兼职取酬歪风，17名兼职的领导干部全额清退违规双重领取的奖金计86.98万元，12名保留公务员身份到企业工作的领导干部基本上已回原单位工作。②狠刹索要、摊派、拉取赞助费歪风，查处了一起行政执法单位利用职权侵占企业利益16万元的案件。③狠刹私驾私用公车歪风，全面推行了公车亮牌监督管理，开展事业单位车辆定编、党政机关公车清理，加强对公车购置、使用和费用报销等环节的监督和规范，共清理、收缴、拍卖车辆113辆，公车支出费用（包括购置费）较去年减少近1000余万元。④狠刹铺张浪费歪风，严格控制干部职工外出考察开会，坚决制止各种变相公款旅游行为，严禁相互吃请或者用公款进行高消费，特别是对“吃年夜饭”的问题作出了明令限制；全面清理违规用公款购买小灵通（全灵通）58部，小灵通捆绑单位固定电话134部。⑤狠刹滥发奖金福利歪风，开展了行政资产和考核奖励性补贴清理工作。⑥狠刹公职人员赌博歪风，已对1名副科级领导干部、6名一般干部赌博案件立案查处。⑦狠刹收受现金、有价证券和支付凭证歪风，查处18名党员干部收受礼金、礼卡和有价证券折合人民币122万元的行为。

2、难题破解取得明显成效。积极开展了“树新形象、创新业绩”主题实践活动和“走进矛盾，破解难题”专项行动，党员领导干部带头进村入户、蹲点调研，访问民情、排忧解难，既帮助群众解决了一些涉及生产生活的问题，又进一步密切了党群干群关系，促进了社会和谐。蹲点调研期间，区四套班子主要领导共走访村居（社区）46个，企业48家，农户571户，召开民主恳谈会28次，作形势报告28次，开展访贫问苦送温暖活动共慰问152人，为群众解决实际问题56个。在“走进矛盾，破解难题”专项行动中，全区共确定难题项目222个，其中区四套班子领导破难项目24个，镇（街道）领导班子破难项目198个，目前已有包括数码城周边停车乱收费等219个群众反映强烈的问题得到了解决，进一步展示了各级党委政府的新作风、新面貌、新气象，赢得了群众的信任和赞赏。此外，全区各级机关也纷纷创新工作方法和机制，如路桥街道的“驻村约谈”制度、蓬街镇的“驻村百晓”活动、横街镇的绩效公示制度等等，转变了干部的作风，拉近了与群众之间的距离。

3、效能提升取得明显成效。通过外聘的方式建立了一支过硬的作风建设监督检查队伍，强化对党政机关及其工作人员在依法履职、工作效率、服务态度等方面的监督检查，开展明查暗访20余次，受理办结效能投诉72件，查实违反“四条禁令”等各类违纪违规48人次，并按照规定进行了严肃处理，其中辞退5人，通报批评并扣发奖金39人次。通过组织评议活动，对20个区级机关132名有执法或公共服务职能的科室中层正职进行了民主评议，并将评议结果作为干部使用交流的重要依据。通过“撤一建一”、“并一建一”和“挂牌”等方式，实施了行政许可职能归并；归并后全区已有381个行政许可、审批事项进入办事中心受理、办理，占全区4*个事项的93.33%，项目集中度提高了56.13个百分点，授权到位率也有大幅提高。经过一年来的不懈努力，部分机关干部“庸、懒、散、慢”的工作作风得到了有效扭转，服务质量与工作效率有了显著提升，党风、政风、行风有了明显好转。

4、制度规范取得明显成效。区里建立了《关于切实转变作风建设节约型机关的若干规定》、《影响机关效能行为责任追究办法（试行）》等一批制度，这些制度既使治理的成果得到了及时巩固，也将为我区作风建设的深入推进发挥长期而有效的作用。各地各部门也探索建立了一批改进机关服务的制度，如区财政局建立健全以联系薄弱村、联系重点企业、联系城乡困难户为主要对象的“三联”制度；区检察院出台了群众点名约访接待检察官制度等。

总体上看，去年“作风建设年”活动措施实、亮点多、成效大，“正风、强责、提效”的主题得到了充分贯彻。但是，对照上级的要求、发展的形势和群众的期盼，我们仍然存在一些问题和不足：一是思想认识不够到位。有少数干部对作风建设的重要性和紧迫性认识不足；更有甚者，怕作风建设影响到他们的既得利益，存在抵触情绪。二是宣传声势不够浩大。特别是对正面典型的挖掘、宣传不够深入，“人人谈作风、事事看作风”的社会氛围尚未形成。三是工作开展不够平衡。少数单位“强调在嘴上，停留在纸上，落实在会上”，工作流于表面，存在敷衍了事现象。四是人心思齐不够一致。一些党员干部创业创新的精神、艰苦奋斗的激情和拼搏争先的干劲不强，缺乏有效的工作压力和动力，不遵守规章制度、不严格依法行政和依法办事等现象仍然不同程度地存在。这些都需要我们在今后的工作中切实加以解决。

（二）深入开展以“先锋引领、创业实干”为主题的“作风建设深化年”活动。今年全区作风建设的总体要求是：坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照省委、市委新一年推进作风建设的要求，紧紧围绕“两城三区”的战略目标，以“先锋引领、创业实干”为主题，巩固和扩大“作风建设年”活动成果，全面激发全区各级领导班子和广大党员干部创业的勇气、创新的锐气和创优的志气，以一流的工作作风、一流的工作标准、一流的工作业绩，为“两城三区”建设作出新的贡献。重点要做到五个“勇创一流”：

1、突出抓状态，在解放思想、振奋精神中勇创一流。同志说过，人总是需要一点精神的。在客观物质条件已经具备的前提下，对于成就一项事业来说，精神的力量往往具有决定性意义。区域竞争不仅要比土地、资金、项目，更重要地是比一种精神。只要人的精神状态上去了，方法总比困难多。当前，我们要把思想从不适应、不利于科学发展的认识中解放出来，必须强化三种意识：一要强化忧患意识。总书记在党的十七大报告中要求全党同志一定要居安思危、增强忧患意识，这对我们具有很强的针对性。提出增强忧患意识不是否定以往取得的成绩，而是要更多看到成绩背后存在的问题，从而争取获得更大的成绩。过去路桥曾有过体制机制的先发优势，更有我们党员干部“三口小碗创大业”的精神志气，*年开始的市对县市区考核路桥也一直走在前列，但现在全市各地呈现出你追我赶的发展态势，路桥原有的地位和优势正逐步丧失。我们一定要坚决破除固步自封、安于现状的思想，树立强烈的发展危机感和能力危机感，牢牢把握住重要的战略机遇期，争当*经济社会发展的排头兵。二要强化责任意识。负责任是我们对待工作、对待生活的态度，是一种人生的精神境界。事业心、责任感也是一个领导干部的基本素质。没有事业心、责任感，一切都无从谈起，所谓“有能力”也是假的。去年区委、区政府下了那么大的决心和气力，肃纪正风，啃下了几个难啃的硬骨头，为什么要去碰，就是三个字：负责任。要在广大党员,,干部中开展“重品德、讲操守、增本领、提效率、转作风”作风建设专题教育活动，坚决破除惧怕困难、畏首畏尾的思想，进一步锤炼党员干部务实为本、落实为责的意识和本领，真正做到敬业、勤业、精业。今后，对于不负责任的现象和人，光是批评、教育还不行，还要加上组织处罚的手段。对那些在其位不谋其政、不尽其责的人，要坚决调整。三要强化有为意识。当前，面对新一轮创业创新的大好时机，面对新挑战和不断涌现出来的新问题、新矛盾，正是需要我们大有所为的时侯。我们要积极开展“我为创业创新作贡献”大讨论活动，坚决破除事不关己、无所作为的思想，理直气壮、旗帜鲜明地以业绩来判断是非，以业绩论英雄，鼓励党员干部奋发有为，创造性地、高效率地工作，创造业绩，有所作为，有所建树。

2、突出抓治理，在巩固成果、深化整治中勇创一流。作风建设不是一劳永逸的，而是一个不断深化、不断改进、不断创新的过程。“作风建设深化年”作为“作风建设年”的延伸和拓展，要继续在巩固和扩大整改成果上下功夫，在治理突出问题上见成效。一要巩固既有成果。要继续深化“七股歪风”整治：坚决执行禁止违规兼职取酬，拉取、索要、摊派赞助费、慰问费，滥发奖金福利等有关规定，严格执行公务员的工资、津贴补贴标准；加强职务消费管理，推行公务用车“一车一台账”，定期公开，不断完善公车使用管理制度，严禁公车私驾私用；严格执行公务接待规定，严内部门、单位相互吃请，坚决制止奢侈浪费现象；从严规范外出学习考察活动，坚决防止以公务活动为名进行公款旅游等行为的发生；进一步减少评比达标活动，精简会议，活动和文件，降低行政成本，建设节约型机关。二要丰富新的内容。开展作风建设不是搞形式，而是希望每年都有一个新的变化。因此，必须根据不同阶段的不同特点，在面上铺开的同时，有重点地加以推进。要围绕“抓作风建设、促创业创新”的要求，把广大机关工作人员是否在岗、在行、在状态作为今年纠治的重点，大力开展治庸提效行动，深入治理群众反映强烈的“庸、懒、散、慢”等机关病。三要创新方式方法。要在坚持去年开展作风建设中行之有效的成功做法基础上，从自身的实际出发，大胆拓展活动的内涵，创新载体，改进方法，不图形式，不走过场，一切服从于活动的效果，一切服从于整改的需要，一切服从于问题的解决。

3、突出抓实践，在为民办事、干在实处中勇创一流。作风建设实不实、好不好，关键在实践，关键在群众的满意度。因为群众的眼光最清楚，群众的感受最直接，群众的评判最真实。我们必须把改善民生放在更加突出的位置，从群众反映最强烈的问题抓起，切实解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题。一要深怀爱民之心。继续深化和完善领导干部“蹲点调研”、“恳谈日”等活动，积极走进基层、走进群众、走进矛盾，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦。二要多办利民之事。重点实施好“农（居）民安居工程”、“社会保障工程”、“公益利民工程”、“道路畅通工程”、“平安稳定工程”、“洁净家园工程”、“市民健康工程”、“教育普惠工程”等民生工程，切实为群众办好事办实事。三要常行为民之举。重点开展好“服务创业、再增感情”，“推动创新、再破难题”专项活动，努力解决事关人民群众切身利益的具体困难，以实际行动和解决问题的实际成果取信于民。

4、突出抓典型，在开拓进取、争先创优中勇创一流。作风建设需要抓“两头”，既有榜样可学，又有教训可鉴。要抓“亮点”，善于发现和树立一批先进典型。要大力推行一线工作法，选调一批优秀的中层干部、后备干部到重点工程、重点项目中和艰苦复杂的地方锻炼，让干部在一线服务，决策在一线落实，问题在一线解决。要全面推行行政执法部门、公共服务单位中层干部“公述民评”制度，继续组织开展人民满意基层站所（办事窗口）评议活动。要在一线党员干部中培养、树立、宣传、学习先进典型，运用典型的示范作用和精神力量教育人、引导人、鼓舞人，推动各项事业的发展。要抓“追究”，认真受理群众投诉，严肃对待和处理投诉件，决不能降低处罚或“大事化小，小事化了”，特别是对那些投诉属实的典型案例要予以曝光。要拓宽监督渠道，加强明查暗访，严肃查处和纠正各种损害群众利益的不正之风，重点解决社会影响广泛、群众意见集中的突出问题。

5、突出抓制度，在健全机制、长治久效中勇创一流。加强作风建设既要注重解决当前干部作风中存在的突出问题，更要注重加强制度建设，用制度管人管事管权，推动作风建设的制度化、规范化和常态化。要加强对制度的清理。各地各部门要对现有制度进行全面梳理，对不符合党的十七大和省、市、区党代会精神，不适应新形式新要求新任务的规定和做法予以废止；对那些不够完善的制度要进一步修改完善；对属于执行不到位的，必须采取有力措施确保落实。要在制度建设上多出成果。要注重把一些好的经验和做法上升为新的制度，建立健全学习教育、为民办实事、效能提升、作风建设监督评议、作风建设预警、作风建设奖惩激励等一批长效机制，努力优化制度环境，不断巩固和扩大作风建设的成果。

四、加强领导，精心组织，全面确保党的十七大精神主题宣传教育和“作风建设深化年”活动顺利开展

主题宣传教育和“作风建设深化年”活动的任务和要求已经明确，现在的关键是要迅速行动，抓好落实。各地各部门要加强领导，加大力度，扎实推进，全面确保党的十七大精神主题宣传教育和“作风建设年”活动在全区顺利开展。

（一）加强领导，落实责任。各地各部门要把主题宣传教育和“作风建设深化年”活动作为今年的两项重要工作，切实负起责任，稳步抓好落实。为加强十七大主题宣传教育实践活动的组织领导，区委成立了以我为组长、区委副书记金志同志为常务副组长的领导小组，下设办公室和农村、企业、学校等六个指导组，负责对主题教育实践活动的具体指导和协调。各镇街道作为主题教育实践活动的责任主体，都要及时建立相应的领导机构。为加强对“作风建设深化年”活动的组织领导，“区作风建设年活动领导小组”更名为“区作风建设深化年活动领导小组”，继续做好对全区作风建设的组织和领导工作。要坚持主要领导亲自抓，分管领导具体抓，各部门协同抓，要做到定领导、定部门、定岗位、定人员，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。

（二）精心组织，强化督导。各地各部门要紧密结合自身实际，按照区委的统一部署，抓紧启动开展十七大精神主题宣传教育和“作风建设深化年”活动。主题宣传教育活动的六个指导组要发挥各自优势，针对不同群体，认真拟订实施方案，精心组织开展宣传教育活动。两个活动的领导小组办公室要加强对各自活动开展情况的督查指导，真正做到统一行动、形成合力。对特色工作、典型做法要予以及时宣传推介；对一时未取得成效，但有实际作用的创新做法，要予以支持和鼓励；对进度缓慢的单位，要分析存在问题及原因，有针对性地提出意见和建议；对工作不力的单位，要给予通报批评，并要求限期整改，推动两个活动扎实有效开展。

（三）领导带头，率先垂范。领导干部以身作则、率先垂范对于广大党员干部具有强大的导向作用。无论是主题宣教还是作风建设，都需要各级领导干部，特别是主要领导发挥模范带头作用，为广大党员干部做好表率。各级领导干部要带头学习、带头宣讲，带头转变作风，带头抓好贯彻落实。要深入基层，多采取群众的语言、多用事实和数据说理、多用群众信服的典型说话；要深入实际，实实在在地解决事关人民群众切身利益的民生问题和他们关注的热点难点问题。要用自身的一言一行去影响、带动和教育广大党员干部以良好的精神状态和优良的作风推进新一轮创业创新。